Р. А. Тория

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА, СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА

МОНОГРАФИЯ

Под редакцией
доктора юридических наук, профессора,
заслуженного юриста РФ
Е. Ю. Грачевой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 332.1

ББК 67.402

         Т60

Автор:

Тория Р. А. — кандидат юридических наук, доцент, докторант Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста РФ Е. Ю. Грачевой.

Монография посвящена анализу правового регулирования реализации политики государства в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Рассматривались следующие компоненты: концепция государственной национальной политики; российское законодательство в области прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока; эффективность инструментов реализации политики в отношении коренных малочисленных народов; финансово-правовой аспект поддержки экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, через призму которой выявлены финансово-правовые особенности исполнения федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока». Рассмотрены вопросы перехода от модели управления затратами к модели управления результатами – одной из основных задач бюджетной реформы.

Законодательство приводится по состоянию на сентябрь 2015 г.

Данная монография адресована практикующим юристам, экономистам, студентам учебных заведений, обучающимся по юридическим и экономическим специальностям, аспирантам, преподавателям, а также всем, кто интересуется вопросами национальной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

УДК 332.1

ББК 67.402

© Тория Р. А., 2016

© ООО «Проспект», 2016

ВВЕДЕНИЕ

Россия — одно из крупнейших многонациональных государств в мире, которое населяют представители более 193 национальностей. Преобладающее большинство народов страны на протяжении веков сложилось как этнические общности на территории России, и в этом смысле они являются коренными народами, сыгравшими историческую роль в формировании российского государства. Среди народов, проживающих в Российской Федерации, особое место занимают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока, права которых гарантируются Конституцией РФ, законодательством РФ в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.

Положение малочисленных народов Севера в последние десятилетия осложнено неприспособленностью их традиционного образа жизни к современным экономическим условиям. Кризисное состояние традиционных видов хозяйственной деятельности привело к обострению социальных проблем. В отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока на первый план выступают социальные и экологические проблемы, проблемы сохранения их языка и культуры. Требуется законодательное отражение особенностей бюджетной системы, налогообложения, предпринимательской деятельности, участия иностранных инвесторов в освоении природных ресурсов.

Для того чтобы решить все эти задачи, необходимо выделение средств на финансирование здравоохранения, строительство больниц, поликлиник, их материальное и кадровое обеспечение. Устойчивое развитие малочисленных народов Севера предполагает укрепление социально-экономического потенциала, сохранение исконной среды обитания, традиционного образа жизни и культурных ценностей на основе целевой поддержки государства и мобилизации внутренних ресурсов самих народов в интересах нынешнего и будущих поколений. На пути решения поставленных задач важно объединение усилий органов государственной власти и местного самоуправления с институтами гражданского общества. В свою очередь полноценное регулирование обозначенных процессов допустимо на основе применения финансово-правовых норм, что и стало целью настоящего монографического исследования.

Глава 1.
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА, СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА РФ

1.1. Стратегия государственной национальной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока

Российская Федерация является одним из крупнейших многонациональных государств в мире, на ее территории проживают представители 193 национальностей¹. Большинство народов России на протяжении нескольких веков образовывалось на территории современного российского государства, и каждый народ внес свой вклад в развитие как российской государственности, так и российской культуры.

В настоящее время в Российской Федерации используется 277 языков и диалектов 160 народов, населяющих государство, а в государственной системе образования применяется 89 языков, 30 из них — в качестве языка обучения и 59 — в качестве предмета изучения. Большинство народов, населяющих нашу страну, составляют этнические общности территории России, и в этом смысле они являются коренными народами.

По высказыванию Р. Ш. Гарипова², понятие «коренной народ» является категорией международного права и впервые использовано в 1921 г. в международно-правовой литературе в связи с проведением Международной организацией труда исследования по проблемам трудящихся из числа коренного населения. Анализ существующих в литературе позиций дает возможность представить следующую формулировку признаков коренных народов:

• это историческая связь (преемственность) коренных народов с территорией их настоящего проживания;

• самосознание себя в качестве коренного народа;

• наличие собственного языка, культуры, обычаев, традиций и иных социальных, экономических и политических институтов, полностью или частично регулирующих их жизнь;

• желание сохранить свою землю и этническую самобытность в качестве основы для продолжения своего существования как народа.

Среди народов, проживающих на территории Российской Федерации, особое место занимают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, о которых пойдет речь в ходе настоящего исследования. В России коренные малочисленные народы признаны особым субъектом правоотношений. При этом на региональном уровне в законодательстве используются и другие понятия для обозначения отдельных этнических общностей. В основе такого деления заложен не столько учет местных особенностей, сколько отсутствие внятной регламентации понятийно-категориального аппарата на уровне федерального законодательства³.

Коренные малочисленные народы — это народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствования и промыслы, насчитывающие в России менее 50 тысяч и осознающие себя самостоятельными этническими общностями (ст. 1 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»⁴).

Представленное в законе определение позволило Д. С. Велиевой и Т. В. Заметиной выделить следующие очевидные признаки коренных малочисленных народов:

• проживание на территориях традиционного расселения своих предков;

• сохранение традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов;

• численность менее 50 тысяч человек;

• осознание себя самостоятельными этническими общностями.

В работе также отмечаются позиции других авторов, которые добавляют к указанным признакам следующие:

• народ должен самоидентифицироваться в качестве национального меньшинства;

• характеризоваться историческим единством;

• обладать ярко выраженными культурными характеристиками;

• иметь общее культурно-лингвистическое единство;

• иметь особое экономическое пространство;

• обладать способностью к проявлению общей воли во взаимодействии с институтами власти и другими этническим группами, стремлением к учреждению собственных национальных институтов власти⁵.

Общий список позиций коренных малочисленных народов Российской Федерации определяется Правительством РФ по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают эти народы. В нынешний период времени существует перечень, утвержденный постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 255 «О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации»⁶.

В соответствии с требованиями законодателя, в целях признания народа коренным малочисленным народом следует соответствовать определенным условиям осознания народом себя как самостоятельная этническая общность. При этом под этносом⁷ рассматривается исторически сложившаяся в определенной стране устойчивая совокупность людей, которая обладает общими признаками:

• менталитетом;

• национальным самосознанием;

• стабильными особенностями культуры;

• сознанием своего существа и отличия от других народных образований.

Опираясь на общее определение коренных малочисленных народов, в ст. 1 Федерального закона от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»⁸ закреплена дефиниция коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, которая рассматривает их как народы, проживающие в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Очевидно, что в представленном определении законодатель уточнил исключительно место проживания этих народов, не установив в отношении них других отличительных признаков и черт, разграничив тем самым их от иных коренных малочисленных народов.

Как пишет П. В. Гоголев⁹, следует говорить о широком понимании категории «север» и об учете государством при определении таких территорий не только географических, но и иных оснований, поскольку в нормативных правовых актах используется различная методология определения районов Севера (Крайнего Севера) и приравненных к ним местностей, обусловленную целями регулирования.

Из чего можно сделать вывод о том, что понятие «север» на уровне законодательного регулирования активно используется и рассматривается как в определенном смысле правовая категория, которая включает в себя географические и климатические особенности места расположения, а также социально-экономические факторы, например наличие или отсутствие инфраструктуры на определенной территории, включая особенности проживания человека на данной территории.

В период становления и последующего развития советского государства государственная политика была нацелена на усиление принципа патернализма в отношении коренных малочисленных народов Севера, которая предполагала наличие господствующего представления о том, что следует исключить из перечня субъектов государственно-правовых отношений национальные меньшинства и этнические группы советского народа. Эти позиции нашли отражение в работах А. И. Лепешкина и Б. В. Щетинина¹⁰.

Так, В. А. Кряжков¹¹соглашается с таким подходом и считает, что его нельзя рассматривать в качестве дискриминационного, поскольку он (подход) носил всеохватывающий характер и отражал свойства тоталитарного государства.

Однако существует и противоположная точка зрения ученых, которые приходят к следующим закономерным выводам «о положительной роли советской государственной политики 1950–1960-х годов в развитии коренных малочисленных народов». Отмечается, что «советский вариант модернизации проводился в смягченном режиме путем развития традиционных отраслей хозяйствования, что на долгие годы позволило сохранить материальную основу национальных культур малочисленных народов», а «охота и рыболовство не только не пострадали, но и получили серьезный потенциал развития на ближайшие десятилетия». Более того, ускорилось «развитие коренных народов с образованием автономных округов, национальных районов, наследных (поселковых) органов самоуправления и организацией государственного медицинского, торгового, бытового и транспортного обслуживания оленеводов, охотников, рыбаков, ведущих кочевой и полукочевой образ жизни»¹².

Следуя предложенной логике и обобщая исследования советского периода, ученые подчеркивают, что на развитие коренных народов Крайнего Севера в советский период оказывали влияние разнополярные процессы:

• с одной стороны, наблюдалось укрепление взаимоотношений между русским и коренными народами;

• с другой — происходили отдельные действия, которые были связаны с повсеместным распространением болезней, в частности алкоголизацией населения; в то же время наблюдалось улучшение качества жизни и питания, а также нарушение гармоничных отношений с природой.

Эти процессы позволили ученым¹³ говорить о появлении нового типа общества, связанного с утратой самобытных традиций.

В начале 90-х гг. XX столетия произошло изменение приоритетов в направлениях государственной политики в области коренных малочисленных народов, которое, в первую очередь, было связано с признанием их специфических интересов в той или иной форме права на земли и природные ресурсы. Происходит постепенная замена понятия «малые народы» на привычное для российской современной правовой системы понятие «коренные малочисленные народы», применяемое и в отношении народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. В последующем создается концепция традиционного природопользования — исконных земель, которые не подлежат отчуждению под промышленное освоение¹⁴. Провозглашенные концептуальные идеи нашли отражение в Указе Президента РФ от 22 апреля 1992 г. № 397 «О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера»¹⁵. Изданный указ дал толчок развитию регионального законотворчества, стали появляться родовые хозяйства и общины, национальные предприятия и прочие формы хозяйствующих субъектов коренных народов.

Некоторые правоведы отмечают, что «на современном этапе продолжается развитие контуров, заданных в перестроечное и постперестроечное время. Главной целью государственной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока на данном этапе является развитие партнерских отношений»¹⁶.

Особо отмечается, что на современном этапе политика нашего государства, проводимая в области развития коренных малочисленных народов, направлена на защиту их интересов, создание условий для поддержания и развития коренной культуры, традиций и сохранения самобытности.

С точки зрения идеологического аспекта принципы патернализма остаются отраженными в важнейших актах Российской Федерации, несмотря на постоянный отход государства от полноценной поддержки сфер жизнеобеспечения коренных малочисленных народов Севера¹⁷.

В целях всестороннего и полноценного учета интересов народов Российской Федерации и обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления в ходе реализации государственной национальной политики, руководствуясь ч. 2 и 3 ст. 80 Конституции РФ¹⁸ и Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909¹⁹ была утверждена Концепция государственной национальной политики Российской Федерации²⁰.

В основе Концепции государственной национальной политики Российской Федерации 1996 года лежало сохранение единства и целостности российского государства. В результате мер по укреплению государственности в РФ, принятых в 2000-е годы, удалось преодолеть дезинтеграционные процессы и сформировать необходимые предпосылки в целях создания общероссийского гражданского самосознания на основе общей судьбы народов России, восстановления исторической связи времен, укрепления национального согласия и духовной общности населяющих ее народов. На базе принятых документов были созданы правовые гарантии в отношении прав коренных малочисленных народов, проведены существенные мероприятия, направленные на развитие национально-культурной автономии, обеспечение прав граждан и национальных (этнических) общностей в таких приоритетных направлениях развития, как образование и укрепление национальных языков.

Позднее Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666²¹ была утверждена Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года (далее — Стратегия), в которой определена система современных приоритетов, целей, принципов и основных направлений, задач и механизмов реализации государственной национальной политики Российской Федерации в рассматриваемой области. Принятие Стратегии оказало существенное влияние на политику распределения бюджетных средств в отношении финансового обеспечения коренных малочисленных народов, поскольку, как справедливо отмечает Д. Л. Комягин²², содержание закона о бюджете предопределено государственными стратегическими планами.

Следующим документом в данной сфере стал Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»²³, в соответствии с которым рассматриваемая Стратегия является базовым документом стратегического планирования, разработанного в рамках определенного целеполагания. По сути, в этом документе определены направления, цели и приоритеты государственной национальной политики.

В качестве основных целей Стратегии заявлено:

• обеспечение интересов государства, общества, человека и гражданина;

• укрепление государственного единства и целостности России;

• сохранение этнокультурной самобытности ее народов;

• сочетание общегосударственных интересов и интересов народов России;

• обеспечение конституционных прав и свобод граждан.

Стратегия основывается на принципах построения демократического федеративного государства и призвана стать основой для координации деятельности органов государственной власти Российской Федерации и местного самоуправления и иных государственных органов и их взаимодействия с институтами гражданского общества при реализации государственной национальной политики Российской Федерации.

Основными направлениями реализации предложенной Стратегии можно рассматривать активизацию всестороннего сотрудничества народов Российской Федерации, развитие их национальных языков и культур.

При этом среди основных вопросов государственной национальной политики Российской Федерации, требующих пристального внимания государственных и муниципальных органов власти и относящихся к теме настоящего исследования, можно отнести:

• сохранение и развитие культур и языков народов Российской Федерации;

• укрепление их духовной общности;

• обеспечение прав коренных малочисленных народов и национальных меньшинств.

