Государственное и договорное регулирование предпринимательской деятельности

Коллективная монография

Под научной редакцией
доктора юридических наук, профессора,
заслуженного деятеля науки РФ
В. С. Белых

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 658.71

ББК 65.41+65.29

Г72

Составитель и научный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Белых В. С.

Коллективная монография посвящена юбилейной дате – 40-летию образования кафедры хозяйственного (предпринимательского) права Уральской государственной юридической академии. У истоков образования кафедры стояли профессор Василий Степанович Якушев, доценты Владимир Иосифович Кофман, Станислав Антонович Хохлов. Основная цель создания кафедры – углубление хозяйственно-правовой специализации при подготовке юристов для работы на предприятиях и в организациях – была достигнута.

Коллектив авторов монографии – преподаватели, аспиранты и сотрудники кафедры предпринимательского права избрали темой сборника научных трудов государственное регулирование предпринимательской деятельности.

Монография адресована научным и практическим работникам, аспирантам и студентам юридических вузов, а также всем, кто интересуется вопросами государственного регулирования предпринимательской деятельности.

УДК 658.71

ББК 65.41+65.29

© Белых В. С., составление, 2014

© ООО «Проспект», 2014

Светлой памяти нашего дорогого Учителя, профессора Якушева Василия Степановича посвящается

Введение

Кафедра хозяйственного права Свердловского юридического института (ныне кафедра предпринимательского права Уральской государственной юридической академии) была создана в 1973 г. и официально приступила к работе как структурное подразделение высшего учебного заведения с 1 сентября 1973 г. Заведующим кафедрой был назначен Василий Степанович Якушев, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

Кафедра начала свою работу в составе всего нескольких человек. Это кандидаты юридических наук, доценты Владимир Иосифович Кофман, Станислав Антонович Хохлов, Лев Сергеевич Малокотин, Юрий Алексеевич Копытов. Преподавательскую работу на кафедре в первые годы вели также Д. Н. Сафиуллин, С. В. Запольский, аспиранты кафедры: Н. А. Федорова, В. С. Белых, А. В. Казаков, Г. Г. Пиликин. Вскоре на кафедру пришел Б. И. Минц.

Наиболее важной и первой по значимости задачей вновь созданной кафедры были подготовка индивидуального учебного плана хозяйственно-правовой специализации и разработка учебных программ курсов специализации. Базовым учебным курсом, естественно, было признано гражданское право, которое преподавалось на 2 и 3 курсах. На его основе и наряду с ним были представлены значительные по объему и имеющие для хозяйственно-правовой специализации практически также базовое значение такие учебные дисциплины; как хозяйственное право (оно изучалось на 3 и 4 курсах) и организация правовой работы в народном хозяйстве (преподавались на 4 и 5 курсах). С учетом хозяйственно-правовой специализации факультета изменялось также в определенной мере преподавание курса финансового права. Гражданское и хозяйственное право выносились на государственные экзамены.

В последующие годы в учебный план вносились необходимые изменения, включались специальные курсы, усиливавшие хозяйственно-правовую специализацию (например, «Правовое регулирование хозяйственных связей в СССР», «Правовое регулирование хозяйственной деятельности» и др.).

Именно благодаря тем, кто начинал проводить занятия по новому учебному плану в первые годы работы кафедры, кафедра и получила известность не только в вузовской среде, но и в хозяйственно-правовой практике. Так, лекции и семинары по хозяйственному праву начал вести доцент В. И. Кофман, организацию правовой работы в народном хозяйстве взял на себя доцент С. А. Хохлов, затем его сменил долгие годы работавший юрисконсультом и перешедший на кафедру доцент Б. И. Минц (впоследствии доктор юридических наук, профессор). Позднее к преподаванию этих курсов и занятий по гражданскому праву были привлечены Н. А. Федорова, В. С. Белых, А. В. Казаков, Г. Г. Пиликин, В. Ф. Болингер, М. Ф. Казанцев, прошедшие хорошую школу хозяйственно-договорной работы на предприятиях, а также Г. Э. Берсункаев, В. В. Голофаев, Т. Л. Воронова. Финансовое право вел опытный в своем деле доцент Л. С. Малокотин, а также доцент С. В. Запольский (будущий доктор юридических наук, профессор), позднее включились в преподавательскую работу также А. М. Козловский, А. А. Чернухин, Ю. В. Филатов.

Обязательным элементом учебного плана является производственная практика студентов. Кафедра сразу же взяла на себя организацию и проведение этого достаточно сложного вида работы и поручила ее проведение доценту Б. И. Минцу как наиболее связанному по своей прошлой работе юрисконсультом с хозяйственными подразделениями и арбитражными органами.

Особо следует сказать о такой форме связи обучения с практикой, как создание филиала кафедры на базе юридического отдела Уральского завода тяжелого машиностроения — Уралмаша. Начальником юридического отдела Уралмаша был в то время очень сильный юрист Игорь Николаевич Горбунов, с которым у кафедры были хорошие деловые отношения. В юридическом отделе студенты факультета не только проходили производственную практику, но и постоянно бывали в отделе, выполняли под руководством работников юридического отдела определенную работу. И. Н. Горбунов принимал участие в работе кафедры, нередко выступал перед студентами факультета.

Главной задачей кафедры хозяйственного права в годы ее создания, естественно, был учебный процесс. Однако не менее важным было и другое направление: необходимо было создавать преподавательский коллектив не только для ведения занятий на момент создания кафедры, но главным образом на будущее, поскольку было уже ясно, что появившаяся хозяйственно-правовая специализация не только признана, но и будет развиваться, потребуется немалое количество преподавателей. С момента организации кафедры на ней была открыта аспирантура по гражданско-правовой специальности с хозяйственно-правовым уклоном. Научное руководство аспирантами было закреплено за профессором В. С. Якушевым. Надо отметить, что в целом для аспирантской работы на кафедре имелась самая благоприятная обстановка, обусловленная высоким научным потенциалом многих членов кафедры.

Научно-исследовательская работа кафедры не ограничивалась только аспирантурой. Важнейшее значение имели научные разработки правовых тем по заключаемым кафедрой хозяйственным договорам с такими крупнейшими в то время экономическими подразделениями народного хозяйства, как Магнитогорский металлургический комбинат, Челябинский металлургический завод, Министерство черной металлургии СССР, Министерство тяжелого и транспортного машиностроения СССР и рядом других подразделений.

Организаторами хоздоговорной работы в течение многих лет были доценты В. И. Кофман и С. А. Хохлов (их справедливо называли в институте «классиками хоздоговорной работы»). Они постоянно взаимодействовали с юридическими подразделениями названных выше предприятий и министерств.

Кафедра предпринимательского (хозяйственного) права сегодня

Кафедра не утратила своей лидирующей роли и в современный период, когда на основе Свердловского юридического института была создана Уральская государственная юридическая академия, а хозяйственно-правовой факультет преобразован в Институт права и предпринимательства. В 2002 г. кафедра хозяйственного права переименована в кафедру предпринимательского права. За период своей деятельности кафедра сформировалась как междисциплинарное творческое сообщество педагогов и ученых, как научная школа предпринимательского права, исследующая проблемы предпринимательского, биржевого, конкурсного, страхового, транспортного права.

Сейчас на кафедре работает более 40 преподавателей, которые ведут занятия, обеспечивая преподавание учебных дисциплин на специалитете (20), бакалавариате (18) и в магистратуре (30). Содержание работы кафедры в полной мере соответствует современным требованиям подготовки юристов, желающих работать в сфере предпринимательства, адвокатских образованиях, государственных и муниципальных органах, судьями арбитражных судов.

В 2002 г. коллектив кафедры подготовил сборник научных трудов «Правовое положение субъектов предпринимательской деятельности», в 2006 г. — сборник научных трудов «Правовой режим имущества субъектов предпринимательской деятельности». В 2008 г. издательством «Проспект» опубликован учебник для вузов «Предпринимательское право России», в 2010 г. этим же издательством выпущен учебник «Банковское право». В разные годы были изданы учебные пособия, краткие учебные курсы нового поколения по биржевому праву, налоговому праву, страхового праву, конкурсному праву.

При участии преподавателей кафедры осуществляется выпуск научно-практического экономико-правового журнала «Бизнес, менеджмент и право» (главный редактор профессор В. С. Белых), был создан Евразийский научно-исследовательский центр сравнительного и международного предпринимательского права (решение Ученого совета УрГЮА от 18 февраля 2008 г.).

Одним из направлений в работе кафедры предпринимательского права стало открытие в 2002 г. при Институте права и предпринимательства юридической клиники «Бизнес-Консалтинг». Клиника призвана оказывать правовую помощь малообеспеченным гражданам, а также помогает студентам 3–4 курсов института реализовать полученные теоретические знания на практике.

Члены кафедры принимали участие в подготовке различных проектов федеральных законов, концепций, отчетов и грантов. В конце 2007 г. была создана рабочая группа по подготовке концепции и структуры Единого транспортного кодекса РФ (по заданию Минтранса), в сентябре — декабре 2008 г. была сформирована рабочая группа по подготовке проекта федерального закона «Об управлении собственностью» (открытый конкурс организован Правительством Свердловской области»), в 2010 г. — рабочая группа по подготовке отчета о научно-исследовательской работе на тему «Исследование вопросов оптимизации затрат денежных средств должника, осуществляемых в процедурах, применяемых в деле о банкротстве» (по заданию ФНС России).

Коллектив кафедры участвовал в разработке проектов модельных законов и рекомендаций по гармонизации законодательства государств — членов ЕврАзЭС. В 2009–2010 гг. разработка проекта Концепции Основ законодательства ЕврАзЭС о рынке ценных бумаг, в 2012 г. разработка рекомендаций по гармонизации законодательства, определяющего правовое положение лиц, осуществляющих предпринимательство без статуса юридического лица.

Кафедра расширяет деловые связи с предприятиями (организациями). Подписаны договоры о сотрудничестве с акционерными обществами «Магнитогорский металлургический комбинат», «Нижнетагильский металлургический комбинат», ООО «УГМК-Холдинг», ООО «ЕвразХолдинг» и др.

За 40 лет кафедра хозяйственного (предпринимательского) права из сравнительно небольшого структурного подразделения Свердловского юридического института превратилась в ведущую кафедру Уральской государственной юридической академии. Накопленный за прошедшие годы учебно-педагогический и научный опыт является достаточно надежной основой дальнейшего развития и совершенствования подготовки юристов высокого класса.

Доктор юридических наук, заслуженныйюрист РФ, профессор
В. С. Якушев

Доктор юридических наук, заслуженныйдеятель науки РФ, профессор
В. С. Белых

В. С. Белых, заведующий кафедрой предпринимательского права УрГЮА, профессор, доктор юридических наук

Государственное регулирование предпринимательской деятельностив Российской Федерации

Понятие, виды, основания и пределы

Место и роль государства в экономике каждой страны определяется эффективностью применяемых мер, методов и средств государственного регулирования, с помощью которых решаются те или иные социально-экономические и иные задачи. В современных условиях наблюдается усиление государственного воздействия на экономические процессы, меняются организационные формы взаимодействия государственных органов с хозяйствующими субъектами, происходят существенные сдвиги в целях, механизме, аппарате управления, в сочетании государственного и рыночного механизмов регулирования. Это общая тенденция, характерная для большинства стран с развитой экономикой.

Необходимость государственного регулирования предпринимательской деятельности по-разному обосновывается в экономической и юридической литературе¹. Важно в решении данного вопроса указать на необходимость охраны публичных и частных интересов. Сочетание публичных и частных интересов для достижения целей государственного регулирования — основополагающая задача такого регулирования².

Государство в лице компетентных органов осуществляет экономическую функцию, что выражается в следующих направлениях:

– обеспечение государственных и общественных нужд, приоритетов в экономическом и социальном развитии;

– формирование государственного бюджета;

– защита окружающей среды и пользование природными ресурсами;

– обеспечение занятости населения;

– обеспечение безопасности и обороны страны;

– реализация свободы предпринимательства и конкуренции, обеспечение защиты от монополизма;

– соблюдение правопорядка во внешнеэкономической деятельности предпринимателей и иностранном инвестировании³.

Этот перечень охраняемых публичных интересов не является исчерпывающим. Существуют и такие публичные интересы как необходимость эффективного управления государственной собственностью; необходимость обеспечения качества и безопасности товаров, работ, услуг; обеспечение интеграции экономики России в мировую экономику.

На наш взгляд, при формировании основных направлений государственного регулирования предпринимательской деятельности следует определить критерии для такой классификации. Пока что непонятно, почему одни направления включены в указанный перечень, другие — нет. Здесь явно отсутствует научный подход к рассматриваемой проблеме.

Особенность государственного регулирования в большинстве случаев раскрывается через категорию «деятельность»⁴. Поэтому государственное регулирование предпринимательской деятельности представляет собой управленческую деятельность государства в лице соответствующих уполномоченных органов, направленную на упорядочение экономических отношений в сфере предпринимательства с целью защиты публичных и частных интересов участников этих отношений. Иной точки зрения придерживается, например, С. Н. Шишкин, по мнению которого государственное регулирование экономики представляет собой совокупность мер экономического, правового и организационного воздействия на экономику. Однако говорить о системе этих мер пока преждевременно, поскольку в данной сфере отсутствует системообразующий нормативный правовой акт⁵. Здесь речь идет о Законе об основах государственного регулирования экономики в целом и предпринимательства в частности.

Вопрос о соотношении таких понятий, как «государственное регулирование», «государственное управление» и «государственное воздействие», является спорным. Отметим, что первое понятие более узкое, чем два последних⁶.

В юридической литературе различают формы государственного воздействия на рыночную экономику. К ним относятся: государственное регулирование хозяйственной деятельности и контроль за ней; создание и прекращение субъектов хозяйственной деятельности; планирование⁷.

С этой точки зрения можно говорить, например, о государственном регулировании банковской, биржевой, инвестиционной, страховой деятельности⁸. Кроме того, можно выделить такие сферы государственно-правового регулирования, как бухгалтерский учет хозяйственных операций, финансирование предпринимательства, аудит, стандартизация и сертификация продукции (работ и услуг), ценообразование и др.

Государственное регулирование предпринимательской деятельности можно классифицировать в зависимости от степени воздействия государства на те или иные общественные отношения в различных отраслях национальной экономики. Так, С. С. Занковский предлагает выделение максимального, среднего и минимального уровня (режима) государственного регулирования экономики⁹. Максимальный уровень предполагает использование всех или большинства средств государственного регулирования. Минимальный уровень регулирования существует в отношении предпринимательства, связанного с творческой деятельностью.

С учетом сферы применения тех или иных средств воздействия можно выделить государственное регулирование на федеральном уровне, на уровне субъектов Федерации, на уровне автономной области и автономных округов. Эти и другие виды государственного регулирования получили отражение в федеральных законах, иных правовых актах.

