Н. Ф. Миркеримова

Правовое регулирование геологического изучения и добычи полезных ископаемых в зарубежных странах

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.4

ББК 67.407

М63

Автор:
Миркеримова Н. Ф. ‒ в 2018 г. окончила аспирантуру Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА). Кандидатская диссертация посвящена вопросам правового регулирования геологического изучения и добычи полезных ископаемых в зарубежных странах. Материал диссертации и опубликованные по ней статьи легли в основу настоящего издания. Работает в сфере законотворчества, консультирует органы государственной власти по вопросам геологии и недропользования. Возглавляет управление в ФГКУ «Росгеолэкспертиза», специализирующееся на нормотворчестве и научно-аналитической работе, преподает студентам правовые дисциплины природоресурсного профиля

Монография посвящена правовому регулированию изучения и разработки месторождений полезных ископаемых за рубежом в сравнительном ключе с законодательством о недрах России. Кроме этого освещаются аспекты исторического становления горного права в зарубежных странах и актуальные теоретико-правовые проблемы.

В работе охвачен широкий круг зарубежных стран, включая страны Европы, Северной и Латинской Америки, Азиатского континента и Австралии.

Законодательство приведено по состоянию на январь 2020 г.

Книга подойдет студентам, обучающимся по юридическому профилю, и работающим специалистам горного права, интересующимся компаративистикой. Материал будет интересен тем, кто занимается законотворческой деятельностью, а также аспирантам и ученым, изучающим и преподающим горное право зарубежных стран

УДК 349.4

ББК 67.407

© Миркеримова Н. Ф., 2020

© ООО «Проспект», 2020

ВВЕДЕНИЕ

На сегодняшний день в России наметился резкий спад темпов воспроизводства минерально-сырьевой базы. Эта проблема вызвана главным образом тем, что существует тенденция к постепенному исчерпанию полезных ископаемых, поскольку минеральные ресурсы невозобновляемы.

Эта проблема характерна не только для нашей страны, но актуальна для всей мировой экономики. Ввиду этого прогнозируется переход к освоению и использованию трудноизвлекаемых (так называемых нетрадиционных) запасов полезных ископаемых и альтернативных источников энергии, в том числе содержащихся в отходах и техногенных образованиях.

Одновременно с этим отечественное законодательство в сфере недропользования проходит стадию активного реформирования (за последние пять лет в Закон РФ «О недрах» было принято множество поправок более чем 12 законами о внесении изменений). Кроме того, значительное количество законопроектов в настоящее время находится на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Многие законотворческие инициативы при этом имеют некий промежуточный характер либо используются в качестве пробных правовых моделей для выяснения дальнейшей целесообразности использования в праве тех или иных инструментов и новелл.

Все чаще при этом в науке высказываются идеи о необходимости принятия Горного кодекса в России, однако масштабы такой работы в настоящее время необъятны.

Необходимо отметить, что значительные изменения претерпевает и законодательство зарубежных стран. Во многих зарубежных странах принимаются новые законодательные акты в сфере горного права (Франция, Казахстан, масштабные реформы с принятием пакета новых актов в сфере горного права запланированы в Бразилии).

Все это является следствием попытки государств решить существующие проблемы в отрасли: с одной стороны, обеспечить темпы воспроизводства минерально-сырьевой базы, с другой стороны, перейти на освоение трудноизвлекаемых запасов, подстроиться под меняющиеся реалии современной горнодобывающей отрасли.

Ввиду этого существует объективная необходимость исследования зарубежного опыта, поскольку широкий круг проблем, с которыми мы сталкиваемся сегодня, за рубежом либо уже решен, либо как минимум выработаны подходы к их решению. С другой стороны, новые модели правоотношений, возникающие в связи с развитием горнодобывающей промышленности и экономики по вышеназванным направлениям, за рубежом уже широко внедряются в правовое регулирование.

Имея объективную необходимость в изучении зарубежного опыта, стремимся к развитию правовой науки и исследованию права развитых зарубежных стран. Наука права универсальна. Сравнительное право призвано сыграть огромную роль в обновлении правовой науки, отвечающей условиям современного мира¹. Сравнительное правоведение — это незаменимый инструмент для совершенствования национального права, идет ли речь о государственном, гражданском или хозяйственном праве².

Все перечисленные обстоятельства свидетельствуют о несомненной актуальности осуществления сравнительного анализа законодательства в сфере геологического изучения и добычи полезных ископаемых за рубежом, а также отечественного законодательства о недрах.

Однако следует отметить, что геологическая и горнодобывающая отрасли чрезмерно сложны и разнообразны. Охватить совершенно все аспекты правового регулирования геологоразведки и добычи полезных ископаемых в одном исследовании, тем более посвященном не одной, а множеству юрисдикций, – задача достаточно сложная.

В настоящее время в мире насчитывается более 200 государств. Разумеется, невозможно рассмотреть все особенности правового регулирования геологического изучения и добычи полезных ископаемых каждого из них. Однако в этом нет необходимости, поскольку горное законодательство в большей степени развито в тех странах, где добыча полезных ископаемых составляет значительную часть дохода бюджета государства.

Среди развитых горнодобывающих стран мира, система правового регулирования которых представляет интерес для настоящего исследования, были рассмотрены следующие юрисдикции: США и Канада на североамериканском континенте, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Чили и Аргентина среди стран Латинской Америки, на европейском континенте было рассмотрено законодательство Франции, Германии и Норвегии, среди стран постсоветского пространства — России, Азербайджана и Казахстана, на Африканском континенте — ЮАР, среди стран Азии — Китая и Индии, Индонезии и Ливии, а также было рассмотрено законодательство Австралии. При этом в рейтинге ведущих горнодобывающих стран мира в настоящее время лидирующие позиции занимают Россия, Китай, США, Австралия, Бразилия, Индия, ЮАР и Канада³.

Таким образом, в настоящем исследовании предпринята попытка в сравнительно-правовом аспекте проанализировать основные подходы в правовом регулировании геологоразведки и добычи полезных ископаемых в основных развитых горнодобывающих юрисдикциях, выявить ключевые концептуальные и понятийные различия и сходства, определяющие пути развития законодательства, а также дать некоторые прогнозы такого развития.

1. ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ ПО ГЕОЛОГИЧЕСКОМУ ИЗУЧЕНИЮ И ДОБЫЧЕ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

История развития правового регулирования отношений по геологическому изучению и добыче полезных ископаемых в сравнительно-правовом аспекте представляет интерес не только с точки зрения ее схоластического описания и анализа; ее изучение необходимо для всестороннего и наиболее полного понимания природы этих отношений и соответственно становления их правового регулирования.

В научной литературе описаны четыре основные концепции использования полезных ископаемых, сформировавшиеся за всю историю осуществления их добычи. Некоторые основные принципы концепций были заложены еще в глубокой древности, и в настоящее время они представляют собой не более чем историко-теоретическую модель. Однако и сегодня в законодательстве той или иной страны прослеживаются следы этих концепций (зачастую это только отголоски), которые повлияли прямо или косвенно на формирование и становление системы законодательства.

Итак, выделим доминальную концепцию, концепцию горной регалии, концепцию горной свободы и концепцию акцессии.

Перечисленные концепции известны и упоминаются в юридической научной литературе как по российскому, так и по зарубежному праву⁴, вместе с тем толкование их содержания несколько различается, что объясняется почти всегда авторской исторической оценкой конкретного исследователя той или иной концепции в системе горного права конкретной страны в конкретный исторический период.

Разумеется, при описании данных концепций, в особенности в сравнительно-правовом аспекте, следует прибегнуть к некоторому обобщению. Оперирование теми или иными терминами, такими как полезные ископаемые, недра, подземное пространство, при описании рассматриваемых концепций будет весьма условным.

Известный дореволюционный классик А. А. Штоф в своем исследовании «Сравнительный очерк горного законодательства в России и Западной Европе»⁵ поясняет, что основным вопросом, на который та или иная концепция дает ответы, является — кто в данном государстве может распоряжаться правами на геологическое изучение и добычу полезных ископаемых. Следует отметить, что А. А. Штоф справедливо разделяет данные концепции на две подгруппы. По его мнению, этот вопрос развивается по одному из двух направлений — либо в пользу собственника земли, либо в пользу государства. Некоторые же страны избрали, по его словам, нечто среднее между указанными двумя направлениями.

Следует отметить, что правовое регулирование отношений по геологическому изучению и добыче полезных ископаемых в Европе до X в. было разрозненным и не характеризовалось системностью, в связи с чем не стоит делать каких-либо выводов о наличии в указанный период в праве той или иной страны сформировавшейся правовой концепции. Достаточно проследить направления правового регулирования отношений по геологическому изучению и добыче полезных ископаемых, возникшие в той или иной стране, исходя из целей и задач, которые ставили перед собой общество и государство. В связи с этим обратимся к древним источникам права: египетским и античным, сохранившимся и описанным в сколько-нибудь задокументированной форме.