Безусловно, что с учетом реального положения дел, необходимости решения появляющихся проблем и перспектив развития национальных отношений можно говорить о том, что государственная национальная политика российского государства требует новых и концептуальных подходов. Согласно положениям Стратегии, последняя должна быть направлена на выработку общих подходов в разрешении поставленных задач в отношении государственной национальной политики Российской Федерации следующими субъектами — государственными и муниципальными органами, политическими и общественными силами, а главное, Стратегия должна иметь комплексный межотраслевой социально-ориентированный характер, призванный развивать потенциал многонационального народа Российской Федерации (российской нации) и составляющих его народов (этнических общностей).

В свою очередь, государственная национальная политика основывается на основных началах (принципах), в том числе вытекающих из положений Конституции Российской Федерации. В их числе можно выделить принципы, которые направлены на реализацию следующих конституционно гарантируемых прав, а именно:

• право на признание общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов при безусловном сохранении исторически сложившегося государственного единства Российской Федерации, гарантию права коренных малочисленных народов и национальных меньшинств (ст. 71, 72 Конституции РФ);

• предоставление права каждому лицу свободно определять свою национальную принадлежность, содействовать со стороны государства развитию национальных цивилизаций и стилей, защиту прав граждан России, равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его национальной принадлежности, общекультурных ценностей и языковых особенностей (ст. 26 Конституции РФ);

• запрещение любых форм ограничения прав граждан по национальному признаку, а также действий, направленных на разжигание национальной розни, и общепризнанных нормах международного права и находит свое выражение в системе федеральных законов, законов субъектов РФ.

Важно также помнить, что на развитие межнациональных отношений в нашей стране существенное влияние оказывает наследие прошлого. В частности, на начальной стадии развития советского государства определенные народности были подвержены массовым депортациям и репрессиям, было разрушено множество памятников национального и культурного наследия. После распада СССР начался новый этап в развитии государственности, основанный, с одной стороны, на традициях российской государственности, а с другой, на принципах федерализма и гражданского общества.

Наследие прошлого, геополитические и психологические последствия распада СССР, социально-экономические и политические трудности переходного периода обусловили ряд кризисных ситуаций и сложных проблем в области межнациональных отношений, серьезное и негативное воздействие на которые оказали безработица, правовая неурегулированность земельных и иных отношений, наличие территориальных распрей, проявление этнократических устремлений. Каждый из перечисленных факторов нашел отражение в жизни населения различных регионов, что потребовало принятия, помимо общей концепции, региональных и местных прогнозов специального назначения. Эти выводы нашли отражение в работе Р. Абдулатипова²⁴.

Возвращаясь к стратегическому развитию, можно выделить факторы, оказывающие негативное воздействие на развитие национальных, межнациональных (межэтнических) отношений (п. 15 Стратегии):

• высокий уровень социального и имущественного неравенства, региональной экономической дифференциации;

• размывание традиционных нравственных ценностей народов Российской Федерации;

• правовой нигилизм и высокий уровень преступности, коррумпированность отдельных представителей власти;

• сохранение проявлений дискриминации по отношению к гражданам различной национальной принадлежности в правоприменительной практике;

• недостаточность образовательных и культурно-просветительских мер по формированию российской гражданской идентичности, воспитанию культуры межнационального общения, изучению истории и традиций народов России, их опыта солидарности в укреплении государства и защиты общего Отечества;

• распространенность негативных стереотипов в отношении некоторых народов;

• недостаточный уровень межведомственной и межуровневой координации в сфере реализации государственной национальной политики Российской Федерации, включая профилактику экстремизма и раннее предупреждение межнациональных конфликтов в субъектах Российской Федерации;

• недостаточная урегулированность миграционных процессов, вопросов социальной и культурной интеграции и адаптации мигрантов, не позволяющая в должной мере обеспечить текущие и будущие потребности экономического, социального и демографического развития страны, интересы работодателей и российского общества в целом;

• влияние факторов, имеющих глобальный или трансграничный характер, таких как унифицирующее влияние глобализации на локальные культуры, нерешенность проблем беженцев и вынужденных переселенцев, незаконная миграция, экспансия международного терроризма и религиозного экстремизма, международная организованная преступность.

Преодоление вышеназванных факторов, отрицательно воздействующих на развитие изучаемых отношений, в первую очередь, должно быть осуществлено путем постановки новых задач и приоритетных направлений в сфере государственной национальной политики Российской Федерации, решение которых требуется проводить, руководствуясь нормами провозглашенной Стратегии.

В то же время имеют место факторы, которые направлены на ослабление национальной государственности и зарождают межнациональную напряженность: это факты дискриминации граждан и нарушений конституционных прав человека по национальному признаку.

Представляется, что следствием таких действий может быть отсутствие единого и системного подхода, разработанного на общегосударственном уровне, на отношения межнационального (межэтнического) характера, взвешенного взгляда на национальные вопросы, недостаточное количество принятых нормативных правовых актов, регулирующих отдельные стороны федеративных и национальных отношений. В этой связи предлагается особое внимание уделить разработке соответствующих норм, регламентирующих вопросы межнационального (межэтнического) характера, основанных на базовых конституционных принципах, при наличии научно обоснованных выводов и рекомендаций правового сообщества.

В этой связи можно обратиться к п. 19 Стратегии, который закрепляет основные принципы государственной национальной политики Российской Федерации, среди которых:

• государственная целостность;

• национальная безопасность РФ;

• единство системы государственной власти;

• равноправие и самоопределение народов;

• равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств;

• предотвращение и искоренение любых форм дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности;

• уважение национального достоинства граждан, предотвращение и пресечение попыток разжигания расовой, национальной и религиозной розни, ненависти либо вражды;

• государственная поддержка и защита культуры и языков народов РФ;

• взаимное уважение традиций и обычаев народов РФ;

• обеспечение гарантий прав коренных малочисленных народов (малочисленных этнических общностей), включая поддержку их экономического, социального и культурного развития, защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни;

• обеспечение прав национальных меньшинств;

• содействие добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, а также обеспечение поддержки их деятельности по сохранению и развитию родного языка и культуры, укреплению связей с Россией;

• обеспечение интеграции в российское общество иностранных граждан и лиц без гражданства, переселившихся в РФ на постоянное место жительства;

• разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления в сфере государственной национальной политики РФ;

• концептуальность в решении задач государственной национальной политики РФ при оценке ее межотраслевого характера;

• недопустимость создания политических партий по признаку расовой, национальной или религиозной принадлежности;

• взаимодействие государственных и муниципальных органов с институтами гражданского общества при реализации государственной национальной политики РФ;

• преемственность исторических традиций солидарности и взаимопомощи народов РФ;

• своевременное и мирное разрешение межнациональных (межэтнических) противоречий и конфликтов;

• пресечение деятельности, направленной на подрыв безопасности государства, нарушение межнационального мира и согласия, разжигание расовой, национальной и религиозной розни, ненависти либо вражды.

Среди приоритетных направлений государственной национальной политики (п. 20 Стратегии) в Российской Федерации отмечаются:

совершенствование государственного управления в сфере государственной национальной политики РФ;

обеспечение межнационального мира и согласия, гармонизация межнациональных (межэтнических) отношений;

обеспечение равноправия граждан, реализации конституционных прав граждан в сфере государственной национальной политики РФ;

создание условий для социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов;

обеспечение социально-экономических условий для эффективной реализации государственной национальной политики РФ;

укрепление единства и духовной общности многонационального народа РФ;

сохранение и развитие этнокультурного многообразия народов РФ;

создание условий для обеспечения прав народов РФ;

развитие системы образования, гражданско-патриотического воспитания подрастающего поколения;

обеспечение оптимальных условий для сохранения и развития языков народов России, использования русского языка как государственного языка РФ;

информационное обеспечение реализации государственной национальной политики РФ;

совершенствование взаимодействия государственных и муниципальных органов с институтами гражданского общества;

развитие международного сотрудничества в сфере государственной национальной политики РФ.

Базовые принципы и направления реализации государственной национальной политики позволили сформулировать те задачи, которые поставлены перед государством и муниципальными образованиями в области продвижения государственной национальной политики РФ. Предлагаемые задачи можно разграничить по нескольким сферам, включающим:

• совершенствование государственного управления;

• обеспечение равноправия граждан, реализацию их конституционных прав; обеспечение межнационального мира и согласия, гармонизацию межнациональных (межэтнических) отношений;

• обеспечение социально-экономических условий для эффективной реализации государственной национальной политики;

• содействие национально-культурному развитию; развитие образования, патриотического и гражданского воспитания подрастающего поколения;

• поддержку русского языка как государственного языка РФ и языков народов России;

• формирование системы социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов;

• информационное обеспечение;

• совершенствование взаимодействия государственных и муниципальных органов с институтами гражданского общества;

• международное сотрудничество.

Однако наличие целей, задач и направлений национальной государственной политики предполагает возможность ее реализации. При этом эффективность осуществления государственной национальной политики в РФ должно быть реализовано непрерывной и согласованной деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, институтов гражданского общества с комплексным применением политических, нормативных, организационных, социально-экономических, информационных и других мер, утвержденных в соответствии с положениями Стратегии.

Поскольку Стратегия является составным элементом государственного стратегического планирования, Правительство РФ разрабатывает план мероприятий по реализации рассматриваемой Стратегии, который должен быть учтен при формировании федерального бюджета.

Реализация положений Стратегии осуществляется Правительством РФ во взаимодействии как с федеральными, так и региональными органами государственной власти. Финансовое же обеспечение реализации стратегического развития осуществляется за счет использования средств федерального и региональных бюджетов.

В послании²⁵ Президента РФ В. В. Путина отмечалось, что с 2014 года в полном объеме будет осуществлен переход к программному бюджету. Именно с этой целью в БК РФ²⁶ были внесены значительные изменения, закрепившие нормативную основу перехода от традиционного формата составления и утверждения бюджетов всех уровней бюджетной системы к программному. Впервые аналогичная позиция нашла отражение в 2010 г. в программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов. В этом же году на уровне РФ было внедрено понятие государственной программы, под которой понимался комплекс мероприятий, связанный задачами, сроками и ресурсами, обеспечивающий достижение целей государственной политики.

В настоящее время под государственной программой в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»²⁷ понимается документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Отмечается²⁸, что госпрограммы — это механизм увязки стратегических приоритетов и приоритетов бюджетной политики, приведения в соответствие бюджетирования и необходимых институциональных преобразований. В связи с этим важно руководствоваться как практикой точечных решений по отдельным объектам, отдельным мероприятиям, так и системной оценкой влияния бюджетных расходов на достижение стратегических целей, реализации национальных приоритетов. Мероприятиями госпрограмм охватываются не только финансовые инструменты, финансовые средства, но и вся совокупность инструментов и средств государственной политики и нормативно-правового регулирования.

Так, на 1 июля 2015 г. утверждена уже 41 государственная программа Российской Федерации.

Руководствуясь изложенным выше, в качестве инструмента реализации Стратегии на федеральном уровне может рассматриваться государственная программа.

В свою очередь, реализация Стратегии на региональном и муниципальном уровнях может осуществляться за счет соответствующих целевых программ на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

В настоящее время наблюдается существенное изменение нормативной правовой базы федерального значения, регулирующей вопросы стратегического планирования социального сектора экономики российского государства, регионов и муниципалитетов, бюджетного планирования, ресурсного и процедурного обеспечения закупок для государственных и муниципальных нужд.

Документом стратегического планирования признается документированная информация, формируемая, рассматриваемая и в последующем утверждаемая органами государственной власти РФ, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления или другими участниками стратегического планирования.

По справедливому высказыванию О. А. Дементьевой²⁹, ключевые проблемы неэффективности бюджетных расходов главным образом заключаются не только в наличии коррупционной составляющей, но и в объективно сложившемся разрыве стратегического планирования развития страны, регионов и муниципалитетов, разрабатываемых на этой основе программ и планов с бюджетным планированием, горизонт которого составляет несколько лет, но реально бюджетное планирование простирается не более чем на один год.

Бюджетное планирование сводится к составлению трехлетних проектов бюджетов на очередной финансовый год и плановый период — два последующих года, за исключением бюджетов поселений³⁰.

Как верно указывает О. В. Болтинова³¹, усиление роли среднесрочного финансового планирования необходимо по нескольким основаниям:

• во-первых, увеличение сроков бюджетного планирования необходимо для целей макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики;

• во-вторых, среднесрочное финансовое планирование — это необходимая предпосылка для реструктуризации бюджетного сектора, внедрения методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты;

• в-третьих, среднесрочное финансовое планирование повышает эффективность администрирования расходов.

В связи с изменившейся новой экономической ситуацией на российском финансовом рынке в течение последних нескольких лет, бюджеты планируются ежегодно, однако сами бюджетные прогнозы публично-правовых образований составляются, как и ранее, на долгосрочный период, сроком более 6 лет. Статья 170.1 БК РФ закрепляет понятие бюджетного прогноза на долгосрочный период, которым признается документ, содержащий прогноз основных характеристик соответствующих бюджетов (консолидированных бюджетов) бюджетной системы Российской Федерации, показатели финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ на период их действия, иные показатели, характеризующие бюджеты (консолидированные бюджеты) бюджетной системы Российской Федерации, а также содержащий основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период.

В распоряжении Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными финансами на период до 2018 г.»³² определена задача разработки и реализации бюджетной стратегии — документа, в который включены следующие факторы:

• долгосрочный прогноз основных параметров бюджетной системы Российской Федерации;

• условия создания и осуществления основных направлений бюджетной политики и параметров финансового обеспечения государственных программ РФ.

Необходимо отметить, что бюджетный прогноз заменил бюджетную стратегию и рассматривается в соответствии с положениями законодательства о стратегическом планировании и нормами бюджетного законодательства как основной документ в области стратегического планирования.