Государственное регулирование предпринимательской деятельности не подрывает основные начала гражданского законодательства (ст. 1 ГК РФ). Принцип недопустимости произвольного вмешательства в частные дела означает, что законодатель в целом допускает государственное вмешательство в экономику. Допустимое (непроизвольное) вмешательство основано на законе — государственное регулирование предпринимательской деятельности. Произвольное вмешательство — незаконное явление. Одним словом, вмешательство вмешательству рознь¹⁰.

В силу ч. 1 ст. 34 Конституции РФ любой гражданин вправе заниматься не запрещенной законом экономической деятельностью. Поэтому любая экономическая деятельность (включая и предпринимательскую) предполагает законные основания. Нельзя заниматься теми видами предпринимательства, которые прямо запрещены законом. Государственное регулирование предпринимательства ограничено рамками закона.

Сложнее обстоит дело с пределами вмешательства государства в регулирование предпринимательской деятельности. Представители конституционного права считают, что эти пределы должны соответствовать принципу соразмерности (пропорциональности) и сбалансированности¹¹. Однако в Конституции РФ данный принцип (равно как и другие) не сформулирован, хотя, по мнению Г. А. Гаджиева, принцип соразмерности (пропорциональности) и сбалансированности вытекает из анализа отдельных конституционных положений. Весьма интересная позиция: конституционный принцип не явно выражен, а подразумевается.

Руководствуясь этим принципом, органы власти не могут возлагать на граждан и юридические лица обязательства, превышающие установленные пределы необходимости, вытекающей из публичного интереса, для достижения цели, преследуемой данной мерой¹². В противном случае вмешательство государства в сферу предпринимательства будет чрезмерным. Остается выработать на этот счет критерии и создать судебную практику, включая правовые позиции Конституционного Суда РФ.

В этой связи можно выделить основные направления государственно-правового регулирования экономики в целом и предпринимательской деятельности в частности. Это, например: антимонопольное регулирование предпринимательской деятельности, использование форм и методов государственного планирования и нормирования (нормы, нормативы, квоты, система государственных, региональных и муниципальных заказов); государственное регулирование национального рынка России, государственный контроль за предпринимательской деятельностью, государственное регулирование международных экономических отношений.

Методы, средства и формы

Как уже отмечалось в литературе, регулирование экономики осуществляется системами, которые (по институциональным типологическим признакам) разделяются на товарно-денежный и иерархический механизмы¹³. Первый (товарно-денежный) механизм воздействует на уровень и структуру производства главным образом через рынок, при использовании второго применяются различные формы, методы и средства государственно-правового воздействия на экономику. В реальной экономике эти механизмы взаимодействуют между собой, дополняют друг друга.

Вместе с тем степень соотношения товарно-денежного и иерархического механизмов в разных странах различна. В тех странах, в которых используется преимущественно административно-командная модель регулирования экономики, действия товарно-денежного механизма существенны ограниченны. И, наоборот, в промышленно развитых странах широко применяются рыночные механизмы саморегулирования экономики. Едва ли здесь уместно говорить о каком-либо количественном соотношении между товарно-денежным и иерархическим механизмами. Доля участия государства в регулировании экономики определяется самим государством в лице его компетентных органов и конкретными потребностями общества. Наглядно это можно продемонстрировать на процессах приватизации, деприватизации и национализации.

С другой стороны, нельзя смешивать разнопорядковые явления: указанные механизмы, модель экономики и национальную экономику. Существуют страны с административно-командной моделью экономики, многоукладной экономикой, рыночной экономикой. В реальной действительности «чистая» экономика встречается крайне редко, будь то рыночная или командно-бюрократическая, она малоэффективна, а потому недолговечна¹⁴. Например, страны с рыночной экономикой официально признаны таковыми. Но дело не только в этом (хотя данный факт имеет существенное значение). Государство с устойчивой рыночной экономикой использует наряду с рыночными механизмами и иерархические механизмы управления. Однако при этом не происходит смешение абстрактных моделей экономик. О смешанной экономике можно говорить, на наш взгляд, в отношении государств переходного периода (российская экономика характеризуется, с одной стороны, сломом старой административно-командной системы, с другой — развитием рыночной экономики). Спорно утверждение о том, что для смешанной экономики характерно многообразие форм собственности и наличие двух регуляторов (рыночного и государственного). Смешанная (публично-частная) форма собственности — один из показателей смешанной экономики. Равным образом упрощенным является также взгляд на смешанную экономику через призму основных регуляторов.

Соответственно делению механизмов на товарно-денежный и иерархический можно выделить два основных метода государственного регулирования экономики в целом и предпринимательской деятельности в частности. Это иерархический (административный) и товарно-денежный (экономический) методы воздействия на экономические процессы в обществе. В экономической и юридической литературе широкое распространение получили взгляды ученых, отстаивающих выделение прямого и косвенного регулирования экономики. Практически ставится знак равенства между прямым и административным методом, с одной стороны, косвенным и экономическим методом — с другой. Правильно ли это?

В этой связи надо обратить внимание на следующие положения. Во-первых, любой метод есть система способов воздействия (в рассматриваемом случае — система способов воздействия на экономику и предпринимательскую деятельность). В свою очередь, способ состоит из средств, приемов, действий¹⁵. Во-вторых, словосочетание «административный метод» не означает, что в данном случае речь идет об административно-правовом воздействии на экономику. Такой подход является упрощенным и по существу ограничен рамками одной отрасли права.

Специфика административного метода заключается в том, что государство в лице компетентных органов власти оказывает прямое воздействие на экономические процессы. Причем в арсенале государства могут быть не только административно-правовые средства, но и другие публично-правовые средства, приемы. Не случайно Д. Н. Сафиуллин в цитируемой работе использует вместо слова «административный» заменитель — «иерархический», дабы избежать терминологической путаницы.

В-третьих, если рассматривать прямой метод в качестве административно-правового, тогда логично косвенным методом считать не экономический, а частноправовой. Таковы законы деления (дихотомии).

И, наконец, в-четвертых, нельзя ставить знак равенства между методами государственного регулирования и методами правового регулирования¹⁶. В любом случае — это несовпадающие по содержанию понятия.

К методам прямого (административного) государственного воздействия относятся: определение стратегических целей развития экономики, их выражение в индикативных и других планах; государственные заказы и контракты на поставку определенных видов продукции; нормативные требования к качеству и сертификации технологии и продукции; правовые и административные ограничения и запреты по выпуску отдельных видов продукции и др. Методами косвенного регулирования экономических процессов являются: налогообложение, уровень обложения и система налоговых льгот; платежи за ресурсы, ставки за кредит и кредитные льготы¹⁷. Как видно, в состав прямых методов включены разнопорядковые явления: цели развития экономики, государственные заказы и контракты (последние, по мнению большинства ученых-цивилистов, есть вид гражданско-правового договора), административные средства (требования к качеству и сертификации, запреты и ограничения).

По мнению Е. П. Губина, к прямым методам государственного регулирования относятся, например, государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности, лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности и т. д.¹⁸ Соответственно косвенными методами являются средства денежно-кредитной и бюджетной политики, косвенное планирование, инструменты ценообразования и др.

В сравнительном плане можно привести мнение авторитетного представителя науки коммерческого права В. Ф. Попондопуло. Он рассматривает методы прямого (административного) воздействия на экономику как средства, призванные обеспечить быструю и точную реализацию властной воли (например, в военное время, в армии, в органах внутренних дел). «Широкое применение этих методов в мирное время пагубно влияет на развитие общества. Достаточно вспомнить практику тотального директивного планирования экономики советского периода»¹⁹. Правда, возникает вопрос: зачем надо вспоминать практику тотального директивного планирования советского или военного времени? Разве в рыночной экономике нет места методам прямого воздействия?

Итак, можно сформулировать некоторые общие выводы.

1. Деление методов государственного регулирования экономики в целом и предпринимательской деятельности в частности на прямые (административные) и косвенные (экономические) мало исследовано и носит описательный характер. Ученые-экономисты и юристы порой без достаточной проработки этого вопроса механически называют те или иные методы государственного воздействия на экономику, относя их либо к прямым, либо косвенным.

2. На наш взгляд, более правильно и последовательно проводить разграничение между экономическими понятиями «прямые методы» и «косвенные методы», а также между юридическими понятиями «методы публично-правового воздействия на экономику» и «методы частноправового регулирования экономики». При этом будут использованы единые критерии: характер воздействия (прямое или косвенное), отраслевая принадлежность (публичное или частное воздействие).

Как уже отмечалось ранее, термин «метод» чаще всего используется для обозначения системы способов государственного воздействия на экономику. Способ состоит из средств, приемов, действий. Понятие «способ» связано с вопросом: как осуществляется регулирование, а средство — с вопросом: что применяют для такого регулирования²⁰.

В отечественной литературе вопрос об определении понятия «средства государственного регулирования предпринимательской деятельности» недостаточно разработан²¹. Имеются лишь некоторые попытки ученых обосновать существование отдельных видов таких средств²².

Понятие «средство» имеет несколько значений: 1) прием, способ действия для достижения чего-нибудь; 2) орудие (предмет, совокупность приспособлений); 3) для обозначения множества вещей (денежные, кредитные, основные и оборотные средства); 4) капитал, состояние²³.

В научной литературе также можно обнаружить различное понимание и толкование термина «средство». На наш взгляд, любое средство — это прежде всего инструмент (орудие), а также прием, способ воздействия. Поэтому средство государственного регулирования предпринимательской деятельности представляет собой инструмент, способ государственного воздействия на отношения в сфере предпринимательства.

Мы поддерживаем высказанное мнение о делении всех средств на две большие группы: правовые и неправовые²⁴. Однако, в отличие от К. Ю. Тотьева, считаем, что в основе такой классификации лежат не цели применения, а видовые отличия в рамках категории «средство». В частности, к неправовым относятся политические, организационно-технические и экономические средства. Как отмечает К. К. Лебедев, «в экономической политике государства ведущая роль принадлежит собственно экономическим средствам — денежному обращению и эмиссии ценных государственных бумаг, инвестициям, субсидиям, кредитам; экономическим нормативам: размерам налогов и сборов, регулированию тарифов и цен, ставке рефинансирования по кредитам государственного банка (Центрального банка РФ) и т. д.»²⁵. В этой связи можно сделать некоторые замечания: а) в логическом ряду денежное обращение и денежные средства первое место занимают средства; равном образом ценные государственные бумаги, а не эмиссия ценных бумаг; б) некорректно включать в состав понятия «экономические нормативы» налоги и сборы (хотя и через их размеры). Словосочетание «экономические нормативы» применяется в строго определенной сфере (например, норматив оборотных средств, норматив обязательных резервов банка); в) в контексте использования термина «экономические средства» правильнее говорить о ценах и тарифах, а не об их регулировании. Именно цены и тарифы являются экономическими категориями и экономическими средствами²⁶.

Будучи по своей природе экономическими категориями, деньги и денежные средства, кредиты и финансы, налоги и сборы, цены и тарифы и т. д. в реальной экономической жизни не могут существовать и реализовываться вне правового регулирования, особенно когда речь идет о государственном воздействии на экономические процессы общества. Так, из положения ч. 1 ст. 3 Налогового кодекса РФ и общих начал законодательства о налогах и сборах вытекает, что налог устанавливается законно избранными представителями народа («каждое лицо обязано уплачивать законно установленные налоги и сборы»). Другой пример: цены и тарифы. Опосредуя отношения обмена, цена (тарифы) сама становится предметом правового регулирования общественных отношений.

По этой причине можно утверждать, что экономические средства регулирования предпринимательской деятельности находят свое воплощение в соответствующих правовых формах. Иначе говоря, деньги и денежные средства, кредиты и финансы, налоги и сборы, цены и тарифы и др. есть экономико-правовые средства. Сказанное в равной степени относится к политическим и организационно-техническими средствам.

Что касается правовых средств в строгом смысле этого слова, то в юридической литературе уже давно они служат объектом оживленной дискуссии. На наш взгляд, данное понятие имеет несколько уровней: первый охватывает нормы права, индивидуальные правовые акты; второй связан со стадией реализации права; третий выражается во всех средствах, которые непосредственно связаны с реализацией и применением права («средства в средствах»)²⁷. Таким образом, правовые средства есть собирательное понятие. В этом качестве совокупность (система) правовых средств представляет собой механизм правового регулирования. К элементам (средствам) такого механизма относятся: юридические нормы, нормативные правовые акты, правоотношения, акты реализации права, правоприменительные акты, правосознание, режим законности²⁸.

Следуя данной логики до конца, нетрудно заметить, что система юридических норм образует такие структурные образования, как правовой институт, одноименную отрасль права и право в целом. Поэтому, если юридические нормы признавать в качестве одного из правовых средств механизма правового регулирования, напрашивается вывод: вся совокупность юридических норм (т. е. право) является правовым средством. То же самое можно сказать о совокупности нормативных правовых актов. Выходит, что российское законодательство есть правовое средство.

Конечно, нельзя ставить в один ряд правовые средства разного уровня²⁹. Одно дело: юридические нормы, правовые институты, отрасли права, право в целом, другое: договор, внедоговорное обязательство, имущественная ответственность и другие гражданско-правовые средства³⁰. Но, утверждая, что «посредством правовых средств осуществляется правовое регулирование»³¹, Е. П. Губин косвенно признает, что посредством права (читай: правовое средство) осуществляется правовое регулирование. Такова логика теоретических рассуждений, а с ней сложно спорить.

Категория «средства государственного регулирования предпринимательской деятельности» не получила нормативной прописки в действующем законодательстве. Данная категория закреплена в нормах Хозяйственного кодекса Украины³². В силу ст. 12 Кодекса основными средствами государственного воздействия на деятельность субъектов хозяйствования являются: государственный заказ, государственное задание; лицензирование, патентование и квотирование; сертификация и стандартизация; применение нормативов и лимитов; регулирование цен и тарифов; предоставление инвестиционных, налоговых и прочих льгот; предоставление дотаций, компенсаций, целевых инноваций и субсидий.

Соглашаясь в целом с перечнем основных средств государственного воздействия, надо отметить, в нем отсутствуют такие средства, как государственная регистрация хозяйствующих субъектов, государственная регистрация объектов недвижимости и сделок с ними, государственный контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов и др. Возможно, одна из причин отсутствия в данном перечне двух государственных регистраций заключается в том, что они составляют предмет гражданско-правового регулирования, а не Хозяйственного кодекса Украины.

Формы государственного регулирования предпринимательской деятельности — сложная и малоисследованная категория. В литературе встречается целая палитра взглядов на определение, что есть форма. Некоторые авторы не проводят различие между формами и видами государственного регулирования предпринимательской деятельности, другие считают, что более предпочтительнее использовать термин «вид» вместо понятия «форма», третьи не раскрывают значение слов «форма государственного регулирования предпринимательской деятельности».

