Ж. И. Овсепян

Источники (формы) российского права в период международной глобализации (общетеоретическое и конституционно-правовое исследование

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 34.02

ББК  67.5

 О-34

Автор: Овсепян Ж. И., доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, заведующая кафедрой государственного (конституционного) права юридического факультета Южного федерального университета.

Рецензенты: Позднышов А. Н., доктор юридических наук, профессор;

Дригола Э. В., кандидат юридических наук, доцент.

Книга представляет собой фундаментальный труд, посвященный одной из ключевых тем в правоведении, имеет сложный состав, включает общетеоретические, конституционно-правовые, международно-правовые и исторические аспекты исследования. Предлагается оригинальный анализ ряда базовых категорий философии права: рассмотрены соотношение понятий «источник права» и «форма права»; юридическая история термина и понятия «закон», эволюция соответствующей государствоведческой практики в России; научно-доктринальная характеристика понятия «нормативный акт» как основного источника права в современном государстве и др. В монографии дан развернутый обзор истории российской Конституции в царский (этап дуалистической монархии) и советский периоды, в годы перестроечных реформ. Основной объем произведения посвящен развитию и состоянию источников права современной России, утвердившихся в ее правовой системе в 90-е гг. XX — начале XXI столетия: исследованием охвачены все виды источников российского права, создаваемых всеми ветвями власти (законодательной, исполнительной, судебной) и всеми уровнями публичной власти — федеральной, субъектов Российской Федерации, а также муниципальными образованиями. В работе осуществлено обстоятельное исследование внутригосударственных федеративных договоров. Значительное внимание уделено различным видам источников международного права. Применительно к каждому из видов внутригосударственных и международных источников права дается их понятие, анализируются особенности предмета правового регулирования, группировки, классификации, излагается история учреждения и развития статусов многообразных источников российского права; рассматриваются особенности порядка их принятия, признаки юридической природы и юридической силы; освещены проблемы практики правоприменения,соответствующие научные дискуссии; систематизированы правовые позиции Конституционного Суда РФ о статусе этих источников.

Предназначена для научных работников, аспирантов и студентов, практиков государственной и муниципальной власти, всех читателей, интересующихся вопросами государства и права.

УДК 34.02

ББК  67.5

© Овсепян Ж. И., 2016

© ООО "Проспект", 2016

Глава 1.
Понятие и виды источников (форм) российского права

§ 1.1. Понятия источника и формы российского права: к вопросу об их соотношении и идентичности

Определение понятия «источник права» в классической и современной юриспруденции многие столетия, начиная с римских юристов, увязывается с проведением его соотношения с другой категорией — «форма права». Так, опираясь на исследования профессора Императорского Санкт-Петербургского университета Н. М. Коркунова (1853–1904), можно выделить следующие этапы развития определения понятия «источник права», связанные с его сопоставлением (корреляцией) с понятием «форма права».

На начальных этапах развития научной юриспруденции понятия «источник» и «форма» права отождествлялись. Под источником права понималось право, облеченное в письменную форму. Как писал Н. М. Коркунов, «у римских юристов, очевидно в силу такого смешения (источника права и формы права. — Ж. О.), установилась классификация права на писаное и неписаное (jus scriptum, jus non scriptum), причем это различие понималось буквально, так что к писаному праву относились не только закон, но и эдикт претора и persona prudentium. Но требовалось, однако, чтобы право при самом возникновении уже облекалось в письменную форму (jus scriptum quod ab initio litteris mandatum est). Поэтому записанный обычай оставался все-таки неписаным правом — это послужило основанием к установлению некоторыми новыми юристами различия между писаным и только записанным правом»¹.

В более позднее время отождествление понятий «форма права» и «источник права» (по формулировке Н. М. Коркунова, «смешение понятия источника права как признака его общеобязательности с понятием о том, откуда черпается и чем определяется самое содержание юридических норм») обнаруживалось в утверждении, «что право творится произволом законодателя. Воля законодателя признавалась единственной и последней причиной установления тех или других юридических норм. Веление верховной власти соблюдать определенную норму являлось при таком взгляде на дело единственным признаком обязательности нормы и единственной силой, ее создавшей»². Таким образом, законодательство «признавалось... единственным источником положительного права, и притом в смысле силы, творящей право»³.

Следующий (второй) этап становления учения о понятии источника права, связанный с проведением его корреляции с категорией формы права, касается исторической школы права. Согласно представлениям данной школы права, силой, творящей право, является народный дух, но не законодательство. Источники права есть «только источники нашего познания о праве, живущем в народном духе. Недостаток определений исторической школы права в том, что они недооценивали формальные признаки источника права и такой ключевой, как “общеобязательность”, выражающейся в нем нормы»⁴.

Третий этап развития научной юриспруденции в части понимания категорий «источник права» и «форма права» приходится на конец XIX — первые десятилетия ХХ в. — это период дуализации (разграничения) понятия «источник права» «как признака общеобязательности нормы» и понятия источника как средства познания» ⁵. Так, А. Д. Градовский (1841–1889), автор первых в России учебников по государственному праву, экстраординарный профессор Санкт-Петербургского университета, в последнем издании двухтомного труда (1904), характеризуя источники права времен абсолютной монархии и имея в виду, что «по степени своей обязательной силы первенство над остальными видами поставлений и правил» имеет закон, указывал, что «закон может исходить только от верховной государственной власти», т. е. источником писаного частного и публичного права во всех странах при абсолютной монархии как форме правления являлся монарх ⁶. А. Д. Градовский обращал также внимание на то, что этот принцип, согласно которому верховная власть есть источник права, «закрепляется законодательством всех стран (бывших в тот период абсолютными либо дуалистическими монархиями. — Ж. О.), которые сходятся между собой в том, что признают законодательную власть исключительным атрибутом государственного самодержавия»⁷.

Ссылаясь на Свод законов Российской империи (подготовлен Сперанским при Николае I в конце 1832 г., получил обязательную силу с 1 января 1835 г.) и Манифест императора Александра I об учреждении Государственного Совета (1810), А. Д. Градовский пишет: «Признавая, что верховная власть есть источник писаного права, мы должны, однако, определить, в какой степени законодательные функции должны быть исключительным достоянием этой власти. Наше законодательство, в 51 ст. Основных законов, указывает, собственно, на один момент в порядке издания законов, который должен быть исключительным атрибутом самодержавной власти. Именно: мы читаем, что “никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения верховной власти”. Но утверждение (санкция) закона есть последний из моментов, на которые распадается процесс составления закона, хотя этот момент есть важнейший с юридической точки зрения, ибо санкция монарха сообщает закону обязательную силу. Следовательно, в прочих моментах законодательной деятельности возможно участие других установлений. Это участие признается и нашим законодательством»⁸.

Обращая внимание на то, что со времен утверждения абсолютных монархий верховная государственная власть как источник закона, писаного права становится исключительным источником публичного и частного права, А. Д. Градовский вместе с тем отмечает, что это утверждение во всех государствах Европы того периода в определенном объеме опровергалось обычаем. В этой связи он напоминает, что «история каждого законодательства начинается с истории обычного права», но с образованием центральной власти оно (за отдельными исключениями — Англия) вытесняется писаным правом.

Относительно Российской империи XIX столетия Градовский пишет: «Русское законодательство, приведенное в систему изданием Свода законов, в принципе отменило силу обычая. Все присутственные места должны основывать свои определения на точных словах и точном разуме законов»⁹. Однако на практике «сила обычая фактически не могла быть отменена законом в среде громадного большинства русского народонаселения, которое даже не в состоянии было усвоить себе многих законодательных определений, составленных часто по чуждому для него образцу». По свидетельству ученых — современников рассматриваемого периода истории российской государственности, русское крестьянство и мещанство совершало свои гражданские сделки, устраивало семейные отношения, располагало наследством «независимо от X т. Св. зак. Затем значительная часть русского народонаселения не только не усвоила себе общего законодательства, но и общей культуры — именно инородцы». Наконец, была «область отношений, в которой сила обычая не только у нас, но и в других государствах не может быть устранена законом: таковы отношения торговые»¹⁰. Вот почему русское законодательство, подобно многим другим, признавало соответствующие исключения из общего правила: а) некоторые исключения для всех сословий, в том числе крестьян, когда судам низовых инстанций разрешалось выносить решения на основании не закона, а местных обычаев; б) «инородцам (кочующим)» дозволялось «управляться на основании своих обычаев»; в) решения коммерческих судов (по торговым делам) могли приниматься на основании торговых обычаев в случаях, когда «нет точных и ясных законов»¹¹.

В связи с революционными событиями 1905–1907 гг. и принятием первых в истории России конституционных актов — «Манифеста об усовершенствовании государственного порядка» (от 17 октября 1905 г.) и Основных государственных законов от 23 апреля 1906 г., заложивших основы парламентаризма Российского государства, российская практика и, соответственно, научные характеристики источника права стали меняться. Так, Н. М. Коркунов различает «общий источник права» как субъективный разум, субъективное сознание и «источник права в техническом смысле»¹² (по более поздней терминологии XX — начала XXI в., право в формальном смысле). Развивая свою концепцию, он пишет: «Признавая закономерность развития, мы, конечно, не можем признавать закон силой, творящей право, это только форма, в которой право, вырабатываемое всеми элементами общественного сознания, находит себе внешнее выражение. Законодатель не произвольно творит право, он не властен установлять норм, не подготовленных ходом общественной жизни. Законы, имеющие такое содержание, остаются мертвой буквой, лишенной практического значения. Поэтому законодательство не есть источник права в смысле силы, его творящей. Общий источник права есть субъективный разум, или, как мы бы сказали, субъективное сознание. Все другие факторы влияют на правообразование только через посредство нашего сознания. Божественные веления, природа вещей, требования разума, соображения целесообразности, внушения нравственного долга — все это может вызвать образование соответствующих правовых норм лишь тогда, когда будет воспринято человеческим сознанием. Но источником права в техническом смысле оно не может быть признано, потому что субъективное сознание какой-либо нормы не есть признак ее общеобязательности, не есть форма ее объективирования»¹³.

С учетом сказанного Н. М. Коркунов предостерегал «от смешения понятия источника права как признака общеобязательности нормы с понятием о том, откуда черпается и чем определяется самое содержание юридических норм»¹⁴. Источники права — это формы объективирования юридических норм, служащие признаками их обязательности в данном обществе и в данное время»¹⁵.

Современник Н. М. Коркунова, приват-доцент Императорского Московского университета Ф. Ф. Кокошкин (1871–1918) также дуализировал понятие «источник права», хотя в его позиции было некоторое своеобразие: он выделял источники права различной очереди, однако эта очередность отражала содержательную и формальную составляющие источника права. В частности, Ф. Ф. Кокошкин различает такие виды источников права, как: общественное признание, общественное одобрение, на котором основаны все другие источники права; закон как господствующую, «первейшую» форму правообразования «в современном государстве» (начала ХХ в.). «Подобно соглашению и в отличие от обычая, закон есть сознательная форма правообразования, но от обеих вышеупомянутых форм она резко отличается тем, что общественное признание создает здесь нормы права не непосредственно, а через посредство государственных органов. Нормы, созданные обычаем или соглашением, исходят непосредственно из общественного признания. Нормы же, установленные путем закона, могут быть даже фактически неизвестны огромному большинству членов общежития. Но последним источником их является также общественное признание, ибо на нем основана сама законодательная власть, право известных органов государства издавать общеобязательные правила и соответствующая этому праву обязанность повиновения власти»¹⁶.

Законы, черпающие в общественном признании «свою общеобязательную силу», являются «производными нормами, нормами второго порядка. Среди основных источников права Ф. Ф. Кокошкин называет также обычай, который, по его мнению, «играет сравнительно с законом второстепенную роль, хотя иногда парализует и изменяет закон». Кроме того, он выделяет «экстраординарную» форму образования права, которая «не упоминается обыкновенно в учениях об источниках права и не имеет в современной науке права (начала XX в. — Ж. О.) определенного названия, но существование ее несомненно и, в сущности, признается и теми юристами, которые, следуя традиции, отказываются поставить наряду с законом и обычаем», — это правила, провозглашенные лицом, творящим правосудие. Ф. Ф. Кокошкин различал и такую форму источника права, как «всеобщее соглашение» (по терминологии второй половины ХХ — начала XXI столетия — публично-правовой договор); вместе с тем он допускал, что «при известных условиях» оно «может служить формой выражения общественного правосознания»¹⁷.

Наряду с непосредственным общественным признанием и нормами положительного права Ф. Ф. Кокошкин различал также юридические нормы «третьего порядка», к которым относил правительственные распоряжения или указы, которые вместе с законами в тесном (т. е. в узком. — Ж. О.) смысле подводятся под общее понятие закона в обширном смысле слова.

В конце XVIII в. в странах Европы и в США, а в начале XX в. и в России возникли политико-правовые предпосылки утраты актуальности исследований соотношения понятий «источник права» и «форма права», силы, творящей право, и способов объективирования права, юридического выражения нормы права. Этими предпосылками явились буржуазно-демократические и иные социальные революции, положившие начало конституционализации и парламентаризации государств. Соответствующие процессы в подавляющем числе государств привели к значительному вытеснению обычаев как источников права, регулирующих важнейшие общественные отношения.

Регулирование наиболее значимых социальных отношений стало предметом писаного права, по современной терминологии — нормативных правовых актов. В связи с разделением властей и провозглашением принципа правового государства, передачей законодательной власти от монархов выборным органам народного представительства («народного разума»), признанием правотворчества за всеми тремя «разделенными» ветвями власти радикально увеличились объемы нормативно-правового регулирования и интенсивность процессов формирования законодательства «письменного права» — как более эффективного инструмента защиты прав в процессе судопроизводства (поскольку судье необходимо доказывать существование нормы обычного права, но нет необходимости доказывать норму закона, иного нормативного акта), что также явилось фактором вытеснения обычаев в качестве регуляторов важнейших общественных отношений.

Другая предпосылка утраты актуальности исследования различий в соотношении понятий «источник права» и «форма права» связана с изменением соотношения естественного и позитивного (положительного) права. В свое время, в XVIII–XIX вв., понятия «источник» и «форма» права отражали резко усилившиеся дискуссии о корреляции естественного и позитивного (законодательного) права. Однако в XX в. идеи естественно-правовой доктрины, которая касается прежде всего прав и свобод человека и гражданина, были признаны мировым сообществом, приобрели юридическую форму нормативных актов, санкционированных государствами, вошли в международные декларации, конституции государств, иные внутригосударственные нормативные правовые акты. Таким образом, в XX — начале XXI в. разница между естественным и позитивным правом оказалась во многом стерта. Вследствие чего во многом стирается и разница между понятиями «источник права» (как синонимом естественного права) и «форма права» (как категорией, корреспондирующей позитивному праву)¹⁸. В этой связи отдельные (но весьма известные) специалисты полагают, что в настоящее время есть основания для идентификации понятий «источник права» и «форма права»; хотя их отождествление все же условно, но для удобства словоупотребления возможно¹⁹.

Однако более распространено представление, что «термин “источник права”, несмотря на его условность, является удобным в употреблении и к тому же традиционен для мировой юрисдикции»²⁰. Термин же «форма права» менее конкретен, а по содержанию значительно шире, чем категория «источник права», он менее удачен для выражения рассматриваемого явления или свойства права, поскольку гораздо более многозначителен.

Большинство ученых отдает предпочтение понятию «источник права»; некоторые высказываются за замену термина «источник права» другой категорией — «форма права»; третья группа авторов для обозначения соответствующей темы в монографических трудах и учебных курсах используют двойное название — «форма (источник) права». В чем здесь разница, является ли дискуссия только спором о терминах? В XX в., в отличие от предшествующих столетий, за указанными разногласиями скрываются уже не различные концептуальные представления. На сегодня это в большей степени спор о более удобном словоупотреблении. Вместе с тем есть один нюанс.

Отдавая предпочтение термину «источник права», российские ученые в трудах начала XXI в. различают понятия «источник права в материальном смысле» и «источник права в формальном, юридическом смысле». Соответствующие аспекты в характеристике источников права отмечались в российской юриспруденции еще в дореволюционной научной литературе. Так, в работе приват-доцента Императорского Московского университета С. А. Котляревского (1873–1939) «Юридические предпосылки русских Основных законов» (опубликована в 1912 г.) осуществлена дифференциация источников права на источники в материальном и формальном смыслах в связи с характеристикой закона как источника права периода дуалистической монархии в России, когда законодательная власть уже была «дарована» первому российскому парламенту — Государственному Совету и Государственной Думе, но все еще значительной оставалась законодательная власть российского императора. В этой связи конструкция «закон в материальном смысле», которую обосновывал С. А. Котляревский, была ориентирована на то, чтобы обеспечить предметную определенность сферы законодательной деятельности и соблюдение такого важнейшего признака закона, как его общий характер. Тем самым, как можно понять, автор стремился создать концепцию разграничения правотворческих полномочий (компетенций) монарха и народного представительства, правительства и представительства, исходя из собственного комментирования Основных законов Российского государства. Так, С. А. Котляревский пишет: «...твердое различение закона в материальном и формальном смыслах должно быть признано логической необходимостью. Столь же необходимым нам кажется установить, что материальному закону должен быть присущ общий или — что в данном случае почти однозначаще — отвлеченный характер»²¹.

Под законом в материальном смысле автор понимал (что очень актуально и сегодня) правовой акт, имеющий особый предмет регулирования, особое содержание. Анализируя действовавшее в период его творческой деятельности законодательство России (1912 г.), С. А. Котляревский отмечал: «Явственное различение актов законодательных и административных по их содержанию мы находим при описании компетенции Государственного Совета: согласно ст. 23-й гл. II У. Г. С., “в порядке государственных дел, от разрешения и утверждения Верховной Императорской Власти зависящих, следующие предметы поступают предварительно на уважение (т. е. рассмотрение. — Ж. О.) Государственного Совета: 1) все предметы, требующие нового закона, уставы или учреждения, 2) предметы внутреннего управления”. Эта старая терминология, конечно, не выдерживается с особенной последовательностью, и границы материального понятия закона здесь часто стираются, но отсюда еще далеко до вывода Коркунова, будто бы русскому государственному праву было вообще свойственно лишь формальное, а не материальное понятие закона. Вывод этот вытекал отчасти из общих теоретических предпосылок, отчасти, быть может, из стремления автора “Закона и указа” подчеркнуть, что и русский государственный строй определенно различает законы и указы по способу их создания — хотя этому строю и чужды конституционные учреждения»²².

Согласно идеям С. А. Котляревского, источники права должны быть определены прежде всего с точки зрения предмета правового воздействия, и в зависимости от важности, значимости предмета регулирования следует определяться по поводу сложности и протяженности процедуры создания правового акта, определяться по вопросу о необходимости участия народного представительства, т. е. по поводу того, каким должен быть источник права в формальном смысле.

В работе С. А. Котляревского указывается по этому поводу: «Формальные определения вообще могут быть даны гораздо более точно с применением более отчетливых демаркационных линий, и потому юридическая практика всегда к ним тяготеет. Но легко видеть, что разрешение трудности здесь только кажущееся: она просто отодвигается. По какому, в самом деле, внутреннему признаку разграничивается деятельность правительства и представительства? Если за формальным разграничением не стоит — сознательно или бессознательно — материальное, то мы вступаем в область необъяснимых случайностей. Почему известные акты требуют усложненной и длинной процедуры, участия народного представительства, а другие нет? Очевидно, одни из них признаются более важными, чем другие, вызывающими необходимость в особых гарантиях — но ведь самая подобная расценка уже предполагает допущение некоторых объективных отличий»²³.

По данным С. А. Котляревского, на практике наличность материального различия правовых актов «вполне возможна и при полной шаткости формального критерия»²⁴.

К основным признакам источника права в формальном смысле, если опираться на анализ закона как источника права, данный Котляровским, относится уже отмеченный: ему должен быть присущ общий характер, даже если это источник права (закон) «ad hoc», он скрывает предположение, что и в будущем, если подобные стечения обстоятельств осуществятся, они будут урегулированы одинаковым образом²⁵. К характеристикам источника права (письменного источника) в формальном смысле, согласно теоретическим заключениям Котляревского, но в современной их интерпретации, относятся также: особенности субъекта правотворчества, особенности сроков процедуры принятия, обнародования и введения в действие и др.

С позиций современной российской юриспруденции, понятие «источник права в материальном смысле» отвечает на вопрос: откуда право берет начало, чем оно предопределено? «В материальном смысле под источником права понимаются те факторы, которые определяют содержание права. К ним принято относить материальные условия жизни общества, свойственные ему экономические отношения»²⁶. Это «постоянно развивающаяся и воспроизводящаяся система социально-экономических отношений», «общественные (прежде всего экономические) условия, оказывающие решающее воздействие на содержание правовых норм, социальную обусловленность права вообще»²⁷.

Источник права в формально-юридическом смысле «показывает, где, в чем содержатся правовые предписания, как они выражаются, в каком виде преподносятся обществу»²⁸. Понятие «источник права», взятое в формальном смысле, определяет, куда надо «посмотреть, для того чтобы найти необходимое правило поведения, руководствоваться им, применять его и т. д.»²⁹. В юридическом значении источник права — это «официальное хранилище — носитель действующих норм»³⁰, резервуар правовых предписаний. Это внешняя, официальная форма выражения правовых норм, способ «документально-формальной фиксации» государством объективного права и гарантий его государственного властного обеспечения. В юридическом смысле под источником права понимаются «формы, посредством которых устанавливаются и получают обязательную силу правовые нормы»³¹; «это способ выражения, закрепления правовых норм»³². Источник права в юридическом значении — это документ, выполненный в письменной (либо электронной) форме, носитель информации о нормах права³³.

В формально-юридическом его значении источник права есть итог либо правотворческой деятельности государства; либо прямого волеизъявления народа; либо согласования воли нескольких субъектов права; либо, наконец, «весьма редко — результата санкционирования государственными органами правил поведения, существующих в течение определенного промежутка времени и не противоречащих интересам правящего класса (слоя)»³⁴.

С учетом приведенных выше определений к источникам российского конституционного права, в формальном значении понятия «источник», относятся те источники российского права, в которых содержатся конституционно-правовые нормы.

Для современной правовой системы характерны различные виды источников (форм выражения) норм права. В научной теории, на основе обобщения практики различных стран современного мира, в их перечне выделяют: нормативно-правовой акт, нормативные договоры, судебный и административный прецедент, правовой обычай, религиозные нормы, научную доктрину (юридическую науку как источник права), принципы права и правосознание³⁵. Удельный вес указанных видов источников права в регулировании общественных отношений в страноведческом преломлении различен.

Тем не менее во всех странах наиболее распространенным видом источников права выступает нормативный акт. Что же касается, допустим, судебных прецедентов, то они являются источниками права (в том числе и конституционного) лишь в некоторых странах, в частности тех, что относятся к так называемой англосаксонской правовой семье (США, Великобритания, Индия). «В этих странах судьями создана целая система норм, которые именуются общим правом, в отличие от статутного права»³⁶, т. е. нормативных актов, принятых органами законодательной и исполнительной власти. Конституционно-правовые обычаи существуют и используются в качестве источников права практически в каждой стране, но лишь в отдельных государствах «они считаются официальными источниками конституционного права. Обычаи особенно распространены в деятельности парламента и правительства Великобритании, Новой Зеландии, где нет писаных конституций»³⁷.

Что касается России, то в советский период ее истории в качестве источника права и в СССР, и в РСФСР признавалась только одна разновидность источников — нормативный акт. В настоящее время в российской юридической науке и практике постепенно преодолеваются прежние односторонние подходы, утверждается реальное значение в современных условиях в качестве источников права и судебного прецедента, и обычая, и юридической науки, и принципов права.

Признание многообразия форм (источников) национального права, стремление к интерпретации обычаев, прецедентов, принципов не как чужеродных российской правовой системе, а как части ее права, как разных его форм в российской научной теории и государственной практике берет отсчет с постсоциалистического периода российской истории (начиная с 90-х гг. XX в.). Актуальность нового понимания системы форм (источников) российского права обусловлена процессами глобализации и признанием действия во внутригосударственном пространстве России международного права, которому изначально присуще указанное многообразие источников: новыми источниками российского права с конца XX в. являются внутригосударственные и межгосударственные договоры, иные источники международного права.

Кроме того, в основе обращения к новым правовым формам лежат и нереализованные, но сформулированные еще в дореволюционной российской юриспруденции (в частности, в трудах выдающегося отечественного государствоведа Л. И. Петражицкого) представления о многоликости форм права. Следует все же отметить, что, несмотря на указанные важные новеллы в современном устройстве российской правовой системы, традиции преобладания позитивизма в российском правовом регулировании, хотя и несколько потесненные новыми формами, сохраняются.

§ 1.2. История юридического термина и понятия «закон» как предпосылка словоупотребления «нормативный акт»

Современная история закона как понятия и источника права неразрывно связана с деятельностью органов народного представительства (парламентов), с появлением конституционных государств — это период с конца XVIII столетия в Европе и США, а в России с начала XX столетия. Законы в современном их понимании — как акты парламентов, основных и исключительных носителей законодательной власти — соответствуют тому периоду времени, когда в организацию верховной (высшей) государственной власти были впервые привнесены элементы системы разделения властей. До этого периода государственной истории разных стран также были известны письменные акты, именовавшиеся «законами», но эти акты имели иную историю происхождения и иную юридическую природу. В первоначальной своей истории законы представляли собой зафиксированные в письменной форме и получившие санкцию государства обычаи и (в меньшем объеме) изложенные в письменной же форме судебные решения, вынесенные на основе применения норм обычного права. В современной научной литературе (второй половины XX — начала XXI в.) эти источники фигурируют как «дозаконодательный судебный прецедент»³⁸. Хотя эти первые письменные акты именовались законами, однако они по своей сути относились к иному виду источников права — обычному праву и (или) судебному прецеденту, сформулированному на основе обычая.

В российской и зарубежной юридической науке прошлых столетий и современности указывается, что «первоначальной формой положительного права являлось обычное право». Профессор Санкт-Петербургского университета Н. М. Коркунов в работе 1914 г. писал, «что не законы предшествуют обычаям в исторической последовательности, а, наоборот, обычай — законам, и потом, не закон — обычаю, а обычай закону служит основанием»³⁹. Его современник, приват-доцент Московского университета Ф. Ф. Кокошкин также отмечал, что обычай является «древнейшей формой образования права»⁴⁰. Автор первого в России учебника по русскому государственному праву (издавался и переиздавался в 1899–1904 гг.), профессор Санкт-Петербургского университета А. Д. Градовский подчеркивал, что «писаный закон является в жизни народов преимущественно после обычая. История каждого законодательства начинается с истории обычного права». По формулировке А. Д. Градовского, обычаи установились во всех государствах Европы «с незапамятных времен»⁴¹.

Помимо обычая, источником права, предшествовавшим закону, являлась, как указывалось, судебная практика, которая первоначально представляла собой деятельность лица, творящего правосудие, связанную с формированием определенного правила на основе обычая, преломленного сквозь внутреннее правосознание судьи. Ф. Ф. Кокошкин отмечал: «Наличность такой формы правообразования, отличной от всех перечисленных выше форм, можно наблюдать прежде всего в ту раннюю эпоху государственной жизни, когда главным источником права является обычай и государство обладает лишь судебной, но не законодательной властью. Так как обычай не может урегулировать всех общественных отношений, то при судебном разбирательстве споров встречаются случаи, не разрешаемые обычным правом. В таких случаях лицо или лица, творящие правосудие, обращаются к своему внутреннему правосознанию и, руководясь им, провозглашают известное правило. Если это правило встречает общественное одобрение (которое в эту первобытную эпоху выражается непосредственно живым голосом присутствующего при решении дела народа), то оно становится нормой положительного права. Здесь мы имеем перед собой сознательное образование права, в отличие от обычая, и вместе с тем непосредственное выражение общественного признания, в отличие от закона»⁴².

В начале XX в. Ф. Ф. Кокошкин характеризовал судебную практику, основанную на норме обычая, следующим образом: «выступает в сравнительно редких случаях», «экстраординарная форма образования права», «не упоминается обыкновенно в учении об источниках права», «не имеет в современной науке права определенного названия, но существование ее несомненно»⁴³.

В связи с указанными особенностями источника формирования дозаконодательного судебного прецедента, как можно судить по работам Н. М. Коркунова, в конце XIX — начале XX в. в зарубежной и российской науке дискуссионным был вопрос о признании судебной практики самостоятельным источником права. Так, автор отмечал, что «многие... даже большинство видят в судебной практике или праве юристов вообще не что иное, как частную форму обычного права. Однако против такого отождествления их можно привести веские возражения. Судебная практика занимает как бы среднее, посредствующее место между обычаем и законом»⁴⁴. Он писал: «Нет никакого сомнения, что суд должен судить по закону или обычаю, а не по своему усмотрению, но этим отнюдь не исключается творческое значение судебной практики»⁴⁵. Н. М. Коркунов обращал внимание на важность постоянства судебной практики, поскольку это придает определенность юридическим отношениям⁴⁶. В частности, он подчеркивал: «Одно из первых условий правосудия — это то, чтобы законы применялись ко всем одинаково, а это невозможно без однообразной, устойчивой судебной практики. Суд поэтому всегда склонен поддерживать то именно начало, которое уже принято предшествующей практикой. Нужны весьма серьезные и веские основания, чтобы склонить суд к изменению установившейся в нем практики. Поэтому все вероятие за то, что раз принятое судом будет поддерживаться им и в последующих решениях»⁴⁷.

В советский период отечественной истории и в современной российской науке теории государства и права (начала XXI столетия) также проводится мысль о том, что исторически правовой обычай как источник права предшествует всем другим источникам права. Так, один из выдающихся русских советских профессоров Я. М. Магазинер (1882–1961) в работе, написанной в 1925 г., указывал на «общую мощь обычного права, когда оно было не только высшим, но и единственным источником права»⁴⁸. Автор отмечает: «Так было у всех народов на определенной ступени их развития, например в России времен Русской Правды, т. е. около XI в., или в Западной Европе времен “варварских законов” (Салической Правды, Баварской Правды и пр.), т. е. около V–IX вв.»⁴⁹.

Согласно современным исследованиям (профессор М. Н. Марченко, другие авторы), обычай как источник права впервые возникает «на переходном этапе от первобытнообщинной, догосударственной организации общества к государственной в результате санкционирования существующих обыкновений нарождающимися государственными структурами. В древних, государственно организованных обществах правовой обычай занимал ведущее положение. В Древнем Риме, например, из правовых обычаев складывались важнейшие отрасли и институты права. Среди обычаев выделялись обычаи предков, обычаи, сложившиеся в практике магистратов, и др.

Исследователи римского права отмечают, что в течение долгого времени Древний Рим не знал писаных законов вообще. При простоте хозяйственного строя и всей общественной и государственной жизни, при неразвитости товарооборота в законах просто не было необходимости»⁵⁰.

По данным российского ученого, исследователя римского права И. Б. Новицкого, «предание, будто еще в царский (дореспубликанский) период издавались leges regial — царские законы (в частности, легендарному царю Сервию Тулию приписываются 50 законов о договорах и деликтах), недостоверно. Даже исторический памятник — Законы XII таблиц (V в. до н. э.) — по существу представлял собой, по-видимому, преимущественно кодификацию обычаев (с некоторыми позаимствованиями из греческого права)»⁵¹.

В числе причин перехода от обычаев и дозаконодательных судебных прецедентов к письменным законам специалисты называют: возникновение крупных государств, централизацию власти, по формулировке А. Д. Градовского — «торжество централизованной государственной власти над всеми предшествующими силами общества»⁵², активизацию правотворческой деятельности государства. Обращаясь к вопросу о времени, когда издаваемые государством законы (письменные акты) стали основным источником права, А. Д. Градовский писал: «После того как во всех государствах Европы образовалась и окрепла единая верховная власть, естественно должен был возникнуть вопрос, насколько законодательство, созданное этою властью, должно было отменить силу обычаев, установившихся с незапамятных времен? Этот вопрос был разрешен неодинаково в отдельных государствах Европы. В Англии сила обычного права (common law) не только равняется силе писаного права (statut law), но выше его: оно служит средством проверки конституционности законов, исходящих от парламента. В континентальных государствах образование центральной власти привело к другим результатам»⁵³.

Ф. Ф. Кокошкин в начале XX столетия констатировал, что «в современном (начала XX в. — Ж. О.) государстве закон является господствующей формой правообразования. Обычай играет сравнительно с ним второстепенную роль, хотя иногда парализует и изменяет закон»⁵⁴.

Для современной (начала XXI столетия) российской юридической литературы характерна преемственность оценок по ряду ключевых показателей. М. Н. Марченко справедливо указывает, что «по мере развития общества и государства правовой обычай, а вместе с ним и обычное право постепенно вытеснялись законами и другими формами и институтами права, становились второстепенными источниками права. С возникновением крупных государственных образований и централизацией власти процесс вытеснения и замены правовых обычаев законами и другими нормативно-правовыми актами не только не замедлился, а, наоборот, еще больше ускорился»⁵⁵.

Вместе с тем, хотя с переходом к разделению властей и с развитием правотворческой деятельности государства обычное право во многом поглощается писаным правом, законом, оно, пусть и на второстепенных ролях (за исключением стран англосаксонского права), в определенном объеме, сохраняет свое действие.

А. Д. Градовский в отношении России конца XIX — начала ХХ в. писал: «Русское законодательство, приведенное в систему изданием Свода законов, в принципе отменило силу обычая. Все присутственные места должны основывать свои определения на точных словах и точном разуме законов»⁵⁶. Тем не менее сила обычая не была устранена законом в таких областях отношений, как торговые, существовали специальные изъятия для крестьян, для кочующих инородцев; фактически «русское крестьянство совершает свои гражданские сделки, устраивает семейные отношения, располагает наследством» на основе обычаев⁵⁷.

Современные российские ученые В. В. Лазарев и С. В. Липень пишут: «Даже после революции 1917 г. большевики не смогли сразу отказаться от обычного права, что свидетельствует о его значимости. Статьи 8, 77 Земельного кодекса РСФСР 1922 г. допускали использование обычая при регулировании земельных, семейных и иных отношений среди крестьян»⁵⁸. Поздняя советская доктрина относилась к правовому обычаю отрицательно.

В постсоциалистической России, как отмечают специалисты, сделаны определенные официальные шаги к признанию (восстановлению) действия обычного права. Действительно, в Гражданском кодексе Российской Федерации (ч. I, от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ) дается понятие обычая делового оборота: «Обычаем делового оборота признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе» (ч. 1 ст. 5 ГК РФ). И далее нормы гражданского права, содержащиеся в ГК РФ, неоднократно указывают на обычай как на источник права. Например, ст. 309 ГК РФ гласит: «Обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований — в соответствии с обычаями делового оборота или иными обычно предъявляемыми требованиями».