Доминальная концепция. Юристами и историками (в том числе А. А. Штофом) признается, что концепция права собственности государства на полезные ископаемые сформировалась впервые в Древнем Египте. Данная концепция также называется доманиальной или доминальной⁶.

Предполагается, что в Древнем Египте, представлявшем собой одну из первых древних цивилизаций, добыча полезных ископаемых была государственной монополией. Это объясняется предполагаемым использованием минерального сырья преимущественно в государственных, стратегических целях — строительство, чеканка монет, обеспечение армии. В связи с этим рудники в Древнем Египте принадлежали на праве собственности фараонам. Здесь под понятием «рудник» следует понимать не какое-то конкретное предприятие, а скорее некий комплексный производственный объект, включающий в себя земельный участок, подземное пространство и само добываемое полезное ископаемое, поскольку правовой режим земельных участков, недр, подземного пространства и самих полезных ископаемых в рамках указанной концепции вряд ли последовательно разграничивался. Содержание понятия «собственность», разумеется, также весьма условно сопоставимо с его сегодняшним пониманием.

Такой правовой режим горнодобывающих предприятий в развитых странах не сохранился в чистом виде. Скудное количество правовых и исторических источников не позволяет дать детальную характеристику правовому режиму данных объектов.

Ввиду этого под доминальной концепцией с точки зрения современного права следует признавать такой режим, при котором поиски и добыча полезных ископаемых осуществляются исключительно государством (государственными предприятиями), поскольку данная система характеризуется главным образом наличием государственной монополии в сфере геологического изучения и добычи полезных ископаемых.

Доминальная концепция в современном законодательстве развитых зарубежных стран, экономика которых основывается на рыночных механизмах и частной собственности, практически отсутствует. Однако такая система, как известно, существовала в советское время, отчасти сохранилась и в современном законодательстве о недрах.

Обратимся к Закону СССР от 09.07.1975 № 1840-IX «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах»⁷. Так, согласно ч. 2 ст. 3 данного закона недра в СССР состоят в исключительной собственности государства и предоставляются только в пользование. В свою очередь, ст. 10 и 11 закона установлено, что для геологического изучения недра предоставляются в пользование на основании разрешения, а для добычи — на основании горноотводного акта. При этом регламентированное содержание обоих данных документов, основания предоставления участков в пользование, иные детальные административные процедуры, свойственные современному российскому законодательству о недрах в части лицензирования, в тексте закона отсутствуют.

Из указанного становится очевидным, что советская доминальная система подразумевала особую форму правоотношений между государством, предоставляющим недра в пользование, и пользователем недр. При доминальной системе утрачивают какой-либо смысл договорные и даже лицензионные отношения между государством и пользователем недр, поскольку последние находятся в административном подчинении и имущественной зависимости от собственника недр. Детальная правовая регламентация реализации акта предоставления недр в пользование в связи с этим как таковая утрачивает смысл.

С введением Федеральным законом № 205-ФЗ⁸ изменений, касающихся государственного геологического изучения недр, осуществляемого по государственному заданию государственными учреждениями, в современном российском законодательстве появилась особая форма пользования недрами, корнями уходящая в советскую доминальную систему.

Так, согласно ч. 3 ст. 36.1 Закона Российской Федерации «О недрах»⁹ государственное геологическое изучение недр осуществляется государственными учреждениями не на основании лицензии, а непосредственно на основании государственного задания, которое является документом, устанавливающим требования к составу, качеству, объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации¹⁰. Таким образом, государственное геологическое изучение недр представляет собой государственные работы, осуществляемые государственными учреждениями по прямому указанию органов государственной власти.

При такой системе государственного управления отношениями недропользования государство фактически самостоятельно в лице своих учреждений осуществляет пользование недрами в публичных целях. При доминальной системе юридически акт предоставления недр в пользование собственником-государством своим же государственным организациям для выполнения работ, связанных с пользованием недрами, утрачивает смысл ввиду того, что объект продолжает оставаться во владении, пользовании и распоряжении государства. Более того, представляется, что правомочие пользования в указанном случае не имеет гражданско-правового, вещного содержания, ввиду того, что объект представляет собой публичную собственность, а субъект является исключительным единоличным публичным собственником.

Доминальная система отчасти отражена в законодательстве Китая. Так, в соответствии со ст. 4 Закона Китайской Народной Республики «О минеральных ресурсах» 1996 г.¹¹ китайские государственные предприятия имеют преимущественное право на разработку месторождений полезных ископаемых, и государство гарантирует укрепление и развитие государственной экономики в горнодобывающей отрасли. Обратим внимание на исключительно публичные цели правового регулирования, завязанные на монопольном праве собственности государства на минеральные ресурсы. Законом также не регламентируются специфические процедуры предоставления прав на геологическое изучение или добычу полезных ископаемых.

Горная регалия. Доминальную систему следует отличать от горной регалии, хотя некоторыми авторами они не разделяются вовсе. Право регалии, или горная регалия,¹² сформировалось уже в Средние века. В рамках данной концепции права собственности на недра (подземное пространство), полезные ископаемые и землю могут не разграничиваться (изначальный вариант концепции). Не стоит забывать, что институт горной регалии возник в эпоху феодализма, право которого отличается сложной и запутанной системой прав на землю, различавшихся в разные времена в различных государствах.

Со временем в правовом регулировании в странах Европы появляется тенденция к постепенному разделению прав собственности на полезные ископаемые и землю, и в основе ее может лежать как принцип своеобразной презумпции собственности на полезные ископаемые сюзерена (государственная собственность), так и принцип res nullius — когда еще необнаруженные полезные ископаемые являются ничейной собственностью. С точки зрения хозяйствующего субъекта, необнаруженное полезное ископаемое, находящееся в недрах, фактически еще не существует в какой-либо овеществленной форме.

Однако обнаруженные полезные ископаемые и открытые месторождения принадлежат сюзерену, и он сначала монопольно имеет право на добычу полезных ископаемых как королевскую регалию (т. е является собственником рудников), а позднее — на переуступку своего права, т. е предоставление прав на поиски, оценку и добычу третьим лицам.

Таким образом, основной чертой концепции горной регалии является право собственности государства на необнаруженные или обнаруженные полезные ископаемые и на их разработку, которое государство вправе переуступить другому лицу за плату. При этом при концепции горной регалии в более поздние этапы ее развития право собственности на необнаруженные полезные ископаемые презюмируется за государством.

Значение системы горных регалий в средневековой Европе возрастало в связи с увеличивающейся заинтересованностью монархов в использовании полезных ископаемых для государственных целей (в основном для военных целей). Известно, что одним из первых монархов, при котором система горных регалий была нормативно закреплена, является германский император Фридрих I по прозвищу Барбаросса¹³. Горная регалия как принцип пользования полезными ископаемыми была провозглашена специальным законом в 1158 г. В 1262 г. горная регалия была введена во Франции королем Генрихом III, в 1201 г. в Англии — королем Иоанном I.

В период Средневековья с формированием феодальных отношений и последующим выделением класса так называемых свободных производителей (в том числе ремесленников-горняков) связан новый подъем производительных сил общества. С XI в. в горнодобывающих странах Европы стали последовательно формироваться крупные города — центры ремесленной деятельности производителей горняков (в Чехии, Саксонии, Франции). Такое резкое повышение производительности труда в горном деле было предположительно связано с переходом к новой особой организации рудокопов — цеховой организации, которую создают в этот период в Европе товарищества по эксплуатации месторождений полезных ископаемых (преимущественно рудных).

Необходимо отметить, что опыт профессиональных объединений в таких государствах, как Чехия, Саксония, Австрия, широко распространился в дальнейшем и по всей Европе. Именно в этот период деятельность данных объединений — товариществ рудокопов начинает регламентироваться сводом общеобязательных предписаний — горным правом¹⁴.

Постепенно с укреплением позиции средневековых европейских городов, в которых развивалось ремесло и формировались крупные независимые цеха, производители стали добиваться больших свобод и независимости от королевской власти. Совершенствование экономических отношений, постепенный отход в судах от применения обычного права и усиливающаяся к XIV столетию рецепция европейскими университетами римского права привели к постепенной замене системы горной регалии концепцией акцессии и горной свободы.

Концепция акцессии. Уже в римском праве, благодаря его развитой системе вещного права, были заложены некоторые ключевые принципы и подходы к пониманию вещно-правовой природы земли, недр (подземного пространства) и полезных ископаемых, которые в дальнейшем были переняты европейскими государствами. В римском праве сложилась противоположная доминальной системе и горной регалии концепция, согласно которой собственником и пользователем недр и полезных ископаемых могло быть частное лицо. Концепция акцессии получила название от термина, используемого в римском праве, accessorium — принадлежность, которая следует за главной вещью (accessorium cedat principali). Принадлежность, которая также иногда называется побочной вещью, связана с главной физически или экономически и может быть использована по назначению совместно с главной вещью.