Слово «форма» означает способ существования содержания, его внешнее выражение³³. Возникает вопрос: что есть форма и содержание в контексте государственного регулирования предпринимательской деятельности? Что понимается под термином «правовая форма»?

Равно как методы и средства государственного регулирования предпринимательской деятельности подразделяются на правовые и неправовые, так формы можно (хотя и условно) классифицировать на политические, организационные, экономические и правовые. Продолжая развитие мысли в этом направлении, было бы правильно, на наш взгляд, говорить также о существовании (наряду с правовым) механизмов политического, организационного и экономического регулирования отношений³⁴.

Итак, форма — это внутренняя организация, способ связи элементов внутри системы³⁵. Что касается понятия правовой формы, то в юридической литературе было высказано множество различных точек зрения³⁶. Термин «правовая форма» понимается как совокупность правовых норм (правовой институт), система права, система законодательства, норма права и др. Применительно к юридическим лицам используется понятие «организационно-правовые формы», к вещным правам — «формы принадлежности имущества субъектам предпринимательской деятельности», к предпринимательским договорам — форма заключения.

Поэтому правовая форма, будучи способом связи элементов внутри системы (содержания), не дает этой системе рассыпаться; напротив, она (форма) упорядочивает и скрепляет правовые и неправовые явления.

Вряд ли следует согласиться с мнением тех ученых, которые не замечают условного характера в известном словосочетании «единство правовой формы и экономического содержания», что указанное единство сохраняет свою силу лишь в определенных границах, за пределами которых оно утрачивает свое значение³⁷. Форма и содержание — подвижные, переменные категории, что порождает порой разночтение в литературе.

В этой связи принципиальным является вопрос: что есть форма и содержание в понятии «государственное регулирование предпринимательской деятельности»³⁸. Начнем с того, что предпринимательская деятельность — это содержание, государственное регулирование — форма.

Соответственно правовой формой государственного регулирования предпринимательской деятельности является прежде всего акт (плановый акт, целевая программа, разрешение, квота, лицензия, предписание и др.), с которыми связываются предусмотренные законом последствия³⁹.

Как видно, здесь наблюдается так называемое удвоение формы (первая форма — государственное регулирование, вторая — акт). В реальной действительности часто встречаются ситуации, когда экономическое содержание обслуживается несколькими правовыми формами либо когда происходит реальная замена содержания на форму и наоборот.

И, конечно же, нельзя сводить многообразие правовых форм, используемых в процессе государственного регулирования предпринимательской деятельности, к одной форме: управленческому акту. Другой пример: правовой акт — типичная правовая форма, которая широко применяется на практике. Причем нормативный правовой акт и индивидуальное предписание представляют собой не только правовое средство. С точки зрения соотношения формы и содержания правовой акт выступает в качестве правовой формы государственного регулирования предпринимательской деятельности. Иначе говоря, одно и то же правовое явление может быть одновременно и правовым средством, и правовой формой. В этом нет ничего противоречивого, исключающего одно другое.

А. И. Татаркин, директор Института экономики УрО РАН, доктор экономических наук,профессор, академик РАН

Общественная миссия государства в регулировании социально-экономического развития⁴⁰

Настоящий ужас не в том, что есть отклонение от нормы, а в том, что есть норма, с необходимостью рождающая эти отклонения.

А. Зиновьев

Возрастающая потребность общества в государственном регулировании экономики

Мир современного общественного развития стран в условиях глобализации и усиления конкурентного противостояния по общему признанию специалистов науки, политиков и общественных деятелей чрезмерно усложнен и перенасыщен противоречиями. С одной стороны, структурно он весьма разнообразен, быстро обновляем и сопровождается катаклизмами объективного и субъективного характера. С другой — современные мирохозяйственные связи закономерно требуют коллективного разума и согласованных решений по государственному регулированию странового и мирового развития, вплоть до создания единого мирового правительства по координации и регулированию названных процессов.

Наиболее предметно проблема повышения качества государственного управления и государственно-правового регулирования социально-экономических и общественных процессов анализировалась и рассматривалась на проведенном в 2013 г. в Москве Гайдаровском форуме — одном из самых важных международных событий в области экономической политики. В этом году форум проходил под девизом «Россия и мир: вызовы интеграции». Основными вопросами обсуждения стали интеграция российской экономики в глобальную торговую систему, улучшение делового и предпринимательского климата и перспективы российских компаний на мировом глобализируемом рынке, роль государства в решении названных вопросов и выходе на мировые стандарты государственно-правового регулирования устойчивого развития страны.

На форум собралось по оценкам организаторов рекордное число участников — свыше 3500 посетителей и более 250 экспертов из 38 стран. Активными его участниками стали председатель Правительства Российской Федерации Д. А. Медведев, министр финансов А. Силуанов, вице-премьер И. Шувалов, А. Кудрин, А. Улюкаев, П. Авен, лауреат Нобелевской премии по экономике (1999 г.) Роберт Манделл, профессор экономики Гарвардского университета Нил Фергюсон, вице-президент Всемирного банка Отавиано Кануто, министры финансов Болгарии, Индии и Белоруссии, представители других международных организаций. На пленарных заседаниях неоднократно подчеркивалось, что Российская Федерация располагает всеми необходимыми предпосылками и условиями для поступательного развития. И даже по некоторым параметрам опережает развивающиеся и промышленно развитые страны. Во всех выступлениях говорилось об успешном продвижении России по «тернистой дороге» рыночных преобразований, семи задачах, которые необходимо решить правительству России (Д. А. Медведев), усилении контроля за финансовыми институтами (А. Силуанов), повышении инвестиционной репутации России (А. Улюкаев), поиску новых решений и идей для координации макроэкономической политики (А. Кудрин), серьезному изучению и применению международных стандартов ВТО с тем, чтобы стать конкурентоспособной страной в глобализируемом мировом пространстве (Г. Греф).

Генеральный директор ВТО Паскаль Лами озвучил уверенность ее членов, что подключение России к модели развития мировой экономики позволит не только сохранить, но и приумножить потенциал развития. По мнению профессора Университета Джорджа Мейсона (Вашингтон) Джека Голдстоуна, существующие в мировом сообществе экономические и технологические модели развития исчерпали себя и требуют поиска новых, более универсальных и эффективных. Генеральный секретарь Организации экономического сотрудничества и развития Анхель Гурриа убежден, что впереди всех нас ждут новые возможности и изменения в технологиях, организации, геоэкономической и геополитической сферах, конфигурации мировых валют.

Центральной же идеей форума стала потребность Российской Федерации и всего мирового сообщества в совершенствовании, повышении качества и результативности государственного регулирования социально-экономического и общественного развития в интересах всего общества и каждого его члена. Открывая форум, ректор Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации В. А. Мау подчеркнул: «Новые модели экономического регулирования возникают после каждого великого кризиса, изменяется национальная и международная роль государства… Мы сейчас находимся в неком интеллектуальном поиске — какова будет резервная валюта, какой будет модель управления… И именно те, кто найдет такие решения, смогут сделать мощный рывок» [1. С. 15].

По заявлению Д. А. Медведева, Правительством РФ завершается разработка государственных программ, позволяющих сконцентрировать ресурсы на приоритетных направлениях развития. Целенаправленно снимаются избыточные инвестиционные барьеры, повышается эффективность работы государственных структур управления, которая за последние месяцы, по мнению премьера, приобрела вполне устойчивую динамику. Г. Греф ратует за оперативную разработку и использование государственных регуляторов, которые бы отвечали мировым стандартам и устанавливали соответствующие правила игры для рыночных агентов российской экономики. И начинать устанавливать «правила игры» предлагает с «повышения качества государственного управления». А. Силуанов высказался за усиление финансового регулирования на глобальном уровне и контроле за финансовыми институтами в стране. Его мнение — «повышать конкурентоспособность нашей экономики посредством оптимизации бюджетной финансовой политики». А. Чубайс предлагает повысить качество государственного регулирования инновационным развитием страны и «созданием новых, не сырьевых механизмов развития». Паскаль Лами считает: «Россия — страна с богатыми природными ресурсами, человеческим и финансовым капиталами. Спектр возможностей для перехода к новой модели развития экономики находится в комбинации этих трех элементов» [1. С. 14]. Высказывались мнения о формировании новой модели экономического регулирования, которая будет носить, скорее всего, наднациональный характер (Анхель Гурриа).

Роль государственно-правовых регуляторов в социально-экономическом развитии анализировалась и оценивалась и на Московском экономическом форуме 20–21 марта 2013 г., организованном МГУ им. М. В. Ломоносова. Ведущие экономические эксперты из России, США, Европейского союза и Латинской Америки, Китая и стран СНГ разбирались с проблемами, волнующими большинство жителей РФ, СНГ и других стран мирового сообщества: почему налоги в России высокие, а денег в бюджете ни на что не хватает? Почему профессор зарабатывает меньше банковского клерка? А еще обсуждалось, почему наши российские миллиардеры делают свое состояние в России, а хранят это состояние и живут в основном в странах Западной Европы? Ответы на поставленные вопросы были и остаются разными, хотя их можно классифицировать в две укрупненные группы.

Первая группа вопросов касается, по мнению участников экономического форума, проблемы отказа от «брутальности рыночного фундаментализма, не возвращаясь к директивно-бюрократическому планированию и не повторяя ошибок социал-демократов середины ХХ в.» [11. С. 7]. Вариант решения этого вопроса предложен представителями Китая, Латинской Америки, СНГ и других стран и сводится к отказу от «мифологического» преувеличения роли рынка в гармонично-нравственном (по А. Смиту) развитии. Не отрицая прогрессивной миссии капитализма, участники форума обратили внимание на необходимость ускоренного формирования и развития наиболее прогрессивных «человеческих качеств всех членов общества: и рабочего, и рядового интеллигента, и крестьянина, и еще/уже нетрудоспособного. Именно на их развитие должна быть нацелена экономика» [11. С. 7].

Вторая группа проблем, рассмотренных участниками Московского экономического форума, направлена на повышение социальной направленности и социальной результативности государственно-правовых регуляторов. Нет оснований, к примеру, сомневаться в разумности рекомендаций форума о необходимости оптимизировать государственное регулирование многих социально значимых для общественного развития процессов. Для его устойчивости и повышающейся результативности крайне необходимы «и креативный управленец, и инициативный предприниматель. Это очевидно. Но не очевидно, что эти люди могут реализовывать свой потенциал только в том случае, если они будут тратить на свои частные нужды не в десять (что нормально), а в тысячу или миллион (как ныне в США или России) раз больше, чем рядовой учитель, врач, рабочий, крестьянин, эколог или социальный работник» [11. С. 7].

Созвучны с приведенными рекомендациями и оценки другие, далеко не единичные по повышению роли государственно-правовых регуляторов (ГПР) в модернизационном обновлении Российской Федерации, ее внешней и внутренней политики, — макроэкономической, структурной, региональной, пространственной; повышении качества и общественной значимости управления на всех его уровнях, серьезного пересмотра статуса социальной сферы и ее роли в общественном развитии. «Роль государства, — справедливо отмечают В. Н. Белкин и Н. А. Белкина, — состоит вовсе не в том, чтобы за счет бюджетных средств модернизировать экономику, реализуя очередные проекты типа “Сколково”. Главная задача — объединить политическую волю руководства страны, создать общественно-идеологические и государственно-правовые регуляторы для мотивации регионов и территорий, бизнеса и работников модернизировать пространственное развитие Российской Федерации» [12. С. 239]. Без политического обновления и использования новых политических регуляторов, по утверждению В. Э. Багдасаряна и С. С. Сулакшина, ни один проект такого уровня, как изменение модели государственного развития, не реализуем». Соответствующая «политтехнологическая база необходима и для реализации задачи восстановления, или истинной, в ее национальных интересах, российской модернизации» [13. С. 6]. «На протяжении XX в., — пишет К. Хубиев, — произошел коренной перелом, после чего всякие споры по поводу значимости государственных расходов и их участия в движении ВВП потеряли смысл» [35. С. 28]. Доля государственных расходов с 1938 по 2012 г. увеличилась во всех ведущих странах: в Нидерландах за последние 50 лет (1962–2012 гг.) по отношению к объему ВВП они почти утроились, во Франции — более чем удвоились, а в США — удвоились [35. С. 29].

Такое единодушие мнений является закономерным и становится естественным отражением поиска мировым сообществом наиболее надежных и экономичных путей выхода на троекторию устойчивого развития стран. В этих условиях закономерно возрастает внимание к государству и его государственно-правовым регуляторам социально-экономического и общественного развития под воздействием разных, в том числе и диаметрально противоречивых процессов и обстоятельств, под влиянием которых обычно и принимаются государственные решения.

Под государственно-правовым регулятором (ГПР) нами понимается законодательный акт или иной нормативный документ уполномоченного на его принятие государственного или иного органа, устанавливающий или меняющий условия (правила, нормы, процедуры) взаимоотношений участников социально-экономических и общественных процессов. Может возникнуть вопрос о целесообразности усложнять понятие «регулятор» расшифровкой в качестве государственно-правового. Этому, как нам представляется, есть два объяснения. Первое — присутствие в сочетании «государственно-правовой регулятор» правовой формы(закона, указа, постановления) характеризует регулятор как экономический по содержанию и государственный, т. е. обязательный к исполнению всеми участниками правоотношения. Второе — именно правовой аспект позволяет, на наш взгляд, отделить государственную власть как ответственную перед населением власть от власти политической и финансовой, способных лишь предлагать населению модели общественного развития и убеждать его в их прогрессивности и общественной выгодности.

В перечне государственно-правовых регуляторов (ГПР) основой является Конституция Российской Федерации, законы и подзаконные акты законодательных органов, указы и другие нормативные акты Президента России, постановления и иные нормативные акты Правительства РФ (стандарты, нормы, тарифы и т. п.), а также нормативного характера акты органов власти субъектов Федерации, муниципальных органов и рыночных агентов⁴¹.

Критерии оценки общественной значимости государственно-правовых регуляторов

Происходящие процессы глобализации неизбежно породили потребность отдельных стран повышать конкурентоспособность национальной экономики посредством ее реструктуризации и модернизации на основе передовых инновационных решений. Даже в условиях господства самых либеральных представлений о саморегуляции рыночных отношений роль государства как «генератора» и «дирижера» внутри страновых и мировых трансформационных изменений закономерно возрастала. И возрастала главным образом посредством разработки и реализации ГПР, обеспечивающих наиболее благоприятные условия для ведения бизнеса и его конкуренции на национальном и мировом рынках. Государственно-правовые регуляторы, как известно, трояким образом влияют на социально-экономическое и общественное развитие. Они способны содействовать их развитию, минимизируя организационные и институциональные препятствия и «заторы» на их пути, становясь экономическим благом (ЭБ) для всего общественного прогресса.

