В.В. Чеха

Правовые вопросы финансирования образования в Российской Федерации

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 37.014.543(470+571)

ББК 67.402(2Рос)

Ч-56

Автор:

Чеха В. В. — кандидат юридических наук, доцент, государственный советник Российской Федерации 3 класса. Имеет длительный стаж работы в органах управления образованием, включая работу в качестве заместителя руководителя Рособрнадзора. Работал также проректором по правовым, имущественным и кадровым вопросам в образовательных организациях высшего образования.

Автор более 150 публикаций по юридическим и экономическим вопросам в сфере образования. Автор и соавтор шести монографий. Имеет научные публикации в научных изданиях в Великобритании и Китае. Активный пропагандист достижений российского образования и науки в России и за рубежом.

Рецензенты:

Арзуманова Л. Л., доктор юридических наук, профессор;

Соловьев А. А., доктор юридических наук, профессор.

В настоящее время крайне актуальными являются вопросы совершенствования финансово-экономического механизма, обеспечивающего гарантии прав граждан в области образования. В связи с этим в монографии с опорой на достижения российских и зарубежных ученых раскрываются вопросы, связанные с правовым регулированием финансирования образования, включая роль финансирования в системе образования России. Вводятся понятия «отношения по финансированию образования», «финансирование образования», «система регулирования финансирования образования». Достаточно подробно освящены вопросы конституционных основ правового регулирования финансирования образования и вопросы международно-правового регулирования финансирования образования в России.

В монографии приведены результаты анализа значительного объема нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней правового регулирования финансирования образования. Отдельно исследуется роль Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» как источника финансового права.

Законодательство приведено по состоянию на август 2017 г.

Специальный раздел книги посвящен локальному регулированию вопросов финансирования образования в образовательных организациях.

УДК 37.014.543(470+571)

ББК 67.402(2Рос)

© Чеха В. В., 2018

© ООО «Проспект», 2018

Введение

Сфера образования является важным элементом, обеспечивающим функционирование государства и общества. Данный вывод подтверждается Конвенцией о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989, вступила в силу для СССР 15.09.1990)¹. Указанная Конвенция в ч. 1 ст. 28 предусматривает, что государства — участники признают право ребенка на образование и с целью постепенного достижения осуществления этого права на основе равных возможностей они, в частности, вводят бесплатное и обязательное начальное образование, обеспечивают доступность высшего образования для всех на основе способностей каждого с помощью всех необходимых средств.

Построение и поддержка системы образования, обеспечивающей право ребенка на получение бесплатного образования, требует значительных усилий со стороны государства и общества. В связи с этим особую роль в любой стране мира приобретает финансовый механизм, обеспечивающий функционирование и развитие системы образования. Известный английский исследователь образования Н. Барр отмечал, что проблема финансирования образования, по сути, является главной среди всех иных проблем, которые стоят перед образованием в мире².

Процесс финансирования образования может осуществляться в рамках, определенных соответствующими нормативными правовыми актами. В связи с этим вопросы правового регулирования финансирования образования как в России, так и в других странах приобретают особую актуальность.

Следует учесть, что российское образование переживает уже достаточно длительный процесс реформирования, коррелирующий с реформами экономики и социальной сферы России в целом.

С момента принятия Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» до сегодняшнего реформы системы образования в России предполагали совершенствование правового регулирования финансирования образования³.

Так, например, реформирование образования в 2000-х годах было связано с изменением статуса образовательных учреждений как юридических лиц, в том числе разделением учреждений на типы (бюджетные, автономные, казенные); переходом Российской Федерации в соответствии с Болонским соглашением к двухуровневой системе высшего образования; обновлением содержания образования с учетом внедрения компетентностного подхода; формированием системы регулирования качества образования и новой системы лицензирования образовательной деятельности; регулированием возможностей предоставления платных образовательных услуг; установлением системы распределения полномочий между федеральными, региональными и местными органами управления; реформой системы оплаты труда в образовательных организациях; обеспечением проектного развития отрасли образования за счет, в том числе, принятия и реализации федеральных целевых программ развития образования; внедрением нормативно-подушевого финансирования; обновлением структуры сети образовательных организаций; реализацией так называемой «Национальной образовательной инициативы “Наша новая школа”» и другими направлениями.

Все указанные направления реформирования образования включали также аспекты, связанные с правовым регулированием финансовых вопросов. Опыт правового регулирования финансирования образования в рамках обеспечения вышеуказанных направлений реформирования требует дальнейшего теоретического осмысления. Использование данного опыта позволит усовершенствовать практическую деятельность органов управления образованием различных уровней, образовательных организаций по реализации задач, стоящих в данный момент перед системой образования России.

В связи с этим представляется важным формирование научно-практической концепции правового регулирования финансирования образования с учетом уже имеющихся в науке финансового права достижений.

При этом тему, связанную с правовым регулированием финансирования образования, нельзя отнести к числу разработанных в науке финансового права.

Уникальность научного исследования, посвященного правовому регулированию финансирования образования, на сегодняшний день обусловлена следующим:

• правовое регулирование финансирования образования включает множество взаимозависимых источников регулирования, начиная от международных договоров и Конституции РФ и заканчивая локальными нормативными актами образовательных организаций;

• значительную роль в обеспечении правового регулирования финансирования образования играет правоприменительная практика конкретных органов управления образованием, а также судебная практика;

• исследование финансирования образования предполагает анализ не только собственно финансово-правовых норм, но и конституционных гарантий права на образование во взаимосвязи с финансированием образования за счет бюджетов различных уровней;

• исследование вопросов финансирования образования предполагает необходимость изучения финансово-правового статуса образовательных организаций, которые в большинстве случаев являются государственными и муниципальными бюджетными, автономными и казенными учреждениями;

• исследование правового регулирования финансирования образования неизбежно предполагает необходимость изучения образовательного законодательства в контексте его влияния на финансирование образования;

• проблемы, связанные с правовым регулированием финансирования образования, имеют весьма объемный экономический контекст в части, касающейся формирования и исполнения бюджетов различных уровней и их влияния на экономику образования;

• правовое регулирование финансирования образования в настоящей работе исследуется комплексно — с учетом различных уровней финансирования, различных типов образовательных организаций во всем многообразии сферы образования, но с учетом необходимости обобщения и поиска наиболее общих закономерностей;

• исследование правового регулирования финансирования образования предполагает исследование финансово-правового статуса органов государственной власти и местного самоуправления;

• финансирование образования тесно связано с бюджетной политикой государства, отражает важнейшие решения, принятые Федеральным Собранием, Президентом РФ и Правительством РФ;

• комплексное исследование финансирования образования производится в условиях реформирования данной сферы, включающего множество самых разнообразных направлений, включая направления, реализованные в рамках Национальной образовательной инициативы «Наша новая школа» или направлений, связанных с реорганизацией образовательных организаций на различных уровнях.

Таким образом, научная разработка данной темы предполагает широкий охват направлений исследований, относящихся к различным отраслям права. В первую очередь, естественно, речь идет о финансовом праве и о его части — бюджетном праве.

В настоящее время в науке финансового права наличествуют исследования, связанные с правовым регулированием финансирования образования⁴. При этом особо следует отметить работы, специально посвященные исследованию финансирования образования в целом⁵. Настоящая монография является логическим продолжением данных исследований с учетом авторской концепции регулирования образования.

Таким образом, в настоящей работе осуществлено комплексное исследование вопросов правового регулирования финансирования образования в России с учетом всех уровней и видов образования, включая федеральный и локальный уровни, предпринята попытка сформировать и исследовать основные элементы системы регулирования финансирования образования, классифицировать источники регулирования финансирования образования.

Особенностью монографии является использование в рамках общей парадигмы финансового права достижений конституционного, административного, гражданского, трудового права, а также достижений представителей такого направления исследований в юридической науке, как образовательное право. Также особенности темы предполагали всестороннее изучение работ представителей экономической науки, в частности экономики образования с последующей инкорпорацией данных достижений в науку финансового права.

При этом данное исследование предполагало комплексное осмысление и использование конституционно-правовых и международно-правовых основ правового регулирования финансирования образования.

Также в рамках монографии осуществлено системное исследование значительного объема нормативных правовых актов, судебной практики за период, начиная с принятия Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» и заканчивая нормативными правовыми актами, обеспечивающими проведение реформы сферы образования в 2000-х годах. Также исследована роль Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в части правового регулирования финансирования образования.

Таким образом, в настоящей работе представлена научно-практическая концепция правового регулирования финансирования образования, охватывающая в рамках системы правового регулирования финансирования образования все виды взаимосвязанных источников, включая международные договоры и локальные акты образовательных организаций.

Кроме того, в настоящей работе впервые предложено определить систему регулирования финансирования образования как перечень находящихся в определенной взаимосвязи и взаимозависимости источников бюджетного права, обеспечивающих регулирование финансирования образования. Данное определение позволит осуществлять дальнейшие исследования правового регулирования финансирования образования и исследования в сфере бюджетного права в целом. Также данное определение может быть использовано для обеспечения исследований особенностей правового регулирования различных отраслей, финансируемых за счет бюджетов (здравоохранение, культура, наука, правоохранительная деятельность и другие).

Система регулирования финансирования образования взаимодействует с иными системами регулирования отношений в сфере образования, включая отношения, связанные с выплатой заработной платы работникам образовательных организаций, отношения, касающиеся использования имущества образовательных организаций, отношения по предоставлению платных образовательных услуг и другие.

Вместе с тем наиболее важными и определяющими элементами системы образования из всех, указанных в ч. 1 ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», следует признать: организации, осуществляющие образовательную деятельность; педагогических работников, обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся и федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования.

Среди взаимосвязей между различными элементами системы образования возможно выделить две, которые по содержанию относятся к отношениям, регулируемым бюджетным правом. К их числу относятся следующие взаимосвязи:

• между органами управления образованием различных видов и уровней;

• между органами управления образованием различных видов и подведомственными им организациями, осуществляющими образовательную деятельность.

Другие взаимосвязи между элементами системы образования регулируются нормами иных отраслей права — трудового, административного и других. Однако в рамках настоящей работы данные взаимосвязи было предложено охарактеризовать как производные (примыкающие) к отношениям по финансированию образования, регулируемым бюджетным правом.

Также в настоящей работе выделены характерные черты отношений по финансированию образования, к числу которых возможно отнести следующие:

• длящийся характер;

• регулирование нормами финансового права;

• сложный состав взаимосвязей между участниками, которые в основном имеют властную природу;

• множественность участников, включая органы государственной власти, органы местного самоуправления, образовательные и иные организации;

• в основе отношений по финансированию образования лежат взаимосвязи между органами управления образованием различных видов и образовательными организациями, получающими бюджетное финансирование;

• обеспечительный характер по отношению к конституционным гарантиям прав на образование;

• необходимость выделения и использования бюджетных средств в целях обеспечения функционирования данных отношений при наличии возможности использования иных источников средств, включая средства от платных образовательных услуг;

• в состав отношений включаются ряд взаимосвязанных стадий, включающих составление, рассмотрение, утверждение проектов бюджетов, исполнение бюджетов в части расходов на образование, контроль за исполнением бюджетов, осуществление бюджетного учета, составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности в применении к сфере образования.

Теоретический анализ вопросов правового регулирования финансирования образования позволяет определить отношения по финансированию образования как особый вид общественных отношений, основывающихся на взаимодействии между органами управления образованием различных видов и между органами управления образованием различных видов и подведомственными им организациями, осуществляющими образовательную деятельность, направленных на обеспечение конституционных гарантий и прав на образование за счет бюджетных средств. Данное определение позволит улучшить понимание процессов, связанных с правовым регулированием финансирования образования, и создать условия для дальнейшего развития теоретических исследований в сфере бюджетного права.

Ведущая роль Конституции РФ в регулировании отношений по финансированию образования определяется характером содержащихся в ней норм, среди которых возможно выделить нормы, направленные на непосредственное регулирование финансирования образования, и нормы, опосредованно регулирующие вопросы финансирования образования. В свою очередь, вторую группу норм Конституции РФ возможно разделить на две подгруппы: «социальные нормы», обеспечивающие реализацию права на образование в рамках государственной политики в социальной сфере в целом, и нормы, регламентирующие статус бюджетов различных уровней.

Такого рода дифференциация норм Конституции РФ позволит лучше адаптировать нормы Конституции РФ к правотворческому процессу как на федеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, равно как и обеспечить более эффективное использование норм Конституции РФ к конкретным случаям правоприменения в деятельности органов управления образованием.

Исследование норм Конституции РФ с учетом практики их применения позволило также сделать вывод о необходимости совершенствования в настоящее время конкурсных процедур поступления в организации высшего образования. Такого рода совершенствование должно предполагать возможность обучения за счет бюджетных средств самых достойных и подготовленных к получению высшего образования граждан.

Перечень источников регулирования финансирования образования включает в себя международные договоры, федеральные законы (включая федеральные конституционные законы, Бюджетный кодекс и федеральные законы о федеральном бюджете), указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты и документы федеральных государственных органов исполнительной власти; Уставы, Конституции, Законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты органов местного самоуправления; локальные акты организаций. Помимо названных «типичных» источников регулирования финансирования образования, возможно выделить входящие в перечень «нетипичные» источники: нормативные договоры (договоры между органами государственной власти различных уровней и (или) между органами местного самоуправления), судебные прецеденты, акты «мягкого права» (письма, рекомендации, разъяснения).

Анализ практических вопросов правового регулирования финансирования образования позволяет сделать вывод о том, что международные договоры следует признать важнейшей составляющей в регулировании финансирования образования, особенно в части, касающейся положений об обеспечении прав граждан иностранных государств на получение бесплатного образования на территории России.