В соответствии с данными научной литературы «отсылки к обычаям традиционно имеются в морском торговом праве. Так, срок, в течение которого груз должен быть погружен на судно, определяется соглашением сторон, а при отсутствии такого соглашения — сроками, «обычно принятыми в порту погрузки» (см. ст. 134 Кодекса торгового мореплавания СССР, см. также и ст. 89, 135, 251, 293 Кодекса, действующего и после ликвидации СССР). Значительна роль обычая в международном публичном и частном праве (см., например: Даниленко Г. М. Обычай в современном международном праве. М., 1988)»⁵⁹.

Приведенный выше краткий обзор научных исследований истории становления закона как источника права, предпринятых разными поколениями ученых с конца XIX по начало XXI столетия, показывает, что первоначально под понятием «закон», «законодательство» понималась любая, изложенная в письменной форме норма, имеющая общеобязательный характер, санкционированная государством, т. е. обеспеченная государственным принуждением. Таким образом, первоначально понятие «закон» было наиболее всеобъемлющим, охватывало и обычное право (кодифицированные государством обычаи), и судебный прецедент, связанный с применением обычая и обычного права, а с началом парламентской деятельности еще и парламентские законы. В порядке обоснования нашего вывода процитируем Н. М. Коркунова, одного из выдающихся русских государствоведов, который в начале XX в. писал: «Обычное право есть первоначальная форма положительного (писаного) права. Тем не менее признание обычая самостоятельным источником права установилось лишь во второй четверти XIX столетия. До того единственным самостоятельным источником права признавалось законодательство»⁶⁰.

Таким образом, первый этап истории становления закона как источника права связан с учреждением крупных централизованных государств, усилением государственной власти и активизацией государственного правотворчества. Издаваемые (санкционированные) государством законы (в широком их понимании — как все виды писаных актов, исходящих от государственной власти) в этот период вытесняют обычаи и судебные прецеденты, сформированные на основе применения обычаев. Законы, изданные государством, обеспеченные государственным принуждением, становятся господствующей формой права. При этом все правовые акты верховной власти в тот период именовались законами (законодательством). Под законами понимались и санкционированные государством кодифицированные нормы обычаев, и систематизированные санкционированные государством судебные прецеденты, и все парламентские правовые акты, а также акты верховного управления, государственные акты как общего, так и правоприменительного характера. В силу нарастания объемов парламентских правовых актов и актов верховного управления термин «закон» приобретает более узкое значение — все более идентифицируется с источниками права, формируемыми указанными двумя видами ветвей власти, в современном понимании — с нормативными актами. Так, Ф. Ф. Кокошкин писал, что «нормы третьего порядка» — «так называемые правительственные распоряжения или указы вместе с законами в тесном (узком. — Ж. О.) смысле слова подводятся под общее понятие закона в обширном смысле слова»⁶¹.

Второй этап истории становления закона как источника права связан с возникновением конституционных государств и переходом к формам государственного правления, основанным на принципе разделения властей. В связи с учреждением нового типа государств — конституционных — меняются системы и форм, и источников права. Принятие конституций как основных законов, актов самой высокой юридической силы, ограничивающих верховную государственную власть, дает старт для сужения понятий «закон» («законодательство») и выделения такой категории источников права, создаваемых государством, как подзаконные акты. В периоды дуалистических монархий, когда, с одной стороны, уже создан коллегиальный орган народного представительства, которому передана законодательная власть, но с другой — за монархом все еще сохраняются значительные законодательные полномочия (Россия с 17 октября 1905 г. до октября 1917 г.), имеет место дуализация закона, соответственно, с позиций характеристики и источника, и формы права.

С переходом к более завершенным системам разделения властей — в условиях республиканских форм правления либо парламентских монархий, когда парламенты объявляются единственными органами законодательной власти, — основания для расширенного понимания термина «закон», т. е. для обозначения этим понятием не только важнейших актов парламента, но и актов «верховного управления» (высшей исполнительной власти), отпадают.

Обращение к истории становления закона как источника (формы) права, помимо того что это один из аспектов его характеристики, позволяет также правильно обозначить методологию дальнейшего исследования этого источника (формы) права. С позиций исторического метода признаки закона могут быть наиболее полно выявлены в двух контекстах: 1) через сравнение с иными формами (источниками) права — прежде всего обычным правом, а также судебным прецедентом, договорами (соглашениями); 2) при сравнительном анализе, сопоставлении закона с иными формами (источниками) права, издаваемыми государственной властью — главой государства, органами систем законодательной и исполнительной власти в одностороннем порядке, используя современное словоупотребление — в сопоставлении с иными нормативными правовыми актами.

§ 1.3. История становления системы источников (форм) внутригосударственного права в России.
Система форм права конституционного государства как воплощение принципов народовластия и разделения властей

Научные теории прошлых столетий, исходившие из различения понятий «источник права» и «форма права», под источником права понимали силы, творящие право. По современной терминологии, это означает, что источник права отождествлялся с субъектом (субъектами) первичного (следовательно, высшего) правового регулирования, или, иначе, с субъектами законодательной деятельности (законотворчества). Под формой права же понимался правовой акт, изданный субъектом законодательной деятельности. Такой подход (основанный на различении понятий «источник права» и «форма права») актуален и неизбежен для исследования истории становления системы источников (форм) права. История изменений систем источников (форм) права, их видового разнообразия следует за историей преобразований форм правления, поэтому, допустим, видовое разнообразие и соотношение источников (форм) права периодов абсолютной, а затем дуалистической монархий, современных конституционных государств (республик либо парламентских монархий) различаются и в том, что касается источников права (т. е. сил, творящих право; субъектов первичного правотворчества, субъектов волеизъявления в сфере правотворчества), и в том, что характеризует формы права (т. е. способ объективирования общеобязательного предписания, юридической нормы). Организация государств с республиканской формой правления и парламентских монархий (соответствующих современным конституционным государствам), как и сложившиеся в них системы источников права, основана на принципах народовластия и разделения властей. В новейший период важным фактором, определяющим развитие системы источников внутригосударственного права, становятся процессы глобализации.

Соответственно, в современной мировой практике сложились три основные формы (источника) права: нормативный правовой акт, судебный прецедент, правовой обычай. В качестве самостоятельной формы (источника) права выступают и публично-правовые договоры. Современным критерием деления форм права (с конца XVIII в.) следует считать функциональный критерий — производности от соответствующих ветвей власти. Признание разделения властей означает и признание полномочий каждой ветви власти творить формы права. Необходимо различать формы (источники) права, создаваемые, соответственно, законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти.

Правовые акты законодательной и исполнительной ветвей власти (нормативные акты) во всех развитых демократических странах, как известно, признаются основным видом формы (источника) права. В отношении актов судебной власти до недавнего времени лишь страны англосаксонской правовой семьи последовательно придерживались концепции Монтескьё о трехэлементной модели деления ветвей власти. Страны же, допустим, романо-германской правовой системы, где отвергалось судейское нормотворчество, по сути, воплощали локковскую модель разделения властей на две ветви — законодательную и исполнительную, отказывая судебной ветви в праве на равновеликий с законодательной и исполнительной ветвями статус. Лишь с созданием конституционных судов отношение к судебному нормотворчеству в указанной группе стран стало меняться — решения этих судебных органов стали признаваться источниками права.

История эволюции системы источников (форм) права в России неразрывно связана с историей преобразований ее формы правления.

Так, в царский период (при абсолютной монархии), т. е. с XVII столетия (со времени отсчета истории России как единого централизованного государства) и по состоянию на начало XX в. (до 1905 г.) единственным источником первичного правового регулирования, т. е. законодательной власти, выступал император. Согласно Основным законам (ст. 47), «империя Российская управлялась на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих»⁶². В соответствии с комментариями дореволюционных исследователей «под уставами, учреждениями, др. понималась разновидность законов же, как это явствовало из ст. 53 основных законов: “законы издаются в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов, манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения”»⁶³.

В юридической литературе периода абсолютной монархии в России высказывалось мнение, что все повеления, исходившие от российского императора, являлись по своей сути законами. Другие авторы отмечали, что следует различать две категории правил, исходящих от монарха: от законов отличать распоряжения, также исходящие от верховной власти. Так, А. Д. Градовский, комментируя основные законы царской России, писал, что имеют особую юридическую силу исходящие от монарха распоряжения, которые самим законом относятся к разряду административных правил. Кроме того, распоряжения (высочайшие повеления) императора, выраженные в словесной форме, имели меньшую юридическую силу, чем письменные, в случае коллизий словесных повелений с ранее изданными законами, вышедшими за подписью монарха, первые не приводились в исполнение⁶⁴. Монарх периода абсолютной монархии в России был единственным субъектом, компетентным издавать законы. Законы (как акты монархической власти) имели «значение общеобязательного правила», которое служило «основанием всех правительственных действий и распоряжений»; «закон мог быть отменен только равным ему законом» (ст. 72 Основного закона); закон должен был служить «единственным руководящим началом всей деятельности Правительства»⁶⁵. Помимо законов и распоряжений как актов верховной власти, к иным правилам (по современной терминологии — правовым актам) в царской России относились общие административные правила (административные распоряжения), исходящие
от подчиненных правительственных властей. По данным, приведенным в работе А. Д. Градовского, статус административных распоряжений определялся в ст. 51 Основных законов, в которых назывались следующие признаки административных решений: а) они предусматривали лишь меры, необходимые для исполнения закона; б) не отменяли закона, не создавали нового закона; в) министры рассматривались исключительно как исполнители закона; вместе с тем министрам предписывалось «вносить на разрешение сената представление о предметах, требующих общего предписания, в тех случаях, когда эти вопросы могут быть разрешены силой существующих законов»⁶⁶, т. е., говоря современным языком, министрам вменялась обязанность осуществления законодательной инициативы; г) в последние годы абсолютной монархии в России (при Николае II) имели место многочисленные примеры, когда законом давалось администрации право «издавать распоряжения, восполняющие закон, издавать различные дополнительные правила», управление в некоторых частях администрации стало осуществляться «на основании циркуляров и распоряжений министерств»⁶⁷; д) в последние годы монархического абсолютизма в России зарождались начала судебного контроля над административными распоряжениями⁶⁸.

А. Д. Градовский еще во второй половине XIX столетия приводил очень убедительные примеры актуальности судебного прецедента и судебной интерпретации закона. Он писал: «Судебное решение требует ряда особых приемов, совокупность которых носит общее имя толкования законов; изъяснение смысла закона, содержащееся в судебном решении, есть особый и самостоятельный элемент права. Раз постановленное решение может влиять на способ применения закона к другим однородным случаям, служить образцом истолкования закона. Такова сила прецедента. Этого мало. Судебная интерпретация в тех случаях, когда судебное место восполняет пробел в законодательстве (решение по подобию), делается самостоятельным источником права, конкурирует с законодательством»⁶⁹.

Вместе с тем законодательство России периода абсолютной монархии не признавало за судебными решениями силы общего права, т. е. силы прецедента, его сила исчерпывалась «приложением к данному случаю»⁷⁰.

Неоднократно в истории Российского государства периода абсолютной монархической империи предпринимались попытки систематизации и кодификации законодательства. Наиболее результативной оказалась кодификация, осуществленная при императоре Николае I: в конце 1832 г. под руководством графа Сперанского была завершена подготовка Свода законов, который «получил обязательную силу с 1 января 1835 г.»⁷¹. А с 1 января 1863 г. по повелению императора Александра II начало выходить официальное периодическое издание, ставшее средством хронологической систематизации законодательства. С этого времени предписывалось «…все манифесты, высочайшие повеления, указы сената, постановления, имеющие силу закона, — все то, что впоследствии должно быть внесено в Полное собрание законов Российской империи, печатать в особо учрежденном издании — “Собрании узаконений и распоряжений Правительства”. Оно издавалось в качестве дополнения к Сенатским ведомостям»⁷².

В отечественной юриспруденции дореволюционного периода различались два уровня законодательства Российской империи: общегосударственный и местный, что являлось юридическим отражением этнополитики Российского государства. Так, местные законы действовали на таких территориях, бывших в тот период в составе России, как Финляндия, губернии царства Польского, Прибалтийские, Черниговская и Полтавская, Бессарабия и Закавказский край⁷³. Все эти территории считались изъятыми от действия общих законов империи. При этом действовал принцип приоритета местного закона над законами империи. По свидетельству современника тех лет профессора А. Д. Градовского, «если по источнику своему местные законы стояли наравне с законами общими, то в отношении своей обязательной силы в тех местностях, где они действуют, они имеют первенство над общим правом. Местный закон в пределах своей компетенции отменяет силу общих постановлений по всем предметам, которых он касается, и только в случае молчания его по тому или другому вопросу получает применение общее право целого государства (Российской империи. — Ж. О.)»⁷⁴.

В соответствии с программой систематизации российского законодательства М. М. Сперанского после создания общеимперского Свода законов Российской империи в 1845 г. были изданы первые две части Свода местных узаконений губерний остзейских — акта систематизации местных законов прибалтийских территорий⁷⁵. Он был продолжен и дополнен в 1853 и 1864 гг.⁷⁶ Создание Свода местных узаконений губерний остзейских явилось наиболее успешной и единственной систематизацией местных законов в Российской империи на региональном уровне. По его образцу предполагалось создать Своды местных узаконений ряда других этнических губерний, в частности Свод местных узаконений западных губерний («местностей бывшего княжества Литовского, ранее входивших в состав Речи Посполитой»). «Но после восстания в Польше в 1830 г. Николай I отменил на данных территориях особенности местного управления и судопроизводства»⁷⁷.

По данным исследования С. В. Кодана, «в Кавказском крае сохранили действие по гражданским делам “Уложения, изданные царем Вахтангом, яко по коренному грузинскому закону”. Для этого был сделан и официально введен в действие в 1825 г. его перевод на русский язык “впредь до издания Грузинских законов”. Местное право в регионах проживания инородцев сохраняло действие источников обычного права»⁷⁸.

С установлением дуалистической монархии происходят изменения в круге и источников, и форм права. В соответствии с высочайше утвержденными Основными государственными законами (от 23 апреля 1906 г.) была провозглашена дуализация источника права (силы, творящей право). Законодательная власть, ранее принадлежавшая исключительно российскому императору, была в определенной ее части передана учреждаемым Основными законами Государственному Совету и Государственной Думе (выборному органу народного представительства). Из ст. 7, 44 Основных государственных законов следовало: «Государь император осуществляет государственную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой»; «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения государя императора». Несмотря на то что, даруя народу Основные государственные законы, император Николай II отказался принимать правовые акты столь высокой юридической силы, как законы, за ним сохранялись весомые законодательные полномочия: только по его «почину» (по современной терминологии — «законодательной инициативе») могли быть пересмотрены Основные государственные законы; государь имел право «почина» (т. е. законодательной инициативы) «по всем предметам законодательства»; император назначал часть членов одной из палат российского парламента — Государственного Совета; без утверждения императора ни один из законов «не мог иметь своего совершения»; император определял своими актами продолжительность ежегодных «занятий» палат парламента, одна из палат — Государственная Дума — могла быть распущена государем императором до истечения срока ее пятилетних полномочий и т. д. (ст. 7–9, 44, 57, 58 и др.).

Возможности интенсивного законотворчества Государственного Совета и Государственной Думы как органа народного представительства умалялись и неэффективной конструкцией двухпалатной системы: несогласие хотя бы одной из палат с законопроектом означало, что законопроект отклонен, повторно в течение той же сессии законопроект мог быть внесен, только «если последует высочайшее на то повеление» (ст. 69–70 Основных государственных законов 1906 г.). В Основных государственных законах 1906 г. были развернуто изложены признаки законов как формы права, исходящей от Государственного Совета и Государственной Думы (палат первого российского парламента), были введены некоторые отличия от законов, принимавшихся в свое время императором, а именно:

а) парламентские законы, по общему правилу, автоматически не отменяли местные законы, действовавшие в этнических губерниях, «если в нем именно такой отмены не постановлено»;

б) как и царские законы, парламентские законы имели «силу только на будущее время», но новой была оговорка о том, что допускается действие законов «в предшествующее время»;

в) законы должны были храниться в Правительствующем сенате и им же обнародоваться, причем устанавливалось, что законы «прежде обнародования в действие не приводятся»;

г) закон не мог быть «отменен иначе, как только силою закона» (ст. 46–49, 52 Основных законов 1906 г.).

В Основных государственных законах (1906 г.) за российским императором закреплялось полномочие на издание правовых актов в двух формах — указов и повелений. Указы и повеления императора по Основным законам 1906 г. имели следующие признаки их природы: а) носили подзаконный характер; б) являлись актами верховного управления (т. е. актами монарха как главы исполнительной власти); в) указы по предмету регулирования были предназначены «для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления». Повеления определялись как исходящие от императора правовые формы, «необходимые для исполнения законов» (ст. 10, 20, 21 Основных государственных законов от 23 апреля 1906 г.).

Помимо законов, указов и повелений, в качестве иных форм права в Основных законах 1906 г. назывались также: постановления, инструкции и распоряжения, издаваемые Советом министров, министрами и главноуправляющими отдельными частями, а также другими, на то законом уполномоченными, установлениями (ст. 80). В качестве их признаков назывались два:

а) обязательный характер; б) недопустимость противоречия закону (там же).

В связи с установлением советской социалистической республики как формы правления в России в период после октября 1917 г. и до 12 декабря 1993 г. (дата принятия первой конституции постсоветского, постсоциалистического типа) источники и формы права приобрели радикально новое качество. Согласно советским конституциям, источником всей полноты власти были объявлены выборные представительные органы — Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов (ст. 1 Конституции РСФСР 1918 г.).

Система источников (форм) права в первые годы советской власти имела следующие особенности:

Характерным отличием системы источников права (сил, творящих право, — субъектов первичного правового регулирования, т. е. субъектов законодательной деятельности) первых лет советской власти, в сравнении с периодом дуалистической монархии в России, прежде всего явилась множественность (на общенациональном уровне) органов законодательной власти. Согласно первой советской Конституции РСФСР (1918 г.), законы (в форме декретов и др.) могли принимать три вида органов: съезд Советов, «высшая власть РСФСР», ведению которого «подлежали все вопросы общегосударственного значения» (ст. 24 Конституции 1918 г.); Всероссийский центральный исполнительный комитет Советов (ВЦИК) — «высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган РСФСР» (ст. 31, 33 Конституции) и Совет народных комиссаров — правительство послереволюционной России, которому принадлежало «общее управление делами РСФСР» (ст. 38, 41 Конституции 1918 г.).

В последующей практике и в связи с созданием федеративного государства — Союза Советских Социалистических Республик (СССР), в который Россия вошла наряду с другими советскими социалистическими республиками, возникшими на базе распавшейся царской империи (Союзный договор от 30 декабря 1922 г., Конституция СССР 1924 г.), право издавать законы (в форме декретов, др.) было предоставлено трем уровням государственной власти, учрежденным в СССР: Союзу в целом, союзным республикам (в том числе РСФСР) и автономным республикам (вошедшим в СССР не напрямую, а в составе союзных республик). При этом на каждом из трех уровней государственной власти (по горизонтали правотворчества) была учреждена уже «четверка» законодателей. Так, на уровне Союза ССР учреждались следующие субъекты законотворчества. Верховными органами государственной власти Конституция СССР 1924 г. объявляла съезд Советов депутатов СССР и, в период между съездами, Центральный исполнительный комитет (ЦИК) СССР, состоявший из двух палат: Союзного Совета и Совета национальностей (ст. 8 Конституции СССР 1924 г.). Соответственно, к полномочиям этих двух органов прежде всего относилось первичное правовое регулирование по предметам ведения верховных органов государственной власти, закрепленным в ст. 1 Конституции СССР 1924 г. Кроме того, к компетенции указанных органов относились координация и контроль всей законодательной деятельности в масштабе СССР.

Так, к исключительному ведению съезда Советов СССР относились реформы Конституции СССР. На съезд Советов, Центральный исполнительный комитет (ЦИК) СССР, ответственный перед съездом СССР, а также на Президиум ЦИК СССР — высший законодательный, исполнительный и распорядительный орган власти СССР в период между сессиями ЦИК (ст. 29 Конституции СССР 1924 г.), возлагалась текущая законодательная деятельность. К совместному ведению верховных органов власти СССР относился контроль актов съездов Советов и центральных исполнительных комитетов (ЦИК) союзных республик, контроль правовых актов не только органов власти республик, но и общесоюзных органов — субъектов законодательной деятельности общесоюзного масштаба (ст. 1, 16, 18, 20 Конституции СССР 1924 г.).

В РСФСР после вхождения ее в состав СССР, в соответствии с Конституцией РСФСР 1925 г., к указанному в первой советской Конституции (1918 г.) кругу субъектов законодательной деятельности был отнесен еще один орган — Президиум Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) РСФСР (п. 19 ст. 16 Конституции РСФСР 1925 г.; гл. 4–6 Конституции СССР 1924 г.).

В советских конституциях не осуществлялось тематического разграничения предметов ведения и полномочий между Союзом (Федерацией) и субъектами, т. е. между различными уровнями государственной (законодательной) власти. По тематике полномочия трех уровней власти во многих положениях, за небольшими расхождениями, были идентичны (особенно это характерно для поздних конституций СССР и республик в ее составе). Полномочия каждого территориального уровня власти охватывали практически все направления государственной деятельности, но корректировались с учетом различных территориальных масштабов функционирования политико-территориальных образований сложносоставного государства. Отсутствовало разделение властей и по горизонтали государственного устройства. Несмотря на множественность субъектов законодательной деятельности, на каждом уровне государственной власти взаимоотношения в законодательном процессе каждого уровня по горизонтали властных взаимоотношений предполагали определенную иерархичность, очередность в законотворчестве и связанную с этим различную силу нормативных актов: например, декретам ЦИК и Президиума ЦИК придавалась более высокая юридическая сила, чем декретам СНК. Верховным законодателем в ранний период советской власти на каждом из уровней политикотерриториального устройства государства являлся соответствующий территориальному уровню съезд Советов. Так, согласно Конституции РСФСР 1918 г., только Всероссийский съезд Советов и ВЦИК РСФСР обладали «предметами ведения» (понятие, которое в научной теории идентифицируется со сферой законодательной деятельности, законодательных полномочий и изданием законов — правовых актов, обеспечивающих первичное правовое регулирование).

В соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. предметы ведения Всероссийского съезда Советов и ВЦИК России определялись в общем списке, в открытом перечне. К законотворческим полномочиям съезда относились: а) «утверждение, изменение и дополнение Конституции РСФСР» (п. «а» ст. 49 Конституции РСФСР 1918 г.) — полномочия исключительного ведения; б) «общегосударственное законодательство, судоустройство и судопроизводство, гражданское, уголовное законодательство и пр.» (п. «о» ст. 49); в) «ратификация мирных договоров» (пп. «а», «б» ст. 51 Конституции РСФСР 1918 г.) — полномочия исключительного ведения.

Всероссийский центральный исполнительный комитет Советов (ВЦИК Советов) по Конституции 1918 г., кроме совпадающих с Всероссийским съездом Советов полномочий в сфере законодательства, имел компетенцию: осуществлять «общее направление деятельности рабоче-крестьянского правительства и всех органов советской власти в стране», объединять и согласовывать работы по законодательству и управлению, наблюдать за проведением в жизнь советской Конституции, постановлений Всероссийских съездов Советов и центральных органов советской власти; рассматривать и утверждать проекты декретов и иные предложения, вносимые Советом народных комиссаров или отдельными ведомствами. Кроме того, ВЦИК компетентен был не только участвовать в работе других законодателей (как вышестоящая после съезда инстанция), но и издавать собственные декреты и распоряжения (ст. 33 Конституции 1918 г.).

СНК РСФСР в порядке осуществления «общего управления делами РСФСР» (т. е. в качестве правительства молодой Советской Республики) вправе был издавать декреты, распоряжения, инструкции и «вообще» принимать «все меры, необходимые для правильного и быстрого течения государственной жизни» (ст. 38 Конституции РСФСР 1918 г.).

Юридические признаки всех форм права, исходящих от СНК, заключались в следующем:

об их принятии СНК незамедлительно сообщал ВЦИК;

ВЦИК вправе был «отменить или приостановить всякое постановление или решение СНК»;

все постановления и решения СНК, имевшие «крупное общеполитическое значение», представлялись на рассмотрение и утверждение ВЦИК» (ст. 39–41 Конституции РСФСР 1918 г.).

Исследователи истории советской власти отмечают, что на практике «основная тяжесть нормотворческой деятельности ложилась на СНК, поскольку Всероссийские съезды работали периодически; ВЦИК в первые месяцы своего существования издавал меньшее количество декретов, по сравнению с СНК, да и аппарата для разработки законопроектов вначале у него не было. Это не значит, что СНК был высшим законодательным органом. Субординация актов соблюдалась четко — акты, принятые высшим органом, имели и высшую юридическую силу. Высший орган мог отменить нормативный акт низшего. В нашей литературе хорошо освещена борьба левых эсеров во ВЦИК за лишение СНК права самостоятельного издания законов⁷⁹. На заседаниях ВЦИК разгорались острые дискуссии об одобрении декретов СНК. Довольно часто ВЦИК и СНК принимали совместные декреты»⁸⁰.

В Конституции СССР 1924 г. назывались следующие законодательные полномочия и правовые акты высших органов власти Союза ССР:

А) Исключительному ведению съезда Советов Союза ССР подлежали утверждение и изменение основных начал союзной Конституции (п. 1 ст. 2 Конституции СССР). Вместе с тем из Конституции следовало, что наряду с другими верховными органами СССР Съезд Советов СССР вправе был издавать «основы законодательства», устанавливать «основы законов», «общие начала» регулирования в различных сферах общественной жизнедеятельности (пп. «н», «п», «р» ст. 1 Конституции СССР 1924 г.).

Б) Центральный исполнительный комитет Союза ССР, согласно Конституции 1924 г. (ст. 17, 19), вправе был издавать кодексы, декреты, постановления и распоряжения, обязательные к непосредственному исполнению на всей территории Союза Советских Социалистических Республик. Также, согласно Конституции СССР 1924 г., законопроекты, восходящие на рассмотрение ЦИК СССР, получали силу закона лишь при условии принятия их обеими палатами ЦИК — как Союзным Советом, так и Советом национальностей (ст. 22).

В соответствии с Конституцией СССР 1924 г. Центральный исполнительный комитет Союза ССР: объединял работу по законодательству Союза ССР; определял круг деятельности Президиума ЦИК (высшего органа власти в период между сессиями ЦИК СССР) и Совета народных комиссаров (Правительства) СССР; рассматривал и утверждал все декреты и постановления, определяющие общие нормы политической и экономической жизни Союза, а также вносящие коренные изменения в существующую практику государственных органов СССР. Так, ЦИК Союза ССР имел право приостанавливать или отменять декреты, постановления и распоряжения Президиума ЦИК СССР, а также съездов Советов и центральных исполнительных комитетов союзных республик и других органов власти на территории СССР (ст. 20 Конституции 1924 г.).

В) В Конституции 1924 г. закреплялся широкий список полномочий Президиума ЦИК СССР как надзорно-контрольного учреждения в системе законотворчества в Союзе ССР, обеспечивающего действие актов органов верховной государственной власти Союза в деятельности иных субъектов законотворчества. К полномочиям Президиума ЦИК относились рассмотрение и утверждение проектов декретов и постановлений, вносимых Советом народных комиссаров, отдельными ведомствами Союза ССР, центральными исполнительными комитетами союзных республик, их президиумами и другими органами власти (ст. 33 Конституции 1924 г.). Президиум ЦИК СССР, как предусматривалось в Конституции СССР 1924 г., полномочен был осуществлять «наблюдение» «за проведением в жизнь Конституции СССР и исполнением всех постановлений съезда Советов и Центрального исполнительного комитета Союза ССР всеми органами власти» (ст. 30); имел право приостанавливать и отменять постановления Совета народных комиссаров и отдельных народных комиссариатов СССР, а также центральных исполнительных комитетов и советов народных комиссаров союзных республик; право приостанавливать постановления съездов Советов союзных республик с последующим внесением этих постановлений на рассмотрение и утверждение Центрального исполнительного комитета Союза (ст. 31, 32).

В то же время Президиум ЦИК СССР имел и полномочия самостоятельного нормотворчества: вправе был издавать декреты, постановления и распоряжения (ст. 33 Конституции СССР 1924 г.).

Г) Нормативными правовыми актами Совета народных комиссаров (СНК) СССР являлись декреты и постановления, которые он мог издавать «в пределах предоставленных ему ЦИК СССР прав и на основании Положения о Совете народных комиссаров СССР» (ст. 38 Конституции 1924 г.). Декреты и постановления СНК СССР имели следующие признаки их юридической силы: а) являлись обязательными к исполнению на всей территории Союза Советских Социалистических Республик; б) постановления и распоряжения Совета народных комиссаров могли быть «приостанавливаемы и отменяемы Центральным исполнительным комитетом Союза ССР и его Президиумом»; в) декреты и постановления СНК СССР могли быть опротестованы центральными исполнительными комитетами союзных республик и их президиумами. При этом их исполнение не приостанавливалось; г) постановления и распоряжения (но не декреты!) СНК СССР могли быть приостановлены и отменены ЦИК СССР и его Президиумом по их инициативе (ст. 41 Конституции 1924 г.).

В свою очередь, Совет народных комиссаров СССР выполнял надзор за законодательством, в том числе союзных республик СССР: рассматривал декреты и постановления, «вносимые как 42 отдельными народными комиссариатами Союза Советских Социалистических Республик, так и центральными исполнительными комитетами союзных республик и их президиумами (ст. 38, 41, 42 и др. Конституции СССР 1924 г.).

Д) В первой Конституции СССР были созданы юридические основы для становления практики судебного конституционного контроля (нормоконтроля) и легитимации такой формы права в СССР, как судебный прецедент. На основе Конституции СССР 1924 г. в Союзе в 30-е гг. XX в. сложилась практика судебного конституционного контроля, которая оказалась непродолжительной и ограничивалась сферой федеративного строительства. Был учрежден Верховный Суд СССР, к компетенции которого относились, помимо полномочий традиционного правосудия: «а) дача верховным судам союзных республик руководящих разъяснений по вопросам общесоюзного законодательства; б) дача заключений по требованию Центрального исполнительного комитета СССР о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения Конституции» (ст. 43 Конституции СССР 1924 г.). Однако уже в Конституции СССР 1937 г. и в последующем контрольно-надзорные полномочия Верховного Суда СССР более не предусматривались.

Следующая особенность круга субъектов законодательной деятельности — источников права не только раннего, но и всего периода советской власти — заключалась в ограничении самостоятельности нижестоящих уровней государственной (публичной) власти в отношениях с вышестоящими территориальными уровнями (СССР, союзная республика СССР, в том числе РСФСР), централизации законотворчества. Вышестоящий Совет мог отменить акты нижестоящего Совета. Так, в РСФСР, согласно ст. 44 Конституции РСФСР 1925 г., основные законы (конституции) автономных советских социалистических республик принимались их съездами Советов, но представлялись на утверждение Всероссийского центрального исполнительного комитета и вносились на «окончательное утверждение» («утверждение») Всероссийского съезда Советов (с 1936 г. — на утверждение Верховного Совета союзной республики) (п. «б» ст. 16 Конституции РСФСР 1925 г.; п. «б» ст. 19 Конституции РСФСР 1937 г.; п. «б» ст. 60 Конституции СССР 1936 г.). Положения об автономных областях принимались их съездами Советов, но требовалось утверждение этих Положений Всероссийским центральным исполнительным комитетом. Верховные органы власти СССР имели право отмены нарушающих Конституцию СССР постановлений съездов Советов и центральных исполнительных комитетов союзных республик (п. «ч» ст. 1 Конституции РСФСР 1925 г.).

Иерархия в законотворчестве касалась и актов местных Советов, в том числе актов утверждения росписи доходов и расходов местных территорий, — действовало, например, правило об утверждении вышестоящим Советом (либо исполнительным комитетом вышестоящего Совета) сметы ведения местных Советов.

Со времени учреждения Союза ССР во взаимоотношениях двух верхних уровней государственной власти в СССР — Союза ССР и союзных республик (в том числе РСФСР как союзной республики в составе СССР) было установлено своеобразное «дирижируемое» законотворчество. Так можно оценить широкую компетенцию Союза ССР в сфере законотворчества, связанную с принятием особой формы источника права — Основ законодательства и установленную во всех Конституциях СССР. Еще одна особенность субъектов законодательной деятельности — источников права в начальный период истории Советской России — в ином (по сравнению с периодом дуалистической монархии в России) характере социального представительства в законодательных органах. Если Государственная Дума (1906–1917 гг.) как источник права была сословно-представительным органом, то представительные органы Советской России — Советы депутатов — формировались не по сословному, а по классовому принципу — из трудящихся, рабочих и крестьян; прежние собственники же «и лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли» («свергнутые эксплуататоры»), и т. п. были лишены избирательных прав (ст. 65 Конституции РСФСР 1918 г.).

В сравнении с монархическим периодом в Советской России характерными признаками отличались не только источники, но и формы права. Так, понятие «закон» в тексте Конституции РСФСР 1918 г. не употреблялось. Из однокоренных слов (словосочетаний с использованием термина «закон») использовались понятия: «основной закон» (ст. 22 и др. Конституции 1918 г.), «законодательство» (пп. «д», «о» ст. 49), «законодательный» (ст. 31), «закон о рабочем контроле» (преамбула Конституции, п. «д» ст. 3 гл. 2 Конституции РСФСР 1918 г.). Советским аналогом закона как формы права в первые годы советской власти стали декреты. Именно эти акты прежде всего называли Конституции РСФСР 1918 и 1925 гг., Конституция СССР 1924 г. в связи с указанием форм правовых актов, отнесенных к компетенции органов законодательной власти СССР и РСФСР. Как отмечается в научных исследованиях, на практике в послереволюционной России «само слово “закон” почти не употреблялось, поскольку термины “закон” и “указ” слишком напоминали старое право, враждебное пролетариату. Поэтому названия нормативных актов заимствованы из терминологии революционной Франции: декрет и декларация. Декрет, постановление, резолюция, инструкция, обращение, наказ — наиболее часто встречающиеся названия нормативных актов. Название акта не зависело от того, какой орган его принял. Наиболее употребительным был декрет»⁸¹.

Суть следующих особенностей источников (форм) права и их системы в первые годы советской власти заключалась в том, что в молодом советском государстве использовались в определенном объеме и такие виды источников (конституционно не обозначенных), как дореволюционное право и дореволюционные обычаи. Пределом использования и того, и другого источников судами являлось революционное правосознание. По данным исследования Т. Е. Новицкой, право советских судов всех звеньев применять старые законы предусматривается Декретами о суде № 1–2⁸². Однако дореволюционное право применялось различными звеньями советских судов в различном объеме: местные суды «использовали нормы старого права» в редких случаях, «по преимуществу для квалификации преступлений»; а окружные суды — преимущественно опираясь на старое право при вынесении приговоров; в незначительной степени применялось революционными трибуналами; для квалификации преступлений — использовалось органами следствия (следственными комиссиями)⁸³.