Так, собственник земли признавался собственником надземного и подземного пространства в границах земельного участка (данный принцип до сих пор существует почти во всех странах, реципировавших романо-германскую систему права). Главной вещью является земельный участок, а подземное пространство — его принадлежностью. Поскольку принадлежность следует судьбе главной вещи — собственник земельного участка является собственником недр. Полезные ископаемые, добытые из недр, признавались плодами земли. Однако и в том и в другом случае и недра, и полезные ископаемые имели статус побочных вещей, связанных с земельным участком, и могли находиться в частной собственности.

Концепция акцессии признана в Англии и США, отчасти существует в Норвегии. Стоит отметить, что акцессорная система в Англии и странах Британского доминиона смешана с системой горной регалии, поскольку ряд полезных ископаемых, как, например, золото, серебро, углеводороды, являются собственностью короны, независимо от статуса земельного участка. Однако в США, система права и государства которых независима от британской короны, такой подход не действует.

При этом принцип, согласно которому подземное пространство является частью земельного участка, а собственник земли является собственником недр, сохранился и по сей день в ряде зарубежных стран (Франция, Германия). Это не свидетельствует о том, что в данных странах принята акцессорная концепция прав на полезные ископаемые, по той причине, что полезные ископаемые в системе права данных государств сами по себе отграничены как самостоятельный объект права и не связаны с земельным участком. Далее указанный вопрос будет рассмотрен более подробно.

Необходимо отметить, что принцип акцессии в римском праве был постепенно заменен на систему горной регалии в эпоху империи.

В XVII в. в Англии при Оливере Кромвеле горная регалия была отменена и землевладельцы получили право собственности на подземное пространство и полезные ископаемые на своих земельных участках¹⁵. В Англии господствовал общий принцип, в соответствии с которым полезные ископаемые были собственностью владельца земельного участка (независимо от вида полезного ископаемого, будь то драгоценные металлы или неметаллические полезные ископаемые), за исключением тех, что находились на землях короны. В некоторых регионах Англии, например Корнуолл, Дербишир, Девон, Дин, собственником всех полезных ископаемых считался монарх. Что касается происхождения этих обычаев, К. Линдли¹⁶ пишет, что они берут свое начало во времена римской оккупации; но в последующем они были признаны и установлены актами Парламента. Однако общинами горняков в Англии были разработаны уникальные прецеденты, оказавшие влияние на нормы горного права.

Например, в Корнуолле, земли которого, как отмечалось выше, принадлежали короне, границы участков, на которых осуществлялась добыча олова, были помечены специальными указателями в виде камней или вбитого кола, для того чтобы обозначить территорию свободного въезда на участок транспортных средств, которые перевозили добытую руду. Известно, что в последствии община горняков в судебном порядке признала право собственности на данный земельный участок, ввиду отсутствия претензий со стороны третьих лиц. За общиной горняков сохранилась только обязанность платить роялти в королевскую казну. Подобные случаи известны и в Девоне, в графстве Дербишир и Дин.

Таким образом, основной чертой концепции акцессии является тесная связь права собственности на недра и залегающие в них полезные ископаемые с правом собственности на земельный участок, при этом подземное пространство с находящимися в нем полезными ископаемыми является принадлежностью земельного участка (а в ряде стран и составной частью земельного участка, как трехмерного объекта), а добытые из недр полезные ископаемые — плодами земли.

Следует отметить, что, по мнению ряда авторов (в том числе Штофа А. А.¹⁷), в римском праве концепция акцессии была постепенно вытеснена концепцией горной регалии в связи с завоеванием римлянами новых территорий. Такой постепенный переход объясняется в первую очередь тем, что за пределами Италии римляне не передавали земли в частную собственность местным жителям (их правовой статус не позволял им обладать землями на праве частной собственности, поскольку они не были полноправными римскими гражданами — cives romani). В связи с этим право собственности на землю оставалось за государством. Однако право на разработку недр и добычу полезных ископаемых представлялось за плату гражданам. Как известно, в 320 г. н. э. император Константин позволил гражданам провинции Африка за плату осуществлять добычу мрамора.

Горная свобода. В римском праве помимо концепции акцессии существовала также концепция оккупации, которая в дальнейшем в средневековой Европе сформировалась в принцип горной свободы. Оккупацией является присвоение ничейной вещи, например диких плодов и животных. По такому же принципу лицо, нашедшее полезные ископаемые на ничейных землях, становилось их собственником в силу права оккупации.

При этом принцип горной свободы¹⁸, получив дальнейшее развитие, основывается на разделении права собственности на полезные ископаемые и землю от подземного пространства, что дает возможность любому лицу осуществлять добычу полезного ископаемого, независимо от того, кому принадлежит участок земли, на котором планируется проведение работ. Итак, уже с XVI в. система горной регалии утрачивает свое значение в Европе. Во Франции король Генрих II провозгласил принцип горной свободы, в соответствии с которым любой член общества имел право на добычу полезных ископаемых.

Что касается Германии, то известно, что до XV в.¹⁹ германское право было весьма неоднородным и характеризовалось наличием многочисленных и разнородных правовых укладов, в зависимости от той или иной территории (местности) или по отношению к различным социальным группам. При этом отсутствовала единая судебная система, и в судах могли применяться различные правовые нормы. Споры по поводу отношений между сюзереном и его вассалами и споры вассалов между собой решались в ленном суде феодала по нормам обычного «ленного» права, а крепостные, в свою очередь, судились при дворе господина по местному «дворовому» праву. Таким образом, Германия не знала всеобщей правовой системы, и правоотношения в обществе регулировались отдельными частными нормами. Именно эти обстоятельства способствовали в дальнейшем рецепции римского права в Германии. Уже к XVI в. оно стало основным источником права, в особенности частного, и применялось во всех германских судах.

Норткат и Пьетровски²⁰ отмечают, что именно обычаи немецких горнодобывающих общин, нашедшие отражение в их уставах, породили понятие «свободной добычи» или горной свободы, при которой пользователь недр имел право свободного доступа на земли другого лица, чтобы осуществлять разведку или добычу минеральных ресурсов. Система права собственности на полезные ископаемые характеризовалась тогда еще наличием горной регалии на некоторые полезные ископаемые, и недропользователь мог получить разрешение от сюзерена на разработку полезных ископаемых при соблюдении определенных условий.

Однако именно установление принципов горной свободы способствовало все большему вовлечению в разработку новых участков. Во-первых, первооткрыватель получал преимущественное право на разработку месторождения. Во-вторых, первооткрыватель был волен расширять свой участок, при этом получая участки для разработки, по площади превышающие те, что были получены на основании разрешения (горной регалии). В обмен на право разработки шахтер выплачивал роялти в пользу короны и, если он действовал на частных землях, он платил дополнительную выплату собственнику (держателю) земельного участка. Он также был обязан работать усердно и непрерывно; а невыполнение этих обязанностей могло привести к потере его права на разработку участка.

Еще одним достижением этой эпохи было развитие концепции «права поверхности»²¹. Согласно данной концепции возникает право при проведении работ в недрах (под землей) выходить за пределы вертикальной проекции участка недр на земельный участок, который занят для проведения работ. Эта концепция логически вытекает из принципа, согласно которому земельный участок и залегающие в его недрах полезные ископаемые являются самостоятельными объектами права, и ограничение участка разработки по площади не влечет соответствующего ограничения площади земельного участка.

Таким образом, основной чертой горной свободы является разделение прав собственности на землю и подземное пространство от прав на полезные ископаемые, при этом право на разработку полезных ископаемых осуществляется свободно любым лицом. Кроме того, в рамках концепции горной свободы еще необнаруженные полезные ископаемые могут являться ничейной собственностью — res nullius, а в результате оккупации становятся собственностью того, кто их обнаружил и осваивает.

Подведем итоги вышеизложенному. Две из перечисленных концепций — концепция акцессии и горной свободы (оккупации), берут свое начало из римского права и основываются преимущественно на цивилистическом понимании правоотношений по геологическому изучению и добыче полезных ископаемых. При этом концепция акцессии основывается на принципе связи земельного участка с подземным пространством и залегающими в нем полезными ископаемыми, а концепция горной свободы (оккупации) — на отсутствии такой связи, в результате чего полезные ископаемые выступают как самостоятельный объект права. Порядок предоставления права пользования недрами в рамках указанных концепций не имеет принципиального значения.