При этом фактически сложившаяся к настоящему ситуация, при которой все обязательства Российской Федерации, предусмотренные межправительственными международными договорами по обучению иностранных граждан на безвозмездной основе, включаются в количественный показатель квоты, предусмотренный Постановлением Правительства РФ от 08.10.2013 № 891 «Об установлении квоты на образование иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», не отвечает задачам, связанным с финансированием обучения иностранных граждан в России и приводит к неоправданному сужению возможностей для российского государства по расширению влияния в мире посредством продвижения российского образования. В связи с этим в монографии выдвинуто положение о том, что межправительственные международные договоры и поступление в рамках квоты представляют собой самостоятельные основания для предоставления возможности бесплатного обучения иностранным гражданам среднего профессионального образования, высшего образования и дополнительного профессионального образования.

Также выявленное в рамках настоящего исследования противоречие между Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» и Федеральным законом от 24.05.1999 № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» в части предоставления возможности обучения в рамках квоты соотечественникам — гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим за рубежом, которые не могут с точки зрения Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» претендовать на обучение в рамках квоты, требует устранения за счет внесения предлагаемых в настоящей работе изменений в законодательство.

Внесение данных изменений позволит обеспечить гарантии граждан, относящихся к категории соотечественников, на получение образования за счет бюджета Российской Федерации.

В рамках работы выделены общие и специальные факторы, определяющие роль Федерального закона о бюджете Российской Федерации в финансировании образования, и раскрыто значение документов и сведений, которые выступают основой для формирования бюджета в части расходов на образование и обеспечивают взаимосвязь между федеральным бюджетом и государственной политикой в сфере образования на этапе составления и принятия проекта бюджета.

Государственные программы в силу своего статуса обеспечивают финансирование образования в части его развития и разделяются на те, в которых ответственным исполнителем или одним из ответственных исполнителей выступает Министерство образования и науки Российской Федерации, и те, в которых Министерство образования и науки Российской Федерации выступает не ответственным исполнителем, а участником (одним из участников). Такого рода подход расширит возможности для дальнейших теоретических исследований.

В монографии сделан вывод о том, что функцию Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и других отраслевых законов в системе регулирования финансирования той или иной отрасли возможно охарактеризовать как адаптационную, т. е. обеспечивающую учет особенностей отрасли в процессе обеспечения финансирования ее деятельности за счет бюджетов различных уровней. Наличие соответствующих финансово-правовых норм в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» обеспечивает адаптацию всей отрасли образования к процессу бюджетного финансирования.

В рамках настоящей работы раскрыта принципиально важная для обеспечения правотворчества на всех уровнях роль гражданского законодательства в регулировании финансирования образования. В частности, с учетом того, что большинство образовательных организаций в настоящее время являются бюджетными учреждениями, определено, что ГК РФ выступает в роли своего рода «базы» для принятия федеральных законов, регламентирующих бюджетные отношения с участием данных организаций. Указанные организации создаются и функционируют в рамках гражданских правоотношений, но бюджетное финансирование их происходит уже в рамках бюджетных правоотношений. По сути, возникновение гражданских правоотношений во многих случаях предшествует развитию бюджетных.

В рамках монографии предложены подходы и критерии для дифференциации нормативных правовых актов, регламентирующих финансирование образования, включая федеральные законы, Указы Президента России, нормативные правовые акты Правительства России, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты. Выделены отдельные группы среди указанных нормативных правовых актов. Такого рода дифференциация обеспечит более системные исследования в области правового регулирования финансирования образования и повысит качество такого рода исследований.

Особенность правового регулирования финансирования образования состоит в том, что важная роль в такого рода регулировании принадлежит нормативным договорам и судебной практике, которые, в отличие от всех иных источников регулирования финансирования образования, относятся к «нетипичным» источникам правового регулирования финансирования образования. При этом судебная практика в сфере, касающейся финансирования образования, выступает ориентиром для законотворчества и своего рода его «методологической базой», позволяющей совершенствовать правовое регулирование финансирования образования.

В настоящей работе исследована и выявлена роль локальных актов в регулировании финансирования образования. В частности, определено, что локальный уровень является важным, «замыкающим» элементом системы регулирования финансирования образования, а качество локальных актов, регулирующих финансирование образования в рамках образовательной организации, создает условия для того, чтобы средства из соответствующего бюджета были эффективно использованы для обеспечения реализации конституционных прав граждан на образование.

В монографии отражена особая роль Устава образовательной организации в регулировании финансирования образования. В частности определено, что принципиально важное значение Устава состоит в определении компетенции органов управления образовательной организации, в том числе с точки зрения принятия тех или иных локальных актов, регламентирующих финансирование образования. Также определено, что образовательные программы относятся к локальным актам образовательных организаций, регламентирующим финансирование образования.

Глава 1.
Система образования России и финансирование образования:определение понятий

§ 1.1. Система образования России:взаимосвязи, состав и особенности

В настоящее время трудно переоценить значение сферы образования для развития России. Российское образование за последние 20 лет характеризовалось значительными изменениями, начало которым было положено принятием Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», который существенно изменил саму систему правового регулирования сферы образования.

Сегодняшний период развития российского образования тесно связан с принятием и реализацией Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российс кой Федерации» (далее — Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации»), содержание которого отражало результаты осмысления опыта применения указанного Закона Российской Федерации «Об образовании».

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» в ст. 2 содержит определение термина «образование». Данное определение объединяет два смысловых элемента:

• образование — единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства;

• образование — совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции, определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов.

Образование как единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, предполагает наличие системы, представляющей собой совокупность элементов, в рамках взаимодействия которых реализуется указанный процесс.

В связи с этим, с точки зрения исследования правового регулирования финансирования образования, принципиально важным вопросом является изучение особенностей регулирования правового статуса элементов системы образования и правового содержания внутренних взаимосвязей между составными частями такого рода системы. Данные взаимосвязи во многом могут характеризоваться как финансовые взаимосвязи.

Д.А. Керимов указал, что «система динамична, она постоянно развивается в силу присущих ей внутренних и внешних противоречий»⁶. Данное положение также возможно отнести и к системе образования. Таким образом, взаимодействие элементов системы образования выступает основным двигателем ее развития. Такого рода взаимодействие порождает саму возможность развития сферы образования, включая качественное совершенствование взаимосвязей между ее элементами.

Согласно п. 1 ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» система образования включает в себя:

• федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различных вида, уровня и (или) направленности;

• организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогических работников, обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся;

• федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы;

• организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования;

• объединения юридических лиц, работодателей и их объединения, общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования.

Принципиально важным обстоятельством выступает использование в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» термина «система образования», отражающего применение системного подхода в правотворческом процессе. Данный термин использовался также в Законе РСФСР от 02.08.1974 «О народном образовании» и в Законе РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании».

Системный подход как определенная методология исследований в различных областях деятельности получил значительное распространение, начиная с середины прошлого века. Ключевым для такого рода методологии является понятие «система». Существует множество подходов к определению систем.

Так, например, А.И. Уемов на основе анализа множества определений систем предлагает наиболее общее определение системы как «любой объект, в котором имеет место какое-то отношение, обладающее некоторым заранее определенным свойством»⁷.

В самом общем случае понятие «система» в литературе характеризуется:

• наличием множества элементов;

• наличием связей между ними;

• целостным характером данного устройства или процесса⁸.

Тезис о наличии взаимосвязей между элементами системы следует дополнить тем, что речь идет о существенных связях между указанными элементами, их свойствами, превосходящими по мощности (силе) связи этих элементов с элементами, не входящими в данную систему⁹.

В весьма известной на сегодняшний день работе Донеллы Медоуз указывается, что наименее явной частью системы выступает ее цель, которая оказывает влияние на поведение системы¹⁰. В применении к системе образования таковой целью, на наш взгляд, выступает обеспечение конституционных гарантий граждан на образование, которое обуславливает характер взаимодействия элементов системы.

Необходимо отметить то, что наименование ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» содержит термин «структура системы образования», хотя по тексту статьи используется термин «система образования». Под структурой в литературе понимается «совокупность необходимых и достаточных для достижения цели отношений между элементами»¹¹. Таким образом, структура системы образования представляет собой несущую конструкцию, каркас, совокупность элементов, без которых система образования не может функционировать. Анализ ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» позволяет считать именно обозначенные в ней элементы, составляющие систему образования, наиболее важными составными частями системы образования.

В связи с этим подход законодателя к регулированию и определению элементов системы образования нельзя назвать оптимальным, что проявляется в разнопорядковости, отсутствии единых критериев и необоснованности включения некоторых составляющих как отдельных элементов в указанную систему. В первую очередь заметно отсутствие четкого критерия дифференциации элементов структуры системы образования, указанных в ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Так, например, в п. 1 ч. 1 ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в качестве элемента указаны федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различных вида, уровня и (или) направленности. Данные стандарты, требования и программы как элементы не сочетаются с прочими элементами структуры системы образования, определенными в ч. 1 ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

В ст. 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» федеральный государственный образовательный стандарт определяется как совокупность обязательных требований к образованию определенного уровня и (или) к профессии, специальности и направлению подготовки, утвержденных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования. Под образовательным стандартом понимается совокупность обязательных требований к высшему образованию по специальностям и направлениям подготовки, утвержденных образовательными организациями высшего образования, определенными Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» или Указом Президента Российской Федерации.

Также в указанной статье образовательная программа определяется как комплекс основных характеристик образования (объем, содержание, планируемые результаты), организационно-педагогических условий и в случаях, предусмотренных указанным федеральным законом, форм аттестации, который представлен в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, а также оценочных и методических материалов.

С другой стороны, все другие элементы системы образования, указанные в ч. 1 ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», возможно объединить под общим термином «лица».

Данные лица выступают носителями правосубъектности, которая является общим свойством, позволяющим объединять названные выше лица в рамках одной системы в качестве ее элементов.

Федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различных вида, уровня и (или) направленности выступают объектом финансирования, в то же время иные элементы системы, объединенные в рамках категории «лица», обладают статусом носителей правосубъектности, в том числе в области финансового права.

В связи с этим конструкция ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» («Структура системы образования») существенно затрудняет выявление взаимосвязей между элементами системы образования. Данный вывод касается также и финансовых взаимосвязей.

Взаимосвязи между элементами, относящимися к категории «лиц», образуются вследствие реализации правосубъектности данными лицами. Данная правосубъекность реализуется, в том числе, и в части отношений, регулируемых финансовым правом. Взаимосвязи между лицами с одной стороны и стандартами и программами с другой стороны строятся по совершенно другим основаниям.

Важно отметить и то, что глава 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» именуется посредством термина «система образования», но в этой главе в последующих статьях раскрывается содержание только одного элемента системы образования — федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований, образовательных стандартов, образовательных программ различных вида, уровня и (или) направленности. Содержание других элементов системы образования раскрывается в других главах закона, что входит в противоречие с наименованием главы 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Характерно, что Закон РСФСР от 02.08.1974 «О народном образовании» при определении системы образования в ст. 5 включал в нее однопорядковые по своему статусу элементы — уровни образования. К их числу относились:

• дошкольное воспитание;

• общее среднее образование;

• профессионально-техническое образование;

• среднее специальное образование;

• высшее образование;

• внешкольное воспитание.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что такой, закрепленный в ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» элемент системы образования, как «федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различных вида, уровня и (или) направленности», целесообразно исключить из указанной статьи.

Перечисление в ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» различных лиц — субъектов также не отличается последовательностью.

Так, среди указанных в ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» лиц, с точки зрения их роли в системе образования, вряд ли возможно, например, органы государственной власти и органы местного самоуправления считать равнопорядковыми с объединениями юридических лиц, работодателями и их объединениями. Очевидно, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, играют в системе образования несоизмеримо большую роль, нежели разнообразные объединения юридических лиц, работодатели и их объединения.

Организации, осуществляющие оценку качества образования, играющие по факту весьма незначительную роль по сравнению, например, с организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и по сравнению с органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, указаны в качестве элемента структуры системы образования, очевидно, в расчете на будущее развитие разнообразных форм оценки качества образования.

Подтверждением данного тезиса является Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 годы, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 15.05.2013 № 792-р, в которой, в частности, указывается, что в настоящее время не завершено формирование общероссийской системы оценки качества образования, не обеспечена информационная открытость результатов деятельности системы образования.

В связи с этим формулируется задача по созданию современной системы оценки качества образования на основе принципов открытости, объективности, прозрачности, общественно-профессионального участия. Данный тезис подтверждает нецелесообразность включения в систему образования организаций, осуществляющих оценку качества образования как отдельного элемента.

То же самое возможно указать относительно иных организаций, осуществляющих обеспечение образовательной деятельности, научно-исследовательских, проектных, методических и других.

Включение данных организаций в качестве самостоятельных элементов структуры системы образования не является оправданным в силу обеспечительного характера их деятельности. Также является неоправданным включение в структуру системы образования в качестве самостоятельных элементов объединений юридических лиц, работодателей и их объединений, общественных объединений, осуществляющих деятельность в сфере образования.

Тем не менее, на сегодняшний день невозможно говорить о каких-либо серьезных признаках, свидетельствующих о включенности объединений работодателей в систему образования. Объединения работодателей не играют серьезной роли в системе образования даже с точки зрения закрепленных в п. 1 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «Об объединениях работодателей» полномочий данных объединений по прогнозированию потребностей экономики в кадрах и по участию в разработке государственной политики в сфере образования.