С выходом Положения о народных судах (от 30 ноября 1918 г.) были запрещены «ссылки на законы свергнутых правительств»⁸⁴.

Что же касается отношения к дореволюционным обычаям, то действие обычного права после революции октября 1917 г. в России не отменялось, хотя обычное право и не легитимировалось советской властью. Как пишет Т. Е. Новицкая, «о нем ничего не говорится в Декрете о суде № 1 и последующих декретах. Правда, Декретом о земле некоторые нормы обычного права сельской общины узакониваются: разделы земли по трудовой или потребительской норме представляют собой положение обычного права. Местные народные суды при решении дел должны были применять декреты советской власти и лишь в случае их отсутствия пользоваться обычаем (в дореволюционном же праве, наоборот, обычай в ряде случаев предпочитался общероссийскому законодательству). Тем не менее приговор общины, вынесенный на основании обычного права, рассматривался порой народными судами как преюдиция и не пересматривался. Подобная практика способствовала сохранению обычая»⁸⁵.

В Конституции РСФСР 1918 г. не содержалось прямых указаний на местное нормотворчество и формы (источники) местного права. Однако оно сложилось практически на основе п. «а» ст. 61 Конституции РСФСР 1918 г., где говорилось, что «областные, губернские, уездные и волостные органы советской власти, а также Советы депутатов имеют предметом своей деятельности проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов советской власти». Таким образом, на основе Конституции возможно было подзаконное нормотворчество на местах с целью проведения в жизнь актов центральной власти. По данным специалистов, «органами, творившими право на местах, были в первую очередь военно-революционные комитеты, Советы, их съезды, исполкомы, их отделы, суды второй инстанции, органы городского самоуправления, сельские сходы, значение правотворческих органов приобрели профсоюзы, совещания, собрания государственных служащих»⁸⁶.

Право издания нормативных актов местными Советами было предоставлено органам центральной власти. Обращает на себя внимание тот факт, что формами права, создаваемыми местными Советами, являлись опять-таки декреты. Местные нормативные акты издавались «во исполнение декретов центра», хотя порой в них вносились «существенные дополнения». В этих случаях «декрет СНК и декрет местного Совета издавались как один документ».

Продолжая характеристику особенностей видового разнообразия и системы форм (источников) права в начальный период истории Советской России, отметим особенности форм влияния партийного фактора в соответствующих процессах формирования российской государственности. Очевидно, что положения партийной программы РСДРП(б) (с марта 1918 г. — Российская коммунистическая партия большевиков РКП(б)) явились основой и для Конституции РСФСР 1918 г., и для важнейших декретов советской власти. Специалисты в этой связи обращают внимание на следующее: «Среди законодательных актов первых месяцев советской власти имелось немало обращений, воззваний; в декретах содержатся преамбулы, пункты, носящие декларативный характер, объясняющие политику партии, особенно в отношении крестьянства»⁸⁷. В то же время партийное вмешательство в процессы создания формы права в начальный период становления советской власти было более опосредованным, не столь фронтальным, как в последующие годы функционирования СССР и РСФСР. В этом смысле весьма точна формулировка Г. Кленнера о том, что «большевики — во всяком случае, в определенный период — занимались преимущественно идеологической природой права»⁸⁸. Наиболее насыщенным партийной идеологией юридическим актом тех лет явилась прежде всего Конституция РСФСР 1918 г.

Более поздние советские конституции и учрежденная ими система источников и форм права имели отличия. В соответствии с последними советскими конституциями — СССР 1936 и 1977 гг. и РСФСР 1937 и 1978 гг. — прежде всего изменялись система и организация источников права — субъектов правотворческой деятельности — высших представительных (законодательных) органов государственной власти в СССР и РСФСР, а также статус в сфере правотворчества исполнительно-распорядительных органов. Так, в Конституциях СССР 1936, 1977 гг. и РСФСР 1937, 1978 гг. в этой связи предусматривались следующие характеристики субъектов законодательной деятельности и законодательного процесса.

Прежде всего новеллы заключались в том, что были упразднены съезды Советов, ЦИК (ВЦИК) и Президиумы ЦИК (ВЦИК). Взамен «тройки законодателей на каждом из трех уровней публичной власти в СССР были учреждены новые законодательные органы: Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных республик (в их числе — Верховный Совет РСФСР), а также Верховные Советы автономных республик. По Конституции РСФСР 1937 г., все Верховные Советы объявлялись единственными законодательными органами власти, компетентными принимать законы соответствующего регионального масштаба действия (ст. 24 Конституции 1937 г.). В частности, в России в качестве высшего органа государственной власти и единственного органа, компетентного принимать законы, действующие на всей территории РСФСР, объявлялся однопалатный Верховный Совет РСФСР (ст. 22 Конституции 1937 г.); для сравнения: законодатель союзного уровня — Верховный Совет СССР имел две палаты — Совет Союза и Совет национальностей.

В конституциях позднего советского периода (1936/37, 1977/78 гг.) так же, как и на старте советской формы правления, не проводилось «разграничения предметов ведения» между Федерацией и ее субъектами. В конституциях всех трех уровней федеративного устройства (Союза СССР, союзных республик, автономных республик) предметы ведения каждого из этих трех уровней государственной власти закреплялись в открытом перечне, что в условиях однопартийного государства, каким являлся СССР, стимулировало тенденцию к централизации законотворчества, сосредоточению первичного правотворчества исключительно на общесоюзном уровне. В последних советских конституциях особенно заметна унификация конституционных текстов Союза и его республик в части формулировок о предметах ведения. Расхождения отражали в основном разные масштабы территории, пределами которой ограничивалась власть соответствующего уровня политико-территориального устройства союзного государства.

Со временем советские Конституции расширяли полномочия Союза, связанные с изданием особого рода законодательных актов — Основ законодательства, которые выше были оценены нами как установления своеобразного «дирижируемого законотворчества». Вместе с тем отметим, что таким образом утверждалась абсолютная компетенция Союза в сфере первичного законодательного регулирования всех сфер общественной жизнедеятельности в стране. Согласно Конституциям СССР 1936 и 1924 гг., к предметам ведения верховных органов власти Союза Советских Социалистических Республик, помимо прямого законодательного регулирования, издания непосредственно действующих актов Союза, относились: «установление общих начал землеустройства, землепользования, а равно пользования недрами, лесами и водами по всей территории Союза Советских Социалистических Республик»; «установление основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданского и уголовного законодательства Союза»; «установление основных законов о труде»; «установление общих начал в области народного просвещения»; «установление общих мер в области охраны народного здравия (здравоохранения)»; «основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев» (ст. 1 Конституции СССР 1924 г.; ст. 14 Конституции СССР 1936 г.). В последней Конституции СССР — 1977 г. — содержалась уже обобщенная формулировка такого рода. Здесь говорилось: «Ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной власти и управления подлежат», помимо иных полномочий, «обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории СССР, установление основ законодательства Союза ССР и союзных республик; установление общих начал организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления» (пп. 3, 4 ст. 73 Конституции 1977 г.).

В соответствии с концепцией полновластия Советов в Конституциях СССР (1977 г.) и РСФСР (1978 г.) по-прежнему отвергалось разделение властей по горизонтали правления: в каждой из них устанавливалось, что Верховный Совет СССР (РСФСР) правомочен решать все вопросы, отнесенные Конституцией СССР и Конституцией РСФСР к ведению соответствующего уровня государственной власти — СССР или РСФСР (ст. 73, 108 Конституции СССР 1977 г., ст. 72, ч. 2 ст. 104 Конституции РСФСР 1978 г.). Так, Конституция СССР, союзной либо автономной республики могла быть изменена (каждая из конституций) только соответствующим ее уровню Верховным Советом. Верховные Советы были единственными органами государственной власти, компетентными принимать законы соответствующего масштаба территориального действия: СССР (Верховный Совет СССР), либо союзной республики (Верховный Совет союзной республики), либо автономной республики (Верховный Совет автономной республики) (ст. 174 Конституции СССР 1977 г.; ч. 3 ст. 104, ст. 151 Конституции РСФСР 1978 г.). Например, к исключительному ведению Верховного Совета РСФСР в законодательной сфере относились полномочия по принятию Конституции РСФСР, внесению в нее изменений (ч. 3 ст. 104 Конституции 1978 г.) и осуществлению текущей законодательной деятельности. В порядке текущего правотворчества Верховный Совет РСФСР принимал не только законы РСФСР, но и постановления и иные акты Верховного Совета РСФСР (ст. 109 Конституции РСФСР 1978 г.). Отсутствие дифференцированного кворума при голосовании, по сути, снимало разницу между законом и постановлением.

Изменения конституции соответственно СССР, союзной либо автономной республики осуществлялись Верховными Советами не менее чем ²/₃ голосов; для принятия Конституции СССР требовалось не менее ₂/₃ голосов каждой из палат Верховного Совета СССР (ст. 174 Конституции СССР 1977 г.). По Конституциям 1977/78 гг., для принятия либо изменения конституции автономной республики уже не требовалось утверждения со стороны союзной республики. Законы в Верховных Советах принимались одинаково: большинством от общего числа депутатов Верховного Совета (ч. 2 ст. 109 Конституции РСФСР) — и публиковались за подписями Председателя и Секретаря Президиума Верховного Совета (ст. 110 Конституции РСФСР 1978 г., ст. 26–27 Конституции РСФСР 1937 г.).

Как и по Конституциям 1918 и 1925 гг., согласно поздним советским конституциям, все законодательные органы учреждались как выборные. Новелла, однако, заключалась в том, что поздние советские конституции сняли норму о классовых цензах при выборах в Советы и принцип неравного представительства от жителей города и деревни. В Конституции РСФСР 1978 г. впервые был провозглашен принцип равных избирательных округов: Верховный Совет РСФСР избирался гражданами по равным избирательным округам по норме один депутат на 150 тыс. избирателей (ст. 25) — будь то городские или сельские местности, т. е. прежнего преимущества городских избирателей не закреплялось. Объяснялось это тем, что в связи со строительством социализма «отпали основания для классового деления общества и эксплуатации».

Как и делегаты съездов Советов и ЦИК (ВЦИК) первых десятилетий советской власти, депутаты Верховных Советов всех уровней весь советский период не являлись штатными парламентариями. Законодательную деятельность они осуществляли «по совместительству» с иной, основной для них производственной деятельностью. Верховные Советы СССР и РСФСР по Конституциям 1936/37 и 1977/78 гг. работали в режиме сессионных заседаний, сессии созывались дважды в год.

Согласно Конституциям СССР и республик в составе СССР (в том числе РСФСР как союзной республики СССР), к законодательной деятельности в определенной мере (по нормативам Конституций СССР и РСФСР 1936/37 гг.), а впоследствии — в значительной мере (по нормам Конституций СССР и РСФСР 1977 и 1978 гг.) были «привязаны» такие органы, как Президиумы Верховных Советов. Президиум Верховного Совета (соответственно — СССР; союзной республики, в том числе РСФСР; автономной республики) являлся вторым (после Верховного Совета одного с ним территориального уровня) органом в системе высших органов государственной власти СССР (и соответственно союзной республики, автономной республики).

Основными признаками конституционного статуса Президиумов Верховных Советов всех трех территориальных уровней в сфере законотворчества были следующие:

Президиум соответствующего Верховного Совета являлся органом, избираемым этим Верховным Советом и подотчетным ему во всей своей деятельности (ст. 31, 32 Конституции РСФСР 1937 г.);

в соответствии с Конституциями 1977/78 гг. наряду с тем, что Президиум по-прежнему являлся органом, избираемым этим Верховным Советом и подотчетным ему во всей своей деятельности, предусматривалась новелла: закреплялось, что Президиум выполняет «функции высшего органа государственной власти РСФСР в период между его сессиями» (ст. 119 Конституции СССР 1977 г., ст. 113 Конституции РСФСР 1978 г.);

Президиумы Верховных Советов СССР и РСФСР представляли собой достаточно узкие коллегии. Так, Президиум Верховного Совета СССР избирался из числа депутатов в составе Председателя Президиума Верховного Совета, Первого заместителя Председателя, пятнадцати заместителей Председателя — по одному от каждой союзной республики, Секретаря Президиума и двадцати одного члена Президиума Верховного Совета СССР (ст. 120 Конституции СССР 1977 г.). Президиум Верховного Совета РСФСР избирался в составе: Председателя Президиума, пятнадцати заместителей Председателя (по числу автономных республик), Секретаря Президиума и четырнадцати членов Президиума Верховного Совета РСФСР;

полномочия Президиума в законодательной сфере заключались в том, что к его компетенции относилось осуществление толкования законов — соответственно СССР, республики — РСФСР, др. (п. 5 ст. 121 Конституции СССР 1977 г.; п. «в» ст. 33 Конституции РСФСР 1937 г.; п. 6 ст. 115 Конституции РСФСР 1978 г.);

с принятием Конституций СССР (1977 г.) и республик в составе СССР (Конституция РСФСР 1978 г.) новым важным полномочием Президиума Верховного Совета РСФСР, которое, по сути, превращало его в «теневого законодателя», явилось его право «вносить в случае необходимости изменения в действующие законодательные акты СССР (РСФСР)» (п. 1 ст. 122 Конституции СССР 1977 г.; п. 1 ст. 116 Конституции РСФСР 1978 г.). Хотя в Конституциях оговаривалось, что такие указы могут издаваться лишь «в период между сессиями Верховного Совета СССР (республики СССР, в том числе РСФСР) с последующим представлением на его утверждение на очередной сессии» (там же), — это не меняет вывода, если вспомнить, что сессии Верховных Советов были непродолжительными по времени (несколько дней), что не давало возможности депутатам адекватно оценить закон, а лишь проголосовать за него по подсказке партийного и (или) административного аппарата.

Следующее положение, на которое необходимо обратить внимание в связи с анализом той модели организации законодательной власти, что конструировалась в Конституциях СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г.: в отличие от предыдущих советских конституций, впервые объявлялось, что законы СССР (республик в составе СССР, в том числе РСФСР) принимаются не только соответствующим Верховным Советом, но и народным голосованием (референдумом), проводимым по решению этого Верховного Совета (ч. 3 ст. 108 Конституции СССР 1993 г.; ч. 1 ст. 104, ст. 105 Конституции РСФСР 1978 г.). Однако специальный Закон о порядке референдума ни в СССР, ни в республиках СССР (РСФСР, др.) в советский социалистический период так и не был принят, практики референдумов не было. Первые законы о референдумах появились только с началом реформ после 1985 г.

В советских Конституциях 1977/78 гг. закреплялась процедура так называемых «всенародных обсуждений законопроектов». Согласно ч. 3 ст. 109 Конституции РСФСР, проекты законов РСФСР и другие важные вопросы государственной жизни республики могли быть вынесены на народное обсуждение решением Верховного Совета СССР (республики в составе СССР — РСФСР, др.) либо Президиумами соответствующего Верховного Совета.

Как уже было отмечено, в соответствии с концепцией полновластия Советов в Конституциях СССР (1977 г.) и РСФСР (1978 г.) по-прежнему отвергалось разделение властей по горизонтали правления: в каждой из них устанавливалось, что Верховный Совет СССР (РСФСР) правомочен решать все вопросы, отнесенные Конституцией СССР и Конституцией РСФСР к ведению соответствующего уровня государственной власти — СССР или РСФСР. Вместе с тем принцип полновластия Советов в сфере законотворчества, т. е. осуществления первичного правового регулирования, в советских Конституциях 70-х гг. XX в. получил новое развитие и именно в контексте модифицированной конституционной концепции устройства Правительства и его правотворческой компетенции. Так, вместо наименования «Совет народных комиссаров» (СНК), которое предусматривалось в Конституциях РСФСР 1918, 1925 гг. и Конституции СССР 1924 г., в советские Конституции 1936/37 и 1977/78 гг. было включено новое название высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти — Совет министров (соответственно СССР, союзной республики, в том числе — РСФСР, автономной республики). В отличие от Советов народных комиссаров (СНК) РСФСР (по Конституции 1918 г.) и СССР (по Конституции 1924 г.), которые имели статус «органа общего управления делами» РСФСР (СССР), Советы министров СССР (республик СССР — РСФСР, др.) в соответствии с Конституциями СССР (РСФСР) 1936/37 и 1977/78 гг. характеризовались только как «высшие исполнительные и распорядительные органы государственной власти» СССР (РСФСР).

Советы министров в СССР позднего периода советской власти (республиках, состоявших в СССР, в том числе в РСФСР) не имели полномочия издавать декреты, которые издавали Советы народных комиссаров (раннего периода советской государственности) и которые по их наименованию и возможным предметам регулирования не отличались от законодательных актов, принимавшихся съездами Советов, их центральными исполнительными комитетами и президиумами центральных исполнительных комитетов. Декреты СНК, предусмотренные Конституциями РСФСР 1918 и 1925 гг. и Конституцией СССР 1924 г., являлись, по сути, актами «делегированного законотворчества», предоставленного Советам народных комиссаров СССР (республик СССР — РСФСР, др.) конституциями раннего советского периода. В советских Конституциях 30-х и 70-х гг. правотворчество Советов министров, таким образом, определялось исключительно как подзаконное.

В соответствии с Конституциями СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г. Совет министров в СССР (РСФСР) издавал два вида актов: постановления и распоряжения, которые имели следующие признаки:

а) акты Совета министров СССР (республики в составе СССР, в том числе РСФСР) издавались «на основе и во исполнение законов СССР и иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума» (ст. 133, 140 Конституции СССР 1977 г., ст. 127 Конституции РСФСР 1978 г.);

б) Совет министров союзной республики (в том числе РСФСР) издавал постановления и распоряжения на основе и во исполнение законодательных актов СССР и союзной республики (РСФСР — как союзной республики), постановлений и распоряжений Совета министров СССР (ст. 140 Конституции СССР 1977 г., ст. 127 Конституции РСФСР 1978 г.);

в) постановления и распоряжения Совета министров СССР являлись обязательными к исполнению на всей территории СССР; постановления и распоряжения Совета министров республики — обязательными на всей территории соответствующей республики (ст. 127 Конституции РСФСР 1978 г.; ст. 133 Конституции СССР 1977 г.);

г) акты Совета министров СССР имели более высокую юридическую силу, чем акты республик. Так, Совет министров СССР имел право по вопросам, отнесенным к ведению Союза ССР, «приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений Советов министров союзных республик, а также отменять акты министерств СССР, государственных комитетов СССР, других подведомственных ему органов» (ст. 134 Конституции СССР 1977 г.).

В то же время акты Советов министров союзных республик имели более высокую юридическую силу, чем акты Советов министров автономных республик и исполнительных комитетов местных Советов. Совет министров союзной республики (РСФСР как союзной республики СССР) в пределах своей компетенции имел право «приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений Советов министров автономных республик» и «отменять решения и распоряжения исполнительных комитетов краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов и исполнительных комитетов Советов народных депутатов автономных областей. Совет министров союзной республики (РСФСР как союзной республики) имел также право «отменять акты министерств, государственных комитетов РСФСР, других подведомственных ему органов» (ст. 141 Конституции СССР 1977 г., ст. 128 Конституции РСФСР 1978 г.);

д) министерства и государственные комитеты СССР в пределах своей компетенции вправе были издавать акты «на основе и во исполнение законов СССР, иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума, постановлений и распоряжений Совета министров СССР» (ст. 135 Конституции СССР 1977 г.). В свою очередь, министерства и государственные комитеты союзных республик (РСФСР как союзной республики) вправе были в «пределах своей компетенции» издавать акты на основе и во исполнение не только перечисленных законов и подзаконных актов, но и законов и иных актов Верховного Совета РСФСР и его Президиума, постановлений и распоряжений Совета министров РСФСР, а также актов соответствующих министерств и государственных комитетов СССР (ст. 129 Конституции РСФСР 1978 г.).

В завершение характеристики особенностей видового разнообразия и системы форм (источников) права отечественной истории советского периода отметим, что особенностью позднего периода истории СССР и Советской России является возросшее влияние партийного фактора в процессах правотворчества.
Монопольно правившая в СССР Коммунистическая партия Советского Союза (более ранние наименования — РСДРП, с марта 1918 г. — Российская коммунистическая партия большевиков РКП(б), впоследствии — КПСС) стала осуществлять руководство в сфере правотворчества (и прежде всего в процессе законотворчества) не только опосредованно, т. е. через определение основных направлений внутренней и внешней политики в обязательных по всей стране периодически издаваемых партийных директивах, через идеологическую деятельность партийных структур и т. д. Для позднего периода советской государственности характерно и прямое, достаточно широкое (с конца 60-х до конца 80-х гг. XX в.)⁸⁹ участие высшего руководящего органа Коммунистической партии — ЦК КПСС в издании нормативных актов, относящихся к исходному (на постконституционном уровне) регулированию важнейших вопросов общественной жизнедеятельности. Речь идет о широкой практике издания совместных постановлений ЦК КПСС и Совета министров СССР. Как отмечается в обзорах и научных исследованиях этой практики, «иногда совместные постановления принимались в “расширенном” составе субъектов: помимо ЦК КПСС и Совмина СССР, в их принятии участвовали Президиум Верховного Совета СССР, ВЦСПС, а в отдельных случаях — и ЦК ВЛКСМ»⁹⁰. О масштабах участия КПСС в правотворческой деятельности в СССР можно судить, в частности, на основе ознакомления с постановлением ЦК КПСС и Совмина СССР от 18 ноября 1987 г. № 1301 «О признании утратившими силу постановлений ЦК КПСС и Совета министров СССР по некоторым вопросам планирования и экономического стимулирования»⁹¹. Два Приложения к этому постановлению представляют собой списки, включающие наименования пятидесяти четырех ранее действовавших совместных постановлений ЦК КПСС и Совета министров СССР (некоторые из них — с «расширенным составом субъектов»), отмененных указанным совместным же постановлением 1987 г. Обзор практики совместных партийно-правительственных постановлений дает основания классифицировать их на две группы: а) постановления, посвященные идеологической, воспитательной тематике, и б) совместные постановления управленческого характера — по вопросам практики управления в различных сферах социальной и экономической жизнедеятельности общества.

К совместным постановлениям ЦК КПСС и Совмина СССР, посвященным идеологической, воспитательной тематике, относились прежде всего акты о развитии социалистического соревнования и повышении физической подготовки граждан. Среди них можно назвать: постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР, Совета министров СССР и ВЦСПС от 28 августа 1969 г. № 723 «О порядке подведения итогов в социалистическом соревновании в честь 100-летия со дня рождения В. И. Ленина и о мерах поощрения победителей в этом соревновании»; постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР от 17 января 1972 г. № 61 «О введении нового всесоюзного физкультурного комплекса “Готов к труду и обороне СССР” (ГТО)»; постановление ЦК КПСС, Совмина СССР, ВЦСПС, ЦК ВЛКСМ от 26 марта 1981 г. № 304 «О Всесоюзном социалистическом соревновании за успешное выполнение и перевыполнение заданий одиннадцатой пятилетки»; постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР от 30 декабря 1983 г. № 1248 «О мерах по дальнейшему развитию инициативы трудовых коллективов в разработке и выполнении встречных планов».

Вместе с тем основная часть совместных постановлений ЦК КПСС и Совета министров СССР представляла собой нормативные правовые акты управленческого характера, была посвящена вопросам совершенствования практики управления в самых различных областях социальной и экономической жизнедеятельности общества: управлению в сфере сельскохозяйственного производства, вопросам укрепления экономики колхозов и совхозов, механизации сельского хозяйства, развитию потребительской кооперации, управлению различными отраслями промышленного производства, вопросам кредитования и расчетов в народном хозяйстве, совершенствованию методов хозяйствования, строительству различных промышленных объектов, новых крупных предприятий, в том числе занятых добычей стратегических сырьевых ресурсов, развитию нефтяной и газовой промышленности, организации крупных строек, жилищному строительству, управлению в сфере просвещения и образования, развитию рыболовства и др.

В ряду совместных постановлений ЦК КПСС и Совета министров СССР, посвященных вопросам управления, можно указать: постановление от 31 июля 1957 г. № 931 «О развитии жилищного строительства в СССР»; постановление от 10 ноября 1966 г. № 874 «О мерах дальнейшего улучшения работы средней общеобразовательной школы»; постановление от 13 апреля 1967 г. № 319 «О переводе совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий на полный хозяйственный расчет»; постановление от 24 сентября 1968 г. № 760 «О мероприятиях по повышению эффективности работы научных организаций и ускорению использования в народном хозяйстве достижений науки и техники»; постановление от 11 декабря 1969 г. № 967 «О мерах по ускоренному развитию нефтедобывающей промышленности в Западной Сибири»; постановление от 27 марта 1970 г. № 207 «О мерах по увеличению производства, улучшению заготовок картофеля, овощей и фруктов и обеспечению населения этими продуктами»; постановление от 26 февраля 1971 г. № 165 «О мерах по дальнейшему увеличению производства яиц и мяса птицы на промышленной основе»; постановление от 19 апреля 1974 г. № 294 «О первоочередных мероприятиях по ускорению проектирования и создания производственной базы строительства Тобольского нефтехимического комплекса»; постановление от 16 мая 1977 г. № 392 «О развитии нефтяной и газовой промышленности в Западной Сибири в 1977–1980 гг.»; постановление от 4 января 1979 г. № 11 «О мерах по обеспечению строительства и ввода в действие первой очереди Красноярского завода тяжелых экскаваторов»; постановление от 16 марта 1979 г. № 247 «О создании Канско-Ачинского топливно-энергетического комплекса»; постановление от 11 ноября 1979 г. № 1003 «О дальнейшем развитии и улучшении деятельности потребительской кооперации»; постановление от 24 апреля 1980 г. № 337 «О развитии в Тюменской области электроэнергетики на базе местного природного газа и попутного нефтяного газа в 1981–1990 гг.»; постановление от 26 марта 1981 г. № 307 «О мерах по ускорению строительства и реконструкции предприятий сельскохозяйственного машиностроения»; постановление от 14 января 1982 г. № 29 «О мерах по дальнейшему развитию торговли и улучшению торгового обслуживания населения в одиннадцатой пятилетке»; постановление от 5 августа 1983 г. № 759 «О повышении эффективности использования автотранспортных средств в народном хозяйстве, усилении борьбы с приписками при перевозках грузов автомобильным транспортом и обеспечении сохранности горюче-смазочных материалов»; постановление от 18 августа 1983 г. № 814 «О мерах по ускорению научно-технического прогресса в народном хозяйстве»; постановление от 12 июля 1985 г. № 669 «О широком распространении новых методов хозяйствования и усилении их воздействия на ускорение научно-технического прогресса»; постановление от 19 декабря 1985 г. № 1275 «Об ускорении развития материально-технической базы перерабатывающих отраслей агропромышленного комплекса в 1986–1990 гг.»; постановление от 9 января 1986 г. № 40 «О мерах по дальнейшему развитию потребительской кооперации» (с изм. и доп. от 13 января 1989 г. № 27); постановление от 24 апреля 1986 г. № 489 «Об улучшении планирования, экономического стимулирования и совершенствовании управления производством товаров народного потребления в легкой промышленности»; постановление от 29 мая 1986 г. № 633 «О мерах по дальнейшему улучшению работы и укреплению материально-технической базы железнодорожного транспорта в 1986–1990 гг.»; постановление ЦК КПСС, Совмина СССР и ВЦСПС от 12 февраля 1987 г. № 194 «О переходе объединений, предприятий и организаций промышленности и других отраслей народного хозяйства на многосменный режим работы с целью повышения эффективности производства»; и др.⁹²

Обратим внимание, что, несмотря на высокую (и охватывающую практически все сферы общественной жизнедеятельности) нормотворческую активность КПСС, 70–80-е гг. вошли в историю СССР как период «застоя», т. е. катастрофического падения темпов роста экономического и социального развития страны. Активность КПСС после 1985 г., когда М. С. Горбачев, ставший Генеральным секретарем ЦК КПСС, и его команда вначале объявили курс на ускоренное социально-экономическое развитие страны, также оказалась малорезультативной, поэтому с конца 80-х — начала 90-х гг. XX в. реформы в СССР приняли радикальный характер, социально-экономические преобразования были увязаны с радикальными изменениями политической системы государства, конституционными реформами.

§ 1.4. Нормативный акт как основной источник права в современном государстве: признаки, виды, систематизации и классификации

Выше уже отмечалось, что наиболее распространенным видом источников современного права, в том числе российского конституционного права, является нормативный акт. Нормативный акт как источник права характеризуют, как правило, следующие признаки:

это акты, исходящие от государственной власти, сформулированные государственной публичной властью; это акты, исходящие от законодательной и исполнительной, но не судебной власти;

это акты, принимаемые органами (должностными лицами) публичной (законодательной и исполнительной) власти в пределах их компетенции;

нормативные правовые акты государства характеризуются их системным единством, что является залогом стабильности государства;

нормативные акты принимаются и изменяются на основе особой, правотворческой процедуры их принятия, опубликования и введения в действие; важнейшей разновидностью этих процедур является законотворческий процесс;

отмена, прекращение действия нормативных правовых актов возможны только самим органом (должностным лицом), издавшим этот нормативный правовой акт, либо иным органом (должностным лицом), уполномоченным на то конституцией либо законом, в правовом государстве — также компетентным судом; нормативный акт временного действия прекращается по истечении его действия;

нормативные акты как источники права являются писаным правом, т. е. имеют письменную форму, подлежат обязательному опубликованию в тех или иных официальных периодических изданиях; причем в отношении нормативных актов высшей государственной власти официальное опубликование является условием их вступления в юридическую силу, т. е. условием приобретения ими качества источников права;

это общие регуляторы поведения, действие которых распространяется на неограниченный круг субъектов права;

нормативные акты государства многообразны и находятся между собой в иерархической подчиненности, т. е. обладают разной юридической силой. Приоритетом во всей пирамиде нормативных актов обладает Конституция и законы, причем Конституция имеет статус основного закона;

каждый нормативный правовой акт обладает юридической силой; действие нормативных правовых актов обеспечено силой государственного принуждения.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (с изм. и доп. от 9 февраля 2012 г.) указываются следующие характеристики нормативного акта, значимые для его понимания в правоприменительной практике в Российской Федерации: «Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений» (п. 9 постановления Верховного Суда РФ).

Обеспечение действия нормативных актов в их системном единстве предполагает их систематизацию и кодификацию, посредством чего может быть достигнута необходимая полнота правового регулирования, устранены множественность и противоречивость актов нормотворчества, обеспечен их учет в юридической и иной практике и т. д. Еще во времена императрицы Екатерины II в России делались попытки систематизации, т. е. создания нового Уложения (Свода
законов) Российской империи; по поручению императора Александра I в начале XIX в. в России был подготовлен Свод законов Российской империи. В СССР в 60–70-е гг. XX в. «были изданы Систематическое Собрание законодательства СССР и соответствующие собрания в союзных республиках. На их базе были подготовлены и изданы Свод законов СССР (11 томов) и Свод законов РСФСР (8 томов). (Согласно советской практике, свод законов, в отличие от систематического собрания законодательства, — высшая форма систематизации законодательства по предметному принципу. — Ж. О.) Свод законов РСФСР был издан в 1986–1988 гг. и включал законодательные акты и важнейшие постановления Правительства РСФСР общенормативного характера. Все помещаемые в Свод законов акты располагались по предметному признаку и группировались в 5 разделов, которые делились соответственно на главы, параграфы, пункты и подпункты. Свод законов был издан на съемных листах, дающих возможность поддерживать тома Свода законов в действующем состоянии»⁹³.

В России 6 февраля 1995 г. был принят Указ Президента РФ № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации». В соответствии с ним Свод законов должен был стать официальным, систематизированным и полным собранием нормативных правовых актов РФ, поддерживаемым в действующем состоянии. В его тома предполагалось включить законодательные акты РФ, нормативные указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, общезначимые решения Конституционного Суда РФ. Однако последующая практика пошла по иному пути, очевидно, учитывая широкое включение России в глобальную информационную сеть⁹⁴.

В современной России официальные тексты нормативных правовых актов размещаются на официальных сайтах институтов публичной власти всех уровней. Кроме того, учреждены разнообразные периодические печатные издания законодательства, которые, по сути, являются формами хронологической систематизации нормативных правовых актов и учитывают также иные критерии: субъект правотворчества, форма правового акта, его юридическая сила и др. В их ряду: «Собрание законодательства Российской Федерации» (СЗ РФ, основано в мае 1994 г.); «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации» (ВКС) и многие другие.

К формам консолидации нормативных актов, т. е. их систематизации посредством формирования фондов, с проведением работ по устранению противоречий в системе действующего законодательства можно отнести, очевидно, и федеральные регистры нормативных правовых актов, утвержденные на высоком официальном уровне. Такого рода фонды законодательства, в частности, созданы постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»⁹⁵, Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»⁹⁶ и в связи с принятием Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»⁹⁷; постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2008 г. № 657 утверждено Положение о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение и методическое обеспечение федеральных регистров, является Министерство юстиции Российской Федерации. Методологическое значение для унификации работы по систематизации законодательства в Российской Федерации имеет Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов» (с изм. и доп.)⁹⁸.

Характеристика нормативных правовых актов связана и с вопросами их возможных классификаций. По этому поводу отметим, что с учетом их многообразия нормативные акты могут и должны быть систематизированы и классифицированы. Классификация также может быть разновариантной. Допустим, по критерию юридической силы и субъекта правотворческой деятельности нормативные акты в РФ дифференцируются на восемь видов: конституция; законы; декларации; нормативные подзаконные акты главы государства; подзаконные акты палат парламента; парламентские регламенты; подзаконные акты; акты местного самоуправления.

По критерию территории их действия следует различать три вида нормативных правовых актов в РФ: действующие на всей территории Российской Федерации; действующие только на территории отдельного субъекта РФ (республики в составе РФ, края, области, автономной области, автономного округа, городов федерального значения — Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя); нормативные правовые акты, действующие лишь в пределах конкретного муниципального образования (города, района, др.). Возможны и иные классификации нормативных правовых актов, что будет нами продемонстрировано в последующем изложении при исследовании признаков каждого из отдельных видов форм (источников) права. Следует также обратить внимание на то, что указанные два основных варианта классификаций не исключают друг друга. Так, конституции, законы, нормативные акты главы государства и исполнительной власти, органов конституционного контроля и парламентские регламенты бывают двух территориальных уровней: общефедеральные (принимаемые органами и должностными лицами Федерации и действующие на всей территории РФ) и нормативные акты субъекта РФ (принимаемые компетентным органом либо должностным лицом субъекта РФ и действующие только в границах соответствующего субъекта РФ).

Рассмотрение конкретных видов нормативных актов предполагает их анализ по следующим аспектам: 1) характеристика системы нормативных актов, относящихся к определенному видовому ряду; 2) установление критериев и вариантов классификаций нормативных правовых актов, относящихся к соответствующей видовой категории; 3) особенности юридической природы и юридической силы анализируемых нормативных правовых актов; 4) допустимые предметы регулирования нормативными правовыми актами соответствующего вида; 5) особенности процедур принятия, опубликования и введения в действие нормативных правовых актов; 6) особенности порядков защиты, обеспечения процессов реализации и проверок, нормоконтроля (т. е. подтверждения юридической силы либо отмены) нормативных правовых актов. В соответствии с предложенной методологией будет построено дальнейшее исследование каждого из видов нормативных правовых актов, форм (источников) права.