Доминальная концепция и концепция горной регалии основываются преимущественно на административных принципах регулирования недропользования, при этом доминальная система исходит из монопольного права государства на разработку месторождений полезных ископаемых, а также их поиск, и в связи с этим, упрощенного механизма административного предоставления недр и полезных ископаемых в пользование. Горная регалия предоставляет возможность переуступки права на разработку полезных ископаемых государства третьим лицам, что вызывает необходимость нормативного регулирования сложного административного механизма порядка предоставления права на разработку полезных ископаемых.

В связи с этим, отсутствие в законодательстве какой-либо отдельно взятой страны черт одной из указанных концепций в «чистом виде» объясняется тем, что критерии классификации концепций лежат в разных плоскостях, что делает возможным их сочетание между собой в горном праве отдельно взятого государства.

Как правило, те или иные черты каждой из концепций переплетены между собой настолько, что охарактеризовать горное право конкретной страны, причислив его только к одной из описанных выше концепций горного права, достаточно сложно. Отнесение к той или иной концепции основывается, как правило, на количественном признаке, т. е. большинство принципов, на которых строится правовое регулирование отношений недропользования, заимствованы из одной концепции, с некоторым смешением принципов других концепций.

К примеру, систему горного права США традиционно относят к концепции права акцессии, вместе с тем регулирование правоотношений, связанных с пользованием недрами на государственных землях, имеет некоторые черты права горной регалии. В законодательстве Норвегии также сочетаются черты права горной регалии — когда государство является собственником ряда полезных ископаемых, например, золота, серебра, нефти, и концепции акцессии, когда остальные полезные ископаемые (не являющиеся собственностью государства) объявлены собственностью землевладельцев.

При этом необходимо отметить, что в современном горном законодательстве зарубежных стран доминальная концепция вовсе утратила свое значение. Доминальная система, как основанная на государственной монополии, присутствует отчасти в Китайском законодательстве. Некоторые черты доминальной системы присутствуют в российском законодательстве о недрах, но лишь в правоотношениях по государственному геологическому изучению недр.

Концепция горной свободы перешла на второй план в связи с высокой степенью геологической изученности недр и вовлечением в разработку залегающих на небольших глубинах месторождений полезных ископаемых, а также усложнением работ по геологическому изучению, и в настоящее время представлена отчасти во французском законодательстве. При этом концепция горной свободы сохранила значение в принципе предоставления первооткрывателю преимущественного права на разработку месторождения в связи с установлением факта открытия месторождения полезного ископаемого, который встречается в том или ином виде в законодательстве почти всех стран. Кроме того, одно из достижений принципа горной свободы — отсутствие имущественной связи земельного участка и полезного ископаемого (и даже в некотором смысле установление приоритета прав на полезные ископаемые перед правом на земельный участок) прослеживается в ряде зарубежных государств, в том числе в российском праве.

История развития российского горного права. Стоит отметить, что указанные четыре концепции были сформулированы в юридической литературе еще в дореволюционный период и вовсе не учитывают историю становления советского горного законодательства, современного российского горного законодательства и стран СНГ.

Рассмотрим историю развития горного законодательства в России. В допетровские времена единой централизованной системы государственного управления горной промышленности, а вместе с ней и единой системы правового регулирования, историками не выделяется. В 1700 г. Петром I был издан приказ (так называемый Рудокопный приказ), согласно которому окольничему Лихачеву и дьяку Бородину было передано в ведение управление золотыми и серебряными рудниками в Москве. Данный приказ впоследствии был аннулирован, и с принятия в 1709 г. приказа о Берг-привилегии отсчитывается история горного законодательства в России. Кратко Берг-привилегию можно охарактеризовать тем, что данным актом в России вводилась горная свобода.

Если обратиться к тексту приказа, ряд его положений звучал следующим образом: «Соизволяется всем, и каждому дается воля, какого бы чина и достоинства ни был, во всех местах как на собственных, так и на чужих землях искать, плавить, варить и чистить всякие металлы, сиречь: золото, серебро, медь, олово, свинец, железо, також и минералов, яко селитра, сера, купорос, квасцы и всяких красок потребные земли и камения, к чему каждой толико промышленников принять может, колико тот завод и к тому надобное иждивение востребует»²².

Привязка к земле здесь не имеет существенного юридического значения и не должна толковаться как элемент акцессорной концепции: полезные ископаемые сами по себе являлись самостоятельным объектом права, и собственники земельных участков лишь имели преимущественное право на поиски и добычу полезных ископаемых, как указано в п. 6 приказа: «Помещики или владетели тех земель, в которых руды изобрящутся, имеют напредь в сих позволение ко устроению тех заводов, когда заранее о том востребуют». Установленный порядок разработки полезных ископаемых также был далек и от системы горной регалии.

О. Г. Ларина со ссылкой на А. А. Штофа справедливо поясняет, что регалия Петра I проявлялась лишь в преимущественном праве казны «на покупку золота, серебра, меди, селитры. Право же добычи и этих и других ископаемых предоставлено было всем по началам “горной свободы”»²³.

С 1782 г. Екатериной II провозглашенная Петром горная свобода была упразднена и была введена акцессорная система, по которой собственники земельных участков были признаны собственниками также и подземного пространства, и находящихся в них полезных ископаемых: «право полной частной собственности объемлет не одну поверхность земли, но и сами ее недра»²⁴.

Следующим этапом развития горного законодательства следует считать принятие Свода учреждений и уставов горного управления в рамках т. VII Свода законов Российской империи 1832 г. Предмет правового регулирования данного акта с точки зрения определения предмета горного права представляет значительный интерес. Данным актом было определено понятие горного промысла, под которым понимался поиск, добыча, очистка и обработка полезных ископаемых, находящихся как на поверхности земли, так и в ее недрах.

Переломный момент в истории российского горного права приходится на этап революции 1917 г. и последующего становления и развития советского законодательства.

Декрет «О земле»,²⁵ принятый на Втором Съезде Советов 1917 г., отменил право частной собственности на поверхность земли и ее недра.
В 1920 г. был принят декрет «О недрах земли», позднее, в 1927 г., было утверждено Горное положение Союза ССР²⁶. Горный закон РСФСР²⁷ был принят в 1928 г.

Указанными актами была закреплена государственная собственность на недра и их ресурсы; добытые из недр полезные ископаемые поступали в распоряжение пользователя недр, который имел право на их реализацию.

При этом согласно п. 2 разд. 1 Горного положения Союза ССР составными частями недр признавались твердые, жидкие и газообразные полезные ископаемые, которые могут добываться с промышленной целью, путем извлечения или отделения их, независимо от того, находятся ли они в глубине или выходят на поверхность.

Советским законодательством земля, подземное пространство и все находящиеся в них ресурсы и полезные ископаемые были национализированы. При этом, как следует из самих наименований правовых актов, правовой режим земли, как двухмерной поверхности, и правовой режим недр, как трехмерного подземного пространства, был разграничен, а полезные ископаемые, в свою очередь, были признаны составными частями недр, то есть не являлись самостоятельными объектами права, а представляли собой в некотором роде принадлежность подземного пространства, независимо от того, залегали ли они в недрах или выходили на поверхность.

Данное разграничение земли (земельных участков) и недр (подземного пространства) не свойственно западным правовым семьям²⁸. В англо-американской правовой семье подземное пространство является принадлежностью земельного участка. Согласно ст. 552 Гражданского кодекса Франции²⁹, собственник земли является собственником надземного и подземного пространства. Согласно ст. 905 Германского гражданского уложения³⁰ право собственности на земельный участок распространяется вверх до космоса и ниже поверхности земли в недра. Данный принцип, как и принцип абсолюта права собственности, берет свое начало из римского частного права, при этом в странах, не реципировавших римское право, данный принцип определен не так четко.

Указанная особенность характерна не только для стран европейского континента. Обратимся к Гражданскому кодексу Бразилии³¹, реципировавшему континентальную систему права в части гражданского и земельного законодательства. Согласно ст. 1229 Гражданского кодекса Бразилии собственность на землю покрывает воздушное пространство над ней и недра земли. При этом в силу ст. 1230 кодекса, собственность на землю не распространяется на месторождения полезных ископаемых и другие минеральные и гидроэнергетические ресурсы. В соответствии с Конституцией Бразилии³² месторождения полезных ископаемых и иные минеральные ресурсы принадлежат государству и распоряжение минеральными ресурсами, а также правовое регулирование отношений по геологическому изучению и добыче полезных ископаемых осуществляет федеральное правительство.

При этом в настоящее время в современном российском законодательстве, берущем свое начало из советского законодательства, разграничение земельного участка и участка недр осуществляется, как указано в преамбуле Закона РФ «О недрах»³³, следующим образом: недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающихся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Согласно ч. 1 ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью.