Они способны сдерживать их развитие несовершенством действующих регуляторов и несвоевременным их обновлением. Наконец, ГПР могут ставить определенные препятствия на тернистом пути социально-экономического и общественного развития слабой научной их проработанностью, особенно в части достижения общественно значимого результата. Образно это свойство ГПР определил В. С. Черномырдин выражением: «Хотели как лучше, а получилось как всегда!» Свежий пример — поспешное и неподготовленное принятие решения о повышении ставки социального налога с 17 тыс. руб. до 35,6 тыс. рублей побудило за три месяца этого года более 350 тыс. индивидуальных предпринимателей прекратить свое дело [6. С. 1]. По оценкам финансовых аналитиков, совокупная средняя эффективная ставка налога на бизнес в России составляет более 54,1%. В странах Евросоюза она равна 42,6%, а в мировой экономике в целом — 44,7%. Что тут можно добавить? «Не сладко» бизнесу в Российской Федерации, однако!!!

Одной из главных этических норм работников государственных органов и представителей науки, принимающих участие в подготовке ГПР или одобряющих их, должно стать всестороннее понимание сложившейся в обществе ситуации и опора на общественное мнение при определении конечного результата регулирующего воздействия.

Традиционно считается, что государственное регулирование тем эффективнее и более восприимчиво обществом, чем больше оно отвечает национальным и мировым требованиям и стандартам. Во-первых, и это главное, — ГПР по своему существу призваны соответствовать Конституции и развивать конституционные положения и гарантии применительно к конкретным (внешним и внутренним) условиям социально-экономического и общественного развития. Любые отклонения, а тем более противоречия конституционным основам развития общества, должны расцениваться как покушение на конституционную стабильность и признание «ничтожным» (не подлежащим исполнению) ГПР либо необходимости пересмотра конституционной нормы. К сожалению, оценкой ГПР на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации занимается лишь Конституционный Суд РФ по заявлениям физических и юридических лиц или по собственной инициативе, что происходит очень редко.

Во-вторых, оно призвано содействовать потребностям устойчивого социально-экономического развития общества, не ограничивая при этом законных интересов отдельных слоев населения. Это требование может быть обеспечено при условии, что разработкой ГПР занимаются профессионалы самого высокого уровня, глубоко и всесторонне знающие состояние экономики и ее сегментов, представляющие возможные варианты их обновления и четко осознающие последствия действия государственных регуляторов в пространстве (для регионов и муниципалитетов, срединных и окраинных территорий) и времени (настоящем и будущем).

В-третьих, ГПР призваны концентрировать в себе положительный опыт других стран, результаты научных исследований в данной сфере деятельности и опираться на положительное общественное мнение. Затянувшееся игнорирование российским руководством данного требования в части постоянного, бессистемного и потому часто с понижающимся результатом реформ системы образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, отечественной науки и других бюджетных сфер ничего кроме «озлобленности» и сожаления о прошлом не вызывают. Неслучайно на страницах печати все чаще стали появляться критические публикации типа: «Реформа школы как навязчивая идея. Депутаты и чиновники, оставьте учителей и детей в покое!» [7. С. 7]. Или: «Как посчитать свою будущую пенсию? “МК” изучил новую формулу экономии на россиянах» [7. С. 6].

В-четвертых, основной заповедью не только врача, но и государственного деятеля, ученого, педагога-воспитателя, бизнесмена, рабочего и каждого жителя в современных условиях должна стать библейская заповедь «Не навреди!» Не навреди ближнему, не навреди дальнему. Не навреди, наконец, коллективу, стране, мировому сообществу… Ибо возможностей «навредить» в современном и быстро обновляемом мире очень много, и часто весьма сложно под личиной оригинальности и заманчивых обещаний «оперативного» и «эффективного» (проект Петрика — Грызлова обеспечить всех россиян самой чистой водой, к примеру!) решения «протаскиваются» и «вбрасываются» в общественное сознание идеи и решения весьма сомнительного и даже крайне вредного содержания. К сожалению, для этого в Российской Федерации создана соответствующая обстановка в виде крайне низкого профессионального уровня руководителей всех уровней и находящихся при них чиновников. Выстроенная «на костях» профессионалов, вертикаль власти с упорством, достойным более полезного применения, заполнила все ниши властно-управленческой вертикали людьми услужливыми и «близкими», часто не только не способными озвучить свое мнение руководителю, но и не имеющего такового.

Вот и действует постоянная «карусель» реформ, превращая общество в участников бессмысленных экспериментов и объект насмешек цивилизованного мирового сообщества с их высоким профессионализмом различать за угодливостью российского чиновника и управленца элементарную бездарность и управленческую беспомощность.

В литературе неоднозначно рассматривается экономическая сущность ГПР. Одни авторы их сущность видят в создании с помощью ГПР «ценности» для населения и рыночных агентов [10. С. 9–10]. Другие рассматривают их как «экономическое благо», способное удовлетворять специфическую потребность человека в определенности [8. С. 161]. По мнению О. В. Тарханова [9. С. 24], ГПР выступают «общим благом» (ОБ) или экономическим благом (ЭБ) для всего общественного развития при условии, что они, с одной стороны, удовлетворяют определенную потребность человека, коллектива или общества в целом, а с другой, — минимизируют общественные (политические, социальные, экономические, экологические, международные и иные) риски устойчивого, сбалансированного и социально ориентированного развития общества в соответствии с основополагающими принципами Конституции РФ. Удовлетворение каких специфических потребностей членов общества превращает государственные регуляторы в ЭБ? По этому мнению в литературе высказывается две позиции.

В. Л. Тамбовцев потребность в ЭБ сводит к определенности [8. С. 160–168], которая рассматривается им как одна из базовых потребностей в устойчивом, сбалансированном и социально ориентированном развитии. В определенности и, добавим, в стабильности макроэкономических и иных условий функционирования нуждаются регионы и муниципалитеты, крупный и малый бизнес, инвесторы и инноваторы. И если макроэкономические и иные условия функционирования рыночных агентов часто и без достаточных оснований меняются и пересматриваются, ограничивая их возможности, определенность исчезает, уступая место неопределенности. Раз нет определенности, нет экономического и социального порядка, нет и стабильности, а устойчивость переходит в состояние тенденции, постоянно сопровождаясь сбоями и ростом затрат. Появляются первые признаки нарушения сбалансированности и невыполнения законодательных норм и договорных обязательств. За этим следует снижение социального настроя на устойчивое развитие, падение эффективности и ограничение инновационной активности на всех уровнях хозяйствования и функционирования.

Потребность в определенности, на наш взгляд, безусловно, важнейшее свойство каждого субъекта, особенно в условиях господства рыночных отношений с присущими им свойствами стихийности, стремлением к монополизму и выгоде. Именно определенность гарантируется стабильностью политико-идеологических, макроэкономических и государственно-правовых регуляторов, устанавливающих общественно воспринимаемые правила и стандарты поведения во взаимоотношениях участников социально-экономических отношений. Но наряду с определенностью как «объединяющим» понятием есть необходимость, на наш взгляд, выделить и другие потребности участников рыночных отношений, способных оценивать ГПР как экономическое (ЭБ) или общественное благо (ОБ), индивидуализируя отдельные «срезы» определенности. Выделим наиболее значимые:

• потребность в цивилизованном, соответствующем общественным нормам, традициям, правилам и стандартам выборе манеры (типа, нормы) поведения и действий, не ущемляющих законных прав и свобод других членов общества. Данный «срез» человеческих потребностей удовлетворяет «промежуточную» потребность в формировании определенного плана поведения и действий для осуществления последних. В противном случае поведение и действия приобретают характер рутинных, инстинктивных, эмоциональных и обычно порождают сожаление и даже самоосуждение. По мнению В. Л. Тамбовцева, подобные поведение и действия «обычно составляют лишь некоторую их часть, да и то в относительно стабильных условиях» [8. С. 161];

• потребность в государственной защите конституционных прав и свобод каждого участника социально-экономического отношения. Если государственные регуляторы эту потребность удовлетворяют, то население и рыночные агенты воспринимают ГПР как «ценность» в форме экономического (ЭБ) или общественного блага (ОБ). Если же такой оценки государственный регулятор не получает, то и как благо населением он не воспринимается. Следствием подобной ситуации является «упущенная выгода» или «утраченный результат», недостижение того конечного результата (социального, экологического или экономического), на который рассчитывали авторы ГПР;

• потребность в формировании политико-экономических, макроэкономических, финансово-кредитных и иных условий для обеспечения оптимального стандарта поведения участников в соответствующих условиях. Как участнику ВТО, к примеру, Российской Федерации пришлось согласовывать множество условий с каждой из 155 стран, участников этой организации. После вступления приходится обновлять и менять законодательство, условия и механизмы взаимоотношений государства с национальным и зарубежным бизнесом в сфере страхования и банковского кредитования. Наконец, государство вынуждено ограничивать помощь сельскому хозяйству и некоторым другим отраслям потребность в компенсации рыночным агентам и населению затрат и ограничений, обусловленных реализацией ГПР. Формы и механизмы компенсаций могут быть разными и по размерам, и по срокам, и по процедуре их осуществления. Типичным примером подобной потребности является проблема совершенствования существующего в Российской Федерации законодательства в сфере федеративных взаимоотношений и бюджетных основ развития регионов и муниципалитетов. Потребность в «справедливом правовом регулировании» федеративных и межбюджетных отношений существует давно и заинтересованно обсуждается на всех уровнях властной вертикали. Но принимаемые меры ограничиваются в основном компенсацией регионам и муниципалитетам хронического дефицита их бюджетов дотациями, субсидиями и трансфертами для финансирования социально значимых статей. Не случайно бюджетная задолженность регионов и муниципалитетов возрастает опережающими темпами и в два, а то и более раз превышает объем годового бюджета по некоторым регионам [14. С. 8–15].

Специалистами от научного сообщества и практиками предлагаются разные модели модернизационного обновления федеративных и бюджетных взаимоотношений между их участниками. Общественному развитию, по справедливому утверждению большинства специалистов, необходимо не увеличение количества законов, а серьезное повышение качества ГПР. Высказываемые предложения и модели с некоторой долей условности можно сгруппировать по двум направлениям. С одной стороны, предложения касаются соответствия ГПР нормам и требованиям Конституции Российской Федерации. Государственные регуляторы призваны «не торпедировать Основной закон РФ антиконституционными идеями и не расширять и не углублять существующие противоречия Конституции РФ, а обеспечивать последовательную реализацию ее общественно-политических и социально-экономических основ в деятельности всех уровней власти, рыночных структур и населения. С другой — ГПР призваны объективно отражать происходящие в обществе трансформационные изменения и содействовать формированию новых (обновленных) и более прогрессивных институтов и механизмов социально-экономического и общественного развития. И если при подготовке ГПР выясняется, что возможные изменения важны и прогрессивны для общественного развития, то они могут стать основанием для начала процедуры по пересмотру или уточнению конституционной нормы.

Качество государственно-правовых регуляторов зависит от многих обстоятельств объективного и субъективного характера. Происходящие трансформационные процессы в мировом сообществе и глобализация экономики заметно изменили и повысили роль и значение государства и его регулирующих функций для встраивания национальных политических и экономических систем в мировые процессы. Последнее обстоятельство породило спрос на формализованные методы и критерии оценки качества и эффективности государственно-правового регулирования усложнившихся процессов социально-экономического и общественно-политического развития стран. Не только ученые и представители международных консалтинговых групп, но государственные управленческие структуры с повышенным интересом стали оценивать совокупность качественных характеристик государства и эффективность его регулирующего воздействия на происходящие в стране и мире процессы. Начиная с 80-х гг. прошлого столетия в рыночно развитых странах проводилась административная реформа под лозунгом формирования нового государственного управления (New public management), целью которой являлось повышение «качества» государственной власти в части выполнения регулирующих функций и предоставления государственных услуг населению и рыночным агентам. Параллельно активизировалась разработка критериев эффективности функционирования государственных институтов по обеспечению устойчивого социально ориентированного развития [17. С. 77–78].

Первые рекомендации по оценке ГПР были предложены разработчиками Всемирного банка, подготовленные на основе обобщения результатов экспертных и социологических опросов. Анализируя имеющиеся методики оценки качества государственного управления, А. С. Ахременко и Е. А. Юрескул предложили свой подход, основанный на использовании уже используемого метода DEA — как отношение «выхода» к «входу» и разработанной ими «методики оценки эффективности, в явном виде описывающий механизмы работы “черного ящика” государственной организации» [17. С. 88]. В некоторых работах оценивается эффективность деятельности органов государственной власти в отдельных регионах по существующим методикам обработки результатов социологических опросов населения [18. С. 3–8], бросающимися несоответствиями в ускоренной подготовке управленцев и рабочих кадров одной специальности в ущерб другим востребованным специальностям [19. С. 139]. Высказываются и другие подходы к оценке качества государственных регуляторов и эффективности их регулирующего воздействия на социально-экономические процессы.

Социологический опрос 362 участников 11-го Российского экономического конгресса (РЭК), а это ведущая научная элита России, свидетельствует о серьезном беспокойстве ученого сообщества за состояние экономики и возможности его исправления при нынешнем уровне управления. Сложившуюся ситуацию в российской экономике 14% опрошенных оценивают в целом как удовлетворительную; 51% — как напряженную и почти каждый третий (32%) — как кризисную или катастрофическую [31. С. 9–10]. С заметным предпочтением участники конгресса указали на опасность рисков, связанных с коррупцией (73%) и некомпетентностью властей (62%). Серьезную озабоченность участники конгресса выразили слабой защищенностью прав собственности (40%), ходом экономических преобразований в России (38%), а 55% опрошенных оценили отрицательно проводимые в экономике преобразования.

Приведенные факты в определенной мере сказались на оценках экономической политики Правительства РФ в целом. Только 3% опрошенных оценили ее высоко, 38% — недостаточно высоко и 49% дали ей критическую оценку. Наиболее критически были оценены промышленная и научно-техническая политики (66%), политика инновационного развития (59%), аграрная политика (56%), инвестиционная политика (53%). Менее критично оценена денежно-кредитная политика, налоговая политика, политика валютного регулирования, внешнеэкономическая политика, политика в сфере ОПК [31. С. 10].

Использование универсальных показателей для объективной оценки качества ГПР и эффективного их воздействия на регулируемые отношения и процессы во многом зависит, на наш взгляд, от внутренней структуры ГПР и процедуры их воздействия на регулируемый объект. Рассмотрение этих проблем предлагается посредством оптимизации структурно-логический модели государственно-правового регулирования социально-экономических и общественных отношений и процессов.