В сложившейся правовой и экономической ситуации можно говорить о необходимости подготовки целостной системы государственного планирования, которая включала бы прогноз и постановку проблем социально-экономического развития и национальной безопасности на долгосрочный период, концептуальных путей разрешения отдельных направлений и формирование на их основе целевых государственных и муниципальных программ, увязанных по своим целям и задачам, ресурсам (прежде всего централизованным фондам). Отмечается необходимость государственного и муниципального планирования по вертикали (РФ — субъект Федерации — муниципальный район, городской округ — городское и сельское поселение), которое должно быть согласовано и по горизонтали отношений в рамках межведомственного взаимодействия в целях реализации стратегически обоснованных задач и целей в области межнационального (межэтнического) взаимодействия.

Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» придает нормативную силу механизму реализации бюджетной политики и принятия решений в сфере публичных финансов. В своей работе Д. Л. Комягин³³ подчеркивает, что развитое стратегическое планирование, позволяющее трансформировать стратегические решения в бюджетные показатели, а также наличие четких и непротиворечивых процедур принятия решений на всех уровнях публичной власти являются необходимыми условиями проведения бюджетной политики.

Однако в содержательной части Стратегии нашли отражение дополнительные помимо программ способы ее реализации на практике. Ярким примером можно считать право Совета при Президенте РФ по межнациональным отношениям во взаимодействии с федеральными и региональными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, научными организациями подготавливать Президенту РФ предложения по уточнению приоритетных направлений Стратегии. В свою очередь, по решению Президента РФ проблемы реализации государственной национальной политики РФ могут рассматриваться на заседаниях Совета безопасности РФ и Государственного совета РФ с участием представителей Общественной палаты РФ, совещательных и консультативных органов при Президенте РФ.

Еще к одному направлению реализации Стратегии можно отнести осуществление данного документа путем заключения международных договоров РФ, принятия федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных актов субъектов РФ, муниципальных нормативных правовых актов.

При этом информационная и аналитическая поддержка реализации Стратегии в субъектах РФ и муниципальных образованиях может осуществляться посредством привлечения информационных ресурсов заинтересованных органов государственной власти и местного самоуправления, государственных научных учреждений. Правительство РФ, в свою очередь, разрабатывает и утверждает основные характеристики, или так называемые индикаторы, которые позволяют оценивать состояние межнациональных (межэтнических) отношений в стране, эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по реализации задач государственной национальной политики РФ, а также осуществляет контроль за ходом реализации Стратегии и представляет Президенту РФ ежегодные доклады, составленные с учетом докладов субъектов РФ (п. 27–31 Стратегии).

Корректировка Стратегии осуществляется по результатам анализа ее реализации и мониторинга состояния межнациональных (межэтнических) отношений в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Реализация Стратегии призвана стать мобилизующим фактором, способствующим укреплению общероссийского гражданского самосознания, этнокультурному развитию народов России, гармонизации межнациональных (межэтнических) отношений, обеспечению государственной безопасности, правопорядка и политической стабильности в обществе, а также росту международного престижа РФ (п. 32, 33 Стратегии).

Особую роль в развитии концептуальных положений Стратегии должны оказать меры по поддержке различных форм местного самоуправления, созданию условий для проявления инициативы и самодеятельности всех групп населения, включая потребности в деятельности органов местного самоуправления.

В связи с этим огромное значение приобретает решение социальных и экономических проблем народов республик, автономных образований, а также национальных общностей, обеспечение соответствующего представительства народов РФ в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Дополнительно следует создать предпосылки для обеспечения сохранения и развития традиционных форм хозяйствования коренных малочисленных народов, развитие и расширение сферы применения национальных языков, включая проведение обучающих занятий на национальных языках, а также предпринимать меры по обеспечению равенства прав граждан любой национальности в соответствии с конституционными принципами, тем самым исключая случаи дискриминационного характера по национальному признаку. Еще одним подспорьем в развитии Стратегии может стать подготовка условий для равноправного участия малочисленных народов в управлении территорией их проживания, развития традиционных для них отраслей хозяйства, сохранения и развития национальной культуры и родной речи.

На сегодняшний день в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока на первый план выступают социальные и экологические проблемы, проблемы сохранения их языка и культуры. В соответствии со ст. 69 Конституции РФ Россия провозглашает правомочия коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, однако до сих пор отсутствует на законодательном уровне регулирование вопросов, связанных с особенностями финансирования, приватизации, налогообложения, с осуществлением предпринимательской деятельности, участием инвесторов в освоении природных ресурсов, в том числе особенностей формирования государственно-частного партнерства как нового инновационного направления развития отношений между государством и бизнес-сообществом, традиционного использования промысловых угодий и пастбищ, а также охраны окружающей среды.

В связи с этим были приняты следующие основные нормативные правовые акты, посвященные непосредственному развитию гарантий прав коренных малочисленных народов:

• Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»³⁴;

• Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»³⁵;

• Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»³⁶.

Помимо прочего, ряд нормативных актов содержит нормы, регламентирующие отдельные аспекты правового регулирования статуса коренных малочисленных народов, предоставляющие им преференции, например:

• Водный кодекс Российской Федерации³⁷;

• Земельный кодекс Российской Федерации³⁸;

• Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»³⁹;

• Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»⁴⁰;

• Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»⁴¹;

• Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁴² (в числе полномочий органов власти регионов закреплены в том числе полномочия в области организации и обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации(подп. 54 п. 2 ст. 26.3));

• Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»⁴³;

• Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»⁴⁴ и др.

Подробнее эти и другие правовые акты будут проанализированы в разделе 1.3 настоящей работы.

Также в числе наиболее важных актов следует назвать постановление Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 255 «О Едином перечне коренных малочисленных народов РФ» и распоряжение Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. № 536-р «Об утверждении перечня коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»⁴⁵.

Для того чтобы решить задачи, стоящие в Стратегии, необходимо восстановление разрушенных экосистем, ограничение деятельности хозяйственных структур, наносящих непоправимый ущерб среде обитания коренных малочисленных народов, предоставление им определенных преференций при использовании природных ресурсов на территории их традиционного проживания. Однако реализация озвученных выше задач возможна лишь при условии соответствующего программного финансирования, путем выделения денежных средств из централизованных фондов на развитие социальных учреждений, учреждений образования и здравоохранения, их материального и кадрового обеспечения. Более того, при разработке государственных программ, нацеленных на развитие коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и иных мер государственной поддержки этих субъектов, необходимо учитывать их историко-культурную специфику, особое геополитическое положение.

Также в Концепции государственной национальной политики, утвержденной Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909⁴⁶, был поставлен вопрос об образовании Ассамблеи народов России для налаживания диалога между органами государственной власти и национальными общностями, ее участия в законотворческом процессе, осуществлении миротворческой деятельности. Ассамблея народов России была создана в 1998 году как один из важнейших механизмов реализации национальной политики страны, как добровольная, самоуправляемая общероссийская общественная организация, объединившая представителей более 160 народов России. Ассамблея является одной из крупнейших общероссийских неполитических организаций, в деятельности которой заложена важная цель — содействие консолидации российского общества, укрепление и развитие межнациональных связей и межкультурных диалогов.

С учетом рассмотренного можно говорить о том, что основной проблемой регионального развития в последние годы становится усиление диспропорций в направлении социально-экономического развитии субъектов РФ. Так, например, объемы валового регионального продукта на душу населения составляют по регионам от 88 тысяч рублей до 4 миллионов рублей⁴⁷, т.е. превышение составляет 45 раз⁴⁸. В европейских странах этот показатель не превышает 2–3 раз, в США — 5 раз⁴⁹. Велика территориальная дифференциация уровня оплаты труда — около 4 раз⁵⁰. Значительные различия встречаются в пределах одного федерального округа⁵¹. Значительно разнятся и иные показатели социально-экономического развития, такие как уровень безработицы, размер заработной платы и объемы инвестирования.

Следовательно, наблюдаемые несоразмерности в региональном развитии представляют опасность для России, особенно в условиях внешнеполитического давления⁵². Одним из ярких примеров может стать использование рядом западных стран тематики уровня жизни коренных малочисленных народов Севера⁵³.

В этой связи необходимо устранить межрегиональные несоответствия и повысить развитие регионов в соответствии с их стратегическим назначением. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 декабря 2015 г. Президент РФ В. В. Путин подчеркнул: «Россия не имеет права быть уязвимой. Нам нужно быть сильными в экономике, в технологиях, в профессиональных компетенциях…»⁵⁴. С учетом инновационных тенденций развития социально-экономического сектора и в связи с посланиями Президента РФ в последние годы, можно говорить о том, что приоритетными направлениями развития субъектов России должно стать не экспортирование энергоресурсов и другого сырья, а инвестирование, предполагающее модернизацию всего производства и создание новых рабочих мест, роста производительности труда.

На развитие регионов направлены различные федеральные целевые программы⁵⁵, эффективность которых, к сожалению, не столь высока. Несколько лет действовала ФЦП «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации»⁵⁶, которая, однако, не дала позитивного эффекта в социально-экономическом развитии регионов.

Еще одна государственная программа «Региональная политика и федеративные отношения»⁵⁷ после недолгого периода действия была исключена из перечня государственных программ. Прочие ФЦП⁵⁸, направленные на развитие регионов, представляют собой в большей степени декларативные документы, нежели инструменты, направленные на развитие государственной региональной политики.

Таким образом, государственная национальная политика, как стратегический приоритет развития Российской Федерации в целом и ее регионов в частности, должна находить отражение в стратегических документах, государственных программах и прогнозах всех уровней системы федеративного государства, включая муниципальные образования, что позволит использовать государственные программы как инструмент реализации данных приоритетов и их финансирования за счет соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. При этом государственные программы должны не только провозглашать базовые принципы и задачи, но и стать реальными механизмами в реализации заложенных в них концептуальных положений. По сути, итоговая цель государственной региональной политики социально-экономического направления должна сводиться к реализации стандарта качества жизни, так называемого стандарта благополучия для всех граждан страны.

Провозглашаемая в документах система должна связать между собой приоритетные начала в развитии социального сектора экономики на уровне регионального взаимодействия, с учетом предлагаемых объектов инфраструктуры, а главное, определить перспективные варианты производственной специализации рассматриваемых регионов нашего государства.

Таким образом, рассмотрение вопроса о правовом статусе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и законодательного закрепления их прав, а также о последующем правовом регулировании позволило говорить об особом статусе указанных категорий народов, связанных с их территориальным расположением, традициями, укладом, климатическими условиями, особенностями языка. Рассмотренные вопросы дают возможность перейти к последующему анализу и системному рассмотрению концепции устойчивого развития указанных народов России.

1.2. Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока

В ходе формирования проектов федерального бюджета на последующие годы в целях создания надежной системы бюджетных расходов, а также выявления проблем, обозначенных в процессе реализации государственных программ, и их последующей корректировки необходимо учесть результаты реализации и оценку эффективности Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, что напрямую связано с тем, что, как отмечается в литературе, концепции осуществления государственной политики в крупной комплексной сфере общественных отношений обладают наибольшим стратегическим значением, поскольку в этих комплексных документах раскрываются приоритеты государственной политики, описываются цели, задачи, средства их достижения, нередко определяется понятийный аппарат регулируемой сферы, используемый в правотворчестве⁵⁹.

Правительство РФ распоряжением от 4 февраля 2009 г. № 132-р утвердило Концепцию устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации⁶⁰ (далее — Концепция), где указало, что сложные природно-климатические условия, уязвимость традиционного образа жизни и малочисленность каждого из народов Севера обуславливают необходимость формирования особой государственной политики. Кроме того, распоряжением Правительства РФ от 12 октября 2012 г. № 1906-р⁶¹ утвержден План мероприятий по реализации в 2012–2015 гг. вышеуказанного документа, хотя период реализации концептуальных положений в принятом документе рассчитан до 2025 года.

Как отмечается в Концепции, преобладающее большинство народов страны на протяжении веков сложилось как этнические общности на территории России, и в этом смысле они являются коренными народами, сыгравшими историческую роль в формировании российского государства. При этом среди народов, проживающих в России, особое место занимают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее — малочисленные народы Севера), права которых защищаются Конституцией РФ, а также законодательством РФ на основании общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров. Российское государство на протяжении столетий оказывало поддержку самобытному социально-экономическому и этнокультурному развитию малочисленных народов Севера. Необходимость формирования особой государственной политики в отношении устойчивого развития указанных народов, предусматривающей системные меры по сохранению самобытной культуры, традиционного образа жизни и исконной среды обитания этих народов, обусловлены разными факторами: например, сложными природно-климатическими условиями, уязвимостью традиционного образа жизни и малочисленностью каждого из народов.

Как пишет Л. В. Андриченко⁶², направления законодательного регулирования касаются определения статуса и коренных малочисленных народов России в целом, и отдельной, более узкой группы коренных малочисленных народов — коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Модель устойчивого развития территорий, где проживают коренные малочисленные народы (Л. В. Андриченко рассматривает проблему на примере народов арктического региона), предусматривает комплексный подход к решению проблем социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера, основными составляющими которого являются:

социальная (создание условий для саморазвития и самообеспечения коренных малочисленных народов Севера);

экономическая (устойчивая эксплуатация ресурсов, развитие инфраструктуры региона и обеспечение участия общин коренных малочисленных народов в реализации крупномасштабных проектов);

экологическая (защита окружающей среды, ограничение негативного воздействия промышленной деятельности на территории природопользования коренных малочисленных народов Севера, сохранение биоразнообразия региона).

Так, законодательно закреплено значительное число различных форм мер государственной поддержки (налоговые льготы, предусмотренные Налоговым кодексом РФ, субсидии, финансирование с помощью федеральных целевых программ, квоты на использование биологических ресурсов). Льготы для представителей малочисленных народов Севера, проживающих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и занимающихся традиционными видами хозяйственной деятельности, предусмотрены Лесным кодексом РФ, Водным кодексом РФ и Земельным кодексом РФ, о чем будет подробно сказано ниже.