Глава 2.
Конституция как форма интеграции (легитимации) общественно-политических идей правом; нормативный акт; основной закон государства; система норм jus cogens. Российская Конституция: историческое и современное развитие

§ 2.1. Понятие и признаки конституции как источника права, ее место в системе иных источников права и правовой системе

Конституция — это источник номер один современного государства. По своему возрасту, в отличие от иных источников права, конституции относятся к позднему, «взрослому» периоду развития человеческой цивилизации. Согласно данным исследования одного из классиков государственно-правового направления в юриспруденции — германского ученого Г. Еллинека (1851–1911), «возникновение современного понятия конституции относится к XVI в. и связано с практикой Франции, Англии, Германии и американских колонистов. Появление конституций в современном их значении — как основных законов государства и общества — относится к периоду антимонархических гражданских войн»⁹⁹ (по современной терминологии — к периоду буржуазно-демократических революций). Впервые определение понятия «конституция» в современном его значении было дано в ст. 16 знаменитой французской Декларации прав и свобод человека и гражданина 1789 г., которая гласит: «Общество, где не обеспечена гарантия прав и нет разделения властей, не имеет конституции». Как видим, в этой формуле содержится указание на два минимальных признака конституционного строя. Конституция вошла в человеческую цивилизацию как носительница трех идеалов:

а) признание естественных основных прав и свобод человека и гражданина;

б) ограничение пределов власти государства, его органов и должностных лиц в обществе в интересах обеспечения основных прав и свобод, учреждение механизмов и процедур осуществления властных функций;

в) фиксация, определение юридических границ между сферой приложения верховной государственной власти и сферой политической, экономической и социальной свободы индивида, сферой функционирования общества на началах негосударственных форм внутренней саморегуляции.

Если проводить между этими идеалами соотношение цели и средства, то бесспорно, что целью принятия конституции является утверждение прав и свобод, а институирование государственной власти служит средством достижения указанной цели. Однако только в «пакетном единстве» их закрепления эти идеалы создают то, что именуется специалистами «концепт конституции».

Среди действующих в современном мире можно выделить следующие шесть «поколений» конституций: конституции, принятые на волне антимонархических революций и сохраняющие свое действие; конституции, принятые после Первой мировой войны и сохраняющие свое действие; конституции государств социалистического типа, действующие ныне; действующие конституции, принятые после Второй мировой войны; конституции государств, возникших вследствие принятия Декларации ООН «О деколонизации» 1960 г.; конституции государств, осуществивших преобразования, связанные с отказом от социалистического развития и переходом к рыночной экономике. К первому поколению самых старых из действующих в современном мире конституций относится Конституция США, принятая в 1787 г. В европейских странах одними из первых появились конституции Франции и Польши (1791), ныне они являются не действующими, а историческими документами. Огромное значение для мирового конституционного развития имел опыт конституционного регулирования в Великобритании, где первые акты конституционного типа (продолжающие действовать!) были приняты еще в XIII в. Сохраняет действие такой важнейший конституционный документ, как французская декларация прав и свобод человека и гражданина 1789 г.

Многие из конституций, которые являются ныне действующими в странах Европы и Азии, были приняты после Второй мировой войны: в 1947 г. — в Италии и Японии, в 1949 г. — в ФРГ, в 1950 г. — в Индии, в 1958 г. — во Франции, в 1975 г. — в Греции, в 1976 г. — в Португалии, в 1978 г. — в Испании и т. д. В 80-е — начале 90-х гг. XX в. возник всплеск конституционного движения в постсоциалистических и социалистических странах, где были приняты новые конституции: в 1982 г. (действует с изм. 1988, 1993, 1999, 2004 гг.) — в Китайской Народной Республике; в 1990 г. — в Республике Хорватия; в 1991 г. — в Болгарии, Македонии, Румынии; в 1992 г. — в Монголии, Словацкой Республике, Чешской Республике; в 1997 г. — в Республике Польша. Это поколение конституций — основные законы государств «новой демократии», отказавшихся от «социалистического проектирования» и заявивших об отказе от планового хозяйствования и переходе к рыночной системе экономических отношений.

В 90-е гг. XX в. были приняты конституции республик бывшего СССР, ставших в связи с распадом Советского Союза самостоятельными субъектами международного права, суверенными государствами. Это также конституции стран «новой демократии». К ним относятся конституции: Российской Федерации — 12 декабря 1993 г.; Украины — 28 июня 1996 г.; Беларуси — 24 ноября 1996 г.; Молдовы — 29 июля 1994 г.; Армении — 5 июля 1995 г.; Грузии — 24 августа 1995 г.; Азербайджана — 12 ноября 1995 г.; Казахстана — 30 августа 1995 г.; Узбекистана — 8 декабря 1992 г.; Кыргызстана — 5 мая 1993 г. (в ред. 1996 г.); Таджикистана — 6 ноября 1994 г.; Туркменистана — 18 мая 1992 г. (в ред. от 27 декабря 1995 г.).

Наличие конституции — обязательный компонент современного государства. Значение конституций для благополучного функционирования современной цивилизации столь велико, что уже сам факт ее принятия (безотносительно к содержанию) может быть оценен как шаг к демократической организации общества, поскольку любая конституция в большей или меньшей мере предусматривает ограничение (самоограничение) государственной власти, создание возможностей саморегуляции общественных институтов и учреждений.

Предназначение конституции заключается в выполнении как минимум шести функций: а) исторически первыми функциями конституции, сохраняющими и сегодня свое значение, явились политико-учреждающие, состоящие в радикальном преобразовании, демократизации формы государственного правления, прекращении абсолютизма во власти, т. е. прекращении единоличной либо коллегиальной (в Северо-Американских Штатах периода конфедеративного Союза) форм монополизации власти, в конституировании основных прав и свобод посредством введения парламентаризма и системы разделения властей; б) конституция выполняет функцию политико-правовой формы обеспечения государственного единства и выражения намерений ограничения (самоограничения) высшей власти; в) конституция выполняет функцию правовой институциализации государства, органов высшей власти, в системе их взаимоотношений с демократическими общественными институтами; г) конституция выполняет функцию регулирования наиболее широкого круга общественных отношений, обеспечивая тем самым системный, межотраслевой, комплексный охват правового регулирования, что имеет важное значение в плане обеспечения скоординированности и консолидации, преодоления рассогласованности в функционировании правовой системы и системы законодательства; д) конституция выполняет идеологическую функцию, устанавливая исходные принципы правового регулирования, конституции дают всем субъектам внутригосударственного общения необходимый минимум важнейшей правовой информации, что весьма важно для формирования правовой культуры общества, мотивирует формирование правового сознания; е) наконец, предназначение конституций заключается и в выполнении ими представительских функций.

В свое время представительскую функцию образно сформулировал профессор В. А. Рянжин: конституция — это своеобразный «паспорт государства»; к этому добавим, что конституция может быть уподоблена «свидетельству о рождении» государства, его «визитке», «свидетельству о браке» (если государство возникло в результате слияния двух ранее независимых государств), поскольку в ней содержатся данные по важнейшим «анкетным» характеристикам государства: о механизме организации государства, видах и компетенции государственных органов и должностных лиц, основах политической и экономической организации обществ, о том, на каких принципах строятся отношения государства с институтами гражданского общества и человеком (гражданином), что весьма важно и во внутригосударственных отношениях, и в плане «представления» государства в международном, межгосударственном общении.

***

К основным признакам конституции относятся ее формально-юридические и политико-правовые признаки, т. е. свойства, которые отличают конституцию от иных законов, иных видов нормативных актов, обусловливают ее особое положение в системе законодательства и правовой системе государства.

Прежде всего специфическим признаком конституций, отличающим их от других правовых актов государства, является то, что конституция в любом государстве имеет публично-правовую природу, выступая, однако, источником не только публичного, но и частного права. Публично-правовая природа конституций, по нашему мнению, помимо прочего, выражается и в том, что их действие ограничено в пространстве — пределами суверенной территории государства, государственной власти, но имеет приближенный к абсолютному характер по времени (в сравнении с иным законодательством — наиболее протяженное время действия) и по кругу лиц.

Конституции имеют наиболее выраженную политико-правовую природу, в отличие от иных законов, это не только юридический, но и политико-правовой документ. Этот признак конституции обусловлен характером предмета конституционного регулирования. Конституционные отношения как предмет правового регулирования есть наиболее важные общественные отношения между классами, нациями, народом и государством по поводу власти, суверенитета и свободы личности, по поводу определения внутренней политики государства и отношений его с другими государствами, т. е. внешней политики. Предметом конституционного правового регулирования являются важнейшие политические отношения, институты и отношения политической власти. Конституция закрепляет: а) основополагающие принципы конституционного строя, принципы внутренней и внешней политики государства; б) основные права и свободы личности, в том числе политические права и свободы; в) территориальную организацию политической (государственной) власти, в частности федеративную ее форму; г) организацию политических ветвей власти — законодательной, исполнительной властей государства; д) основополагающие принципы местного самоуправления.

Соотношение в конституции права и политики в советский период понималось как полная идентификация конституции с историей достижений в сфере завоеваний политической власти и программными идеями одной партии. Так, вскоре после принятия Конституции СССР 1977 г. была опубликована статья известного советского ученого, профессора К. Ф. Шеремета под названием «Конституция СССР и Программа КПСС», где автор совершенно обоснованно раскрыл идентичность положений основного закона Советского государства и основного программного документа монопольно правившей в тот период Коммунистической партии Советского Союза, т. е. Конституция во многом повторяла положения несколько опередившей ее во времени Программы КПСС. В период радикальных реформ в России 90-х гг. XX в. подобного рода подходы к соотношению политики и права и к их воплощению в конституции государства были подвергнуты критике, переосмыслены.

В зарубежной науке «все исследователи-правоведы, независимо от прочих разногласий между ними», солидарны во мнении, что «конституция является в большей степени законом, чем основой политической конфигурации, она определяет правила игры, а не победителей или проигравших, выделяет контуры политики, а не ее содержание»¹⁰⁰.

К признакам конституции относится особое, отличное от других законов наименование: Конституция, иногда — основной закон (ФРГ) либо Политическая Конституция (Мексиканские Соединенные Штаты). Термин «конституция» повсеместно в государствах современного мира используют для обозначения нормативного акта особого рода, совпадающего со своим видовым аналогом, в отличие, допустим, от обычных законов, которые в различных государствах и в пределах границ одного и того же государства называются по-разному. В отличие от иных законов, предмет конституционного регулирования в наименованиях конституций не расшифровывается. Между тем, как в наименовании иного закона, наряду с указанием на принадлежность к соответствующему категориальному ряду источников права — законам — указывается также предмет соответствующего законодательного регулирования. В некоторых странах используется наименование «основной закон» либо двойное наименование «Конституция (основной закон)», и по этому поводу в российской научной литературе встречаются критические оценки. Так, В. В. Бойцова, Л. В. Бойцова и Л. В. Сорокин отмечают: «Несмотря на то что конституция занимает особое место в типологии нормативных актов, вряд ли необходимо именовать ее основным законом. По-видимому, полезнее не присваивать конституции повторяющихся эпитетов, а определять ее роль и значение в политико-правовой системе, изучать механизм ее реального функционирования. Формула “основной закон” не раскрывает сущности конституционного документа и поэтому в любом случае нуждается в дополнительной характеристике. Формулировка “основной закон” имеет определенные исторические корни»¹⁰¹.

Далее авторы пишут: «Школа естественного права и права народов в лице голландца Г. Гроция и его последователей рассматривала конституцию в качестве основного закона государства, первоначального акта суверенной власти и вместе с тем как источник всякой учрежденной власти. Понятие “основной закон” получило распространение в Германии в XVII–XIX вв., однако оно употреблялось в ином значении. Основные законы, согласно немецкой исторической традиции, включали в себя фундаментальные, постоянные и долговечные нормы, однако были несистематизированными. После капитуляции Германии в 1945 г. понятие “основной закон” стало употребляться для выражения особенностей конституирования государственного устройства»¹⁰². По данным исследования Бойцовых и Сорокина, «российская дореволюционная правовая наука (особенно государственная) находилась под сильным немецким влиянием, поэтому многие государственно-правовые понятия, содержащиеся в трудах немецких юристов, “перекочевали” в российские словари»¹⁰³. По мнению цитируемых авторов, конституцию нельзя идентифицировать с основным законом, поскольку «это нечто более важное, чем закон или даже основной закон. Она регламентирует основы политической организации государства в его взаимодействии с гражданским обществом¹⁰⁴.

По нашим оценкам, политический компонент в свойствах природы конституций не исключает их характеристики как особого, в сравнении с другими законами, источника права. Конституция — это важнейший юридический документ, это основной закон страны, так сказать, «закон законов», главный источник национального права в любом государстве, прежде всего потому, что это юридическая база текущего законодательства. Как отмечают специалисты, конституция «воздействует многообразными способами на развитие правовой системы, устанавливает в первую очередь правотворческую компетенцию государственных органов, процедуру осуществления ими нормотворческой деятельности... в конституции определены главные цели и объекты правового регулирования. Конституция предусматривает сферы общественных отношений, подлежащие правовому регулированию, указывая при этом те конкретные законы, которые должны быть приняты, устанавливает официально признанную (в данном государстве) классификацию нормативных актов и их соподчиненность»¹⁰⁵. Таким образом, конституция определяет перечень всех иных источников права в данном государстве, круг субъектов правотворчества, важнейшие стадии законодательной процедуры, это единый ориентир, в соответствии с которым должна развиваться вся система российского законодательства, и в то же время конституция закрепляет требования иерархии источников права, придавая всей совокупности разрозненных нормативных актов свойства системности. Отказ от характеристики конституции в качестве основного закона государства несет в себе отрицание поведенческого, юридического характера ее норм, мотивирует политику на сокращение непосредственного действия конституции (коль скоро это не закон), может на местах мотивировать восприятие конституции лишь как торжественной декларации, как идеологического документа. В России такая позиция может перечеркнуть ряд уже сделанных в судебной практике шагов по непосредственному применению судами Конституции РФ.

В качестве характерного для конституции любого государства признака можно отметить ее статус как особого закона, эксклюзивного, единственного в своем роде. Еще Ф. Лассаль в речи «О сущности конституции» (1862), поставив вопрос о разнице между конституцией и законом, ответил на него следующим образом: «Сущность и конституции, и закона очевидно однородна: конституция, имея силу закона, тем самым должна быть законом, но в то же время она должна быть больше закона — и в этом искомая нами разница. Основной закон, как уже сам эпитет показывает, должен быть глубже всех остальных законов и должен служить остальным законам основой. Основной закон, таким образом, является источником духа всех остальных законов, он во всех них должен в той или иной мере проявляться»¹⁰⁶. В современной науке также отмечается, что «конституции традиционно считались и продолжают рассматриваться в качестве первоначальных источников конституционного права», базового документа всей юридической системы¹⁰⁷.

По своей форме конституции чаще являются письменным документом и представлены как моноакт (единый закон). Реже конституции представлены группой основных законов (Израиль, Финляндия, Швеция). Кроме того, в отдельных странах в состав конституции включаются не только письменные источники, но и судебные прецеденты и конституционно-правовые обычаи. С учетом этих показателей в научной литературе существует классификация конституций на писаные и неписаные. Очевидно, что уже порядка двух столетий оснований для такой классификации нет. Скорее, можно говорить об особенностях конституций отдельных государств. Прежде всего речь идет о конституционной модели Великобритании. Британская модель стоит у истоков мирового конституционного развития. Такие институты, как парламентаризм, разделение властей, основные права и свободы, habeas corpus, впервые были созданы практикой конституционного развития Великобритании, где первый конституционный документ — Великая хартия вольностей — был принят еще в 1215 г. Но, опередив многие ориентиры содержания современного мирового конституционного развития, по форме своей Конституция Британии на сегодня не может быть определена как совершенная. Структура Конституции Великобритании архаична, поскольку она складывается из множества актов, хронологически разбросанных в промежутке между XIII–XX столетиями, в системе которых трудно разобраться даже специалистам. Кроме того, составной частью британской Конституции являются судебный прецедент и конституционный обычай (соглашение). Судебный прецедент — это решение суда по конкретному делу, которому придается нормативное значение, т. е. обязательное для иных судов, рассматривающих аналогичные дела. Судебный прецедент — это гибкая форма правового регулирования. Ее гибкость объясняется тем, что это правовое регулирование отталкивается от конкретной практической проблемы (имеет казуальный характер). Однако в силу множественности субъектов такого «судейского нормотворчества» — множественности звеньев судов, которые вырабатывают прецедент, и огромного числа прецедентов, а также потому, что сложно осуществлять систематизацию, кодификацию и публикацию такого рода источников конституционного права, пользование судебными прецедентами затруднено.

Конституционный обычай (соглашение) как составная часть Конституции Великобритании — это правила поведения, которые сложились вследствие их фактического применения в течение длительного времени. Они не зафиксированы письменно, поэтому проблемным является вопрос об их судебной защите. В силу указанной недостаточности британской модели подавляющее большинство стран, многое взяв от английской системы конституционной организации в содержательном плане, не приняли, однако, ее неписаной формы. Практически все страны сейчас имеют письменные конституции, а Британия стала скорее исключением из правил, нежели разновидностью конституционной формы.

Классификация конституций на писаные и неписаные в свое время была оправданна, поскольку, как отмечают специалисты, во-первых, она отражала тот факт, что конституционный опыт большинства европейских стран был невелик, писаные конституции имелись в небольшом числе государств; во-вторых, такая классификация отражала различие двух существовавших тогда основных конституционных систем — американской и английской. Но на сегодняшний день эта классификация утратила актуальность.

В связи с этим высказывается мнение, что «реальное значение имеет различение формальных конституций по другому основанию: на кодифицированные и некодифицированные. Первые представляют собой единый нормативный акт (таких подавляющее большинство), вторые — совокупность нормативных актов, в равной мере обладающих высшей юридической силой. Наиболее яркими примерами некодифицированных основных законов являются конституции Швеции, Финляндии, Канады, Австрии. Так, Конституция Швеции состоит из трех законов (Форма правления 1974 г., Акт о престолонаследии 1810 г., Акт о свободе печати 1974 г.); Конституция Финляндии — из двух (Форма правления Финляндии 1919 г. и Сеймовый устав 1928 г.). Из конституций, принятых на рубеже 80–90-х гг., некодифицированной является Конституция Чехии 1992 г.»¹⁰⁸.

Конституции, за редкими исключениями, имеют стандартную структуру. Она включает преамбулу (введение), основную часть (которая охватывает основной объем содержания конституции). Могут быть и иные составляющие конституционной структуры. Так, помимо указанных двух частей, в Конституции США 1787 г. есть еще прилагаемые к ней поправки (27); в Конституции Индии 1950 г. — это Приложения (10); в большинство конституций, принятых после Второй мировой войны, помимо преамбулы и основной части, включены и так называемые заключительные (переходные, дополнительные) положения (постановления).

Преамбулы, как и заключительные (переходные, дополнительные) положения (постановления), — это небольшие части конституций. Преамбулы чаще занимают треть либо половину страницы, а заключительные и переходные положения — 1–2 страницы. Они выполняют во многом вспомогательную, техническую функцию, как бы «обслуживают» основной текст конституции, способствуют реализации норм, помещенных в основном тексте конституции. Как правило, преамбулы конституций не имеют регулятивного значения, т. е. они не применяются в судебной практике (суды в своих решениях обычно не ссылаются на преамбулы конституций). Однако преамбулы имеют методологическое значение, являются ключом к пониманию основного содержания конституций. Толкование норм конституции осуществляется через положения, изложенные в ее преамбуле. В преамбулах обычно провозглашаются цели принятия конституции, цели государственного и общественного развития, указываются исторические условия принятия конституции. Что касается основной части текста конституции, то здесь способами группировки нормативного материала являются статьи (это первичный элемент структуры конституций), главы (части, разделы, др.). Однако, например, первичным элементом структуры Конституции США выступают не статьи, а разделы, статьи же являются формами более крупной группировки материала, аналогичной главам (частям, разделам) в конституциях других стран.

Об объемах конституций можно сказать следующее. Ранние конституции из действующих в современном мире часто представляют собой компактные документы. Так, действующая Конституция США (1787 г.) включает всего 7 статей (они состоят, в свою очередь, из 21 раздела) и 27 поправок. Общей же тенденцией конституционных технологий в период после Второй мировой войны являются усложнение структур конституций и расширение их объемов, в связи с чем специалисты говорят о том, что новейшие конституции все более превращаются в «детально разработанные кодексы государств»¹⁰⁹. Скажем, Конституция Индии 1950 г. насчитывает более 400 статей, которые объединены в 22 части, а те, в свою очередь, состоят из глав. Весьма сложной является структура Конституции Италии 1947 г. и др.

Как и иные законы, конституции специфичны по предмету конституционного регулирования. Во-первых, в отличие от иных законов и нормативных актов, конституции осуществляют наиболее широкое (всеохватывающее) межотраслевое правовое регулирование, то есть конституции предусматривают нормы не только конституционного права, но и гражданского, уголовного, административного, трудового, семейного, предпринимательского права, судебно-процессуальные нормы и др. Конституция, таким образом, является источником для любой отрасли права. Между тем иные законы и нормативные акты имеют более узкую, одностороннюю отраслевую (предметную) специализацию. Во-вторых, в сравнении с иными законами конституции в межотраслевом масштабе регулирования охватывают наиболее важные общественные отношения. Как отмечают специалисты, конституционное регулирование, будучи межотраслевым, охватывает верхний «слой», верхний «срез» общественных отношений, подвергаемых правовому регулированию. В-третьих, конституции, как и иные законы, также имеют свою предметную специализацию, т. е. специфический круг общественных отношений, которые подвергаются конституционному регулированию. Это отношения, в которых выражаются: основополагающие принципы общественного строя; организация публичной (государственной) власти, механизма ее осуществления; форма правления, организация законодательной, исполнительной и судебной властей; форма государственного устройства (федерализм, автономия, принципы административно-территориального устройства), институты представительной и непосредственной демократии, основные права и свободы граждан. Заключительные (переходные, дополнительные) положения (постановления) — специфическая часть конституционной структуры, которая характерна, как указывалось, для конституций, принятых в период после Второй мировой войны. Функциональное предназначение этих небольших по объему частей, как и преамбулы, — также служебное, вспомогательное к основному тексту конституции. Здесь определяется порядок вступления в силу либо даже порядок действия конституции; могут устанавливаться особые сроки вступления в силу отдельных конституционных норм; сроки издания законов, которые должны быть приняты на основе бланкетных (отсылочных) норм конституции; здесь могут быть также сформулированы «толковательные нормы, отдельные исключения из общих правил, установленных конституцией, регулирования отдельных частных вопросов»¹¹⁰.

Специфические черты конституций, отличающие их от иных правовых актов государств, связаны с особенностями механизмов их разработки, принятия, изменений, особым порядком введения в действие. В этой связи существует классификация конституций на гибкие и жесткие (твердые).

Гибкие конституции — это конституции, процедура изменения, дополнения либо полного обновления которых не представляет особой сложности, хотя она и более сложна в сравнении с процедурой принятия обычных законов.

Жесткие конституции — это конституции, процедура изменения, дополнения либо полного обновления которых не исчерпывается традиционными формами, а усложнена какими-то дополнительными инициативами, утверждениями и согласованиями, особым порядком не только принятия, но и введения в действие новой конституции; предусматривается несколько стадий осуществления процедуры конституционной реформы; принятие конституции дополняется стадиями референдума (всенародного голосования) либо ратификации конституции, т. е. ее одобрения.

В литературе XIX — начала XX столетия формулировки соответствующей классификации несколько отличались. Конституции делились на гибкие и малоподвижные (твердые), и на тот период различие между классификационными видами проводилось по критерию ветви власти, компетентной принимать (изменять) конституции. Так, в начале XX в. профессор С. А. Котляревский отмечал, что соответствующее деление было впервые введено в английской литературе¹¹¹. По определению С. А. Котляревского, «особенностью первых» (гибких) конституций «является то, что в них вообще не различаются законодательная и учредительная власть, основные и обыкновенные законы: орган, компетентный издавать вторые, может изменять и первые. Основой конституционного порядка является не установленный текст учредительного закона, а постоянная деятельность представительства. Обыкновенно в таких странах вообще не существует цельной, торжественно провозглашенной конституции». К таким гибким конституциям он относил действовавшие на тот период конституции Англии и Венгрии. К малоподвижным — конституции США и Финляндии, где «для конституционных перемен вводится более сложная процедура»¹¹². Для современных, действующих конституций характерны два основных вида процедур их разработки, принятия и изменений:

а) разработка и принятие конституций особыми, специально созываемыми учредительными конституционными собраниями (принятие Конституции США 1787 г. Конституционным конвентом; принятие Конституции Франции 1946 г., Италии 1947 г., Португалии 1976 г. Учредительными собраниями);

б) принятие и изменение конституций обычными парламентами, но на основе более сложной, чем для обычных законов, законодательной процедуры. Процедуры принятия (изменения) конституций предусматривают, в частности, требования более высокого кворума: ²/₃ и более голосов депутатов в каждой палате парламента (в США, Японии, Индии и др.), либо требуется абсолютное большинство голосов (от числа всех членов парламента), а не простое большинство (от числа присутствующих депутатов), как при принятии обычных законов. В некоторых странах устанавливаются определенные ограничения законодательной инициативы, направленной на изменение основного закона (Испания и др.).

Процедуры принятия и изменения конституций в парламентах (учредительных собраниях) в федеративных государствах дополняются такой стадией, как ратификация, одобрение со стороны субъектов Федерации. Так, в США поправка к Конституции нуждается в одобрении ₃/₄, т. е. 38, штатов. Характерной тенденцией послевоенного периода стало распространение референдума как части учредительной процедуры. Референдум использовался в качестве особой стадии процессов принятия Конституции во Франции (отклонение на референдуме первого проекта Конституции 1946 г., плебисцит о механизме избрания Президента 1962 г.); в Испании (одобрение на референдуме Конституции 1978 г.); восемь из десяти конституций штатов в США, принятых в послевоенный период, прошли стадии референдумов. Примечательно, что референдумы чаще используются как дополняющий парламентский (либо через учредительное собрание) процесс легализации конституций. Однако они могут использоваться и как самостоятельный способ принятия (изменения) конституции, т. е. без участия в этой процедуре парламента (учредительного собрания). Например, так была принята Конституция Франции 1958 г.

Референдумы — весьма демократичные процедуры, но могут выливаться в прямую фальсификацию и даже фарс, как это имело место, допустим, в Греции в 1968 г. при принятии «полковничьей конституции».

Помимо парламентской процедуры, через учредительное собрание либо референдум, иными способами принятия конституций являются октроирование (дарование) — альтернативная разновидность конституций, основанных на принципе народного суверенитета¹¹³  — и такая редко встречающаяся форма, как принятие конституций посредством договора. Октроирование, т. е. дарование конституции односторонним актом главы государства (монарха), считается наименее демократическим способом принятия конституций. Как отмечается в российской литературе, «такие конституции в начале прошлого века (XIX. — Ж. О.) часто именовались хартиями. Такова, например, Хартия 1814 г., которую Людовик XVIII предоставил на основе собственной власти (хотя вряд ли полностью по собственной воле) французскому народу: “Мы добровольно и в силу свободного осуществления нашей королевской власти даровали и даруем, уступили и пожаловали нашим подданным как за себя, так и за наших преемников навсегда нижеследующую конституционную Хартию”»¹¹⁴. Также специалисты указывают: «После Второй мировой войны октроированными стали называть (по крайней мере, в советской литературе) конституции, дарованные метрополиями своим колониям при изменении формы колониального господства или при освобождении от него», что являлось, конечно, «не бескорыстным даром, а результатом национально-освободительной борьбы колониальных народов»¹¹⁵.

Подавляющая часть конституций, действующих в мире с 70-х гг. XX столетия, — это конституции, основанные на принципе народного суверенитета. Что касается принятия конституций посредством договоров, то «такие конституции редко встречались в прошлом и почти не встречаются в настоящее время»¹¹⁶.

По критерию порядка (способов) принятия Н. В. Варламова различает консенсуальные, «торговые» и «победные» конституции. Под консенсуальными конституциями автор понимает конституции, являющиеся результатом общественного консенсуса, он же «формируется на основе некоторых всеобъемлющих ценностей, которые не поглощают всех существующих различий, а лишь как бы “надстраиваются” над ними. История показывает, что такими базовыми ценностями консенсуса могут быть религиозная и национальная идентичность, а также права и свободы». Причем «лишь третья базовая ценность действительно всеобъемлюща и характеризует консенсус, свойственный развитым демократиям»¹¹⁷. По оценкам Н. В. Варламовой, «консенсуальное решение в большинстве случаев будет либо недолговечным, либо “размытым”, очерчивающим лишь самые общие рамки дальнейшей деятельности»; «общее свойство консенсуса: повышение степени согласованности решения почти всегда идет в ущерб его качеству (однозначности, четкости, конкретности)». В свою очередь, конституции-консенсусы дифференцируются автором на отражающие позитивный, негативный консенсусы и «процессуальный консенсус». В последнем случае гражданский консенсус складывается «при отсутствии ценностных основ» на уровне ведущих политических сил — партий, движений, элит — относительно «правил игры на политической сцене». В государствах же, где институты гражданского общества не развиты и «формирующиеся партии и движения большей частью представляют не определенные социальные слои и интересы, а лишь своих лидеров и сторонников в личном качестве, консенсус партий подменяется консенсусом элит»¹¹⁸. К таким конституциям-консенсусам она относит Конституции США, Испании, некоторых других стран.

Под «торговыми» конституциями Н. В. Варламова понимает конституции, являющиеся результатом политических сделок различных политических сил за столом переговоров (конституционные изменения в Польше, Венгрии, Болгарии 1989–1991 гг.). Третий вид конституций — «победные», Н. В. Варламова характеризует их как конституции, принимаемые без «политического торга», и приводит в качестве примера Конституцию Пятой республики во Франции, «процесс создания которой полностью контролировался генералом де Голлем»¹¹⁹. По мнению Н. В. Варламовой, «и “победные”, и “торговые” конституции могут оказаться весьма долговечными, то есть постепенно стать консенсуальными. Это зависит как от характера дальнейшего политического развития страны, так и от качеств самой конституции»¹²⁰.

Конституции в сравнении с иными законами и нормативными актами рассчитаны на осуществление ими самого продолжительного во времени правового регулирования. Возраст конституций, их долголетие во многом, конечно, предопределены страноведческими особенностями, традициями, сложившимися в конкретном государстве. Так, самым большим долгожителем является Конституция США — ей больше 200 лет. А вот во многих европейских странах конституции меняются довольно часто — например, во Франции, начиная с 1791 г., сменилось пять конституций. Очень динамична Конституция России (с 1918 г. сменилось пять конституций, интенсивно шли процессы частичных изменений Конституции РСФСР в 1989–1992 гг.). Однако необходимо сравнивать между собой не конституции разных стран, а конституцию какого-то государства и законы этого же государства. Только таким образом можно определить, соответствует ли конституция требованиям стабильности. Стабильность конституции — это залог стабильности политического, экономического и социального строя. Ведь изменения конституции, согласно принципу ее верховенства по отношению к иным законам и в соответствии с положениями об учредительном (первичном) характере конституционного регулирования, требуют, чтобы вся система законодательства была приведена в соответствие с новой конституцией, т. е. обновлена. Хотя, как правило, значение конституций видят в том, что это акты, рассчитанные на наиболее продолжительное действие, наиболее стабильные во времени действия. Вместе с тем специалисты отмечают: «В последние десятилетия широкое распространение получила практика принятия временных конституций. В 60–70-х они были приняты в ряде стран Азии и Африки в период становления национальной государственности (временные конституции Ирака 1959 г., Объединенных Арабских Эмиратов 1971 г., Конго 1968 и 1977 гг.). На рубеже 80–90-х гг. временные конституции принимаются в ряде стран, совершающих переход от тоталитарных и авторитарных режимов к демократии (например, Албания, Конго, Мадагаскар, Польша). В обоих случаях цель временной конституции — закрепить организацию государственной власти на переходный период, которая должна создать необходимые предпосылки для принятия постоянной конституции»¹²¹. Как о временной конституции говорилось в преамбуле основного закона ФРГ 1949 г. После воссоединения двух Германий — ФРГ и ГДР — 3 октября 1990 г. из вводной части Конституции 1949 г. были изъяты положения о временном характере этой Конституции: территорией ее действия теперь является не только Западная, но и Восточная Германия (новая редакция преамбулы Конституции дана в соответствии с договором об объединении ФРГ и ГДР от 31 августа 1991 г.). Тем не менее в ст. 146 сохраняется формула: «Настоящий основной закон, действующий после достижения единства и свободы Германии для всего немецкого народа, прекратит свое действие в день, в который вступит в силу Конституция, принятая свободным решением немецкого народа»¹²². Мы согласны со следующим мнением: «Конституция должна оставаться относительно стабильной и неизменной, что возможно лишь в результате усилий всех политических сил, направленных на сохранение конституционной структуры на максимально длительный срок в том виде, в котором она изначально зафиксирована в конституционном документе»¹²³. Стабильность конституции — это один из важнейших ее квалифицирующих признаков, отличающих ее от иных законов; стабильность — условие верховенства конституции, т. е. ее приоритета над какими бы то ни было органами и должностными лицами государства.

Отличительная черта конституций, ставящая их в особое положение в правовой системе и системе законодательства любого государства, заключается также в том, что конституции обладают закрепительно-учредительным характером, т. е. они осуществляют первичное, оригинальное правовое регулирование общественных отношений, определяют основные направления всего государственно-правового регулирования. При этом фиксируются как реально сложившиеся новые властные институты и властеотношения, так и новые, ранее официально не легитимированные программные цели, принципы и задачи, ориентированные на воплощение прогрессивных философских идей правового государства. Другие законы и нормативные акты придают исходным конституционным установкам более конкретное содержание, они должны иметь производный от конституции характер. Еще Ф. Лассаль в процитированной выше речи «О сущности конституции» (1862), поставив вопрос о разнице между конституцией и законом, отметил, что конституция — это основной закон, который «должен быть глубже всех остальных законов и должен служить остальным законам основой, является источником духа всех остальных законов, он во всех них должен в той или иной мере проявляться»¹²⁴. Комментируя этот тезис, заметим, что в сравнении с иными правовыми источниками конституция содержит исходные начала всей системы права. Она представляет собой базу для всего иного законодательства, которое развивает положения конституции. Нередко в конституции содержатся прямые указания на необходимость принятия того или иного закона. Таким образом, конституция — это ядро правовой системы государства, ориентир, в соответствии с которым формируется вся система его законодательства.