Структурно-логическая модель регулирования общественных отношений

В юридической науке считается, что будучи «клеточкой» права, каждая отдельная правовая норма как ГПР имеет сложную внутреннюю структуру. С одной стороны, каждая правовая норма призвана регулировать взаимоотношения между людьми в интересах «согласия и развития», удовлетворяя потребности всего общества и каждого его члена в определенности и стабильности. Традиционно каждая правовая норма-регулятор состоит из трех элементов: гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотеза в краткой форме характеризует потребность общества в повышении регулирующего влияния на объект в интересах устойчивого развития. Описываются конкретные жизненные обстоятельства/условия, наличие или отсутствие которых приводит в действие механизм ГПР. В зависимости от количества обстоятельств, прописанных в норме, выделяют простые и сложные гипотезы. Альтернативной считается гипотеза, связывающая действие регулятора с одним из нескольких перечисленных в правовом акте обстоятельств.

Диспозиция содержит изложение основных ожидаемых или предписываемых правил поведения, в соответствии с которыми и обязаны действовать все участники правоотношения. По способу изложения диспозиция может быть прямой, альтернативной или бланкетной. Альтернативная диспозиция дает возможность участникам отношений варьировать свое поведение в пределах, установленных правовой нормой. Бланкетная диспозиция не предусматривает развернутого правила поведения участников, а отсылает их к другим регуляторам.

Санкция предусматривает последствия, которые могут наступить для участников отношения в результате нарушения диспозиционного предписания правового регулятора. По степени определенности санкции подразделяются на абсолютно определенные (точно указывается, к примеру, размер штрафа), относительно определенные (размер штрафа варьируется в зависимости от ущерба) или альтернативные, при которых форма санкции может быть разной: возмещение ущерба, к примеру, замена некачественного товара или штраф [20. С. 288–289].

Наряду с внутренней структурой ГПР обладают и субъектно-объектной структурой. И если в части внутренней их структуры особых разногласий практически не существует, то в отношении субъектно-объектной разногласия касаются в основном субъективной направленности и объективного результата регулирующего воздействия государства. Традиционно считается, что любое регулирующее воздействие осуществляется между субъектом и объектом. Субъектом правового регулирования по Конституции РФ может быть государство в лице его высших законодательных и исполнительных органов, а также уполномоченные на то отраслевые, функциональные и региональные (муниципальные) органы в пределах своей компетенции. Субъектом регулирующего воздействия могут выступать общественные организации и ассоциации, наделенные государством правом осуществлять регулирующее воздействие на участников социально-экономических и общественных отношений в пределах своей компетенции. Субъектом регулирования являются и руководители предприятий, фирм и компаний, которые в пределах своих полномочий оптимизируют работу компаний, коллективов и отдельных работников.

Объектом регулирующего воздействия являются социально-экономические и общественные отношения и процессы, регулировать которые в нужном общественному (территориальному, локальному) развитию направлении и призвано государство или уполномоченные на то государственные органы власти и управления разного уровня.

Отдельные исследователи на выделении и анализе особенностей субъекта и объекта регулирующего воздействия государства и заканчивают конструирование субъектно-объектной структуры ГПР. В последние годы в исследованиях стало больше внимания уделяться формам, механизмам и институтам, с использованием которых осуществляется государством воздействие на регулируемый объект. Чаще авторы и специалисты стали обращать внимание на понижающуюся результативность государственно-правового регулирования отдельных социально-экономических процессов [26. С. 13–27]. Все сказанное позволяет утверждать, что наряду с субъектом и объектом государственно-правовой регулятор предполагает еще два внутренних структурных элемента: совокупность инструментов и механизмов воздействия субъекта на объект (субъектная активность) и результативность воздействия субъекта на объект с целью получения заданного результата (объектная результативность).

В качестве объекта управленческого воздействия А. А. Зарнадзе предлагает, к примеру, рассматривать триаду «природа — общество — экономика», а механизмы и формы воздействия субъекта на предлагаемый объект — «природа — общество — экономика» ограничивает использованием «организационно-экономических механизмов управления целостной системой» [21. С. 145, 147]. В. Кудров в качестве объекта ГПР рассматривает национальные социально-экономические системы в органическом единстве с их территориальными, отраслевыми и функциональными подсистемами [22. С. 25–34]. В. Л. Тамбовцев объектом, в частности, управленческого решения рассматривает «экономическое благо», оговаривая, правда, что «характеристики объекта “управленческое решение”… приведенным свойством («экономическим благом». — А. Т.) не исчерпывается» [8. С. 161].

Представители «Фрайбургской школы» и немецкий неолиберализм, ученые Марбургского общества и Марбургского университета объектом ГПР рассматривают «хозяйственный порядок» в обществе посредством соблюдения населением и всеми рыночными агентами стандартов и норм, устанавливаемых национальной политической системой через государство, его органы и уполномоченные на то общественные ассоциации (профсоюзы, отраслевые и территориальные союзы и др.) в интересах системного и устойчивого развития, для обеспечения «благосостояния всех» [23. С. 5–8; 36. С. 26–29].

Высказываются и другие предложения в части объекта ГПР. В частности, авторский коллектив под руководством Д. Д. Москвина в качестве такового рассматривает социальную справедливость, в разработке и использовании которой, по их мнению, «есть еще много неразрешенных и дискуссионных вопросов» [24. С. 3]. В качестве ГПР предлагается использовать законодательство, локальные управленческие решения, рекомендации общественных союзов и ассоциаций по разработке и реализации социальной политики на всех уровнях, демократизации бюджетной и финансово-кредитной политики, отношений собственности, поощрения создания и функционирования народных предприятий, кооперативов и других демократичных форм, ограничения коррупции и теневой экономики, соблюдения принципа «оплаты по труду» в соответствии и его качеством и результативностью.

В качестве объекта ГПР называется «общественное мнение», манипулирование и использование которого в интересах отдельных социальных групп и представителей властной элиты превратилось в важнейший приоритет государственной властной и идейно-политической трансформации общества с использованием разнообразных форм государственно-правового и общественного воздействия на население и отдельные социальные группы [13. С. 6–9, 21–40; 25. С. 5–8].

Даже краткий обзор представлений специалистов об объекте государственно-правового регулирования дает основание считать, что в качестве такового могут рассматриваться многообразные отношения и процессы, системы разного уровня и функционального назначения, а также сами управленческие решения — ГПР, которым В. Л. Тамбовцев прописывает свойства «экономического блага».

В перечне инструментов и механизмов воздействия субъекта на объект справедливо называются организационно-экономические механизмы (А. А. Зарнадзе), управленческие решения (В. Л. Тамбовцев), стандарты и нормы международного, национального и локального уровней, законы и подзаконные акты высших органов власти и управления (Д. Д. Москвин), постановления и распоряжения территориальных органов, судебные решения и определения, приказы и распоряжения руководителей предприятий и корпораций (В. Ф. Яковлев, В. К. Мамутов). В последние годы особую остроту приобретает проблема повышения качества ГПР на всех уровнях власти и управления. Об этом много говорится в официальных выступлениях руководителей страны. Этой проблеме посвящено много разной литературы как зарубежной, так и отечественной. В начале 80-х гг. прошлого столетия Европейский союз инициировал проведение в странах Европы административных реформ в русле Концепции нового государственного управления (New public menagement), направленных на повышение качества государственной власти и его регулирующего влияния на общественное развитие. Параллельно решались задачи повышения эффективности предоставляемых государственными органами услуг населению и разработка критериев эффективности работы государственных институтов на всех уровнях власти и управления [28. С. 28–46]. Широко и активно используются рекомендации специалистов Всемирного банка, предложивших методику комплексной оценки качества государственных услуг по результатам экспертных и социологических опросов [29. C. 47–62].

Экспертные оценки предпринимательского сообщества и специалистов-правоведов позволяют утверждать, что в этом секторе российской экономики позитивные изменения происходят медленно и противоречиво. Заняв в 2013 г. 42-е место в рейтинге конкурентоспособности экономик среди 60 стран (в 2012 г. было 48-е), Россия продолжает отставать по таким параметрам рейтинговой оценки, как качество госрегулирования, состояние инфраструктуры и низкая эффективность бизнеса. Только по одному параметру из четырех российская экономика показала заметное улучшение: с 45-го места поднялась на 34-е по состоянию макроэкономических показателей. Основными причинами улучшения параметра швейцарский исследовательский центр IMD считает рекордное повышение уровня занятости, снижение инфляции, улучшение структуры госбюджета и стабильность валютного курса [30. С. 6].

Низкая эффективность бизнеса (53-е место, как и в прошлом году) объясняется низкой производительностью, неповышающимся качеством менеджмента, невысокой корпоративной культурой и дефицитом подготовленных специалистов. Негативный вклад в рейтинг РФ внесли состояние здравоохранения, защиты информации и низкий инновационный потенциал инфраструктуры. По эффективности госуправления РФ по-прежнему находится среди аутсайдеров рейтинга (43-е место) из-за низкого качества правового регулирования бизнеса и общественного порядка, ограниченности институциональной среды для устойчивого социально-экономического развития.

Показательны в этом отношении результаты опроса членов Союза промышленников и предпринимателей Среднего Урала в 2012 г. на тему: «В каких областях предприниматели испытывают наиболее высокую нагрузку на бизнес со стороны федеральных и региональных органов власти». Совместно с учеными Института экономики УрО РАН представители бизнеса проанализировали 5634 административные функции госорганов в регионе. [4. С. 23–24]. Анализ показал, что 1468 функций (26,06%) могут рассматриваться как избыточные, что подтвердили и сами региональные чиновники. 263 (4,67%) функции оказались дублирующими, 868 (15,41%) — требующими изменений (см. табл.). Более 46,5% исследованных функций оказались «с браком».

Таблица

Оценка предпринимателями качества государственно-правовых регуляторов

Рейтинг | Объект государственно-правовогорегулирования | Количество ответов

1
2
3
4
5
6
7
8
8
8
8
9
10
Налогообложение
Тарифы естественных монополий
Требования гостехнадзора
Страхование особо опасных объектов
Техническое регулирование
Судебная система
Конкуренция с госпредприятиями
Требования Госпожнадзора
Требования Госкомнадзора
Коррупция
Непомерные страховые взносы
Несовершенство ФЗ № 94
Несовершенство пенсионной системы
90
64
31
22
22
20
15
10
10
10
10
9
8

| ИТОГО | 321

Беспокоит региональный бизнес не только несовершенство налоговой, ценовой и тарифной политики, но и постоянный рост количества лицензий на право осуществления тех или иных видов деятельности, их стоимости и участившаяся периодичность их обновления и замены по формальным основаниям. Отмечается формальное отношение региональных и федеральных органов власти к созданию «равных условий развития для всех представителей бизнеса» [32. С. 102–112]. Готовность создать равные условия есть, а результата, к сожалению, нет.

С учетом отношения уральского бизнеса к качеству ГПР, есть необходимость, на наш взгляд, вернуться к оценке В. Л. Тамбовцевым некоторых решений государственных органов как «экономического блага». По логике теоретического рассуждения так и должно быть. Но часто не бывает. В нашем опросе 46,5% регуляторов являются «благом с изъяном». Как оценить Стратегию-2020, утвержденную Правительством РФ? В качестве «экономического блага» предлагается ежегодное повышение на 8–31% цен и тарифов на товары и услуги естественных монополий и государственных корпораций. Если это «благо», то далеко не для всех, и даже не для большинства населения.

Население, малый и средний бизнес, предприятия АПК и промышленности, т. е. все, кто не входит в «круг приближенных» к авторам этого «экономического блага», расценивают его скорее как «благо во вред» всему общественному развитию. Аналогично оценивается управленческое решение Правительства РФ по повышению ставки социального налога на малый и индивидуальный бизнес до 34%! Если это благо, то почему оно встречено отказом малого и среднего бизнеса, индивидуальных предпринимателей от занятия бизнесом, а все предпринимательское сообщества это «благо» осудило? Общественное мнение до сих пор не в состоянии признать экономическим благом решения по «монетизации льгот», постоянному и часто по «надуманным основаниям» реформированию образования, науки, здравоохранения, экспериментов по «облегчению кошельков» населения возрастающими платами за услуги ЖКХ, другие государственные и муниципальные услуги.

Очевидно, и лишь это обстоятельство подтверждает выдвигаемый тезис В. Л. Тамбовцева, управленческое решение или иной ГПР становится экономическим или общественным благом лишь при условии, что посредством его действия удовлетворяется общественная потребность большинства населения, а не ограниченной его части, властной или бизнес-элиты, удовлетворяющей свои возрастающие аппетиты за счет всего населения. Государственное регулирование призвано использовать силу и авторитет государства и его институтов для поступательного развития экономики и повышения качества и уровня жизни всего населения. И если этого не делается или делается для ограниченного круга лиц под воздействием лоббистов или отсутствия профессиональных знаний у лиц, принимающих решение или его исполняющих, то сам этот факт уже свидетельствует о нарушении Конституции Российской Федерации, в ст. 82 которой утверждается присяга Президента РФ при вступлении его в должность: «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу» [2. С. 54–55].

Государственно-правовой регулятор может и должен рассматриваться и оцениваться как «экономическое благо» или «общественное благо» только при условии, что его действие, во-первых, освобождает социально-экономическое развитие от всего лишнего и сдерживающего. Во-вторых, содействует и формирует наиболее благоприятные условия для устойчивого и сбалансированного развития. В-третьих, подключает к процессам выбора регулятора большинство населения и рыночных агентов, способных «коллективным разумом» максимизировать конечный результат ГПР. В Германии, к примеру, наряду с рыночными и государственными регуляторами активно используются регуляторы «смешанной экономики», подключением к регулирующему воздействию «механизмы общественной бюрократии и групповые переговоры между союзами» [36. С. 29].

Последовательное соблюдение этих условий становится обязательным требованием «теоретико-методологической основой для обеспечения в обществе стабильного социально-экономического и общественно-политического порядка» и гармонии интересов. Именно гармонизация всех подсистем и участников общественного развития формированием социально-экономического и общественно-политического «порядка» становится целью и объектным результатом государственно-правового регулирования, качества и эффективности ГПР, профессионализма и политической мудрости их инициаторов и разработчиков.

Состояние любого общества всегда и при всех условиях является продуктом государственно-правовых решений власти. Уровень развития экономики, производство материальных благ и услуг, состояние науки, образования и всей социальной сферы, как и многие другие проблемы общественного развития, всецело зависят от состояния властной элиты и ее сложившейся потребности в поступательном и гармоничном развитии общества. И любые субъективные ограничения или не обусловленные общественными потребностями приоритеты, навязываемые общественному развитию ГПР, способны его деформировать и ограничивать, удерживая российское общество на обочине мирового общественного прогресса. Примером может служить и отношение власти к российской науке и образованию, их возрастающей роли во всем общественном развитии.