Как указано в рассматриваемом документе, Концепция представляет собой систему современных взглядов, принципов и приоритетов в отношении деятельности федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения устойчивого развития малочисленных народов Севера.

В свою очередь, устойчивое развитие малочисленных народов Севера предполагает укрепление их социально-экономического потенциала, сохранение исконной среды обитания, традиционного образа жизни и культурных ценностей на основе целевой поддержки государства и мобилизации внутренних ресурсов самих народов в интересах нынешнего и будущих поколений. Концепция направлена на объединение усилий органов государственной власти и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества, включая объединения малочисленных народов Севера, для решения вопросов устойчивого развития этих народов. По словам П. В. Гоголева⁶³, принципы устойчивого развития малочисленных народов Севера представляют собой устоявшиеся, традиционные идеи, свидетельствующие о значительной латентной преемственности в государственной политике России на разных этапах исторического развития.

К принципам устойчивого развития малочисленных народов Севера в соответствии с данной Концепцией были отнесены:

• гарантия прав малочисленных народов Севера в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России;

• объемность решения задач социально-экономического и этнокультурного развития малочисленных народов Севера;

• координация действий органов государственной власти и органов местного самоуправления при решении вопросов социально-экономического и этнокультурного развития малочисленных народов Севера;

• обеспечение эффективного участия малочисленных народов Севера в достижении своего устойчивого развития;

• признание значения земли, других природных ресурсов, включая биологические, и благополучия окружающей природной среды как основы традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера;

• рациональное использование земель и других природных ресурсов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;

• признание права малочисленных народов Севера на приоритетный доступ к рыбопромысловым участкам и охотничьим угодьям, к биологическим ресурсам в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;

• необходимость участия представителей и объединений малочисленных народов Севера в принятии решений по вопросам, затрагивающим их права и интересы, при освоении природных ресурсов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;

• необходимость оценки культурных, экологических и социальных последствий предлагаемых к реализации проектов и работ в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера;

• возмещение ущерба, нанесенного исконной среде обитания, традиционному образу жизни и здоровью малочисленных народов Севера.

Целью Концепции было признано создание в России условий для формирования устойчивого развития малочисленных народов Севера на основе укрепления их социально-экономического потенциала при сохранении исконной среды обитания, традиционного образа жизни и культурных ценностей этих народов.

Для достижения данной цели был определен ряд задач, как то:

• сохранение исконной среды обитания и традиционного природопользования, необходимых для обеспечения и развития традиционного образа жизни малочисленных народов Севера;

• развитие и модернизация традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера;

• повышение качества жизни малочисленных народов Севера до среднероссийского уровня;

• создание условий для улучшения демографических показателей малочисленных народов Севера, в том числе путем снижения детской смертности и увеличения продолжительности жизни до среднероссийского уровня;

• повышение доступа к образовательным услугам малочисленных народов Севера с учетом их этнокультурных особенностей;

• содействие развитию общин и других форм самоуправления малочисленных народов Севера;

• сохранение культурного наследия малочисленных народов Севера.

Первый этап (2009–2011 гг.) предполагал создание нормативных правовых и экономических условий для развития традиционного природопользования, роста качества жизни и улучшения демографической ситуации среди малочисленных народов Севера, выработку системы информационного и методического обеспечения.

Были внесены изменения в Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»⁶⁴ с целью обеспечения создания в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера модельных территорий традиционного природопользования федерального значения. Оказана государственная поддержка экономического и социального развития малочисленных народов Севера путем предоставления субсидий за счет средств федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. В рамках государственной поддержки созданы новые кочевые школы, фактории, объекты социальной и инженерной инфраструктуры в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности.

Увеличение размеров субсидий за счет средств федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку северного оленеводства и племенного животноводства с одновременным снижением платы за единицу площади лесных участков для ведения северного оленеводства должно было сделать эту отрасль одной из важных составляющих роста качества жизни и благосостояния в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера.

По итогам Всероссийской переписи населения 2010 года был проведен анализ динамики демографических показателей и показателей уровня жизни малочисленных народов Севера. Задача сохранения и поддержки традиционного образа жизни малочисленных народов Севера является одной из приоритетных при реализации Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года⁶⁵ и Стратегии социально-экономического развития Сибири на период до 2020 года⁶⁶.

В процессе осуществления мероприятий первого этапа реализации Концепции активную роль играло Министерство регионального развития РФ (далее — Минрегион России). В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 4 февраля 2009 г. № 132-р⁶⁷ министерством, которое до сентября 2014 года отвечало за развитие и поддержку коренных малочисленных народов, а затем было упразднено, совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти был разработан План мероприятий по реализации в 2009–2011 гг. Документа по устойчивому развитию коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ (далее — План мероприятий), утвержденный Правительством РФ 28 августа 2009 г. № 1245-р⁶⁸. Позже приказом Минрегиона России от 9 декабря 2009 г. № 565⁶⁹ утверждены Методические рекомендации по исчислению размера убытков, причиненных объединениям коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в результате хозяйственной и иной деятельности организаций всех форм собственности и физических лиц в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов. Апробация указанной методики осуществлялась во взаимодействии с ОАО «Сургутнефтегаз», ОАО «НК Роснефть», НК «Сахалин Энерджи», совхозом Верхнепуровское Ямало-Ненецкого автономного округа⁷⁰.

Во исполнение Плана мероприятий и в связи с принятием уже упомянутого Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» Минрегионом России в 2010 году был подготовлен и внесен в Правительство РФ проект федерального закона о внесении в отдельные законодательные акты Российской Федерации изменений в части унификации терминологии, касающейся малочисленных народов Севера, а также в 2011 году Минрегионом России был подготовлен законопроект «О внесении изменений в части регулирования отношений в области традиционного рыболовства».

Кроме того, планом мероприятий предусматривалось развитие форм социального и государственно-частного партнерства представителей малочисленных народов Севера, органов государственной власти, местного самоуправления и организаций, в отсутствие на тот момент общей нормативной базы, регулирующей инструменты государственно-частного партнерства в РФ. Анализ отчетности за 2009–2010 годы, представленной субъектами РФ, показал, что в форме государственно-частного партнерства осуществлялось строительство объектов в регионах Российской Федерации, например, в с. Парабель Томской области в целях строительства пристройки к зданию гимназии привлекались внебюджетные средства в размере 1187,6 тыс. рублей, а в Чукотском автономном округе на строительство сельской участковой больницы были использованы внебюджетные средства в сумме 2000,0 тыс. рублей⁷¹.

В целях создания эффективного функционирования процесса реализации на территории России, а также на международном рынке продукции традиционных промыслов и ремесел и для повышения социально-экономического уровня жизни малочисленных народов Севера по заказу Минрегиона России в рамках реализации мероприятий в сфере государственной национальной политики была проведена аналитическая разработка «Бизнес-модель и формы государственно-частного партнерства в продвижении продукции традиционных промыслов и ремесел коренных малочисленных народов Севера». По итогам разработки 13–14 сентября 2010 г. в Общественной палате РФ состоялся семинар по обсуждению бизнес-модели, участники которого в целом одобрили бизнес-модель и формы развития предпринимательства на основе традиционных отраслей хозяйства и основные направления государственно-частного партнерства в указанной сфере⁷². Разработанная бизнес-модель, согласно информации, полученной от 13 субъектов РФ, была разослана в муниципальные органы управления на территории проживания коренных малочисленных народов для ее практического использования.

В целях сохранения исконной среды обитания и традиционного природопользования Планом мероприятий предусматривалось создание в период 2009–2011 гг. модельных территорий традиционного природопользования федерального значения, однако они так и не были созданы по сей день, когда на исходе второй этап реализации Концепции, что не помешало некоторым регионам занять активную самостоятельную позицию по созданию аналогичных территорий регионального или местного значения. Так, в Хабаровском крае уже в рамках первого этапа реализации Концепции проводились организационные мероприятия по созданию модельных территорий. В Ханты-Мансийском регионе подготовлен и принят соответствующий региональный закон о территориях традиционного природопользования регионального значения (подробнее о порядке финансирования территорий традиционного природопользования см. раздел 3.1 данной работы).

В соответствии с Планом мероприятий Минрегиону России было предписано разработать и в I квартале 2010 года внедрить систему показателей качества жизни малочисленных народов Севера. В результате была разработана система, включающая 14 финансовых, 16 бюджетных, 12 экономических, 26 экологических и 10 социальных показателей⁷³. В числе разработанных показателей имеются такие, как доход на душу населения по региону, расходы населения на культурно-бытовые нужды, на оплату медицинских услуг и медикаментов, а также услуг связи, на приобретение одежды и обуви, продовольствия, доля налогов в доходной части консолидированного бюджета, используемая на развитие социальной инфраструктуры в регионе, расходы федерального бюджета на выплату трансфертов коренным малочисленным народам. В систему показателей качества жизни малочисленных народов Севера включены скорость и направление ветра, звук, строение земли, круговорот веществ в природе. В качестве интегрального показателя качества жизни малочисленных народов Севера рекомендованы показатели абсолютного и относительного (на душу населения) производства валовой продукции традиционных отраслей сельскохозяйственного производства (оленеводства) и рыбоводства в натуральном и стоимостном выражении.

Важно подчеркнуть, что в практической деятельности приведенные данные с учетом решения задач повышения качества жизни малочисленных народов Севера в субъектах РФ не используются, мониторинг в отношении таких действий не осуществляется, а официальные статистические показатели в рассматриваемый период времени отсутствует. С учетом существующей тенденции разработанная Минрегионом России система показателей до настоящего времени не внедрена. В то же время отсутствие практического применения указанной модели, расходы федерального бюджета на разработку которой составили 590,0 тыс. рублей, говорят о том, что Минрегионом России неэффективно использовались бюджетные средства, что приводит к нарушению требований ст. 34 БК РФ и делает невозможным реализацию положений предлагаемой Концепции.

К числу иных практических проблем реализации анализируемого документа следует отметить приказ Росстата от 7 августа 2009 г. № 163, форму № НС «Сведения о численности малочисленных народов Севера»⁷⁴, которая устанавливала порядок обобщения информации о численном составе населения по следующим критериям: пол, возраст в рамках каждой национальности. В настоящее время такие критерии отменены. В результате чего показатели, которые свидетельствуют о составе малочисленных народов по указанным выше основаниям по этническому составу, а также плотности населения в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, могут быть получены лишь по итогам переписи населения, т.е. всего лишь 1 раз в период 8–10 лет.

Плодотворная работа по различным направлениям (социальным, экономическим, экологическим) проведена в регионах нашей страны. Так, в Ханты-Мансийском автономном округе, Республике Саха (Якутия) и Красноярском крае утверждены концепции устойчивого развития малочисленных народов Севера, закрепляющие решение задач создания условий для увеличения продолжительности жизни (развитие здравоохранения, обязательная диспансеризация), повышения уровня и доступности образования, сохранения и развития традиционного природопользования.

В 2009 году правительство Ханты-Мансийского автономного округа утвердило модельное соглашение недропользователей с субъектами права традиционного природопользования. Соглашением предусмотрено, что компания при пользовании недрами обеспечивает максимальную удаленность промышленных объектов от объектов традиционного хозяйствования, а также возмещает убытки и упущенную выгоду, связанные с изъятием из традиционного природопользования природных ресурсов, кроме того, ежегодно передает представителям малочисленных народов Севера бензин и дизельное топливо в безвозмездное пользование сроком на 4 года — снегоход, лодочный мотор, автономную электростанцию, оказывает помощь в предоставлении транспорта для завоза продуктов питания, оборудования и вывоза заготпродукции с мест промысла⁷⁵.

В субъектах Российской Федерации начали реализовываться региональные программы, направленные на социально-экономическое развитие малочисленных народов Севера. В Республике Саха (Якутия) были разработаны и утверждены программы социально-экономического развития 18 районов проживания малочисленных народов Севера.

В регионах поддерживается развитие общинных форм самоуправления малочисленных народов Севера. В Республике Саха (Якутия) уже зарегистрировано 84 родовых общины. На территории Хабаровского края зарегистрировано 170 общин, в деятельности которых занято 1800 представителей малочисленных народов Севера⁷⁶.

Коренным малочисленным народам Севера и этническим общностям предоставлено приоритетное право на пользование животным миром и водными биологическими ресурсами в местностях традиционного проживания и хозяйственной деятельности. В Республике Саха (Якутия) по состоянию на 1 января 2011 г. за родовыми общинами на основании распоряжений Правительства республики было закреплено 86 охотничьих участков общей площадью 25929,2 тыс. га, за 77 кооперативами, занимающимися оленеводством, закреплена земля общей площадью 16862,2 тыс. га. В Хабаровском крае для осуществления традиционного рыболовства отведен 141 рыбопромысловый участок (17,5% общего числа рыбопромысловых участков края), 18 общинам в долгосрочную аренду переданы охотничьи угодья площадью 12,7 млн га (22% общей площади охотничьих угодий края). Оленьи пастбища занимают 21,6% в общем объеме земельных ресурсов края⁷⁷. В Ханты-Мансийском автономном округе зарегистрировано 475 территорий традиционного природопользования с общим количеством субъектов права традиционного природопользования 3958 человек. Традиционную хозяйственную деятельность осуществляют 60 предприятий с общей численностью работающих 1310 человек⁷⁸. В Магаданской области зарегистрировано 67 родовых общин, за 10 родовыми общинами закреплены охотничьи участки общей площадью 2782,7 тыс. га. Мероприятия по поддержке ведения охотничьего хозяйства родовых общин в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности осуществлялись путем возмещения фактически понесенных родовыми общинами затрат на приобретение лицензий, аренду участков, проведение учетных работ и биотехнических мероприятий. Общая сумма возмещения затрат составила 528,5 тыс. рублей⁷⁹.