Конституции, как правило, осуществляют опережающее другие акты во времени, учредительное правовое регулирование. В соответствии с признаком учредительного статуса конституции любая радикальная новелла в правовом регулировании должна быть облечена прежде всего в конституционную форму, а уже затем «спускаться» на иной уровень законодательного регулирования. Текущее законодательство не должно опережать конституцию по своей радикальности. Иное будет противоречить не только учредительному статусу конституции, но и принципу верховенства конституции по отношению к другим законам. Учредительный характер конституции проистекает из принципа ее верховенства, более высокой юридической силы по отношению к текущему законодательству. Поэтому даже если радикальная новелла в законодательном регулировании появляется вначале в обычном законе и лишь затем переносится в конституцию, это не отрицает учредительного характера конституции, поскольку в этом случае правовое регулирование впервые осуществляется на уровне акта более высокой юридической силы.

Еще одним отличительным признаком конституций в сравнении с обычными законами и нормативными актами является особенно высокий уровень обобщенности, абстрактности конституционного регулирования, поскольку конституция закрепляет основополагающие принципы, устои общественного и государственного строя. Для конституций характерна многогранность формулировок их норм — что также, помимо прочего, обеспечивает большую стабильность, большую временную протяженность их действия. Смысловая многогранность конституционных формул не отрицает их регулятивной ценности, не является препятствием для непосредственного применения норм конституции. В то же время абстрактность многих конституционных норм, регулирование посредством норм-принципов выступает условием выполнения
конституцией функции координатора, единого ориентира, в соответствии с которым формируется вся система законодательства, осуществляется вся нормотворческая и правоприменительная практика. Обращаясь вновь к Лассалю, приведем следующее его определение: «Конституция является той силой, которая направляет все другие законы и общественные правовые учреждения, направляет неослабно и непрерывно»¹²⁵.

Чрезвычайно важным признаком конституций, можно сказать, самым важным, супер-, сверхпризнаком, является их верховенство, более высокая юридическая сила в сравнении с иными законодательными актами. Высшая юридическая сила, или верховенство конституции, заключается в том, что должна соблюдаться иерархия законодательства: все законы и иные акты государственных органов и должностных лиц должны издаваться на основе и в соответствии с конституцией и должны ей соответствовать. А если возникают противоречия, то не соответствующий конституции нормативный акт отменяется компетентными органами либо, как минимум, непосредственно применяется конституция как акт более высокой юридической силы. Как отмечают В. В. Бойцова, Л. В. Бойцова и Л. В. Сорокин, «верховенство конституции — общепризнанный правовой принцип, хотя он не всегда получает отражение в конституционном тексте. Исходя из указанных характеристик конституции, можно сделать вывод о том, что конституция обладает неограниченной императивной юридической силой»¹²⁶. В условиях федеративных государств действует принцип верховенства федеральных конституций по вопросам ведения федерации и вопросам совместного ведения федераций и их субъектов и верховенства конституций субъектов федераций по вопросам, отнесенным к ведению субъектов федераций.

Характерным признаком конституций, обеспечивающим их верховенство, является то, что они применяются и защищаются не только традиционными судами, осуществляющими гражданское и уголовное судопроизводство. Помимо этого, существует специализированная форма судебной деятельности по охране (защите) конституции, принципа ее высшей юридической силы — судебный конституционный контроль. Сущность судебного конституционного контроля заключается в проведении экспертизы (исследования) законов и иных нормативных актов на предмет их соответствия конституции и отмене противоречащих конституции законов (нормативных актов), их отдельных статей.

В современном мире существуют две модели судебного конституционного контроля: а) «американская», при которой функции охраны конституции возлагаются на общую судебную систему, отправляющую конституционное судопроизводство наряду с гражданским и уголовным; б) «австрийская» (европейская) модель организации судебного контроля конституционности, которая предполагает создание особых судебных органов — конституционных судов, специализирующихся исключительно на вопросах конституционного судопроизводства.

Для периода глобализации характерно возникновение ряда новых признаков конституций, которые обнаруживаются в контексте, с одной стороны, процессов интеграции государств в международное сообщество, их объединений (вступлений) в международные организации, самоограничения государств в пользу наднациональных институтов; с другой — в связи со стремлением к сохранению ими государственных суверенитетов. При этом анализ текстов конституций стран современного мира показывает, что конституции большинства стран Европы, как правило, «впускают» международное право во внутригосударственное пространство, признают его в качестве регулятора внутригосударственных отношений: прежде всего признаются непосредственное действие в правовой системе национального государства международно-правовых норм об основных правах и свободах и юрисдикция международных судов в сфере защиты основных прав и свобод; а конституции многих стран Азии, Африки более придерживаются принципов «закрытого общества», ограничиваются в основном только общим признанием принципов внешней политики в межгосударственных отношениях и провозглашением обязательств уважения и соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров.

Совпадающим признаком конституционно-правовой практики государств-членов Совета Европы в период глобализации становится тенденция к обеспечению приоритета национальной конституции в случаях коллизии толкования Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., данного Европейским судом по правам человека в постановлении по конкретному делу, и положений национальной конституции, «в том числе в их истолковании конституционными судами (или другими высшими судами, наделенными аналогичными полномочиями)». Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015г. осуществлен обзор отступлений от толкующих и применяющих Конвенцию о защите прав человека и основных свобод постановлений Европейского суда по правам человека, которые имели место в практике европейских государств. Принцип приоритета национальной конституции перед решениями Европейского суда для целей национального правоприменения сформулирован: а) в практике Федерального Конституционного Суда ФРГ при разрешении вопроса об исполнении постановления Европейского суда по правам человека от 26 февраля 2004 г. по делу «Гёргюлю (Gorgulu) против Германии» — согласно правовым позициям, выработанным им в постановлениях от 11 октября 1985 г., от 14 октября 2004 г. и от 13 июля 2010 г., постановления Европейского суда по правам человека» имеют «ограниченную правовую силу»; б) в постановлении Конституционного Суда Италии от 19 ноября 2012 г. по делу № 264/2012, который не согласился с выводами Европейского суда по правам человека относительно трансграничных пенсионных выплат, сформулированными в постановлении Европейского суда от 31 мая 2011 г. по делу «Маджо (Maggio) и другие против Италии»; в) Конституционный Суд Австрии «также пришел к выводу о невозможности применения конвенционных положений в истолковании Европейского суда по правам человека, противоречащих нормам национального конституционного права (постановление от 14 октября 1987 г. по делу № B267/86)»; г) «Верховный Суд Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в решении от 16 октября 2013 г. ([2013] UKSC 63) отметил неприемлемость для британской правовой системы выводов и толкования Конвенции о защите прав человека и основных свобод в постановлении Европейского суда по правам человека от 6 октября 2005 г. по делу «Хёрст (Hirst) против Соединенного Королевства (№ 2)» относительно проблемы избирательных прав заключенных» и др.¹²⁷

Принцип приоритета национальной Конституции перед решениями Европейского суда сформулирован и судебной практикой России в связи с вопросом об исполнении решений ЕСПЧ: от 22 марта 2012 г. по делу «Константин Маркин против России», поскольку возникла коллизия толкований Конституционным Судом Российской Федерации и Европейским судом по правам человека в вопросе о наличии или отсутствии дискриминации по гендерному признаку; и постановления Европейского суда по правам человека от 4 июля 2013 г. по делу «Анчугов и Гладков против России», в котором наличие в российском законодательстве ограничения избирательного права лиц, осужденных по приговору суда, было признано нарушением статьи 3 «Право на свободные выборы» Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, что вошло в прямое противоречие со статьей 32 (часть 3) Конституции 1993 г., согласно которой не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда». Правовые позиции о приоритете Конституции РФ сформулированы в постановлениях Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2013 г. № 27-П и от 14 июля 2015 г.¹²⁸

Так, в постановлении КС РФ от 14 июля 2015 г. по поводу указанных постановлений ЕСПЧ сказано следующее: «Будучи правовым демократическим государством, Россия как член мирового сообщества, в котором действуют общепризнанные принципы и нормы международного права, заключает международные договоры и участвует в межгосударственных объединениях, передавая им часть своих полномочий (преамбула; статья 1, часть 1; статья 15, часть 4; статья 17, часть 1; статья 79 Конституции Российской Федерации), что, однако, не означает ее отказ от государственного суверенитета, относящегося к основам конституционного строя и предполагающего верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на всей его территории и независимость в международном общении, а также являющегося необходимым качественным признаком Российской Федерации, характеризующим ее конституционно-правовой статус (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П). Исходя из этого, в ситуации, когда самим содержанием постановления Европейского суда по правам человека, в том числе в части обращенных к государству-ответчику предписаний, основанных на положениях Конвенции о защите прав человека и основных свобод, интерпретированных Европейским судом по правам человека в рамках конкретного дела, неправомерно — с конституционно-правовой точки зрения — затрагиваются принципы и нормы Конституции Российской Федерации, Россия может в порядке исключения отступить от выполнения возлагаемых на нее обязательств, когда такое отступление является единственно возможным способом избежать нарушения основополагающих принципов и норм Конституции Российской Федерации»¹²⁹.

В соответствии с правовыми позициями КС РФ: «взаимодействие европейского и конституционного правопорядка невозможно в условиях субординации, поскольку только диалог между различными правовыми системами является основой их надлежащего равновесия. Именно такого подхода призван придерживаться в своей деятельности Европейский суд по правам человека как межгосударственный субсидиарный судебный орган, и именно от уважения им национальной конституционной идентичности государств — участников Конвенции о защите прав человека и основных свобод во многом зависит эффективность ее норм во внутригосударственном правопорядке. Особое внимание наднациональных органов к базовым элементам этой конституционной идентичности, которые образуют внутригосударственные нормы о фундаментальных правах, а также гарантирующие эти права нормы об основах конституционного строя, позволит снизить вероятность конфликта между национальным и наднациональным правом, что, в свою очередь, во многом будет определять — при сохранении конституционного суверенитета государств — эффективность всей европейской системы защиты прав и свобод человека и гражданина и дальнейшую гармонизацию европейского правового пространства в этой области. В Российской Федерации разрешение подобного рода конфликтных ситуаций возложено — в силу Конституции Российской Федерации — на Конституционный Суд Российской Федерации, который лишь в редчайших случаях считает возможным использовать «право на возражение» ради внесения своего вклада (вслед за коллегами из Австрии, Великобритании, Германии и Италии) в формирование сбалансированной практики Европейского суда по правам человека, но не ради самоизоляции от его решений, которые отражают консенсус, выработанный государствами — участниками Конвенции, а исходя из необходимости конструктивного взаимодействия и взаимоуважительного диалога с ним. В таком контексте постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2013 г. № 27-П, так же как и настоящее Постановление, следует рассматривать как стремление избежать серьезных осложнений в отношениях России не только с Европейским судом по правам человека, но и с Советом Европы в ситуации, при которой постановление Европейского суда по правам человека предполагает внесение в российское законодательство изменений, чреватых нарушением закрепленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, причем гораздо более существенным, нежели то, против которого возражал Европейский суд по правам человека»¹³⁰.

§ 2.2. История российской Конституции периода дуалистической монархии

Главным источником государственного (в том числе конституционного) права, а также всех иных отраслей права является конституция — это основной закон государства и важнейший политико-правовой акт. Истории России известно множество конституционных проектов периода абсолютной монархии, подготовленных и по высочайшему повелению, и прогрессивными мыслителями и революционными деятелями, находившимися в политической оппозиции к императорской власти, однако все эти проекты не получили юридической легитимации. В периоды царствования ряда европейски мысливших российских правителей (император Петр I, императрица Екатерина II, императоры Александр I,
Александр II и др.) готовились не только проекты конституционных актов, но и осуществлялись радикальные реформы отдельных сторон государственной и общественной жизни, радикальные изменения статусов отдельных сословий.

Так, среди конституционных проектов можно назвать: проект Конституции прогрессивных дворянских идеологов Н. И. Панина и Д. И. Фонвизина (при Екатерине II); проект финляндской Конституции, готовившийся Сперанским по поручению Александра I (1809); Уставная грамота Н. Н. Новосильцева, подготовленная также по поручению Александра I (1820), конституционные дворянские проекты при Александре II и др. Из числа оппозиционных монархическим проектов конституций известны проекты декабристов: Северного общества, разработанный Н. М. Муравьевым, и Южного общества, разработанный П. И. Пестелем¹³¹. В 1825 г. дворянами-декабристами была предпринята попытка практического воплощения в России идеи конституционного государства, не увенчавшаяся, однако, успехом, итогом ее стали казни и ссылки в Сибирь многих организаторов и участников. Показателен сохранившийся в исторической памяти трагикомический сюжет того времени. Вышедшие на Сенатскую площадь, поддержавшие своих офицеров солдаты проявили не слишком большую осведомленность в том, что касается значения иностранного слова «конституция», а также в знании династических персоналий, но, весьма точно выражая суть социальных проблем, требующих решения, кричали: «да здравствует Константин (предполагаемый наследник престола) и его жена Конституция!»

В российской истории имели место факты разработки планов радикальных реформ, некоторые из них остались в стадии проектов, другие были частично реализованы, полная же их реализация блокировалась бюрократическим аппаратом государства. Среди реализованных проектов отметим «Манифест о пожаловании всему русскому благородному дворянству вольности и свободы» (1762); Конституцию Польши, дарованную Александром I (1815). Особенно впечатляющими явились акты, изданные при Александре II. Некоторые из специалистов в этой связи полагают, что фактический процесс становления конституционного строя в России начался с середины XIX в. и связан прежде всего с правлением царя-реформатора Александра II. В 50–60-е гг. XIX в. были осуществлены реформы, имевшие бесспорно конституционную природу: а) отменено крепостное право и закреплена свобода крестьян — «Манифест об освобождении помещичьих крестьян от крепостной зависимости» от 19 февраля 1861 г.; б) учреждена система земств и тем самым заложены основы муниципального самоуправления — «Положение о земском и городском самоуправлении»; «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г.; «Городовое положение» от 16 июня 1870 г.; в) создана новая демократическая судебная система, провозглашены относительная независимость суда, бессословность и гласность судопроизводства, введение суда присяжных и коллегии адвокатов, что было зафиксировано в таких актах, как «Основные положения преобразования судебной части в России»; Уставы уголовного и гражданского судопроизводства от 20 ноября 1864 г. и др.

Радикальные планы демократических конституционных государственных преобразований (оставшиеся нереализованными) были разработаны: М. М. Сперанским (в 1809 г., при Александре I), министрами внутренних дел России П. А. Валуевым (1863), М. Т. Лорис-Меликовым (1881)¹³².

Однако официальных нормативных актов, которые бы ограничивали абсолютную монархическую власть, монополию, единоначалие во власти и провозглашали бы разделение властей, что, собственно, составляет глубинную суть конституции, в дореволюционный период (до первой русской революции 1905 г.) в России издано не было. Первые конституционные акты в России появились лишь в период дуалистической монархии (1905–1917). Конституционное развитие России ведет отсчет, таким образом, только с начала XX в., т. е. достаточно поздно в сравнении, допустим, с США, где действующая конституция была принята на сто с лишним лет раньше, или в сравнении со многими европейскими конституциями, также значительно опередившими во времени российскую.

В настоящее время все более утверждается мнение, что начало становления конституционного строя в РФ правильно увязывать с периодом 1905–1906 гг., когда в России впервые появился прообраз парламента в виде Государственной думы, наделенной законодательными полномочиями, и тем самым был поколеблен принцип самодержавия как основы государственного строя России. Поэтому ряд ученых-юристов полагают, что Манифест 17 октября 1905 г. и Свод основных государственных законов 1905–1906 гг., закрепивших изменения в государственном строе России, включали нормы конституционного характера и фактически составили первую российскую конституцию, поскольку в них:

излагалась воля царя «даровать населению незыблемые основы гражданской свободы» на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, печати, собраний, союзов;

учреждалась Государственная дума, наделенная законодательными полномочиями;

вводились выборы в нее; при этом избирательными правами наделялись все слои населения: земледельцы, горожане, крестьяне, а впоследствии и рабочие;

Совет министров превращался в постоянное высшее правительственное учреждение;

реформировался Государственный совет и т. д.

Соответствующие положения были зафиксированы: в Указах Николая II от 6 августа 1905 г. «Учреждение Государственной думы» и «Положение о выборах
в Государственную думу»; в Указе от 19 октября 1905 г. «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений»; в Законах от 20 февраля 1906 г. «Учреждение Государственной думы» и «О переустройстве учреждений Государственного совета» и т. д.¹³³ Однако в ст. 4 Свода основных государственных законов, утвержденного Николаем II весной 1906 г., говорилось: «Императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть».

§ 2.3. Конституционные акты в России советского социалистического периода

После революции октября 1917 г. в России было издано множество декретов, имевших конституционное значение. Прежде всего это декреты II и III Всероссийских съездов Советов, провозгласивших новую структуру и новые отношения власти, которые формально были ориентированы на идеал пролетарского государства, юридическое оформление диктатуры партии большевиков: обращение «К рабочим, солдатам и крестьянам»; декрет «Об учреждении СНК», Декрет о мире, декрет СНК «О порядке утверждения и опубликования законов» (ноябрь 1917 г.), постановление «Об организации ВЦИК» (ноябрь 1917 г.), Декларация прав народов России, декрет ВЦИК и СНК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» (ноябрь 1917 г.), Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа (январь 1918 г.), постановление «О федеральных учреждениях Российской Республики» (январь 1918 г.) и т. д.

Закон, имеющий особое наименование «Конституция» и представляющий собой единый документ (моноакт, а не серию законов), впервые появился в России в 1918 г. и связан с периодом советского социалистического развития российской практики.

В целом периоду советского социалистического функционирования России известны четыре Конституции (1918, 1925, 1937, 1978 гг.). Первая из Конституций РСФСР — от 10 июля 1918 г., принятая V Всероссийским съездом Советов, была Конституцией РСФСР как суверенного государства, непосредственного субъекта международного сообщества. Три последующих основных закона РСФСР (1925, 1937, 1978 гг.) отразили новый статус России — уже не как самостоятельного государства, а как части другого, как суверенной республики в составе СССР, как федерации, вошедшей в другую федерацию. Конституция РСФСР от 11 мая 1925 г. была принята XII Всероссийским съездом Советов; Конституция РСФСР от 12 апреля 1937 г. принята уже Верховным Советом РСФСР; Конституция РСФСР от 12 апреля 1978 г. принималась на внеочередной сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва.

В Союз ССР РСФСР вошла в связи с заключением 30 декабря 1922 г. Союзного договора между четырьмя республиками: РСФСР, Украинской ССР, Белорусской ССР и Закавказской Федерацией (ЗСФСР). РСФСР была одним из первоучредителей СССР. В дальнейшем число союзных республик в составе СССР увеличилось, и накануне распада Союза ССР его участниками были: 15 союзных республик, 20 автономных республик, 8 автономных областей и 10 автономных округов. Перечень 15 союзных республик включал: РСФСР, Украинскую, Белорусскую, Узбекскую, Казахскую, Грузинскую, Азербайджанскую, Литовскую, Молдавскую, Латвийскую, Киргизскую, Таджикскую, Армянскую, Туркменскую, Эстонскую Советские Социалистические Республики.

Официально СССР как геополитическая реальность прекратил свое существование в связи с заключением в Беловежской Пуще (8 декабря 1991 г.), затем в Алма-Ате (21 декабря 1991 г.), а впоследствии в Минске (30 декабря 1991 г.) Соглашений об образовании СНГ и Денонсации Союзного договора 1922 г., Соглашений о создании Совета глав государств, глав Правительств, Соглашений по вопросам оборонной политики, а также в связи с принятием Устава СНГ (от 22 января 1993 г.).

В истории бывшего СССР было три конституции: 1) основной закон (Конституция) СССР, принятый второй сессией ЦИК СССР первого созыва 6 июля 1923 г. и в окончательной редакции II съездом Советов СССР 31 января 1924 г.; 2) Конституция (основной закон) СССР, утвержденная Чрезвычайным VIII съездом Советов СССР 5 декабря 1936 г.; 3) Конституция (основной закон) СССР, принятая на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.

В Союзе ССР были конституции не только общесоюзного масштаба и уровня союзных республик, но и конституции автономных республик, а также законы, приближенные по предмету регулирования и значимости к конституциям; помимо этого, конституции таких исторически кратковременных государственных образований, как дальневосточная Республика, народные Республики Хорезм и Бухара. После октября 1917 г. на территории расположения Российского государства было принято более 100 конституций и законов конституционного значения, таким образом, советский конституционный фонд был достаточно обширен. Однако в бытность пребывания в составе СССР оригинальность конституционного регулирования в РСФСР была утрачена, поскольку содержание всех республиканских конституций деформировалось общесоюзным фактором. Конституции РСФСР 1925–1978 гг. во многом дублировали соответствующие конституции Союза ССР, воспроизводили их тексты.

Обзор истории конституционного развития СССР и РСФСР дает основания к заключению об избыточном динамизме этого процесса. Официальные объяснения частых смен конституций сводятся к следующему.

Принятие Конституции РСФСР 1918 г. было предопределено тем, что она зафиксировала победу Великой Октябрьской революции, провозгласила установление диктатуры пролетариата и беднейшего крестьянства, сформулировала задачу переустройства общества на социалистических началах. С учетом этих фактов есть основания говорить, что конституционная история России взяла свой старт с акцентированной ориентации на пролетарско-классовые идеалы.

Значение Конституций РСФСР 1925 г. и СССР 1924 г. в том, что они зафиксировали образование нового государства — Союза ССР и новый статус РСФСР — как республики, вошедшей в состав СССР в качестве одного из субъектов этой Федерации.

Конституции РСФСР 1937 г. и СССР 1936 г. вошли в отечественную историю как, на первый взгляд, демократичные и менее причастные к установлению «классовых преимуществ» для трудящихся, классовых ограничений для «свергнутых эксплуататоров» (введение всеобщего избирательного права, замена Съездов Советов Верховными Советами и т. д.).

Официально принятие Конституций 1937/36 гг. объяснялось потребностью юридического отражения нового этапа в развитии производственных отношений, новой ситуации в расстановке социальных сил, которые возникли вследствие победы социализма, построения основ социализма в стране. В последующем некоторые авторы высказывали мнение, что «сталинские конституции» — плод компромисса между силами умеренных и силами «чрезвычайщины». Однако эта позиция уязвима, особенно если учесть, что из 30 членов самой конституционной комиссии 16 были расстреляны в период 1937–1940 гг., в том числе Н. Бухарин, К. Радек — авторы основного проекта Конституции, В. Чубарь, А. Енукидзе, И. Уншлихт, Д. Сулимов и др.¹³⁴ Конституции 1937/36 гг. создавали лишь демократический фасад тоталитарному государству, служили юридическим прикрытием режима беззакония и террора.

Особого разговора заслуживают вопросы о Конституциях РСФСР 1978 г. и СССР 1977 г. Официальная версия объясняла необходимость очередного конституционного регулирования тем, что достигнут новый этап общественного развития — построено развитое социалистическое общество и общенародное государство. Однако специалисты высказывают иные соображения. Так, по мнению Б. Н. Топорнина, «нельзя забывать, что вопрос о замене Конституции 1936 г. новым основным законом возник вскоре после XX съезда КПСС. И хотя годы застоя во многом перечеркнули подготовительную работу, проделанную еще при Н. С. Хрущеве, идея конституционного разрыва со сталинским временем сохранилась в сознании широких слоев населения. Социальные ожидания народа были весьма сильны. Сказалось и желание брежневского руководства “войти в историю”, ознаменовать “свой” этап принятием новой Конституции»¹³⁵.

Работа над подготовкой проекта Конституции СССР 1977 г. и соответствующих республиканских конституций оказалась чрезмерно затянута. В 1962 г. была образована конституционная комиссия под председательством Н. С. Хрущева (с октября 1964 г. его сменил на этом посту Л. И. Брежнев). Но Конституция СССР была принята только в 1977 г., т. е. спустя 15 лет после образования комиссии. Как отмечают специалисты, это никак не увязывалось с предшествующей практикой государственно-правового строительства, ибо Конституция РСФСР 1918 г., Конституции РСФРС 1925, 1937 гг. и СССР 1924, 1936 гг. были разработаны и приняты в несравненно более сжатые сроки. Конституционная комиссия 1918 г., работавшая в условиях большой занятости ее членов, никаким техническим аппаратом не располагала, и все же проект Конституции был составлен всего за три месяца¹³⁶.

§ 2.4. Акты конституционных реформ в России 80–90-х гг. XX в.

В 1992–1993 гг. Россия оказалась в ситуации крупного политического кризиса. Суть его заключалась во все более нараставшем конфликте между законодательной и исполнительной властями РФ, в который оказался втянутым и Конституционный Суд России. Это был конфликт между Президентом как главой исполнительной власти (по Конституции 1978 г.), с одной стороны, и Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ — с другой. «Перетягивание каната» во взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей обнаружилось в следующих событиях: 1. Весьма противоречиво шел процесс частичных изменений и дополнений действовавшей тогда Конституции РСФСР 1978 г. (особенно если иметь в виду Закон об изменениях и дополнениях Конституции от 9 декабря 1992 г.). 2. Этой проблеме — разрешению конфликта, гармонизации взаимоотношений законодательной и исполнительной властей — были посвящены все последние Съезды народных депутатов РФ (VII–IX). Разрешению конфликта законодательной и исполнительной властей был посвящен и референдум РФ, проведенный 25 апреля 1993 г. по четырем вопросам: а) доверяете ли вы Президенту РФ? б) доверяете ли вы социально-экономической политике Президента? в) считаете ли вы целесообразными перевыборы Президента? г) считаете ли вы целесообразным досрочное прекращение полномочий народных депутатов?

Однако указанные меры не привели к разрядке напряженности. Конфликт приобретал все более затяжной характер. В сентябре-октябре 1993 г. Президент РФ издал целый ряд актов, которые предусматривали программу радикальных государственно-правовых реформ для преодоления возникшего кризиса. Особо выделяется первый из этих указов — от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации».

Согласно этому Указу, предполагалось проведение следующих мер: 1. Прекращение деятельности Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. Взамен предлагалось учредить новый орган законодательной власти — Федеральное Собрание. 2. Правовое регулирование в РФ до начала работы Федерального Собрания должно было осуществляться указами Президента. 3. Акты Президента, в свою очередь, могли издаваться только для осуществления оперативного регулирования экономических процессов в стране, а также для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод граждан РФ, реализации Федеративного договора. 4. Было предусмотрено, что Конституция РФ и иное законодательство РФ и ее субъектов действуют лишь в той части, в какой не противоречат Указу Президента РФ от 21 сентября 1993 г. 5. Намечалось ускорить работу над проектом новой Конституции РФ (дано было соответствующее поручение Конституционной комиссии и Конституционному совещанию). Предлагалось завершить эту работу до 12 декабря 1993 г., с тем чтобы в названный срок провести референдум о Конституции РФ. 6. Вводилось в действие Временное положение «О федеральных органах власти на переходный период». Действовавший на дату Указа орган представительства от субъектов Федерации — Совет Федерации, созданный де-факто незадолго до событий сентября-октября 1993 г., объявлялся палатой нового парламента РФ — Федерального Собрания. Однако течение сроков осуществления указанных полномочий Совета Федерации исчислялось с того времени, как будет избрана другая палата Федерального Собрания — Государственная Дума. Выборы в Государственную Думу были назначены на 11–12 декабря 1993 г. 8. Деятельность Конституционного Суда РФ приостанавливалась. 9. Предусматривалось, что Центральный банк России должен руководствоваться Указами Президента и быть подотчетным Правительству. 10. Устанавливались назначаемость Генерального прокурора РФ Президентом РФ и его подотчетность Президенту (впредь до начала работы избранного Федерального Собрания). 11. Все силовые министры были обязаны принять необходимые меры по обеспечению государственной и общественной безопасности и делать ежедневный доклад на эту тему Президенту РФ (Министерство внутренних дел, Министерство безопасности, Министерство обороны).

Помимо Указа от 21 сентября 1993 г., соответствующие меры были предусмотрены Указами Президента от 7 октября 1993 г.: «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы», «О Конституционном суде РФ» и др.

§ 2.5. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.: история разработки и принятия

Конституция Российской Федерации периода после распада СССР была принята 12 декабря 1993 г. Вопрос о принятии новой Конституции России впервые был поставлен на I Съезде народных депутатов РСФСР, который принял по этому поводу специальное постановление «Об образовании Конституционной комиссии» (от 16 июня 1990 г.). Ей поручалось разработать проект новой Конституции России.

За период с 1990 по 1993 г. было подготовлено и опубликовано для обсуждения населением множество проектов новой конституции: официальный проект, разработанный Конституционной комиссией (председатель — Б. Н. Ельцин, секретарь — О. Г. Румянцев), а также альтернативные проекты: проект группы народных депутатов РСФСР «Коммунисты России»; проект Конституции РФ, подготовленный рабочей группой под руководством С. М. Шахрая; проект Конституции РФ, подготовленный С. С. Алексеевым, А. А. Собчаком при участии Ю. Х. Калмыкова, С. А. Хохлова; проект Конституции РФ, внесенный Российским движением демократических реформ; проект Основного Закона России, внесенный Союзом возрождения России и Конгрессом русских общин; проект Конституции РФ, внесенный Российской христианско-демократической партией и Партией конституционных демократов; проект Конституции России, внесенный Либерально-демократической партией России, и т. д. Официальный и многие альтернативные проекты Конституции стали предметом обсуждения на V и VI Съездах народных депутатов РФ, которые, в целом положительно оценив очередной вариант официального проекта, рекомендовали его дальнейшую доработку, в том числе с использованием альтернативных. Так, VI Съезд народных депутатов постановил доработать те главы проекта Конституции, которые были посвящены законодательной и исполнительной властям, Президенту и взаимоотношениям между ними, что отражает содержание и характер основных разногласий по проекту, сохранявшихся к весне 1992 г. (постановление VI Съезда народных депутатов РФ от 18 апреля 1992 г. «О проекте Конституции РФ и порядке дальнейшей работы над ним»).

Начиная с 5 июня 1993 г. работа над проектом Конституции РФ стала все более сосредоточиваться в новом органе — Конституционном совещании, созванном в соответствии с Указом Президента РФ «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции РФ» (от 20 мая 1993 г.). В связи с изданием Указа Президента РФ от 21 октября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе», которым была прервана деятельность Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, полномочия Конституционной комиссии сохранялись. Согласно п. 2 Указа, ей предписывалось вместе с Конституционным совещанием «представить к 12 декабря 1993 г. единый согласованный проект Конституции РФ в соответствии с рекомендациями Рабочей группы Конституционной комиссии».

После событий сентября-октября 1993 г., связанных с изданием президентских указов по вопросам конституционной реформы, дуализм в организации работы над проектом Конституции был все же преодолен. Официально вся законопроектная работа стала осуществляться в рамках Конституционного совещания. Распоряжением Президента РФ от 11 октября 1993 г. Конституционному совещанию была придана двухпалатная структура, утверждены Положение об Общественной палате Конституционного совещания и Положение о Государственной палате Конституционного совещания. Общественная палата была предназначена для обеспечения участия общественных объединений в конституционном процессе. В нее были приглашены представители «зарегистрированных Минюстом РФ политических партий, массовых движений, молодежных и иных общественных организаций, предпринимательских объединений, религиозных конфессий, ассоциаций органов местного самоуправления, общероссийских профсоюзов» (п. 3 Положения об Общественной палате).

Государственная палата Конституционного совещания квалифицировалась как организационная форма взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в конституционном процессе. В ее состав вошли представители от субъектов РФ, от Президента РФ, от Правительства РФ; члены рабочей группы Конституционной комиссии по рассмотрению проекта Конституции РФ, образованной распоряжением Президента; представители Комиссии законодательных предположений при Президенте РФ; представители Комиссии по правам человека при Президенте РФ; а также представители Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ (п. 3 Положения о Государственной палате).

Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. и последующие указы сентября—ноября 1993 г. не только сформулировали новый механизм работы над проектом Конституции РФ, не только определили конкретные сроки и способы придания этому проекту юридической силы, но и дали контуры новой концепции организации власти и местного самоуправления в РФ. 12 декабря 1993 г. проект Конституции РФ, подготовленный Конституционным совещанием, был вынесен на референдум РФ. В референдуме приняли участие 54,8% граждан, из них 58,4% поддержали проект Конституции.

§ 2.6. Особенности концепции структуры и содержания Конституции Российской Федерации 1993 г.

Самой главной особенностью новой Конституции РФ явилось то, что она в сравнении с предшествующей — Конституцией РСФСР 1978 г. — избавлена от чрезмерной идеологизации и политизации, избавлена от узкоформационного подхода. Из нее исключены все советские и социалистические атрибуты государственности. Конституция России впервые перестала быть программным документом одной партии. Она была реконструирована на базе общедемократической идеи, но с концепцией сильной президентской власти.

Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. состоит из: 1) преамбулы (вводная часть); 2) двух разделов; 3) девяти глав; 4) 137 статей.

Преамбула значительно сокращена в объеме (в сравнении с Конституцией РСФСР 1978 г.); выполнена в стиле торжественной декларации, имеющей методологическое значение для восприятия основного текста Конституции. В главе 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя» провозглашаются такие основополагающие демократические принципы, как республиканская форма правления; правовое государство; сказано, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ; провозглашен принцип социального государства, для которого человек, его права и свободы есть высшая социальная ценность; провозглашены многообразие и равная защита всех форм собственности, идеологический и политический плюрализм (многообразие), многопартийность; федерализм и местное самоуправление названы в перечне основополагающих принципов конституционного строя государства; объявляется верховенство Конституции над всеми законами и иными нормативными актами, в том числе высшая юридическая сила Конституции по отношению к указам Президента РФ и т. д.

Глава 2 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. называется «Права и свободы человека и гражданина». В сравнении с Конституцией РСФСР 1978 г. из наименования этой главы изъято упоминание об обязанностях, а перечень обязанностей граждан, упоминаемых в Конституции 1993 г., резко сокращен. Глава 3 Конституции РФ посвящена федеративному устройству России. В Конституции 1978 г. соответствующий раздел назывался «Национально-государственное устройство». Новое наименование отражает новую концепцию формы государственного устройства РФ как федерации, основанной не только по национальному, но и по региональному принципу. Наряду с национально-государственными (республики) и национально-территориальными образованиями (автономная область, автономные округа) в ранг субъектов Федерации, признаваемых государственными образованиями, возведены края, области и два города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург, которые в советский период имели статус административно-территориальных единиц.