В настоящее время расходы на науку столь низки, что ограничивается свобода научного творчества. Свободы науки нет при отсутствии средств для проведения полноценных научных исследований, ограниченных научных коммуникациях и возможностях для публикаций. Требования оценивать работу ученого по количеству публикаций в ведущих мировых научных журналах, без содействия российским ученым во вступление в международные научные сообщества, заранее обречены на ставшие уже традиционными огульные обвинения научных работников в низкой результативности их работы. Существующее финансирование науки не способно обеспечить достойную жизнь научного работника на таком уровне, при котором его побочная деятельность не превращалась бы в основную, а лишь дополняла и обозначала его основную, научную и научно-просветительскую деятельность.

Научная культура, по справедливой оценке специалистов, представляет собой такое состояние общества, при котором научное знание и научный поиск превращаются в основной источник социально-экономического и общественного развития. По утверждению В. П. Макаренко, в России под воздействием ряда обстоятельств не сформировалось полноценного научного сообщества, способного мобилизовать общественное мнение и властные структуры на инновационное обновление и модернизацию общественного развития [26. С. 77–84]. Именно поэтому современная Россия не является обществом научной культуры и постепенно отдаляется от ее мировых стандартов. Серьезного отношения и результативно-ориентированной политики в отношении повышения роли науки в обновлении общества и его модернизации до сих пор нет и в ближайшее время не ожидается.

Вопросы науки рассматриваются и решаются без участия ученых. Нарушается правило использования экспертиз о структурном и функциональном характере науки как инновационном факторе развития общества. Игнорируется историческая миссия науки как формы познания и интеллектуального творчества. Не прекращаются попытки отождествления университетов и научных институтов с супермаркетами или бюро услуг, функционирующих исключительно по заказам клиентов и на их средства. Отсутствует понимание того, что свобода науки всегда представляет собой комплекс механизмов пользования свободами. Принимая решения о субсидировании научных исследований, статусе ученых и целых институтов и академических сообществ, властные структуры нарушают принцип компетенции (понимание предмета деятельности), ограничивая и даже исключая из субсидий целые затратные статьи исследований. В последние 20 с лишним лет рыночных преобразований государственные органы, отвечающие за финансирование науки, постоянно и цинично игнорируют принцип функциональности, в соответствии с которым принимаемое решение о функционировании и финансировании научно-образовательного учреждения осуществляется с учетом его потребностей, а не вопреки им.

Игнорирование властными структурами названных принципов научного исследования свидетельствует как минимум об опасности не только для науки и образования, но и для всего общества вирусного заболевания — «административного восторга» — убеждения, что само право принятия решения о государственно-правовом регулировании научно-образовательной сферы свидетельствует о глубоком и системном знании предмета и объекта регулирования. Административный восторг, к глубокому общественному сожалению, часто органически переплетается с юридическим упоением и верой, что законы и другие ГПР само по себе, по факту их принятия позволяют преодолеть любую ситуацию и направить общественное развитие по нужному законодателю направлению. Даже при том, что некоторые из них противоречат или не соответствуют конституционным нормам и принципам.

Соответствие Конституции РФ и общественная, а не групповая потребность принятия ГПР, высокий профессионализм и компетентность разработчиков становятся главными условиями их одобрения и выполнения. Игнорирование данного условия ставит под сомнение знание дела, эффективность действий и общественную полезность выполнения принятого решения. Настоящее состояние российской науки всегда является результатом властных решений и качества ГПР. Оно дисфункционально с точки зрения потребностей и задач науки и может порождать вредные для науки и всего общества проявления, во-первых, расширяя границы и активность теневой жизни ученых посредством коррумпированности поведения, занятия более доходными видами деятельности, фальсификации научных результатов и др. Во-вторых, оттоку из научного сектора значительной части сотрудников, озабоченных в большей степени материальным, а не научным статусом. В-третьих, формированием протестных настроений среди основной части научного сообщества, обусловленных повышением ответственности ученых за судьбу науки и возможностей ее использования в интересах общественного развития.

Профессиональная ответственность ученого всегда обусловлена его ответственностью за последствия действий при выполнении функций научного работника. Традиционно выделяется три вида ответственности: за результаты профессиональной деятельности (новое или обновленное знание, познавательные ценности), использование которых удовлетворяет разумные человеческие потребности и содействует решению общественных проблем гармонизации общества и поддержания «общественного порядка»; за качественное воспитание и профессиональное образование учеников и формирование научной школы; за соблюдение наиболее благоприятных условий работы в сфере научного творчества [26. С. 81]. Профессиональная деятельность ученого постоянно сталкивается с действиями, которые наносят ущерб науке, ученым и научному сообществу. Деградация науки превратилась в господствующую тенденцию на фоне расцветающей коррупции, бессилия правоохранительных органов и кризиса авторитета государственных институтов власти и управления, заметного снижения профессионализма и ответственности. Болезни науки переплетены с болезнями всех сфер государства, все более заметным симптомом которых становится, по оценке Ю. Ю. Болдырева [34. С. 16–18], альтернатива между гипотезой о сознательном нанесении Правительством России вреда науке и признанием политико-административным безумием экономии на науке и образовании.

Государство в современных условиях как никогда раньше должно не только отражать в своей деятельности потребности общества и консолидировать его на основе научно обоснованных приоритетах, но и готовить его к возможным прогрессивным изменениям по гармонизации и гуманизации общественного развития для формирования и поддержания социально-экономического и общественного порядка. А этого можно добиться только при соответствующем уровне развития науки, образования и общей культуры взаимного понимания и поддержки прогрессивности общественного развития.

Литература

1. Лисицина Я. Мир на пороге больших перемен // Эффективное антикризисное управление. 2013. № 1. С. 10–15.

2. Конституция Российской Федерации: к 15-летию принятия Основного закона. Тексты. Комментарии. М.: Статут, 2009. 239 с. 3. Яковлев В. Ф. Экономика. Право. Суд. Проблемы теории и практики. М.: МАИК / Интерпериодика. 2003. 596 с. 4. Татаркин А. И. Конкурентная активность территорий в пространственном развитии Россисйкой Федерации // Экономика и управление. 2012. № 11. С. 20–29.

5. Мамутов В. К. Хозяйственное право. Избранные труды. Екатеринбург: Бизнес, менеджмент, право. 2008 (Классика хозяйственно-правовой мысли). 308 с. 6. Иванов М. Фронт доверия Путину растет // Коммерсантъ. 2013. № 54. С. 1.

7. Московский Комсомолец. 2013. 10–17 апреля. С. 6, 7.

8. Тамбовцев В. Л. Управленческое решение как экономическое благо // Общественные науки и современность. 2013. № 1. С. 160–168.

9. Тарханов О. В. Г. Государство: развитие и метаморфозы // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2012. № 48. С. 24–34.

10. Межуровневое взаимодействие органов государственной власти России: монография / под ред. А. С. Молчанова. М.: Научный эксперт. 2011. 256 с. 11. Гринберг Р., Бузгалин А. Почему наша экономика работает на олигарха, а не на человека // Комсомольская правда. 2013. 30 марта. С. 7.

12. Белкин В. Н., Белкина Н. А. Пути повышения инновационной активности предприятия // Экономика региона. 2013. № 2. С. 238–242.

13. Багдасарян В. Э., Сулакшин С. С. Властная и идейная трансформация: исторический опыт и типология: монография / под общей ред. В. И. Якунина. М.: Научный эксперт, 2011. 344 с. 14. Ильин В. А., Поварова А. И. Проблемы эффективности государственного управления. Бюджетный кризис регионов. Вологда: изд. ИСЭРТ РАН. 2013. 128 с. 15. Кийко М. Угрозы национальной безопасности, их угрозы и характеристики // Проблемы теории и практики управления. 2013. № 2. С. 31–39.

16. Сухарев О. С., Логвинов С. А. Управление структурными изменениями в экономике: монография. М.: КУРС ИНФРА, 2013. 368 с. 17. Ахременко А. С., Юрескул Е. А. Эффективность государственного управления: политологический и экономический подходы // Общественные науки и современность. 2013. № 1. С. 77–88.

18. Кондратович Д. Л. Оценка эффективности органов власти в регионе // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2012. № 47. С. 3–8.

19. Новиков А. В. Экономическое образование: готовим инженеров бизнеса // ЭКО. 2013. № 3. С. 138–145.

20. Теория государства и права: учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. / под ред. проф. В. М. Корельского и проф. В. Д. Перевалова. М.: Норма, 616 с. 21. Лившиц В. Н., Никонова А. А. Проблемы целостности в управлении экономикой — как их понимают ведущие ученые и специалисты международной академии организационных наук // Экономические науки современной России. 2012. № 2. С. 25–34.

22. Кудров В. К оценке российской социально-экономической системы // Общество и экономика. 2012. № 9. С. 25–34.

23. Теория хозяйственного порядка. «Фрайбургская школа» и немецкий неолиберализм / пер. с нем. М.: Экономика, 2002. 482 с. 24. Биншток Ф. И., Ермакова Л. И., Коновалов Н. Н., Лешанская А. Ф., Москвин Д. Д., Наумов Н. Ф. Проблемы социальной справедливости в зеркале современной экономической теории / общ. ред. Д. Д. Москвина. М.: Эдиториал УРСС, 2002. 192 с. 25. О чем мечтают россияне: идеал и реальность / под ред. М. К. Горшкова, Р. Ктумма, Н. Е. Тихоновой. М.: Весь Мир, 2013. 400 с. 26. Ученый и власть: круглый стол, 12 ноября 2009 г. СПб.: СПбГУП 2010. 108 С. (Дискуссионный клуб Университета; вып. 22).

27. Дмитриева О. Г. Управление госсобственностью в России: иррациональность устоявшихся особенностей // Российский экономический журнал. 2013. № 1. С. 13–27.

28. Hood C., Dixon R., Beeston C. Rating the Rankings: Assessing International Rankings of Public Service Performance // International Public Management Journal. 2008. Vol. 11. № 3. S. 28–46.

29. Van de Walle S. What Aspects of Performance are to be Ranked? The Case of «Ser vices of General Interest» // International Public Management Journal. 2008. Vol. 111. № 3. C. 47–62.

30. Едовина Т. Россия улучшила имидж за счет бюджета. В рейтинге IMD она поднялась на шесть ступеней, до 42-го места // Коммерсантъ. 2013. № 91. С. 6.

31. Богоров В. Копить нельзя тратить. Материалы 11-го Российского экономического конгресса (РЭК) // Губернсуий. 2013. № 4. С. 8–10.

32. Соловьева О. А. Государство и предпринимательство: сорегулирующее действие в модернизации национального бизнеса: монография. Челябинск: изд. ООО «Полиграф-Мастер», 2013. 170 с. 33. Белых В. С. Модернизация российской экономики и предпринимательское законодательство: вопросы теории и практики. Екатеринбург: изд. ИЭ УрО РАН, 2011. 269 с. 34. Болдырев Ю. Ю. О президентском послании — 2012 парламентариям и не только о нем // Российский экономический журнал. 2012. № 6. С. 4–21.

35. Хубиев К. Неоиндустриальная модернизация и альтернативные подходы к ней // Экономист. 2013. № 4. С. 27–32.

36. Анализ экономических систем: основные понятия теории хозяйственного порядка и политической экономии / под общ. ред. А. Шюллера и Х. — Г. Крюссельберга; пер. с нем. М.: Экономика, 2006. 338 с.

Т. М. Звездина,
доцент кафедры предпринимательского права УрГЮА, кандидат юридических наук

Государственная поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства в России

Актуальность темы поддержки государством малого и среднего бизнеса обусловлена современной ситуацией в экономике страны и социально-экономической значимостью малого и среднего предпринимательства для России, которая состоит в том, что малые и средние предприятия «обеспечивают социальную и политическую стабильность, способны смягчать последствия структурных изменений, быстрее адаптируются к скоротечным потребностям рынка, вносят значительный вклад в региональное развитие, конструируют и используют технические и организационные нововведения»⁴².

В промышленно развитых странах Европы малый и средний бизнес всегда играл ключевую роль в устойчивом росте национальной экономики и повышении благосостояния граждан. И не только. «Азиатское экономическое чудо» также во многом обязано малому предпринимательству⁴³.

В России уже на протяжении долгого времени говорится о необходимости развития малого и среднего бизнеса, о существующих проблемах, сдерживающих это развитие, но, к сожалению, те меры, которые предпринимаются нашим государством, пока не принесли ощутимого результата. В числе причин, сдерживающих рост числа субъектов малого и среднего предпринимательства, называются несовершенство законодательства, налогообложения и финансово-кредитных механизмов, а также административные барьеры, в том числе коррупция и мздоимство чиновников⁴⁴.

Государственная поддержка и регулирование малого и среднего бизнеса — необходимый и неизбежный процесс, задачами которого в развитых рыночных экономиках являются поддержание и обеспечение равного доступа субъектов малого предпринимательства к необходимой им инфраструктуре, защита конкуренции от попыток монополизации, а потребителя — от недобросовестных продавцов или поставщиков товаров и услуг. Для того чтобы такое регулирование было эффективным и не сопровождалось негативными процессами, необходимо наличие факторов, сдерживающих неизбежную бюрократизацию всякого государственного регулирования⁴⁵.

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»⁴⁶ (далее — Закон), регулирует отношения, возникающие при взаимодействии субъектов малого и среднего бизнеса с органами государственной власти и местного самоуправления в сфере развития малого и среднего предпринимательства; определяет понятия субъектов малого и среднего предпринимательства, инфраструктуры поддержки таких субъектов, виды и формы поддержки (ст. 1).

Указанный Закон был принят с учетом Рекомендаций Европейской комиссии от 6 мая 2003 г. для определения микропредприятий, малых и средних предприятий 2003/361/ЕС и Регламента ЕС № 70/2001 о рамках государственного содействия стран — членов Европейского союза малым и средним предприятиям, чтобы обеспечить соответствие отечественного правового регулирования данной сферы отношений законодательству Европейского союза⁴⁷, что, безусловно, имело значение, учитывая желание России вступить в ВТО.

Закон устанавливает критерии, в соответствии с которыми хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели) могут быть отнесены к малым предприятиям, в том числе к микропредприятиям и средним предприятиям (п. 1 ст. 3).

Термин «предприятие» применительно к субъектам малого и среднего бизнеса используется условно, так как в соответствии со ст. 132 Гражданского кодекса РФ предприятие рассматривается как объект права, представляющий собой имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности. Поскольку современное гражданское законодательство понятие «предприятие» прямо не связывает с той или иной организационно-правовой формой коммерческой или некоммерческой организаций, можно сделать вывод о том, что любое образование (со статусом юридического лица либо без него), осуществляющее предпринимательскую деятельность, представляет собой предприятие⁴⁸.