Аналогичная правовая регламентация закреплена в законодательстве стран постсоветского пространства, в том числе Азербайджана, Казахстана. Примечательно, что в соответствии с ч. 2 ст. 11 нового Кодекса Республики Казахстан «О недрах и недропользовании»³⁴ пространство недр, наряду с полезными ископаемыми и техногенными минеральными образованиями, признано объектом регулирования законодательства о недрах, а в частности ст. 14 Кодекса техногенные месторождения полезных ископаемых признаны принадлежностью участка недр.

В свою очередь, согласно ч. 3 ст. 261 Гражданского кодекса Российской Федерации³⁵ собственник земельного участка вправе только лишь использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц.

Возвращаясь к характеристике законодательства советского периода, следует пояснить, что само понимание института права собственности с точки зрения цивилистики в советское время было пересмотрено. Известный советский ученый — цивилист А. В. Венедиктов³⁶ поясняет, что понимание собственности как трехзвенного права, состоящего из правомочий владения, пользования и распоряжения имуществом было объявлено буржуазным, капиталистическим и в связи с этим отброшено. А. В. Венедиктов поясняет: «В неразрывном, нераздельном сочетании государственной власти со всеми правомочиями собственника заключается одно из наиболее специфических отличий государственной социалистической собственности. Социалистическое государство одновременно выступает и как носитель государственной власти, и как носитель права собственности»³⁷.

Отметив данную особенность социалистического права, Рене Давид³⁸ следующим образом охарактеризовал понимание советскими юристами особенностей отечественного права: «…для советского юриста на первый план выступает социалистическая собственность. Право стремится умножить формы контроля за рациональным использованием собственности в процессе управления ею и формы охраны от всякого рода хищений и присвоений. Дискуссии, которые имели место на конференции, организованной Международной ассоциацией юридических наук в 1958 г. в Варшаве, показали, что юристы социалистических и несоциалистических стран по этим вопросам плохо понимали друг друга».

Следует отметить, что черты советского социалистического понимания собственности государства на недра сохранились и по сей день в законодательстве России.

До советского периода горное право в России развивалось в соответствии с общемировой парадигмой, в связи с чем система законодательства в целом соотносилась с западным законодательством. Однако в связи со сменой правовой парадигмы (а с ней и парадигмы науки и доктрины права) в советское время также концептуально сменилась и система законодательства в сфере недропользования. Такая смена парадигм, безусловно, повлияла в целом на путь развития законодательства о недрах на всем постсоветском пространстве, и, несмотря на современные тенденции в России и странах СНГ сблизиться с западными стандартами в сфере недропользования, ключевые, существенные признаки советской концепции недропользования, исторически обусловившие ее основные принципы, неизменно сохраняются в отечественной правовой системе.

Стоит отметить, что установившаяся в советское время система, при которой подземное пространство отграничивается от поверхности земли, а полезные ископаемые не являются самостоятельным объектом прав и следуют судьбе недр, не вписывается в рамки ни одной из перечисленных выше четырех концепций. С точки зрения того, что полезные ископаемые являются принадлежностью недр, а не главной вещью, данную систему возможно отнести к акцессорной концепции. Поскольку дореволюционное горное законодательство основывалось на принципах акцессорной системы, оно, несомненно, оказало влияние на возникновение и становление особой советской концепции, в рамках которой полезные ископаемые не могли быть самостоятельным объектом права и в отношении них был установлен правовой режим акцессии, т. е. не главной вещи, а принадлежности недр земли. Сама по себе формулировка «недра земли» восходит к дореволюционному законодательству, и А. А. Штоф в своих трудах неоднократно использует данный термин³⁹.

Однако акцессорная концепция в традиционном понимании отличается от советской концепции главной особенностью — в акцессорной концепции на полезные ископаемые может быть установлена частная собственность. При этом советское законодательство и современное российское законодательство исключают такую возможность в корне.

В связи с этим в истории развития отечественного законодательства о недрах представляется целесообразным выделить самостоятельную пятую концепцию: советскую концепцию прав пользования полезными ископаемыми.

В рамках указанной концепции земельный участок и недра разграничиваются как двухмерная земная поверхность и находящееся под ней трехмерное подземное пространство — недра, в которых залегают полезные ископаемые. Полезные ископаемые не могут быть самостоятельными объектами права и следуют судьбе недр: собственник недр является собственником полезных ископаемых. Единственным и безраздельным собственником недр является государство, а сама концепция права собственности государства корнями восходит к социалистической концепции права собственности.

Следует отметить, что данная концепция несовершенна в современных реалиях. Так, в соответствии с действующим законодательством правовой режим некоторых полезных ископаемых и энергетических ресурсов несколько неясен: например, не вполне четко закреплен правовой режим выходящих на поверхность земли полезных ископаемых, режим складируемых на земле отходов добычи полезных ископаемых. Формально они не находятся в недрах и не должны относиться к собственности государства. Решить данную проблему можно следующим образом: если считать полезные ископаемые и отходы их добычи не самостоятельными объектами вещных прав, а признавать их принадлежностью недр — то право государственной собственности на них распространяется в силу того, что они следуют судьбе недр как главной вещи. По такому пути в настоящее время развивается казахское законодательство о недрах в части правового режима техногенных объектов.

Однако при этом следует отметить, что перечисленные концепции сами по себе не являются единой классификацией с унифицированными критериями разделения, а представляют собой сменявшие друг друга исторически правовые режимы использования полезных ископаемых.

Представляется целесообразным в связи с этим отграничить два возможных правовых режима использования полезных ископаемых:

1) полезные ископаемые являются самостоятельным объектом прав и выступают в качестве главной вещи;

2) полезные ископаемые не являются самостоятельным объектом прав и являются вещами-акцессориями, т. е. принадлежностями главных вещей.

Схематично классификацию выделяемых концепций с учетом разграничения режима полезных ископаемых как самостоятельных объектов прав и как несамостоятельных объектов прав представляется возможным изобразить в табл. 1.

Таблица 1

Классификация концепций прав на полезные ископаемые

Полезные ископаемые являются самостоятельным объектом прав

Полезные ископаемые не являются самостоятельным объектом прав

Разделение на главную вещь и акцессию отсутствует

1. Главная вещь: земельный участок

Полезные ископаемые могут находиться и в частной, и в государственной собственности (акцессорная концепция (США, Канада, Австралия, Норвегия)).

1. Полезные ископаемые могут находиться в государственной собственности (доминальная концепция, концепция права горной регалии (Бразилия, Китай))

2. Полезные ископаемые могут находиться в частной собственности

(концепция горной свободы (Франция))

2. Главная вещь: участок недр.

Устанавливается безраздельная государственная собственность на недра и залегающие в них полезные ископаемые (советская концепция.

(СССР, страны постсоветского пространства, Россия))

3. Полезные ископаемые могут быть ничейной собственностью (до обнаружения полезных ископаемых) (концепция горной свободы (Франция))

2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИСТОЧНИКОВ ПРАВА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН, РЕГУЛИРУЮЩЕГО ОТНОШЕНИЯ ПО ГЕОЛОГИЧЕСКОМУ ИЗУЧЕНИЮ И ДОБЫЧЕ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ

Прежде чем приступить к сравнительному анализу источников права зарубежных стран, регулирующего отношения по геологическому изучению и добыче полезных ископаемых, следует отметить, что зарубежное право многообразно и может различаться в зависимости от формы государства, принятой в нем правовой семьи, тех или иных исторических особенностей развития и становления системы государства и права в конкретной стране.

B западной юридической науке преобладает классификация французского компаративиста Р. Давида, использующего два критерия при разделении правовых семей: правовую идеологию и юридическую технику. Р. Давид выдвинул идею трихотомии правовых систем, т. е. доминирования романо-германской, англосаксонской (семья общего права) и социалистической правовых систем, к которым примыкают все остальные системы⁴⁰. В юридической науке также известны классификации правовых семей американского ученого К. Осакве, французского ученого Р. Леже, а также выдающихся немецких правоведов К. Цвайгерта и X. Кетца, использовавших авторское понятие «правовой стиль»⁴¹.

Ранее был проведен исторический анализ развития и становления правового регулирования геологического изучения и добычи полезных ископаемых в зарубежных странах и были выделены четыре известные концепции права пользования полезными ископаемыми, а также предложено выделение пятой советской концепции. При этом следует отметить, что англо-американской правовой семье соответствует акцессорная концепция права пользования недрами, романо-германской — концепция горной регалии и горной свободы. В свою очередь, черты практически не используемой в современном праве доминальной концепции отчасти свойственны социалистической системе права, которая присуща китайскому законодательству, тогда как советская концепция принята на постсоветском пространстве — в России и странах СНГ.

Правовая семья определяет источники права, а также их роль в правовом регулировании общественных отношений. Основными видами источников зарубежного права в сфере геологического изучения и добычи полезных ископаемых являются:

1) международно-правовые акты;

2) нормативно-правовые акты национального законодательства отдельных стран, к которым относятся акты стратегического планирования, законы, нормативные правовые акты органов исполнительной власти (подзаконные нормативные правовые акты);

3) судебный прецедент.

Стоит отметить, что такие источники права, как правовая доктрина и правовой обычай, свойственные системе общего права и традиционным правовым семьям соответственно, используются в системе источников зарубежного права в сфере геологического изучения и добычи полезных ископаемых исключительно редко.

Международные акты. Перейдем к характеристике международно-правовых актов в сфере правового регулирования геологического изучения и добычи полезных ископаемых. Международно-правовые акты подразделяются на акты универсального уровня и регионального уровня⁴². Так, примером акта универсального уровня может послужить Резолюция 1803 (XVII) Генеральной Ассамблеи ООН «Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами» от 14 декабря 1962 г.⁴³ Указанный документ является одним из ключевых международно-правовых актов в данной сфере, поскольку регламентирует основные принципы осуществления государством своего суверенитета над природными ресурсами, расположенными на его территории, в том числе минеральными ресурсами.

Так, согласно указанному документу право народов и наций на неотъемлемый суверенитет над их естественными богатствами и ресурсами должно осуществляться в интересах их национального развития и благосостояния населения соответствующих государств. Разведка, эксплуатация природных ресурсов и распоряжение ими, так же как и ввоз требуемого для этих целей иностранного капитала, должны производиться в соответствии с правилами и условиями, которые народы и нации по своему свободно принятому решению считают необходимыми или желательными для разрешения, ограничения или запрещения таких видов деятельности.

В свою очередь, осуществление государством своего суверенитета над природными ресурсами, расположенными в его территориальном море, континентальном шельфе и исключительной экономической зоне, регламентировано в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.⁴⁴. Так, согласно п. 2 ст. 2 Конвенции государственный суверенитет в территориальном море распространяется на воздушное пространство над территориальным морем, равно как на его дно и недра.

В соответствии с подп. «а» п. 1 ст. 56 Конвенции прибрежное государство в исключительной экономической зоне имеет суверенные права в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов как живых, так и неживых, в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах, а также в целях управления этими ресурсами, и в отношении других видов деятельности по экономической разведке и разработке указанной зоны, таких как производство энергии путем использования воды, течений и ветра. Согласно п. 1 ст. 77 Конвенции прибрежное государство осуществляет над континентальным шельфом суверенные права в целях его разведки и разработки его природных ресурсов.

В свою очередь, к международно-правовым актам регионального уровня можно отнести Горную хартию государств участников Содружества Независимых Государств, принятую в г. Москве 27 марта 1997 г.⁴⁵, и Модельный кодекс Содружества Независимых Государств от 7 декабря 2002 г. № 20-8 «О недрах и недропользовании для государств — участников СНГ», принятый постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ 7 декабря 2002 г. № 20-8⁴⁶.

Согласно разделу II Горной хартии государств — участников Содружества Независимых Государств одной из задач документа является гармонизация и унификация законодательства государств — участников СНГ, в связи с чем государства принимают меры по поэтапному сближению и гармонизации законодательства в области изучения, разведки, использования и охраны недр.

Модельный кодекс СНГ «О недрах и недропользовании», в свою очередь, представляет собой типовой закон, принятый в целях гармонизации законодательства государств участников СНГ. В Модельном кодексе закреплены определения понятий «недра», «полезные ископаемые», принципы государственного управления в области использования и охраны недр, право государственной собственности на недра, порядок предоставления недр в пользование. Модельным кодексом закреплена как лицензионная, так и договорно-правовая формы предоставления недр в пользование (на основании СРП и концессионного договора). Кроме того, в Модельном кодексе регламентированы некоторые вопросы обеспечения экологической безопасности при использовании недр и вопросы привлечения к ответственности за нарушение горного законодательства.

Кроме того, в системе правовых актов международного характера можно также выделить особый вид нормативно-технических документов — международные стандарты в области предпринимательской деятельности, в том числе стандарты Международной организации по стандартизации ISO⁴⁷. В системе актов ISO выделена категория стандартов по горной добыче и минеральным ресурсам, а также стандарты в нефтегазовой отрасли (серийный номер по каталогу стандартов — 73 «Mining and minerals» и 74 «Petroleum and related technologies»).

Национальное законодательство. Акты стратегического планирования. Особым, специфическим видом источников права являются документы стратегического планирования. Данные документы зачастую не устанавливают конкретных прав и обязанностей субъектов, однако закрепляют приоритетные направления деятельности в тех или иных отраслях экономики. Для многих стран с развитой горнодобывающей отраслью добыча полезных ископаемых является одной из основных статей дохода государственного бюджета. Планирование деятельности горнодобывающих предприятий является достаточно широко распространенной практикой.

В Китае распространены три вида планирования — программное планирование, планирование по основным объектам, региональное и отраслевое планирование, при этом принимаются долгосрочные, среднесрочные и годовые государственные планы⁴⁸. Согласно ст. 10 и 17 Закона Китайской Народной Республики «О минеральных ресурсах» 1996 г.⁴⁹ государственные организации осуществляют геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых в соответствии с государственным планом. По ряду стратегических полезных ископаемых деятельность по геологическому изучению, разведке и добыче должна осуществляться только государственными организациями, в соответствии с государственным планом, и иные лица не вправе разрабатывать месторождения указанных стратегических полезных ископаемых.

В России действуют такие документы стратегического планирования, как Стратегия развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.12.2018 № 2914-р⁵⁰. Основным программным документом, направленным на планирование воспроизводства минерально-сырьевой базы страны, является государственная программа Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов», утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 322⁵¹.

Между тем государственное планирование характерно также и для стран, чья экономика не основана на плановости.

Например, в Канаде ранее действовал Стратегический план по геологическому изучению на 2013–2018 гг. (Geological Survey of Canada, Strategic Plan 2013–2018⁵²). В настоящее время принят Geological Survey of Canada Strategic Plan 2018–2023⁵³. Документом закреплено пять приоритетных направлений геологического изучения на территории Канады на 5-летний период, в том числе поиски и оценка полезных ископаемых, геологическое картирование, геоэкологическое изучение и т. д.

Законодательные акты. Законодательные акты в сфере геологического изучения и добычи полезных ископаемых могут быть кодифицированы или не кодифицированы. Принятие кодифицированных нормативно-правовых актов присуще, как правило, романо-германской правовой семье или правовым семьям смешанного типа.

Основными источниками горного права во Франции являются Горный кодекс 1995 г.⁵⁴ и так называемый Новый Горный кодекс⁵⁵, принятый в 2011 г. Горный кодекс 1995 г. применяется в части, не противоречащей Новому Горному кодексу, поскольку большинство норм Горного кодекса 1995 г. утратило силу.

Рассмотрим горное законодательство латиноамериканских стран, отнесенных к романо-германской правовой семье. Так, например, горное законодательство Чили представлено совокупностью нормативно-правовых актов, центральное место среди которых занимает Горный кодекс Чили, принятый Законом Чили № 18248 от 14 октября 1983 г.⁵⁶, и принятые в соответствии с ним подзаконные акты. Основными источниками бразильского горного законодательства являются Горный кодекс Бразилии (Закон Бразилии № 227 1967 г.) и несколько дополняющих его декретов, известных как «Горные законы» (как, например, Декрет № 62, 934 1968 г.)⁵⁷.

В свою очередь, к некодифицированным нормативно-правовым актам в указанной сфере можно отнести следующие источники:

– Всеобщий закон о горнодобыче США (The General Mining Law)⁵⁸, принятый в 1872 г., а также Закон США о горной аренде 1920 г. (Mineral Leasing Act of 1920), который был дополнен Законом 1947 г. (Mineral Leasing Act for Acquired Lands of 1947)⁵⁹, составляющие основу законодательного регулирования добычи полезных ископаемых и связанных с ней вопросов землепользования в США;

– Закон ЮАР «О полезных ископаемых и углеводородных ресурсах» 2002 г.⁶⁰, а также принятый в 2005 г. Закон ЮАР о драгоценных металлах⁶¹ (его правовое регулирование направлено главным образом на оборот драгоценных металлов и в меньшей степени на вопросы их добычи);

– Федеральный горный закон ФРГ, принятый 13 августа 1980 г., с изменениями от 2006 г.⁶², являющийся основным источником горного законодательства в Германии;

– Закон Китайской Народной Республики «О минеральных ресурсах» 1996 г.⁶³, представляющий собой основной нормативно-правовой акт в сфере геологического изучения и добычи полезных ископаемых в Китае;

– Закон Азербайджанской Республики от 13 февраля 1998 г. № 439-IG «О недрах»⁶⁴;

– Закон Республики Казахстан от 24 июня 2010 г. № 291-IV «О недрах и недропользовании»⁶⁵, принятый в настоящее время новый Кодекс Республики Казахстан «О недрах и недропользовании»⁶⁶;

– Закон Республики Таджикистан от 20 июля 1994 г. № 984 «О недрах»⁶⁷.

Как следует из вышеприведенного перечня, некодифицированные источники встречаются как в странах англо-американской правовой семьи, так и в странах романо-германской правовой семьи и в странах со смешанными правовыми семьями.

Характеризуя законодательные акты зарубежных стран в указанной сфере, необходимо отметить следующую особенность.

В сфере природопользования, в том числе поисков и оценки, а также добычи полезных ископаемых, особенности правового регулирования общественных отношений определяются, главным образом, производственными процессами. Так, поиски, оценка, разведка и добыча полезных ископаемых характеризуется этапностью, которая вызвана объективными условиями проведения работ на участке недр, геологическими характеристиками объекта, в отношении которого проводятся работы, экономической целесообразностью проведения тех или иных работ, финансовыми и техническими средствами пользователя недр. Общественные отношения, связанные с пользованием недрами, также в связи с этим характеризуются определенной последовательностью, этапностью.

С целью эффективного правового регулирования данные отношения целесообразно делить на блоки, в соответствии с этапами проведения работ на участке недр, каждый из которых характеризуется своими особенностями. Так, поскольку результатом геологического изучения недр является геологическая информация, оно представляет собой деятельность непроизводственного характера и в большей степени схоже с научно-исследовательской деятельностью. Более того, процесс геологического изучения недр зачастую может иметь не столько экономическую, сколько научную и историческую ценность, либо оказаться вовсе безрезультатным.

В отличие от работ по геологическому изучению недр, работы по добыче полезных ископаемых имеют производственный характер. Результатом данных работ является добытое полезное ископаемое, которое имеет экономическую ценность и может быть использовано как сырье для изготовления продукции.

Таким образом, характер отношений, возникающих на разных этапах проведения работ на участке недр, различается, что обуславливает различные подходы к урегулированию данных отношений. Кроме того, сама по себе стадийная взаимосвязь указанных отношений является одной из их ключевых особенностей при их правовой регламентации (например, невозможность проведения работ по добыче полезных ископаемых на участке, в отношении которого не проводилось геологическое изучение недр, и нет никакой информации о наличии или отсутствии на данном участке полезных ископаемых).

Законодательные акты зарубежных стран, регулирующие правоотношения по геологическому изучению и добыче полезных ископаемых, характеризуются преимущественно этапной последовательностью построения акта.

Этапный принцип построения нормативно-правового акта, как уже было отмечено, основывается на такой последовательности изложения норм права в законодательном акте, с какой последовательностью осуществляется освоение участка недр: сначала регламентируется порядок геологического изучения и разведки месторождений полезных ископаемых и связанных с указанной деятельностью имущественных правоотношений, а затем регламентируется порядок добычи полезных ископаемых и сопутствующие указанной деятельности правоотношения.

К законодательным актам, основанным на этапном принципе построения, можно отнести Новый Горный кодекс Франции, Закон ЮАР «О полезных ископаемых и углеводородных ресурсах» 2002 г., Закон Китайской Народной Республики «О минеральных ресурсах» 1996 г.

Кроме того, в законодательстве зарубежных стран существуют также примеры разделения правового регулирования этапов геологоразведки и разработки месторождений полезных ископаемых в разных законодательных актах. Так, в Словакии принят и действует Закон № 569/2007 «О геологическом изучении»⁶⁸, а также соответственно Закон № 44/1988 «О разработке месторождений полезных ископаемых»⁶⁹. Общий горный закон, регулирующий все аспекты правового регулирования геологического изучения и добычи полезных ископаемых, отсутствует. Аналогичным образом правовое регулирование построено в Сербии.

В свою очередь, законодательные акты стран постсоветского пространства, в том числе Закон РФ «О недрах», построены на институциональном принципе, согласно которому законодательным актом последовательно регламентируются те или иные группы правоотношений в сфере недропользования, независимо от последовательности освоения участка недр.

Подобная группировка норм правового акта основана на сугубо теоретических подходах к классификации видов правоотношений в сфере недропользования, нашедших свое отражение в юридико-технических особенностях построения акта. Так, правоотношения, регулируемые законодательством о недрах, по мнению Б. Д. Клюкина⁷⁰, классифицируются на следующие виды отношений, связанных с:

1) правом собственности на недра;

2) пользованием недрами;

3) обеспечением безопасности горных работ;

4) охраной и рациональным использованием недр;

5) платежами за пользование недрами;

6) государственным управлением в области охраны и использования недр.

Данная классификация не является единственной в своем роде, однако наглядно отражает структуру Закона РФ «О недрах» и основывающихся на нем законов перечисленных выше постсоветских стран.

Институциональный принцип построения нормативно-правовых актов в сфере недропользования в России и постсоветских странах объясняется отчасти тем, что отечественное законодательство о недрах, в отличие от западного законодательства, регламентирует правоотношения, объектом которых является подземное пространство — недра, и полезные ископаемые в качестве их принадлежности. Отечественное законодательство о недрах регулирует отношения по использованию участков недр как в целях связанных с добычей полезных ископаемых, так и в иных целях, не связанных с их добычей, например, строительство подземных сооружений, сбор геологических, минералогических, коллекционных материалов. Указанные виды целевого использования участков недр формируются в рамках регламентируемых видов пользования недрами, которые урегулированы законодательством о недрах. Другие виды использования подземного пространства, не подпадающие под указанные виды пользования недрами, в рамках законодательства о недрах не рассматриваются (например, дноуглубительные работы, строительство фундаментов зданий).

Таким образом, если зарубежное горное законодательство сформировано по поводу двух ключевых блоков правоотношений в данной сфере — геологического изучения и добычи полезных ископаемых, поэтапно следующих один за другим, отечественное законодательство о недрах регулирует строго регламентируемые в рамках конкретных видов пользования недрами правоотношения, образуя отдельные институты видов пользования недрами, связанных с добычей полезных ископаемых, и видов пользования недрами, не связанных с их добычей.

Как уже было отмечено, данное различие наглядно отражается не только на системе всего законодательства, но и может быть прослежено буквально в структуре самих нормативно-правовых актов.

Особое внимание следует уделить реформированию казахского законодательства в указанном аспекте. Как уже было отмечено, в настоящее время на смену Закона Республики Казахстан от 24 июня 2010 г. № 291-IV «О недрах и недропользовании»⁷¹ был принят новый Кодекс Республики Казахстан «О недрах и недропользовании»⁷².

Сравним указанные нормативные правовые акты с точки зрения их структуры. Так, структура Закона Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» является достаточно типичным примером институционального принципа построения нормативного правового акта, поскольку он содержит такие разделы, как государственное регулирование в сфере недропользования, право недропользования и виды права недропользования, предоставление права недропользования, права и обязанности недропользователя, охрана недр и окружающей среды, рациональное и комплексное использование недр, государственный контроль в области охраны, изучения и использования недр.

В свою очередь, Кодекс Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» содержит общую и особенную части (что в целом характерно для структуры кодифицированного акта), при этом общая часть Кодекса, к примеру, содержит следующие структурные единицы:

– «Основные положения», содержащая положения о рациональном управлении государственным фондом недр, понятие недр и их ресурсов, положения о собственности на недра, понятие пространства недр;

– «Пользование недрами», содержащая положения о понятии и содержании права недропользования как вещного права, видах операций по недропользованию, которые являются аналогом видов пользования недрами, однако заменены на другое понятие;

– «Режимы права недропользования», в том числе лицензионный режим и контрактный режим недропользования;

– «Безопасное использование недр»;

– «Государственное управление в сфере недропользования».

Содержание данной части позволяет сделать вывод о ее построении в целом по институциональному принципу, поскольку основные институты права недропользования отражены в ней. Однако особенная часть Кодекса построена уже по этапному принципу и содержит следующие разделы:

– «Геологическое изучение», который содержит положения о лицензии на геологическое изучение, проектных документах по геологическому изучению;

– «Разведка и добыча углеводородов», содержащий положения о предоставлении права недропользования, его прекращении, условиях разведки и добычи углеводородов, проектных документах в области недропользования по углеводородам;

– «Добыча урана» — посвящен конкретно операциям по добыче данного вида полезных ископаемых;

– «Разведка и добыча твердых полезных ископаемых», который также соответственно содержит положения об условиях, лицензиях на разведку твердых полезных ископаемых, добычу твердых полезных ископаемых;

– «Использование пространства недр, старательство, переходные и заключительные положения».

Как видно из данной структуры, законодателем была предпринята попытка перехода к этапной системе построения нормативного правового акта, при этом Особенная часть Кодекса в большинстве своем посвящена видам пользования недрами (операциям), связанным с добычей полезных ископаемых, а использование подземного пространства, так же как и старательство, выделены в одну последнюю главу с заключительными положениями.

Различия между этапным и институциональным принципом построения законодательства следуют из того, что в странах постсоветского пространства — Российской Федерации и государствах-участниках СНГ, предметом правового регулирования отношений недропользования являются как отношения по геологическому изучению, разведке и добыче полезных ископаемых, так и по использованию подземного пространства, в том числе и в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Горное законодательство зарубежных стран, в отличие от этого, распространяется только на отношения по поиску и оценке месторождений полезных ископаемых и их добыче, а также обеспечению безопасности и охраны окружающей среды при осуществлении данной деятельности, как правило, исключая использование подземного пространства для иных целей.

Указанные концептуальные различия приводят к тому, что горное законодательство зарубежных стран характеризуется формированием основных законодательных актов исходя исключительно из этапов и стадий проведения работ в отношении полезных ископаемых, а российское законодательство о недрах — по правовым институтам и субститутам (видов пользования недрами, собственности, государственного управления, предоставления недр, использования недр и др.). Если зарубежное горное законодательство сформировано по поводу двух ключевых блоков правоотношений в данной сфере — геологического изучения и добычи полезных ископаемых, поэтапно следующих один за другим, то отечественное законодательство о недрах регулирует строго регламентируемые в рамках конкретных видов пользования недрами правоотношения, образуя институты видов пользования недрами, связанных с добычей полезных ископаемых и не связанных с их добычей.

Исходя из этого понятия, «законодательство о недрах» и «горное законодательство» целесообразно представить как взаимопересекающиеся понятия. Так, в предмет правового регулирования законодательства о недрах следует включать правоотношения по использованию недр — т. е. подземного пространства. В свою очередь, в предмет правового регулирования горного законодательства следует включать правоотношения в сфере горного дела, т. е. геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых и связанных с указанной деятельностью правоотношений. При этом законодательством о недрах регулируются виды пользования недрами, которые не связаны с добычей полезных ископаемых, а в свою очередь, горным законодательством регулируется ряд правоотношений по обеспечению безопасности при проведении горных работ, которые не связаны непосредственно с недропользованием.

Следует отметить, что в научной литературе некоторыми авторами высказывается точка зрения о необходимости принятия в Российской Федерации самостоятельного закона о геологическом изучении недр⁷³. С указанной точкой зрения не представляется возможным согласиться в виду того, что система отрасли природоресурсного права России и система самого Закона РФ «О недрах» не подразумевает принятие специального федерального закона об отдельном виде пользования недрами — о геологическом изучении недр.

Возвращаясь к классификации законодательства, также следует отметить, что законодательство в сфере геологического изучения и добычи полезных ископаемых можно также классифицировать по видам полезных ископаемых, в том числе углеводородного сырья, твердых полезных ископаемых, общераспространенных полезных ископаемых, драгоценных металлов и драгоценных камней, подземных вод.

Так, например, в Канаде принят и действует Закон Канады «Об углеводородом сырье» 1985 г.⁷⁴ В Китайской Народной Республике принят и действует Закон Китайской Народной Республики «Об угле» 1996 г.⁷⁵

Кроме того, различается законодательство федеративных и унитарных государств. Так, например, в соответствии с Конституцией Бразилии⁷⁶, которая является федеративным государством, месторождения полезных ископаемых и иные минеральные ресурсы принадлежат государству и распоряжение минеральными ресурсами, а также правовое регулирование отношений по геологическому изучению и добыче полезных ископаемых осуществляет федеральное правительство. Таким образом, субъекты федерации не вправе осуществлять нормативное регулирование и функции государственного управления в отношении полезных ископаемых на своих территориях.

В свою очередь, в Австралии, которая также является федеративным государством, законодательство имеет двухуровневую систему и разделение полномочий между субъектами федерации — штатами, территориями и федерацией определяется Конституцией Австралии⁷⁷. Правовое регулирование отношений по геологическому изучению и добыче полезных ископаемых осуществляется законодательством субъектов федерации. Федеральные органы государственной власти не вправе принимать каких-либо нормативных правовых актов по вопросам геологического изучения и добычи полезных ископаемых в пределах территории суши. Однако что касается морских территорий, континентального шельфа и исключительной экономической зоны, в отношении которых федерация обладает суверенитетом и осуществляет суверенные права, федерация вправе принимать нормативно-правовые акты по вопросам эксплуатации природных ресурсов данных территорий.

Формальное отнесение государства к унитарному, а не федеративному в ряде случаев может не отражать реальных принципов разделения компетенции при правовом регулировании отношений по геологическому изучению и добыче полезных ископаемых. Так, в соответствии со ст. 117 Конституции Италии⁷⁸, которая представляет собой унитарное государство, издание законов в сфере правового регулирования минеральных и лечебных вод, карьеров и торфоразработки находится в ведении областей.

Подзаконные нормативно-правовые акты органов исполнительной власти также играют важную роль в правовом регулировании отношений по геологическому изучению и добыче полезных ископаемых как в Российской Федерации, так и в законодательстве зарубежных стран, поскольку именно административными подзаконными актами, в силу их ведомственного характера, регламентируются технические, геологические аспекты данных отношений, носящие узкоспециальный характер.

При этом роль подзаконного нормотворчества немаловажна даже в странах-наследницах англо-американской системы права, например в Канаде. Законодательство провинции Альберта, недра которой богаты нетрадиционными углеводородами, почти полностью основывается на подзаконной нормативно-правовой базе. В Альберте приняты и действуют Положение о бурении глубоких разведочных скважин на нефть⁷⁹, Положение о платежах за нефть⁸⁰, Методика оценки запасов битума⁸¹, Положение о платежах за нефтяные пески⁸², Положение о консервации нефтяных песков⁸³, принятые Правительством провинции Альберта.

Необходимо отметить, что в целом в странах англо-американской системы общего (прецедентного) права в сфере геологического изучения и добычи полезных ископаемых наблюдается усиление нормативистского подхода к урегулированию вопросов в нормативно-правовом поле.

В КНР, система права которой отнесена к социалистической правовой семье и целиком построена на нормативистском подходе, также принята и действует широкая подзаконная нормативно-правовая база в сфере геологического изучения и добычи полезных ископаемых. Среди них: Положение о регистрации работ по геологическому изучению⁸⁴, Положение о переоформлении прав на геологическое изучение и добычу полезных ископаемых⁸⁵. В реализацию данных положений приняты и действуют соответствующие административные регламенты органов исполнительной власти, в том числе: Административный регламент по регистрации работ по геологическому изучению⁸⁶, Административный регламент по переоформлению прав на геологическое изучение и добычу полезных ископаемых⁸⁷. Необходимо отметить важную особенность системы подзаконных актов Китая, идентичную отечественной системе, – подзаконные акты принимаются исключительно в реализацию законов и только в случаях, предусмотренных законами.

Охарактеризуем также кратко и судебный прецедент как источник права, который наиболее характерен для англо-американской правовой семьи, в том числе таких стран, как Канада, США, Великобритания. Примерами судебных прецедентов, принятых Верховным судом Канады, могут послужить дело «Луис против Британской Колумбии» (Louis v. British Columbia, 2011 BCSC1070), 2011 г.⁸⁸, дело «Росс Ривер против Правительства Юкон» (Ross River Dena Council v. Government of Yukon, 2011YKSC 84)⁸⁹.

Следует отметить, что судебный прецедент как источник права присущ не только англо-американской правовой семье, но также и смешанным правовым семьям, испытавшим влияние английского права.

Так, страны, входившие в состав Южно-Африканского Союза до захвата Англией, находясь под голландским господством, принадлежали к романо-германской правовой семье. Однако романо-голландское право при англичанах пришло в упадок⁹⁰. В связи с этим в настоящее время источниками южноафриканского права являются как законодательство, принимаемое актами Парламента, так и прецедентное право Конституционного суда.

Примерами прецедентов здесь могут являться: дело «Муниципалитет Суортлэнда против Лоу и др.» (Swartland Municipality v Louw NO & others 2011, SA 314 (WC)), дело «Кейптаун против Макксэнд Лимитед и др.» (City of Cape Town v Maccsand (Pty) Ltd & others 2010 SA 63 (WC)) и дело «Макксэнд Лимитед и др. против Кейптауна» (Maccsand (Pty) Ltd & another v City of Cape Town & others (Chamber of Mines as amicus curiae) (decided 23 September 2011)⁹¹, дело «Мипо против Кетц» (Meepo v Kotze 2008 (1) SA 104 (NC))⁹², дело «Жубер и др. против