Глава 4 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. посвящена Президенту РФ. Президент назван главой государства, он не является главой исполнительной власти, хотя по содержанию своих полномочий тяготеет к ней. Согласно официальной концепции, Конституция на дату ее принятия предполагалась к реализации на базе концепции Президента как арбитра властей. Глава 5 Конституции РФ названа «Федеральное Собрание», она описывает статус нового парламента России, учрежденного взамен Съезда и Верховного Совета РФ. Главная новелла новой модели российского парламента — идея двухпалатности, предполагающая самостоятельную, раздельную работу каждой из палат, их четкую предметную специализацию. Государственная Дума Федерального Собрания учреждена как палата, где сосредоточен основной объем законодательной деятельности, Совет Федерации — как палата, обеспечивающая специальное представительство интересов субъектов Федерации. Глава 6 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. закрепляет статус Правительства РФ. Глава 7 определяет организацию судебной власти. Глава 8 формулирует основные контуры местного самоуправления. Глава 9 посвящена конституционным поправкам и пересмотру Конституции. Процедура пересмотра и изменений Конституции РФ чрезвычайно усложнена. Впервые в Конституции предполагается возможность использования таких способов, как созыв особого учредительного органа — Конституционного Собрания; проведение конституционного референдума. Завершая структурный и содержательный анализ Конституции РФ от 12 декабря 1993 г., можно отметить, что впервые в истории конституционного регулирования РФ в основном законе России появился такой раздел, как «Заключительные и переходные положения», где сказано о порядке вступления в силу Конституции в целом, ее отдельных статей и учреждений.

§ 2.7. Формально-юридические признаки Конституции 1993 г.
Конституционный Суд РФ как гарант верховенства и высшей юридической силы Конституции Российской Федерации

Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. является источником номер один для всех отраслей российского права. Конституция Российской Федерации — это основной закон государства. Вместе с тем это закон особого рода, это политико-правовой акт. Понятие «основной закон» в наименовании Конституции России 1993 г., в отличие, допустим, от Конституций СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г., отсутствует. Тем самым законодатель стремился усовершенствовать юридическую технику составления этого правового акта, подчеркнуть его особую, учредительную роль в системах государства и права. Однако это не означает, что законодатель отрицает нормативную природу Конституции 1993 г. и присущее ее нормам поведенческое содержание. Конституция Российской Федерации 1993 г. — это и торжественная политическая декларация, и одновременно это непосредственно действующий нормативный правовой акт, основной закон, который обладает высшей юридической силой в сравнении со всеми иными источниками российского права, относящимися ко всем его отраслям. О непосредственном действии конституционных норм и их высшей юридической силе говорится, в частности, в ст. 4, 15, 18 Конституции РФ 1993 г., а также в ряде постановлений Конституционного Суда РФ и Верховного Суда Российской Федерации. Качество Конституции как непосредственно действующего нормативного акта, закона особого рода обеспечивается прежде всего обширной практикой деятельности Конституционного Суда РФ.

Для конституционного права Конституция РФ 1993 г. — это не только источник отрасли, имеющий высшую юридическую силу, но и основной специальный кодифицированный закон данной отрасли. То есть для конституционного права как отрасли права Конституция имеет, помимо прочего, то же значение, что и Гражданской кодекс (ГК) — для гражданского права, Уголовный кодекс (УК) — для уголовного права, Гражданско-процессуальный кодекс (ГПК) — для гражданско-процессуального права, Уголовно-процессуальный кодекс (УПК) — для уголовно-процессуального права, Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) — для административного права и т. д.

Конституция РФ является источником российского конституционного права в полном ее объеме, т. е. все ее предписания и статьи (а не только какая-то их часть) формулируют конституционно-правовые нормы. В этой связи специалисты характеризуют Конституцию РФ (наряду с конституциями и уставами субъектов РФ и федеральными конституционными законами, о которых будет сказано далее) в качестве «безусловного источника конституционного права», в отличие от федеральных законов, подзаконных актов, международных договоров и т. д., которые выступают «в качестве источников лишь при наличии в них конституционно-правового содержания»¹³⁷.

Конституция РФ — это источник, который, во-первых, обусловливает самоопределение конституционного права как автономной отрасли в системе российского права и, во-вторых, придает ему качество ведущей отрасли российского права.

Конституция РФ возглавляет систему источников российского права, в том числе систему источников конституционного права. Такой статус Конституции РФ в системе источников российского права обеспечивается (и обусловлен) прежде всего ее учредительными свойствами: Конституция РФ устанавливает виды правовых актов, издаваемых высшими органами и должностными лицами публичной власти; исчерпывающе называет все федеральные конституционные законы, важнейшие из федеральных законов, подлежащих принятию; регулирует основные стадии законодательной процедуры; наконец, устанавливает иерархию нормативных актов и провозглашает свой приоритет в системе правовых актов (нормативных и ненормативных). Иными словами, Конституция учреждает всю систему источников права и важнейшие правотворческие процедуры. Все прочие источники конституционного права производны от Конституции. В то же время приоритет Конституции действует не только на стадии конструирования системы источников права, но и в последующем — в частности, на стадиях их применения, практической реализации.

Так, согласно п. 1 ст. 15 Конституции РФ 1993 г., «Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ».

Конституция РФ имеет более высокую юридическую силу не только в отношении нормативных актов, но и в сравнении с иными разновидностями источников конституционного права, в частности в сопоставлении с многосторонними федеративными и другими внутригосударственными договорами: двух-, трех-, четырех-, пятисторонними и т. д. между Российской Федерацией и субъектами РФ по поводу разграничения предметов ведения и полномочий. Как следует из п. 1 раздела II Конституции РФ 1993 г., в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора, внутригосударственных договоров и между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ действуют положения Конституции РФ.

Конституция РФ имеет приоритет не только в системе законодательства, т. е. источников российского права, но и в системе государственных и общественных институтов. Конституция учреждает все государственные институты, устанавливает их компетенции и пределы осуществления властных полномочий. Она стоит над всеми органами и должностными лицами государственной власти и местного самоуправления, гражданами и их объединениями, которые «обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы» (п. 2 ст. 15 Конституции 1993 г.).

Наконец, отметим, что Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. обладает таким качеством, как верховенство в системе федеративных отношений. Пункт 2 ст. 4 гласит: «Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации».

Признанием приоритета, высшей юридической силы Конституции РФ в системе источников российского права и ее верховенства в системе государственных институтов является учреждение в постсоветский период истории России особого механизма защиты Конституции — Конституционного Суда Российской Федерации. Законы, иные нормативные акты могут подвергаться экспертизе в Конституционном Суде РФ на предмет их соответствия федеральной Конституции. При этом «акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, не соответствующими Конституции, утрачивают силу; не соответствующие Конституции РФ международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению» (п. 6 ст. 125 Конституции РФ 1993 г.).

Конституционный Суд РФ как специализированный орган судебной защиты Конституции, ее высшей юридической силы впервые в отечественной практике был учрежден Законом об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР от 15 декабря 1990 г. Кроме того, нормы о Конституционном Суде были введены в основной закон РФ Законами об изменениях и дополнениях Конституции от 24 мая 1991 г., 21 апреля 1992 г., 9 декабря 1992 г. В последней редакции Конституции РФ 1978 г. статус Конституционного Суда России определялся ст. 815 (ч. 2), 845 (ч. 2, 3), 8415 (ч. 3), 104 (п. 12), 109 (п. 19), 110, 115 (п. 3), 117 (ч. 3), 119, 12110, 163, 164, 165, 1651. Первый закон «О Конституционном Суде РСФСР» был принят Верховным Советом РФ 6 мая 1991 г. и утвержден V (внеочередным) Съездом народных депутатов РФ 12 июля 1991 г. Правовой статус судей Конституционного Суда был определен также в весьма важной его части, касающейся материальной основы функционирования, постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 2 декабря 1991 г. «Об обеспечении деятельности судей Конституционного Суда РСФСР». Основная часть судей Конституционного Суда России первого состава (13 из 23 кандидатур, одобренных Верховным Советом) была избрана 29 октября 1991 г. При этом весь период своего функционирования этот состав Конституционного Суда оставался неполным: на две вакансии судьи так и не были избраны (13 из 15 судей).

Указами Президента РФ от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в РФ» и от 7 октября 1993 г. «О Конституционном Суде РФ» непродолжительная деятельность Конституционного Суда РФ была приостановлена. Официально было предложено новое решение вопроса об организационно-правовой форме осуществления конституционного правосудия, «включая возможность создания конституционной коллегии в составе Верховного Суда РФ» (пп. 2, 5 Указа Президента от 7 октября 1993 г.). Однако в новой Конституции России, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г., Конституционный Суд РФ был сохранен, хотя его организация и деятельность сконструированы на принципиально иной концептуальной основе. Статусу Конституционного Суда РФ посвящены ст. 82, 83, 93, 100, 102, 104, 118, 125, 128 и др. Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.

21 июля 1994 г. получил президентское утверждение новый Закон о Конституционном Суде РФ, принятый обеими палатами Федерального Собрания. Этому Закону впервые придан статус не ординарного, а конституционного закона. Кроме того, можно назвать и некоторые специальные нормативные акты, определяющие отдельные аспекты правовой основы организации и функционирования судебного конституционного контроля в РФ, — это принятые в числе первых два постановления Совета Федерации Федерального Собрания от 25 октября и 15 ноября 1994 г.: «О порядке приведения к присяге судей Конституционного Суда РФ» и «О порядке назначения на вакантные места судей Конституционного Суда РФ из числа кандидатур, представленных Президентом РФ 3 ноября 1994 г.».

В период с 25 октября 1994 г. по 6 февраля 1995 г. были осуществлены доназначения шести судей в расширенную Конституцией от 12 декабря 1993 г. коллегию членов Конституционного Суда. При этом Советом Федерации было отвергнуто десять человек из кандидатур, предложенных Президентом. Перерыв в деятельности Конституционного Суда РФ, вызванный событиями сентября-октября 1993 г., затянулся на полтора года и завершился лишь после формирования полного состава Конституционного Суда из 19 человек, как предусмотрено Конституцией РФ.

Отторжение процессов институционализации судебного конституционного контроля, оттяжки и перебои в его функционировании не являются чем-то специфическим именно для политической системы России, хотя в РФ эти факты отторжения и оттяжек в работе обусловлены своеобразными причинами и обнаружились в специфической форме — приостановлении деятельности Конституционного Суда, предложении о его радикальной организационной реформе. Однако практика дает основания говорить о закономерном и транснациональном характере этой проблемы, ее достаточно широкой географической представленности.

Специалистами отмечено, что во многих зарубежных странах судебный конституционный контроль уже на стадии теоретических подходов, т. е. постановки вопроса о его введении, либо на начальных этапах апробации на практике встречал неприятие и даже жесткую оппозицию и вводился под давлением одной из противоборствующих сторон, сроки его полноценного внедрения часто затягивались либо вследствие явной оппозиции, либо по каким-то иным причинам создавались препятствия для нормального функционирования. Это относится и к США, где судебный конституционный контроль имеет почти 200-летнюю историю. Так, при принятии Конституции США 1787 г. «Конвент отклонил предложение о конституционной цензуре», поскольку «существовали очевидные свидетельства, что в штатах не примут конституционный контроль, поскольку он задевал суверенное право их собственных легислатур решать дела без вмешательства извне»¹³⁸. Лишь через 16 лет (1803 г.) известным решением по делу Мэрбюри-Медисон Верховный Суд США создал прецедент, давший ему право проверять конституционность законов штатов. Появление общей нормы о конституционном контроле, предусмотренной ст. 25 Закона США о судоустройстве 1789 г., специалисты объясняют давлением на правившую тогда Федералистскую партию со стороны Республиканской, как следствие борьбы за власть этих партий¹³⁹.

Довольно долго шли к специализированному конституционному контролю европейские страны: во Франции он был предусмотрен, в частности, Конституцией 1958 г., но заработал в полную силу лишь с 70-х гг. Конституционный суд Италии был создан в 1955 г., но начал функционировать в 1965 г.¹⁴⁰ и т. д. Что касается иных регионов, то, например, в Японии, хотя полномочия конституционного контроля были предоставлены Верховному Суду Конституцией 1947 г., «большое число удачных отводов законодательства было осуществлено японским Верховным судом в период за 13 лет, начиная с 1973 г., а не в предшествующие им 26 лет»¹⁴¹.

Как известно, и в СССР вопрос об учреждении конституционного контроля вызвал сильную оппозицию, и именно в федеративном аспекте его реализации. На I и II Съездах народных депутатов СССР представители от Прибалтики говорили о том, что Комитет конституционного надзора СССР станет инструментом давления на процессы национального возрождения союзных республик, прессом над их суверенитетом, «юридическим намордником» на процессы перестройки и т. д.

Вместе с тем в России факты отторжения, приостановления деятельности специализированного конституционного правосудия оказались обусловлены своеобразными причинами. В основе этих причин лежат прежде всего особые политические обстоятельства, поскольку в РФ ситуация отторжения возникла на гребне конфликта двух политических ветвей власти. В результате политической нестабильности России, острой конфронтации законодательной и исполнительной властей произошла чрезмерная политизация Конституционного Суда РФ. Причем проблема деполитизации российского Конституционного Суда приобрела гипертрофированные масштабы (эти выводы можно подтвердить ссылкой на Указы Президента РФ от 21 сентября и 7 октября 1993 г., о которых упоминалось выше); обнаружилась в такой мере, что, как уже было сказано, стала условием институционной жизнеспособности и долголетия специализированного судебного конституционного контроля в РФ, условием сохранения Конституционного Суда РФ в политической организации российского общества.

Указанные процессы политизации и обусловленного этим отторжения судебного конституционного контроля в России стимулировались рядом формально-юридических показателей.

Во-первых, чрезмерно высокой степенью гибкости действовавшей тогда Конституции РСФСР 1978 г.: порядок ее изменений и дополнений был достаточно прост и ограничивался в основном лишь требованиями кворума в ²/₃ голосов на Съезде народных депутатов РФ (ст. 185 Конституции в ред. от 9 декабря 1992 г.). Между тем, согласно доктринальным представлениям, для эффективности судебного конституционного контроля весьма важно, чтобы конституция государства, будучи объектом охраны посредством судебного конституционного контроля, была стабильной и жесткой, т. е. чтобы порядок ее изменения был сложным, препятствовал возможности частых изменений основного закона.

Во-вторых, формально-юридическим параметром, неблагоприятно сказавшимся на функционировании российского судебного контроля в начальный его период, явилось и несовершенство Конституции РФ. В ходе поэтапной конституционной реформы 1989–1993 гг. накопилось множество частичных изменений и дополнений Конституции РСФСР 1978 г. (порядка трехсот), которые во многом разрывали системные связи в ее тексте, делали российскую Конституцию рыхлой, внутренне противоречивой, малоэффективной в части регулирования процессов осуществления народовластия и функций государственной власти. Неэффективность основного закона государства проецировалась на непродуктивность работы по осуществлению судебного конституционного контроля.

В-третьих, в перечне формально-юридических показателей, которые стимулировали неблагополучные явления в деятельности Конституционного Суда РФ, был и такой, весьма существенный, как недостаточная определенность его собственного правового статуса, а также некоторые излишества (либо, наоборот, явные пробелы) в определении тех или иных полномочий Председателя и судей Конституционного Суда РФ. Допустим, можно отметить расхождения в нормативном регулировании вопроса о сфере юрисдикции Конституционного Суда, возникшие между Законом о Конституционном Суде РСФСР от 12 июля 1991 г. и Конституцией РФ после принятия Закона РФ об изменениях и дополнениях Конституции от 21 апреля 1992 г. Обратим внимание также на тот факт, что в связи с указанными изменениями сфера юрисдикции Конституционного Суда России существенно расширилась, а его «пропускные возможности» остались прежними.

Новое конституционное законодательство РФ (Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. и Конституционный закон о Конституционном Суде от 21 июля 1994 г.), последовательно проводя идею деполитизации Конституционного Суда, превышая в этом вопросе зарубежные мерки и идя во многом сверх требований прежнего, собственно российского конституционного регулирования, весьма тонко учло грань в соотношении политики и права в статусе Конституционного Суда России.

§ 2.8. Конституция Российской Федерации 1993 г. о порядке внесения поправок в Конституцию РФ и порядке установления (принятия) новой Конституции РФ

В Конституции РФ 1993 г. предусмотрено шесть процедур конституционной реформы. При этом разные главы реформируются специфическим образом. Так, предусмотрены: 1) две процедуры полного пересмотра Конституции (они возможны, если предлагаются изменения главы 1 «Основы конституционного строя», главы 2 «Права и свободы человека и гражданина» и главы 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции»); 2) процедура внесения поправок в главы 3–8 Конституции РФ и 3) три процедуры внесения поправок в ст. 65 Конституции, определяющую состав субъектов Федерации. Обратимся к анализу каждой из процедур.

Сначала рассмотрим вопрос о двух процедурах полных реформ, связанных с главами 1, 2, 9 Конституции. Для этих процедур, как уже было сказано, характерны две особенности. Во-первых, положения глав 1, 2, 9 Конституции «не могут быть изменены в рамках действующей Конституции, а только путем принятия новой Конституции (ст. 135)»¹⁴². Во-вторых, положения глав 1, 2, 9 Конституции пересматриваются не Федеральным Собранием (согласно п. 1 ст. 135 Конституции, «не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием») — парламентом России, а иными субъектами. Соответственно этому критерию и различают две процедуры реформы глав 1, 2, 9 Конституции.

Первая процедура полного пересмотра Конституции РФ 1993 г. — это процедура реформ, включающая пересмотр глав 1, 2, 9 Конституции РФ и осуществляемая особым, специально для этого создаваемым органом — Конституционным Собранием (аналог Учредительного Собрания). Ее можно разделить на пять стадий.

Первая стадия — внесение предложений о пересмотре глав 1, 2, 9 Конституции. В соответствии со ст. 134 Конституции РФ 1993 г. предложение о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить: Президент РФ; Совет Федерации; Государственная Дума; Правительство РФ; законодательные (представительные) органы субъектов РФ; группа численностью не менее ₁/₅ членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Согласно Регламенту Государственной Думы, «предложения о пересмотре глав 1, 2, 9 Конституции РФ, внесенные в Государственную Думу, должны содержать новую редакцию указанных глав Конституции РФ или их отдельных статей, частей, пунктов, а также обоснование данного предложения» (ст. 137 Регламента Государственной Думы от 25 марта 1994 г. в ред. 2006 г.).

Вторая стадия пересмотра Конституции РФ 1993 г. через Конституционное Собрание — рассмотрение и обсуждение в Государственной Думе и Совете Федерации предложений о принятии новой Конституции на предмет поддержки соответствующей инициативы.

Предложения направляются Советом Государственной Думы в Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству для подготовки заключения, после чего включаются Советом Государственной Думы в календарь рассмотрения вопросов. Согласно Регламенту палаты, «предложение о пересмотре глав 1, 2, 9 Конституции РФ и заключение комитета рассматриваются на заседании Государственной Думы. По итогам обсуждения Государственная Дума принимает решение об одобрении или отклонении предложения» (ст. 138 Регламента Государственной Думы). Предложение о поддержке инициативы пересмотра глав 1, 2, 9 Конституции считается одобренным, если за него проголосовало не менее ₃/₅ от общего числа депутатов Государственной Думы. В этом случае постановление Государственной Думы направляется в течение 5 дней в Совет Федерации для последующего рассмотрения.

В Регламенте верхней палаты — Совета Федерации — процедура участия в пересмотре Конституции РФ специально не урегулирована. В Конституции РФ определяются лишь требования кворума при голосовании в Совете Федерации.

Третья стадия пересмотра глав 1, 2, 9 Конституции РФ 1993 г. связана с созывом Конституционного Собрания.

Предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции должно быть поддержано ₃/₅ голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Если такой кворум получен, то созывается Конституционное Собрание. Механизм его созыва должен быть определен федеральным конституционным законом — пока не принятым, но подлежащим принятию в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. (п. 2 ст. 135 Конституции).

Четвертая стадия — обсуждение предложения о пересмотре Конституции в Конституционном Собрании, разработка проекта новой Конституции РФ.

Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность действующей Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ (п. 3 ст. 135 Конституции).

Пятая стадия — принятие новой Конституции. Проект новой Конституции голосуется в Конституционном Собрании, для принятия необходим кворум в ²/₃ голосов (там же).

Вторая процедура полного пересмотра Конституции РФ 1993 г. может быть определена как процедура реформ, включающая пересмотр глав 1, 2 и 9 Конституции на основе всенародного голосования (референдума).

Эта процедура включает основную часть указанных выше стадий первой процедуры (с первой по четвертую стадии), за исключением стадии голосования в Конституционном Собрании за проект новой Конституции. Итак, вторая процедура включает стадии 1–4 первой процедуры плюс следующие стадии:

Пятая стадия (при пересмотре Конституции на основе всенародного голосования) — обсуждение и голосование в Конституционном Собрании по вопросу о вынесении проекта на всенародный референдум (голосование). Согласно п. 3 ст. 135 Конституции РФ, решение о проведении всенародного конституционного голосования (референдума) принимается большинством голосов от общего числа членов Конституционного Собрания. Механизм голосования должен быть определен федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании, который по состоянию на начало 2014 г. не принят. Процедура конституционного референдума Законом о референдуме в Российской Федерации от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (с изм. и доп. на 2008 г.), в отличие от редакции 1995 г., также не определена. В ФКЗ о референдуме 2004 г. по указанной разновидности референдума содержится отсылочная норма. Здесь говорится: «Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции Российской Федерации. Порядок принятия Конституционным Собранием такого решения, а также порядок вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со статьей 135 Конституции Российской Федерации» (ст. 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»).

Вместе с тем не только начальные, но и завершающая стадия процедуры пересмотра Конституции РФ 1993 г. через референдум в важнейших чертах установлены в Конституции РФ. Так, в Конституции 1993 г. закреплен порядок голосования на конституционном референдуме и подведения итогов референдума. Согласно Конституции РФ, «при проведении всенародного голосования Конституция РФ считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей».

Процедура реформ глав 3–8 Конституции РФ 1993 г. Этот процессуальный порядок связан с внесением частичных поправок в Конституцию и более обеспечен правовой формой — регулируется Конституцией РФ, Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 4 марта 1998 г.¹⁴³, Регламентами Государственной Думы и Совета Федерации. Согласно Конституции и указанному законодательству, соответствующая процедура осуществляется не Конституционным Собранием, не через конституционный референдум, а самим Федеральным Собранием (парламентом) РФ. Другая особенность, как указывалось, — в том, что соответствующие части Конституции могут изменяться через поправки, т. е. частичные изменения при сохранении первичной (базовой) редакции. Кроме того, в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 12-П «По делу о толковании ст. 136 Конституции Российской Федерации» было дано разъяснение, что анализируемая процедура изменений Конституции связана с созданием особого вида источника права: формой таких изменений не могут быть федеральные конституционные законы либо просто федеральные законы. Для внесения поправок требуется более сложная, по сравнению с установленной для иных законов, процедура, поэтому «поправки в смысле ст. 136 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта — закона РФ о поправке к Конституции РФ» (п. 1 постановления КС РФ от 31 октября 1995 г.). Рассматриваемая процедура также складывается из ряда стадий.

Первая стадия — внесение предложений об изменениях и поправках в главы 3–8 Конституции РФ. Предложения вносятся в Государственную Думу Федерального Собрания. Круг субъектов, компетентных вносить предложения о поправках положений глав 3–8 Конституции РФ, тот же, что и для первых двух процедур (о пересмотре глав 1, 2 и 9 Конституции 1993 г.).

Вторая стадия — обсуждение в комитетах Государственной Думы и Совета Федерации поправок к главам 3–8 Конституции РФ.

В Регламенте Государственной Думы от 25 марта 1998 г. указывается, что поступивший проект федерального конституционного закона о внесении изменений и дополнений в главы 3–8 Конституции РФ передается Советом Государственной Думы на заключение Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству. Комитет проводит предварительное рассмотрение проекта федерального конституционного закона о внесении изменений и дополнений в главы 3–8 Конституции Российской Федерации с участием инициатора законопроекта, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Федеральном Собрании, представителя Правительства Российской Федерации, а также представителей других комитетов палаты и иных лиц, предусмотренных Регламентом. Заключение и подготовленный к рассмотрению проект федерального конституционного закона о внесении изменений в положения глав 3–8 Конституции Российской Федерации с учетом внесенных поправок и заключение Общественной палаты (если таковое имеется) направляются Комитетом по законодательству в Совет Государственной Думы для включения законопроекта в календарь рассмотрения вопросов (ст. 139 Регламента Государственной Думы 1998 г. в ред. 2006 г.).

Третья стадия процедуры внесения поправок к главам 3–8 Конституции РФ 1993 г. — обсуждение и голосование поправок к главам 3–8 Конституции РФ на общих заседаниях палат Федерального Собрания, на заседаниях Государственной Думы, на заседаниях Совета Федерации.

В Регламенте Государственной Думы сказано: «Рассмотрение законопроекта о внесении изменений и дополнений в главы 3–8 Конституции РФ осуществляется Государственной Думой в трех чтениях». При этом в ходе рассмотрения законопроекта Государственная Дума заслушивает следующие выступления: доклад инициатора каждой конституционной поправки, содоклад Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, выступления полномочного представителя Президента РФ в Федеральном Собрании или уполномоченных Президентом лиц, представителей фракций и депутатских групп, а также экспертов и иных лиц, приглашенных по решению палаты для участия в обсуждении, в том числе уполномоченного члена Общественной палаты (ст. 131).

Согласно Регламенту, «поправки к главам 3–8 Конституции РФ обсуждаются и голосуются каждая в отдельном порядке, предусмотренном Регламентом. Поправка принимается, если за нее проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы» (ст. 141).

В соответствии с правилами Регламента Государственной Думы «после постатейного обсуждения и голосования поправок, проверки текста проекта федерального конституционного закона о внесении изменений в главы 3–8 Конституции РФ и устранения имеющихся противоречий Государственная Дума принимает федеральный конституционный закон в целом, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый Государственной Думой федеральный конституционный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации» (ст. 142).

Как следует из Регламента Государственной Думы, если Совет Федерации отклоняет федеральный конституционный закон о внесении изменений и дополнений в главы 3–8 Конституции РФ, то для преодоления возникших разногласий может применяться процедура, предусмотренная Регламентом для повторного рассмотрения федеральных конституционных законов. Указанный федеральный конституционный закон считается одобренным, если за его принятие проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов палаты (ст. 143 Регламента ГД РФ).

Четвертая стадия изменений в главы 3–8 Конституции РФ — ратификация (одобрение) поправок органами законодательной власти, не менее чем ²/₃ субъектов РФ (ст. 136 Конституции РФ).

В этой процедуре находит отражение принцип федерализма. Применительно к этой стадии возникает ряд вопросов процедурного характера, «на некоторые из которых указал Конституционный Суд РФ в постановлении от 31 октября 1995 г. В нем, в частности, сказано, что законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, главными являются вопросы о сроках, в течение которых законы о конституционных поправках подлежат одобрению законодательными органами субъектов федерации, и способах их одобрения. Мировая конституционная практика свидетельствует, что при отсутствии четкой правовой регламентации этих вопросов процесс ратификации конституционных законов субъектами федерации чрезмерно растягивается (наиболее ярким примером могут служить США, где процесс ратификации некоторых поправок штатами растягивается на десятилетия)»¹⁴⁴. Согласно ст. 9 Закона от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», «законодательный (представительный) орган субъекта РФ в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон РФ о поправке к Конституции РФ в срок не позднее одного года со дня его принятия». После принятия закона РФ о поправке к Конституции РФ «законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение 14 дней со дня принятия постановления о законе РФ о поправке к Конституции РФ направляет данное постановление в Совет Федерации» (ст. 10 Закона РФ от 4 марта 1998 г.). «Совет Федерации ведет учет данных о рассмотрении закона РФ о поправке к Конституции РФ законодательными (представительными) органами субъектов РФ, устанавливает результаты этого рассмотрения» (пп. 1, 2 ст. 11). «Президент РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение 7 дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона РФ о поправке к Конституции РФ вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ» (п. 4 ст. 11 Закона от 4 марта 1998 г.).

В течение 7 дней со дня установления результатов его рассмотрения в субъектах РФ закон о поправках в главы 3–8 Конституции РФ направляется Президенту, который в течение 14 дней его подписывает (ст. 12 Закона от 4 марта 1998 г.).

Процедуры внесения изменений в ст. 65 Конституции РФ 1993 г., определяющую состав Российской Федерации. Во-первых, соответствующие изменения в ст. 65 Конституции РФ вносятся в связи с принятием в РФ и образованием в ее составе нового субъекта РФ на основе п. 1 ст. 137 Конституции и ФКЗ от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта». Во-вторых, в связи с изменением конституционно-правового статуса субъекта РФ (та же законодательная основа). В-третьих, в Конституции Российской Федерации 1993 г. подразумевается включение в ст. 65 Конституции РФ нового наименования субъекта РФ: в случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, не связанного с межгосударственными соглашениями о принятии в РФ нового субъекта и с образованием на основе территориальных слияний субъектов РФ нового, укрупненного субъекта РФ (п. 2 ст. 137 Конституции). Соответствующая, третья процедура изменений в ст. 65 Конституции РФ создана государствоведческой практикой, конституционность которой подтверждена постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. № 15-П «По делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации». Конституционный Суд разъяснил, что если субъект РФ (республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ) принимает решение об изменении своего наименования, то для включения в Конституцию РФ нового наименования субъекта РФ принятия федерального конституционного закона либо закона о конституционной поправке не требуется. В этом случае достаточно упрощенного порядка включения в ст. 65 Конституции РФ нового наименования субъекта РФ — указом Президента РФ. При этом «не является изменением наименования субъекта Российской Федерации в смысле части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта» (п. 1 постановления КС РФ от 28 ноября 1995 г.).

В Конституции РФ 1993 г., помимо внесения поправок в Конституцию, предусмотрена и возможность принятия новой Конституции. Это возможно, если имеет место законодательная инициатива о внесении изменений в ключевые главы Конституции — главы 1, 2, 9, посвященные, соответственно, основным принципам конституционного строя, основным правам и свободам, а также процедуре внесения поправок в Конституцию. Для решения вопроса о принятии новой Конституции должен быть созван особый, учредительный по своей природе орган — Конституционное Собрание.

Согласно ст. 135 Конституции РФ 1993 г., «если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей».

Однако ФКЗ о Конституционном Собрании РФ в настоящее время еще не принят (единственный из подлежащих к принятию на основе бланкетной конституционной нормы федеральных конституционных законов). Тем не менее осуществлялись инициативы по выдвижению соответствующего законопроекта.

§ 2.9. Законодательство и практика внесения поправок в Конституцию РФ 1993 г. (по 2014 г.)

Конституция Российской Федерации относится к категории «жестких» конституций, т. е. конституционные реформы возможны на основе сложных процедур. Так, ее главы 1, 2, 9 («Основы конституционного строя», «Права и свободы человека и гражданина», «Конституционные поправки и пересмотр Конституции») составляют то, что в конституциях других стран мира именуется «пределы пересмотра конституции». В соответствии со ст. 135 Конституции РФ, если поднимается вопрос о внесении поправок в соответствующие главы, это может быть основанием принятия новой Конституции РФ, что относится к компетенции не Федерального Собрания (парламента) РФ, а особого, специально предназначенного для этого органа — Конституционного Собрания (российский аналог Учредительного Собрания), которое либо само принимает новую Конституцию, либо инициирует конституционный референдум. Главы 3–8 Конституции РФ 1993 г. могут меняться через внесение частичных поправок, причем последнее осуществляется посредством принятия ФКЗ о поправках к Конституции, за который должно проголосовать ²/₃ депутатов Государственной Думы и ₃/₄ членов Совета Федерации; кроме того, соответствующий ФКЗ должен быть ратифицирован ²/₃ субъектов Российской Федерации.

Помимо этих двух основных, в Конституции РФ 1993 г. и конституционной практикой России установлено несколько менее сложных процедур внесения поправок в ст. 65 Конституции, где закрепляется состав (список) субъектов Российской Федерации, т. е. республик, краев, областей, автономий, городов федерального значения российской государственной принадлежности. Изменения в ст. 65 Конституции РФ возможны посредством одной из двух форм (источников) права: а) через принятие федерального конституционного закона, не связанного со стадией ратификации его ²/₃ субъектов РФ, но предполагающего иные виды волеизъявления народа в субъектах РФ, которым этот ФКЗ тематически посвящен; б) через принятие поправок в ст. 65 Конституции РФ на основе принятия указов Президента РФ. Последняя из процедур в Конституции РФ 1993 г. прямо не формулируется, она сложилась практически, и Конституционный Суд РФ подтвердил ее конституционность на основе толкования ст. 137 Конституции Российской Федерации. Как уже отмечалось нами ранее, в постановлении Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. № 15-П говорится, что ч. 2 ст. 137 Конституции РФ допускает упрощенный порядок включения в ст. 65 Конституции РФ нового наименования субъекта РФ (не через принятие ФКЗ, а Указом Президента РФ), если это новое наименование субъекта РФ не затрагивает основ конституционного строя (не противоречит им), не затрагивает прав и свобод человека и гражданина, интересов других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом и интересов других государств, а также не предполагает изменений состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта¹⁴⁵.

Несмотря на жесткость (сложность) процедур изменения основной части конституционных норм, за 20 лет своего действия Конституция РФ 1993 г. подверглась ряду изменений.

Некоторые (малые) правки в Конституцию РФ 1993 г. стали вноситься начиная со второй половины 90-х гг. XX в., т. е. уже с первого пятилетия ее действия¹⁴⁶. Все они касаются ст. 65 Конституции РФ, закрепляющей перечень субъектов Российской Федерации (глава 3 «Федеративное устройство»).

Так, принят ряд Указов Президента РФ «О включении новых наименований субъектов Российской Федерации в ст. 65 Конституции Российской Федерации» № 20, 841 (от 9 января 1996 г., 9 июня 2001 г., 25 июля 2003 г. и др.), согласно которым в связи с изменениями субъектами РФ своих официальных наименований новые наименования субъектов включены в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ 1993 г.:

наименование «Ингушская Республика» заменено на новое — «Республика Ингушетия»;

наименование «Республика Северная Осетия» заменено на новое — «Республика “Северная Осетия — Алания”»;

вместо наименования «Ханты-Мансийский автономный округ» в ч. 1 ст. 65 текста Конституции РФ 1993 г. включено наименование «Ханты-Мансийский автономный округ — Югра»;

вместо наименования «Чувашская Республика — Чаваш Республики» включено новое наименование субъекта — «Чувашская Республика — Чувашия»¹⁴⁷;

вместо наименования «Республика Калмыкия — Хальмг Тангч» — новое название — «Республика Калмыкия».

С 2004 г. начался процесс слияния сложноустроенных субъектов РФ — краев и областей — и географически неразрывных с ними автономных округов. Он также сопровождается внесением поправок в ч. 1 ст. 65 Конституции, закрепляющей состав субъектов Федерации, но поправки вносятся уже не указом Президента, а федеральными конституционными законами о слияниях субъектов. Соответствующие изменения вносились на основе ст. 137 Конституции РФ 1993 г. и ФКЗ от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (с изм. и доп.). Приняты следующие ФКЗ такого рода: 1) ФКЗ от 25 марта 2004 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»¹⁴⁸, «О внесении изменений в ФКЗ “Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа”»¹⁴⁹; ФКЗ от 12 апреля 2006 г. «О внесении изменений в ст. 6 ФКЗ “Об образовании в составе РФ нового субъекта в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа”»¹⁵⁰; 2) ФКЗ от 14 октября 2005 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»¹⁵¹; Указ Президента РФ от 21 августа 2006 г. «Об утверждении Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Красноярского края первого созыва»¹⁵²; 3) ФКЗ от 12 июля 2006 г. «Об образовании в составе РФ нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»¹⁵³; 4) ФКЗ от 30 декабря 2006 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа»¹⁵⁴.