В соответствии со ст. 4 Закона правовыми формами предпринимательской деятельности, которые могут использоваться для ведения малого и среднего бизнеса, являются индивидуальная предпринимательская деятельность, крестьянские (фермерские) хозяйства, коммерческие организации (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий) и из числа некоммерческих организаций — потребительские кооперативы. Однако необходимо отметить, что в соответствии с действующим законодательством и иные некоммерческие организации, а не только потребительские кооперативы, вправе осуществлять предпринимательскую деятельность.

Критерии, которым должны соответствовать субъекты предпринимательской деятельности, чтобы считаться субъектами малого или среднего бизнеса, касаются средней численности работников, объема выручки от реализации товаров (работ, услуг) или балансовой стоимости активов, которые не должны превышать предельного значения, а также структуры уставного (складочного) капитала (паевого фонда) юридических лиц.

Безусловно, ключевым количественным показателем деятельности субъектов малого и среднего бизнеса является средняя численность работников за отчетный период — предшествующий календарный. В зависимости от этого показателя Закон выделяет:

• средние предприятия с численностью работающих от 101 до 250 человек включительно;

• малые предприятия с численностью работающих до ста человек включительно; среди малых предприятий выделяются микропредприятия — до 15 человек.

Средняя численность работников любой категории предприятий определяется с учетом всех работников, включая совместителей и лиц, работающих по гражданско-правовым договорам, а также включая работников обособленных структурных подразделений.

Наряду с показателем средней численности работников за предшествующий календарный год законодатель использует и иные количественные показатели, которыми являются выручка от реализации товаров (работ, услуг) без учета налога на добавленную стоимость, а также балансовая стоимость активов (остаточная стоимость основных средств и нематериальных активов) за предшествующий календарный год.

Предельные значения выручки от реализации товаров (работ, услуг) и балансовой стоимости активов устанавливаются Правительством РФ для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства. В перспективе эти значения будут пересматриваться раз в пять лет с учетом данных сплошных статистических наблюдений за деятельностью названных субъектов (п. 2 ст. 4 Закона).

С одной стороны, необходимость делегирования Правительству РФ указанных полномочий объясняется сложностью установления на законодательном уровне конкретных размеров годового оборота или балансовой стоимости активов по причине их возможных колебаний. С другой стороны, хозяйствующие субъекты могут столкнуться с определенными трудностями при осуществлении долгосрочного планирования предпринимательской деятельности, так как величины рассматриваемых критериев Законом не устанавливаются и будут периодически меняться.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 9 февраля 2013 г. № 101 «О предельных значениях выручки от реализации товаров (работ, услуг) для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства»⁴⁹ установлены следующие предельные значения выручки от реализации товаров (работ, услуг) без учета налога на добавленную стоимость:

микропредприятия — 60 млн. рублей;

малые предприятия — 400 млн. рублей;

средние предприятия — 1000 млн. рублей.

Выручка от реализации товаров (работ, услуг) за предшествующий календарный год должна определяться в порядке, установленном Налоговым кодексом РФ.

Для определения категории субъекта малого или среднего предпринимательства берется наибольший по значению количественный показатель. При этом категория субъекта может измениться только в случае, если изменения количественных показателей (выше или ниже предельных значений) существуют в течение двух календарных лет подряд (п. 4 ст. 4 Закона). Необходимо согласиться, что данное правило должно обеспечить каждому конкретному субъекту некоторую стабильность развития, гарантировать в указанный промежуток времени продекларированную Законом поддержку государства и муниципальных образований⁵⁰.

Последним законодательно закрепленным условием деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства — юридических лиц является их относительная экономическая независимость от иных лиц: публично-правовых образований; иностранных юридических лиц и граждан; общественных и религиозных организаций (объединений); благотворительных и иных фондов; юридических лиц, не являющихся субъектами малого или среднего бизнеса. Суммарная доля участия перечисленных лиц в уставном (складочном) капитале (паевом фонде) юридических лиц — субъектов малого и среднего предпринимательства не должна превышать 25%.

Установление критерия экономической самостоятельности субъектов малого и среднего предпринимательства направлено на обеспечение адресной поддержки указанных субъектов и во избежание присвоения крупным бизнесом и иными лицами льгот, предусмотренных действующим законодательством для малых и средних предприятий.

Закрепленные в ст. 4 Закона критерии определения статуса малого, микро- или среднего предприятия (максимальное число работников, финансовые пороговые величины, экономическая самостоятельность) применяются во многих индустриально развитых странах.

К примеру⁵¹, в Германии к мелким относятся предприятия с количеством занятых от 1 до 50 человек, к средним — предприятия, на которых занято от 50 до 500 человек. В Австрии верхний порог занятости составляет 100 человек. В Великобритании в обрабатывающей промышленности фирма считается мелкой, если в ней занято не более 200 работников; в строительстве, в горнодобывающей и угольной промышленности — не более 25 рабочих. Другой критерий — объем хозяйственного оборота капитала или объем годовых продаж используется в США, Германии, Великобритании, Франции; размер основных производственных фондов — в Японии. Кроме того, в странах Европейского союза для получения статуса микро-, малого или среднего предприятия субъекты должны отвечать критерию экономической самостоятельности.

В Российской Федерации государственная политика в области развития малого и среднего предпринимательства представляет собой совокупность правовых, политических, экономических, социальных, информационных, образовательных, организационных и иных мер, направленных на обеспечение увеличения количества субъектов малого и среднего бизнеса и доли производимых ими товаров (работ, услуг), в объеме валового внутреннего продукта, а также на обеспечение конкурентоспособности указанных субъектов на рынке и реализацию других целей и принципов, закрепленных в ст. 6 Закона.

Нормативное правовое регулирование сферы малого и среднего бизнеса осуществляется актами различной юридической силы и отраслевой принадлежности. Кроме того, законодательство о развитии малого и среднего предпринимательства состоит не только из законов и иных нормативных правовых актов федерального уровня, но и из законов и подзаконных актов субъектов РФ, а также из нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Это обусловлено тем, что одним из основных принципов государственной политики в области развития малого и среднего бизнеса является принцип разграничения полномочий по поддержке субъектов между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Например, в Свердловской области принят Закон Свердловской области от 4 февраля 2008 г. № 10-ОЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Свердловской области», постановлением Правительства Свердловской области от 3 октября 2002 г. № 1262-ПП утверждена Концепция государственной политики поддержки и развития малого предпринимательства в Свердловской области на 2002–2020 гг.⁵²

На федеральном уровне федеральными законами и иными нормативными правовыми актами могут предусматриваться меры, связанные:

– с установлением для субъектов малого и среднего бизнеса специальных налоговых режимов, упрощенных правил ведения налогового учета, упрощенных форм налоговых деклараций по отдельным налогам и сборам для малых предприятий;

– с применением упрощенных способов ведения бухгалтерского учета, включая упрощенную бухгалтерскую (финансовую) отчетность и упрощенный порядок ведения кассовых операций для малых предприятий;

– с установлением упрощенного порядка составления субъектами малого и среднего предпринимательства статистической отчетности;

– с использованием льготного порядка расчетов за приватизированное субъектами малого и среднего бизнеса государственное или муниципальное имущество⁵³;

– с установлением особенностей участия субъектов малого предпринимательства в качестве поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд⁵⁴;

– с закреплением мер по обеспечению прав и законных интересов субъектов малого и среднего предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора)⁵⁵ и иных направленных на обеспечение реализации целей и принципов государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства мер (ст. 7 Закона).

Не смотря на определенное развитие правового регулирования сферы малого и среднего предпринимательства, до сих пор сохраняется проблема несогласованности между собой норм различных правовых актов, регулирующих указанную сферу. Ярким примером является несогласованность между нормами Закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» и нормами Налогового кодекса РФ: ст. 346¹² Налогового кодекса РФ содержит такие критерии определения налогоплательщиков, которые позволяют воспользоваться упрощенной системой налогообложения далеко не всем субъектам малого бизнеса и вообще не позволяют ее использовать субъектам среднего бизнеса. И это не единичный случай.

Большая роль в реализации государственной политики в сфере малого и среднего бизнеса отводится федеральным, региональным и муниципальным программам развития субъектов малого и среднего предпринимательства⁵⁶. Указанные программы представляют собой нормативные правовые акты, принятые соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, в которых содержатся согласованные и увязанные по ресурсам, исполнителям, срокам осуществления мероприятия, направленные на достижение целей государственной политики, реализуемые при поддержке государства, субъекта РФ или муниципального образования.

Поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства определяется Законом как деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и функционирование инфраструктуры поддержки, направленные на реализацию мероприятий, предусмотренных соответственно в федеральных, региональных или местных целевых программах развития малых и средних предприятий (п. 5 ст. 3). Хотя в контексте иных положений Закона (ст. 16, 17, 18) и в иных нормативных актах под поддержкой могут пониматься конкретные меры. Например, в реестре субъектов малого и среднего предпринимательства — получателей поддержки указывается информация о виде, форме, размере, сроке оказания поддержки⁵⁷.

Необходимо отметить, что для стимулирования развития малого бизнеса государство может использовать только косвенные методы государственного регулирования, т. е. экономические средства воздействия на предпринимательские отношения с помощью условий, влияющих на мотивацию поведения хозяйствующих субъектов.

Инфраструктура поддержки субъектов малого и среднего бизнеса представляет собой систему коммерческих и некоммерческих организаций, занимающихся поддержкой и проблемами малых и средних предприятий. Инфраструктура поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства включает в себя центры и агентства по развитию предпринимательства, государственные и муниципальные фонды поддержки предпринимательства, фонды содействия кредитованию (гарантийные фонды, фонды поручительств), акционерные инвестиционные фонды и закрытые паевые инвестиционные фонды, привлекающие инвестиции для субъектов малого и среднего предпринимательства, технопарки, научные парки, инновационно-технологические центры, бизнес-инкубаторы, палаты и центры ремесел, центры поддержки субподряда, маркетинговые и учебно-деловые центры, агентства по поддержке экспорта товаров, лизинговые компании, консультационные центры, промышленные парки, индустриальные парки, агропромышленные парки, центры коммерциализации технологий, центры коллективного доступа к высокотехнологичному оборудованию, инжиниринговые центры, центры прототипирования и промышленного дизайна, центры трансфера технологий, центры кластерного развития, государственные фонды поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности, осуществляющие деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации, микрофинансовые организации (ст. 15 Закона).

Оказание поддержки субъектам малого и среднего бизнеса должно в соответствии со ст. 14 Закона осуществляться на принципах доступности инфраструктуры поддержки для всех указанных субъектов; равного доступа субъектов, отвечающих необходимым требованиям, к участию в федеральных, региональных или местных целевых программах развития; открытости процедур оказания поддержки; при этом должны соблюдаться требования Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»⁵⁸.

Нормы Федерального закона «О защите конкуренции» направлены на регулирование отношений, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Указанный закон устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие), соглашения, согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов, органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации (ст. 15, 16). Кроме того, глава 4 Федерального закона «О защите конкуренции» закрепляет антимонопольные требования к торгам (ст. 17) и особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества (ст. 17¹), что также имеет значение для деятельности на рынке субъектов малого и среднего бизнеса.

Закон «О защите конкуренции» в п. 20 ст. 4 содержит понятие государственных и муниципальных преференций, а глава 5 этого закона регламентирует порядок их предоставления, под преференциями понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности путем передачи имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Если сравнивать вышеизложенное определение понятия «государственные и муниципальные преференции» с дефиницией понятия «поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства» (п. 5 ст. 3 Закона), то они не тождественны, так как поддержка, как уже отмечалось ранее, представляет собой деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления и функционирование организаций, входящих в инфраструктуру поддержки.

Однако поддержка субъектов малого и среднего бизнеса может состоять в предоставлении государственных или муниципальных преференций, если они предусмотрены правовыми актами федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации, например, федеральными, региональными или муниципальными программами развития малого и среднего предпринимательства.

Закон устанавливает заявительный порядок обращения субъектов малого и среднего предпринимательства за оказанием поддержки (п. 1 ч. 1 ст. 14), а также предусматривает ведение реестров получателей поддержки органами, предоставляющими эту поддержку (ст. 8). Порядок ведения реестров определен постановлением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 358⁵⁹.

Анализ ч. 2 ст. 14 и других положений Закона позволяет говорить о том, что именно при обращении хозяйствующих субъектов за государственной или муниципальной поддержкой им необходимо документально подтвердить свой статус субъекта малого или среднего предпринимательства в соответствии с критериями, которые закреплены в ст. 4 Закона и были ранее нами рассмотрены.

Наряду с подтверждением статуса субъекта малого или среднего предпринимательства для получения государственной или муниципальной поддержки необходимо также соответствовать условиям, предусмотренным федеральными, региональными, муниципальными программами развития малого и среднего предпринимательства.

Учитывая изложенное и дополнительные ограничения, установленные в ч. 3, 4 ст. 14, можно сделать вывод о том, что далеко не все субъекты малого и среднего бизнеса могут рассчитывать на поддержку органов государственной власти и органов местного самоуправления (кредитные, страховые организации, инвестиционные фонды и др.), а также на финансовую поддержку названных органов (субъекты, осуществляющие производство и реализацию подакцизных товаров, а также добычу и реализацию полезных ископаемых, за исключением общераспространенных).

В соответствии со ст. 16 Закона поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства может осуществляться в финансовой, имущественной, информационной, консультационной формах, а также формами поддержки являются: поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров; поддержка в области инноваций и промышленного производства, ремесленничества; поддержка субъектов, осуществляющих внешнеэкономическую и сельскохозяйственную деятельность.

Условия и порядок оказания поддержки малым и средним предприятиям и организациям, образующим инфраструктуру поддержки, устанавливаются федеральными, региональными и муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

Нельзя не согласиться с утверждением, что развитие малого и среднего бизнеса должно происходить на основе продуманных и последовательных решений. В литературе⁶⁰ предлагается сделать акцент на системные меры поддержки, осуществляемые в том числе в рамках федеральных целевых программ. Важно также учитывать и зарубежный опыт, согласно которому основным направлением поддержки малого и среднего бизнеса является предоставление консалтинговых и маркетинговых услуг.

В литературе указывается⁶¹, что программы государственной поддержки малого бизнеса в России охватывают всего лишь около 2% предпринимателей. По статистике на государственное финансирование может рассчитывать всего лишь один из 50 предпринимателей. И это крайне низкий показатель.

Социологические исследования показывают, что финансовые ресурсы не вполне доступны малым и средним производственным компаниям. Если найти краткосрочное финансирование достаточно легко, то найти без особых проблем дополнительное финансирование на период более трех лет могут лишь около трети опрошенных. На вопрос о доступности финансирования в регионе из венчурных фондов вообще отвечают лишь около половины компаний, и на каждого респондента, считающего такое финансирование вполне доступным, приходится шестеро тех, кто считает совершенно иначе⁶².

Малое и среднее предпринимательство в России преимущественно развито в сфере торговли и услуг и слабо — в производственной сфере, особенно в сельском хозяйстве. Состояние сельскохозяйственной отрасли экономики олицетворяет собой общее положение дел в стране. Только в сельском хозяйстве проблемы еще более усугублены: «Сложная обстановка с правами собственности на землю, отсутствие программ и стимулов развития производств на селе, низкая плодородность земель, колоссальные транспортные расходы, значительная изношенность техники, отсутствие эффективных кадров, способных организовать рентабельное производство и сбыт продукции, недоступность кредитных программ»⁶³.

Безусловно, государство прилагает усилия к тому, чтобы хоть как-то изменить ситуацию, например, постановлением Правительства РФ от 14 июля 2012 г. № 717 утверждена очередная Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 гг.⁶⁴ Главными целями Государственной программы являются обеспечение продовольственной независимости России и повышение конкурентоспособности отечественной сельскохозяйственной продукции на внутреннем и внешнем рынках в связи со вступлением нашей страны в ВТО.

Однако только принятием государственных программ проблемы в сельском хозяйстве не преодолеть, необходим, как и в любом другом деле, комплексный подход, который предусматривал бы строительство дорог, развитие инфраструктуры в сельской местности, а самое главное — воспитание и обучение кадров для работы на земле.

Экспертами Национального института системных исследований проблем предпринимательства в свое время были предложены меры для решения существующих в сфере малого и среднего предпринимательства проблем⁶⁵.

Указанные меры условно можно разделить на три группы:

1) меры в области налогового регулирования;

2) меры в области сокращения административных барьеров;

3) меры в области кадровой поддержки малых предприятий.

По мнению экспертов, меры в области налогового регулирования могут предполагать предоставление «налоговых каникул» для вновь образованных предприятий и производств, созданных в результате осуществления инвестиций в форме капитальных вложений. С целью высвобождения дополнительных средств целесообразно сократить общую налоговую нагрузку на малые предприятия за счет снижения отдельных налогов (ЕСН в первую очередь).

По факту в 2011 г. ЕСН был отменен, налоговое бремя для предпринимателей в части отчислений по заработной плате увеличилось, что сказалось весьма негативно на сфере малого и среднего бизнеса.

Нельзя не отметить позитивное влияние на налогообложение Федерального закона от 25 июня 2012 г. № 94-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁶⁶. Основной целью принятия указанного закона является стремление стимулировать развитие малого предпринимательства с налоговой точки зрения. Окончательная редакция данного Закона не дает оснований усомниться, что его нормы направлены действительно на совершенствование УСН на основе патента, системы налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (ЕСХН), УСН и системы налогообложения в виде ЕНВД, а также устранение внутренних противоречий в указанных налоговых режимах исходя из практики их применения.

Некоторые из предложенных экспертами мер в области устранения административных барьеров были учтены законодателем еще при разработке и принятии Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»⁶⁷, вступившего в силу с 1 июля 2009 г. Данный закон содержит специальные положения, касающиеся уведомительного порядка начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности субъектами малого и среднего бизнеса; а также некоторые льготы при проведении проверок деятельности таких субъектов.

На основе проведенного Евразийским институтом конкурентоспособности исследования⁶⁸ предпринимательского климата в России можно указать, что многие из тех, кто сталкивается со стандартами, лицензированием, таможенными процедурами, не считают их проблемными, а качество работы налоговых органов многие предприниматели из числа производственников оценивают как достаточно высокое. Вместе с тем только 32% опрошенных руководителей утверждают, что проверяющие инстанции никогда не создают проблем для развития бизнеса. А каждый пятый говорит о том, что они делают это достаточно часто или постоянно и что «проверки не дают бизнесу жить и развиваться».

Очень распространенным и обременительным для развития малого и среднего бизнеса явлением в России является коррупция. Среди тех, кто не отказывался от обсуждения данной темы, мнения о ее бремени разделяются, но лишь 13% заявляют, что «коррупции в регионе не существует». Такая же доля — 13% респондентов — откровенно признают, что их компании практикуют неформальные выплаты чиновникам. Около четверти опрошенных считают коррупцию обычным явлением в их регионе в таких сферах, как доступ к госзаказу, прохождение проверок, получение земли, подключение к инфраструктуре, получение господдержки.

В заключение необходимо отметить, что создание благоприятного предпринимательского климата требует государственной воли, трансформированной в соответствующее правовое регулирование предпринимательской деятельности. Более того, необходима стабильность правового регулирования предпринимательской деятельности, а также наличие прозрачных и логичных правил взаимодействия предпринимателя с государством.

О. А. Герасимов,
доцент кафедры предпринимательского права УрГЮА, кандидат юридических наук

Горно-металлургическое законодательство в современной России: вопросы систематизации

За последние 10–15 лет прошла новая кодификация — самая глубокая форма систематизации — основных отраслей права: гражданского (наряду с ним семейного), уголовного, процессуального, административного, трудового. Особенно важно то, что были кодифицированы отрасли, ранее включавшие правовые нормы из разрозненных источников права: были приняты Налоговый, Градостроительный, Таможенный, Бюджетный кодексы. Появление кодексов, а также кодифицирующих отрасль законов в отраслях права и законодательства, в том числе никогда не кодифицировавшихся, говорит о вполне определенной динамике, наметившейся в развитии права и законодательства. Кодексы — это результат, следствие обозначившихся закономерностей в системе права и законодательства, внешняя форма отражения этих процессов⁶⁹. Указанные тенденции оперативно реализуются и поддерживаются законодателем. Тем самым предпринимательское (хозяйственное) право и горно-металлургическое законодательство неизбежно включаются в общую цепь закономерностей развития действующего права и законодательства (и, помимо прочего, процессов развития права в целом ряде государств, включая традиционно не кодифицированное общее право в странах, принадлежащих к англо-американской правовой системе⁷⁰).

К числу основных правовых средств воздействия на экономику мы отнесли, в частности, нормативные правовые акты, регулирующие отношения в горно-металлургическом секторе экономики и составляющие специальную отрасль законодательства. Говоря о целесообразности и возможности обособления и признания горно-металлургического законодательства как совокупности норм, регулирующих хозяйственные (предпринимательские) отношения в горно-металлургическом секторе экономики наряду с горным правом, правом природопользования, отметим следующее.

По мнению Р. Н. Салиевой, в определенной мере целесообразно выделять право природопользования, если под природопользованием понимать совокупность всех форм эксплуатации природоресурсного потенциала и мер по его сохранности. При этом необходим общий закон «Об основах природопользования», устанавливающий основные правила пользования различными видами природных ресурсов, такой закон стал бы системообразующим. В рамках такого закона объективно необходимо существование кодифицированных актов регулирования отношений в зависимости от вида природных ресурсов в сфере землепользования, лесопользования, водопользования, а также в сфере использования энергетических ресурсов, к которым относятся нефть и газ. Эти отношения должны быть урегулированы специальным законом «Об использовании энергетических ресурсов»⁷¹. П. Г. Лахно предлагает урегулировать эти отношения «Энергетическим кодексом»⁷².

И. А. Игнатьева приходит к выводу, что применительно к российскому природоресурсному законодательству сложно утверждать, что оно в настоящее время самодостаточно для того, чтобы успешно решать на уровне правового регулирования задачи охраны и рационального использования природных ресурсов. Только теория единства правового регулирования природоохранительных и природоресурсных отношений способна облегчить применение исследуемого законодательства, одновременно повысив его качество и эффективность⁷³.

В. В. Круглов отмечает, что законодательство о деятельности промышленных предприятий подразделяется на две группы: акты экологического и других отраслей законодательства, которые регулируют их деятельность и подчиняют экологическим требованиям, а также закрепляют организационные, правовые и экономические гарантии по их внедрению и исполнению⁷⁴.

Как верно указывает В. С. Белых, становление законодательства, стимулирующего предпринимательскую деятельность и развитие отечественной промышленности, должно происходить по следующей схеме: кодифицированный акт — федеральный закон — региональный закон⁷⁵.

В такой системе нами предлагается следующая последовательность нормативных правовых актов: Предпринимательский кодекс, который должен регламентировать правила государственного регулирования предпринимательства в целом, а также основы договорного регулирования предпринимательских (хозяйственных) отношений — Федеральный закон «Об основах природопользования»; Федеральный программный закон «О развитии горно-металлургического сектора экономики»; специальный Федеральный закон «Об угле и руде» — региональный закон «Об угле и руде». С учетом предмета правового регулирования указанные законы должны входить в систему предпринимательского права.

По вопросу о соотношении горно-металлургического законодательства с нормами горного права важно отметить следующее. В России до революции 1917 г. признавалось горное право как самостоятельная отрасль права, имеющая предметом регулирования горные промыслы, в их отношении к государству и к частным лицам⁷⁶. В послереволюционной России долгое время горное право не признавалось самостоятельной отраслью, его включали либо в состав земельного права, либо относили к природоресурсному праву⁷⁷. Самостоятельность горного законодательства отмечалась Г. С. Башмаковым, А. М. Кавериным, Н. И. Красновым⁷⁸, Н. А. Сыродоевым⁷⁹, Н. Б. Мухитдиновым⁸⁰. Л. А. Заславская определяла законодательство о недрах как самостоятельную отрасль законодательства⁸¹. Концепция развития горного законодательства разрабатывалась Б. Д. Клюкиным⁸², О. М. Тепловым⁸³, А. Н. Курским⁸⁴.

Существование системы норм, относящихся к горному законодательству, предметом которого являются горные отношения, возникающие в связи с разработкой недр земли и добычей полезных ископаемых, сегодня не оспаривается. Так, для горного законодательства, которое «существенно отстает в своем развитии»⁸⁵, в научной литературе было предложено создание определенной системы законодательных актов, которая «должна учитывать как структуру горнодобывающих отраслей: угольную, нефтегазовую, металлургическую, так и основные институты горного права, включая разведку, добычу, использование подземных пространств, институт лицензирования, платы за недра и пр.»⁸⁶.

Однако в рассматриваемом нами горно-металлургическом секторе экономики регулирование отношений не обеспечивается только лишь нормами горного законодательства, поскольку, в эту хозяйственную систему мы включаем не только отношения в сфере поиска и разведки, но и в области добычи, транспортировки, металлургической переработки, реализации. Эта группа общественных отношений обладает признаком однородности, объединяющими элементами выступают уголь, руда и металлопродукция как объекты. Отношения поиска, разведки и добычи имеют свою специфику. На основании того, что уже фактически сложилась определенная система законодательных актов, регулирующих исследуемые правоотношения, можно утверждать о закономерной, объективной потребности выделения совокупности норм горно-металлургического законодательства. Часть горного законодательства в сфере недропользования при поисках и разведке угля и руды может быть включена в систему горно-металлургического законодательства.

На определенном этапе развития законодательства в любой правовой системе увеличение количества законов и иных нормативных правовых актов приводит к осознанию необходимости его систематизации. Очевидно, что не избежать этого и предпринимательскому законодательству России, и его составной части горно-металлургическому законодательству.

С. С. Алексеев, проводя разграничение между системой права и системой законодательства, отмечает, что система законодательства в отличие от системы самого права характеризуется подвижностью, непосредственной зависимостью от субъективного фактора, от усмотрения законодателя. Нормативные акты издаются в различное время разными, подчас непосредственно не соподчиненными между собой правотворческими органами. Многие акты принимаются в связи с определенными конкретными событиями или особыми задачами в деятельности государства, его органов. Иногда акты оказываются несогласованными, а то и противоречивыми⁸⁷.

Сущность систематизации предпринимательского законодательства вообще и горно-металлургического в частности состоит в том, что значительное число нормативных правовых актов, регулирующих однородные отношения, приводятся в единую, упорядоченную систему.

Наиболее полное представление о значении систематизации для системы права и законодательства дано А. С. Пиголкиным. Он связывает необходимость систематизации законодательства: а) с развитием законодательства; б) с требующейся расчисткой нормативных правовых актов; в) с созданием условий для правильного и быстрого ориентирования в законодательстве; г) с целенаправленным правовым просвещением, научными исследованиями, обучением студентов⁸⁸.

Из всех значений и функций систематизации предпринимательского законодательства в целом следует, что деятельность по систематизации горно-металлургического законодательства не самоцель. Она осуществляется для одновременного улучшения содержания и формы горно-металлургического законодательства, чтобы сделать его более удобным для применения, но в конечном счете — результативным в аспекте достижения поставленных перед законодательством целей. Как указывал Р. Иеринг, «высшая цель права заключается не в исключении возможности формального произвола, а в осуществлении материальной справедливости»⁸⁹.

И. А. Игнатьева приходит к выводу, что применительно к отдельным отраслям законодательства исследование систематизации должно приобретать, с одной стороны, вполне практические и конкретные качества. Переходя во всесторонний анализ нормативных правовых (прежде всего законодательных) актов с позиции их взаимосвязей, а также противоречий, дублирования, пробелов и других недостатков и одновременно, с другой стороны, углубляя и повышая сам уровень правового регулирования, содержание правовых норм⁹⁰. Логическим следствием этого анализа является выработка предложений по совершенствованию исследуемых актов. Собственно поэтому систематизация представляет постоянную форму развития законодательства⁹¹.

«Право, — писал Р. Иеринг, — не служит само себе целью, а лишь средством к достижению цели. Конечною целью как государства, так и права должно быть установление и гарантия жизненных условий общества… право существует для общества, а не общество для права»⁹². При этом цели предпринимательского (хозяйственного) законодательства (разработанные в науке) предопределяют цели систематизации горно-металлургического законодательства. Его систематизация должна проводиться с тем, чтобы правовое регулирование отношений в горно-металлургическом секторе экономики стало максимально эффективным, высококачественным и стабильным для максимального извлечения прибыли и удовлетворении социальных потребностей. В этом и должна заключаться конечная цель любых работ по систематизации горно-металлургического законодательства.

Для достижения этой цели должны быть определены задачи систематизации горно-металлургического законодательства, которые позволяют выделить конкретные направления деятельности по достижению формулируемой цели. При этом ряд задач систематизации носит преимущественно практический характер, имея значение для систематизации как вида деятельности по развитию горно-металлургического законодательства. Часть таких задач следует из общего смысла систематизации законодательства. Это задачи: 1) устранения в законодательстве коллизий и пробелов правового регулирования, проведения иных мер повышения качества содержащихся в горно-металлургическом законодательстве правовых норм (совершенствование понятийного аппарата, формулировок конкретных отраслевых норм, ориентирование на лучшие образцы таковых в зарубежном законодательстве при возможности их использования, соответствие установлениям международных договоров и т. д.); 2) преодоления неоправданной узости сферы регулирования различных законов, укрупнения нормативных правовых актов; 3) совершенствования механизмов реализации горно-металлургического законодательства; 4) повышения