На основании вышесказанного возможно сделать вывод о том, что вопрос о системе образования в том виде, как он урегулирован в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации», требует совершенствования. Такого рода недостатки правового регулирования особо явственно проявляются при исследовании вопросов, связанных с финансированием образования.

Очевидно, что наиболее важными и определяющими элементами системы образования из числа указанных в ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» следует признать:

• организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогические работники, обучающиеся и родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся;

• федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы.

Именно совокупность данных элементов следует характеризовать как структуру системы образования, исходя из фундаментального принципа системного мышления, согласно которому «поведение систем определяется их структурой»¹².

Данные элементы системы образования объединяет, во-первых, то, что это лица — носители правосубъектности, во-вторых, это лица, без которых существование системы образования становится невозможным, в-третьих, это лица — носители правосубъектности в области финансового права.

Следует обратить внимание на то, что такая часть системы образования, как «организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогические работники, обучающиеся и родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся», представляет собой подсистему, состоящую, в свою очередь, из входящих в нее элементов. То же возможно сказать и о других элементах системы образования — они представляют собой подсистему.

В литературе высказывалось совершено справедливое мнение о том, что «центральным актором в рамках определения и реализации политики в сфере образования является образовательное учреждение»¹³. То есть именно организации, осуществляющие образовательную деятельность занимают центральное место в данной системе образования в целом.

Подтверждением данного тезиса выступает ст. 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Согласно данной статье выделяются «отношения в сфере образования» и собственно «образовательные отношения». К числу участников отношений в сфере образования относятся:

• участники образовательных отношений (обучающиеся, родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся, педагогические работники и их представители, организации, осуществляющие образовательную деятельность);

• федеральные государственные органы;

• органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

• органы местного самоуправления;

• работодатели и их объединения.

При этом собственно участниками образовательных отношений выступают обучающиеся, родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся, педагогические работники и их представители и организации, осуществляющие образовательную деятельность.

Таким образом, организации, осуществляющие образовательную деятельность, наряду с обучающимися, родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся, педагогическими работниками и их представителями выступают в роли участников образовательных отношений. Данные отношения представляют собой тот первичный фундамент, который удерживает всю конструкцию системы образования в России.

Тем менее, участниками отношений в сфере образования выступают также федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы.

Статус данных органов является во многом предметом исследований в области конституционного и административного права. Тем не менее, в свое время М.И. Пискотин, характеризуя статус Совета Министров СССР по организации составления, рассмотрения и исполнения бюджета, обязанности Министерства финансов СССР в данной области, пришел к выводу о том, что данный статус регулируется нормами как административного, так и финансового права¹⁴.

Место указанных органов в системе образования определяется в первую очередь их правовым статусом, предполагающим осуществление управления системой образования. В литературе управленческую деятельность в самом общем плане принято трактовать как целенаправленное воздействие субъекта управления — человека, организации и т.д. на объект управления — на организацию, социальную группу и т.д., на общество в целом, смысл которого в обеспечении его целостности, оптимального функционирования и развития¹⁵.

Н.М. Добрынин определяет государственное управление как «целенаправленное организационно-регулирующее воздействие государства на общественные процессы, отношения и деятельность людей с целью проведения государственной политики»¹⁶.

Таким образом, управление как процесс представляет собой то звено, которое приводит в некое единство все элементы системы образования, связывая их в единое целое. Именно поэтому организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогические работники, обучающиеся и родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся, с одной стороны, и федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, с другой стороны, являются основными и определяющими элементами системы образования. Без каждого из указанных лиц существование всей системы образования является невозможным.

Согласно ч. 1, 2 ст. 89 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» управление системой образования в России осуществляется на принципах законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер.

Часть 3 ст. 89 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» предусматривает, что государственное управление в сфере образования осуществляют в пределах своих полномочий федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.

При этом, согласно ч. 4 ст. 89 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», к числу органов управления в сфере образования относятся:

• федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования (Министерство образования и науки Российской Федерации);

• федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования (Федеральная служба по контролю и надзору в сфере образования);

• федеральные государственные органы, имеющие в своем ведении образовательные организации.

Важно отметить то, что в теории административного права распространен подход, предполагающий включение в состав субъектов государственного управления разнообразных органов без фиксации внимания на их принадлежности к той или иной ветви государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) с учетом того, что такого рода включение свидетельствует об осуществлении специального вида деятельности — государственного управления¹⁷.

В связи с этим следует отметить позицию А.И. Худякова, который указывал на то, что бюджетную деятельность осуществляют все без исключения государственные органы, так как все они имеют дело, так или иначе, с бюджетом, включая парламент, утверждающий бюджет страны. Поэтому особой организационной системы органов управления бюджетом не существует и можно говорить о компетенции различных государственных органов в области бюджета¹⁸.

В ст. 89 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», к сожалению, сформулирован достаточно узкий подход к определению статуса органов государственной власти в сфере образования. Согласно ч. 3, 4 указанной статьи государственное управление в сфере образования осуществляют в пределах своих полномочий:

• федеральные органы государственной власти;

• органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.

При этом федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в сфере образования, являются федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, т. е. Министерство образования и науки Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования, т. е. Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, а также федеральные государственные органы, имеющие в своем ведении образовательные организации. К числу последних относятся, например, Министерство обороны Российской Федерации, Министерство здравоохранения Российской Федерации, Министерство внутренних дел и другие.

Данная норма не учитывает как минимум то обстоятельство, что управление не может осуществляться только лишь исполнительными органами власти. Как отмечают специалисты в сфере административного права, «…законодательная, и судебная власть реализуют функции управления, поскольку та и другая существуют для упорядочения внутренней системы, которой является государство»¹⁹.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что к органам управления образованием следует отнести законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, которые, с точки зрения ст. 152 БК РФ, определяются как законодательные (представительные) органы). Помимо того, что законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления выступают субъектами правотворческой деятельности в сфере образования, данные органы являются участниками бюджетного процесса. Вследствие этого их следует отнести к органам управления образованием, так как в рамках их деятельности осуществляется рассмотрение, утверждение соответствующих бюджетов бюджетной системы в части, касающейся сферы образования.

Таким образом, деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления является необходимым условием для функционирования системы образования в целом. Вряд ли вызовет сомнение тезис о том, что без утвержденного в установленном порядке бюджета, содержащего соответствующие статьи расходов на образование, невозможно функционирование всей сферы образования. Следовательно, данные органы также должны быть включены в систему образования.

Важным следует признать выдвигаемый в литературе тезис о том, что управление служит для получения определенного конечного результата, достижения того, что называется целью. Можно сказать, что управление есть механизм для достижения цели²⁰.

В связи с этим наличествуют основания для отнесения к числу органов управления образованием так же и некоторых других, помимо указанных в ст. 89 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Так, например, образовательные организации, обладающие статусом государственных и муниципальных учреждений, являются объектами государственного (муниципального) финансового контроля (ч. 1 ст. 266.1 БК РФ). В связи с этим деятельность органов государственного (муниципального) финансового контроля в отношении государственных и муниципальных учреждений, к числу которых относится подавляющая часть образовательных организаций, составляющих систему образования в России, также является управлением.

Данное управление предполагает целенаправленное воздействие на общественные отношения с участием образовательных организаций. Так же при такого рода воздействии должно происходить как минимум упорядочение отношений с участием образовательных организаций и при необходимости их преобразование и изменение. Е.Ю. Грачева указала, что финансовый контроль рассматривается также и как «неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций»²¹.

Следует учесть то, что отнесенные к федеральным государственным органам управления образованием Министерство образования и науки Российской Федерации и Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки наделены функциями главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета (п. 5.5.3 Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 03.06.2013 № 466, п. 5.30 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15.07.2013 № 594).

Более того, в п. 5.8 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15.07.2013 № 594, наделяют службу функцией контроля за расходованием субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью в части, касающейся назначения и выплаты единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью. Таким образом, органы управления образованием выступают также участниками бюджетных отношений.

Вышесказанное также свидетельствует о том, что перечень органов управления образованием должен быть расширен за счет представительных и исполнительных органов, участвующих в бюджетных отношениях, связанных с финансированием сферы образования в России.

Таким образом, в применении к государственным органам и органам местного самоуправления как участникам системы образования следует вести речь не только о Минобрнауки, Рособрнадзоре, других ведомствах, но и о более широком перечне органов, включающим также правотворческие органы государственной власти и местного самоуправления.

Вышеизложенное позволяет выделить несколько разновидностей взаимосвязей между элементами системы образования, обладающими статусом лиц. К числу такого рода взаимосвязей возможно отнести следующие:

• организация, осуществляющая образовательную деятельность — педагогические и иные работники;

• организация, осуществляющая образовательную деятельность — обучающийся и (или) родители несовершеннолетних обучающихся;

• педагогические работники — федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования;

• обучающиеся и родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся — федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования;

• отношения между органами управления образованием различных уровней;

• органы управления образованием различных видов (федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования), подведомственные им организации, осуществляющие образовательную деятельность.

Разумеется, что вышеперечисленные взаимосвязи не исчерпывают всех возможных связей между элементами системы образования, указанными в ч. 1 ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Тем не менее выделенные нами взаимосвязи являются наиболее важными с точки зрения задач настоящего исследования. Данные взаимосвязи выступают объектом регулирования со стороны финансового права. Рассмотрим указанные взаимосвязи подробнее.

Основой для правового регулирования в сфере образования и, главной, определяющей содержание сферы образования взаимосвязью выступает взаимосвязь между организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и обучающимся. На стороне несовершеннолетних обучающихся выступают также их родители.

Взаимосвязь: организация, осуществляющая образовательную деятельность — обучающийся и (или) родители несовершеннолетних обучающихся являются, прежде всего, предметом регулирования законодательства об образовании.

В число участников отношений «организация, осуществляющая образовательную деятельность — обучающийся и (или) родители несовершеннолетних обучающихся» возможно включить также и педагогических работников, действующих в интересах организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

В этом отношении следует, на наш взгляд, согласиться с В.В. Спасской в том, что управомоченная сторона в образовательном отношении всегда представлена физическим лицом, реализующим свое субъективное право на образование. Правообязанной стороной является образовательная организация²². При этом, по мнению В.В. Спасской, «педагогические работники, являясь представителями образовательного учреждения (организации), играют ведущую роль в образовательном процессе, составляющем основное содержание фактических образовательных отношений, и выступают в образовательном правоотношении как его участники на правообязанной стороне»²³.

При этом финансовый аспект взаимосвязей между обучающимися (их родителями) и образовательными организациями могут присутствовать как минимум в следующих видах:

• обучающиеся на безвозмездной основе выступают своего рода «выгодоприобретателями» правоотношений по финансированию за счет бюджетных ассигнований организаций, осуществляющих образовательную деятельность;

• обучающиеся на основании договора об оказании платных образовательных услуг платят образовательной организации за предоставление образовательных услуг на возмездной основе;

• обучающиеся получают в ходе обучения стипендию, другие денежные выплаты и также им предоставляются разнообразные меры социальной поддержки и стимулирования за счет средств соответствующего бюджета.

Взаимосвязь между обучающимися и организациями, осуществляющими образовательную деятельность, включается в более широкие по содержанию и составу отношения в сфере образования.

Исходя из содержания ч. 1 ст. 1 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», следует, что отношения в сфере образования — это общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование. То есть для того, чтобы реализовать конституционное право на образование, потенциальному обучающемуся необходимо вступить в правоотношение с организацией, осуществляющей образовательную деятельность.

В литературе существуют различные подходы к отраслевой квалификации отношений между обучающимся и организацией, осуществляющей образовательную деятельность. Так, например, ряд исследователей отстаивает позицию о гражданско-правовой природе правоотношения между организацией, осуществляющей образовательную деятельность, и обучающимся²⁴.

В.В. Кванина на основе вывода о приемлемости существования безвозмездных обязательств по оказанию услуг, имеющих гражданско-правовую природу, выдвинула тезис о том, что образовательные услуги, осуществляемые вузом за счет бюджетных средств, являясь для потребителей услуг бесплатными, для вуза выступают возмездными (затраты на обучение студентов финансируются из государственного и муниципального бюджетов). В связи с этим источник финансирования не должен влиять на природу отношений между вузом и обучающимся по поводу осуществления образовательной деятельности за счет бюджетных средств²⁵.

Существует также группа авторов, которая квалифицирует отношения между организацией, осуществляющей образовательную деятельность, и обучающимся как особого рода отношения, не сводимые к гражданско-правовым или к административно-правовым. Так, например, по мнению В.М. Сырых, «в отличие от гражданско-правовых, административных и иных правоотношений, которые могут быть как двусторонними, так и многосторонними, образовательные отношения могут быть только многосторонними и состоять как минимум из трех участников — образовательных учреждений, обучающихся и педагогических работников. Действующим законодательством субъектами образовательных отношений признаются также родители или иные законные представители обучающихся»²⁶.

При этом В.М. Сырых определяет образовательное отношение как отношение, которое возникает на основе норм образовательного права между обучающимися (их законными представителями), образовательными учреждениями и педагогическими работниками в связи с получением обучающимися общего или профессионального образования, подтверждаемого документом об образовании соответствующего уровня (ценза)²⁷. Важно отметить то, что с точки зрения В.М. Сырых, образовательные отношения, связанные с получением документа государственного образца об общем или профессиональном образовании,«…являются разновидностью публичных правовых отношений»²⁸.

Данная дискуссия коррелирует с более общим по содержанию спором в юридической науке о возможности (невозможности) выделения образовательного права как отдельной отрасли права²⁹. На сегодняшний день оправданной является позиция, согласно которой образовательное право является не отдельной отраслью и не элементом административного или гражданского права, а комплексным правовым явлением³⁰.

Важнейшее значение для функционирования системы образования имеют отношения, связывающие между собой органы управления образованием различных видов — федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы.

М.И. Пискотин в свое время справедливо отмечал, что финансовая деятельность государства — это в своей основе государственное управление в области финансов³¹. В связи с этим не вызывает сомнения отнесение межбюджетных отношений между органами управления образованием к предмету финансового права. Как отметила М.В. Карасева, «межбюджетные отношения … всегда будут включаться в предмет финансового права, так как они возникают в процессе финансовой деятельности государства и построены на императивном методе регулирования»³².

Необходимо отметить особую роль межбюджетных отношений в области образования. Согласно п. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», финансовое обеспечение осуществления отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Данное обстоятельство обеспечивает повышенную ответственность региональных органов управления образованием и унификацию исполнения переданных полномочий в субъектах Российской Федерации. При этом финансово-правовой механизм передачи федеральных полномочий предполагает сохранение ответственности Российской Федерации за осуществление переданных полномочий и приобретение субъектом Федерации своего «сегмента» ответственности (в виде права на самостоятельное регулирование за пределами федерального законодательства, возможность использования собственных средств для осуществления переданных полномочий).

Таким образом, выстраивается система взаимозависимых и взаимодействующих друг с другом элементов, обеспечивающая функционирование важнейших, с точки зрения реализации, конституционных прав граждан в области образования. При этом, как отметила Н.А. Шевелева, «распределение прав и обязанностей в действующей модели правового регулирования передачи полномочий не линейное, а представляет собой своеобразную «атомную» структуру, в которой все элементы находятся во взаимозависимости»³³.

В свою очередь, к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится, например, обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, посредством предоставления субвенций местным бюджетам, в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации (подп. 3 п. 1 ст. 8 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»).

Среди проблем, связанных с финансированием образования, сохраняющих свою актуальность после вступления в силу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», следует отметить, прежде всего, такую общую для всех социальных сфер проблему, как асимметричность. Данная асимметричность предполагает значительную степень концентрации полномочий и финансов на федеральном уровне, даже несмотря на состоявшуюся на сегодняшний день передачу большинства федеральных образовательных организаций среднего профессионального образования на уровень субъектов Российской Федерации. В связи с этим представителями науки финансового права, в частности Е.Ю. Грачевой, была отмечена необходимость «совершенствования межбюджетных отношений, в том числе по пути децентрализации, в целях повышения бюджетной обеспеченности РФ»³⁴.

Принципиально важным, с точки зрения настоящей работы, видом отношений являются отношения, связывающие между собой органы управления образованием различных видов — федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, и подведомственные им организации, осуществляющие образовательную деятельность.

Именно в рамках данных отношений во многом реализуется процесс финансирования образования. При этом указанные отношения непосредственно связаны с межбюджетными отношениями в сфере образования.

Отношение между учредителем и государственной или муниципальной образовательной организацией, в рамках которого последней передаются финансовые средства на осуществление деятельности, является элементом, кирпичиком более общей системы отношений, в рамках которых производится составление и рассмотрение проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждение и исполнение бюджетов, контроль за их исполнением, составление, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности, формирование доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в части, касающейся образования.

С 2006 года, с момента принятия Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», произошли существенные изменения, касающиеся финансово-правового статуса государственных и муниципальных организаций. Особо следует отметить принятие Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», который внес изменения в нормативные правовые акты, регламентирующие статус государственных и муниципальных образовательных учреждений, направленные на повышение самостоятельности данных учреждений в финансово-хозяйственных вопросах³⁵.

В результате большинство государственных и муниципальных образовательных организаций в настоящее время обладают статусом бюджетных учреждений. Так же государственные и муниципальные образовательные организации могут обладать статусом казенных и автономных учреждений.

По данным официального сайта Министерства финансов Российской Федерации, большая часть образовательных организаций, в связи с вступлением в силу указанного закона, приобрели статус бюджетных учреждений. По состоянию на 01.05.2011 в сфере образования имелось 101 743 бюджетных учреждения, 7992 казенных и 4056 автономных³⁶.

В настоящее время сложность представляет квалификация отношений между учредителями и бюджетными и автономными учреждениями с точки зрения отнесения их к той или иной отрасли. С точки зрения БК РФ бюджетное учреждение не квалифицируется как получатель бюджетных средств. Некоторые представители финансово-правовой науки в связи с этим отмечают, что «физические лица и организации (за исключением казенных учреждений) сейчас исключены из субъектов российского бюджетного права применительно к осуществлению расходов бюджетов»³⁷. Вместе с тем абсолютное большинство образовательных организаций обладают статусом бюджетных учреждений.

Несмотря на вышеизложенное, многие авторы относят бюджетные учреждения к субъектам финансового права³⁸. Более того, Е.Г. Писаревой было выдвинуто заслуживающее внимания предложение о целесообразности внесения дополнений в БК РФ, направленное на включение в число получателей бюджетных средств государственных бюджетных и автономных учреждений³⁹.

Бюджетные учреждения выступают в роли объектов государственного (муниципального) контроля (ст. 266.1 БК РФ). Кроме того, БК РФ регламентирует статус государственного (муниципального) задания в ст. 69.2 БК РФ. В связи с этим отношения между органами государственной власти, местного самоуправления и финансируемыми ими образовательными организациями в основном относятся к отношениям, регулируемым бюджетным законодательством.

Особенностью данных отношений выступает тесное переплетение трудовых, гражданско-правовых и административных отношений при ведущей роли финансовых правоотношений.

Так, например, контроль за предоставлением государственных (муниципальных) услуг в рамках государственного (муниципального) задания регулируется административным законодательством. Статус недвижимого имущества, учитываемого при определении размера субсидии, закрепленного за бюджетным учреждением учредителем или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, регулируется в основном ГК РФ. Нормы, содержащиеся в ГК РФ, во многом регулируют отношения между государственным и муниципальным учреждением и потребителем государственной (муниципальной) услуги при обнаружении последним недостатков услуги и обращением в суд с взысканием убытков, даже если указанные услуги предоставляются бесплатно. Недостижение показателей, характеризующих качество государственной (муниципальной) услуги, закрепленных в государственном (муниципальном) задании, может являться основанием для увольнения руководителя указанного учреждения на основании ст. 278 ТК РФ в случае, если в трудовом договоре закреплено соответствующее положение. То есть в данном случае присутствуют отношения, регулируемые трудовым правом.

Значительную роль в этих отношениях играют нормы образовательного законодательства, устанавливающие статус образовательных организаций — государственных и муниципальных учреждений, полномочия органов управления образованием различных уровней в сфере управления образовательными организациями.

Характерно, что среди представителей науки административного права, исследующих процесс управления государственными и муниципальными учреждениями, распространена точка зрения о том, что, «несмотря на административно-правовой характер, управление деятельностью государственных бюджетных учреждений вливается в бюджетный процесс»⁴⁰.

То есть финансовые отношения выступают определяющим, базисным элементом для форматирования процесса взаимодействия между образовательными организациями, обладающими статусом бюджетных учреждений и их учредителями. В связи с этим отношения между органами управления образованием — органами государственной власти и местного самоуправления и подведомственными им образовательными организациями, наряду с межбюджетными отношениями, связывающими различные элементы системы образования между собой, регулируются преимущественно финансовым правом.

Влияние финансово-бюджетных аспектов возможно также обнаружить в иных отношениях между различными элементами системы образования. Возьмем в качестве примера отношения между организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и педагогическими и иными работниками.

Данные отношения, исходя из норм ст. 46, 47 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», регламентируются нормами трудового права. То есть трудовое право регламентирует взаимосвязь между двумя важнейшими элементами системы образования — образовательными организациями и их работниками.

Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 годы утверждена постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 295. В разделе 1 «Описание приоритетов и целей государственной политики в сфере образования…» содержится положение о том, что одним из ключевых направлений государственной социальной политики является повышение заработной платы педагогических работников с учетом показателей эффективности и качества услуг.

В указанной программе отмечается, что для повышения заработных плат педагогических работников необходима слаженная работа всей системы образования, каждого уровня — от федерального уровня до уровня образовательной организации. Кроме того, отмечена необходимость выхода на «эффективный контракт» с педагогическими работниками, под которым понимается «механизм «увязки» заработной платы с качеством и результатами педагогической работы».

Исходя из сказанного, нетрудно увидеть взаимосвязь трудовых отношений и отношений по бюджетному финансированию сферы образования за счет бюджетов различных уровней. В ходе такого рода финансирования возникают различные прямые и обратные связи между процессом бюджетного финансирования организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и трудовыми отношениями работников, как минимум в части, касающейся оплаты труда. Эффективность процесса бюджетного финансирования образования, относящегося к предмету финансового права, напрямую предопределяет те или иные условия оплаты труда педагогических работников в конкретной организации, которые относятся к предмету трудового права.

С другой стороны, система оплаты труда в организации, осуществляющей образовательную деятельность, предопределяет эффективность использования бюджетных средств, что позволяет относить взаимосвязи между финансированием образования и системой оплаты труда в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, к сфере финансового права.

В науке финансового права имеется позиция о том, что «фонды оплаты труда в бюджетных учреждениях регулируются через бюджет (а бюджет, закон о бюджете — это исключительно нормы финансового права)…»⁴¹. Таким образом, такой элемент трудовых отношений педагогических работников, как заработная плата, тесно связан с процессом бюджетного финансирования образования. Бюджетные средства, предназначенные для выплаты заработной платы, приходят в образовательную организацию и распределяются между работниками в рамках действующей в организации системы оплаты труда, установленной в соответствии со ст. 144 ТК РФ локальными актами образовательной организации. Тот же тезис верен и для иных социальных выплат.

Вопрос о физических лицах как субъектах финансового права достаточно давно и подробно проработан в литературе⁴². В науке финансового права присутствует позиция, согласно которой физические лица могут относиться к числу субъектов бюджетного права, в том числе в силу возможности выступать субъектами права на получение государственных финансовых ресурсов⁴³.

Вместе с тем к числу проработанных нельзя отнести вопрос о физических лицах как участниках бюджетных отношений. БК РФ предусматривает возможность выделения бюджетных ассигнований физическим лицам в ст. 6, 69. Статья 79 БК РФ подробно определяет порядок предоставления субсидий физическим лицам на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов), выполнением работ, оказанием услуг.

На основании данной нормы в ряде регионов Российской Федерации принимаются нормативные правовые акты, касающиеся непосредственно образовательной сферы. Так, например, мэрия города Новосибирска приняла постановление от 06.03.2013 № 2194 «Об утверждении Порядка предоставления из бюджета города Новосибирска субсидий в сфере инновационной деятельности студентам выпускных курсов, бакалаврам, магистрантам, аспирантам, молодым исследователям (без научной степени), обучающимся по специальностям “Архитектура”, “Градостроительство” и “Дизайн архитектурной среды”». Получателями данных субсидий выступают непосредственно обучающиеся без какого-либо участия образовательных организаций, в которых они проходят обучение (п. 1.4, 1.5 указанного постановления).

Областной закон Ростовской области от 28.04.2011 № 584-ЗС «О поддержке деятельности студенческих отрядов в Ростовской области» в ст. 4 предусматривает возможность предоставления субсидий членам студенческих отрядов за счет средств областного бюджета на возмещение затрат по оплате проезда членов студенческих отрядов к месту работы и обратно и на возмещение затрат на дополнительное обучение членов студенческих отрядов по специальностям, необходимым для работы в студенческом отряде.

Таким образом, обучающиеся как физические лица могут выступать получателями финансовых ресурсов из соответствующего бюджета, обусловленных их статусом как обучающихся.

Вопрос о статусе физических лиц как возможных участников бюджетных отношений в сфере образования также актуален и для других отношений — между педагогическими работниками и федеральными государственными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования, и органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования.

Во многих регионах были приняты нормативные правовые акты, предусматривающие возмещение части затрат в связи с предоставлением учителям общеобразовательных учреждений ипотечного кредита (займа)⁴⁴.

Учитывая изложенное, отношения между педагогическими работниками и федеральными государственными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования, органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, также следует охарактеризовать как производные (примыкающие) к правоотношениям по финансированию образования.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что среди взаимосвязей между различными элементами системы образования возможно выделить как минимум две, которые по содержанию относятся к отношениям, регулируемым финансовым правом. К их числу относятся следующие взаимосвязи:

• взаимосвязь между органами управления образованием различных видов по поводу выделения и распределения бюджетных средств;

• взаимосвязь между органами управления образованием различных видов и подведомственными им организациями, осуществляющими образовательную деятельность по поводу выделения и распределения бюджетных средств.

В применении ко второй группе взаимосвязей также идет речь не только о подведомственности, но и о получении бюджетных средств как таковых, которые могут передаваться образовательным организациям не обязательно состоящим с органом управления образованием в отношениях учредительства. Исходя из ст. 99, 100 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», получателями бюджетных средств могут выступать также и негосударственные образовательные организации.

Отношения между негосударственными образовательными организациями по поводу получения ими бюджетных средств на осуществление образовательной деятельности по своему содержанию ничем не отличаются от аналогичных отношений между органами управления образованием и подведомственных им организаций. В связи с этим мы вправе считать данные отношения также относящимися к предмету финансового права.

Другие взаимосвязи регулируются нормами иных отраслей права — трудового, административного и других, которые, тем не менее, находятся в тесной взаимосвязи с вышеуказанными отношениями, регулируемыми нормами финансового права. Взаимосвязь между образовательной организацией и обучающимся регламентируются образовательным законодательством и выступают главным объектом регулирования для образовательного законодательства.

Однако данные отношения также фактически являются производными от отношений между органами управления образованием различных уровней между собой и образовательными организациями. Другими словами, если бы не было взаимосвязей между органами управления образованием различных видов по поводу выделения и распределения бюджетных средств, равно как и взаимосвязей между органами управления образованием различных видов и подведомственными им организациями и иными организациями, осуществляющими образовательную деятельность по поводу выделения и распределения бюджетных средств, то соответственно не могли бы возникнуть и отношения между образовательной организацией и обучающимся, отношения между образовательными организациями и их работниками и другие отношения.

В свое время И.А. Фаршатовым была выдвинута концепция так называемых «производных» и «примыкающих» правоотношений⁴⁵. Отношения между организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и педагогическими и иными работниками, отношения между образовательной организацией и обучающимся и другие отношения между элементами системы образования, не регулируемые напрямую нормами финансового права, возможно охарактеризовать как производные (примыкающие) к вышеуказанным отношениям.

В связи с этим отношения между элементами системы образования, имеющими статус лиц, возможно представить в виде таблицы:

Виды отношений

Значение норм финансового права для регулирования отношений

Отношения, регулируемые финансовым правом

Отношения между органами управления образованием различных видов по поводу распределения бюджетных средств

Нормы финансового права обеспечивают регулирование основного содержания отношений между органами управления образованием и образовательными учреждениями

Отношения между органами управления образованием различных видов и образовательными и иными организациями, получающими бюджетное финансирование в установленном порядке

Производные (примыкающие) отношения

Отношения между организациями, осуществляющими образовательную деятельность и педагогическими и иными работниками данных организаций

Нормы финансового права во многом предопределяют саму возможность возникновения данных отношений как минимум в отношении образовательных организаций, обладающих статусом государственных и муниципальных учреждений, вследствие того, что заработная плата педагогических и иных работников данных организаций обеспечивается за счет средств бюджетов различных уровней

Виды отношений

Значение норм финансового права для регулирования отношений

Отношения между организациями, осуществляющими образовательную деятельность — обучающимися и (или) родителями несовершеннолетних обучающихся

Нормы финансового права обеспечивают саму возможность возникновения данных отношений, по крайней мере, в государственных и муниципальных учреждениях в виде бесплатного для обучающихся получения образования в соответствии с требованиями ст. 43 Конституции РФ

Другие отношения между элементами системы образования, в том числе отношения между педагогическими и иными работниками организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и органами управления образованием различных уровней, между обучающимися и органами управления образованием различных уровней и другие

Данные отношения, как правило, прямо или косвенно содержат в себе финансово-правовой элемент, влияющий на содержание данных правоотношений

Предметом исследования в настоящей работе выступает правовое регулирование взаимосвязей между органами управления образованием различных видов и взаимосвязей между указанными органами управления образованием и организациями, получающими бюджетное финансирование вследствие деятельности указанных органов по поводу выделения и распределения бюджетных средств.

Участниками данных отношений выступают органы государственной власти различных уровней, органы местного самоуправления, выступающие в качестве органов управления образованием, подведомственные им образовательные организации, а также иные организации, осуществляющие образовательную деятельность.

В то же время сложный характер отношений по финансированию образования предполагает необходимость учета также и производных (примыкающих) отношений, участниками которых также выступают вышеназванные субъекты. В связи с этим правовые акты, регламентирующие взаимосвязи между органами управления образованием различных видов, и взаимосвязи между указанными органами управления образованием и организациями, получающими бюджетное финансирование вследствие деятельности указанных органов, как правило, также затрагивают и производные (примыкающие) к ним отношения.

§ 1.2. Отношения по финансированию образования как предмет правового регулирования: характерные черты

В отличие от ранее действовавшего Закона Российской Федерации «Об образовании», Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» в ч. 3 ст. 4 относит к числу основных задач правового регулирования отношений в сфере образования в том числе и создание финансовых условий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации.

Решение данной задачи предполагает необходимость правового регулирования:

• статуса лиц, участвующих в обеспечении финансовых условий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации;

• взаимодействия данных лиц между собой, которое обеспечивает приток бюджетных средств в сферу образования;

• обеспечение конституционных прав на образование посредством организации финансирования системы образования.

С точки зрения правового регулирования указанных вопросов принципиальное значение имеют категории: «финансы» и «финансирование».

Категория «финансы», являясь главной в науке финансового права, достаточно подробно исследована в науке финансового права⁴⁶. Тем не менее, А.А. Саттарова отметила множественность подходов к определению термина «финансы» в науке финансового права⁴⁷.

В науке финансового права распространен подход к определению понятия «финансы» как экономической категории⁴⁸. Так, Э.Д. Соколова считает финансы экономической категорией, которая проявляется, а не создается государством, хотя формы проявления финансов несут на себе отпечатки конкретных исторических, социально-экономических, политических условий развития соответствующего общества⁴⁹.

В свою очередь, в экономической литературе финансы определяются как наука о том, как формируются и расходуются фонды денежных средств в течение определенного периода времени⁵⁰.

По словам А.И. Худякова, наиболее распространенным является определение, согласно которому под финансами понимают совокупность экономических отношений по собиранию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов⁵¹.

Заслуживает внимание определение финансов, данное М.Ф. Ивлиевой, согласно которому категория «финансы» в значении, традиционном для юридической науки, означает экономические отношения, возникающие по поводу формирования и распределения публичных фондов денежных средств»⁵². Следует также отметить то, что И.И. Янжул определял финансы как «совокупность материальных средств, необходимых для удовлетворения потребностей государства»⁵³, связывая, таким образом, данную категорию с расходами государства.

Э.Д. Соколова в своей докторской диссертации отмечала, что финансы являются предпосылкой возникновения и осуществления в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, особого вида человеческой деятельности, направленной на создание и использование различных фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения общественных потребностей⁵⁴.

В связи с этим важным свойством финансов, выделяемым в экономической науке, следует назвать способность придавать стоимостную оценку всем компонентам создаваемых благ, включая природное вещество, приобщенное из природы в экономику, а также труд живой и труд машин⁵⁵.

Следует также согласиться с выдвинутой в экономической литературе идеей о том, что финансы отражают вторичные отношения, при том что первичными отношениями выступают хозяйственные, экономические отношения⁵⁶.

Бюджетный кодекс оперирует понятиями «денежные средства» (например, ст. 6, 13,14 и др.), средства бюджетов (бюджетные средства) (например, ст. 21, 28, 31 и др.). Денежные средства, или деньги, определяются как особые знаки, чье наименование закреплено в нормативных правовых актах, в соответствии с которыми таким знакам придается платежная сила, выраженная в количестве денежных единиц, а также определяется порядок эмиссии и обращения с тем, чтобы они служили законным платежным средством на всей территории данного государства⁵⁷.

Таким образом, термин «финансы» в первую очередь коррелирует с понятиями «денежные средства», «деньги», которые образуются и распределяются в том числе в рамках централизованных денежных фондов.

В свою очередь в литературе по управлению термин «финансирование» определяется как предоставление денежных средств на какие-либо мероприятия, деятельность»⁵⁸. Словарь современного русского языка определяет термин «финансировать» как «снабжать денежными средствами, финансами кого-либо, что-либо»⁵⁹.

С точки зрения экономической науки финансирование представляет собой «обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами всего хозяйства страны, регионов, предприятий, предпринимателей, граждан, а также различных экономических программ и видов экономической деятельности»⁶⁰.

Таким образом, финансирование образования или финансирование какой-либо другой сферы предполагает, прежде всего, обеспечение ввода денег в соответствующую сферу. В связи с этим под термином «финансирование» возможно понимать определенные отношения, предполагающие наличие волевого действия субъекта, наделенного полномочием по выделению финансовых средств на необходимые цели. При этом указанное отношение предполагает существование и другого субъекта (субъектов), который выступает объектом финансирования.

Данный субъект не обязательно играет пассивную роль получателя финансовых средств. Само по себе принятие денежных средств, выделенных на определенные цели и в необходимом объеме, также является активным волевым актом принимающего лица, которое к тому же приобретает права и обязанности, необходимые для использования финансовых средств.

В связи с этим следует отметить, что С.В. Запольский под финансированием понимает «особое правовое состояние двух и более субъектов, в различных видах осуществляемое», которое «создает тело и дух финансового механизма»⁶¹.

Для доведения финансовых средств до получателя, как правило, необходимо не одно, а несколько волевых действий уполномоченных лиц — серия таковых действий. Например, для выделения финансовых средств в целях финансирования образования необходимо принятие серии следующих друг за другом решений на уровне представительных органов различных уровней, равно как и на уровне органов исполнительной власти и даже на уровне образовательных организаций, получающих бюджетное финансирование.

Соответственно термин «финансирование образования» является синонимичным понятию «выделение и расходование средств соответствующего бюджета для обеспечения функционирования образования». Такого рода подход отражен в ряде диссертационных исследований.

Так, например, в кандидатской диссертации Ю.А. Варфоломеевой, посвященной исследованиям вопросов правового регулирования финансирования высшего образования, отмечается, что «термин «финансирование» в действующем законодательстве употребляется только в отношении предоставления высшему учебному заведению средств из соответствующего бюджета. Подразумевается, что происходит не одноразовое, а регулярное выделение из федерального бюджета денежных средств для оплаты расходов высшего учебного заведения на безвозмездной и безвозвратной основе»⁶².

Необходимо также отметить, что Л.К. Воронова определяла финансирование как безвозмездный и безвозвратный отпуск денежных средств на плановые потребности, выплату помощи, вознаграждений, пенсий, который по своему содержанию противоположен кредитованию, предполагающему плановый отпуск государством ссуд социалистическим организациям и гражданам на условиях срочности, возмездности, возвратности⁶³.

В науке финансового права финансирование определяется также как метод, который выражается в безвозмездном и безвозвратном предоставлении денежных средств⁶⁴.

Такого рода подход соответствует пониманию термина «финансирование», сформировавшемуся в некоторых зарубежных странах. Так, например, Г.А. Воробей определяет финансирование как «выделение денежных средств определенным субъектам финансовой деятельности для выполнения ими своих функций и задач на условиях безвозмездности, безвозвратности, на строго целевое расходование и на определенный срок»⁶⁵.

Характерно, что термин «финансирование» получил «прописку» в БК РФ в значениях: «финансирование дефицита бюджета» (ст. 6, 23, 28, 30, гл. 13 и другие), «финансирование за счет средств … (Федерального дорожного фонда)» (ч. 3 ст. 179.4 БК РФ), «источники финансирования» (ч. 6 ст. 162 БК РФ и др.), «предельные объемы финансирования» (ст. 226.1 БК РФ), «финансирование расходов» (ч. 3, 4, 5, 6 ст. 242.3 БК РФ, ч. 3, 4, 5, 6 ст. 242.4 БК РФ и др.).

Таким образом, исходя из норм БК РФ, следует, что термин «финансирование» используется либо для обозначения процессов (например, в виде финансирования дефицита бюджета), либо для обозначения каких-либо важнейших структурных характеристик бюджетного процесса (предельные объемы финансирования, финансирование расходов и т.д.).

Термин «финансирование» также часто используется для обозначения бюджетного финансирования какой-либо сферы общественной жизни. Так, например, глава 8 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» — «финансирование социального облуживания и условия оплаты социальных услуг» — содержит нормы, регламентирующие финансовое обеспечение социального обслуживания (в части источников финансового обеспечения, обеспечения деятельности организаций социального обслуживания за счет бюджетных средств, бесплатного предоставления социальных услуг).

В качестве примера также возможно привести ТК РФ, Федеральный закон от 10.02.1999 № 30-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации», Федеральный закон от 03.04.1996 № 29-ФЗ «О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов» и другие. Важно отметить то, что в указанных законах термин «финансирование» используется в первую очередь для обозначения именно финансирования из соответствующего бюджета, но также допускается финансирование из внебюджетных источников. Так, например, ст. 226 ТК РФ предусматривает, что финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и внебюджетных источников, в том числе за счет добровольных взносов организаций и физических лиц.

Термины «финансирование» и «финансовое обеспечение» как синонимичные используются для характеристики отношений между учреждениями и учредителями в ст. 120 ГК РФ, определяющей статус учреждений. Совершено естественно, что данная характеристика включает также финансирование за счет бюджетных средств.

Совершено не обязательно, что термин «финансирование» должен использоваться для характеристики отношений, включающих в качестве обязательного элемента именно бюджетное финансирование. Так, например, в ГК РФ термин «финансирование» употребляется при регулировании так называемого «договора финансирования под уступку денежного требования». По данному договору одна сторона (финансовый агент) передает или обязуется передать другой стороне (клиенту) денежные средства в счет денежного требования клиента (кредитора) к третьему лицу (должнику), вытекающего из предоставления клиентом товаров, выполнения им работ или оказания услуг третьему лицу, а клиент уступает или обязуется уступить финансовому агенту это денежное требование (ч. 1 ст. 824 ГК РФ).

Тем не менее С.В. Запольский считает, что «авторы текста главы 43 ГК РФ, используя термин «финансирование», сделали это не случайно, понимая, что во всех случаях, когда уплачиваемая сумма предполагает возмещение затрат не должником, а лицом, не состоящим в эквивалентно-возмездных отношениях с кредитором, возникающие отношения должны именоваться финансированием»⁶⁶. Таким образом, с точки зрения ГК РФ использование термина «финансирование» предполагает, что для получателя благ, выступающего в роли участника какого-либо правоотношения, предоставление данных благ производится на бесплатной основе. Данное обстоятельство позволяет говорить о наличии ключевого признака финансирования — получения каких-либо благ бесплатно получателем.

Согласно ст. 3 Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» под финансированием терроризма понимается предоставление или сбор средств либо оказание финансовых услуг с осознанием того, что они предназначены для финансирования организации, подготовки и совершения хотя бы одного из преступлений, предусмотренных ст. 205, 205.1, 205.2, 205.3, 205.4, 205.5, 206, 208, 211, 220, 221, 277, 278, 279 и 360 Уголовного кодекса Российской Федерации, либо для обеспечения организованной группы, незаконного вооруженного формирования или преступного сообщества (преступной организации), созданных или создаваемых для совершения хотя бы одного из указанных преступлений.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что термин «финансирование» может использоваться для обозначения предоставления финансовых средств получателю в целях финансирования какой-либо его деятельности. При этом получатель может приобретать обязанность использовать данные средства на условиях, на которых они предоставлены.

Как правило, финансирование является жизненно необходимым для функционирования получателя процессом. Без финансирования получатель не сможет осуществлять деятельность, а иногда — и существовать в принципе, как явление окружающей действительности.

Данный тезис будет верным и по отношению к системе образования России. По мнению С.А. Белякова, финансирование образования представляет собой отношение, предполагающее оплату образовательных услуг, оказываемых обучающемуся, не самим учащимся или его семьей, а государством (или иным физическим лицом), не получающим этой услуги. В данном случае приобретателем услуги является финансирующее лицо, а получателем — учащийся⁶⁷.

То есть отношение по финансированию образования определяется как бюджетное финансирование, осуществляемое в целях обеспечения конституционных прав на образование. С этой точки зрения финансирование образования представляет собой процесс выделения, получения, использования бюджетных средств. Такого рода позиция поддерживается некоторыми авторами, по мнению которых, термин «финансирование образования» может использоваться именно в значении бюджетного финансирования. Подразумевается, что происходит не одноразовое, а регулярное, безвозвратное и безвозмездное выделение из бюджета денежных средств для обеспечения основной деятельности образовательной организации⁶⁸.

При этом расходы бюджета на образование по общему правилу не могут быть связаны с теми или иными доходами бюджета в силу принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, закрепленного в ст. 35 БК РФ. Соответственно начальной точкой для реализации процесса финансирования образования выступает составление проектов бюджетов. Конечной, завершающей точкой процесса финансирования образования выступает контроль и оценка использования бюджетных средств, выделенных на образование.

Финансирование образования представляет собой частный случай финансирования за счет бюджета какой-либо деятельности. В связи с этим финансирование как процесс возможно разделить на стадии. Данные стадии представляют собой стадии бюджетного процесса, закрепленные в ст. 6 БК РФ.

При этом каждая стадия финансирования образования — стадия бюджетного процесса генерирует и поддерживает процессы в сфере образования, обеспечивающие реализацию прав в сфере образования. Корреляция между стадиями финансирования образования и процессами в сфере образования условно возможно изобразить в виде ниже-следующей таблицы:⁶⁹

1

2

3

4

Составление и рассмотрение проектов бюджетов в части расходов на образование

Утверждение и исполнение бюджетов в части расходов на образование

Контроль за исполнением бюджетов в части расходов на образование1

Осуществление бюджетного учета, составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности в применении к сфере образования

Прогнозирование развития образования в рамках прогноза

Обеспечение реализации конституционных прав граждан на образование

Обеспечения соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных

Организационно-финансовое, информационное обеспечение процесса реализации

социально-экономического развития Российской Федерации и основанного на нем бюджетного прогноза

правовых актов при реализации конституционных прав граждан на образование.
Оценка качества предоставляемых на безвозмездной основе образовательных услуг

прав граждан на образование.

Данная таблица показывает, что финансирование образования как процесс выступает в роли основного условия для реализации прав граждан на образование.

Существует и более широкий подход к определению термина «финансирование образования», используемое иностранными авторами. Так, например, эксперт Европейского союза в сфере образования Ройтер Вольфганг указал, что в целом существуют два основных способа финансирования образования:

• индивидуальное финансирование затрат студента на обучение (и проживание);

• институциональное финансирование образовательных учреждений.

При этом в упрощенной схеме источники финансирования делятся на общественные (государственный бюджет), частный доход (студенты и (или) его родители)⁷⁰.

Такого рода подход предполагает включение в отношения по финансированию образования вопросов, связанных с регулированием платных образовательных услуг. Таким образом, возможно выделить отношения по финансированию в узком смысле — как бюджетное финансирование, так и в широком смысле, включающем все источники, обеспечивающие приток финансовых средств в сферу образования, наиболее значимыми из которых являются платные образовательные услуги.

В то же время отношения по финансированию образования за счет бюджетных средств включают в качестве участников органы государственной власти, органы местного самоуправления. Более того, это отношения имеют властную природу.

Таким образом, полагаем, что термин «финансирование образования» должен использоваться в узком значении и обозначать бюджетное финансирование, регулируемое нормами финансового права. В то же время отношения по предоставлению платных образовательных услуг возможно охарактеризовать как примыкающие к отношениям по финансированию образования в узком смысле. При этом следует отметить особую важность отношений по предоставлению платных образовательных услуг, которые, наряду с бюджетным финансированием, обеспечивают приток денежных средств в сферу образования.

Отношения по финансированию образования за счет бюджетных средств являются предметом изучения науки финансового права. В то же время отношения по финансированию образования за счет предоставления образовательными организациями платных образовательных услуг регламентируются несколькими отраслями права, включая гражданское право и финансовое право.

В экономической литературе также термин «финансирование образования» используется в целях обозначения направлений финансирования, например, «финансирование функционирования образования» и «финансирование развития образования»⁷¹.

При таком подходе возможно сделать вывод о том, что финансирование образования предполагает выделение, получение, использование бюджетных средств в целях обеспечения конституционных прав граждан на образование того или иного уровня. В то же время финансирование развития образования обозначает выделение, получение, использование бюджетных средств с целью качественного изменения основных характеристик образования.

В целом термины «финансирование образования», «финансирование системы образования» и аналогичные по содержанию следует отнести к распространенным в литературе. Более того, в литературе и в нормативных правовых актах закрепились также и производные от понятия «финансирование образования» термины, как, например «нормативно-подушевое финансирование образования», «нормативное финансирование образования»⁷².

Данные понятия не являются расширением термина «финансирование образования», но отображают конкретные механизмы финансирования образования. По сути, данные термины используются для обозначения той или иной грани отношений по финансированию образования.

В нормативных правовых актах также возможно встретить термины «финансирование образовательных программ»⁷³, «финансирование образовательной деятельности»⁷⁴, «финансирование образовательных учреждений» (образовательных организаций)⁷⁵. Данные термины, на наш взгляд, имеют более узкий характер по сравнению с термином «финансирование образования», так как обозначают, по сути, финансовое обеспечение деятельности образовательных организаций. В то же время отношения по финансированию образования охватывают гораздо более широкий круг взаимосвязей и участников, включая органы управления образованием различных уровней, образовательные организации.

Заслуживает также внимания соотношение понятий «финансирование образования» и «финансовое обеспечение образования» (образовательной деятельности, образовательных услуг и др.).

В статье 99 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» для обозначения правоотношений между учредителями государственных и муниципальных образовательных организаций и образовательными организациями обозначается посредством термина «финансовое обеспечение оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования в Российской Федерации».

В Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» также используется термин «финансирование» в значении финансирование «места» в профессиональных образовательных организациях и образовательных организациях высшего образования (ч. 2 ст. 29 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»). Также данный термин используется в значении «финансирования расходов» на оплату труда работников общеобразовательных организаций, расходов на учебники и учебные, учебно-наглядные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации (ч. 13 ст. 108 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»).

В ранее действовавшем Законе Российской Федерации «Об образовании», в ст. 41, использовался другой термин: «финансовое обеспечение образовательной деятельности образовательного учреждения». Данный термин был введен в Закон Российской Федерации «Об образовании» Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

Указанный термин также продолжает использоваться в ТК РФ — в ст. 135 в значении «финансовое обеспечение деятельности государственных и муниципальных учреждений, в том числе в сфере здравоохранения, образования, науки, культуры».

Отношения по финансированию образования возможно сравнить с отношениями по обеспечению исполнения обязательств в ГК РФ.

Согласно ч. 1 ст. 329 ГК РФ исполнение обязательств может обеспечиваться неустойкой, залогом, удержанием имущества должника, поручительством, банковской гарантией, задатком и другими способами, предусмотренными законом или договором.

Однако роль финансирования образования не сводится только лишь обеспечению отношений между обучающимся и образовательной организацией.

Согласно ч. 2 ст. 329 ГК РФ недействительность соглашения об обеспечении исполнения обязательства не влечет недействительности этого обязательства (основного обязательства). Таким образом, гражданско-правовое обязательство может существовать без обеспечительного правоотношения.

В то же время отношения между обучающимся и образовательной организацией не может существовать без финансирования в принципе. Если отношения по финансированию исчезают, то и исчезает и примыкающие отношение образовательная организация — обучающийся.

Приток финансовых средств в сферу образования имеет внешний по отношению к данной системе характер, представляя собой вход в систему. Данный приток приводит к активированию взаимосвязей между элементами системы образования.

Данные взаимосвязи выделены нами в первом параграфе настоящей главы в качестве объекта регулирования финансово-правовыми нормами — взаимосвязи между органами управления образованием различных видов по поводу выделения и распределения бюджетных средств; и взаимосвязи между органами управления образованием различных видов и подведомственными им организациями, осуществляющими образовательную деятельность по поводу выделения и распределения бюджетных средств.

В свою очередь активирование данных взаимосвязей приводит к активированию примыкающих к вышеуказанным отношениям образовательных отношений между образовательной организацией и обучающимся, равно как и к активированию отношений между образовательной организацией и работниками.

В юридической науке принято рассматривать общественное отношение как связь⁷⁶. В первом параграфе настоящей главы был сделан вывод о том, что взаимосвязи между органами управления образованием различных видов и между органами управления образованием различных видов и подведомственными им организациями, осуществляющими образовательную деятельность, включаются в отношения, регулируемые финансовым правом. Именно данные взаимосвязи составляют содержание финансирования образования.

Е.Ю. Грачева отметила, что Бюджетный кодекс или нормативные правовые акты не могут регулировать правоотношения, так как в соответствии с теорией права правоотношение — это общественное отношение, уже урегулированное нормой права, поэтому следовало бы говорить об общественных отношениях, регулируемых Бюджетным кодексом, и, соответственно, общественных отношениях, регулируемых нормативными правовыми актами⁷⁷. Именно поэтому мы говорим об отношениях по финансированию образования, регулируемых соответствующими нормативными правовыми актами.

На основе изложенного возможно выделить следующие черты отношений по финансированию образования:

• это отношения, имеющие длящийся характер;

• эти отношения регулируются финансовым правом и характеризуются крайне сложным набором взаимосвязей между участниками, но при этом данные взаимосвязи имеют в основном властную природу⁷⁸;

• эти отношения включают множество участников, включая органы государственной власти, органы местного самоуправления и образовательные и иные организации, получающие бюджетное финансирование в установленном порядке;

• содержание отношений по финансированию образования определяются сложносоставным набором взаимосвязей между органами управления образованием различных видов и взаимосвязей между указанными органами управления образованием и организациями, получающими бюджетное финансирование вследствие деятельности указанных органов;

• данные отношения выполняют обеспечительную функцию по отношению к конституционным гарантиям прав на образование;

• функционирование данных отношений предполагает необходимость выделения и использования бюджетных средств в целях обеспечения конституционных гарантий на образование. При этом за рамками гарантирования конституционных прав на образование возможны другие, внебюджетные источники притока средств в систему образования;

• данные отношения охватывают ряд взаимосвязанных стадий, включающих составление и рассмотрение проектов бюджетов, утверждение и исполнение бюджетов в части расходов на образование, контроль за исполнением бюджетов, осуществление бюджетного учета, составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности в применении к сфере образования;

• процесс финансирования охватывает все стадии, включающие планирование и утверждение бюджета, доведение бюджетных средств до получателей.

Правовое регулирование данных отношений выступает предметом исследования в настоящей работе.

С учетом вышеизложенного отношения по финансированию образования возможно определить как особый вид общественных отношений, основывающихся на взаимосвязях между органами управления образованием различных видов и между органами управления образованием различных видов и подведомственными им организациями, осуществляющими образовательную деятельность, направленных на обеспечение конституционных гарантий прав на образование за счет бюджетных средств.

Выводы по итогам главы

1. Нормы, регулирующие систему образования в ч. 1 ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», характеризуются отсутствием единых критериев дифференциации элементов системы и необоснованностью включения некоторых составляющих как отдельных элементов в указанную систему. Так же выглядит неоправданным включение в систему образования в качестве однопорядковых элементов объединений юридических лиц, работодателей и их объединений организаций, осуществляющих обеспечение системы образования, оценку качества образования как отдельных элементов с точки зрения их значения для системы образования.

2. Наиболее важными и определяющими элементами системы образования из числа указанных в ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» следует признать:

• организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогические работники, обучающиеся и родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся;

• федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы.

3. Среди взаимосвязей между различными элементами системы образования возможно выделить как минимум две, которые по содержанию относятся к отношениям, регулируемым бюджетным правом. К их числу относятся следующие взаимосвязи:

• между органами управления образованием различных видов;

• между органами управления образованием различных видов и подведомственными им организациями, осуществляющими образовательную деятельность.

Другие взаимосвязи между элементами системы образования регулируются нормами иных отраслей права — трудового, административного и других. Однако данные взаимосвязи также подвергаются воздействию со стороны норм финансового права. Данные взаимосвязи возможно охарактеризовать как производные (примыкающие) к отношениям, регулируемым финансовым правом.

4. Отношения по финансированию образования возможно определить как особый вид общественных отношений, основывающихся на взаимодействии между органами управления образованием различных видов и между органами управления образованием различных видов и подведомственными им организациями, осуществляющими образовательную деятельность, направленных на обеспечение конституционных гарантий прав на образование за счет бюджетных средств.

Глава 2.
Основы правового регулирования финансирования образования

§ 2.1. Конституционные основы правового регулирования финансирования образования

Конституция Российской Федерации занимает главенствующее положение в системе российского права. О.Е. Кутафин в свое время указывал на то, что «любая конституционная норма является действующей правовой нормой, а сама Конституция — такой частью законодательства, которая оказывает прямое регулирующее воздействие на общественные отношения»⁷⁹.

Ведущая роль Конституции РФ в регулировании общественных отношений предопределяется в первую очередь ст. 15, согласно которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Т.В. Кашанина в связи с этим справедливо отмечает, что Конституция координирует текущее законодательство, обеспечивает его единство⁸⁰.

При этом Конституция РФ рассматривается как важнейший источник финансового права. Так, например, Л.К. Воронова характеризует Конституцию как основной источник финансового права⁸¹. Н.И. Химичева считала Конституцию главным источником финансового права⁸². Е.А. Ровинский прямо относил Конституцию СССР к источникам финансового права⁸³. О.Н. Горбунова, Б.С. Кочетков считали, что юридические основы советского бюджетного права закрепляются именно в Конституции⁸⁴. Н.А. Саттарова назвала Конституцию РФ «главным источником финансового права, определяющим характер правового регулирования управления финансами»⁸⁵.

В литературе также справедливо указывается на то, что «Конституция РФ служит базой для развития финансового законодательства в разных отраслях»⁸⁶.

В связи с этим в литературе отмечается, что в науке финансового права существует две точки зрения по поводу значения Конституции РФ для финансового права. Согласно первой точке зрения, Конституция РФ является источником финансового права, ее нормы непосредственно имеют финансово-правовую направленность, регулируют круг финансово-правовых вопросов; согласно второй точке зрения Конституция РФ не признается источником финансового права, а содержащиеся в ней предписания, касающиеся финансово-правового регулирования, составляют основу, базу развития финансового законодательства⁸⁷. При этом ряд авторов, в том числе Н.И. Паукова, считает верным второй подход, предполагающий, что Конституция России является не источником, а основой, базой развития финансового законодательства в РФ⁸⁸.

В применении к финансированию образования данный вопрос имеет свою специфику.

В науке конституционного права существует множество подходов к дифференциации норм Конституции РФ⁸⁹. Так, например, Б.С. Эбзеев разделил нормы Конституции РФ на непосредственно действующие и действующие опосредованно. Конституционные нормы действуют непосредственно во всех случаях правомерного, не противоречащего конституционным установлениям поведения граждан и других субъектов. Эти нормы действуют непосредственно, если соответствующие общественные отношения урегулированы именно конституционными средствами и их достаточно для разрешения возникшей жизненной ситуации⁹⁰.

В Конституции России наличествуют нормы, которые непосредственно регулируют общественные отношения в сфере образования, в том числе в части его финансирования. В связи с изложенным среди всех норм Конституции России в отдельную группу возможно выделить нормы, направленные на непосредственное регулирование финансирования образования. Именно поэтому Конституцию РФ следует считать источником регулирования финансирования образования.

Следует учесть, что за рубежом Конституции как правило рассматриваются именно как источники финансового права, которые стоят на первом месте среди других источников финансового права и при этом в которых устанавливаются исходные начала и принципы бюджетной деятельности, определяются полномочия субъектов финансового права⁹¹.

В свое время Е.А. Ровинский относил к источникам финансового права те статьи Конституции СССР, которые закрепляют систему народного образования — статьи, обеспечивающие бесплатность всех видов образования⁹².

Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик, принятая Верховным Советом СССР 07.10.1977, содержала две статьи, касающиеся образования:

• ст. 45, устанавливающая право граждан на образование. Согласно данной статье, право на образование обеспечивается бесплатностью всех видов образования, осуществлением всеобщего обязательного среднего образования молодежи, широким развитием профессионально-технического, среднего специального и высшего образования на основе связи обучения с жизнью, с производством; развитием заочного и вечернего образования; предоставлением государственных стипендий и льгот учащимся и студентам; бесплатной выдачей школьных учебников; возможностью обучения в школе на родном языке; созданием условий для самообразования;

• ст. 25, согласно которой в СССР существует и совершенствуется единая система народного образования, которая обеспечивает общеобразовательную и профессиональную подготовку граждан, служит коммунистическому воспитанию, духовному и физическому развитию молодежи, готовит ее к труду и общественной деятельности.

В диссертации Н.Ю. Пришвы данные нормы Конституции СССР 1977 года были названы юридической базой для всего финансового законодательства в области народного образования⁹³.

В настоящее время к числу данных норм в первую очередь относится ст. 43 Конституции РФ. Данная статья предусматривает право каждого на образование и одновременно в части, касающейся регулирования бесплатности образования, выступает источником финансового права.

Согласно ст. 43 Конституции РФ гарантируются общедоступность и бесплатность следующих видов образования:

• дошкольного образования;

• основного общего образования;

• среднего профессионального образования.

При этом полагаем, что необходимым условием общедоступности и бесплатности выступает получение данного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Так же каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование.

Ключевые слова в ст. 43 Конституции Российской Федерации — бесплатность и общедоступность образования соответствующих видов. В 1999 году Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам сформулировал в своем Замечании общего порядка № 13 основополагающие характеристики права на образование, к числу которых относятся: наличие, доступность, приемлемость и адаптированность.

При этом доступность характеризуется тремя взаимосвязанными чертами:

• отсутствие дискриминации: образование должно быть доступно для всех, в особенности для наиболее уязвимых групп, де-юре и де-факто, без какой-либо дискриминации;

• физическая доступность: необходимо обеспечить безопасную физическую досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путем получения доступа к современной технологии (например, к одной из программ заочного обучения);

• экономическая доступность: образование должно быть доступно для всех. Если начальное образование должно быть «бесплатным для всех», то государствам-участникам надлежит постепенно проводить в жизнь принцип бесплатного среднего и высшего образования⁹⁴.

Очевидно, что определяющей выступает экономическая доступность образования, при наличии которой возможно предполагать достижение физической доступности и отсутствие дискриминации. Связь между доступностью образования и бесплатностью отмечалась представителями науки конституционного права⁹⁵.

Так же многие специалисты по образовательному законодательству отмечали взаимосвязь между ст. 43 Конституции РФ и государственной политикой в сфере финансового обеспечения бюджетным финансированием образования⁹⁶.

Связь между бюджетными расходами на образование и гарантиями права на образование, закрепленными в ст. 43 Конституции РФ, отмечалась также представителями науки финансового права, в частности в диссертации Р.А. Тория⁹⁷. Таким образом, экономическая доступность предполагает безвозмездность получения образования⁹⁸. А.Н. Козырин указывал на то, что «расходные обязательства на образование вытекают непосредственно из Конституции РФ»⁹⁹.

В связи с этим можно сделать вывод о том, что ст. 43 Конституции РФ, по сути, устанавливает расходные обязательства в виде указания на бесплатность соответствующих видов образования. Любой гражданин, ссылаясь на ст. 43 Конституции России, вправе требовать предоставления образования на бесплатной основе соответствующих видов.

С этой позиции ст. 43 Конституции России используется судами для обоснования вынесения тех или иных решений¹⁰⁰.

Б.С. Эбзеев отмечал, что конституционное регулирование прав и обязанностей человека носит обобщенный характер. Оно устанавливает отправные начала отраслевого регулирования соответствующих отношений, что, однако, не ставит под сомнение ни непосредственно действующего характера конституционных норм о правах и обязанностях граждан, ни субъективной природы самих прав и обязанностей¹⁰¹.

Вышеизложенное свидетельствует также о том, что нормы ст. 43 Конституции РФ в части прав на образование развиваются в иных нормативных правовых актах, в частности, в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации». Учитывая данное обстоятельство, следует отметить, что ч. 2 и 3 ст. 43 Конституции РФ, по сути, относятся к бюджетному законодательству и при этом непосредственно регулируют финансирование образования.

В свое время П.М. Годме разработал классификацию государственных расходов, в том числе по финансовым признакам. По его мнению, государственные расходы могут разделяться на осуществляемые безвозвратно и расходы, осуществляемые временно, предполагающие возвратность. По его мнению, именно безвозвратные расходы представляют собой общую форму операций по распределению государственных денежных средств¹⁰². По сути, нормы ч. 2 и 3 ст. 43 Конституции РФ по своему содержанию направлены на обеспечение безвозвратного распределения государственных расходов.

К числу норм, направленных на непосредственное регулирование процесса финансирования образования, следует отнести также подп. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, который включает образование в число предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Данный подп. ч. 1 ст. 72 прямо упоминает образование в качестве объекта регулирования, возлагая ответственность за его финансирование как на Российскую Федерацию, так и на субъекты Российской Федерации.

Термин «образование» содержится также в подп. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, согласно которому Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования. Следовательно, Правительство РФ наделено Конституцией РФ полномочием по проведению государственной политики в сфере образования, в том числе в части обеспечения его финансирования.

Вышеуказанные нормы, закрепленные в ст. 43, 72, 114 Конституции РФ, направлены на непосредственное регулирование финансирования образования за счет бюджетов.

Другую группу норм Конституции, имеющую существенное значение для регулирования финансирования образования, следует охарактеризовать как нормы, опосредованно регулирующие вопросы финансирования образования.

В рамках данной группы норм возможно выделить несколько подгрупп.

Нормы, включаемые нами в первую подгруппу норм Конституции РФ в составе группы норм, опосредованно регулирующих вопросы финансирования образования, возможно условно поименовать социальными нормами.

В литературе была высказана позиция о том, что к регулированию вопросов образования непосредственно относятся статьи Конституции РФ, имеющие значение норм-принципов. Данные нормы-принципы не регулируют отношения, но помогают в этом другим нормам через системные связи права. К числу таковых норм относят, в частности, ст. 2 Конституции Российской Федерации, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью¹⁰³.

В связи с этим социальные нормы Конституции РФ посредством системных связей обеспечивают реализацию права на образование, по сути, рассматривая это право как способ реализации государственной политики в социальной сфере. Именно поэтому право на образование относят в литературе к социальным правам¹⁰⁴.

В литературе указывается, что право на образование (в отличие, например, от права на жизнь, здоровье, свободу) может быть признано за человеком при наличии соответствующего экономического потенциала государства, который позволял бы создавать систему образовательных организаций¹⁰⁵. В связи с этим к категории обеспечивающих также возможно отнести нормы Конституции Российской Федерации, из которых вытекает необходимость надлежащего финансового обеспечения соответствующих полномочий публичной власти.

В этом смысле характерным примером является постановление Конституционного Суда РФ от 15.05.2006 № 5-П «По делу о проверке конституционности положений ст. 153 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы»¹⁰⁶.

Данное постановление касается дошкольного образования, однако отмеченные в нем закономерности отражают ситуацию, характерную для всей системы российского образования. Согласно данному постановлению обеспечение доступности и бесплатности дошкольного образования обусловлено наличием у государства социальной функции, которая, в свою очередь, предопределяет социальную детерминацию финансовой деятельности.

Основой правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу дошкольного образования, и в связи с этим — распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципальных образований, являются нормы Конституции Российской Федерации, из которых вытекает необходимость надлежащего финансового обеспечения соответствующих полномочий публичной власти: по смыслу ст. 7, 71 (п. «в», «з»), 75 (ч. 3), 114 (п. «а» ч. 1) и 132 Конституции Российской Федерации, органы государственной власти и органы местного самоуправления должны при принятии нормативных правовых актов руководствоваться принципом наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий прав и свобод, закрепленных непосредственно Конституцией Российской Федерации, в частности, ее ст. 43 (ч. 2) и 38 (ч. 1).

Также согласно данному решению Конституционного Суда важнейшей функцией Российской Федерации как социального государства является обеспечение права каждого на образование, в том числе дошкольное, общедоступность и бесплатность которого в государственных или муниципальных образовательных учреждениях гарантируется (ст. 43, ч. 1 и 2, Конституции Российской Федерации) на основе конституционного принципа юридического равенства.

Применительно к конституционному праву на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в системной связи с конституционным принципом равенства это означает, что каждый ребенок имеет равную с другими, не зависящую от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств, возможность развития личности, а равенство возможностей при получении образования предполагает равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные учреждения.

Таким образом, указанное постановление Конституционного Суда выделяет нормы Конституции РФ, регулирующие полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленные на финансовое обеспечение реализации права на образование.

Следует также обратить внимание на то, что в данном постановлении Конституционный суд, в частности, указал, что Положения ст. 43 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации, гарантирующей право на дошкольное образование, находятся во взаимосвязи с положениями ее ст. 38, согласно которым материнство и детство, семья находятся под защитой государства (ч. 1), а забота о детях, их воспитание — равное право и обязанность родителей (ч. 2). Эти предписания, адресованные одновременно родителям и государству, предопределяют — исходя из того, что естественное право и обязанность родителей воспитывать и содержать детей не исключает конституционную обязанность государства заботиться о воспитании детей, — многоплановую роль публичной власти в этой сфере.

Названная конституционная обязанность государства обусловливает необходимость оказания финансовой поддержки семье, имеющей детей, со стороны государства в качестве гарантии социальной защиты (ст. 7, ч. 2, Конституции Российской Федерации).

Таким образом, к нормам Конституции РФ, которые обеспечивают реализацию права на образование в части, касающейся финансово-бюджетных вопросов, возможно отнести ч. 1 ст. 7, согласно которой Российская Федерация представляет собой социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Данная норма Конституции РФ, по мнению Н.И. Химичевой, имеет существенное значение именно для развития финансового права¹⁰⁷.

Необходимо отметить, что использование в сфере правотворчества категорий «обеспечение достойной жизни», «свободное развитие человека» существенно затруднено вследствие их крайнего субъективизма.

Тем не менее, имплантация данных категорий в текст Конституции позволяет использовать их в качестве ориентира при нормативном обеспечении финансировании образования. При любом подходе «обеспечение достойной жизни», «свободное развитие человека» должны являться целью для любого нормативного правового акта, регламентирующего сферу образования.

Так же отдельно следует выделить ч. 1, 2 ст. 38, согласно которым материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Согласно ст. 1 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» категория «дети» включает в себя лиц до достижения возраста 18 лет (совершеннолетия).

Данные лица, как правило, всегда выступают в качестве субъектов, имеющих право на бесплатное образование соответствующего вида на основании ст. 43 Конституции РФ. Следовательно, возникает опосредованная взаимосвязь между нормой Конституции, декларирующей необходимость защиты детства со стороны государства, и финансированием образования. Защита детства требует обеспечения возможности предоставления образования и создания условий для его получения, что, естественно, предполагает необходимость соответствующего финансового обеспечения.

Роль ч. 1, 2 ст. 38 Конституции РФ аналогична роли ч. 1 ст. 7 — данные нормы могут выступать в качестве ориентира для нормативного обеспечения финансировании образования.

Также среди обеспечивающих возможно выделить и другие нормы, например, ч. 2 ст. 19, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Данная норма исключает любое дифференцированное отношение, обусловленное названными в Конституции качествами обучающихся, например, при регулировании финансирования сферы образования.

Важное значение для сферы образования имеет ч. 1 ст. 34 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Данная норма Конституции выступает основой для того, чтобы негосударственные субъекты — физические и юридические лица могли удовлетворять потребности в получении образования посредством организации деятельности негосударственных образовательных организаций, предоставляющих платные образовательные услуги¹⁰⁸.

В связи с этим нельзя не отметить некоего противоречия между ч. 1 ст. 34 Конституции в приложении ее к сфере образования и ч. 2, 3 ст. 43 Конституции РФ, гарантирующими общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования и бесплатность получения на конкурсной основе высшего образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.

Вместе с тем негосударственные образовательные организации также вправе участвовать и активно участвуют в обеспечении конституционных прав граждан на бесплатное образование посредством получения субсидии из бюджета соответствующего уровня. Данное обстоятельство свидетельствует о неоправданности позиции, согласно которой само по себе наличие платного образования противоречит ст. 43 Конституции РФ.

Также отмеченное в литературе «доминирование платного образования»¹⁰⁹ само по себе не свидетельствует о противоречии между ст. 43 Конституции РФ и Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации», допускающим возможность существования такого рода негосударственного образования.

Вопрос в применении к высшему образованию заключается в обеспечении возможности для каждого потенциального обучающегося, обладающего необходимым уровнем, пройти конкурс и получить высшее образование. Данное обстоятельство предполагает необходимость совершенствования в первую очередь конкурсных процедур поступления в организации высшего образования. Такого рода совершенствование должно предполагать возможность обучения за счет бюджетных средств самых достойных и подготовленных к получению высшего образования граждан.

Вторую подгруппу норм Конституции, выделяемую нами в составе группы норм, опосредованно регулирующих вопросы финансирования образования, составляют нормы Конституции, регламентирующие статус бюджетов различных уровней. К их числу относятся нормы ст. 71, согласно которой федеральный бюджет относится к ведению Российской Федерации. Данная статья отражает принцип федерализма в финансовой деятельности¹¹⁰.

Также ст. 106 Конституции РФ предполагает, что федеральные законы по вопросам федерального бюджета подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Часть 1 ст. 114 Конституции РФ устанавливает норму, согласно которой Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета.

В свою очередь ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации содержит норму о самостоятельности органов местного самоуправления в части, касающейся формирования, утверждения и исполнения местного бюджета.

Ю.А. Крохина дифференцирует принципы бюджетного права по источнику нормативного закрепления – установленные Конституцией, установленные бюджетным законодательством РФ. Среди принципов бюджетного права, установленных Конституцией РФ, Ю.А. Крохина выделяет федерализм (ст. 1), равноправие субъектов в сфере бюджетной деятельности (ст. 5), реализацию совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в установлении общих принципов бюджетной деятельности органов местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72), самостоятельность бюджетной деятельности органов местного самоуправления (ст. 12, 130–132), участие граждан Российской Федерации в бюджетной деятельности государства и местного самоуправления (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), законность (ст. 1, 2, 15, 17), плановость (п. «а» ч. 1 ст. 114, ст. 132), гласность (например, ч. 3 ст. 15)¹¹¹.

Важно отметить, что ст. 2 БК РФ не упоминает Конституцию в числе актов бюджетного законодательства. Более того, если в ГК РФ, ТК РФ, СК РФ, АПК РФ, ГПК РФ ссылка на нормы Конституции в разных вариантах предваряет указание на нормы законодательства, относящиеся к соответствующей отрасли, в БК РФ отсутствует также и такого рода ссылка на Конституцию РФ.

Однако Конституция РФ указана в ч. 1 ст. 4 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в числе нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в сфере образования, а следовательно, и вопросы финансирования образования в той их части, которая затрагивается вышеуказанным законом.

А.Н. Козырин, Т.Н. Трошкина выдвинули позицию, согласно которой верховное положение Конституции РФ в системе источников образовательного права и требование обеспечения соответствия Конституции РФ нормам всех иных источников образовательного права представляются очевидными. В то же время это особое место Конституции РФ не является основанием для отнесения ее к актам законодательства об образовании (а именно такой вывод может быть сделан по смыслу нормы, содержащейся в п. 1 ст. 4 Закона об образовании 2012 г.). Формулировка п. 1 ст. 4 в ее настоящем виде может быть отнесена к юридико-техническим недочетам нового закона об образовании¹¹².

Тем не менее, исходя из вышесказанного, очевидно, что Конституция РФ сама по себе является источником регулирования отношений по финансированию образования.

По мнению Н.И. Химичевой, конституционное законодательство в целом, в особенности нормы, закрепляющие основы политической и экономической системы, национально-государственного и административно-территориального устройства, основы разграничения компетенции между государственными органами, имеет основополагающее значение для финансового права и его составной части — бюджетного права, определяет общую перспективу и задачи финансово-правового регулирования. Помимо того, в нем содержится большое число специальных положений по вопросам финансов, особенно государственного бюджета¹¹³.

Таким образом, Конституция РФ выполняет важнейшую функцию для регулирования финансирования образования за счет бюджетов различных уровней. В связи с этим возможно также сделать вывод о близости финансового права и конституционного права. Такого рода близость отмечалась, в частности, Е.А. Ровинским¹¹⁴.

При проведении анализа роли Конституции РФ в регулировании финансовых отношений и при сравнении Конституции РФ с конституциями зарубежных стран М.В. Карасева прямо указывала на то, что «современные конституционные ориентиры недостаточны для осуществления Российским государством финансовой деятельности»¹¹⁵.

Действительно, разделы и статьи, прямо регламентирующие исходные начала и принципы бюджетной деятельности, полномочия субъектов бюджетного процесса, содержатся в Конституциях Германии, Франции, США, Канады, Японии и других стран¹¹⁶.

В связи с этим необходимо отметить, что в литературе выдвигалось заслуживающее, с точки зрения сегодняшних реалий, предложение о целесообразности включения в Конституцию РФ норм, регламентирующих бюджетное устройство и бюджетный процесс, так как во многих зарубежных конституциях этим вопросам посвящена отдельная глава¹¹⁷. Критика Конституции РФ с точки зрения отсутствия в ней норм, регламентирующих бюджетное устройство и бюджетный процесс, и формулирование предложений по внесению соответствующих изменений, являются весьма распространенным явлением в науке финансового права¹¹⁸.

В качестве характерного примера возможно также привести Бюджетный кодекс Республики Беларусь, в котором в ст. 3, регламентирующей статус бюджетного законодательства республики, указано, в частности, что бюджетное законодательство основывается на Конституции Республики Беларусь¹¹⁹.

Вышеизложенное свидетельствует как минимум о двух обстоятельствах:

• Конституция РФ относится к источникам бюджетного права и при этом по факту содержит нормы, регламентирующие основы бюджетного законодательства и основы финансирования той или иной важной для реализации прав отрасли;

• отсутствие в БК РФ упоминания Конституции РФ не соответствует международной практике и не отражает фактической роли Конституции в сфере правового регулирования бюджетного процесса и бюджетного устройства.

Исследование отношений по финансированию образования позволяет сделать вывод о целесообразности включения упоминания Конституции РФ в БК РФ как акта, на основе которого производится регулирование бюджетных правоотношений.

§ 2.2. Система регулирования финансирования образования

Источники права, обеспечивающие правовую регламентацию финансирования образования, достаточно разнообразны. В совокупности они составляют систему правового регулирования финансирования образования и соотносятся, в том числе, по иерархическом принципу. В литературе отмечалось, что способом построения системы финансового права может быть не только горизонтальное деление отрасли, но и иерархическое (вертикальное) построение финансового права в зависимости от юридической силы финансово-правового нормативного материала¹²⁰. Соответственно систему правового регулирования финансирования образования целесообразно рассматривать именно как перечень источников правового регулирования, сгруппированных по иерархическому принципу.

Сам по себе термин «источник права» получил широкое распространение в литературе в применении именно к отраслевым юридическим наукам в значении «формальный источник права»¹²¹.

Тем не менее в советский период длительное время продолжались дискуссии о соотношении понятий «источник права» и «форма права», а равно соотношение понятий «источник права в материальном смысле» и «источник права в формальном смысле»¹²².

Можно согласиться со словами С.Ф. Кечекъяна о том, что «источник права — не более как образ, который скорее должен помочь пониманию, чем дать понимание того, что обозначается этим выражением»¹²³. Также верной следует признать позицию Г.И. Муромцева о том, что при всех различиях в подходе советских ученых к проблеме источника права под ним понимают деятельность либо результат деятельности органов государства по созданию правовых норм. С известной ее стадии, а именно со вступления акта правотворчества в силу, последний приобретает качества юридического источника права. Поэтому понятие «источник права» как бы предполагает правотворческий процесс. Так, особый порядок принятия конституции, обычного закона является неотъемлемой частью их характеристики как источников права¹²⁴.

В науке финансового права также разрабатывается понятие «источник финансового права». Так, например, О.А. Дмитрик определяет понятие «источники финансового права» как разнообразные формы установления и выражения норм по поводу мобилизации, распределения и использования средств публичных фондов, которые издаются компетентными органами от имени государства, составляют определенную систему, имеют общеобязательный, нормативный, общеизвестный, иерархический характер»¹²⁵.

А.А. Ялбулганов определял источники финансового права как «официально признаваемые государством правовые формы, содержащие финансово-правовые предписания, в совокупности образующие систему источников позитивного финансового права (законы, международные договоры, подзаконные нормативные правовые акты и т.д.)¹²⁶. При этом А.А. Ялбулганов отмечал, что общим моментом, объединяющим финансово-правовые акты, являющиеся основанием системы источников финансового права, является содержание в них финансово-правовых норм, т.е. норм, с помощью которых регулируются финансовые отношения — устанавливается статус участников финансовых правоотношений, определяются их права, обязанности и ответственность¹²⁷.

Более удачным, на наш взгляд, следует признать определение, данное Н.И. Химичевой, которая определяет источники финансового права Российской Федерации как правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, в которых содержатся нормы финансового права¹²⁸. Данное определение имеет более широкий контекст и включает самый разнообразный круг источников, в том числе правовые акты органов местного самоуправления.

В литературе отмечалась необходимость различения системы финансового права и системы финансового законодательства в том аспекте, что система финансового права — это содержание, а система финансового законодательства — форма¹²⁹.

Н.И. Химичева, Э.Д. Соколова указывали, что термин «законодательство» не предполагает включения в него актов незаконодательного уровня, в то время как понятие «источники права» имеет более широкий характер¹³⁰. Действительно регулирование финансирования образования не ограничивается нормативными правовыми актами государственных органов и включает в себя достаточно широкий круг актов, включающий, например, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, нормативные договоры и др.

Отношения по финансированию образования выступают предметом регулирования финансового права, а именно той его части, которая относится к бюджетному праву. Вследствие этого источники регулирования отношений по финансированию образования являются также и нормами бюджетного права и в более широком контексте — нормами финансового права.

По мнению О.А. Дмитрик, в источниках финансового права закрепляются именно его нормы — специальные предписания государства и органов местного самоуправления по мобилизации, распределению и использованию средств централизованных и децентрализованных денежных фондов¹³¹.

В этом смысле содержание и значение финансово-правовой нормы является одним из важнейших вопросов для науки финансового права. Е.А. Ровинский отмечал, что правовая норма каждой отрасли характеризуется, с одной стороны, общими чертами, присущими норме права, с другой стороны — специфическими чертами, свойственными конкретным отношениям, которые данной нормой регулируются¹³².

В первом параграфе настоящей главы была отмечена роль Конституции как источника финансового права,