В каждом из указанных ФКЗ есть норма, где сказано, что наименование нового субъекта РФ, возникшего на базе слияния прежде самостоятельных сложноустроенных субъектов, подлежит включению в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ.

Оценивая поправки в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ 1993 г. на основе ФКЗ о слиянии субъектов, отметим «предельность» этого процесса и неизбежность того, что он «выведет» на крупномасштабные конституционные реформы. Когда встанет вопрос о слиянии последнего из десяти автономных округов России с ее краем (областью), потребуется внести изменения в ст. 5 Конституции 1993 г., где автономный округ назван в числе шести видов государственных образований Российской Федерации. А поскольку ст. 5 входит в одну из глав Конституции 1993 г., составляющих пределы ее частичного пересмотра, то, в свою очередь, согласно ст. 135 Конституции 1993 г., это означает полный пересмотр Конституции 1993 г. (принятие новой Конституции).

В 2008 г. впервые в истории действующей Конституции России были внесены поправки в иные (помимо ст. 65) главы и статьи Конституции 1993 г.: ч. 1 ст. 81 (гл. 4 «Президент Российской Федерации»); ст. 96 (ч. 1), 103 (ч. 1) (гл. 5 «Федеральное Собрание»); ч. 1 ст. 114 (гл. 6 «Правительство Российской Федерации»). Суть изменений — в том, что указанными поправками увеличена протяженность сроков полномочий Президента РФ (с четырех до шести лет) и Государственной Думы — палаты Федерального Собрания — парламента РФ (с четырех до пяти лет)¹⁵⁵. Кроме того, введены контрольные полномочия Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации: предусмотрено «заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой»; впервые предусмотрено также, что Правительство, помимо отчета об исполнении федерального бюджета, представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности в сфере исполнения бюджета, «в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой»¹⁵⁶. Обращает внимание, что хотя в наименовании Закона о поправке к Конституции РФ появилось словосочетание «контрольные полномочия Государственной Думы», однако в текст Конституции определение «контрольные» не включено. Кроме того, в ст. 94 Конституции РФ, где дается общая дефиниция Федерального Собрания, сохраняется определение российского парламента только как представительного и законодательного органа Российской Федерации, но нет определения его как контрольного органа. Указанные особенности новелл конституционного регулирования дают основания для вывода о расширенном с 2008 г., но одновременно ограниченном характере парламентского контроля в РФ. На наш взгляд, такой предел парламентского контроля на сегодня достаточен, его превышение означало бы переход к парламентской форме правления, т. е. в конечном счете не усовершенствование системы, а новую радикальную реформу. По нашему мнению, эффективность конституционной практики в целом и парламентского контроля в частности зависит не от формы правления, а от состояния партийной системы, наличия успешно конкурирующих демократических партий. Если давать оценки с позиций возможностей правового воздействия, то совершенствование «партийного» законодательства и стимулирование практики эффективного партийного строительства становится одним из решающих факторов демократических преобразований в России, условием наиболее полной реализации демократического потенциала Конституции РФ 1993 г.

В октябре 2013 г. Президент Российской Федерации В. В. Путин внес в Государственную Думу Федерального Собрания законопроект «О поправке к Конституции Российской Федерации “О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации”». Законопроект был принят Государственной Думой 22 ноября, а 28 ноября одобрен Советом Федерации, 6 февраля 2014 г., после ратификации субъектами РФ, подписан Президентом Российской Федерации. Президентским законопроектом были предложены изменение текстов восьми статей основного закона и отмена одной них. Кроме того, было предложено внести изменения в 28 иных федеральных законов для обеспечения их соответствия конституционным новеллам. Содержательно предложенные изменения характеризуются следующим образом.

Во-первых, упразднен Высший Арбитражный Суд РФ как специализированный судебный орган — посредством его слияния с Верховным Судом РФ. Из текста Конституции Российской Федерации (из ее статей: 71, п. «о»; 83, п. «е»; 102, п. «ж»; 104, п. 1; 125, п. 2; 128, п. 3; кроме того, полностью исключена ст. 127) изъяты всякие упоминания о Высшем Арбитражном Суде и вообще об арбитражных судах, арбитражно-процессуальном законодательстве, вся арбитражно-судебная тематика. В связи с интеграцией Высшего Арбитражного Суда в систему Верховного Суда в перечне видов дел, отнесенных к юрисдикции Верховного Суда РФ, наряду с гражданскими, уголовными и административными названы «дела по разрешению экономических споров» (ст. 126 Конституции РФ 1993 г.). Вследствие президентских поправок повышается конституционный статус прокуратуры и расширяются полномочия Президента РФ в части кадровых назначений на прокурорские должности. Так, наименование главы 7 Конституции РФ 1993 г. «Судебная власть» дополнено словами «и прокуратура». Такую «двойную» формулировку имели соответствующие части в Конституциях РСФСР 1978 г. и СССР 1977 г., что обеспечивало высокий статус прокуратуры в системе власти в тот период. Согласно новеллам, Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность и освобождения от должности не только Генерального прокурора РФ, но и его заместителей; а также назначает и освобождает от должности прокуроров субъектов РФ, иных прокуроров, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров (пп. «е», «е.1» ст. 83; пп. 2, 3, 5 ст. 129 Конституции РФ 1993 г. в ред. Закона о поправках к Конституции от 27 ноября 2013 г.). Ранее эти кадровые полномочия осуществлял Генеральный прокурор РФ. По этой причине из ст. 129 Конституции 1993 г., в связи с ее изменениями, исключен п. 1, где говорилось, что «прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации». Впервые на конституционном уровне регулируется порядок назначений и освобождений от должности даже руководителей первичных инстанций в системе прокуратуры — прокуроров городов, районов и приравненных к ним территориальных уровней (п. 5 ст. 129 Конституции РФ 1993 в ред. 2013 г.).

Следующие поправки в Конституцию РФ 1993 г. внесены на основе п. 2 ст. ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя». Согласно ФКЗ, в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ подлежат включению наименования этих новых субъектов Российской Федерации. Принятию Федерального конституционного закона предшествовали: результаты общекрымского референдума по вопросу о воссоединении с Россией, проведенного 16 марта 2014 г., Декларация о независимости Автономной Республики Крым и г. Севастополя, а также Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе РФ новых субъектов. Президент Российской Федерации обратился с запросом о проверке конституционности международного договора в Конституционный Суд РФ. В своем постановлении от 19 марта 2014 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов» Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что Договор соответствует Конституции Российской Федерации.

Помимо вышеназванных, еще ряд поправок введен в Конституцию Российской Федерации 1993 г. Федеральным конституционным законом от 21 июля 2014 г. (№ 11-ФКЗ) «О Совете Федерации Федерального Собрания (парламента) Российской Федерации». Согласно этому ФКЗ, в Совете Федерации (верхней палате парламента России), наряду с ранее установленным в Конституции представительством от субъектов Федерации, предусмотрена новая категория ее членов — назначаемые Президентом Российской Федерации. В Федеральном законе сказано, что: «В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации — по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации — представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». При этом относительно новой категории парламентариев установлено правило, обеспечивающее их определенную автономность по отношению к главе государства: «Президент Российской Федерации не может освободить назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации…. в течение первого срока своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом». Согласно формулировкам Конституции, назначаемые Президентом члены Совета Федерации не являются представителями Президента РФ: в Конституции они именуются: «представители Российской Федерации» (п. 4 ст. 95 Конституции Российской Федерации 1993 г. в ред. ФЗ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ).

§ 2.10. Федеральные конституционные законы РФ о поправках
к Конституции Российской Федерации как вид источников права (разновидности, особенности юридической природы)

Федеральные конституционные законы — это новая разновидность законов в РФ. Они были официально признаны лишь с принятием Конституции РФ 1993 г. До этого в научной теории высказывались предположения о том, что такого рода законы целесообразны. Предлагалось ввести в систему источников государственного (конституционного) права конституционные законы как важнейший вид источников, по своей значимости стоящий сразу вслед за Конституцией. В литературе проводилась типология законов, которые по своей природе являются конституционными, аргументировалась необходимость выделить их в самостоятельную группу актов и именовать понятием «конституционный закон». Указывалось, что предметом регулирования таких законов являются «собственно конституционные отношения», что эти конституционные законы были бы «своеобразным “обрамлением”» Конституции и непосредственно связующим звеном между ними и остальными законами, иными правовыми актами». Причем, как правило, законы о поправках к Конституции идентифицировались с одной из разновидностей конституционных законов¹⁵⁷. Но в СССР и РСФСР понятие «конституционный закон» так и не сложилось.

В Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. впервые (в сравнении с советским периодом) зафиксировано несколько разновидностей федеральных законов, в том числе названы федеральные конституционные законы и законы о поправках к Конституции. На практике возник вопрос: следует ли отождествлять законы о поправках к Конституции с формой федерального конституционного закона? Ответ на него сформулирован в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. «По делу о толковании ст. 136 Конституции РФ», где Конституционный Суд дал разъяснение о соотношении, общих принципах и отличиях ФКЗ и ФЗ о поправках к Конституции.

Основываясь на правовых позициях Конституционного Суда, почти все российские ученые-юристы сегодня в своих исследованиях исходят из того, что закон о поправках к Конституции нельзя отождествлять с формой федерального конституционного закона, что это самостоятельные формы федерального закона.

Федеральные конституционные законы о поправках к Конституции имеют ряд особенностей в сравнении с иными источниками права. Прежде всего, в отличие от иных федеральных конституционных законов, они обладают временным характером автономного регулирующего воздействия, «которое поглощается внесением поправки в Конституцию»¹⁵⁸.

Также федеральные конституционные законы о поправках к Конституции имеют еще ряд особенностей в сравнении с иными конституционными законами:

принимаются не во исполнение Конституции, а для реформы конституционных положений;

изменяют (дополняют) положения Конституции;

действуют не наряду с Конституцией, а становятся составной частью Конституции;

имеют ту же юридическую силу, что и Конституция.

Существуют три разновидности федеральных конституционных законов о поправках к Конституции: федеральные конституционные законы о поправках к главам 3–8 Конституции РФ; федеральные конституционные законы о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта и внесении изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ; федеральные конституционные законы об образовании в составе РФ нового субъекта и внесении изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ.

Указанные три разновидности федеральных конституционных законов о поправках к Конституции различаются по их содержанию и порядку принятия, но имеют одинаковый предмет регулирования — отношения, характеризующие фактическую Конституцию общества, — и одинаковую юридическую силу, совпадающую с юридической силой самой Конституции. Что касается особенностей порядка принятия, то они заключаются в следующем.

Федеральные конституционные законы о поправках к главам 3–8 Конституции РФ считаются принятыми, если они одобрены палатами Федерального Собрания (парламента) России — большинством не менее ³/⁴ голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее ²/₃ голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, и вступают в юридическую силу после их одобрения в период, не превышающий одного года после принятия федеральным парламентом, органами законодательной власти не менее чем ²/₃ субъектов РФ (т. е. республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, двух городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга).

Соответствующая процедура закреплена в ст. 136 Конституции РФ 1993 г. и в ФЗ от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ»¹⁵⁹.

Федеральные конституционные законы о принятии в РФ нового субъекта и внесении изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ и федеральные конституционные законы об образовании в составе РФ нового субъекта и внесении изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ принимаются на основе процедуры, аналогичной ФКЗ о поправках к главам 3–8 Конституции РФ, — но без стадии одобрения органами законодательной власти субъектов РФ. Тем не менее, как отмечалось, эти законы по своей юридической силе также равны Конституции РФ. Процедура принятия указанных федеральных законов зафиксирована в п. 1 ст. 137 Конституции РФ 1993 г. и в ФКЗ от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ»¹⁶⁰.

В России в связи с принятием Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. (пп. 2–3 ст. 137) и Закона «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта» (от 17 декабря 2001 г.) предусмотрена юридическая процедура образования новых субъектов путем их слияния (укрупнения) и принятия ФКЗ на эту тему. Ранее подобных процедур и корреспондирующих каждому конкретному слиянию федеральных конституционных законов в России не было. Эта процедура отличается от аналогичной, например, в США. В отличие от США, в России для образования новых субъектов Федерации (путем их слияния) согласия других субъектов Федерации не требуется, здесь действуют иные правила — необходимо согласие населения каждого из сливающихся субъектов, выраженное на референдуме, проведенном в каждом из этих субъектов (ст. 11 ФЗ «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта»)¹⁶¹. На практике с 2004 г. в РФ начались процессы слияния так называемых «сложносоставных субъектов», т. е. края и области, в составе которых географически (фактически) располагаются автономные округа, стали и юридически объединяться с последними в единое целое — новый субъект Федерации, каждое из слияний сопровождалось принятием ФКЗ об этом слиянии. Произошли такие слияния граничащих между собой субъектов, как:

объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, в результате которого образовался новый субъект РФ — Пермский край; по этому поводу принят ФКЗ от 25 марта 2004 г. «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»¹⁶²; 2) объединение Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа, взамен трех субъектов возник один новый — Красноярский край как новый субъект РФ; принят ФКЗ от 14 октября 2005 г. «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»¹⁶³; 3) объединение Камчатской области и Корякского автономного округа, в результате был учрежден новый субъект — Камчатский край; принят ФКЗ от 12 июля 2006 г. «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»¹⁶⁴; 4) объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, следствием чего стало образование нового субъекта — Иркутской области как нового, укрупненного субъекта РФ; в этой связи принят ФКЗ от 30 декабря 2006 г. «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа»¹⁶⁵; 5) объединение Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, в связи с чем в составе РФ образовался новый субъект — Забайкальский край; принят ФКЗ от 21 июля 2007 г. «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа»¹⁶⁶.

§ 2.11. Конституционный Суд РФ о толковании статуса Конституции Российской Федерации

Во-первых, Конституционным Судом РФ посредством толкования Конституции РФ сформулирован ряд правовых позиций, касающихся разъяснения статуса Конституции в системе источников российского права. Здесь прежде всего осуществлен комментарий конституционного принципа приоритета, т. е. верховенства (высшей юридической силы) Конституции в сравнении с иными нормативными правовыми актами и принципа непосредственного действия Конституции в системе законодательства РФ. Так, разъяснено содержание принципа приоритета Конституции РФ над всеми правовыми актами, принимаемыми в РФ, в том числе над конституциями республик и над Федеративным договором, что следует из ст. 4 и 15 главы 1 Конституции, а также п. 1 «Заключительных и переходных положений», и др.

Конституционный Суд (КС), разъясняя содержание принципа приоритета Конституции, в частности, указал, что приоритет Конституции, ее верховенство в сфере прямого и непосредственного правового воздействия обусловлены тем, что Конституция как основной закон государства является одним из воплощений государственного суверенитета РФ в контексте и внутригосударственного, и международно-правового понимания суверенитета. Как указывается в постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П, «признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за Российской Федерацией воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов (статья 4, часть 2; статья 15, часть 1; статья 67, часть 1). Отсутствие у субъектов Российской Федерации, в том числе у республик, суверенитета подтверждается и положениями статей 15 (часть 4) и 79 Конституции Российской Федерации, из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором»¹⁶⁷.

Согласно указанному постановлению КС, Конституция имеет приоритет и над постконституционным, и над доконституционным законодательством: «исходя из этих конституционных принципов, все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Законы же и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, подлежат применению лишь в части, ей не противоречащей, что прямо предусмотрено пунктом 2 раздела второго “Заключительные и переходные положения”. Пунктом 1 того же раздела закреплен также приоритет положений Конституции Российской Федерации перед положениями Федеративного договора — Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации».

В анализируемом постановлении Конституционный Суд также указал: «Приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как сферы исключительных полномочий РФ и субъектов Российской Федерации, так и предметов совместного ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в статье 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается».

Кроме того, в названном постановлении КС сказано: «Как следует из преамбулы, статьи 3 (часть 3) и пункта 1 раздела второго “Заключительные и переходные положения” Конституции Российской Федерации, принятая всенародным голосованием Конституция Российской Федерации как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом. Поэтому положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции Российской Федерации».

В соответствии с постановлением Конституционного Суда, если признавать допустимым суверенитет республики, то в этом случае «суверенитет самой Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус, федеративное устройство и полномочия, по существу, рассматриваются как производные от суверенитета, провозглашаемого тем или иным субъектом Российской Федерации. Однако это нельзя признать допустимым, поскольку тем самым ограничивались бы суверенитет Российской Федерации, верховенство Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации».

В постановлении Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. № 19-П, в порядке развития конституционного понимания принципа верховенства федеральной Конституции, Конституционный Суд установил, что способом обеспечения верховенства Конституции РФ, помимо прямо заявленных в ее тексте, является обязательное обращение судов общей и арбитражной юрисдикции в Конституционный Суд по поводу отказа применения в конкретном деле федерального закона. Сформулирована также правовая позиция об исключительной компетенции КС РФ (в сравнении с судами общей и арбитражной юрисдикций) на прекращение действия закона (иного нормативного акта) как противоречащего Конституции либо подтверждение конституционности (и, следовательно, сохранение в качестве действующего) закона (иного нормативного акта), оспариваемого на предмет соответствия Конституции. Как заявил КС, «отказ от применения в конкретном деле закона, неконституционного с точки зрения суда, без обращения в связи с этим в Конституционный Суд Российской Федерации противоречил бы и конституционным положениям, согласно которым законы действуют единообразно на всей территории Российской Федерации (статьи 4, 15 и 76), и в то же время ставил бы под сомнение верховенство Конституции Российской Федерации, так как оно не может быть реализовано, если допускается разноречивое толкование различными судами конституционных норм. Именно поэтому обращение в Конституционный Суд Российской Федерации обязательно и в тех случаях, когда суд при рассмотрении конкретного дела приходит к выводу о неконституционности закона, который принят до вступления в силу Конституции Российской Федерации и применение которого должно быть исключено в соответствии с пунктом 2 ее “Заключительных и переходных положений”»¹⁶⁸.

Содержание конституционного принципа верховенства Конституции РФ проявляется и в возлагаемой на Конституционный Суд РФ (специализированный судебный орган, предназначенный обеспечивать действие принципа высшей юридической силы Конституции) обязанности окончательно разрешить вопрос о конституционности закона (иного нормативного акта). В постановлении от 16 июня 1998 г. № 19-П Конституционный Суд сформулировал позиции, касающиеся принципа верховенства Конституции. В частности, обращение судов общей арбитражной юрисдикции в Конституционный Суд РФ по поводу отказа от применения в конкретном деле федерального закона КС квалифицировал в качестве способа обеспечения принципа верховенства Конституции. Как следует из постановления КС, «на конституционном уровне закреплено, что выводы других судов о неконституционности закона не могут сами по себе послужить основанием для его официального признания не соответствующим Конституции Российской Федерации и утрачивающим юридическую силу. В аспекте взаимодействия судов различных видов юрисдикции и разграничения их компетенции по выявлению неконституционных законов исключение последних из числа действующих актов является совокупным результатом реализации, с одной стороны, обязанности общих судов поставить вопрос о конституционности закона перед Конституционным Судом Российской Федерации, а с другой — обязанности последнего окончательно разрешить этот вопрос».

Во-вторых, Конституционный Суд в ряде своих постановлений дал разъяснения конституционного принципа прямого действия Конституции. В частности, в постановлении от 31 июля 1995 г. № 10-П Конституционный Суд сформулировал правовую позицию о прямом применении конституционных норм Президентом Российской Федерации при отсутствии федерального закона. В постановлении обращалось внимание на недостаточность в тот период правовых основ «использования Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск при обеспечении гарантий конституционного строя». Как отметил Конституционный Суд, «исправить это надлежало законодателю, что своевременно сделано не было. Такое состояние законодательства существенно увеличивает значимость прямого применения конституционных норм. Защищаемая представителями Совета Федерации точка зрения, согласно которой полномочия Президента Российской Федерации могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в статье 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации».

В своем постановлении от 16 июня 1998 г. № 19-П Конституционный Суд дал разъяснение относительно требования о непосредственном действии
Конституции в сфере функционирования судебной власти. КС указал: «Требование о непосредственном применении Конституции Российской Федерации обращено ко всем судам, которые в соответствии с главой 7 Конституции Российской Федерации независимо осуществляют судебную власть в пределах своей компетенции и в формах судопроизводства, установленных данной главой».

В постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. «По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона “О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней”, пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона “О международных договорах Российской Федерации”, частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» и в постановлении Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2013 г. № 27-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 11 и пунктов 3 и 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом президиума Ленинградского окружного военного суда» сформулирован принцип приоритета Конституции РФ в случае коллизионных источников международного права в целях обеспечения «внешнего» суверенитета России. В частности, в постановлении КС от 14 июля 2015 г. сказано, что: «как следует из Конституции Российской Федерации, ее статей 4 (часть 1), 15 (часть 1) и 79, закрепляющих суверенитет России, верховенство и высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации и недопустимость имплементации в правовую систему государства международных договоров, участие в которых может повлечь ограничения прав и свобод человека и гражданина или допустить какие-либо посягательства на основы конституционного строя Российской Федерации и тем самым нарушить конституционные предписания, ни Конвенция о защите прав человека и основных свобод как международный договор Российской Федерации, ни основанные на ней правовые позиции Европейского суда по правам человека, содержащие оценки национального законодательства либо касающиеся необходимости изменения его положений, не отменяют для российской правовой системы приоритет Конституции Российской Федерации и потому подлежат реализации в рамках этой системы только при условии признания высшей юридической силы именно Конституции Российской Федерации»¹⁶⁹.

§ 2.12. Референдарное законодательство в системе источников российского права: конституционно-правовая природа

Референдумы — одна из ведущих форм народовластия. Их уникальность в том, что референдумы — это способ (процедура) выявления народного волеизъявления наивысшей энергетической силы. Поэтому все нормативные акты и решения, принимаемые посредством референдумов, по нашему мнению, следует характеризовать как относящиеся к особой категории — референдарного законодательства (референдарных законов). Признание этого в российской официальной практике сложилось не сразу.

История референдумов, референдарных нормативных актов и вопросов референдумов в России.

В СССР и РСФСР, по сути, отрицались формы непосредственного народовластия, в том числе такие их ведущие разновидности, как выборы и референдумы. Причем референдумы в СССР и РСФСР как всенародные голосования, связанные с принятием решений по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни, законопроектов, в отличие от выборов, вначале не признавались даже формально. Взамен них Конституции СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г. предусматривали лишь такую ограниченную форму учета волеизъявления народа, как всенародные опросы. О всенародных опросах общественного мнения говорилось и в Конституциях СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г. Специальные законы СССР и РСФСР, регулировавшие эту процедуру и называвшиеся «О всенародном (народном в РСФСР) обсуждении важных вопросов государственной жизни», от 30 июня 1987 г. (в СССР) и от 20 апреля 1988 г. (в РСФСР), были приняты только в период, когда началась «радикальная реформа» советской системы¹⁷⁰. Наряду с всенародными опросами в последних советских конституциях (СССР — 1977 г., РСФСР — 1978 г.) появилось первое упоминание о референдумах в классическом их понимании. Причем, хотя соответствующая норма размещалась в разделе об основах общественно-политического строя, референдумы в СССР и РСФСР не квалифицировались в качестве формы народовластия, специальные законы о референдумах в советское время так и не были приняты.

Об осуществлении народом государственной власти не только через Советы народных депутатов, но и непосредственно в РСФСР впервые прямо было заявлено в связи с изменениями и дополнениями Конституции РСФСР 1978 г., внесенными в нее Законом от 15 декабря 1990 г. (ст. 2 Конституции РСФСР в ред. 1990 г.). (Соответственно, в СССР это был Закон об изменениях Конституции СССР от 14 марта 1990 г.) Однако, согласно этим изменениям, Советы народных депутатов (как форма представительной власти) по-прежнему оставались приоритетной формой народовластия, за ними сохранялся статус политической основы РСФСР (СССР).

С принятием Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. ситуация кардинально изменилась. На первое место в перечне форм народовластия, как это следует из очередности расположения юридических формулировок пунктов 2 и 3 ст. 3 Конституции 1993 г., было поставлено осуществление его непосредственно. В Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. зафиксирован не только приоритет непосредственной демократии в сравнении с представительной системой народовластия, но, также впервые, названы две основные формы непосредственного осуществления власти народом. В ч. 3 ст. 3 Конституции говорится: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». Таким образом, в Конституции РФ 1993 г. референдум впервые провозглашен в качестве формы народовластия, определяется как высшая форма непосредственной демократии, одна из основ конституционного строя РФ. Кроме того, в Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. впервые в отечественной истории на конституционном уровне сказано и о такой разновидности референдума, как конституционный референдум.

Специальное законодательство о референдуме, созданное впервые в годы разрушения социализма в СССР и РСФСР, а в последующем — в новой России, оказалось весьма динамичным. Так, в СССР референдумы регулировались Законом СССР от 3 апреля 1990 г. «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» и Законом СССР от 27 декабря 1990 г. «О всенародном голосовании (референдуме) СССР»¹⁷¹. В Российской Федерации (до 25 декабря 1991 г. наименование государства — РСФСР) Законы о референдуме датируются сроками от 16 октября 1990 г.¹⁷², от 10 октября 1995 г. (с изм. и доп. от 27 сентября 2002 г.), от 28 июня 2004 г.¹⁷³ Особо отметим, что радикально новым шагом в правовом регулировании института референдума в отечественном праве стал Закон от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме РФ». Это первый закон о референдуме РФ, который был принят в форме не обычного, а конституционного закона, т. е. нормативного акта высшей (после Конституции РФ) юридической силы, что отразило новую в нормативном регулировании оценку значения референдума в механизме осуществления народовластия. ФКЗ от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (с изм. и доп. от 27 сентября 2002 г.) был принят с целью обеспечения действия норм новой Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. Впоследствии его сменил Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (с изм. и доп.).

Правовое регулирование референдумов в России осуществлялось (осуществляется) и через иное законодательство: акт разового действия — Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 г., утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1993 г.; ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме РФ» (с 1994 г. периодически издается в новых редакциях — 1997, 1999, 2002 гг.); ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (от 6 октября 1999 г. № 184-ФКЗ, с изм. и доп.; п. «и» ст. 5.2, ст. 5.3, др.)¹⁷⁴; ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, с изм. и доп.)¹⁷⁵; конституции (уставы) и законы о референдумах субъектов РФ, уставы муниципальных образований, где регулируется, соответственно, порядок референдумов субъектов РФ и местных референдумов. Кроме того, юридическую основу референдумов в РФ составляет ФКЗ от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ», в котором предусмотрено проведение в соответствии с законодательством заинтересованных субъектов РФ референдумов по вопросам об образовании в составе РФ нового субъекта (ст. 11)¹⁷⁶.

В отечественной практике состоялись следующие общефедеральные референдумы. В СССР: 17 марта 1991 г. — по вопросу о сохранении единства Союза ССР. В РСФСР (РФ — России): 17 марта 1991 г. — по вопросу об учреждении должности Президента РСФСР; 25 апреля 1993 г. — о доверии Президенту РФ и народным депутатам. Всенародное голосование от 25 апреля 1993 г., предметом которого были четыре вопроса: три — о доверии Президенту РФ, один — о доверии народным депутатам, по своим признакам, по сути, являлось плебисцитом. Под плебисцитом официально или неофициально в научной теории и политической практике страны понимается голосование за доверие (недоверие) личности, лидеру страны; либо опрос населения с целью установления принадлежности определенной территории, метод решения территориальных споров в международной практике; либо голосование о форме правления, о дальнейшем существовании правящего режима. Первый в российской истории конституционный референдум был проведен 12 декабря 1993 г. (по проекту Конституции РФ).

После принятия Конституции РФ 1993 г. общефедеральные референдумы в России не проводились.

В российской научной литературе высказывается критическая оценка последних новелл законодательства, касающихся статуса общефедерального референдума. Так, указывается, что ФКЗ от 27 сентября 2002 г. «О внесении изменений и дополнений в ФКЗ “О референдуме Российской Федерации”» (от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ), закрепляя запрет на проведение референдума «не только в период избирательных кампаний и чрезвычайного положения», но и в случае, «если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента РФ, иных выборных федеральных органов государственной власти», тем самым «устанавливает дополнительные ограничения в осуществлении народом своей власти». По мнению некоторых авторов, «Конституционный закон (ФКЗ) от 28 июня 2004 г. “О референдуме Российской Федерации”, сменивший одноименный ФКЗ от 10 октября 1995 г., существенно ограничил возможность инициирования и проведения референдума. Новеллы ФКЗ от 24 апреля 2008 г. “О внесении изменений в ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»” также не предполагают либерализации условий использования института референдума»¹⁷⁷. Однако в постановлении Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. № 10-П подтверждена конституционность изменений в ФКЗ от 27 сентября 2002 г.

По нашему мнению, ограничения общефедерального референдума обоснованы — коль скоро речь идет об общефедеральном масштабе референдума. Как справедливо отмечают специалисты, референдум как непосредственное народное волеизъявление имеет, конечно, преимущества перед представительной демократией, в частности парламентским способом решения общественных и государственных проблем. Однако преимущество это не абсолютное. Демократический потенциал референдума раскрывается полностью только при соблюдении двух условий: а) если надлежаще будет сформулирован предмет, вопрос референдума. На референдум должны быть вынесены вопросы, доступные для понимания простых граждан. Вопросы должны быть таковы, чтобы на них можно было однозначно ответить «да» или «нет»; б) если надлежащим образом будет организована разносторонняя агитационная и разъяснительная кампания (особенно агитация в государственных СМИ — если будет обеспечено пропорциональное (равное) предоставление бесплатного эфирного времени, газетных и журнальных площадей всем крупным и средним политическим партиям, другие гарантии). Так, чтобы обстоятельно обсуждались мнения и аргументы «за» и «против» вопроса референдума, важно исключить односторонность освещения вопроса, вынесенного на референдум, — это создает опасность манипуляции общественным мнением.

Кстати, в отличие от выборов, референдум не является повсеместно распространенным институтом. Специалисты отмечают, что «существуют страны с подлинно демократическим режимом, где референдум никогда не проводился (например, Голландия)». В Конституции США нет нормы об общенациональном референдуме, и они в США не проводятся. Соответствующие положения есть лишь в конституциях ряда штатов. Основной закон ФРГ также акцентирует внимание на представительной форме демократии, референдумы же регулируются на уровне конституций земель — субъектов Федерации. В некоторых странах общенациональные референдумы «проводились лишь один или два раза за всю историю, например в Великобритании или Бельгии. В той же Великобритании до сих пор обсуждается вопрос, целесообразно ли проводить референдумы в стране, где существует парламентарная демократия»¹⁷⁸. «С другой стороны, — как отмечается в юридической литературе, — есть примеры, когда референдумы инициировались в странах с тоталитарными режимами. Там они проводились с целью прикрытия этого тоталитаризма»¹⁷⁹.

В запросе, направленном в 2003 г. в Конституционный Суд РФ группой депутатов, по поводу конституционности ФКЗ от 27 сентября 2002 г. «Об изменениях и дополнениях в ФКЗ “О референдуме Российской Федерации”» утверждалось, что ФКЗ от 27 сентября 2002 г. ограничивает право граждан на участие в референдуме, связывая его (ограничение) с необходимостью проведения избирательной кампании; и, таким образом, «одна форма непосредственной демократии неправомерно противопоставляется другой». Это, по мнению депутатов, противоречит ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, поскольку «референдум как форма непосредственного осуществления власти народа является наиболее полным и адекватным выражением его суверенитета». Тем самым, депутаты ставили такую проблему: как соотносятся между собой референдум и выборы как институты непосредственной демократии. Какова конституционная концепция места референдумов в механизме осуществления народного суверенитета? Противоречит ли ФКЗ от 27 сентября 2002 г. этой концепции, отраженной в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ 1993 г.? По этому поводу можно сказать следующее. В формулировке ч. 3 ст. 3 Конституции 1993 г., где называются высшие формы непосредственного народовластия, вначале упоминается референдум, а во вторую очередь — свободные выборы. Очередность упоминания свидетельствует об определенном приоритете первой из форм. Путем референдума народ непосредственно реализует свой суверенитет, свои суверенные права. Что же касается выборов, то «путем выборов народ, конечно, не передает избранникам своего суверенитета. Народный суверенитет неотчуждаем. Путем выборов передается лишь право на его реализацию в установленных Конституцией пределах». Как отмечают специалисты, «на выборах передаются лишь полномочия действовать от имени народа на определенный срок, по истечении которого должны быть проведены новые выборы, т. е. осуществлено новое уполномочие. В результате новый состав выборного органа отразит мнения, желания, существующие среди избирательного корпуса в новый временной период»¹⁸⁰. Граждане избирают, допустим, парламент, но они не могут навязывать свою волю парламенту. Тем не менее нельзя говорить о том, что в сравнении с выборами референдум является «наиболее полным и адекватным» выражением народного суверенитета (цитируется запрос депутатов по делу в КС РФ), а свободным выборам это не свойственно. Во-первых, в силу распространенных недостатков мировой практики организации референдумов. Во-вторых, по той причине, что хотя формально избиратели не имеют конституционно-правовых средств постоянного контроля за деятельностью своих выборных лиц (депутатов, президента и т. д.), однако благодаря партийному характеру выборов фактически такой контроль можно осуществлять через партийные механизмы. Политические партии располагают юридическими средствами контроля за деятельностью своих депутатов, причем не только через выборы. Партии, в свою очередь, должны считаться с интересами своего электората и по возможности расширять его¹⁸¹.

Таким образом, нельзя говорить о большей или меньшей адекватности народному суверенитету референдума либо выборов. Каждый из этих институтов непосредственной демократии имеет самостоятельную ценность для осуществления народовластия. Именно в этом смысле следует согласиться с тем, что референдум и выборы не могут быть противопоставлены друг другу. В то же время недопустима «накладка» одного института (референдума) на другой (выборы), их совмещение во времени может привести к деформации практики реализации одного из них в ущерб другому. Референдум не должен превращаться в инструмент борьбы оппозиционных партий за политическую власть, не должен трансформироваться в инструмент выборов; так же как референдум не должен использоваться правящей партией как средство утверждения своего пребывания у власти, как механизм реализации государственной власти правящей партией. Это не адекватно конституционной концепции референдума как формы народовластия.

Референдум должен быть организован таким образом, чтобы обеспечивать выражение избирателем его оценки того или иного вопроса, связанного с осуществлением функций публичной власти с точки зрения его собственных нравственных ориентиров, а не под влиянием пропаганды политической партии и не с точки зрения специальных познаний.