План мероприятий по реализации Концепции на период 2012–2015 гг. (в рамках реализации следующего этапа документа) был утвержден распоряжением Правительства 12 октября 2012 г. № 1906-р⁸⁰. Предусматривается, что на втором этапе в результате реализации мер государственного стимулирования и поддержки должны произойти существенные изменения уровня качества жизни малочисленных народов Севера, их занятости в традиционных видах хозяйственной деятельности, предполагается, что снизится зависимость мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности от завоза топлива и нефтепродуктов в связи с использованием местных (в том числе альтернативных) источников теплоэнергоснабжения, будет обеспечен доступ малочисленных народов Севера к медицинским услугам (включая возможности мобильной медицины и телемедицины), к Интернету и мобильной связи. Предполагается создать необходимые условия для занятости представителей малочисленных народов Севера в традиционных отраслях хозяйственной деятельности, а также в этнотуризме, экологическом туризме, организации лесовосстановительных, землеустроительных, природоохранных работ, мониторинге состояния окружающей природной среды в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности. Усилия государства в подготовке национальных кадров для работы в бюджетной сфере позволят увеличить долю малочисленных народов Севера среди сельских врачей и учителей.

В результате реализации мероприятий второго этапа Концепции предполагается достигнуть положительных демографических тенденций среди большинства малочисленных народов Севера, включая увеличение показателя ожидаемой продолжительности жизни, увеличение в 1,3 раза по сравнению с 2007 г. суммарного коэффициента рождаемости, снижение смертности детей первого года жизни в 1,5 раза по сравнению с 2007 г.

В ходе третьего этапа реализации (2016–2025 гг.) должны быть сформированы условия для устойчивого развития малочисленных народов Севера, в том числе включающие эффективные механизмы сохранения исконной среды обитания и традиционного образа жизни, завершение модернизации традиционной хозяйственной деятельности и всей социальной сферы (включая систему образования, здравоохранения, культуры) в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности. В результате реализации мероприятий третьего этапа к 2025 г. предполагается достигнуть среднероссийских показателей качества жизни малочисленных народов Севера, а также снизить смертность детей первого года жизни не менее чем в 2 раза по сравнению с 2007 г.

Как отмечается в самом документе, реализация Концепции должна осуществляться путем:

• совершенствования законодательства РФ в сфере защиты прав, традиционного образа жизни и исконной среды обитания малочисленных народов Севера с учетом цели и задач Концепции, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ;

• реализации федеральных, региональных, ведомственных целевых программ и планов мероприятий, направленных на социально-экономическое и этнокультурное развитие малочисленных народов Севера;

• учета целей и задач устойчивого развития малочисленных народов Севера при формировании федерального и региональных бюджетов, привлечения внебюджетных средств на эти цели;

• информационного обеспечения мероприятий по реализации государственной политики в сфере устойчивого развития малочисленных народов Севера как внутри страны, так и за рубежом;

• взаимодействия органов государственной власти с общественными организациями и объединениями малочисленных народов Севера;

• организации системы государственного статистического мониторинга состояния малочисленных народов Севера, соответствующей международным рекомендациям в области защиты прав коренных народов;

• проведения научных исследований социально-экономического развития малочисленных народов Севера.

На момент начала действия Концепции в 28 субъектах РФ компактно насчитывалось 40 малочисленных народов Севера. Согласно данным Всероссийской переписи населения, общая численность малочисленных народов Севера (включая также вновь выделенных переписью камчадалов, теленгитов, тубаларов, челканцев и чулымцев) составила 244 тыс. человек, причем численность отдельных народов колеблется от 41 тыс. человек (ненцы) до 240 человек (энцы). В целом существует положительная динамика демографических процессов в среде малочисленных народов Севера. Почти в 2,5 раза выросло число ороков (ульта), значительно (на 20–70%) выросла численность ненцев, селькупов, хантов, юкагиров, негидальцев, тофаларов, ительменов, кетов и др.⁸¹ Численность ряда народов сократилась, что объясняется как общей отрицательной демографической динамикой в России, так и выделением в ходе переписи из состава малочисленных народов Севера самобытных этнических групп, которые стали идентифицировать себя в качестве самостоятельных народов.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. № 536-р «Об утверждении перечня коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»⁸² к таким народам относятся алеуты, алюторцы, вепсы, долганы, ительмены, камчадалы, кереки, кеты, коряки, кумандинцы, манси, нанайцы, нганасаны, негидальцы, ненцы, нивхи, ороки (ульта), орочи, саамы, селькупы, сойоты, тазы (удэ), теленгиты, телеуты, тофалары, тубалары, тувинцы — тоджинцы, удэгейцы, ульчи, ханты.

Например, на территории Республики Коми проживает 922 представителя коренных малочисленных народов Севера 19 народностей, 80% из них ненцы, 10% — ханты, 10% — остальные. 63% от численности коренных малочисленных народов Севера проживают на территории МОГО «Воркута»⁸³.

Концепция фиксирует, что в конце XX — начале XXI в. возникли общественные объединения, учебные центры, ассоциации и профессиональные союзы (оленеводов, морских зверобоев и др.) малочисленных народов Севера, деятельности которых оказывается государственная поддержка. Во многих местах проживания малочисленных народов Севера воссозданы общины как традиционные формы организации совместной деятельности, распределения продукции и взаимопомощи. В ряде мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности созданы родовые угодья, территории традиционного природопользования регионального и местного значения (но не федерального), закрепленные за представителями малочисленных народов Севера и их общинами. Во многих национальных селах и поселках общины этих народов стали единственными хозяйствующими субъектами, выполняющими ряд социальных функций. В соответствии с законодательством РФ общины как некоммерческие организации пользуются рядом льгот и могут использовать упрощенную систему налогообложения. В РФ в целом создана правовая база в сфере защиты прав и традиционного образа жизни малочисленных народов Севера, как констатируется в Концепции, в том числе и в связи с тем, что Россия является участницей международных договоров в этой сфере.

Огромным положительным эффектом, по мнению авторов Концепции, стало формирование финансовых инструментов государственной поддержки социально-экономического развития малочисленных народов Севера. С первой половины 1990-х гг. до момента принятия Концепции были реализованы 3 федеральные целевые программы, а также многочисленные региональные целевые программы и подпрограммы по социально-экономическому развитию малочисленных народов Севера, призванные сформировать условия для их устойчивого развития за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов России и внебюджетных источников. За счет средств федерального бюджета были предусмотрены субсидии бюджетам субъектов России на поддержку северного оленеводства и племенного животноводства. Во многих органах исполнительной власти регионов, где живут эти народы, созданы самостоятельные структурные подразделения по делам малочисленных народов, координирующие соответствующие региональные целевые программы и вопросы социально-экономического развития этих народов. Государственными органами статистики ведется сбор и анализ экономических и социальных показателей районов проживания малочисленных народов Севера.

Еще одной составляющей экономического развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока является такой инструмент, как практика заключения крупными промышленными компаниями, в том числе топливно-энергетического комплекса, договоров с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общинами малочисленных народов Севера, районными и поселковыми объединениями малочисленных народов, отдельными национальными домохозяйствами — владельцами родовых угодий в рамках осуществления проектов государственно-частного партнерства, что позволило создать внебюджетные фонды кредитной поддержки предприятий малочисленных народов Севера.

В части социального развития в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера для обучения детей оленеводов, рыбаков и охотников действуют дневные общеобразовательные школы, школы-интернаты. В местах кочевания оленеводов инициировано создание кочевых школ, в которых дети получают начальное образование с учетом традиционного образа жизни малочисленных народов Севера и т.д.

Традиционно уделяя внимание вопросам устойчивого развития малочисленных народов Севера, Россия приняла активное участие в проведении Международного десятилетия коренных народов мира, провозглашенного Генеральной Ассамблеей ООН в декабре 1994 г., а также стала первым государством — членом ООН, создавшим Национальный организационный комитет по подготовке и проведению в России Второго Международного десятилетия коренных народов мира, для чего были выделены соответствующие бюджетные средства. В связи с этим была проведена работа по совершенствованию нормативной правовой базы по защите прав малочисленных народов Севера, разработке эффективных экономических механизмов обеспечения их традиционного образа жизни и традиционного природопользования, а также по развитию системы медицинских услуг и образования в районах их проживания. Ряд мероприятий был направлен на исследование, сохранение и пропаганду культурного наследия, развитие традиционной культуры малочисленных народов Севера, оказание содействия в обеспечении участия представителей малочисленных народов Севера в работе международных организаций.

Распоряжением Правительства РФ от 19 ноября 2007 г. № 1639-р⁸⁴ установлен комплекс первоочередных мер по подготовке и проведению Второго Международного десятилетия коренных народов мира. Согласно распоряжению, финансирование комплекса мер осуществлялось ежегодно в пределах средств, предусматриваемых в федеральном бюджете по целевой статье «Мероприятия в сфере межнациональных отношений» подраздела «Другие общегосударственные вопросы» функциональной классификации расходов бюджетов РФ. Например, по решению Минрегиона России из общей суммы ассигнований на реализацию мероприятий, непосредственно связанных с малочисленными народами Севера, в 2009 г. было направлено 25 071,8 тыс. рублей, в 2010 г. — 79 972,4 тыс. рублей.

В целях реализации комплекса первоочередных мер по подготовке и проведению в Российской Федерации Второго Международного десятилетия коренных народов мира в 2009 году Минрегионом России было заключено 14 государственных контрактов на общую сумму 25 071,8 тыс. рублей, в 2010 г. — 21 государственный контракт на общую сумму 79 972,4 тыс. рублей. Кассовые расходы по заключенным государственным контрактам составили 24 909,5 тыс. рублей и 79 972,3 тыс. рублей соответственно. Проверкой Счетной палаты РФ было установлено, что при исполнении 14 государственных контрактов были нарушены сроки выполнения работ, при этом Минрегионом России штрафные санкции за нарушение сроков выполнения работ на сумму 2376,6 тыс. рублей исполнителям не предъявлялись⁸⁵.

В Концепции отмечается, что существуют некоторые проблемы практического свойства, а именно низкая конкурентоспособность традиционных видов хозяйственной деятельности, обусловленная малыми объемами производства, высокими транспортными издержками, отсутствием современных предприятий и технологий по комплексной переработке сырья и биологических ресурсов. Подчеркивается, что кризисное состояние традиционных видов хозяйственной деятельности также в конце 2000-х гг. привело к обострению социальных проблем. Уровень жизни значительной части граждан из числа малочисленных народов Севера, проживающих в сельской местности или ведущих кочевой образ жизни, был значительно ниже среднероссийского, зато уровень безработицы в районах Севера, где проживают малочисленные народы Севера, превышал средний по Российской Федерации. Таким образом, констатируется, что появились не только социальные, но и экологические проблемы. В частности, интенсивное промышленное освоение природных ресурсов северных территорий Российской Федерации также существенно сократило возможности ведения традиционных видов хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера. Из традиционного хозяйственного оборота были изъяты значительные площади оленьих пастбищ и охотничьих угодий, а часть используемых прежде для традиционных промыслов рек и водоемов в связи с экологическими проблемами потеряла свое хозяйственное значение.

Разработчики Концепции обосновали необходимость ее реализации и принятия требованием по совершенствованию правового поля в рамках создания территорий традиционного природопользования, которые должны стать эффективным инструментом сохранения и развития традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера. Также в тексте Концепции отмечалась необходимость внесения изменений в земельное законодательство в части установления безвозмездного срочного пользования малочисленными народами Севера земельными участками для традиционного природопользования, в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — в части установления полномочий органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов Севера, в законодательство о рыболовстве и животном мире — в части приоритетного доступа малочисленных народов Севера к рыбопромысловым участкам и охотничьим угодьям, к водным биологическим ресурсам и охотничьим животным, т.е. предусматривались определенные правовые инструменты достижения целей и задач цитируемого документа.

Таким образом, основным аспектом Концепции является то, что Российская Федерация рассматривает устойчивое развитие как результат целевой поддержки государства и мобилизации внутренних ресурсов самих народов в интересах нынешнего и будущего поколений. Как пишет П. В. Гоголев, интерпретация такой формулировки возможна лишь посредством, во-первых, формального определения сфер интересов нынешнего и будущих поколений, во-вторых, создания реального механизма и обязательности учета мнения общественности малочисленных этнических сообществ при определении данных интересов, в-третьих, раскрытия вопроса, ресурсами какого объема предполагается поддерживать мобилизованные инициативы коренных малочисленных народов Севера⁸⁶.

Реализация Концепции имеет и иные сложности помимо уже описанных. Так, анализ положений Концепции позволяет говорить о том, что основная масса решений должна приниматься на уровне федеральной власти. В Концепции говорится о законодательном закреплении партнерского характера взаимоотношений коренных малочисленных народов Дальнего Востока, Севера, Сибири. Однако на практике идет речь о партнерстве не с государственными институтами, а фактически хозяйствующими субъектами, осуществляющими свою деятельность при освоении земель традиционного обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Например, в 2010 г. в итоговом докладе Специального докладчика ООН по вопросу о положении в области прав человека и основных свобод коренных народов по результатам посещения Российской Федерации было сказано, что многие российские промышленные компании проводят консультации и заключают соглашения с представителями коренных малочисленных народов о добыче природных ресурсов, но последние на практике лишены возможности вести обсуждения и переговоры по всем условиям их соглашений с нефтяными и газовыми компаниями и им часто просто представляют заранее отпечатанный и готовый к подписанию типовой контракт, который нельзя изменить. Это же было заявлено и представителем Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России, который опроверг утверждение, что в России принцип свободного, предварительного и осознанного согласия обязателен и соблюдается промышленными компаниями⁸⁷.

В связи с этим необходимо уделить особое внимание третьему этапу реализации Концепции, связанному с разработкой плана мероприятий, его внедрением и дальнейшим совершенствованием нормативно-правовой базы, укрепляющим социальную и экономическую поддержку коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в рамках реализации упомянутой Концепции. Таким образом, системный анализ документов по стратегическому развитию и концептуальному подходу в отношении земель, населяемых малочисленными коренными народностями, позволяет рассмотреть механизмы правового характера, которые направлены на защиту своих прав коренными народами территорий Крайнего Севера, Дальнего Востока и Сибири.

1.3. Правовые инструменты реализации прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока

Правовое регулирование прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ строится на основе следующих правовых составляющих.

1. Общепризнанных принципов и норм международного права, содержащих основные положения, закрепляющие способы защиты национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в той мере, в какой они идентифицируют себя с этими меньшинствами, от дискриминации и иных видов притеснений.

2. Принципов и норм национального российского законодательства на федеральном уровне.

3. Принципов и норм национального законодательства на региональном уровне.

Рассмотрим по отдельности каждую правовую составляющую применительно к регулированию положения коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

I. Прежде чем рассмотреть основные общепризнанные нормы международного права, следует оговорить, что на международном уровне отсутствует общепринятое закрепленное определение коренного народа. Р. Ш. Гарипов⁸⁸ указывает, что отправной точкой считается рабочее определение, сформулированное специальным докладчиком по проблеме дискриминации коренного населения для Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств в 1972 году. Было предложено считать коренным народ, который состоит из современных потомков народов, проживавших на нынешней территории всей или части какой-либо страны в момент, когда на нее прибыли из других частей мира лица другой культуры и этнического происхождения, которые покорили их и поставили в зависимое и колониальное положение путем завоевания, колонизации и других средств; в настоящее время эти народы живут в большей мере в соответствии с их особыми обычаями и социальными, экономическими и культурными традициями, чем с институтами страны, частью которой они являются, при государственной структуре, которая основывается главным образом на национальных, социальных и культурных особенностях других господствующих слоев населения. В результате Рабочая группа ООН по правам коренных народов, Подкомиссия ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств и Комиссия ООН по правам человека признали данное определение коренных народов в качестве основы для работы по проблемам коренного населения. Данное определение претерпело уточнение в 1982 г., в соответствии с которым коренные народы «это коренные общины, народности и нации, сохраняющие историческую преемственность с обществами, которые существовали до вторжения завоевателей и введения колониальной системы и развивались на своих собственных территориях, считающие себя отличающимися от других слоев общества, преобладающих в настоящее время на этих территориях или на части этих территорий. Они составляют слои общества, не являющиеся доминирующими, и хотят сохранить, развивать и передать будущим поколениям территорию своих предков и свою этническую самобытность в качестве основы для продолжения своего существования как народа в соответствии со своими собственными культурными особенностями, социальными институтами и правовыми системами».

Принимая во внимание эти позиции, обратимся к международным актам, нормы которых влияют на правовое положение коренных малочисленных народов:

Устав ООН (ст. 1 ч. 2), принятый 26 июня 1945 г.⁸⁹, в котором закрепляется, что данной организации необходимо поддерживать международный мир и безопасность и с этой целью принимать эффективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира и проводить мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира, развивать дружеские отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения, осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социально-культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языковых барьеров и отношения к вероисповеданию, быть центром для согласования действий наций в достижении общих идей;

Всеобщая декларация прав человека 1948 г. (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря1948 г.)⁹⁰. Статья 1 этого документа устанавливает, что все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах, они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства. Права, провозглашаемые декларацией, должны гарантироваться государством без какого бы то ни было различия в отношении расы, цвета кожи, языка, религии, национального или социального происхождения;

Международная Конвенция ООН 1965 г.⁹¹ о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Государства — участники Конвенции опираются на положение, в соответствии с которым Устав ООН основан на принципах достоинства и равенства, присущих каждому человеку, и что все государства — члены Организации обязались предпринимать совместные и самостоятельные действия в сотрудничестве с ООН для достижения одной из целей ООН, состоящей в поощрении и развитии всеобщего уважения и соблюдения прав человека и основных свобод для всех, без различия языка, расы, пола или религии. Всеобщая декларация прав человека провозглашает, что все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах и что каждый человек должен обладать всеми правами и свободами, провозглашенными в ней, без какого бы то ни было различия, в частности без различия по признаку расы, цвета кожи или национального происхождения, что все люди равны перед законом и имеют право на равную защиту закона от всякой дискриминации и от всякого подстрекательства к дискриминации, во всех ее формах и проявлениях, и создания международного сообщества, свободного от всех форм расовой сегрегации и расовой дискриминации, и обеспечить для достижения этой цели проведение практических мероприятий;

Конвенция ООН от 9 декабря 1948 г.⁹² о предупреждении преступления геноцида и наказания за него, где представлено определение, что понимается под геноцидом, т.е. это действия, совершаемые с намерением уничтожить полностью или частично какую-либо национальную, этническую, расовую или религиозную форму как таковую, а именно:

а) убийство членов такой группы;

б) причинение серьезных телесных повреждений или умственного расстройства такой группы;

в) предумышленного создания таких жизненных условий, которые рассчитаны на полное или частичное физическое уничтожение;

г) меры, рассчитанные на предотвращение деторождения в среде такой группы;

д) насильственная передача детей из одной человеческой группы в другую.

Наказуемы следующие деяния: геноцид, заговор с целью совершения геноцида, прямое и публичное подстрекательство к совершению геноцида, покушение на совершение геноцида, соучастие в геноциде;

Европейская конвенция о защите прав и основных свобод 1950 г.⁹³ Статья 14 этого документа возлагает на государства-участники пользование признанными в ней правами без дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или любым иным признакам;

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.⁹⁴ Участвующие в этом Пакте государства принимают во внимание, что в соответствии с принципами, провозглашенными Уставом ООН, признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, и равных и неотъемлемых прав их является основой свободы, справедливости и всеобщего мира, признают, что согласно Всеобщей декларации прав человека идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен, только если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, так же как и своими гражданскими и политическими правами. Также в этом документе подчеркивается, «все народы имеют право на самоопределение». В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают направление экономического, социального и культурного характера. Государства обязуются гарантировать, что права, провозглашенные в Пакте, будут осуществляться без какой бы то ни было дискриминации, как то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства;

Конвенция Международной организации труда № 169 «О коренных народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах»⁹⁵ (Женева, 27 июня 1989 г.). При принятии данной Конвенции Генеральная конференция Международной организации труда отмечала, что, принимая к сведению международные нормы, содержащиеся в Конвенции 1957 года о коренном и другом населении, ведущем племенной образ жизни, и многочисленные международные акты о предотвращении дискриминации, а также изменения в положении коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни во всех регионах земного шара, необходимость принятия новых международных норм по данному вопросу в целях ликвидации ориентации на ассимиляцию, содержащейся в ранее действовавших нормах, признавая стремление указанных народов к осуществлению контроля над их собственными институтами, их образом жизни и экономическим развитием, их стремление к сохранению и развитию их самобытности, языка и религии в рамках тех государств, в которых они проживают, отмечая тот факт, что во многих частях земного шара нередко разрушаются их законы, их ценности, их обычаи и их перспективы, обращая внимание на то, что коренные народы и народы, ведущие племенной образ, вносят вклад в культурное разнообразие, социальную и экологическую гармонию человечества и в международное сотрудничество и взаимопонимание, необходимо частично пересмотреть действовавшую на тот момент Конвенцию 1957 года о коренном и другом населении, ведущем племенной образ жизни. Также ст. 14 этой Конвенции уделяет особое внимание земельным отношениям, предусматривая в сфере установления земельных прав два вида правоотношений: собственность и владение в отношении традиционно занимаемых коренными народами земель, а также право доступа к землям, «которые занимают не только они». Данная Конвенция до сих пор не ратифицирована в России;

Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств 1992 г.⁹⁶ принята в г. Страсбурге 5 ноября 1992 г. Государства — члены Совета Европы, подписавшие Хартию, учитывая, что целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами, в частности, для сохранения и реализации идеалов и принципов, представляющих их общее наследие; учитывая, что защита исторических региональных языков или языков меньшинств Европы, часть которых находится под угрозой возможного исчезновения, содействует поддержанию и развитию культурного богатства и традиций Европы; учитывая, что право пользоваться региональным языком или языком меньшинства в частной и общественной жизни является неотъемлемым правом в соответствии с принципами, зафиксированными в Международном пакте о гражданских и политических правах, и согласно духу Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод; принимая во внимание работу, проделанную в рамках СБСЕ, и, в частности, Хельсинкский Заключительный акт 1975 года и Документ Копенгагенского совещания 1990 года; подчеркивая значение взаимного обогащения культур и языкового многообразия и учитывая, что защита и развитие региональных языков или языков меньшинств не должны осуществляться в ущерб официальным языкам и необходимости их изучения; сознавая, что защита и поддержка региональных языков или языков меньшинств в различных странах и регионах Европы представляют собой важный вклад в строительство Европы, основанной на принципах демократии и культурного разнообразия в рамках национального суверенитета и территориальной целостности; принимая во внимание особые условия и исторические традиции в различных регионах европейских государств, согласились с определенными дефинициями, а именно: что для целей Хартии «региональные языки или языки меньшинств» означают языки, которые традиционно используются на данной территории государства жителями этого государства, представляющими собой группу, численно меньшую, чем остальное население государства; и отличаются от официального языка (языков) этого государства; они не включают в себя ни диалекты официального языка (языков) этого государства, ни языки мигрантов; а «территория, на которой используются региональный язык или язык меньшинства» означает географический район, в котором упомянутый язык является средством общения части населения, что является основанием для принятия различных мер по защите и развитию, предусмотренных Хартией. «Нетерриториальные языки» означают языки, используемые жителями государства, которые отличаются от языка или языков остального населения государства, но которые, несмотря на традиционное использование на территории государства, не могут связываться с каким-либо его определенным районом;

Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам ООН 1992 г.⁹⁷ Генеральная Ассамблея ООН в данном документе вновь подтверждает, что одной из основных целей ООН, как провозглашено в ее Уставе, является поощрение и развитие уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языковых особенностей или религиозных убеждений, вера в основные права человека, достоинство и ценность человеческой личности, равноправие мужчин и женщин и равенство больших и малых наций, стремится способствовать реализации принципов, содержащихся в Уставе и в других международных правовых актах. Лица, принадлежащие к меньшинству по признакам национального или этнического, религиозного и языкового характера, имеют право пользоваться достоянием своей культуры, исповедовать свою религию и отправлять религиозные обряды, использовать свой язык в частной жизни и публично, свободно и без дискриминации, вправе активно участвовать в культурной, религиозной, общественной, экономической и государственной жизни, в принятии на национальном и, где это необходимо, уровне регионов решений, касающихся того меньшинства, к которому они принадлежат, или тех регионов, в которых они проживают, согласно порядку, не противоречащему национальному законодательству; имеют право создавать свои собственные ассоциации и обеспечивать их развитие, устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации свободные и мирные контакты с другими членами своей группы и с лицами, принадлежащими к другим меньшинствам, а также контакты через границы с гражданами других государств, с которыми они связаны национальными, этническими, религиозными или языковыми узами;

Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств Совета Европы⁹⁸ принята в Страсбурге 1 февраля 1995 г. Государства — члены Совета Европы и другие государства, подписавшие ее, считают, что целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, одним из средств достижения этой цели является защита и дальнейшее развитие прав человека и основных свобод, а также претворение в жизнь положений Декларации глав государств и правительств государств — членов Совета Европы, принятой в Вене 9 октября 1993 г., в целях защиты на своих соответствующих территориях существования национальных меньшинств.

В Конвенции отмечается, что защита национальных меньшинств является необходимым условием для стабильности, демократической безопасности и мира на европейском континенте, что плюралистическое и подлинно демократическое общество должно не только уважать этническую, культурную, языковую и религиозную самобытность любого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, что развитие терпимой и процветающей Европы зависит не только от сотрудничества между государствами, но и основывается на трансграничном сотрудничестве между местными и региональными властями при соблюдении Конституции и территориальной целостности каждого государства. В Конвенции определены принципы, которые необходимо соблюдать, и обязательства, опосредующие их, чтобы обеспечить в государствах эффективную защиту национальных меньшинств и прав и свобод лиц, принадлежащих к ним, при соблюдении верховенства закона и уважении территориальной целостности и государственного суверенитета, В первом разделе речь идет о защите национальных меньшинств и прав и свобод лиц, принадлежащих к этим меньшинствам, и что эта защита является неотъемлемой частью международной защиты прав человека и в качестве таковой является областью международного сотрудничества;

Декларация о правах коренных народов, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 13 сентября 2007 г.⁹⁹ Документ гарантирует коренным народам международно признанные права и свободы человека, закрепила наиболее важные коллективные и индивидуальные права и гарантии непосредственно этих народов: политические, экономические, социальные, культурные, личные, юридические. Декларация разрабатывалась 22 года при участии представителей коренных народов, в том числе от России. Текст Декларации был опубликован Ассоциацией коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ в 2007 г.;

Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г.¹⁰⁰ принята в Рио-де-Жанейро 5 июня 1992 г. и ратифицирована в России Федеральным законом от 17 февраля 1995 г., целями которой являются сохранение биологического разнообразия (как правило, подразумевается сохранение компонентов биологического разнообразия на особо охраняемых природных территориях), устойчивое использование на справедливой и равноправной основе его компонентов и совместное получение выгод, связанных с использованием генетических ресурсов, в том числе путем предоставления необходимого доступа к генетическим ресурсам и путем надлежащей передачи соответствующих технологий с учетом всех прав на такие ресурсы и технологии, а также путем должного финансирования.

Разумеется, международно-правовое регулирование положения и прав коренных малочисленных народов не ограничивается перечисленными актами, названы были лишь важнейшие из них, обеспечивающие социальные и экономические права указанных субъектов. Положения, представленные в данных документах, приоритетны по отношению к федеральному законодательству в соответствии со ст. 15 ч. 4 Конституции РФ¹⁰¹, где закреплено, что «если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то принимаются правила международного договора».

II. К основным нормам российского законодательства федерального значения, регламентирующим вопросы коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, относятся:

Конституция РФ¹⁰², где гарантиям прав малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ посвящена ст. 69. В данной норме не указаны и не перечислены конкретные права лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, статья обязывает государство обратиться к проблеме прав данных народов, так как защита прав коренных малочисленных народов РФ является важной конституционной задачей нашего государства как демократического и социального государства. Статьи 71 и 72 Конституции РФ разграничивают обязанности федерации и субъектов по вопросам регулирования и защиты прав национальных меньшинств.

На основе и в развитие данных статей приняты следующие нормативные правовые акты:

Налоговый кодекс РФ¹⁰³, который устанавливает, что налогом на доходы физических лиц не облагаются доходы, получаемые членами зарегистрированных в установленном порядке родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, от реализации продукции, полученной в результате ведения ими традиционных видов промысла (ст. 217 НК РФ), а на основании ст. 333.2 НК РФ не признаются объектами обложения объекты животного мира и объекты водных биологических ресурсов, пользование которыми осуществляется для удовлетворения личных нужд представителями коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ (по перечню, утвержденному Правительством РФ). Такое право распространяется только на количество (объем) объектов животного мира и объектов водных биологических ресурсов, добываемых для удовлетворения личных нужд, в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности данной категории плательщиков. В соответствии со ст. 395 НК РФ физические лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также общины таких народов — в отношении земельных участков, используемых для сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов, освобождаются от уплаты земельного налога.

Важным направлением поддержки граждан российского государства является система налоговых вычетов в отношении тех лиц, которые осуществляют крупные и социально ориентированные расходы.

НК РФ устанавливает следующие вычеты:

• в размере суммы платы за обучение детей;

• в размере суммы платы за обучение налогоплательщика;

• в размере суммы платы за медицинские услуги и за лекарственные препараты;

• в размере расходов на приобретение или строительство жилых помещений.

При этом максимальный предел налоговых вычетов является единым для всей территории России, что, безусловно, существенным образом снижает эффективность работы закрепленного механизма. Поскольку уровень доходов граждан, цены на образовательные услуги и объекты недвижимости различается в регионах существенно.

В этой связи предлагается установить дифференцированный по регионам размер максимальной величины налоговых вычетов и делегировать право на определение размера налогового вычета субъектам Российской Федерации;

Лесной кодекс РФ¹⁰⁴. В ст. 30 о заготовке гражданами древесины для собственных нужд речь идет о том, что граждане вправе заготавливать древесину для целей отопления, возведения строений и иных собственных нужд, в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и ведущих традиционный образ жизни, эти лица имеют право бесплатно осуществлять заготовку древесины для собственных нужд, исходя из нормативов и в порядке, установленных законами субъектов РФ. Граждане осуществляют заготовку древесины для собственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений. Статья 48 ЛК РФ регламентирует использование лесов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, при использовании лесов обеспечивается защита исконной среды обитания этих народов и их традиционный образ жизни в соответствии с Федеральным законом от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ», но нет конкретики в части особенностей использования лесов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов.

Необходимо внести изменения в ЛК РФ в части регулирования механизмов реализации приоритетного права коренных малочисленных народов на использование возобновляемых природных ресурсов и соответствующих территорий;

Земельный кодекс РФ¹⁰⁵, предусматривающий ряд норм, отражающих специфику землепользования коренных малочисленных народов.

В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий (ст. 7 ЗК РФ). Статья 39.10 закрепляет, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в безвозмездное пользование лицам, относящимся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и их общинам в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности для размещения зданий, сооружений, необходимых в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, на срок не более чем десять лет. Статья 39.33 ЗК РФ гласит, что использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случаях осуществления деятельности в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, за исключением земель и земельных участков в границах земель лесного фонда. Статья 97 ЗК РФ предусматривает возможность создания территорий традиционного природопользования в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами о коренных малочисленных народах (более подробно см. раздел 3.1 данной работы).

Также запрет на приватизацию земель сельскохозяйственного назначения, используемых в качестве оленьих пастбищ, содержится в ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»¹⁰⁶. В связи с этим единственной гарантией права коренных народов на безвозмездное пользование землями и другими природными ресурсами становится образование территорий традиционного природопользования. Необходимо, на наш взгляд, внести изменения в земельное законодательство РФ, закрепив более детально инструменты реализации права коренных малочисленных народов на безвозмездное пользование землями различных категорий, а также природными ресурсами в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности. Необходимо внести изменения в Земельный кодекс РФ в части регулирования дополнительных механизмов реализации приоритетного права коренных малочисленных народов на использование объектов земельных отношений;

Водный кодекс РФ, закрепляющий в качестве одного из принципов водного законодательства в ст. 3 использование водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ для осуществления традиционного природопользования. Статья 11 закрепляет, что не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для осуществления традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.

Кроме того, ст. 54 гласит, что в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ органами исполнительной власти субъекта РФ устанавливается порядок использования водных объектов в целях обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни этих народов. Лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, и их общины в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности вправе использовать водные объекты для традиционного природопользования.

Предлагается внести изменения в Водный Кодекс РФ в части уточнения регулирования механизмов реализации приоритетного права коренных малочисленных народов на использование возобновляемых природных ресурсов и акваторий;

Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»¹⁰⁷, который устанавливает правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Российской Федерации, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.

В этой связи предлагается внести изменения в данный нормативный правовой акт в части дополнения и уточнения понятийного аппарата, определения порядка отнесения граждан РФ к коренным малочисленным народам РФ, а также обеспечения возмещения убытков, причиненных в результате нанесения ущерба исконной среде обитания коренных малочисленных народов РФ;

Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в регионах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»¹⁰⁸. В ст. 3 настоящего Закона речь идет о гарантиях и компенсациях для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в том числе для граждан, относящихся к малочисленным народам Севера;

Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»¹⁰⁹:

• устанавливает общие принципы организации и деятельности общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, создаваемых в целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов указанных коренных малочисленных народов;

• определяет правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления;

• регулирует отношения в области организации, деятельности, реорганизации и ликвидации общин малочисленных народов.

В ст. 23 данного Федерального закона содержится весьма важное положение, закрепляющее право общин малочисленных народов обжаловать в суд действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, ущемляющие права общин малочисленных народов и их членов, в установленном законом порядке, а также требовать возмещения убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба окружающей среде;

Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»¹¹⁰. Подробно этот закон анализируется в разделе 3.1 монографии. Однако можно сделать вывод, что в части совершенствования процесса образования территорий традиционного природопользования, государственного заказа на продукцию, традиционных видов хозяйствования коренных малочисленных народов, а также в целях выработки механизма управления и контроля в области их организации и функционирования необходимо внести соответствующие изменения в данный закон. Необходимо приступить к неотложной реализации Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» и созданию территорий традиционного природопользования федерального уровня на основе обращений коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ с целью обеспечения устойчивого развития коренных малочисленных народов, сохранения природного и культурного наследия, так как в РФ не созданы еще данные территории, несмотря на то что закон принят почти 15 лет назад;

Федеральный закон от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»¹¹¹, в котором закреплено, что к числу полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования относятся защита интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан, разрешение споров по вопросам пользования недрами, однако конкретизации такого полномочия данный акт не содержит.

Проанализировав данный закон, представляется возможным говорить о том, что в части реализации прав коренных малочисленных народов на сохранение исконной среды обитания и традиционного образа жизни при разработке полезных ископаемых в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности необходимо свободное, предварительное и осознанное согласие этих народов, как того требуют международные нормы и принципы;

Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»¹¹². Соглашение о разделе продукции определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения. В ст. 13 Закона прямо говорится о том, что при выполнении соглашения инвестор уплачивает компенсацию ущерба, причиняемого в результате выполнения работ по соглашению коренным малочисленным народам Российской Федерации в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности. Данный акт предписывает включать в соглашения о разделе продукции положения о выплате соответствующих компенсаций коренным малочисленным народам за нарушение режима традиционного природопользования, а также обеспечивать эту выплату в случаях и порядке, установленных Правительством РФ;

Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»¹¹³. В ст. 1 дается определение, что национально-культурная автономия — это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан РФ, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Национально-культурная автономия — это вид общественного объединения. Организационно-правовой формой национально-культурной автономии является общественная организация. Национально-культурные автономии обладают широкими правами по сохранению самобытности, развитию языка, образования, национальной культуры. Им предоставляется поддержка: организационная, методическая, материально-техническая, финансовая со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления. Национально-культурная автономия является защитой в отстаивании прав и интересов граждан в области национальных отношений;

Закон Российской Федерации от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации»¹¹⁴, устанавливающий, что языки народов РФ пользуются защитой государства. Социальная защита языков предусматривает проведение научно обоснованной языковой политики, направленной на сохранение, развитие и изучение всех языков народов РФ на территории РФ. Экономическая защита языков предполагает целевое бюджетное и иное финансовое обеспечение государственных и научных программ сохранения и развития языков народов РФ, проведение в этих целях льготной налоговой политики. Юридическая защита языков предполагает обеспечение ответственности юридических и физических лиц за нарушение законодательства РФ о языках народов РФ. Статья 6 регламентирует содействие развитию государственных языков республик, создание условий для сохранения и развития языков малочисленных народов и этнических групп, не имеющих своих национально-государственных и национально-территориальных образований или проживающих за их пределами. Право граждан РФ на получение образования на родном языке обеспечивается созданием необходимого числа соответствующих образовательных учреждений, классов, групп, а также созданием условий для их функционирования.

В ст. 9 Закона закреплено, что представителям малочисленных народов и этнических групп государство оказывает содействие в организации различных форм получения образования на родном языке из числа языков народов Российской Федерации в соответствии с их потребностями и интересами.

В необходимых случаях официальное делопроизводство в субъектах РФ наряду с государственным языком РФ, государственными языками республик может вестись на языках народов РФ на территориях их компактного проживания. Порядок использования языков народов РФ в официальном делопроизводстве на указанных территориях определяется законодательством РФ. Субъекты РФ в необходимых случаях вправе написание наименований географических объектов и оформление надписей, дорожных и иных указателей наряду с государственным языком РФ производить на языках народов РФ на территориях их компактного проживания. Порядок использования языков при написании наименований географических объектов и оформлении надписей, дорожных и иных указателей определяется в соответствии с законодательством РФ (ст. 23);

Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»¹¹⁵. Право коренных малочисленных народов, самобытная культура и образ жизни которых включают традиционные методы использования объектов животного мира, на приоритетное пользование животным миром на территориях их традиционного расселения и хозяйственной деятельности, закреплено именно в данном законе. Статья 5 Закона относит к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации защиту прав, охрану исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов и этнических общностей на территориях их проживания в части сохранения и устойчивого использования объектов животного мира.

Статья 9 закрепляет особые права граждан, составляющих коренные малочисленные народы и этнические общности, если исконная среда их обитания и традиционный образ жизни связаны с животным миром, помимо общих прав в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания. К числу таких особых прав относятся:

• право на применение традиционных методов добывания объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности, т.е. граждане РФ, чье существование и доходы полностью или частично основаны на традиционных системах жизнеобеспечения их предков, включая охоту, рыболовство и собирательство, имеют право на применение традиционных методов добывания объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности, если такие методы прямо или косвенно не ведут к снижению биологического разнообразия, не сокращают численность и устойчивое воспроизводство объектов животного мира, не нарушают среду их обитания и не представляют опасности для человека. Это право можно осуществлять как индивидуально, так и коллективно, создавая объединения на различной основе (семейные, родовые, территориально-хозяйственные общины, союзы охотников, собирателей, рыболовов и иные) (ст. 48 Закона);

• коренные малочисленные народы и этнические общности, самобытная культура и образ жизни которых включают традиционные методы охраны и использования объектов животного мира, граждане, принадлежащие к этим группам населения, и их объединения имеют право на приоритетное пользование животным миром на территориях традиционного расселения и хозяйственной деятельности.

Право на приоритетное пользование животным миром включает в себя:

• предоставление первоочередного выбора промысловых угодий гражданам, принадлежащим к вышеуказанным группам населения и их объединениям;

• льготы в отношении сроков и районов добывания объектов животного мира, полового, возрастного состава и количества добываемых объектов животного мира, а также продуктов их жизнедеятельности;

• исключительное право на добывание определенных объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности;

• иные виды пользования животным миром, согласованные со специально уполномоченными государственными органами РФ по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания (ст. 49 данного Закона).

Переуступка права на приоритетное пользование животным миром гражданам и юридическим лицам, чье существование и доходы полностью или частично основаны на традиционных системах жизнеобеспечения их предков, включая охоту и собирательство, не допускается.

В ст. 49.1 речь идет о предоставлении средств федерального бюджета на реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов в виде субвенций. Под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета распределяются между субъектами РФ в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов РФ, зачисляются в бюджет субъекта РФ и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ. Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета распределяются между всеми субъектами РФ по единой для соответствующего вида субвенций методике, утверждаемой Правительством РФ.

Средства на реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели.

В случае использования не по целевому назначению средств, полученных из федерального бюджета в виде субвенций, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе осуществлять взыскание указанных средств в порядке, предусмотренном законодательством РФ. Контроль за расходованием таких средств осуществляется Федеральным казначейством и Счетной палатой РФ;

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»¹¹⁶. Статья 11 регламентирует условия назначения социальной пенсии нетрудоспособным гражданам, а именно: право на социальную пенсию имеют постоянно проживающие в Российской Федерации, в том числе граждане из числа малочисленных народов Севера, достигшие возраста 55 и 50 лет (соответственно мужчины и женщины), постоянно проживающие в районах проживания малочисленных народов Севера на день назначения пенсии, то есть пенсионный возраст для данный категорий граждан снижен, что является дополнительной мерой социальной поддержки. Размеры социальных пенсий для граждан, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в районах с тяжелыми климатическими условиями, требующих дополнительных материальных и физиологических затрат проживающих там граждан, определяемых Правительством РФ, увеличиваются на соответствующий районный коэффициент, устанавливаемый Правительством РФ в зависимости от района (местности) проживания, на весь период проживания указанных граждан в указанных районах (местностях). При выезде граждан из этих районов (местностей) на новое постоянное место жительства размер пенсии определяется без учета районного коэффициента.

Считаем необходимым внести изменения в федеральное законодательство о пенсионом обеспечении в части сохранения районного коэффициента к базовой части трудовой пенсии для граждан из числа малочисленных народов Севера;

Федеральный закон от 25 октября 2002 г. № 125-ФЗ «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей»¹¹⁷;

Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»¹¹⁸. В ст. 13 Закона закреплено, что при исчислении страхового стажа периоды деятельности лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой, в том числе членов семейных (родовых) общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, периоды работы у физических лиц (группы физических лиц) по договорам включаются в страховой стаж при условии уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд РФ;

Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе»¹¹⁹. Статья 2 регламентирует право гражданина на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой в случаях, если в том числе он относится к коренному малочисленному народу, ведет традиционный образ жизни, осуществляет традиционное хозяйствование и занимается традиционными промыслами.

В этом случае у него есть право проходить альтернативную гражданскую службу индивидуально, а также в составе групп или формирований в организациях:

• подведомственных федеральным органам исполнительной власти;

• подведомственных органам исполнительной власти субъектов РФ;

• в организациях Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов в качестве гражданского персонала.

Граждане проходят альтернативную гражданскую службу, как правило, за пределами территорий субъектов РФ, в которых они постоянно проживают, но граждане, относящиеся к коренным малочисленным народам, направляются для прохождения альтернативной гражданской службы в организации традиционных отраслей хозяйствования и традиционных промыслов. Граждане, относящиеся к коренным малочисленным народам, направляются для прохождения альтернативной гражданской службы в порядке, определяемом положением о порядке прохождения альтернативной гражданской службы, где закреплены особенности прохождения такого вида службы для данной категории граждан, в том числе и возможность проходить альтернативную гражданскую службу в тех организациях традиционных отраслей хозяйствования и традиционных промыслов, где они работали до призыва. Это закреплено таким документом, как постановление Правительства РФ от 28 мая 2004 г. № 256 «Об утверждении положения о порядке прохождения альтернативной гражданской службы»¹²⁰;

Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»¹²¹. С принятием этого Закона был решен вопрос о привлечении к ответственности общественных и религиозных объединений, иных организаций, средств массовой информации и ряда других субъектов за совершение ими действий, нарушающих национальное равноправие. В законе дается определение экстремистской деятельности (экстремизма) путем перечисления определенных действий, совершение которых будет считаться экстремизмом, например возбуждение социальной, расовой, национальной, религиозной розни, пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к расовой, национальной или языковой принадлежности и т.д. (ст. 1). В Законе устанавливаются принципы и направления противодействия экстремистской деятельности, субъекты противодействия, установлена ответственность общественных, религиозных объединений, иных организаций, средств массовой информации за нарушение национального равноправия. Данный нормативный правовой акт направлен на защиту прав и свобод человека и служит препятствием разгула расизма и воинствующего национализма;

Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»¹²². В ст. 10 данного нормативного акта говорится о том, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном ЗК РФ.

Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут передаваться в том числе общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, гражданам для сенокошения и выпаса скота в аренду в порядке, установленном ЗК РФ. Выкуп арендуемого участка в собственность законом не допускается. Кроме того, земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными пастбищами и находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы гражданам и юридическим лицам только на праве аренды или на праве безвозмездного пользования на срок не менее чем пять лет.

Необходимо внести изменения в ст. 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в части предоставления находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в безвозмездное срочное пользование лицам, относящимся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока и их общинам;

Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»¹²³. Рыболовство как одно из основных занятий представителей общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока регулируется данным законом, в соответствии с которым данный вид рыболовства осуществляется лицами, относящимися к указанным народам, и их общинами с предоставлением рыбопромыслового участка или без его предоставления (ст. 25 Закона). Учет интересов населения, для которого рыболовство является основой существования, в том числе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, согласно которому им должен быть обеспечен доступ к водным биоресурсам для обеспечения жизнедеятельности населения, является одним из основных принципов законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов. Данный вид рыболовства выделяется в качестве самостоятельного вида (ст. 16 Закона).

Рыболовство в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока без предоставления рыбопромыслового участка осуществляется без разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов, за исключением добычи (вылова) редких и находящихся под угрозой исчезновения видов водных биоресурсов, как это закреплено в ст. 25 цитируемого Закона. Порядок рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока устанавливается приказом Госкомрыболовства РФ от 11 апреля 2008 г. № 315¹²⁴. В этом документе закреплено, что рыбопромысловые участки предоставляются в пользование малочисленным народам по договору о предоставлении рыбопромыслового участка, по которому орган государственной власти обязуется предоставить юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю право на добычу (вылов) водных биоресурсов на рыбопромысловом участке в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 14 апреля 2008 г. № 264 «О проведении конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления промышленного или прибрежного рыболовства и заключении такого договора»¹²⁵. Традиционное рыболовство без предоставления рыбопромыслового участка осуществляется без разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов, за исключением добычи (вылова) редких и находящихся под угрозой исчезновения (занесенных в Красную книгу Российской Федерации) видов водных биоресурсов.

До вступления в силу данного нормативного правового акта во многих муниципальных образованиях за общинами и национальными предприятиями коренных малочисленных народов были закреплены рыбопромысловые участки с учетом их исторического занятия и использования, где общины осуществляли хозяйственную и предпринимательскую деятельность по добыче (вылову) водных биологических ресурсов с последующей их реализацией. После принятия данного акта представители коренных малочисленных народов индивидуально реализовали свое право на добычу (вылов) водных биологических ресурсов для личных нужд. С внедрением в законодательство о рыболовстве конкурсного распределения рыбопромысловых участков в ряде регионов в первоочередном порядке было осуществлено распределение рыбопромысловых участков для промышленного рыболовства, в результате чего рыбопромысловые участки вблизи национальных поселений, используемые ранее в целях традиционного рыболовства коренными малочисленными народами, были утрачены или выделялись по остаточному принципу. При этом не были приняты во внимание положения законодательства в части ограничения осуществления предпринимательской деятельности на территориях традиционного природопользования, если указанная деятельность нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования. Проблемой также осталось обеспечение доступа к водным биологическим ресурсам лиц, не относящихся к коренным малочисленным народам, но постоянно проживающих в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, а также членов семей лиц, относящихся к коренным малочисленным народам. Несовершенство действующего законодательства, связанного с конкурсным распределением рыбопромысловых участков, и заявительный порядок предоставления водных биологических ресурсов для осуществления рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ в сочетании с возможностью реализации общинами коренных малочисленных народов права приоритетного доступа к водным биологическим ресурсам привело в отдельных регионах к резкому увеличению количества общин коренных малочисленных народов, часть которых стала подавать заявки на необоснованно большие объемы водных биологических ресурсов¹²⁶. Например, по данным Федерального агентства по рыболовству, на Камчатке в 2006 г. было 60 общин, в 2013 г. стало более 400. Общие объемы заявок на добычу (вылов) водных биологических ресурсов на 2013 г., поступивших от общин коренных малочисленных народов Камчатского края, превышает 200 тыс. тонн¹²⁷.

Исходя из вышеизложенного, необходимо:

а) урегулировать отношения в сфере осуществления рыболовства физическими лицами в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни для удовлетворения личных нужд;

б) решить проблемы, связанные с рыболовством в целях осуществления традиционной хозяйственной деятельности общин коренных малочисленных народов;

Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹²⁸. Так же как в случае с рыболовством, учет интересов населения, для которого охота является основой существования, в том числе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, является одним из принципов регулирования данного вида деятельности (ст. 2 Закона). Охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, охота, осуществляемая лицами, которые не относятся к указанным народам, но постоянно проживают в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и для которых охота является основой существования, выделяется в качестве отдельного вида охоты (ст. 12 Закона).

Охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности осуществляется лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, и их общинами, а также лицами, которые не относятся к указанным народам, но постоянно проживают в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и для которых охота является основой существования. Такая охота осуществляется свободно (без каких-либо разрешений) в объеме добычи охотничьих ресурсов, необходимом для удовлетворения личного потребления, а продукция такой охоты используется для личного потребления или реализуется организациям, осуществляющим деятельность по закупке продукции охоты.

Необходимо внести изменения в данный Федеральный закон в части обеспечения приоритетного доступа коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ к охотничьим угодьям и охотничьим ресурсам в местах их традиционного проживания и традиционной деятельности;

Постановление Правительства РФ от 10 марта 2009 г. № 217 «Об утверждении Правил распределения и предоставления из федерального бюджета иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»¹²⁹;

Распоряжение Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. № 536-р «Об утверждении перечня коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»¹³⁰. На основании этого распоряжения к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ относятся алеуты, алюторцы, вепсы, долганы, ительмены, камчадалы, кереки, кеты, коряки, кумандинцы, манси, нанайцы, нганасаны, негидальцы, ненцы, нивхи, ороки (ульта), орочи, саамы, селькупы, сойоты, тазы, теленгиты, телеуты, тофалары, тубалары, тувинцы-тоджинцы, удэгейцы, ульчи, ханты, челканцы, чуванцы, чукчи, чулымцы, шорцы, эвенки, эвены, энцы, эскимосы, юкагиры.

Принадлежность к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ следует документально подтверждать;

Распоряжение Правительства РФ от 8 мая 2009 г. № 631-р «Об утверждении перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и перечня видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации»¹³¹.

В перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ входят:

• Республика Алтай — 4 муниципальных района и в 1 муниципальном районе 2 сельских поселения;

• Республика Бурятия — 3 муниципальных района и в 4 муниципальных районах 8 улусов и сельских поселений;

• Республика Коми — 3 городских округа и 2 муниципальных района;

• Республика Карелия — в 1 муниципальном районе 3 сельских поселения;

• Республика Саха (Якутия) — в 21 муниципальном районе 69 поселений;

• Республика Тыва — в 4 муниципальных районах 11 поселений;

• Республика Хакасия — в 2 районах 4 поселения;

• Алтайский край — 2 муниципальных района и 1 городской округ;

• Забайкальский край — в 3 муниципальных районах 16 поселений;

• Красноярский край — 4 муниципальных района и в 2 районах 2 сельских поселения;

• Камчатский край — 3 городских округа и 11 муниципальных районов;

• Приморский край — 5 муниципальных районов;

• Хабаровский край — 2 городских округа и 17 муниципальных районов;

• Амурская область — в 4 муниципальных районах 6 сельских поселений;

• Вологодская область — в 2 муниципальных районах 3 поселения;

• Иркутская область — 1 муниципальный район и в 7 муниципальных районах 15 поселений;

• Кемеровская область — 1 городской округ, в 2 городских округах 17 сел и поселков, в 4 муниципальных районах 82 села и поселка;

• Ленинградская область — в 4 муниципальных районах 5 городских и сельских поселений;

• Мурманская область — 1 городской округ и 3 муниципальных района;

• Магаданская область — 2 муниципальных района и в 4 муниципальных районах 6 городских и сельских поселений;

• Сахалинская область — 7 городских округов;

• Свердловская область — 1 городской округ;

• Томская область — 1 городской округ и 7 муниципальных районов;

• Тюменская область — 1 муниципальный район;

• Ненецкий автономный округ — 1 муниципальный район;

• Ханты-Мансийский автономный округ — Югра — в 9 муниципальных районах 52 городских и сельских поселения;

• Чукотский автономный округ — 1 городской округ и 6 муниципальных районов;

• Ямало-Ненецкий автономный округ — 1 городской округ и 7 муниципальных районов.

К традиционным видам хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ относятся следующие виды.

1. Животноводство, в том числе кочевое (оленеводство, коневодство, яководство, овцеводство).

2. Переработка продукции животноводства, включая сбор, заготовку и выделку шкур, шерсти, волоса, окостенелых рогов, копыт, пантов, костей, эндокринных желез, мяса, субпродуктов.

3. Собаководство (разведение оленегонных, ездовых и охотничьих собак).

4. Разведение зверей, переработка и реализация продукции звероводства.

5. Бортничество, пчеловодство.

6. Рыболовство (в том числе морской зверобойный промысел) и реализация водных биологических ресурсов.

7. Промысловая охота, переработка и реализация охотничьей продукции.

8. Земледелие (огородничество), а также разведение и переработка ценных в лекарственном отношении растений.

9. Заготовка древесины и недревесных лесных ресурсов для собственных нужд.

10. Собирательство (заготовка, переработка и реализация пищевых лесных ресурсов, сбор лекарственных растений).

11. Добыча и переработка общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд.

12. Художественные промыслы и народные ремесла (кузнечное и железоделательное ремесло, изготовление утвари, инвентаря, лодок, нарт, иных традиционных средств передвижения, музыкальных инструментов, берестяных изделий, чучел промысловых зверей и птиц, сувениров из меха оленей и промысловых зверей и птиц, иных материалов, плетение из трав и иных растений, вязание сетей, резьба по кости, резьба по дереву, пошив национальной одежды и другие виды промыслов и ремесел, связанные с обработкой меха, кожи, кости и других материалов).

13. Строительство национальных традиционных