Изменения в ФКЗ «О референдуме» от 27 сентября 2002 г., предусматривая организационное размежевание федерального референдума и федеральных выборов, проведение их в разное время, как раз предупреждают превращение референдума в инструмент борьбы политических партий за власть и трансформацию его во второстепенную форму демократии, «обслуживающую» выборы. Изменения (сохраненные и в ФКЗ 2004 г.) гарантируют использование референдума как самостоятельной формы народовластия. Поэтому законодательное регулирование (новелла ФКЗ от 27 сентября 2002 г. и нормы ФКЗ 2004 г.), согласно которому недопустимы совмещение во времени избирательной кампании и референдума и проведение референдума в «последний год полномочий Президента РФ, иных выборных федеральных органов государственной власти» (поскольку в этот период указанные избирательные кампании начинаются фактически), — это не ограничения, а, напротив, мера по укреплению гарантий народного суверенитета, гарантий использования референдума как самостоятельной форы народовластия.

Критика депутатов была направлена прежде всего на ту новеллу ФКЗ «О референдуме», где сказано, что референдум не может проводиться не только в период избирательных кампаний, но и «если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента РФ, иных выборных федеральных органов государственной власти». Обращалось внимание на то, что это превышает максимальную продолжительность избирательного марафона федеральных выборов, которая, согласно ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме», составляет 110 дней (п. 2 ст. 10 ФЗ). По поводу этого аргумента отметим, что во многих зарубежных странах при формальной ограниченности общенациональных избирательных кампаний по выборам президентов и парламентов фактически они начинаются в последний год (либо еще ранее) истечения срока полномочий указанных органов (должностных лиц). Это обыкновение политической практики складывается и в РФ, и оно должно учитываться в законодательном регулировании. О необходимости учета складывающихся обыкновений российской политической практики говорилось в постановлении Конституционного Суда РФ о толковании ст. 111 Конституции РФ, где была сформулирована соответствующая правовая позиция. Кроме того, анализируемая норма ФКЗ «О референдуме» (1995 г.), сохраненная и в ФКЗ 2004 г., о годичном моратории на проведение референдума, — это важная гарантия против столкновения представительной и непосредственной демократий. Эта норма предупреждает использование референдума в противовес представительной демократии. Референдум не должен превращаться в способ обхода Федерального Собрания и Президента, которым необходимо дать возможность отреагировать на народную инициативу о всенародном голосовании уже на начальных стадиях и, возможно, предупредить дорогостоящий референдум, принять проект закона через парламентскую законодательную процедуру. Если же представительные органы (должностные лица) будут озабочены совпавшей по времени с референдумом избирательной кампанией, у них будет меньше перспектив принять эффективный закон либо, предвосхищая решение проблемы референдума, они начнут проявлять склонность к принятию популистских законов для укрепления своих позиций в избирательной кампании. Таким образом, новеллы 27 сентября 2002 г., воспринятые и в ФКЗ 2004 г., предупреждают ситуации столкновения представительной и непосредственной форм демократии. В связи с законодательным регулированием статуса общефедерального референдума 2002–2004 гг. усилены гарантии каждой из высших форм непосредственной демократии (референдума и выборов). Все это весьма важно для эффективного осуществления народом своего суверенитета, бесконфликтного функционирования всей системы (механизма) народовластия, зафиксированного в ст. 3 Конституции РФ 1993 г.¹⁸²

Правовые основы процедуры принятия референдарного законодательства.

Действующее законодательство РФ содержит юридические основы проведения различных (достаточно широкого спектра) видов референдумов. Это подтверждается, в частности, нормами о предметах ведения государственной власти, принятие решений по которым возможно через процедуру референдума.

К признакам референдарного законодательства относится их идентичность процедурам референдумов, проводимых по вопросам федерального ведения и (или) ведения субъектов Федерации — в сложносоставных государствах. Поэтому характеристика референдарного законодательства по показателю «предметы ведения государственной власти» предполагает обращение к теме особенностей предметов регулирования посредством актов референдума.

Согласно теоретическим представлениям, в частности широко распространенной классификации итальянского ученого П. Бискаретти ди Руффиа, в зависимости от вопроса (предмета) референдарного воздействия различают конституционные, законодательные, международно-правовые и административные референдумы¹⁸³.

а) «Конституционный референдум предполагает вынесение на одобрение избирателей проектов нового основного закона либо предложений по частичному изменению действующего. Конституционные референдумы по порядку их проведения делятся на обязательные (любая поправка к Конституции выносится на всенародное голосование) и факультативные».

б) «Законодательный референдум проводится в отношении проектов или действующих законов. По целям их проведения различают две разновидности законодательных референдумов: отклоняющие, т. е. предполагающие полную или частичную отмену текста закона, либо утверждающие или ратифицирующие законопроект. По порядку их проведения законодательные референдумы, в свою очередь, бывают: факультативные (в отношении обычных законов) и обязательные (в отношении обычных и конституционных законов)».

в) «Референдумы по международно-правовым вопросам получили широкое распространение в последнее двадцатилетие. В частности, путем голосования решались вопросы о приеме либо пребывании в ЕЭС или Европейском сообществе во Франции, Дании, Ирландии, Норвегии, Великобритании, Финляндии и Швеции, в начале 90-х гг. на референдум был вынесен Маастрихтский договор
во Франции, Дании, Ирландии. Одной из первых стран в Европе, которая внесла в свое законодательство положение о проведении референдума по международно-правовым вопросам, была Швеция. В этой стране на федеральный референдум в обязательном порядке выносятся решения о присоединении к организациям коллективной безопасности и национальным сообществам»¹⁸⁴.

г) Административный референдум. «На административный референдум выносятся вопросы, касающиеся решений управленческого характера (касающиеся изменения административно-территориального деления или границ субъектов федерации, досрочного прекращения полномочий должностных лиц)»¹⁸⁵.

Проведение каких из выделяемых в научно-теоретических классификациях видов референдумов предусмотрено действующим законодательством России?

В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. в России постсоветского периода впервые созданы юридические основы для проведения всех известных мировой практике видов референдумов. В России допускаются и конституционные, и законодательные, и административные референдумы, и референдумы по международно-правовым вопросам. Однако есть специфика, касающаяся допускаемых вопросов, условий и обстоятельств, а также ограничений в их проведении.

Так, конституционные референдумы в России возможны только по поводу принятия новой Конституции, но не по поводу принятия частичных поправок к ней (ст. 135, 136 Конституции 1993 г., п. 1 ст. 6 ФКЗ от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»). Причем соответствующие референдумы относятся в большей степени к категории факультативных конституционных референдумов, поскольку проект новой Конституции может быть принят либо Конституционным Собранием (особый орган учредительной власти, предусмотренный ст. 135 Конституции РФ 1993 г.), либо на федеральном референдуме, инициированном Конституционным Собранием (там же).

Законодательством Российской Федерации начала XXI столетия предусмотрена и такая разновидность референдумов, как референдумы по международно-правовым вопросам. Так, ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» 2004 г. гласит: «На (федеральный. — Ж. О.) референдум выносится проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. Вынесение на референдум указанных проекта нормативного акта или вопроса, назначение, подготовка и проведение референдума осуществляются в соответствии с федеральным конституционным законом с учетом особенностей, предусмотренных соответствующим международным договором Российской Федерации» (п. 2 ст. 6 ФКЗ).

Согласно Конституции РФ 1993 г. и специальному законодательству о референдумах в РФ, выделяется и такая их разновидность, как законодательные референдумы. Поскольку Россия — федеративное государство, на основе Конституции РФ 1993 г. в Российской Федерации проводятся законодательные референдумы двух уровней государственной власти — Федерации и субъектов Федерации. Причем, как следует из приведенной формулировки п. 2 ст. 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» 2004 г., на федеральный референдум может быть вынесен проект не только закона, но и иного федерального нормативного акта. Однако, по нашему мнению, емкая формулировка «нормативный акт» сужается до понятия «закон» последующей формулировкой ФКЗ, а именно тем, что в п. 4 ст. 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» 2004 г. сказано: «На федеральный референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», — поскольку предметы ведения, как неоднократно подтверждалось в постановлениях Конституционного Суда РФ, — это сфера законодательного правового регулирования.

Если строго следовать формулировкам законодательства, то на федеральный референдум могут быть вынесены и нормативные акты, и вопросы, а на референдум субъекта РФ — прежде всего вопросы. На наш взгляд, не только референдумы по проектам нормативных актов, но и референдумы по вопросам, проводимые в масштабе Российской Федерации и (или) субъекта РФ, имеют юридическую природу законодательного процесса в силу следующих соображений:

а) если это референдумы, утверждающие или ратифицирующие проект нормативного акта, — по той причине, что, как уже указывалось, первичное правовое регулирование по предметам ведения, сформулированным в ст. 71–73 Конституции РФ 1993 г., осуществляется в форме принятия закона;

б) если же это референдумы по поводу проектов нормативных актов (вопросов), отклоняющих действующий закон, — это также по своей сути законодательные референдумы, но особого рода — процедуры «негативного законодательствования», — по той причине, что решения об отмене закона (части закона) не могут быть ниже отменяемого ими закона. Таким образом, любой референдум, независимо от территориального масштаба проведения, независимо от того, проводит (инициирует) ли его законодательная либо исполнительная ветвь государственной власти, относится к категории референдарных. Этот вывод мы относим и к референдумам по вопросам ad hoc. Такого рода референдарные решения представляют собой законы разового решения (законы разового вопроса).

В Российской Федерации применительно к уровню субъектов РФ и муниципальных образований созданы юридические основы референдумов, которые в зарубежных странах именуются «административными референдумами» (касающиеся изменения административно-территориального деления или границ субъектов Федерации и др.). В частности, в ФКЗ «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» от 17 декабря 2001 г. предусмотрено проведение в соответствии с законодательством заинтересованных субъектов РФ референдумов по вопросам об образовании в составе РФ нового субъекта (ст. 11)¹⁸⁶; в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. — проведение местного референдума по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (п. 1 ст. 12, пп. 5–7 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ).

Как было сказано, на основе Конституции РФ 1993 г. в Российской Федерации предусмотрена возможность проведения законодательных референдумов, соответствующих сферам воздействия двух уровней государственной власти — Федерации и субъектов Федерации. В этой связи возникает вопрос о разграничении предметов законодательного регулирования, осуществляемого посредством референдумов. Оно опирается на разграничение предметов ведения и полномочий, сформулированное в ст. 71–73 Конституции Российской Федерации, соответствующее и законодательному процессу в Федеральном Собрании (парламенте) РФ. Согласно ст. 6 (п. 4) ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» 2004 г., «на федеральный референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».

В соответствии же со ст. 12 ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изм. и доп.) для иных территориальных уровней референдумов установлены следующие правила: а) «на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом» (п. 2 ст. 12 ФЗ); б) «на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения» (п. 3 ст. 12 ФЗ). Кроме того, федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации для референдумов субъектов РФ и референдумов, проводимых в пределах муниципалитетов, могут быть установлены «обязательные референдумы», т. е. могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Российской Федерации (соответственно — на местный референдум) (п. 4 ст. 12 ФЗ).

Предметы регулирования посредством актов референдума.

К характеристикам референдарных законов по критерию особенностей предметов регулирования, помимо того что они идентичны всем вопросам федерального ведения и (или) ведения субъектов Федерации, относятся и особенности ограничений предметов регулирования посредством актов референдума.

Законодательство РФ устанавливает три вида ограничений предметов законотворчества посредством всех территориальных уровней проведения референдумов: ограничения в круге вопросов; ограничения — требования конституционности формулировок вопросов; ограничения проведения референдумов при определенных обстоятельствах.

3.1. Первый вид ограничений — запреты проведения референдумов по определенным вопросам.

Так, на федеральный референдум в России не могут выноситься вопросы: «1) об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации; 2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов; 3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; 4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; 5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации; <...> 8) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; <...> 10) отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти» (ст. 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» 2004 г.).

Имеются ограничения в круге вопросов регионального и местного референдумов. Допустим, на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум не могут быть вынесены вопросы: 1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; 2) о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления; 3) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности; 4) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования; 5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. Указанный региональный список ограничений является исчерпывающим (п. 8 ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

3.2. Второй вид ограничений референдума в РФ — требования конституционности формулировок вопроса референдума.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: 1) «Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод»; 2) «Вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации»; 3) «Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения».

3.3. Третий вид ограничений референдума — недопустимость проведения референдумов при определенных обстоятельствах.

Согласно ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» 2004 г., к обстоятельствам, исключающим назначение и проведение общефедерального референдума, относятся следующие:

«инициатива проведения (общефедерального. — Ж. О.) референдума не может быть выдвинута и референдум не может назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации или в отдельных местностях, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения»;

«(Общефедеральный. — Ж. О.) референдум не проводится в последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа». Данное положение не действует в случаях вынесения на референдум проекта новой Конституции либо вопроса, вынесенного на референдум в соответствии с международным договором;

«в период между официальным опубликованием решения о назначении референдума и официальным опубликованием (обнародованием) его результатов не может быть выдвинута инициатива проведения референдума», если реализация инициативы осуществляется гражданами;

«проведение повторного референдума, то есть референдума по вопросу (вопросам), имеющему (имеющим) по смыслу или содержанию ту же формулировку, что и вопрос (вопросы), голосование по которому (которым) проведено на состоявшемся референдуме, не допускается в течение двух лет со дня официального опубликования (обнародования) его результатов» (пп. 1–5 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» 2004 г.).

В соответствии с ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» к обстоятельствам, исключающим назначение и проведение референдума в РФ на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, относятся следующие:

как и федеральный, референдумы иных (малых) территориальных масштабов в РФ также не назначаются и не проводятся «в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения;

орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, «уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума, вправе отказать в назначении референдума в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума»;

«законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводятся. Указанный срок не может превышать два года со дня официального опубликования результатов референдума» (пп. 1–3 ст. 13 ФЗ 2002 г.). Согласно законодательству РФ, данный перечень обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума в РФ, является исчерпывающим, установление иных обстоятельств, кроме указанных в ФКЗ и ФЗ, не допускается (п. 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» 2004 г.; п. 4 ст. 13 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» 2002 г.);

порядок определения итогов референдумов как показатель юридических характеристик референдарных актов.

К юридическим характеристикам референдарного законодательства относятся особенности процедуры референдума как разновидности законодательного процесса, в частности особенности порядка определения итогов референдумов.

В ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» 2004 г. указывается следующий порядок определения результатов федерального референдума. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации «не позднее чем через 10 дней после дня голосования определяет результаты федерального референдума»; признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума, и «признает решение принятым на федеральном референдуме, если за вопрос референдума проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосовании» (пп. 1, 5, 7 ст. 80 ФКЗ).

Особенности порядка определения результатов региональных (субъекта РФ) либо местных референдумов в РФ установлены ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» 2002 г. Суть этих особенностей, согласно ФЗ, в следующем: «Члены соответствующей комиссии с правом решающего голоса определяют результаты референдума лично.

Референдум признается соответствующей комиссией референдума не состоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума. Решение признается не принятым на референдуме в случае, если за него проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании» (пп. 1, 8 ст. 70 ФЗ);

особенности порядка официального опубликования актов референдума.

Характеризуя нормативные акты и решения референдумов в РФ в качестве разновидностей законодательных актов, отметим особенности порядка их официального опубликования. По законодательству Российской Федерации, согласно ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» 2004 г., опубликование и обнародование итогов голосования и результатов выборов, референдума осуществляется в следующем порядке: официальное опубликование результатов общефедерального референдума «осуществляется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в течение трех дней со дня подписания ею протокола о результатах референдума» (п. 3 ст. 82 ФКЗ). «В течение двух месяцев со дня голосования центральная избирательная комиссия Российской Федерации в своем официальном печатном органе опубликовывает информацию, включающую в себя полные данные, содержащиеся в протоколах всех комиссий референдума, за исключением участковых комиссий, об итогах голосования,
о результатах референдума. Не позднее чем через семь дней со дня такого опубликования указанные данные размещаются центральной избирательной комиссией Российской Федерации в сети “Интернет”» (п. 6 ст. 82 ФКЗ 2004 г.).

Согласно ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» от 12 июня 2002 г. (с изм. и доп.), опубликование и обнародование итогов голосования и результатов регионального и местного референдумов осуществляются следующим образом. Комиссии референдума, определяющие результаты референдума, направляют общие данные о результатах референдума в средства массовой информации в течение одних суток после определения результатов референдума (п. 2 ст. 72 ФЗ). Официальное опубликование (обнародование) полных данных о результатах референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума осуществляется в течение двух месяцев со дня голосования. В течение трех месяцев со дня официального опубликования (обнародования) полных данных о результатах выборов в органы государственной власти, референдума Российской Федерации, референдума субъекта Российской Федерации данные, которые содержатся в протоколах всех комиссий об итогах голосования и о результатах выборов, референдума, размещаются в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (п. 4 ст. 72 ФЗ);

порядок вступления в силу и юридическая сила решений референдума.

Что касается порядка вступления в силу и юридической силы решений, принятых на референдуме в РФ, то они характеризуются следующим образом.

Обратим внимание, что в Законе о порядке федеральных референдумов, как и в Конституции РФ, не указано, что решения, принятые на референдуме, имеют более высокую юридическую силу в сравнении с законами, принятыми Федеральным Собранием (хотя, конечно, морально являются таковыми). Однако в ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» 2004 г. сказано: «Решение, принятое на (федеральном. — Ж. О.) референдуме, вступает в силу со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией Российской Федерации результатов референдума»; оно является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении; действует на всей территории Российской Федерации (пп. 1–3 ст. 83 ФКЗ).

«Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок отмены или изменения такого решения. Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, федеральный орган государственной власти, в компетенцию которого входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки этого нормативного правового акта, который не должен превышать три месяца со дня принятия решения на референдуме» (пп. 4, 5 ст. 83 ФКЗ 2004 г.).

В соответствии с ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» от 12 июня 2002 г. (с изм. и доп.) аналогично определяется юридическая сила решения, принятого на региональном и местном референдуме: является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Однако территория действия иная: решение, принятое на референдуме субъекта Российской Федерации, действует на территории данного субъекта Российской Федерации, а решение, принятое на местном референдуме, действует на территории соответствующего муниципального образования (пп. 1–3 ст. 73 ФЗ).

Решение, принятое на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме, может быть отменено или изменено только путем принятия иного решения соответственно на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме, «но не ранее чем через два года после его принятия либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке». В случае же «принятия на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме нормативного правового акта он может быть изменен в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный порядок не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на референдуме» (п. 6 ст. 73 ФЗ).

Нормативный характер решений региональных и местных референдумов подтверждается, помимо прочего, требованиями ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» об обязательной регистрации решений, принятых на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме, соответственно в органе государственной власти субъекта Российской Федерации, органе местного самоуправления «в порядке, установленном для регистрации нормативных правовых актов соответствующего уровня» (п. 4 ст. 73 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме»);

особенности судебного и несудебного контроля референдарного процесса.

В отличие от парламентских законов, референдарное законодательство (нормативный акт, решение референдума) может быть охарактеризовано в качестве объектов проверок не только в Конституционном Суде РФ, но и в судах общей юрисдикции РФ. Кроме того, референдарное законодательство, в отличие от парламентского, является объектом проверок не только в судах в порядке нормоконтроля, но и в вышестоящей комиссии референдума.

Контрольно-надзорная компетенция вышестоящей комиссии референдума в законодательстве РФ определяется следующим образом: если при проведении голосования или установлении итогов голосования были допущены нарушения федерального закона, иного закона, регламентирующих проведение соответствующего референдума, вышестоящая комиссия, до установления ею итогов голосования, определения результатов референдума может отменить решение нижестоящей комиссии об итогах голосования и принять решение о повторном подсчете голосов, а если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума, — о признании итогов голосования недействительными (п. 1 ст. 77 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» от 12 июня 2002 г. (с изм. и доп.)).

Если указанные нарушения относятся к федеральному референдуму и выявлены комиссией референдума после определения результатов голосования, комиссия референдума вносит изменения в протокол об итогах голосования, о результатах референдума, а в случаях, когда нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума, обращается в суд с заявлением о признании итогов голосования недействительными (п. 2 ст. 86 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» 2004 г.).

Сфера судебного контроля распространяется и на референдарный процесс, и на предмет (объект) референдума — решение референдума (нормативный акт, вопрос референдума). В случае нарушений процедуры референдума суд общей юрисдикции может отменить решение комиссии референдума об итогах голосования и принять решение о повторном подсчете голосов участников референдума, а если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума — о признании итогов голосования недействительными. Если судебное решение влечет за собой изменение решения центральной избирательной комиссии Российской Федерации о результатах референдума, центральная избирательная комиссия Российской Федерации принимает новое решение о результатах референдума, которое подлежит официальному опубликованию (пп. 1, 2 ст. 88 ФКЗ 2004 г.; п. 7 ст. 77 ФЗ 2002 г.).

Вместе с тем судебному контролю (не только судов общей юрисдикции, но и Конституционного Суда РФ в соответствии с его юрисдикцией) подлежат решения, принятые на референдуме. Такого рода деятельность, связанная с проверками конституционности, т. е. соответствия нормативного акта Конституции (либо соответствия нормативного акта вышестоящему по юридической силе нормативному акту, а в конечной инстанции — федеральному закону), в научной теории именуется нормоконтроль и связана с отменой судом решения, принятого на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме. Она может быть произведена по следующим основаниям:

несоответствие закона субъекта Российской Федерации, на основании которого проводился референдум субъекта Российской Федерации, Конституции Российской Федерации, федеральному закону, действовавшим на момент проведения данного референдума, несоответствие закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, на основании которых проводился местный референдум, Конституции Российской Федерации, федеральному закону, закону субъекта Российской Федерации, действовавшим на момент проведения данного референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума;

несоответствие решения, принятого на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме, Конституции Российской Федерации, федеральному закону, а на местном референдуме также закону субъекта Российской Федерации (п. 7 ст. 77 ФЗ 2002 г.).

Судебные решения по референдарным делам, принятые в порядке нормоконтроля, влекут последствия, аналогичные решениям по делам, связанным с нарушением процедуры референдума, т. е. влекут отмену решения о результатах референдума.

Глава 3.
Источники права — нормативные акты, создаваемые политическими ветвями власти уровня Федерации в России

§ 3.1. Понятие закона как источника права, предметы законодательного регулирования, виды и общие признаки законов в РФ

Законы регулируют важнейшие общественные отношения. В любом государстве законы вместе с конституцией образуют своеобразный «остов» всей правовой системы государства, на который «наращивается» огромный массив иных нормативных актов — подзаконных. Законами на основе конституции обеспечивается первичное правовое регулирование всех сфер функционирования общества и всех уровней функционирования государственной (публичной) власти. Для современных государств характерно наличие огромных фондов регулярно обновляемых законов, охватывающих все сферы общественной жизнедеятельности, и даже законов, стимулирующих процессы формирования новых сфер общественного развития.

Столь высокое значение законов как регуляторов общественных отношений объясняет, почему теория закона относится к числу высоковостребованных направлений юридических исследований. К ней обращались и обращаются разные поколения мыслителей и в различных контекстах: как к самостоятельной теме исследования, в формате публикаций об источниках внутригосударственного права, в трудах, посвященных парламентскому праву, законотворческой деятельности, законодательному процессу, законодательной технике, механизму правового регулирования и др.¹⁸⁷

Современный период международной глобализации: связанный со множеством проблем в межгосударственных отношениях, а также усилившейся конкуренцией национальных государств с негосударственными организациями; связанный с возникновением террористических организаций, провозгласивших себя «Исламским государством», с масштабными вооруженными захватами ими территорий и незаконной эксплуатацией природных ресурсов соседних государств, с варварскими и ужасающими массовыми убийствами, совершаемыми боевиками ИГ, сексуальным насилием и обращением в рабство лиц неисламского вероисповедания, нарушением иных прав и свобод человека¹⁸⁸ ; связанный с кризисом в Европейском союзе, возникшим вследствие массовых потоков беженцев из Ближнего Востока и Северной Африки в Европу периодов завоеваний «Исламского государства» и борьбы с ним Международного сообщества, которые привели к постановке вопроса о необходимости введения внутренних границ в Европе, что, в свою очередь, политологами было оценено как начало распада ЕС¹⁸⁹; наконец, очевидное расширение потенциала силы международного права периода возможности стабилизации однополярной модели мироустройства — все это, неся угрозы суверенитетам современных государств, в том числе государств развитой демократии, актуализирует новое направление юридических научных исследований — развитие теории общенационального (внутригосударственного) закона в контексте учения «о положительном содержании» суверенитета государственной власти.

Предложение отойти от так называемых «абстрактных представлений» о суверенитете, дать суверенитету «положительное содержание», представить суверенитет в виде «списка» (перечня) суверенных прав государственной власти предлагал еще основоположник учения о суверенитете, французский юрист Жан Боден. По пути выявления содержания суверенитета пошел Т. Гоббс, а в начале XX в. — немецкий ученый Г. Еллинек и др. При этом среди полномочий суверенной власти называлось в первую очередь право законодательства. Если исходить из устоявшегося представления о понятии суверенитета как верховенства государственной власти внутри страны и ее независимости на международной арене¹⁹⁰, то связь теории суверенитета с теорией закона очевидна, т. к. именно законы как акты высшей (на постконституционном уровне) юридической силы, изданные государственной властью (коллегиальным представительным органом власти на основе демократической законодательной процедуры), обеспечивают верховенство государственной власти внутри страны и независимость в международных отношениях. На основе Конституции и законов обеспечивается постоянная связь государственной власти с другими элементами (суверенными органами) государства — населением (народом как единственным источником и носителем всей полноты власти в демократическом государстве) и территорией распространения государственной власти.

С учетом названных аргументов научная теория закона как источника права, создаваемого посредством законотворчества — важнейшего суверенного полномочия государственной власти, — в период глобализации, очевидно, должна формироваться в трех основных контекстах: а) как новое осмысление традиционной методологии — заключающейся в выявлении признаков общего и особенного в характеристике закона в сравнении с иными источниками внутригосударственного права; б) как исследование признаков общенационального (внутригосударственного) закона в части его взаимодействия с источниками международного права в правовой системе государства; в) с учетом того, что законы бывают разными по юридической силе (конституционные, органические, обыкновенные, или простые, ординарные законы), территории их действия (общенациональные, федеральные законы и законы субъектов федерации в сложносоставных государствах); — и принимая во внимание, что в системе общенациональных законов простые, или ординарные, законы — это наиболее распространенная, многочисленная и подвижная (относительно динамичная) разновидность общенациональных законов.

В Российской Федерации с принятием Конституции 1993 г. провозглашены, помимо самой Конституции РФ, следующие категории законов: федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Федеральные законы, в свою очередь, дифференцированы на три категории: федеральные конституционные законы о поправках к Конституции РФ; иные федеральные конституционные законы (ФКЗ); федеральные законы (т. е. обыкновенные, «простые» или «ординарные» федеральные законы) (ФЗ)¹⁹¹. Обыкновенные («простые», «ординарные») федеральные законы также делятся по ряду оснований. Так, по критерию федерализации источников права — на принятые по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Соответственно, законы субъектов РФ также делятся на три группы: конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ, принятые по вопросам совместного ведения Федерации и субъектов РФ, и законы субъектов РФ, принятые по вопросам исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Федеральные конституционные законы и федеральные законы различаются по предмету регулирования, юридической силе, способу принятия, другим показателям, о которых речь пойдет далее.

Юридические характеристики федеральных законов в России, соответствующие периоду международной глобализации, складываются, таким образом, из дифференцированного, сравнительного (между собой) исследования пяти видов законов, принимаемых в РФ: федеральной Конституции и законов о поправках в Конституцию, федеральных конституционных законов, федеральных законов и законов субъектов РФ. Кроме того, предполагается выявление признаков федеральных законов в сравнении с законами субъектов РФ и многообразными подзаконными актами федерального и регионального уровней по критериям: особенностей предметов регулирования, юридической силы, способов принятия, другим показателям. Новыми аспектами квалификации юридической силы и юридической природы федеральных законов в РФ с начала 90-х гг. XX в. являются такие параметры исследований, как соотносимость с решениями внутригосударственного конституционного правосудия, внутригосударственными (федеративными) договорами, а также с источниками международного права (общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами, международными обычаями и международными судебными прецедентами).

Система признаков российского федерального закона (ФЗ) складывается прежде всего из показателей, общих со всеми иными нормативными актами, и свойств, общих с иными законами, в том числе с федеральными конституционными законами (ФКЗ), то есть на них распространяются все совпадающие признаки нормативных актов разных видов и все совпадающие юридические характеристики законов как вида источников (форм) права. Вместе с тем наряду с общими для всех законов признаками имеются отличительные особенности, соответственно, федеральной Конституции и законов о поправках в Конституцию, федеральных конституционных законов, обыкновенных федеральных законов и законов субъектов РФ.

Общие признаки юридических характеристик всех видов законов в РФ как одной из форм нормативных актов и признаки, отличающие их от подзаконных нормативных актов, заключаются в следующем.

Во-первых, законы в России — это целостная, иерархически сконструированная базовая система нормативных актов, в которую включены: прежде всего Конституция Российской Федерации, основной закон, а также иные законы, которые являются вторым по юридической силе после Конституции РФ и поправок к Конституции видом источников права в РФ. Источниками конкретной отрасли права выступают законы, содержащие нормы этой отрасли права. Соответственно, источниками конституционного права являются законы, которые включают конституционно-правовые нормы, т. е. нормы, регулирующие статус верховной власти, устанавливающие основные принципы государственного строя, сферу свободы и самоуправления институтов гражданского общества, принципы взаимоотношений государства и институтов гражданского общества, сферу свободы индивида в обществе и государстве, его основные права и свободы. Подобно тому, как, допустим, источниками гражданского права являются федеральные законы, регулирующие имущественные и личные неимущественные отношения; источниками уголовного права — федеральные законы, регулирующие отношения, возникающие по факту совершения преступления, связанные с привлечением к уголовно-правовой ответственности и наказанию за совершенные уголовно наказуемые деяния; источниками финансового права — законы, регулирующие отношения по поводу аккумуляции и распределения денежных ресурсов, и т. д. Законы — это наиболее распространенная форма конституционно-правовых норм.

Во-вторых, как и подзаконные нормативные акты, законы — это акты, исходящие от государственной власти, но, в отличие от иных нормативных актов, имеют парламентское происхождение: федеральные законы в Российской Федерации — это нормативные акты, которые принимаются парламентом — Федеральным Собранием России на основе раздельного голосования в палатах парламента — Государственной Думе и Совете Федерации большинством голосов от конституционно установленной численности депутатов в каждой из палат (ст. 105 Конституции РФ 1993 г.). Соответственно, законы субъектов РФ принимаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (своеобразными региональными парламентами). Кроме того, и ординарные (обыкновенные) федеральные законы, и федеральные конституционные законы могут быть приняты и посредством формы непосредственного народовластия — федерального референдума. В этой связи ФЗ, как и ФКЗ в РФ, делятся на два вида: парламентские федеральные законы, принимаемые Федеральным Собранием (парламентом) РФ, и референдарные федеральные законы. Законы субъекта РФ могут приниматься, соответственно, на референдумах, проводимых в пределах ведения субъекта Российской Федерации.

Порядки отмены, прекращения действия всех нормативных правовых актов (в том числе федеральных законов) идентичны: их осуществление возможно только самим органом (должностным лицом), издавшим этот нормативный правовой акт, либо иным органом (должностным лицом), уполномоченным на то конституцией либо законом, в правовом государстве — также компетентным судом; нормативный акт временного действия прекращается по истечении его действия.

В-третьих, в системе федеральной государственной власти Федеральное Собрание (парламент) Российской Федерации — единственный орган государственной власти, который обладает монополией в принятии федеральных конституционных законов и федеральных законов, т. е. только Федеральное Собрание вправе принимать законы РФ (ФЗ). Для сравнения отметим, что в переходный от социализма к капитализму период отечественной истории, в соответствии с Конституцией 1978 г. (с ее изм. и доп. в 1989–1992 гг.), было два законодательных органа федеральной государственной власти — Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР, каждый из которых вправе был принимать федеральные законы. Съезд являлся «верхним этажом» законодательной власти и мог прекращать действие законов, принятых Верховным Советом. С введением в действие Конституции РФ 1993 г. «множественность» законодательных органов федерального уровня устранена.

Аналогично в субъектах Российской Федерации законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ — единственный орган в системе государственной власти субъекта РФ, который обладает монополией в принятии законов субъекта РФ, о чем сказано и в Федеральном законе № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Как указывалось, помимо парламентского способа, законы РФ и субъектов РФ могут быть приняты и на основе процедур референдума, т. е. путем всенародного голосования по законопроекту соответствующего территориального масштаба политико-территориальной организации государственной власти. В современной практике РФ на общефедеральном уровне действуют лишь федеральные законы, принятые парламентским путем, нет ни одного закона, который был бы принят на референдуме, за исключением основного закона — Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.

В-четвертых, законы, как и иные нормативные акты, — это акты, принимаемые органами (должностными лицами) публичной власти в пределах их компетенции. Однако, в отличие от иных нормативных актов, законы имеют формально определенные предметы правового регулирования, которые устанавливаются в основном законе государства и составляют предметы государственного ведения. Это означает, что федеральные законы принимаются по предметам суверенного ведения федеральной государственной власти, а также означает, что законы являются актами первичного (по отношению к подзаконным нормативным правовым актам) правового воздействия.

В Конституции России 1993 г. сферы общественных отношений, регулируемых федеральными законами (федеральным конституционным законом и обыкновенным (неконституционным) федеральным законом) предметно (содержательно) определены в связи с осуществлением разграничения полномочий между Федерацией и субъектами РФ (республиками, краями, областями, автономной областью, автономными округами, городами федерального значения — Москвой, Санкт-Петербургом и Севастополем). Устанавливаются три сферы ведения, составляющие и предметы законодательного регулирования: Российской Федерации, субъектов РФ и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Соответствующие предметы ведения и полномочия РФ и субъектов РФ сформулированы как разграничение законодательных полномочий между двумя уровнями государственной власти в ст. 71–73 Конституции РФ 1993 г. и отражают разделение двух территориальных уровней государственной власти, определяющее пределы самостоятельности каждого из этих уровней власти.

Из Конституции РФ 1993 г. следует, что федеральные законы могут приниматься по вопросам «исключительного» (формулировка — Ж. О.) ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 71–72); а законы субъектов РФ — по вопросам «исключительного» (формулировка — Ж. О.) ведения субъектов РФ и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72–73 Конституции РФ 1993 г.).

Согласно ст. 71 Конституции РФ 1993 г., в исключительном ведении Российской Федерации находятся:

«а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением; б) федеративное устройство и территория Российской Федерации; в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; д) федеральная государственная собственность и управление ею; е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации; м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; п) федеральное коллизионное право; р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет; с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
т) федеральная государственная служба».

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ 1993 г. «в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; г) разграничение государственной собственности; д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат; м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации».

В соответствии со ст. 73 Конституции РФ 1993 г. «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий