Проблемы общей части права социального обеспечения

Монография

Под редакцией
заслуженного юриста РФ,
доктора юридических наук, профессора
Э. Г. Тучковой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.3

ББК 67.405

П78

Авторы:

Акатнова М. И., к.ю.н. – гл. 12 (12.4 в соавт. с Р. Н. Жаворонковым), 13 (13.1, 13.2), (13.3 в соавт. с А. И. Колодяжной); Антипьева Н. В., к.ю.н. – гл. 8; Астраханцева Е. В., к.ю.н. – гл. 5 (в соавт. с Э. Г. Тучковой); Благодир А. Л., д.ю.н., доц. – гл. 7; Васильева Ю. В., д.ю.н., доц. – гл. 6 (6.3), гл. 9 (9.5), гл. 10; Воронин Ю. В., к.ю.н., доц. – гл. 6 (6.2), гл.12 (12.1 в соавт. с Д. И. Рогачевым); Гусева Т. С., д.ю.н., доц. – гл. 11 (11.2); Ерофеева О. В., к.ю.н. – гл. 12 (12.6); Жаворонков Р. Н., д.ю.н., доц. – гл. 11 (11.4), 12 (12.4 в соавт. с М. И. Акатновой); Кобзева С. И., д.ю.н., проф. – гл. 9 (9.1); Колодяжная А. И. – гл. 13 (13.3 в соавт. с М. И. Акатновой); Мачульская Е. Е., д.ю.н., проф. – гл. 9 (9.2, 9.3); Миронова Т. К., д.ю.н. – гл.1 (1.3.),12 (12.5); Рогачев Д. И., к.ю.н., доц. – гл. 12 (12.1 в соавт. с Ю. В. Ворониным); Седельникова М. Г., к.ю.н., доц. – гл. 3; Сулейманова (Дзгоева) Ф. О., к.ю.н., доц. – гл. 11 (11.1,11.3, 11.5, 11.6), 12 (12.2); Тучкова Э. Г., д.ю.н., проф. – введение, гл. 1 (1.1,1.2), 2, 4, 5 (в соавторстве в Е. В. Астраханцевой), 6 (6.1), 12 (12.3).

Под редакцией заслуженного юриста РФ, доктора юридических наук, профессора Э. Г. Тучковой.

Актуальность монографии чрезвычайно велика в связи с тем, что до настоящего времени в стране отсутствует законодательное закрепление основополагающих начал данной отрасли права, таких как цели, задачи, принципы, предмет правового регулирования и др. В монографии подводится некий итог развития и состояния научной мысли по основным теоретическим проблемам Общей части права социального обеспечения на момент ее издания, позволяющий формировать системное научное представление о позициях ученых, показать круг новых проблем, нуждающихся в научных исследованиях, дать критическую оценку участившимся попыткам внедрения в систему социального обеспечения коммерческих начал и элементов частноправового регулирования.

Законодательство приводится по состоянию на апрель 2017 г.

Монография принесет пользу всем, кто интересуется наукой, преподает данную учебную дисциплину, будущим юристам, аспирантам, докторантам, молодым ученым, делающим только первые шаги на научном поприще.

УДК 349.3

ББК 67.405

© Коллектив авторов, 2017

© ООО «Проспект», 2017

Введение

Актуальность обращения к проблемам Общей части права социального обеспечения на современном этапе чрезвычайно велика. Это объясняется тем, что до настоящего времени в стране отсутствует законодательное закрепление тех основополагающих начал, которые в совокупности «скрепили» бы единство данной отрасли (цели, задачи, принципы, разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами в нормотворческой деятельности и др.) и обеспечили неукоснительное соблюдение конституционных гарантий социальных прав граждан, что особенно важно в условиях экономических кризисов, носящих перманентный характер.

Основной замысел проекта заключается в том, чтобы в данной коллективной монографии подвести некий итог развитию и состоянию научной мысли по основным проблемам Общей части права социального обеспечения на момент ее издания. Это позволит сформировать определенное системное научное представление о теоретических позициях ученых по каждой из них; показать сближение точек зрения по ряду принципиальных вопросов, по которым относительно недавно велись острейшие дискуссии; обозначить круг новых проблем, нуждающихся в научных исследованиях; выявить попытки ревизии концептуальных основ формирования гарантированной конституцией системы социального обеспечения населения путем внедрения в нее коммерческих начал и элементов частноправового регулирования.

Научные позиции авторов, излагаемые в монографии, обоснованы в исследованиях, проведенных при подготовке кандидатских и докторских диссертаций, а также в учебниках и учебных пособиях.

Полагаю, что монография принесет пользу всем, кто посвятил свою жизнь науке, но особенно тем, кто только начинает делать первые шаги на научном поприще.

Э. Г. Тучкова

Глава 1.
Основные этапы становления систем социального обеспечения. Понятие социального обеспечения и его место в общей системе социальной защиты населения

1.1. Основные этапы становления систем социального обеспечения

Потребность в социальном обеспечении появилась одновременно с возникновением человеческого общества. В любом обществе независимо от его экономического и политического устройства всегда есть люди, которые в силу естественных, не зависящих от них причин не могут собственными усилиями приобретать источник средств существования. К числу таких людей относятся прежде всего дети и старики. Первые «еще», а вторые «уже» нетрудоспособны. Кроме того, ряды нетрудоспособных может пополнить в любое время каждый человек, потерявший способность трудиться временно либо постоянно. Поиск оптимальных решений проблемы помощи страждущим и неимущим имеет свою многовековую историю. Изучение социального опыта и социальной практики человечества позволяет «вывести определенные закономерности бытия, которые существуют вне зависимости от времени и пространства, которые частично воплотились в законах о бедности средневековой Европы и которые общество по сей день пытается реализовать в проектах социальной политики»¹. Именно социальная политика генерирует и организует деятельность государства, направленную на «обеспечение основных социальных потребностей общества и его слоев: это одно из важнейших направлений внутренней политики государства, имеющее в своей основе социальную доктрину, которая определяет стратегию и цели развития общества, а также деятельность институтов гражданского общества; и наконец, это система мер, обеспечивающая решения по всем направлениям социальной сферы (занятость населения, здравоохранение, образование, социальное и пенсионное обеспечение и пр.)»².

По мере развития общества и усложнения социальных связей к числу причин нуждаемости человека в социальной помощи прибавляются и те, которые обусловлены характером господствующих в обществе экономических отношений, порождающих безработицу, инфляцию, бедность.

Формирование соответствующих мировоззрений человеческой цивилизации на способы решения проблем, сопутствующих ее развитию, таких как отсутствие у огромного числа людей необходимого для их существования источника средств, обеспечивающих их жизнедеятельность, о чем выше уже говорилось, прошло многовековой путь и свидетельствует о том, что в отдельные исторические периоды для их решения принимались диаметрально противоположные меры³. Кроме того, социальное обеспечение как определенная форма жизнеобеспечения людей имеет конкретные исторические типы, поскольку оно осуществляется в рамках той или иной общественно-экономической формации⁴.

Известному российскому ученому Е. Б. Хохлову удалось воссоздать системное, поистине панорамное видение основных этапов формирования и эволюции социальной политики на примере европейских государств, демонстрирующих сегодня всему миру высокую результативность функционирующих в них систем социального обеспечения⁵. Автор монументального энциклопедического исследования, ставя перед собой задачу на основе анализа исторической эволюции хозяйственных систем определить в них место механизма правового регулирования труда, начиная с древнейшего общества и до организации труда в условиях промышленного капитализма, «попутно» показал, как постепенно и противоречиво формировались социальные доктрины и вырабатывалось концептуальное понимание ответственности государства за обеспечение социальной стабильности в обществе на основе экономической и социальной защищенности его населения. При этом концептуальное обоснование социальных моделей всегда зависит от уровня экономического развития общества. «Каждый поворот истории экономической мысли, каждая теоретическая находка — это заявка на социальное и экономическое реформирование, определенную перестройку социальных и экономических отношений, разработку новых законов, новации в правовом обеспечении, организации труда и др.»⁶. С учетом экономических процессов, происходящих в европейских странах и в России, в историческом измерении можно выделить два основных сущностных этапа формирования социальных систем: первый этап начинается с древнейшего общества, а второй — с промышленной революции, сопровождавшейся индустриализацией производства.

Важное значение в решении проблемы бедности и нищеты на ранних стадиях имела деятельность церкви, однако содержание этой деятельности также было обусловлено определенными изменениями в религиозных воззрениях на такие социальные проблемы, как бедность и нищета⁷. Известный исследователь экономической истории У. Дж. Эшли писал, что в VI в. в первоначальной христианской церкви в Англии возник обычай делить церковные доходы на четыре части, одна из которых шла на содержание бедных. Однако в ХV столетии оказание помощи несчастным прекратилось, и осталась лишь раздача милостыни всем толпившимся у монастырских ворот без всякого различия⁸. В то же время в Англии еще в 1388 г. по статуту Ричарда II произошло разделение всех нищих на нетрудоспособных и способных к труду. Первым предоставлялось право просить милостыню, но только в том приходе, где их застал данный закон, а вторые должны были отправляться в приход, где родились, и там заниматься работой. В Акте Генриха VIII (1530 г.) нищенство работоспособных уже признается преступлением, за которое предусматриваются телесное наказание и тюремное заключение⁹. Карательная политика по отношению к тем, кто нищенствовал и бродяжничал, пронизывала и Закон о бедных, принятый в Англии в 1601 г., который действовал вплоть до 1795 г. За бродяжничество полагалась смертная казнь. Здоровые бедняки по этому закону принуждались к труду, с тем чтобы они могли отрабатывать свое содержание, обеспечивать которое должен был приход, на который возлагалась обязанность призрения бедных¹⁰.

Истории известны и другие формы социальной помощи бедным — это средневековые госпитали, в которые помещались наряду с больными и престарелые, а также те, кто нуждался в помощи. Госпитали, содержавшиеся за счет монастырей и частных «отказов» (завещаний) в их пользу зажиточными людьми, стали проявлением благотворительности, характерной как для Великобритании, так и для других европейских стран¹¹.

Определенный интерес представляют опыт становления и эволюция систем социальной поддержки населения и на Руси¹². Как свидетельствует Начальная летопись, князь Владимир велел «всякому нищему и убогому приходить на княжеский двор, брать кушанье, питье и денег из казны». Для тех же, кто не мог дойти до его двора в силу дряхлости и болезни, продукты развозили на телегах, спрашивая, где находятся больные и нищие. В 996 г. князь Владимир издал устав (закон), которым общественное призрение было поручено попечению и надзору духовенства. Владимир заботился также о создании богаделен, странноприимных домов.

«Русская Правда» князя Ярослава явилась первым славянским законом, в котором закреплялось подобие социальной программы. Особой заботой о бедных и убогих отличался и Владимир Мономах.

Историки отмечают, что «по мере укрепления государства в развитии общественного призрения стали более четко определяться два взаимно дополняющих друг друга направления. Первое — продолжение традиций Владимира и других князей Киевской Руси, показывающих пример личного благодеяния и покровительства убогих, престарелых, сирот и других страждущих. Второе — усиление организующего начала, совершенствование форм и масштабов государственного общественного призрения при сохранении и поощрении благотворительной деятельности церкви»¹³. В качестве доказательства второго направления в становлении системы общественного призрения можно привести указ Ивана IV Грозного «О милостыне», в котором в качестве неотложных мер ставилась задача выявить во всех городах «престарелых и прокаженных», построить для них богадельни, обеспечить их одеждой.

По указу царя Федора Алексеевича от 1682 г. в Москве было построено два госпиталя; те из числа нищенствующих и убогих, которые могли работать, должны были «хлеб свой наживать работой или ремеслом на общественную пользу».

Петр I приказал Святейшему Синоду, Камер-конторе, Главному магистрату и воеводам «приступить к устроению больниц, богаделен, сиротских домов, домов для призрения незаконнорожденных младенцев, домов смирительных для людей праздношатающихся и им подобных». В то же время Петр I запретил подавать милостыню непосредственно просящим подаяние, а указом от 3 мая 1720 г. повелел всех офицеров и нижних чинов, признанных по удостоверению Военной коллегии неспособными к службе из-за ран, увечий или старости, определять на жительство в монастыри и богадельни и выдавать им пожизненное содержание.

Екатерина II в манифесте от 1 сентября 1763 г. «Об учреждении Воспитательных домов» указала, что призрение бедных — главное для верховной власти. В принятом ею в 1775 г. «Учреждении для управления губерний» впервые в законодательном порядке была установлена государственная система общественного призрения для всех гражданских сословий. С этой целью в каждой губернии создавались особые Приказы общественного призрения, на которые возлагалась обязанность организовывать и содержать народные школы, сиротские дома, больницы, аптеки, работные дома (в которых бедные люди могли бы своим трудом добывать себе пропитание), смирительные дома (для исправления людей). Соответствующие средства для организации и содержания этих учреждений выделялись в качестве первоначального капитала из государственной казны, а изданное в 1785 г. «Городовое Положение» узаконило требование к городам об отчислении из своих доходов части средств Приказам общественного призрения. При Екатерине II в России был учрежден первый инвалидный дом, однако по существу это была богадельня для призрения раненых, больных и престарелых воинов и их семейств.

Инвалидные дома для значительного числа призреваемых появились при Николае I. К инвалидам в этот период относили тех, кто был не способен ни к каким работам и не мог обходиться без посторонней помощи.

Сеть благотворительных учреждений, находящихся под покровительством императрицы Марии Федоровны (жены Павла I), в 1854 г., т. е. после ее смерти, были объединены под общим названием «Ведомство учреждений императрицы Марии». Благотворительностью, предоставляемой этими учреждениями, в течение 1898 г. воспользовалось более 7 млн человек, не считая 20 млн случаев разовых обращений к благотворительной помощи. В благотворительных заведениях постоянно проживало около 500 тыс. человек.

Российское законодательство XIX в. делило нищих на четыре категории:

1) те, которые не могут своим трудом добывать пропитание;

2) те, кто по сиротству и временным болезням впал в нужду, однако может работать;

3) те, которые могут трудиться, но нищенствуют по лености и дурному поведению;

4) те, кто по случайным обстоятельствам впал в крайнюю нужду¹⁴.

Очевидно, такая «классификация» нуждающихся была необходима для определения характера социальной поддержки и применения иных мер для борьбы с нищенством.

В 1827 г. принимается Устав о пенсиях и единовременных пособиях крупным чиновникам и тем, кто занимал военные чины. В соответствии с уставом лицам, близким к царскому двору, назначались пенсии в размерах, устанавливаемых единоличным решением царя и достигавших 12 тыс. руб. в год. Другие чиновники (в зависимости от служебного положения) получали от 300 руб. до 4 тыс. руб. в год. Пенсиями и пособиями обеспечивались также чины полиции и их семьи¹⁵.

С зарождением капиталистического производства источником существования вместо труда в семейном хозяйстве становится труд на работодателя, который покупает рабочую силу, не гарантируя работнику возможности его обеспечения в случае наступления старости, нетрудоспособности, а его семье — в случае потери кормильца.

В этот период господствующей доктриной усиленно насаждается мысль о том, что величайшей ценностью капитализма является возможность формирования общества свободного предпринимательства, в котором залогом благосостояния могут и должны стать предприимчивость, труд и бережливость каждого; общество «равных возможностей» стимулирует личную ответственность человека за свое будущее и будущее своих детей, в связи с чем государство не должно вмешиваться в дела индивидуума и уровень его жизни. Однако труд, ставший товаром, имел слишком низкую цену в форме заработной платы, которая не могла гарантировать не только обеспечения будущей старости, но и самого существования в период работы. По мере формирования класса наемных работников все больше становилась очевидной необходимость организации взаимопомощи в случаях, когда работник вынужденно терял заработок в связи с болезнью, инвалидностью, а его семья — в случае утраты кормильца. Образуются общества взаимопомощи в виде касс, средства которых складывались из взносов работников и работодателей. Право собственности на средства касс и монополия на управление ими принадлежали работодателям. Они могли повышать взносы работников, уменьшать размеры пенсий и пособий, по своему усмотрению распоряжаться этими средствами. Пенсии из касс были очень низкими и составляли лишь одну двадцатую часть заработка. Кассы предоставляли работнику мизерную помощь в случае его нетрудоспособности, но, несмотря на это, государство поощряло их, обеспечивая правовую охрану. Это объяснялось тем, что функционирование таких касс снимало с государства и имущего класса ответственность за социальную незащищенность громадной армии наемных работников.

Резкое обострение во второй половине XIX в. противоречий между трудом и капиталом, угрожающее социальным взрывом, не позволило капиталистическому государству долго занимать позицию невмешательства в «свободу индивидуума». В ряде капиталистических государств принимаются законы об ответственности работодателей за несчастные случаи на производстве. В Германии такой закон был принят в 1871 г., в Англии — в 1880 г., в России — в 1903 г. Однако эти законы еще не были законами о социальном обеспечении, поскольку они закрепляли принципы гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный здоровью работника. Для получения возмещения вреда работнику необходимо было доказать суду, что увечье наступило по вине предприятия.

В конце XIX в. в развитии системы социального обеспечения наступает принципиально новый этап — социальное обеспечение наемных работников начинает осуществляться на правовой основе, закрепляемой государством¹⁶. В качестве способа его организации вводится государственное социальное страхование наемных работников. Первые законы об обязательном государственном страховании были приняты в Германии в период правления Бисмарка: 15 июня 1883 г. рейхстаг принял закон об обязательном государственном страховании на случай болезни; в июле 1884 г. — закон о страховании от несчастных случаев. Закон от 22 июля 1889 г. ввел обязательное страхование по инвалидности и по старости.

Вслед за Германией постепенно принимаются законы об обязательном социальном страховании и в других странах Европы.

Суть данной системы состояла в том, что каждое лицо, отвечающее условиям, указанным в законе, подлежало страхованию в принудительном порядке; взносы на страхование вносили не только сами наемные работники, но и предприниматели; обеспечение предоставлялось на основе правовых норм, что делало систему государственного социального страхования гарантированной; посредством норм права закреплялись единые условия и размеры обеспечения, не зависящие от специфики отрасли промышленности, в которой трудились застрахованные.

В случае страхования по болезни взносы работника составляли ⅔, а работодателя — ⅓ от подлежащей уплате суммы взносов. Работники полностью освобождались от уплаты взносов на страхование от несчастных случаев; страховой фонд формировался только за счет работодателей. Такое распределение страховых обязательств обусловило создание органов управления больничными кассами: в первом случае руководство больничными кассами состояло на ⅔ из лиц, избираемых работниками, и на ⅓ из представителей работодателя. Страхованием от несчастных случаев ведали так называемые профессиональные товарищества, которые формировались исключительно из представителей работодателей. Тарифы взносов дифференцировались в зависимости от степени опасности условий труда на предприятии и от уровня выплачиваемой заработной платы. К числу видов обеспечения в порядке обязательного социального страхования наемных работников относились: бесплатное лечение, бесплатные лекарства и другие лечебные средства; денежное пособие; пенсия.

По страховым законам Германии застрахованному предоставлялись: бесплатное лечение, бесплатные лекарства и денежное пособие в размере половины заработка в течение 26 недель. В таком же размере денежное пособие выдавалось женщинам в связи с родами в течение шести недель после родов. В случае смерти больного выдавалось пособие на похороны в размере 20-дневного заработка. При производственной травме, вызвавшей повреждение здоровья, денежное пособие выдавалось в течение первых 13 недель, как и в случае болезни, за счет больничных касс, но после четырех недель нетрудоспособности пострадавший имел право требовать увеличения размера пособия до ⅔ заработка. По истечении 13 недель получивший травму обеспечивался уже органами страхования от несчастных случаев, которые производили выплату пособия за счет взносов работодателя. При полной утрате трудоспособности вследствие трудового увечья назначалась пенсия в размере ⅔ заработка, а если утрата трудоспособности была частичной, то пенсия выплачивалась в размере, пропорциональном степени ее утраты. В исключительных случаях, когда пострадавший, признанный инвалидом, нуждался в постоянной посторонней помощи, пенсия могла быть повышена до 100% заработка. В случае смерти работника вследствие несчастного случая на производстве его семье назначалась пенсия по случаю потери кормильца. Размер ее с учетом состава семьи и иных обстоятельств мог составлять до 60% заработка кормильца.

Особый механизм предусматривался для определения размера пенсий по инвалидности от общего заболевания. Этот размер формировался из трех частей: первая часть состояла из постоянной годовой суммы, размер которой обусловливался тем, к какой категории из пяти относился застрахованный по уровню заработной платы; вторая часть — это приплата государства в твердой сумме (50 марок) к каждой пенсии; третья — постоянно возрастающая сумма, исчисляемая с учетом продолжительности страхового стажа.

Пенсия по старости назначалась по достижении работником 70 лет. Она состояла из двух частей: основной суммы (от 60 до 180 марок) и твердой суммы, выплачиваемой за счет государственных средств (50 марок).

В Англии страховыми законами 1911–1913 гг. было введено страхование по болезни и инвалидности. Английскую страховую систему отличало широкое участие в работе страховых органов представителей застрахованных. Кроме того, часть взносов уплачивало само государство (за мужчин больше, за женщин — меньше). Принцип определения размера страховых платежей был следующим: предприниматели уплачивали взносы в большем размере с более низкого заработка работника и в меньшем — с высокого заработка; взнос застрахованных был тем ниже, чем меньше был заработок.

Дифференциация в размере страховых платежей проводилась и по такому признаку, как пол и возраст: мужчины уплачивали взносы по высшей шкале, женщины — по средней, молодежь — по самой низкой.

В порядке социального страхования предоставлялись пособия, пенсии, медицинская помощь, медикаменты, санаторное лечение. Лечением охватывались как сами застрахованные, так и члены их семей. Пенсии по старости назначались по достижении 69 лет.

Во Франции закон о страховании по старости был введен в действие в 1911 г., а закон о страховании по болезни — лишь в 1928 г. В соответствии с этими законами страховые взносы уплачивались в твердых размерах независимо от величины заработка и в равных долях работодателями и работниками. Право на пенсию по старости возникало с 65 лет, при определенных условиях ее можно было получить и с 60 и даже 55 лет, но в более низком размере. Размер пенсии по старости и по инвалидности устанавливался в твердой сумме независимо от величины заработка, причем к пенсии по старости производилась ежемесячная доплата государством в размере 100 франков.

В Швеции обязательное социальное страхование по старости и инвалидности было введено законодательством в 1913–1915 гг. Фонд на выплату пенсий образовывался из взносов застрахованных и государственных субсидий. Размер взноса застрахованного был низким и зависел от суммы дохода. Взносы уплачивались в общинах, и ответственность за их неуплату несла община. Пенсионный возраст составлял 67 лет.

В Австралии в 1908 г. был принят закон, по которому мужчины приобрели право на пенсию по старости с 65 лет, а женщины — с 60 лет. Одним из условий для получения этой пенсии являлось проживание на территории Австралии в течение 25 лет и обладание имуществом не выше определенной ценности. При наступлении полной инвалидности мужчины могли получать пенсию с 60 лет. Пенсия назначалась также лицам, ставшим нетрудоспособными вследствие несчастного случая.

В США государственная система социального обеспечения возникла значительно позднее, чем в странах Европы. На федеральном уровне программа компенсации за производственные травмы была принята в 1908 г., но только в отношении федеральных рабочих и служащих. В отдельных штатах законы о компенсации рабочим и служащим, получившим трудовое увечье, стали вводиться начиная с 1911 г. К 1920 г. законы об обязательном или добровольном страховании от несчастного случая действовали уже в 43 штатах. Первый федеральный закон о страховании по старости был принят в 1920 г., однако он распространялся только на служащих федеральных органов. На федеральном уровне пенсионным обеспечением охватывались и ветераны войны. Федеральный закон о социальном обеспечении появился в США лишь в августе 1935 г. Он ввел пенсии по старости, размер которых определялся в процентах к заработку, а также государственную помощь некоторым категориям нуждающихся — престарелым, слепым, детям из бедных семей. Федеральный бюджет субсидировал штаты и на организацию медицинской помощи населению.

К началу XX в. в России, которая оставалась преимущественно аграрной страной, быстро развивается капитализм и промышленное производство достигает высокой концентрации, в связи с чем наблюдается и активный рост общей численности наемных рабочих. В 1890 г. число последних уже значительно превосходит 1,5 млн. Количество очень крупных фабрик (1000 и более рабочих) в 1902 г. в России не только относительно, но и абсолютно было выше, чем в Германии. Таким образом, рабочий вопрос, который до сих пор стоял перед обществом и правительством как угроза, в конце столетия стал очевидной реальностью, насущной проблемой, которую было необходимо решать¹⁷.

Свод законов Российской империи предусматривал взыскание с предпринимателей ущерба в связи с увечьем на производстве, однако возможность воспользоваться судебным порядком такого взыскания была для рабочих практически ничтожной из-за нечеткости формулировок правовых норм, больших судебных издержек, неграмотности рабочих, бюрократизма судопроизводства¹⁸. При отсутствии государственной системы социального обеспечения основной формой поддержки рабочих являлась взаимопомощь, которая оказывалась за счет средств касс взаимопомощи на казенных горных заводах, созданных в соответствии с Законом от 8 марта 1861 г. (впоследствии — горнозаводских товариществ обеспечения). В июне 1886 г. утверждается закон, направленный на урегулирование отношений фабрикантов и рабочих, а также Правила о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих. Закон 1886 г. запрещал «взимать с рабочих плату на врачебную помощь», но не обязывал ее оказывать и распространялся не на все районы России¹⁹.

Под напором классовой борьбы 15 мая 1901 г. утверждаются Временные правила о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утратившим трудоспособность.

На рубеже 80–90-х гг. XIX в. в России приступают к разработке закона, носящего принципиальный характер, — закона о вознаграждении потерпевших рабочих вследствие несчастных случаев, который принимается лишь 2 июня 1903 г. Данный закон вводил особую ответственность отдельных предпринимателей за увечье на производстве. В целом такая ответственность была построена на гражданско-правовых началах.

Закон от 2 июня 1903 г. определяет сферу действия Правил вознаграждения потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих: прежде всего это предприятия фабрично-заводской промышленности, охваченные действием Устава о промышленности, и предприятия горной и горнозаводской промышленности, подпадающие под действие Горного устава.

Законом закрепляется и круг субъектов, пользующихся правом на получение компенсаций: потерпевшие рабочие, а в случае смерти рабочего — члены его семьи. При этом закон конкретизирует, кто считается членом семьи потерпевшего, имеющим право на компенсацию в связи с потерей кормильца.

Статья 1 Правил предусматривала, что «при несчастных случаях в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности владельцы предприятий обязаны вознаграждать, на основании настоящих Правил, рабочих, без различия их пола и возраста, за утрату долее, чем на три дня, трудоспособности от телесного повреждения, причиненного им работами по производству предприятия или происшедшего вследствие таковых работ. Если последствием несчастного случая была смерть рабочего, то вознаграждением пользуются члены его семейства»²⁰.

Несмотря на то что ответственность по Закону от 2 июня 1903 г. возникала на основе гражданско-правовых начал, соответствующие вознаграждения для рабочих устанавливались в виде пенсий и пособий, а для членов семей погибших рабочих — только в виде пенсии.

Принципиально важное значение имело также правило, согласно которому «всякие, предшествовавшие несчастному случаю соглашения, клонящиеся к ограничению права на вознаграждение или размеров оного, признаются недействительными»²¹.

В 1912 г. принимаются законы «О страховании на случай болезни» и «О страховании от несчастных случаев». Последний закон также строился на гражданско-правовых принципах вознаграждения за имущественный ущерб, вызванный снижением или утратой трудоспособности, но в нем уже шла речь не об индивидуальной ответственности нанимателя за причиненный ущерб, а об ответственности в порядке страхования. Это был определенный шаг к введению социального обеспечения пролетариата. Однако на многие категории рабочих он вообще не распространялся и охватывал только 15% общего числа рабочих России²².

Закон ввел для рабочих, состоящих членами больничных касс, незначительные пособия по случаю болезни, увечья, родов, смерти.

Выплата вознаграждения в соответствии с Законом «О страховании от несчастных случаев» начиналась только с 14-й недели после несчастного случая. До этого времени потерпевшему выдавалось пособие за счет средств больничных касс, которые складывались в основном из взносов самих рабочих. Если же рабочий не являлся членом кассы, он получал пособие только в связи с увечьем.

Ограничительное толкование понятия «несчастный случай», отсутствие компенсации при профессиональном или общем заболевании и безработице, незначительные размеры вознаграждения, предоставление страховому товариществу права в некоторых случаях лишать рабочих вознаграждения, возможность замены периодических выплат единовременным пособием сводили к минимуму положительный эффект страхового законодательства²³.

Законом 1912 г. «О страховании на случай болезни» вводилась врачебная помощь рабочим в виде первоначальной помощи, амбулаторного лечения, родовспоможения, больничного лечения не более четырех месяцев, сопровождавшегося бесплатной выдачей лекарств и «медицинских принадлежностей». Этот вид помощи также оказывался через больничные кассы, но охватывал незначительную часть населения.

В 1913 г. разрабатывается Устав о промышленном труде, который вошел в новое издание второй части XI тома Свода законов. Устав содержал четыре раздела. Четвертый раздел, трактовавший виды обеспечения рабочих и служащих в промышленных предприятиях, включал 13 глав. Первые семь глав содержали нормы, определяющие общие вопросы страхования наемных работников. В главе 7 говорилось о вознаграждении рабочих и служащих, потерпевших вследствие несчастных случаев, а также членов их семейств в фабрично-заводских, горных и горнозаводских предприятиях. Остальные главы включали в себя правила о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих казенных предприятий отдельных ведомств²⁴.

Помимо пенсий, пособий и медицинской помощи, предоставлявшихся незначительной части пролетариата, в царской России не существовало иных мер обеспечения и обслуживания престарелых и нетрудоспособных²⁵.

Вслед за законами о государственном социальном страховании на случай болезни, инвалидности, старости, трудового увечья начинают приниматься законы о страховании по безработице. Впервые страхование данного социального риска вводится в 1911 г. в Англии.

Становлению государственного социального страхования в ряде стран предшествовало частное или добровольное страхование, сфера действия которого ограничивалась, как правило, пределами отдельного предприятия. По мере развития национальных систем социального страхования частное страхование не исчерпало себя, получив новый импульс для развития. Очень скоро оно превратилось во многих странах в дополнительные системы социального страхования на рынке труда, называемые производственным страхованием (в ФРГ), системой частного пенсионного обеспечения (в Англии), системой дополнительных профессиональных пенсий (во Франции). Эти системы предусматривают дополнительное пенсионное обеспечение, пособия по болезни, оплату медицинской помощи, дополнительные пособия по безработице и др. Виды, условия и размеры обеспечения стали включаться в коллективные договоры. Постепенно производственное страхование перешагнуло рамки отдельного предприятия и стало осуществляться на уровне отрасли, а в некоторых странах и на национальном уровне (США, Франция, Швеция и др.). Так, во Франции национальный коллективный договор, заключенный в 1961 г., «объединил в единый национальный режим все отраслевые системы дополнительных пенсий»²⁶.

Фонды систем производственного страхования образовывались из взносов предпринимателей и работников. Размер взносов дифференцировался с учетом видов обеспечения, категории застрахованных, уровня заработка и размера фондов оплаты труда. В ряде стран финансирование таких систем принимали на себя монополии, что давало им материальную выгоду: средства производственного страхования не облагались налогами, поскольку рассматривались государством как издержки производства и могли использоваться для инвестиций, покупки акций частных компаний и правительственных ценных бумаг с целью получения от этих операций прибыли²⁷.

В развитии социального обеспечения следует выделить еще один важный этап, когда наряду с государственным и производственным социальным страхованием наемных работников в странах с рыночной экономикой начинают формироваться национальные системы социального обеспечения, охватывающие все население и гарантирующие социальную помощь вне связи с уплатой страховых взносов.

В США одной из старейших федерально-штатных программ денежной помощи является программа помощи нуждающимся семьям, имеющим на иждивении детей (АФДС), созданная еще в 1935 г. Именно с этой программой в общественном мнении ассоциируется само понятие социальной помощи.

Крупная реформа в сфере социального обеспечения осуществлена также в Англии (1946–1948 гг.). Она, в частности, предусматривала: охват социальным обеспечением всех лиц наемного труда и членов их семей, а также лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой; установление пенсии и пособий в твердых размерах без учета заработка, но на уровне национального минимального стандарта: предоставление всему населению права на лечение; введение семейных пособий, пенсий. Медицинская помощь стала осуществляться бесплатно за счет средств государства, а не в порядке социального страхования.

Конечным адресатом систем социального обеспечения всегда является конкретный человек. Если в начале XX в. в основном это были только трудящиеся и члены их семей, то к концу века системы социального обеспечения в развитых странах охватывали уже все население.

На Международной конференции труда (1993 г.) отмечалось, что в первые годы XX в. правительства промышленно развитых стран активно выступали за создание систем социального страхования, позволяющих трудящимся застраховывать себя на случай многих социальных рисков и предоставляющих им возможность получать определенную материальную помощь в момент, когда они утрачивали физическую возможность трудиться по причине пожилого возраста, при заболеваниях и, в меньшей степени, по причине безработицы. В середине XX столетия и, в частности, после Второй мировой войны эти системы уступили место более развитым системам социального обеспечения, которые характеризовались повышенной степенью солидарности молодежи и людей пожилого возраста, имеющих работу и безработных, людей с крепким здоровьем и со слабым здоровьем. Сфера применения этих систем была расширена и распространилась на все профессиональные категории, государство же полностью или частично взяло на себя обязанности по финансированию этих систем, которые отошли от принципа строгого учета индивидуальных взносов и финансовых обязательств. В более поздний период, т. е. последние 30–40 лет, концепция социального обеспечения получила дальнейшее развитие и стала включать понятие социальной защиты, которая предоставляет всеобщую базовую социальную поддержку всем гражданам, независимо от взносов или продолжительности их трудового стажа, хотя эти факторы продолжают играть заметную роль при определении размера отдельных пособий, превышающих основной минимум. Благодаря развитию систем социальной защиты взаимная поддержка и солидарность получили широкое, почти универсальное распространение, охватывая все слои населения развитых стран²⁸.

Таким образом, по мере восхождения человечества к вершинам цивилизации и формирования гражданского общества расширяется круг тех, кто, не нарушая его моральных устоев, может претендовать на социальную поддержку, не теряя своей способности к труду, если лишается возможности иметь соответствующий уровень достатка по не зависящим от него причинам и обстоятельствам, признаваемым обществом социально уважительными.

Кроме того, как свидетельствует опыт функционирования систем социального обеспечения в промышленно развитых странах, по мере экономического роста и повышения уровня жизни (улучшения жилищных условий, качества питания и здравоохранения) трансформируется и перечень оснований, с которыми связан риск утраты источника средств к существованию и которые признаются обществом социально уважительными. Такие основания называются социальными рисками. Наряду с основаниями естественного порядка (старостью, инвалидностью, временной нетрудоспособностью, вдовством, материнством, детством) в этот перечень начинают включаться и те, которые обусловлены характером господствующих в обществе экономических отношений и с которыми связаны издержки в организации социальных условий жизни человека (безработица, расслоение населения по уровню доходов, неспособность человека адаптироваться к этим отношениям и др.).

Наконец, отчетливо прослеживается тенденция изменения роли самого государства в организации функционирования систем социального обеспечения. Почти до конца XIX в. в области политики господствовала концепция невмешательства государства в регулирование отношений по обеспечению средствами существования престарелых, нетрудоспособных. Самопомощь, самообеспечение, взаимопомощь поощрялись государством и способствовали воплощению в жизнь «бентамовской» теории сильного индивидуализма, в силу которой «полная свобода индивидуума» может быть достигнута только при полном невмешательстве государства в дела каждого индивидуума и в уровень его жизни²⁹. Однако по мере консолидации армии наемных работников и осознания ими своих классовых интересов усиливается борьба трудящихся за свои права, что вынуждает буржуазные государства принимать определенные меры для предотвращения социального взрыва. Речь идет прежде всего о первых законах в области социального обеспечения. Это, как уже выше говорилось, были законы об обязательном социальном страховании трудящихся. Именно с принятием таких законов появляются государственные системы социального обеспечения. Государственный характер этих систем выражается в том, что законодательно закрепляются организационно-правовые способы осуществления социального обеспечения, которые впоследствии дополняются новыми; но неизменным остается одно: обязательность им придает само государство³⁰.

1.2. Понятие социального обеспечения, социального страхования и социальной защиты населения

Социальное обеспечение как реально существующее общественное явление, о возникновении и развитии которого говорилось выше, нуждается в научно обоснованной дефиниции. Ценность данной дефиниции определяется тем, насколько полно и точно в ней отражены его сущностные признаки. Иногда определение того или иного понятия дает сам законодатель, и оно воспринимается наукой и практикой как легальное. Однако определения понятия социального обеспечения как многоаспектного явления в законодательстве нет. В научной и учебной литературе понятие социального обеспечения авторами формулируется по-разному, в зависимости от того, какие признаки принимаются за базовые, основные для данного явления.

Проследив основные тенденции в становлении систем социального обеспечения в различных странах, к числу сущностных признаков социального обеспечения на современном этапе можно отнести: во-первых, государственный характер устанавливаемых в обществе организационно-правовых способов распределения совокупного общественного продукта через систему социального обеспечения; во-вторых, законодательное закрепление перечня социальных рисков, признаваемых государством в качестве оснований для предоставления тех или иных видов социального обеспечения; в-третьих, закрепление в нормах права либо в договорах, санкционированных государством, круга лиц, подлежащих обеспечению; в-четвертых, нормирование государством социального стандарта обеспечения, ниже которого оно не может быть, путем законодательного закрепления видов обеспечения, его уровня и условий предоставления.

Некоторые ученые выделяют и иные конститутивные признаки социального обеспечения. Так, Р. И. Иванова относит к их числу следующие: 1) объективные основания, вызывающие потребность в особом механизме социальной защиты по поддержанию (предоставлению) определенного уровня жизнеобеспечения; 2) особые фонды, источники социального обеспечения; 3) особые способы создания этих фондов; 4) особые способы предоставления средств существования; 5) закрепление правил предоставления социального обеспечения в социальных, в том числе правовых, нормах³¹.

С формулировкой первого признака трудно согласиться, поскольку сами по себе объективные основания лишь вызывают потребность в особом механизме социальной защиты, однако функционирование его всегда связано с признанием обществом, государством этих оснований в качестве социальных рисков, влекущих соответствующие юридические обязанности по предоставлению социального обеспечения. В реальной жизни объективных оснований, влекущих потребность человека в социальной помощи, всегда намного больше тех, которые признаются государством социально уважительными. Вся история развития систем социального обеспечения — убедительное доказательство того, что перечень объективных оснований, признаваемых социальными рисками, непрерывно расширяется, однако вряд ли он когда-либо станет полностью тождествен реально существующим объективным причинам, вызывающим потребность человека в социальной помощи.

Что касается второго, третьего и четвертого конститутивных признаков социального обеспечения, выделяемых Р. И. Ивановой, то они отражают разные стороны одного сущностного признака — способа организации социального обеспечения.

Выделив признаки социального обеспечения, казалось бы, совсем несложно дать его определение. Однако однозначного понятия данного явления до сих пор не выработано. Это объясняется тем, что социальное обеспечение — явление многоаспектное, и любое данное ему определение не может быть универсальным, ибо оно не способно в форме дефиниции одновременно охватить все сущностные признаки, обозначив в то же время и его основные функции.

Под социальным обеспечением понимают: форму распределения, гарантирующую гражданам нормальный уровень жизненного и культурного стандарта сверх вознаграждения за труд в старости, при потере трудоспособности и кормильца³²; систему материального обеспечения и обслуживания граждан по возрасту, болезни, инвалидности, безработице, по случаю потери кормильца, воспитания детей и в других установленных законодательством случаях³³; совокупность общественных отношений, складывающихся между гражданами, с одной стороны, и органами государства, местного самоуправления, организациями — с другой, по поводу предоставления гражданам за счет специальных фондов, бюджетных средств медицинской помощи, пенсий, пособий и других видов обеспечения при наступлении жизненных обстоятельств, влекущих за собой утрату или снижение дохода, повышенные расходы, малообеспеченность, бедность³⁴, либо по распределению внебюджетных фондов социального назначения и перераспределению части государственного бюджета в целях удовлетворения потребностей граждан в случае утраты источника средств существования, несения дополнительных расходов или отсутствия необходимого прожиточного минимума по объективным социально значимым причинам³⁵.

При всей внешней схожести приведенных понятий в каждом из них отражены различные признаки, признаваемые авторами сущностными, но ни в одном не указаны с должной полнотой объективно существующие черты, характерные для социального обеспечения как уникального многоаспектного общественного явления.

Базовые, основополагающие сущностные признаки социального обеспечения связаны с выполнением им в обществе экономической функции, которая позволяет раскрыть экономический аспект данного понятия.

Как экономическая категория социальное обеспечение служит определенным инструментом, используемым обществом, государством для решения одной из острейших проблем — социальной проблемы неравенства личных доходов людей, которое не является следствием неравенства производительности труда и эффективности производства. В целях более справедливого распределения национального дохода во всех странах в начале XX в. получает развитие политика перераспределения доходов, осуществляемая государством с помощью фискальной и социальной политики, основным звеном которой как раз и является социальное обеспечение.

В то же время социальное обеспечение является и правовой категорией, поскольку государства реализуют политику перераспределения доходов посредством правового механизма, закрепляя нормативным путем организационно-правовые способы осуществления социального обеспечения; порядок образования соответствующих финансовых систем и их правовой статус, системы управления социальным обеспечением; круг лиц, подлежащих социальному обеспечению; виды обеспечения и условия их предоставления; механизм защиты нарушенных прав.

Обеспечение, адресованное человеку обществом, государством в тех случаях, когда он по не зависящим от него обстоятельствам нуждается в поддержке, гарантирует определенный социальный комфорт, восстанавливает статус полноценного члена общества. В связи с этим социальное обеспечение, безусловно, является очень важной социальной категорией.

Таким образом, можно дать следующее общее понятие социального обеспечения как феномена в жизни любого общества и государства.

Социальное обеспечение — это один из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случаях наступления социальных рисков за счет средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых обществом, государством, для поддержания их полноценного социального статуса.

Социальное обеспечение осуществляется в определенных организационно-правовых формах, одной из которых является государственное социальное страхование. Конвенция МОТ № 102 о минимальных нормах социального обеспечения (1952 г.) относит к социальному обеспечению системы социального страхования, как установленные государством, гак и контролируемые государственными органами или проводимые в «соответствии с установленными нормами как результат совместных действий предпринимателей и рабочих» (ст. 6). Следовательно, государственное социальное страхование — это обязательная система социального обеспечения работника. Суть социального страхования заключается в распределении социального риска потери либо снижения заработка по не зависящим от работника обстоятельствам на работодателей и самих работающих, которые в принудительном порядке отчисляют страховые платежи в целевые фонды социального страхования. При этом классические системы государственного социального страхования гарантируют застрахованным предоставление материальных благ (пенсий, пособий, иных услуг) по принципу соизмерения их с размерами сумм, уплачиваемых всеми застрахованными в страховые фонды.

Легальное определение обязательного социального страхования дано законодателем.

Выше уже говорилось, что наряду с системами государственного социального страхования во многих странах формировались национальные системы (программы) социальной помощи населению за счет средств государства и без учета трудового вклада человека. Это так называемое социальное обеспечение в узком смысле слова. Виды и объем материальных благ, предоставляемых населению по таким системам, в разных странах различны. Это могут быть как денежные выплаты в случаях наступления социальных рисков, так и услуги, которые население получает бесплатно либо на льготных условиях. Во многих развитых странах самостоятельным основанием для получения социальной помощи по национальным системам признается уровень бедности. Данный критерий устанавливается, как правило, законодательным путем и позволяет выявить слои населения, относящиеся к числу малоимущих (неимущих). Лица, живущие в бедности, получают денежные пособия, продовольственную помощь, субсидируемое жилье, помощь для получения образования, профессиональной подготовки и пр.³⁶ Иногда социальную помощь бедным называют вспомоществованием. Однако в некоторых странах термин «вспомоществование» имеет особое значение. Например, в скандинавских странах вспомоществование — это право на равный доступ ко всем социальным услугам независимо от состояния бедности, богатства и т. п.³⁷

Таким образом, в отличие от систем социального страхования, охватывающих социальным обеспечением только работника (семью в случае смерти работника), системы социального обеспечения, финансируемые за счет средств государства, гарантируют в соответствующих случаях социальную поддержку каждому члену общества.

В последнее время все большую популярность как на международном уровне³⁸, так и внутри страны получает такой термин, как социальная защита населения. В нашей стране этот термин получил широкое распространение в связи с переименованием системы органов социального обеспечения в систему органов социальной защиты населения (1992 г.). В Концепции социальной защиты пенсионеров, инвалидов, семей с детьми и других нуждающихся в социальной поддержке групп населения, разработанной Минсоцзащиты России³⁹ при участии других заинтересованных министерств, было дано следующее понятие социальной защиты: «Социальная защита представляет собой комплекс дополнительных мероприятий по материальной помощи наименее защищенным группам населения (престарелым, инвалидам, малообеспеченным семьям с детьми, учащейся молодежи, лицам, не имеющим средств существования), а также по предотвращению развала системы социальной защиты, сохранению уровня социального обслуживания. Этот комплекс мер осуществляется как за счет федерального и местных бюджетов, так и за счет специально создаваемых фондов социальной поддержки населения»⁴⁰. Это «ведомственное» понятие социальной защиты не содержало каких-либо сущностных признаков, позволяющих сопоставить или отграничить социальную защиту населения от его социального обеспечения. Не позволяет это сделать и сформулированная в Концепции основная цель социальной защиты: «Социальная защита населения в нынешней кризисной ситуации преследует избавление от абсолютной нищеты (когда среднедушевой совокупный доход семьи ниже прожиточного минимума), оказание материальной помощи населению в экстремальных условиях, вызываемых проводимой экономической реформой, содействие адаптации социально уязвимых групп населения к условиям рыночной экономики»⁴¹.

Многофункциональность указанной цели дает основание предположить, что авторы Концепции понимали социальную защиту населения как более универсальную, чем социальное обеспечение, систему поддержки населения, сориентированную не только на классические социальные риски (старость, инвалидность, потеря кормильца, временная нетрудоспособность и др.), но и на риски, привнесенные в жизнь общества своеобразием переходного периода, который связан с формированием в стране иной экономической системы. Однако даже спустя более десяти лет говорить о перерастании системы социального обеспечения России в систему социальной защиты населения преждевременно, поскольку государство постоянно демонстрирует населению свою экономическую несостоятельность.

Наряду с узковедомственным понятием социальная защита в теории права социального обеспечения рассматривается и в более широком аспекте. Так, В. Ш. Шайхатдинов полагает, что в нее входит деятельность государства и органов местного самоуправления, общественных организаций, предприятий по созданию благоприятной для человека окружающей среды, охране материнства и детства, оказанию помощи семье, охране здоровья граждан, профессиональной подготовке граждан, обеспечению занятости населения, охране труда, регулированию заработной платы и доходов населения, обеспечению граждан жильем, регулированию права собственности граждан, материальному обслуживанию и обеспечению нетрудоспособных и других нуждающихся в социальной поддержке граждан. Социальная защита является практической деятельностью по реализации основных направлений социальной политики⁴².

Некоторые авторы под социальной защитой понимают всю деятельность государства по обеспечению процесса формирования и развития полноценной личности, по выявлению и нейтрализации негативных факторов, воздействующих на личность, на создание условий для самоопределения и утверждения в жизни, либо как совокупность законодательно закрепленных экономических и правовых гарантий, обеспечивающих соблюдение важнейших социальных прав граждан и достижение социально приемлемого уровня жизни⁴³.

В специальных работах дается обоснование социальной защиты как одной из важнейших функций государства. При этом социальная защита подразделяется на общую и специальную. Под общей понимается деятельность по обеспечению основных социальных и иных прав граждан, а под специальной — специальная регулятивная система стабилизации личности, социальной группы, нуждающихся в силу тех или иных особенностей в особом социальном попечении. К таким нуждающимся отнесены, например, военнослужащие. Их социальная защита — это совокупность социальных механизмов, направленных на устранение или сведение до минимума дискомфорта по поводу их положения в обществе, социальной организации, обеспечивающая полноценное включение личности военнослужащего, социальной группы военнослужащих и их семей в социальную деятельность, поддержание их высокого социального статуса⁴⁴.

Таким образом, понятие социальной защиты населения на данном этапе является скорее понятием собирательным, используемым практиками, учеными, политиками. При этом его содержание отражает самые различные стороны социальной политики государства. Говорить о перерастании системы социального обеспечения в нашей стране в более широкую универсальную социально-экономическую систему социальной защиты населения сейчас еще преждевременно, поскольку общественная практика пока не дает оснований для такого вывода и, кроме того, возможности систем социального обеспечения обществом полностью не исчерпаны. В связи с этим представляется правильным утверждение В. Ш. Шайхатдинова о том, что «социальная защита населения является базовой категорией науки права социального обеспечения, включающей в себя общественные отношения по обеспечению условий для нормальной жизнедеятельности населения»⁴⁵.

Введение понятия социальной защиты населения в оборот научных понятий правомерно и необходимо, поскольку позволяет методом научной абстракции выделить из громадного комплекса общественных отношений, регулируемых нормами различных отраслей права, именно те, которые возникают исключительно в связи с социальной защитой населения либо в содержание которых включается наряду с другими правами право человека на социальную защиту. К числу первых, безусловно, должны быть отнесены общественные отношения по социальному обеспечению населения. Поэтому в широком смысле социальное обеспечение — один из основных способов социальной защиты населения при наступлении социальных рисков. В то же время нельзя полностью согласиться с приведенным выше утверждением В. Ш. Шайхатдинова, признающего понятие социальной защиты научной категорией только права социального обеспечения. Эта категория представляет научную ценность для всей правовой науки, в связи с чем является, скорее всего, общеправовой научной категорией.

Как уже говорилось, законодательно оформленной системы социальной защиты населения в настоящее время в России еще нет. Социальное обеспечение же функционирует как обособленное, внутренне организованное системное образование со сложной структурой. Феномен такого сложного системного образования заключается в том, что каждый из элементов системы, в свою очередь, представляет относительно обособленную систему, состоящую из элементов более низкого уровня, также образующих систему, имеющую свою собственную внутреннюю организацию. Следовательно, социальное обеспечение — это многоуровневое системное образование. Учитывая выполнение им в обществе не одной, а ряда функций, можно считать его и многофункциональным системным образованием. Следовательно, структурный анализ данной системы любого уровня не может быть однозначным, поскольку в его основу могут быть положены различные критерии. Так, в литературе в качестве одного из критериев структурного анализа выделяются общественные отношения, что позволяет рассматривать социальное обеспечение через призму системы таких отношений, к которым отнесены экономические, социальные, политические и правовые отношения⁴⁶. Кроме того, система социального обеспечения определяется как система «взаимосвязанных и взаимодействующих денежных фондов, субъектов обеспечения, органов и учреждений, видов обеспечения и правовых актов»⁴⁷.

Конституция Российской Федерации (ст. 7, 39, 41) наряду с гарантированием государством права каждого на социальное обеспечение поощряет и иные (негосударственные) формы: добровольное страхование, благотворительность, создание частных систем здравоохранения и др.

Государственная система социального обеспечения законодательно закреплена и функционирует в определенных правовых рамках путем реализации субъектами соответствующих правоотношений своих прав и обязанностей. Таким образом, эта система представляет собой прежде всего правовое образование, имеющее многоуровневый характер. На высшем уровне оно состоит из законодательно закрепленных систем: а) финансирования социального обеспечения; б) управления; в) материального обеспечения и социального обслуживания населения. Это комплексное межотраслевое правовое образование, нормы которого входят в различные отраслевые правовые системы — в финансовое, административное право, право социального обеспечения.

Следующий уровень социального обеспечения как системного правового образования — отраслевой, поскольку нормы, регулирующие отношения по финансированию, управлению, социальному обеспечению граждан, относятся к различным отраслям права.

В правовой системе социального обеспечения есть и внутриотраслевой уровень. Так, в финансовом праве можно выделить подсистемы финансирования расходов на социальное обеспечение за счет централизованных внебюджетных кредитно-финансовых систем (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, фондов обязательного медицинского страхования); за счет федерального бюджета; за счет бюджетов субъектов РФ; за счет местных бюджетов и средств организаций; за счет фондов социальной поддержки населения. В системе материального обеспечения и социального обслуживания граждан, закрепленной нормами права социального обеспечения, относительно самостоятельными являются подсистемы: пенсионного обеспечения; обеспечения граждан пособиями и компенсациями, медицинской помощью и лечением, социальными услугами, льготами.

1.3. Соотношение систем социальной защиты населения и социального обеспечения: международный аспект

Понятие и роль социального обеспечения не могут быть раскрыты в полной мере без выявления соотношения таких систем, как социальной защиты населения и социального обеспечения. Согласно ст. 72 Конституции РФ, социальная защита включает социальное обеспечение. Такая «включенность» не приводит к утрате социальным обеспечением своей специфики и обособленности внутри более объемного образования.

Формирование современных систем социальной защиты, как уже выше говорилось, начиналось с создания систем социального страхования в конце ХIХ — начале ХХ в. Последующее развитие привело к превращению их «во всесторонние системы социального обеспечения». Дальнейшие этапы эволюции привели к созданию «практически универсальной системы социальной защиты»⁴⁸.

Вопросы взаимосвязи социальной защиты и социального обеспечения нашли отражение в Рекомендации МОТ № 202 «О минимальных уровнях социальной защиты»⁴⁹. В данной Рекомендации констатируется, что право на социальное обеспечение является правом человека, которое является: а) экономической и социальной необходимостью для процесса развития и прогресса; б) важным средством предотвращения и сокращения масштабов бедности, неравенства, социальной изоляции и социальной незащищенности. Социальное обеспечение представляет собой инвестиции в человеческий капитал, которые позволяют людям адаптироваться к изменениям, происходящим в экономике и на рынке труда. Системы социального обеспечения выступают в роли автоматических социальных и экономических стабилизаторов.

Рекомендация предоставляет государствам-членам основные ориентиры, касающиеся: а) установления и поддержания, в зависимости от обстоятельств, минимальных уровней социальной защиты в качестве основополагающего элемента своих национальных систем социального обеспечения; б) соблюдения минимальных уровней социальной защиты в рамках стратегий расширения сферы охвата социального обеспечения, которые бы последовательно гарантировали более высокие уровни социального обеспечения для максимально широких слоев населения с учетом норм МОТ по социальному обеспечению.

Минимальные уровни социальной защиты представляют собой установленную в национальных масштабах систему основных социальных гарантий, которые обеспечивают защиту, нацеленную на предотвращение или сокращение масштабов бедности, незащищенности и социальной изоляции. Рекомендация определила основные принципы, которые должны быть положены в основу системы гарантий: всеобщий характер защиты, основанной на социальной солидарности; право на получение пособий и льгот, предусмотренных законодательством; адекватный характер и прогнозируемость пособий и льгот; уважение прав и достоинства лиц, охваченных социальными гарантиями; высококачественные государственные услуги, гарантирующие расширение систем социального обеспечения; финансовая, налогово-бюджетная и экономическая устойчивость при надлежащем учете принципов социальной справедливости и равенства и др.

Национальные минимальные уровни социальной защиты должны включать основные социальные гарантии, обеспечивающие нуждающимся лицам как минимум в течение всей их жизни доступ к основным видам медицинского обслуживания и к базовым гарантиям получения доходов, которые представляют собой основные гарантированные доходы не ниже национально установленного минимального уровня:

• на детей такой доход должен обеспечить доступ к питанию, образованию, уходу и любым другим необходимым товарам и услугам;

• для лиц экономически активного возраста, не способных получать достаточный доход, в частности в результате болезни, безработицы, беременности и родов и утраты трудоспособности;

• для лиц пожилого возраста.

При определении основных социальных гарантий государства-члены должны в должной мере учитывать следующие факторы:

а) лица, нуждающиеся в медицинском обслуживании, не должны сталкиваться с материальными трудностями и подвергаться повышенному риску обнищания по причине финансовых последствий, связанных с получением доступа к основным видам медицинской помощи, включая бесплатное дородовое и послеродовое медицинское обслуживание наиболее незащищенных категорий;

б) основные гарантированные доходы должны обеспечивать людям достойную жизнь. Национально установленные минимальные уровни доходов могут соответствовать стоимости в денежном выражении набора необходимых товаров и услуг, национальному прожиточному минимуму, пределам доходов для получения социальной помощи или другим сопоставимым пределам, установленным национальными законодательством или практикой, и могут учитывать региональные различия;

в) уровни основных социальных гарантий должны регулярно пересматриваться в рамках прозрачных процедур, установленных, в зависимости от обстоятельств, национальными законодательством, нормативными правовыми актами или практикой.

Предоставляя основные социальные гарантии, государства-члены должны учитывать различные подходы в целях обеспечения наиболее рационального и эффективного сочетания пособий и льгот и систем в национальном контексте. Пособия и льготы могут включать пособия на ребенка и семейные пособия, пособия по болезни и пособия на медицинское обслуживание, пособия по беременности и родам, пособия по инвалидности, пособия по старости, пособия по случаю утраты кормильца, пособия по безработице и гарантии в области занятости, пособия по производственному травматизму, а также любые другие социальные пособия и льготы в денежной или натуральной форме.

Системы, в рамках которых предоставляются такие пособия и льготы, могут включать всеобщие системы пособий и льгот, системы социального страхования, системы социальной помощи, системы отрицательного подоходного налога, государственные системы занятости и системы стимулирования занятости.

Государства-члены должны последовательно формировать и поддерживать всеобъемлющие и адекватные системы социального обеспечения. Стратегии расширения сферы охвата социального обеспечения должны обеспечивать поддержку незащищенных групп населения и лиц с особыми потребностями.

При формировании всеобъемлющих систем социального обеспечения государства-члены должны ориентироваться на обеспечение такого диапазона и уровня пособий, которые установлены в Конвенции МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» (1952 г.) или в других конвенциях и рекомендациях МОТ по социальному обеспечению, предусматривающих более высокие нормы.

При всех достоинствах Рекомендации МОТ № 202, положения которой приведены выше, следует отметить, что она прямо не определяет, каким образом соотносятся понятия «минимальные нормы социальной защиты» и «социальное обеспечение». Такое соотношение можно вывести, анализируя конкретные виды минимальных гарантий, перечисленные в Рекомендации. Установленный в ней минимальный уровень социальной защиты учитывает ключевые социальные риски, соответствует основным видам и формам социального обеспечения, ориентирует на достижение размеров выплат, которые предусмотрены Конвенцией МОТ № 102.

Таким образом, в современной практике Международной организации труда с принятием Рекомендации № 202 более четко просматривается тенденция к разграничению понятий «социальная защита» и «социальное обеспечение». Ранее эксперты МОТ придерживались понимания социальной защиты не только в узком, но и в широком смысле: «“Социальное обеспечение” трактуется как защита, обеспечиваемая обществом для своих членов с помощью ряда государственных мер с целью: а) компенсировать отсутствие или существенное сокращение дохода от труда в результате различных обстоятельств (в частности, болезни, материнства, производственной травмы, безработицы, инвалидности, старости или смерти кормильца); б) обеспечить медицинское обслуживание; в) обеспечить выплаты семьям с детьми. “Социальная защита” включает не только государственные системы социального обеспечения, но и частные, или необязательные, системы, преследующие аналогичные цели вроде обществ взаимопомощи или профессиональных пенсионных систем»⁵⁰.

С учетом указанного разграничения можно утверждать, что «минимальные уровни социальной защиты» являются составной частью социального обеспечения, в то время как «социальная защита» является более объемной категорией и охватывает оба понятия. Социальное обеспечение, осуществляемое за счет средств страховых взносов на обязательное социальное страхование или прямого бюджетного финансирования, представляет собой совокупность государственных мер по предоставлению гражданам материальных благ (денежных выплат и натуральных видов обеспечения) при наступлении предусмотренных законом социальных рисков. Кроме государственных мер в системе социальной защиты большое значение имеют все дополнительные, в том числе негосударственные, меры.

Взаимосвязь рассматриваемых понятий, внутреннее единство их сущности определяются тем, что, как справедливо утверждает М. Ю. Федорова, и социальная защита, и социальное обеспечение представляют собой механизмы защиты от социальных рисков⁵¹.

В отечественной научной юридической и иной специальной литературе вопросы социальной защиты вызывают неизменный интерес ученых. Институт социальной защиты населения называют комплексным конституционно-правовым институтом⁵²; целостной системой законодательного закрепления социальных гарантий и механизмов их закрепления⁵³. Понятие социальной защиты рассматривается на основе широкого, комплексного подхода, поскольку указанное общественное явление сложно, многогранно, многокомпонентно⁵⁴. Наряду с широким пониманием социальной защиты выделяют значение данного понятия в узком смысле слова. При этом независимо от того, какое содержание вкладывается в данное понятие, формулирование его определения различается в исследованиях правового, экономического или социологического характера⁵⁵.

С учетом существующих научных подходов под социальной защитой можно понимать деятельность государственных и негосударственных органов и организаций по осуществлению мер экономического, правового, организационного характера, которые направлены на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого уровня их материального и социального благополучия⁵⁶.

В условиях развития систем социальной защиты в ХХI в., появления новых мер, направлений, тенденций вопрос разграничения таких ключевых понятий, как «социальная защита» и «социальное обеспечение», сохраняет свою актуальность, поскольку от этого зависят особенности правового регулирования соответствующих отношений. Если говорить о месте социального обеспечения в общей системе социальной защиты населения, то следует констатировать, что именно социальное обеспечение является наиболее гарантированной частью социальной защиты. Благодаря формам и механизмам социального обеспечения всем гражданам гарантируется минимальный уровень социальной защиты.

Глава 2.
Функции социального обеспечения

Значение социального обеспечения в жизни общества определяется тем, какие функции оно выполняет, какие основные проблемы общества позволяет решить. Важно иметь в виду, что ученые, обосновывая систему функций в данной сфере жизни общества, в одном случае имеют в виду функции права социального обеспечения как самостоятельной отрасли, а в другом — функции социально-экономической системы, призванной гарантировать реализацию конституционного права граждан на социальное обеспечение. В связи с этим возникает вопрос о возможной тождественности функций социально-экономической системы и отрасли права.

Как показала Х международная научно-практическая конференция, прошедшая в рамках ежегодных Кутафинских чтений, разногласия во взглядах ученых касаются классификации функций социального обеспечения, их формулировок и количества⁵⁷. Так, например, М. В. Лушникова, говоря о функциях отрасли, выделяет две основные функции: защитно-компенсационную и социально-адаптационную, подчеркивая, что их взаимодействие характерно не только для государственной социальной помощи и социального обслуживания, но и для обязательного социального страхования⁵⁸. Автор акцентирует также внимание на необходимости учета государством разумного предела при установлении уровня социального обеспечения, с тем чтобы, учитывая опыт западноевропейских стран, не поощрять «иждивенчество» за счет общества⁵⁹. Представляется, что такая «озабоченность» опережает российскую действительность, по меньшей мере, лет на пятьдесят, поскольку уровень жизни, включая уровень оплаты труда, сегодня для основной массы населения не позволяет двум работающим родителям обеспечить общепризнанное всем человеческим сообществом право на жизнь даже своему ребенку, страдающему тяжелым заболеванием и нуждающемуся в дорогостоящем лечении.

Болгарский ученый Красимира Средкова выделяет функции болгарского права социального страхования, при этом за основу их классификации принимается сущность социального страхования⁶⁰.

Ю. В. Васильева, рассматривая проблему функций отрасли права социального обеспечения, акцентирует внимание на выполнении ими структурообразующей роли. Ученый убедительно показывает специфику проявления в функциях права социального обеспечения таких общих для системы права в целом функций, как экономическая и социальная. Раскрывая значение экономической функции права социального обеспечения, автор в то же время обращает внимание на то, что влияние отрасли на экономику не приоритетно, в отличие от социальной функции, позволяющей государству эффективно решать такую важную задачу, как «социальное выравнивание»⁶¹.

На конференции, о которой говорилось выше, рассматривались и такие вопросы, как влияние функций права на цели и задачи права социального обеспечения⁶², а также функции международного права социального обеспечения⁶³.

Таким образом, обзор подходов, взглядов и концепций по такой теоретически важной проблеме, как функции социального обеспечения и функции соответствующей отрасли права, свидетельствует о начале дискуссии в науке права социального обеспечения, которая, несомненно, позволит расширить и углубить научные представления о данном явлении, обогатив тем самым научную дисциплину новыми теоретическими знаниями.

С учетом того, что на современном этапе проблема функций рассматривается в двух аспектах — как системы социально-экономических мер и как отрасли, полагаем, что терминологическая однородность в наименовании функций того и другого явления не только возможна, но и необходима, поскольку реализация основных целей и решение задач, стоящих перед социально-экономической системой, достигаются посредством воздействия правового механизма на общественные отношения. В то же время абсолютизация такого тождества, на наш взгляд, неуместна: содержание основных направлений воздействия на общественные отношения указанных выше двух категорий далеко не однозначно. Как нам представляется, функции самой системы социального обеспечения призваны отражать долговременные цели государства, вытекающие из Конституции, международных соглашений, т. е. отражать должное, в связи с чем они более стабильны и менее подвергнуты критической оценке с позиции того, что происходит в реальной жизни. Что же касается функций отрасли права, то эффективность их воздействия на общественные отношения определяется «здесь и сейчас» с учетом постоянного соотношения должных обязательств государства с вытекающими из правовых актов. Чем сильнее разрыв между должным и фактическим положениями, тем ниже уровень государственных гарантий конституционного права граждан на социальное обеспечение и, следовательно, ниже эффективность основных функций отрасли, не обеспечивающих решение конкретных задач, стоящих перед государством на каждом конкретном этапе его развития, способствующих достижению основной цели социального обеспечения.

Основная цель социального обеспечения вытекает из Конституции страны, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах человека, других международных договоров, ратифицированных Россией: гарантировать каждому и его семье достаточные условия жизни и обеспечить непрерывное их повышение. Достижение данной цели в условиях рыночной экономики обусловливает объективную необходимость участия государства, его ведущую роль в процессах перераспределения совокупного общественного продукта, создаваемого в результате функционирования рыночной экономики, и особенно в предоставлении и осуществлении социальных гарантий населению, с тем чтобы предотвратить перерастание проблемы бедности в социальное бедствие и причину политических конфликтов.

Одной из причин необходимости вмешательства государства в экономику, которой обусловлены его экономические функции, являются несовершенства рыночной системы, среди которых экономисты указывают и такое, как неспособность гарантировать право граждан на труд и доход, а также обеспечить перераспределение дохода⁶⁴. За относительно короткий исторический период Россия по показателям социально-экономической дифференциации доходов оказалась на одном из первых мест среди индустриальных стран. По степени их дифференциации Россия примыкает к группе развивающихся стран. Усиление дифференциации во многом объясняется отсутствием эффективного механизма перераспределения. По данным аналитического центра ИСПИ РАН, по состоянию на 2007 г. 23 гражданина России владели средствами, равными бюджету страны⁶⁵. В связи с такой дифференциацией доходов очевидной для всего общества стала проблема обнищания населения. Проблема бедности присуща любому обществу, как полагают экономисты, независимо от общественного устройства. По определению бедности, принятому Европейским сообществом в 1984 г., «бедными будут считаться те лица, семьи и группы людей, чьи ресурсы (материальные, культурные и социальные) ограничены так, что исключают для них минимально приемлемый образ жизни в пределах государства проживания». При этом доля населения, живущего на пороге бедности, считается предельно-критической, если она составляет 8% от численности населения. По данным Минтруда России, в 2012 г. указанная доля россиян составила 11%. Это означает, что у 15,6 млн человек доход был ниже прожиточного минимума. В Государственном докладе Минтруда России «О положении детей и семей, имеющих детей» также отмечается, что соотношение доходов 10% наиболее обеспеченного населения и 10% наименее обеспеченного населения увеличилось и составило в 2012 г. 16,4 раза; на долю 20% наиболее обеспеченного населения в 2012 г. приходилось 47,6% всех денежных доходов, а на долю 20% наименее обеспеченных граждан — 5,2%⁶⁶. Разрыв между доходами 10% наиболее богатых и бедных — это классический показатель социальной дифференциации, который в России, по мнению некоторых экспертов, как правило, не видит самых бедных и самых богатых, в связи с чем реальный разрыв — в 30–35 раз. В Японии, по данным ООН, он составляет около 5, в Скандинавии — 6–8, Западной Европе — 7–9 раз. По реальному разрыву доходов Россия близка к Перу, Замбии, ЮАР, Гондурасу⁶⁷. Кроме того, указанные цифры не позволяют реально оценить остроту проблемы бедности в стране, поскольку при определении количества бедных в России за основу принимается крайне скудный прожиточный минимум. По стандартам Западной Европы критерием бедности считается доход, составляющий 2/3 среднедушевого в стране. Например, французский минимум для определения малоимущих на 2006 г. определялся цифрой 650 евро. Если определять численность бедных в России по западным меркам, то она приблизится к 50%. Для сравнения, бедные в Японии составляют 4% населения, в Германии — 9,1%, в США — 11,7% (по состоянию на 2006 г.)⁶⁸.

Таким образом, рыночный механизм, порождающий чрезмерное неравенство в распределении доходов, объективно обусловливает необходимость участия государства в их перераспределении с целью сокращения неравенства, как это указывается в современной экономической теории. Одним из способов этого участия являются трансфертные платежи, посредством которых часть доходов государства, формирующихся в основном путем налогообложения, передается в виде пенсий, пособий, субсидий, компенсаций, социальных услуг и льгот наиболее социально уязвимым категориям населения: пожилым гражданам, инвалидам, семьям, потерявшим кормильца, многодетным и неполным семьям, детям-сиротам и детям, лишенным родительской опеки, безработным и другим группам населения, находящимся в «зоне социального риска». В качестве источников трансфертов экономисты указывают не только налоги, но и обязательные страховые взносы (в ПФР, ФСС, ОМС). Следовательно, государство, осуществляя экономическую функцию, регулирует распределение доходов как путем прямого вмешательства в функционирование рынка, так и косвенно с помощью системы налогов и других платежей. Через механизм государственных расходов на систему социального обеспечения и налогообложения обеспечивается перевод значительной доли национального дохода от относительно богатых к относительно бедным.

Что касается социального назначения права в целом и его функций, то они обусловлены не только сущностью и содержанием самого государства, но и стоящими перед ним на том или ином этапе его развития целями и задачами, которые определяют основные направления деятельности государства, т. е. его функции. Другими словами, характер функций права вообще и функций права социального обеспечения в частности неразрывно связан с характером функций самого государства⁶⁹. Сам термин «функция» в юридической науке употребляется с целью раскрытия социальной роли государства и права. Право социального обеспечения свою социальную роль выполняет посредством урегулирования, упорядочения общественных отношений, возникающих в связи с перераспределением доходов, формируемых рыночной экономикой, придания им должной стабильности, создания необходимых условий для реализации прав граждан в сфере социального обеспечения и в конечном итоге нормального существования гражданского общества. В теории права с понятием функций права связано соотношение таких категорий, как «правовое воздействие» и «правовое регулирование». Если правовое регулирование — это упорядочение общественных отношений посредством правовых норм, то правовое воздействие отражает результат правового регулирования — психологическое, идеологическое влияние права на сознание и действия людей. Следовательно, правовое регулирование общественных отношений в сфере социального обеспечения является в то же время одной из форм правового воздействия на участников этих отношений. Основные направления воздействия права социального обеспечения на общественные отношения, которые в совокупности образуют предмет данной отрасли, и есть его функции. Содержание функций права социального обеспечения не может быть раскрыто с достаточной полнотой без уяснения их места в общей системе функций права. Система функций права самым непосредственным образом связана с системой самого права, в соответствии с элементами которой выделяются следующие группы функций: общеправовые, межотраслевые, отраслевые, правовых институтов, норм права⁷⁰.

Необходимость существования права как социального явления состоит в необходимости осуществления прежде всего таких внутренне присущих ему функций, как регулятивная и охранительная. Следовательно, право социального обеспечения, как и любая иная отрасль, реализует общеправовые функции с учетом предмета и метода данной отрасли.

В то же время право социального обеспечения имеет цели и задачи, вытекающие из экономических, политических, социальных потребностей общества, которые не могут быть решены без «собственных» функций данной отрасли. С учетом сказанного можно дать следующее определение функций права социального обеспечения: это основные направления правового воздействия данной отрасли на регулируемые общественные отношения, реализация которых призвана достичь цели и обеспечить решение задач, стоящих перед государством и отраслью, по предупреждению бедности и гарантированию каждому и его семье достойных условий жизни и непрерывного их улучшения.

Функции, присущие праву в целом, — регулятивная и охранительная — реализуются в праве социального обеспечения, как уже сказано выше, отражая специфику его предмета и метода.

Осуществление регулятивной функции проявляется в том, что посредством правовых норм определяется праводееспособность и деликтоспособность субъектов отношений, регулируемых данной отраслью, закрепляется их правовой статус, предусматриваются соответствующие юридические факты, которые влекут возникновение, изменение либо прекращение правоотношений, формируется содержание этих правоотношений. Кроме того, посредством регулятивной функции определяются основные способы правового регулирования отношений, входящих в предмет права социального обеспечения.

Регулятивная функция отрасли — это обусловленное ее социальным назначением направление правового воздействия на общественные отношения, которое выражается в установлении позитивных правил поведения, предоставлении субъективных прав и возложении юридических обязанностей на их субъектов.

Охранительная функция обусловлена необходимостью охраны общественных отношений, образующих предмет данной самостоятельной отрасли права. Охраняя эти отношения, право социального обеспечения пресекает, запрещает действия, которые препятствуют их нормальному возникновению и функционированию. Основное назначение охранительной функции связано с ее превентивной ролью — предотвращением нарушений норм права социального обеспечения. Эффективность охранительной функции тем выше, чем больше субъектов права подчинилось предписанию норм права, выполнило требование запрета⁷¹. Проблема эффективности данной функции исследовалась О. Е. Ерофеевой, которая на примерах из судебной практики показывает недостаточную гарантированность защиты и восстановления нарушенных компетентными органами социальных прав граждан⁷².

Помимо общеправовых функций, о которых выше шла речь, праву социального обеспечения, как уже говорилось, присущи и «собственные» функции. Рассмотрим, какие же это функции.

Главная цель социального обеспечения — предупреждение обнищания населения; гарантированность достойных условий жизни, позволяющих каждому, кто по объективным причинам, признанным обществом, государством социально уважительными, не может собственным трудом приобрести достаточный источник средств существования.

В связи с этим одной из основных функций права социального обеспечения является экономическая функция. Реализация данной функции позволяет решать задачи, формирующие содержание социальной политики государства, к числу которых относятся следующие.

Во-первых, это распределение на справедливых началах посредством правового регулирования общественных отношений части валового внутреннего продукта с целью воздействия на выравнивание личных доходов граждан путем предоставления материальных благ (пенсий, пособий, компенсаций, субсидий, социальных услуг и др.) вместо утраченного заработка либо наряду с ним при наступлении социальных рисков, указанных в законах.

Во-вторых, это нормирование объема потребления социальных благ и гарантированность достаточного уровня социального обеспечения с целью поддержания покупательского спроса, необходимого для нормального функционирования экономики страны и ее развития, той части населения, основным источником средств существования которых являются социальные выплаты и услуги.

В-третьих, создание эффективного механизма аккумуляции финансовых средств (в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Федерации, внебюджетных фондах социального страхования, фондах социальной поддержки населения и др.), необходимых для выполнения обязательств государства по реализации конституционного права граждан на социальное обеспечение.

В-четвертых, усиление обусловленности объема правомочий в сфере социального обеспечения трудовой деятельностью человека.

Ю. В. Воронин, исследуя проблему роли социального обеспечения в условиях рыночной экономики, пишет, что развитые системы социального обеспечения являются объективной экономической необходимостью. Понимание важности социального обеспечения не как бремени, а как предпосылки экономического роста легло в основу обсуждения политики в целях развития задолго до того, как кризис поразил мировую экономику. Мировой финансово-экономический кризис ускорил изменение характера обсуждения по вопросам политики социального обеспечения и высветил роль систем социального обеспечения как автоматических социальных и экономических стабилизаторов⁷³. В последнее время в международных организациях (ООН, МОТ, ОЭСР и др.) складывается устойчивый консенсус по вопросу о том, что тщательно продуманные системы социального обеспечения могут существовать одновременно с эффективно функционирующей экономикой. Сегодня общепризнанным является тот факт, что широко распространенная бедность и неуверенность в завтрашнем дне представляют угрозу для устойчивого экономического роста стран на всех уровнях развития. Становится все более очевидным, что адекватное социальное обеспечение ни в коем случае не является результатом экономического роста, а необходимым предварительным условием для него⁷⁴.

Выше уже говорилось, что одной из основных целей систем социального обеспечения является предупреждение обнищания населения. Поддержание социального статуса человека в случае наступления различных жизненных обстоятельств, с которыми связаны риски утраты либо уменьшения источника средств его существования (в случае болезни, инвалидности, старости, смерти кормильца, безработицы, бедности), путем предоставления различных видов материального обеспечения, социальных услуг, льгот, гарантирующих достойные условия жизни, — это социальная функция. В современной экономической теории констатируется, что обычно при анализе бедности во внимание принимаются лишь экономические факторы и не учитываются социальные. Необходимость учета социального минимума аргументируется тем, что люди не могут надлежащим образом участвовать в жизни общества, поддерживать принятые в данном обществе отношения, если их ресурсы падают ниже определенного минимума. Социологи утверждают, что потребительское поведение людей ориентировано на получение так называемого стандартного пакета товаров и услуг, доступного для каждого среднего члена общества на данном этапе развития страны. Таким образом, сегодня социальный минимум можно определить как владение некоторым минимумом имущества, для того чтобы семья имела возможность принимать участие в жизни общества⁷⁵. Очевидно, нормы права социального обеспечения, закрепляя соответствующие права граждан при установлении объема предоставляемых социальных благ, должны гарантировать каждому субъекту указанный выше социальный минимум. Социальную функцию практически невозможно обособить от функции экономической, поэтому вполне правомерно рассматривать их в неразрывном единстве.

В то же время содержание социальной функции, как подчеркивается в научной и учебной литературе, не исчерпывается только материальной поддержкой человека. Посредством социальной функции осуществляется и реабилитационное направление социального обеспечения, целью которого является восстановление (полностью либо частично) полноценной жизнедеятельности человека, позволяющей ему обучаться, трудиться, самостоятельно себя обслуживать, общаться с другими людьми и т. д. В этих целях нормы данной отрасли закрепляют не только права граждан на реабилитацию, но и соответствующий механизм их реализации. Поэтому есть все основания говорить о том, что социальному обеспечению наряду с социально-экономической функцией присуща и социально-реабилитационная функция.

Огромное значение имеет воздействие системы социального обеспечения на многие демографические процессы — на продолжительность жизни, воспроизводство населения, стимулирование рождаемости, поддержание социального статуса семьи, в которой воспитываются несовершеннолетние дети. Так, например, крайне низкий уровень пенсионного обеспечения в 90-е гг. прошлого столетия, приведший к резкому сокращению потребления пенсионеров, стал одной из причин высокой смертности лиц пожилого возраста, а отсутствие эффективной системы социальной помощи семьям с детьми повлекло существенное снижение рождаемости в стране. Кроме того, резкое снижение рождаемости обусловлено и другими объективными факторами, о которых говорилось на конференции в Екатеринбурге, посвященной демографическим проблемам⁷⁶. Прогноз демографической ситуации в России тревожный — Россию ждет демографическая катастрофа. Эксперты полагают, что в ближайшее десятилетие страна погрузится в глубокую демографическую яму. К 2025 г. женщин репродуктивного возраста будет почти в два раза меньше, чем в настоящее время. Если сейчас таких женщин насчитывается около 12 млн человек, то через 11 лет женщин, способных дать стране здоровое потомство, будет всего 6 млн. Чтобы сохранить численность населения хотя бы на сегодняшнем уровне, им придется рожать как минимум по три ребенка. Очевидно, что ожидать принятия такого решения семьей в условиях крайне низкого уровня жизни вряд ли стоит. В указанном выше докладе Минтруда России «О положении детей и семей, имеющих детей» констатируется, что о низком уровне жизни семей с детьми свидетельствуют данные о расходах на потребление: уровень расходов на конечное потребление в семьях с детьми ниже, чем в целом по обследованным домохозяйствам. В домашних хозяйствах с двумя детьми расходы на конечное потребление в 2012 г. были на уровне 79,3% среднего уровня расходов на члена домохозяйства и составляли 10 356 руб., в семьях с тремя детьми — 49,6% среднего уровня и составляли 6481 руб., а в семьях с четырьмя и более детьми — 30,2% и составляли 3949 руб. при прожиточном минимуме на ребенка, например в Москве, 9477 руб. (за третий квартал 2013 г.). Следовательно, на современном этапе развития системы социального обеспечения и совершенствования правового регулирования общественных отношений в данной сфере чрезвычайно актуализируется демографическая функция, которая относится к числу функций права в целом, поскольку реализация государством демографической политики не может быть обеспечена воздействием на общественные отношения норм какой-либо одной отрасли права. Однако такое положение вовсе не дает оснований для вывода о том, что «самостоятельной демографической функции в праве социального обеспечения быть не должно»⁷⁷. Учитывая, что реализация основных функций самого государства обеспечивается правовым воздействием на общественные отношения в совокупности различными отраслями, то значительная часть таких функций признается в теории права «межотраслевыми», что не исключает их из системы функций отрасли, поскольку их воздействие на отношения отражает специфику этих отношений как предмета данной отрасли. Как пишет Т. С. Гусева: «Воздействие права социального обеспечения на демографические процессы представляет собой сочетание предупредительных мер, направленных на улучшение демографической ситуации в России, и адаптационных, нацеленных на приспособление системы социального обеспечения к последствиям демографического спада»⁷⁸.

Выше уже говорилось, что в ст. 7 Конституции РФ закреплены основные направления социальной политики государства, которые реализуются наряду с другими средствами и через систему социального обеспечения. Одна из главных целей государства на современном этапе — это борьба с бедностью путем повышения общего уровня жизни населения и особенно самых социально уязвимых его слоев — инвалидов, пожилых людей, семей с детьми. В современный период подавляющая часть населения России имеет доход, не обеспечивающий достойного уровня жизни человека, который должен гарантироваться согласно Конституции страны. Так, прожиточный минимум, который признается чертой бедности, значительно ниже необходимого для удовлетворения потребностей человека как члена общества. Поскольку социальная политика как целенаправленное воздействие государства на условия жизни людей с целью реализации конституционных положений осуществляется главным образом через систему социального обеспечения, то это означает, что социальное обеспечение выполняет и политическую функцию. От того, насколько эффективно оно ее выполняет, зависит состояние социального покоя в обществе. Нарастание социальной напряженности, как правило, всегда свидетельствует о том, что состояние системы социального обеспечения перестает отвечать объективно сложившимся потребностям населения. В 2005 г. даже Всемирный банк отметил, что бедность представляет собой определенный риск для безопасности, а отсутствие безопасности препятствует развитию инвестиционного климата⁷⁹.

В аспекте политической функции наряду с проблемой бедности населения исследуется также и проблема его расслоения по уровню доходов⁸⁰.

И в заключение. Где кроется основная причина того, что государство в последние десять лет непрерывно реформирует систему социального обеспечения, внося бесконечные изменения в социальное законодательство с одной лишь целью «оптимизировать» свои расходы на финансирование данной жизненно важной для миллионов людей сферы? Поскольку право используется в качестве средства реализации основных направлений политики государства, включая социальную политику, очевидно, и ответ на данный вопрос может быть дан только с учетом оценки этих направлений. Оценка проводимой на современном этапе развития нашей страны политики дана известным российским политиком и экономистом Е. М. Примаковым (см.: РГ. 2014. 13 янв.). Общий вывод, который им сделан, следующий: «В экономическом кризисе в России виновато правительство неолибералов». В частности, Е. М. Примаков обращает внимание на необходимость четкого определения грани между либеральными идеями и принципами неолибералов и на то, что без противодействия неолиберальной политике возникает угроза серьезных негативных последствий для России. Неолибералы не согласны с необходимостью широкого маневра в экономической политике, чтобы сделать больший упор на решение социальных задач. Не способствует этому и распространение частнособственнической инициативы вширь — на здравоохранение, образовательные учреждения, науку. Разгосударствление во всех этих областях (включая и сферу социального обеспечения. — Э. Т.) рассматривается неолибералами как магистральное направление развития России⁸¹. Один из идеологов неолиберализма — ректор Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Владимир Мау, широко пропагандирующий идеи и ценности неолиберализма, — формулирует их предельно четко. Вот некоторые из них: «Перед развитым миром, включая Россию, стоят две структурные проблемы. Первая связана с кризисом индустриального социального государства. То, что было построено в первой половине ХХ века, создавалось для другой демографии социальной структуры, для общества, в котором молодых больше, чем пожилых, для мира, который идет к индустриальной стандартизации всего и вся. Современный мир идет в направлении индивидуализации — образования, здравоохранения, технологий. Модель, сформированная от Бисмарка через Ллойда Джорджа до, скажем, Сталина 30-х годов, перестала работать». Что же г-н Мау предлагает взамен? — «Резко возрастает роль частных денег. Софинансирование пенсий, медицины, образования возникает не потому, что государство бедное, а потому, что общество становится богатым… Это значит, что по мере развития общества доля частного софинансирования в социальных секторах будет расти». И далее: «Если мы обратимся даже к моему поколению, не говоря уже о более молодых, мы заметим, что в плане своих будущих пенсий мало кто рассчитывает на государство… Государство сейчас разъяснило молодым поколениям, что только на государственную пенсию рассчитывать не надо. Ваше благосостояние в старости в ваших руках, а мы немного поможем. И это справедливо и честно. Г-н Мау думает, что через поколение пенсия вообще станет скорее пособием по бедности или инвалидности, а пенсионный возраст — это пережиток индустриальной эпохи. Для данного идеолога неолиберализма пока еще не вполне ясно будущее здравоохранения, однако, по его мнению, вполне допустимо перенять сингапурский опыт: всю текущую медицину человек оплачивает из своего кармана, а вот если нужно что-то дорогое — платит государство⁸². По поводу проблемы бедности молодых семей, которая «выталкивает» их из отечества, суждения ученого просто шокируют: «Можно даже физически не уезжать. Если дети учатся за границей, семья лечится за границей, отдых только за границей, бизнес можно делать и здесь, это уже не важно. Грубо говоря, мы идем по пути, когда здесь будет образование и здравоохранение, ориентированное на низкодоходные слои и мигрантов, а все преуспевающие будут лечиться, учиться и жить за границей»⁸³.

Автор, очевидно, злоупотребил правом на цитирование чужих мыслей, однако причина этого в том, что г-н Мау — один из тех идеологов, которые генерируют соответствующие идеи, определяющие основные направления социальной политики, по крайней мере в течение последнего десятилетия. Реализация этих направлений в социальном законодательстве для всех очевидна. Поскольку не все еще идеи неолибералов из числа приведенных выше воплотились в правовом регулировании отношений в сфере социального обеспечения, то продолжение ныне проводимого курса на «оптимизацию» расходов государства на социальные цели в ближайшем будущем может привести к тому, что рассмотренные в данной статье функции социального обеспечения трансформируются только в одну функцию — социальной защиты населения от крайней нищеты. Впоследствии можно и Конституцию страны изменить, отказавшись не только от конституционного права на социальное обеспечение, но и от права на защиту и поддержку государством семьи, как и от других социальных прав человека, реализация которых влечет соответствующие обязательства государства. Абсолютно прав Е. М. Примаков, предупреждающий общество о том, что без противодействия неолиберальной политике возникает угроза серьезных негативных последствий для России в целом и для сферы социального обеспечения в частности, о чем выше уже говорилось.

Глава 3.
Организационно-правовые формы социального обеспечения

Человечество прошло долгий путь, полный трагических событий, до осознания того обстоятельства, что «идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен, только если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, так же как и своими гражданскими и политическими правами». Закрепление данного тезиса в Международном пакте «Об экономических, социальных и культурных правах» от 16 декабря 1966 г. подтверждает высочайшую значимость социальных прав личности и их значение как для отдельного индивида, так и для общества в целом. Субъект, испытывающий голод, не имеющий возможностей получения доступной и качественной медицинской помощи, материально не защищенный в случае старости или инвалидности, вряд ли может рассматриваться в качестве примера реализации права на достойную жизнь. Более того, ставшая классической иерархия потребностей по А. Маслоу⁸⁴ подтверждает иллюзорность возникновения возвышенных желаний до тех пор, пока не удовлетворены первичные потребности. Фактически страны с высоким уровнем бедности обречены на стагнацию. Рост числа лиц, живущих за чертой бедности, не только повышает риск социального взрыва, но и приводит к количественным и качественным потерям «человеческого капитала», меняя устремления и потребности людей.

Конституция РФ провозгласила нашу страну социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Труд как основа благосостояния личности не всегда может выполнять эту задачу в условиях рыночной экономики. Кроме того, способность к труду может отсутствовать или быть утрачена в силу причин, признаваемых обществом уважительными. Именно поэтому в ряду инструментов, обеспечивающих реализацию права на достойную жизнь, социально-обеспечительные нормы занимают одно из центральных мест. Закрепленные на конституционном уровне права граждан на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, получают свое правовое опосредование в «нескольких организационно-правовых формах, что связано со спецификой обеспечения отдельных категорий трудящихся с учетом особенностей их общественно полезной деятельности и видов обеспечения»⁸⁵. Данная цитата принадлежит В. С. Андрееву, который первым использовал в научных целях понятие «организационно-правовая форма социального обеспечения». Выделяя пять таких форм, он акцентировал внимание на том, что для каждой из них, как правило, специфичны: круг обеспечиваемых; способ образования общественного фонда, из которого производится обеспечение; виды обеспечения; органы, осуществляющие его⁸⁶.

Сформулированные в социалистический период подходы к вычленению организационно-правовых форм в значительной степени не утратили своей актуальности и сегодня. Однако различия в социальном обеспечении рабочих, служащих и членов колхозов в современных условиях фактически нивелированы, и можно с уверенностью утверждать, что юридически значимые особенности обеспечиваемых субъектов в первую очередь связаны с их вовлеченностью (в настоящем или прошлом времени) в процесс общественного производства. Утверждения К. С. Батыгина о том, что отношения по социальному страхованию отличаются от отношений по социальному обеспечению тем, что имеют своим назначением реализацию прав граждан как работников на материальное обеспечение и обслуживание, в то время как отношения по социальному обеспечению предназначены для реализации прав граждан как членов общества в случаях, указанных в законе, звучат современно и по прошествии сорока лет⁸⁷. За это время изменилось многое, но, как и ранее, мы вправе претендовать на часть национального богатства и как члены общества, и как работающие (работавшие) граждане. В отдельных странах, достигших высокого уровня экономического развития, ежемесячные денежные выплаты осуществляются людям по самому факту гражданской принадлежности, вне зависимости от нуждаемости, занятости в общественном производстве и т. д.

Прежде чем перейти к рассмотрению конкретных организационно-правовых форм и их классификации, полагаем необходимым обозначить свое видение их роли и места в праве социального обеспечения. Являясь идеальной моделью социально-обеспечительных отношений, организационно-правовая форма социального обеспечения может рассматриваться как разновидность юридических конструкций, которым, как справедливо отмечал А. Ф. Черданцев, принадлежит значительная роль в изучении права⁸⁸. Созданная в результате абстракции, юридическая конструкция «организационно-правовой формы социального обеспечения» позволяет, с одной стороны, отвлечься от несущественных факторов, с другой — рассмотреть названное явление «как сложное, структурное, имеющее определенное системно-структурное отношение и состоящее из элементов»⁸⁹.

Полагаем, что обозначенная юридическая конструкция является базовой в науке права социального обеспечения. Исследуя юридические конструкции в праве социального обеспечения, М. В. Лушникова и А. М. Лушников отмечают, что базовая конструкция «обусловливает необходимость координации вокруг нее всех правовых средств, обеспечивающих достижение целей и задач отрасли»⁹⁰. Подчеркивая неоднозначность и многомерность конструкции «организационно-правовой формы социального обеспечения», они тем не менее приходят к выводу, что последняя не может рассматриваться как базовая в силу «многомерности форм» (с. 466) и субъективного подхода законодателя, который «в ряде случаев изменяет, реформирует правовую природу той или иной формы социального обеспечения, стирая грани между различными формами» (с. 466). Позволим себе не согласиться с высказанными аргументами.

Во-первых, рассматриваемая М. В. Лушниковой и А. М. Лушниковым в качестве базовой юридическая конструкция «социально-обеспечительного обязательства» грешит теми же особенностями. Не случайно Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно указывал на недопустимость произвольного и необоснованного изменения объема обязательств государства, причем как в социально-обеспечительных, так и в социально-страховых отношениях.

Во-вторых, подвижность границ между организационными формами, непостоянство их содержания, наблюдающееся в последнее время, в ряде случаев действительно носит субъективный характер и свидетельствует об игнорировании законодателем целого ряда доктринальных разработок. Тем не менее «достижение целей и задач отрасли осуществляется в обозначенных формах» на протяжении многих лет. Введенные более ста лет назад виды обязательного социального страхования сохранили свою значимость, а большая часть содержательных изменений обусловлена объективными причинами. Остается неизменным и ядро государственного социального обеспечения, несмотря на трансформацию общественно-политического строя и конституционных основ. Иначе говоря, значительная часть изменений носит «косметический» характер и не затрагивает фундаментальных основ. Вряд ли изменение ставки страхового взноса, появление дополнительной категории застрахованных лиц или нового вида социального пособия, например так называемого материнского капитала, может свидетельствовать о «подрыве» последних.

В-третьих, неизменными остаются финансовые источники социальных выплат — консолидированные страховые взносы и средства бюджетов различных уровней, соответствующие двум организационно-правовым формам.

Иначе говоря, система социального обеспечения развивается и трансформируется вокруг двух обозначенных форм, которые на самом деле являются многомерными и внутренне структурированными, хотя вряд ли это можно рассматривать как недостаток последних.

Полагаем, что юридические конструкции «организационно-правовой формы социального обеспечения» и «социального обязательства» могут рассматриваться как базовые, являются взаимосвязанными и взаимообусловленными как форма и содержание. Их комплексное системное изучение обогащает науку права социального обеспечения, содействует повышению качества законопроектной деятельности, позволяет прогнозировать направления ее развития и повышения эффективности.

Следует отметить, что представители науки права социального обеспечения солидарны в выделении таких форм, как обязательное социальное страхование и государственное социальное обеспечение. Е. Е. Мачульская, кроме того, выделяет государственную социальную помощь, предоставляемую индивидуальным и коллективным субъектам с доходами ниже прожиточного минимума. С наличием названной организационно-правовой формы согласны М. Ю. Федорова и Г. В. Сулейманова. По нашему мнению, более убедительной представляется позиция М. В. Филипповой, которая, критикуя указанную позицию, указывала, что «при совпадении принципов определения круга обеспечиваемых единой финансовой основы в виде бюджетов всех уровней, видов обеспечения и предоставляющих их органов государственная социальная помощь отличается от иных разновидностей социального обеспечения за счет бюджета только тем, что единственным основанием ее предоставления является малообеспеченность, что влечет за собой такие ее особенности, как порядок и условия обеспечения»⁹¹. М. В. Филиппова считает, что при «сегодняшнем уровне развития законодательства о социальной помощи этого признака недостаточно для констатации самостоятельности такой формы социального обеспечения»⁹². Соглашаясь с итоговым выводом М. В. Филипповой, позволим себе отметить, что определяющим для признания наличия или отсутствия самостоятельности организационно-правовой формы не может служить уровень развития законодательства. Усиление адресности социальных предоставлений в последнее время достаточно очевидно. Это объясняется не только стремлением государства к экономии бюджетных средств, но и попыткой «развернуть тренд», повысить уровень осознания личной ответственности получателя социальных выплат за свою судьбу. Вполне вероятно, что объем нормативных актов в этой сфере будет увеличиваться. Тем не менее неизменными останутся как финансовые источники выплат, так и их целевое назначение — обеспечение достойного уровня жизни. Очевидно, что обе организационно-правовые формы не монолитны, внутренне структурированы. Мы можем выделять (и выделяем) в научных и практических целях виды обязательного социального страхования и виды государственного социального обеспечения. Однако это не дает объективных оснований для рассмотрения этих видов в качестве самостоятельных организационно-правовых форм.

С учетом изложенного и солидаризируясь с позицией Э. Г. Тучковой, полагаем, что в Российской Федерации, так же как и в ряде иных стран, сложились и функционируют две основные централизованные формы социального обеспечения — обязательное социальное страхование и государственное социальное обеспечение, к рассмотрению которых мы переходим.

Государственное социальное обеспечение. Прошедшее через века, государственное социальное обеспечение может и должно рассматриваться через призму естественных прав личности. Каждый человек в силу своего биологического происхождения имеет право на определенные социальные предоставления, уровень которых зависит от экономических возможностей и политической воли государства.

Этот вывод логично вытекает из системного анализа международных актов и внутригосударственного законодательства. Отправной точкой может служить содержание ст. 22 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., в которой говорится, что «каждый человек как член общества имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях через посредство национальных усилий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства». Декларация признает безусловное право любого человеческого индивида на социальное обеспечение, пределы которого ограничены исключительно «структурой и ресурсами государства». Принятый впоследствии Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., упомянутый нами выше, также оперирует понятием «каждый человек». Принятые в послевоенный период, совпавший с фазой бурного экономического роста, международные акты ориентировали государства на необходимость создания в рамках национальных систем условий для социального обеспечения граждан с учетом возрастающих потребностей. Социальные права, содержащиеся в Конституции РФ, сформулированы по модели международных актов и адресованы каждому человеку безоговорочно.

Именно государственное социальное обеспечение как самостоятельная организационно-правовая форма ориентировано на предоставление социальных благ на приемлемом уровне всем членам общества. Т. В. Иванкина рассматривала отношения между государственными органами и гражданином по поводу предоставления ему материальных благ и услуг из общественных фондов потребления в качестве социальных обязательств⁹³.

М. Ю. Федорова, признавая глубину и универсальность концепции социальных обязательств, дополняла ее классификацией «в зависимости от применяемых сегодня форм социального обеспечения», выделяя социально-обеспечительные и социально-страховые обязательства⁹⁴.

Концепция социальных обязательств и сегодня является актуальной и перспективной, а стороны таких обязательств чрезвычайно заинтересованы в уточнении содержания последних. Государство как обязанный субъект нуждается в четкой фиксации объема таких обязанностей, граждане заинтересованы в определении параметров притязаний и условий их реализации. Будучи ограниченным, с одной стороны, финансовыми возможностями, а с другой — международными стандартами в области социального обеспечения и положениями Конституции РФ, государство должно найти ту меру вмешательства в жизнь граждан, которая позволит обеспечить «достойную жизнь», не провоцируя при этом иждивенческих настроений. Необходимо отметить, что безусловность и безэквивалентность социальных предоставлений, иначе говоря, их алиментарный характер, в немалой степени способствовали формированию негативного иждивенческого тренда, появлению социального слоя «профессиональных получателей пособий». Европейские государства, в которых был достигнут наибольший уровень социальных гарантий, в настоящее время оказались своеобразными заложниками миграционных потоков, так называемого социального туризма. Достаточно показательным в этом случае может служить решение Европейского суда от 11 ноября 2014 г. Двое румынских граждан, Элизабета Дано и ее сын Флорин, которым было отказано в выплате пособия по базовому содержанию — аналог российского пособия по безработице — Лейпцигским центром занятости, пытались обжаловать это решение в Суде по социальным спорам г. Лейпцига. По запросу последнего дело рассматривалось в Европейском суде. Не имея профессионального образования, не преследуя цели найти работу, Дано вместе с сыном проживала в Германии с 2010 г., ежемесячно получая пособие на ребенка (184 евро) и как одинокий родитель (133 евро). Европейский суд однозначно встал на сторону Германии, констатировав, что экономически неактивным гражданам ЕС, которые переезжают в другие страны Союза исключительно с целью получения социальных пособий, может быть отказано в определенных видах социального обеспечения.

В то же время в целях объективности следует признать, что недостаточный уровень владения языком и отсутствие активных действий по поиску работы, послужившие главными аргументами отрицательного решения в отношении Дано, не могли бы стать таковыми применительно к гражданину Германии. Следовательно, поиск действенной социально-обеспечительной модели остается актуальным для большинства стран. Относительно невысокий уровень социальных выплат сдерживает названные процессы в нашей стране, но вряд ли может быть исключено их нарастание в будущем. Полагаем, что в качестве превентивных мер могло бы использоваться, например, смещение акцента на социальные выплаты, предполагающие совершение получателем активных действий, ориентированных на самостоятельный выход из трудной жизненной ситуации. Такие нормы-стимулы присутствуют в законодательстве о занятости населения, например поощрение переобучения и повышения квалификации, выделение ссуды на открытие собственного бизнеса с целью поддержки самозанятости и создания дополнительных рабочих мест. Положительно стоит оценить и появление в законодательстве о социальной помощи социального контракта, заключение которого предполагает совершение гражданином — получателем социальной помощи активных действий, таких как трудоустройство, восстановление в учебном заведении.

В научной литературе обращалось внимание на неопределенность содержания категории «достойная жизнь». Так, Ю. В. Ким указывал, что «не все конституционные положения обладают свойствами правовой нормы, однако они как бы обретают нормативный характер и “высшую” юридическую силу. Обладая высокой степенью легитимности, конституция подвергает правовой институционализации включаемые в ее текст метафоры и идеологемы, формально-логический состав которых не всегда безупречен»⁹⁵.

Приходится признать, что сегодня Российское государство ориентировано не на обеспечение достойного уровня жизни, а лишь на борьбу с бедностью. Согласно данным Росстата, озвученным вице-премьером Правительства РФ О. Голодец, количество бедных в России за 2015 г. увеличилось на 3,1 млн человек и составило 19,2 млн человек. Это стало максимальным показателем с 2006 г. Уровень бедности в 2015 г. составил 13,4% (в 2014 г. — 11,2%). Порядка 60% бедных составляют семьи с детьми. Но даже переход через условную границу прожиточного минимума вряд ли свидетельствует о достойном уровне жизни. При этом 1% населения России в 2012 г. владел 71% личного богатства, это позволило нашей стране стать лидером неравенства в распределении богатства⁹⁶.

Столь высокий уровень неравенства свидетельствует о недостаточно эффективном государственном регулировании распределительных и перераспределительных отношений. Отдельные представители экономической науки на протяжении длительного времени популяризировали идею неравенства как стимулирующего фактора. Современные исследователи (например, лауреат Нобелевской премии 2001 г. Д. Стиглиц, а также Т. Пикетти) убедительно доказали разрушительную силу неравенства и необходимость борьбы с ним⁹⁷. Выстроенная на основе минимальных, а не оптимальных социальных стандартов система вряд ли может служить основой для реализации конституционных положений и нуждается в существенной корректировке. Экономической наукой давно предлагается использование в качестве социальных индикаторов системы потребительских бюджетов — минимального, рационального и высокого достатка. Это позволило бы не только усилить адресность социально-обеспечительных мер, но и содействовало бы повышению уровня жизни российских граждан. Сегодня говорить о готовности законодателя пойти на такой шаг явно не приходится.

Конвенция МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» 1952 г. до сих пор не ратифицирована Российской Федерацией, и ее применение при разрешении споров, связанных с назначением и размерами социальных выплат, невозможно. Так, Верховный Суд РФ при рассмотрении гражданского дела по заявлению К. о признании недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 9 октября 2012 г. № 1031 «О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на 2013 год» в своем решении прямо указал, что ссылка на Конвенцию № 102 Международной организации труда «О минимальных нормах социального обеспечения» лишена правового основания. «Российская Федерация не ратифицировала указанную Конвенцию и не выразила согласие на обязательность для нее международного договора»⁹⁸.

На самом деле минимальный и максимальный размеры пособия по безработице, которые и оспаривались в этом деле, не только остаются неизменными с 2009 г., но и вряд ли соответствуют требованиям ст. 67–69 Конвенции № 102, а именно — общая сумма пособия и любых других средств должна быть достаточной для поддержания здоровья и надлежащего материального положения семьи получателя и не может быть меньше, чем соответствующее пособие, исчисленное в соответствии с требованиями ст. 66 Конвенции. Максимальный размер пособия по безработице в 2016 г. составлял 4900 руб., что почти в два раза ниже прожиточного минимума, и ни в коей мере не мог рассматриваться как достаточный. В соответствии с положениями Конвенции № 102 размер пособия для ранее работавшего гражданина не может быть менее 45% от его утраченного заработка. При средней заработной плате по стране 33 276 руб. говорить о соблюдении данного показателя явно не приходится. На начало февраля 2016 г. численность официально зарегистрированных безработных в России составила 1 016 276 человек, большинство из которых при таком уровне социальных выплат автоматически попадают в категорию бедных.

Готовность Российской Федерации к ратификации Конвенции № 102 исследовалась ведущими учеными в области права социального обеспечения, ими формулировались рекомендации по совершенствованию национального законодательства, приведению его в соответствие с нормами международного права⁹⁹. Ратификация Конвенции № 102 будет содействовать созданию национальной системы современных социальных стандартов, отвечающих потребностям сложившейся социально-экономической ситуации. Тем более что универсальный характер Конвенции № 102 позволяет осуществить этот процесс не одномоментно, а поэтапно. Механизм частичной ратификации уже использовался нашей страной в отношении Европейской социальной хартии вполне успешно.

Пособие по безработице сегодня является нестраховым и выплачивается за счет средств бюджета. Его размер, особенно в сравнении с величиной прожиточного минимума, наглядно демонстрирует необходимость закрепления объективно обоснованных ориентиров, в качестве которых и выступают социальные стандарты. Следует заметить, что до 2000 г. существовали страхование на случай безработицы и внебюджетный Фонд занятости, аккумулировавший страховые взносы. Они уплачивались работающими гражданами в процентном отношении к заработной плате, и размер пособия в значительно большей степени отвечал требованиям ст. 69 Конвенции № 102. Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации», принятый в апреле 1991 г., фактически предвосхитил массовые высвобождения, имманентно присущие периоду смены способа производства, и создал правовые основы социального страхования на случай безработицы. Взятая за основу западная модель страхования, достаточно успешно решавшая в 90-е гг. социальные проблемы безработных граждан, по прошествии десяти лет была трансформирована и переведена на бюджетное финансирование. Чрезмерный акцент на закономерных сложностях периода становления данного вида страхования привел к его ликвидации и, как следствие, снижению уровня материальной поддержки безработных. Цикличность экономического развития, кризисные явления 2008–2010, 2014–2016 гг. наглядно продемонстрировали необходимость совершенствования модели социального обеспечения безработных, в первую очередь за счет возврата к страхованию на случай безработицы.

Как уже было отмечено выше, круг лиц, имеющих право на государственное социальное обеспечение, максимально широк и охватывает все население страны. Устанавливаемые федеральными законами конкретные виды выплат не коррелируются по своему размеру с прежним или настоящим заработком, но могут предусматривать дополнительные требования к их потенциальному получателю. Эти требования могут быть классифицированы по содержательному признаку на активные и пассивные, т. е. констатирующие состояние и действие. Право на получение пособия по безработице возникает у лица, признанного в установленном порядке безработным. К последнему и предъявляются требования отсутствия работы и заработка (пассивное), поиск работы и готовность приступить к ней (активное). Невыполнение подобных требований может повлечь отказ в социальных предоставлениях или снижение их размера.

В качестве субъектов, предоставляющих государственное социальное обеспечение, в первую очередь выступают органы исполнительной власти, специально уполномоченные в сфере социальной защиты населения.

Важным элементом системы государственного социального обеспечения является сфера социального облуживания населения. Действующее законодательство о социальном обслуживании закрепило возможность участия в обозначенных отношениях негосударственных учреждений социального обслуживания, получивших статус поставщика социальных услуг. По экспертным оценкам емкость рынка социальных услуг оценивается примерно в 220 млрд руб., и порядка 10% от этой суммы может быть освоено негосударственными учреждениями и некоммерческими организациями. Сегодня мы наблюдаем активизацию процесса передачи части функций по оказанию социальных услуг на негосударственный уровень. Приводимые в качестве аргументов преимущества бизнеса и НКО в предоставлении социальных услуг, безусловно, важны для их потребителя. Быстрое реагирование на потребности рынка, широкий перечень социальных услуг для различных социальных групп, ориентация на поддержание спроса — все это делает возможными качественные изменения в сфере социального обслуживания. У граждан появляется возможность выбора поставщика социальных услуг, а конкурентная среда с неизбежностью стимулирует субъектов на рынке услуг. Для государства же немаловажной выступает возможность экономии бюджетных средств, потому что себестоимость аналогичной услуги в негосударственном секторе на 30–40% ниже. Норматив затрат на пребывание в стационарных учреждениях социального обслуживания в Омской области составляет порядка 28 000 руб., в негосударственном секторе эта цифра опускается до 16 000 руб.

В то же время при столь очевидных плюсах государственно-частного партнерства в рассматриваемой нами сфере важно иметь в виду и негативные факторы такого партнерства. Главным из которых, на наш взгляд, выступают приоритетность коммерческих интересов и ограниченные во времени цели, которые далеко не всегда совпадают со стратегическими задачами государства. Изменение рыночной ситуации может провоцировать прекращение деятельности конкретного субъекта в сфере социальных услуг, что может быть достаточно болезненным, например, в стационарном социальном обслуживании. Существуют правовые проблемы в оценке качества предоставляемых услуг, объективности ценообразования и других вопросах. Полагаем, что государство не должно столь стремительно отказываться от своих социальных обязательств и сдавать позиции в гарантированности социального обслуживания населения, а осуществлять реализацию принципа государственно-частного партнерства поэтапно с параллельным совершенствованием правовых и организационных основ в данной сфере.

Обязательное социальное страхование. Выделение в качестве самостоятельной формы социального обеспечения работающих граждан, а в ряде случаев и членов их семей, представленной в виде обязательного социального страхования, обусловлено рядом объективных факторов. Именно их трудом создается национальное богатство страны, часть которого в дальнейшем служит реализации социальных целей государства, а уравнивание возможных притязаний работающих и неработающих граждан является негативным стимулом к участию в трудовой деятельности и имеет отрицательный экономический эффект. Как и 150 лет назад, продавая свою способность к труду, работник приобретает возможность получать денежные средства для содержания себя и своей семьи. Утрата данной способности в силу различных причин — возраст, трудовое увечье, смерть — ставит работника и членов его семьи в сложное материальное положение, практически на грань нищеты. У наемного работника, помимо его способности к трудовой деятельности, нет ничего, что могло бы приносить доход.

История возникновения, развития, трансформации обязательного социального страхования изучалась и продолжает оставаться предметом научных исследований представителей юридической науки. Так, в последние годы вышли монографии М. Ю. Федоровой¹⁰⁰, М. Л. Захарова¹⁰¹, посвященные проблемам обязательного социального страхования в России. Значительный интерес к обозначенной тематике проявляют ученые-экономисты, здесь в первую очередь следует назвать работы В. Д. Роика¹⁰², А. К. Соловьева¹⁰³. Этому, безусловно, способствует ведущаяся дискуссия о перспективах развития пенсионного страхования, являющегося ядром, центральным видом обязательного социального страхования. Так, В. Мау, экономист, один из разработчиков «Стратегии 2030», акцентирует внимание на том, что «современное общество переросло пенсионную модель, разработанную применительно к условиям только возникавшей индустриальной экономики»¹⁰⁴. Пенсионная стратегия, по мнению В. Мау, должна становиться все более индивидуальной и включать в себя «четыре альтернативных способа организации жизни после ухода от активной трудовой деятельности». Помимо государственной пенсии, ими должны стать частные пенсионные накопления, включая корпоративные пенсионные системы; вложения в недвижимость, на ренту от которой можно жить в старости; вложения в семью, которая станет опорой пожилому человеку.

Полагаем, что и сегодня нет никаких препятствий для использования любого из обозначенных В. Мау инструментов, как вместе, так и в отдельности. При этом рентные вложения недоступны большинству людей в силу уровня их доходов, а нераспространенность корпоративных пенсионных систем делает маловероятным широкое использование их потенциала. Уязвимой является и семейная стратегия, недаром в рамках обязательного пенсионного страхования предусмотрен риск потери кормильца. Полагаем, что на сегодняшний день реальной альтернативы обязательному социальному страхованию нет. Только этот инструмент позволяет посредством максимальной вовлеченности людей обеспечить (хоть и не идеальную, но все же) реализацию идей социальной солидарности и справедливости.

Рынок, как известно, не выполняет социальных функций. Поэтому изучению социального страхования и его роли в обеспечении стабильности общества отводилось важное место в зарубежной экономической и юридической науке. Так, Р. Познер отмечал, что оно «особенно эффективно в решении проблемы ухудшающего отбора, которая затрудняет частное страхование от бедности. Люди сильно различаются по своим шансам стать бедными». Иначе говоря, не имея возможности максимального охвата страхованием всех потенциальных выгодоприобретателей, страховщики сами рискуют оказаться в сложном финансовом положении, так как могут столкнуться с тем, что «страховой пул будет включать только людей, которые с высокой вероятностью станут бедными в ближайшем будущем… это приведет к дополнительному росту ставок и, вполне возможно, сделает страхование недоступным для тех, кто в наибольшей степени нуждается в нем»¹⁰⁵.

Финансовыми источниками обязательного социального страхования в первую очередь являются суммы страховых взносов, консолидированные во внебюджетных фондах — Пенсионном фонде РФ, Фонде обязательного социального страхования РФ и Федеральном фонде обязательного медицинского страхования РФ. В большинстве своем страховые взносы обезличены (исключение составляет персонифицированный учет в обязательном пенсионном страховании) и в сознании работника (застрахованного лица) никак с ним не связаны, хотя по своей сути являются отложенной заработной платой. «Структура прямых и косвенных затрат на рабочую силу включает в себя две части: одна из них поступает в непосредственное распоряжение работника, формируя его реальный текущий доход (чистая заработная плата и текущие выплаты при временной нетрудоспособности) и потребляемые услуги (медицинская и реабилитационная помощь, профессиональное образование и т. д.); другая перераспределяется и аккумулируется в виде страховых взносов на отдаленные во времени потребности — пенсии по старости, инвалидности, в связи с утратой кормильца»¹⁰⁶.

Без преодоления этого устойчивого заблуждения вряд ли возможно повысить личную заинтересованность работников в увеличении размера страховых выплат (страхового обеспечения). Этому во многом способствует законодатель, который не только сегрегирует работника и уплаченные за него взносы, но и устанавливает относительно сегодняшней и «отложенной» заработной платы разные уровни защиты. Работник, которому сегодня не выплачены заработанные деньги, может претендовать на возмещение морального вреда, законодатель фактически презюмирует наличие в данном случае нравственных и физических страданий (переживал, не мог нормально питаться, был ограничен в покупках). Почему же просрочка в назначении пенсии и ее несвоевременная выплата не могут повлечь тех же последствий? Полагаем, что право на возмещение морального вреда в социально-обеспечительных отношениях должно быть законодательно закреплено.

Абсолютная величина страхового взноса является произведением тарифа на начисленную заработную плату, следовательно, достижение цели повышения финансовой устойчивости и сбалансированности системы социального страхования возможно только путем увеличения множителей. Тарифы страховых взносов устанавливаются по каждому виду обязательного социального страхования федеральными законами. Дифференцированные размеры ставок установлены для страхования профессиональных рисков, с учетом вероятности наступления страховых случаев и сумм страхового обеспечения. В остальных видах социального страхования тариф един. Формально это противоречит страховым принципам, так как, например, вероятность дожития до общеустановленного пенсионного возраста для мужчин и женщин различна, неодинаков для них и ожидаемый период получения страховой пенсии по старости; частота заболеваемости по возрастным группам отличается в разы. В этом прослеживается приоритет социальных факторов над экономическими, реализация идей социальной солидарности. В отличие от классического цивилистического страхования, перераспределение рисков здесь происходит в пользу «слабой стороны» — мужчины платят за женщин, богатые за бедных, здоровые за больных. Изменение тарифа в сторону увеличения может быть связано с возрастанием числа страховых случаев либо необходимостью увеличения размера страхового обеспечения, уменьшение чаще всего обусловлено послаблениями для бизнес-сообщества. Считается, что повышение ставки на 1% увеличивает налоговую нагрузку на бизнес на 2–3%. Поэтому пределы роста ставки тарифа исчерпаемы и, по мнению представителей экономической науки, имеют совокупный негативный эффект. Двукратное увеличение фиксированного размера страхового взноса для самозанятых граждан в 2014 г. вылилось в массовое прекращение их деятельности — сославшись на нерентабельность производства, завершили свой бизнес порядка 300 тыс. индивидуальных предпринимателей.

Остается низким и уровень заработной платы значительной части работников. Рост средней заработной платы по стране в целом обеспечивается за счет не объяснимых никакими разумными факторами доходов узкой прослойки топ-менеджеров и высокопоставленных чиновников — размеры «золотого парашюта» В. Стржалковского, составившие 100 млн долл.¹⁰⁷, номинально повысили среднюю заработную плату по стране. Создание «прозрачного механизма оплаты труда руководителей организаций, финансируемых за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, установив соотношение средней заработной платы руководителей и работников этих организаций»¹⁰⁸, пока осталось лишь благим намерением.

Применительно же к подавляющему большинству других граждан нашей страны разрыв в заработной плате в сравнении с зарубежными странами составляет три–пять раз¹⁰⁹. Только межотраслевое взаимодействие права социального обеспечения и трудового права позволит увеличить облагаемую страховыми взносами базу. Система государственных гарантий по оплате труда работников (ст. 130 ТК РФ) вряд ли может рассматриваться как эффективная, зачастую само государство выступает в роли недобросовестного работодателя, сохраняя чрезвычайно низкий уровень оплаты труда для «своих» работников и, как следствие, обрекая их в будущем на самый низкий уровень пенсионного обеспечения. Не стоит забывать, что «снижение социальных гарантий и затрат на социальную поддержку населения из централизованных государственных источников требует повышения денежных доходов работника»¹¹⁰. И это разумное требование должно в полной мере соблюдаться работодателем вне зависимости от того, кто выступает в данном качестве. «Если наша экономическая система приводит к такому высокому уровню безработицы или позволяет платить работникам мизерную зарплату, при которой зависимость населения от государства растет, значит, система работает не так, как должна, и долг правительства — вмешаться в ситуацию»¹¹¹.

Одной из целей такого вмешательства должно стать повышение информированности и личной заинтересованности застрахованных лиц в итоговых размерах страхового обеспечения. Зарубежный опыт свидетельствует об эффективности модели паритетного финансирования социального страхования работником и работодателем. Снижение тарифа страховых взносов для работодателей с эквивалентным повышением заработной платы и одновременным установлением обязанности по уплате взносов самим работником — реализация данного алгоритма в нашей стране позволила бы сделать саму систему уплаты взносов прозрачной (что особенно важно для пенсионного страхования). Личное участие в уплате страховых взносов изменяет восприятие страхового обеспечения с «дарованного» на «заработанное», «собственное». Совпадение «страхователя» и «застрахованного лица» и сегодня предусмотрено для так называемых «самозанятых граждан» и имеет очевидные плюсы.

Наиболее остро величина тарифа обсуждается применительно к пенсионному страхованию со ссылкой на его финансовую несбалансированность и возрастающую дефицитность. Однако, по мнению А. К. Соловьева, подтверждаемому актуарными расчетами, с учетом всей совокупности факторов развития — экономических, демографических, социальных — прогноз недостатка собственных средств в распределительном компоненте бюджета обязательного пенсионного страхования по страховой части трудовой пенсии (ныне — страховой пенсии) к 2050 г. в сравнении с 2014 г. не превысит 0,2% ВВП. Дефицит бюджета Пенсионного фонда РФ за тот же временной промежуток в процентах к ВВП останется неизменным — 2,4%¹¹². Это свидетельствует о том, что проблемы финансовой неустойчивости и несостоятельности системы пенсионного страхования не только созданы, но и несколько преувеличены самим государством. Примером может служить неторопливость последнего в принятии законодательства о профессиональных пенсионных системах.

Иными источниками поступлений денежных средств в бюджеты обязательного социального страхования (помимо страховых взносов) могут быть средства, возмещаемые страховщиками в результате регрессных требований к ответственным за причинение вреда здоровью застрахованных лиц. Сегодня судебная практика по данной категории дел имеет неоднозначный характер. Суды выносят противоречащие друг другу решения: отказывают в удовлетворении регрессных требований; удовлетворяют их в объеме, соответствующем сумме страхового возмещения; удовлетворяют их в размере разницы между суммой страхового возмещения и суммой уплаченных страховых взносов. В ряде случаев возможность предъявления регрессных требований сознательно не используется страховщиком — Пенсионным фондом РФ — в силу имеющейся коллизии норм Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» и ведомственных актов. Предъявление регрессных требований в системе обязательного медицинского страхования затруднено в связи с отсутствием заинтересованности страховых медицинских организаций в реализации такого полномочия¹¹³.

Изначально ориентированное исключительно на работающих граждан, а в ряде случаев и членов их семей, обязательное социальное страхование соответствовало данному критерию, позволяющему вычленить его в качестве самостоятельной организационно-правовой формы. Это принципиальное положение прослеживалось и в отношении его отдельных видов. Исключением из этого правила стало обязательное медицинское страхование. Взносы на обязательное медицинское страхование, позиционируемое в качестве дополнительного источника финансирования здравоохранения, неуклонно возрастали как в абсолютной величине, так и в процентном отношении к общей сумме затрат на эти цели. Реализованная идея «одноканального финансирования» замкнула на него основные финансовые потоки, оно получило новое нормативно-правовое регулирование, но при этом гарантированность получения медицинской помощи и ее качество вызывают постоянные нарекания. Желание государства перевести медицинскую помощь в страховое поле вполне объяснимо экономическими причинами. Возникший в середине 2000-х гг. тренд на «делегирование полномочий», по сути, явился не чем иным, как «делегированием обязанностей», не всегда сопровождавшимся передачей эквивалентных денежных потоков. «Монетизация льгот» привела к снижению уровня социальной защищенности значительного числа граждан и спровоцировала огромное количество споров, рассматриваемых на всех уровнях судебной системы, включая Конституционный Суд РФ. При растущем числе неработающих граждан в общей массе населения страны и закономерном увеличении расходов на оказываемую им медицинскую помощь возложение обязанности страхователя на органы исполнительной власти субъекта Федерации выглядит вполне логично. Возникшая при этом территориальная диспропорция в возможностях получения медицинской помощи, в том числе высокотехнологичной, абсолютно не смущает законодателя. На наш взгляд, целям реализации конституционного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь в наибольшей степени соответствует нестраховая модель.

Во-первых, право на бесплатную медицинскую помощь охватывается тем объемом социальных прав, которые должны быть предоставлены любому гражданину, независимо от каких бы то ни было факторов, а лишь по признаку принадлежности к роду человеческому. Сегодня застрахованными лицами являются все граждане, независимо от вовлеченности в трудовую деятельность, что, с одной стороны, является разумным и оправданным, с другой — наглядно демонстрирует квазистраховую сущность этих отношений.

Во-вторых, финансирование медицинской помощи за счет средств бюджетов различных уровней и в первую очередь федерального позволит существенно сэкономить расходы за счет ликвидации лишних звеньев системы, например страховых медицинских организаций. Созданные под давлением «страхового лобби» более двадцати лет назад, они и сегодня «зарабатывают» на ненадлежаще оказанных медицинских услугах, не неся никакой ответственности за них.

Претерпит ли изменения перечень видов и субъектов обязательного социального страхования, покажет время. Сегодня же активно обсуждается вопрос об изменении статуса внебюджетных фондов. Дискуссия о статусе Пенсионного фонда активно ведется в последние годы. За всю историю существования Пенсионного фонда его статус изменялся неоднократно, приобретал форму и финансово-кредитного учреждения, и органа управления, и государственного учреждения — страховщика по обязательному пенсионному страхованию¹¹⁴. Внесенные Минтрудом России еще в 2014 г. законопроекты, направленные на придание Пенсионному фонду РФ статуса органа исполнительной власти, были отклонены. Сегодня на статус «первопроходца» претендует Фонд социального страхования. Как было сказано выше, внебюджетные фонды, выполняя функции страховщиков, аккумулируют суммы страховых взносов, из которых в дальнейшем выплачивают страховое обеспечение. Руководство Фонда социального страхования заинтересовано в преобразовании фонда в публично-правовую компанию¹¹⁵. Это желание мотивируется потребностью более свободного инвестирования временно свободных денежных средств, большего горизонта планирования. Такая организационная форма предусмотрена в новой редакции Гражданского кодекса РФ, но базовый закон о ней пока не принят. Считается, что публично-правовая компания должна сменить государственные корпорации, чья непрозрачность и неэффективность в использовании государственных средств стали нарицательными.

Круг субъектов — получателей страхового обеспечения дифференцируется в зависимости от вида страхования. В условиях увеличения доли лиц с нетрадиционными формами занятости необходимы более гибкий подход к формулированию алгоритмов их участия в системе страхования и четкие правила определения облагаемой страховыми взносами базы.

Э. Г. Тучкова обращает внимание на то обстоятельство, что сегодня «достаточно четко обозначилась еще одна — третья централизованная форма социального обеспечения». Называя ее смешанной формой, автор указывает, что «государство использует в отношении определенных субъектов в связи с их особой деятельностью как первую, так и вторую формы социального обеспечения»¹¹⁶. Круг лиц, на которых распространяется смешанная форма социального обеспечения, по мнению Э. Г. Тучковой, охватывает судей, прокурорско-следственных работников, государственных гражданских служащих, депутатов, лиц, занимающих государственные должности. Установление для них особых видов обеспечения за счет бюджета обусловлено значимостью их деятельности». Выделяя «смешанную» форму социального обеспечения, автор тем самым акцентирует внимание на определенном привилегированном положении указанных категорий по сравнению с другими субъектами социально-обеспечительных отношений, которым обеспечение, предоставляемое за счет бюджетных средств в рамках такой формы, как государственное социальное обеспечение, не дифференцируется с учетом результатов их трудовой деятельности.

Одновременное использование двух централизованных форм имманентно присуще праву социального обеспечения и применимо к широкому кругу субъектов. Уже упоминавшиеся выше «работающие бедные» получают как страховое обеспечение за счет средств обязательного социального страхования, например в виде пособий по временной нетрудоспособности, так и одновременно не лишены возможности получения государственной социальной помощи. Пенсионерам устанавливается социальная доплата к страховой пенсии, если ее размер ниже прожиточного минимума, в результате совокупная выплата объединяет страховую и нестраховую части. В системе пособий гражданам, имеющим детей, также присутствуют социальные выплаты, право на которые возникает как в связи с вовлеченностью в трудовую деятельность, так и вне связи с ней. Инвалид детства, получатель социальной пенсии является застрахованным лицом в системе обязательного медицинского страхования. Перечисленные примеры, а их перечень может быть продолжен, свидетельствуют, на наш взгляд, о том, что совместное использование рассмотренных выше организационно-правовых форм вполне логично и следует определенному алгоритму. При этом в отношении работающих граждан, участников системы обязательного социального страхования, применение второй формы может быть обусловлено как особыми заслугами перед государством, так и состоянием нуждаемости, причины которой признаются обществом уважительными, — наличие детей, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера и др. Более того, в условиях, когда минимальный размер оплаты труда ниже прожиточного минимума, претендовать на государственное социальное обеспечение может значительное количество работающих граждан.

Закрепление в праве социального обеспечения привилегированных моделей пенсионного обеспечения, отдельных видов доплат и пособий не меняет, по нашему мнению, правовую природу двух названных форм. В научных и практических целях возможно выделение в рамках государственного социального обеспечения его видов — по аналогии с видами социального страхования, взяв за основу классификации целеполагание законодателя. В этом случае можно будет говорить о социальной помощи, социальной поддержке, социальном обслуживании. Возможны и другие варианты внутреннего структурирования содержания государственного социального обеспечения.

Дифференциация в правовом регулировании социально-обеспечительных отношений существовала всегда, но основания для нее трансформировались в зависимости от совокупности субъективных и объективных факторов. Появившаяся в период активного освоения районов Крайнего Севера возможность досрочного выхода на пенсию для лиц, проработавших в указанных регионах 15–20 лет, никогда не рассматривалась как дискриминационная и имела под собой объективные основания. Изменение социально-экономических отношений снизило заинтересованность законодателя в сохранении прежней системы социальных гарантий, и значительная их часть была отменена, и по нашему мнению, недальновидно.

Установление в качестве дифференцирующего фактора служебного положения человека основано на субъективных потребностях государства в лояльности государственного аппарата, в первую очередь силовых структур, а также стремлении привлечь на службу наиболее квалифицированные кадры. На наш взгляд, решение обозначенных задач должно решаться средствами трудового и административного права, а отнюдь не права социального обеспечения. Именно право социального обеспечения является своеобразным «последним рубежом» сглаживания неравенства, поддержания социальной стабильности в обществе, востребованным после того, как средства других отраслей права уже использованы.

Если же после прохождения этого рубежа имущественное расслоение не только сохраняется, но и усиливается, то вряд ли можно говорить о правильном функционировании отрасли. В качестве иллюстрации можно привести установленную в Омской области доплату к пенсии бывшему губернатору, которая составила около 400 тыс. руб. в месяц. Средняя пенсия по области в тот момент составляла 8400 руб., что почти в 50 раз ниже привилегированной пенсии губернатора.

Последний пример является иллюстрацией действия региональных форм социального обеспечения. Следует признать, что с момента отнесения Конституцией РФ вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к предметам совместного ведения, законодательство субъектов Федерации развивается достаточно активно. В определенной мере этому способствовал федеральный законодатель, который в рамках так называемой «монетизации льгот» осуществил передачу значительного объема полномочий на региональный уровень. Рассматривая данную возможность абстрактно, следует признать ее продуктивность и действенность в условиях большого государства, где регионы существенно отличаются друг от друга по климатическим, территориальным факторам, уровню жизни, демографической ситуации и т. д. Однако практическая реализация данной возможности напрямую связана с наличием целого ряда организационных и финансовых возможностей, зачастую отсутствующих у субъектов Федерации. По данным Независимого института социальной политики в России только шесть субъектов Федерации имеют сбалансированный, бездефицитный бюджет и могут быть отнесены к категории «богатых и освоенных»¹¹⁷. Логично предположить, что если для реализации собственной социальной политики всем остальным регионам попросту не хватает средств, то региональная форма социального обеспечения на этих территориях существует лишь номинально. Кроме того, имеющийся в сложившихся условиях разрыв в наполнении правового статуса российских граждан, проживающих на различных территориях, провоцирует вопрос о целесообразности двухуровневого правового регулирования.

Если в соответствии с конституционными положениями субъекты Федерации вольны устанавливать дополнительные меры социальной направленности и самостоятельно принимают такие решения с учетом всей совокупности социально-экономических факторов, то такая форма взаимодействия уровней государственной власти, как «рекомендация», фактически вынуждает субъект Федерации к закреплению желательных для федерации законодательных положений. Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации было рекомендовано установить до 1 июля 2012 г. нуждающимся в поддержке семьям ежемесячную денежную выплату в размере определенного в субъекте Российской Федерации прожиточного минимума для детей, назначаемую в случае рождения после 31 декабря 2012 г. третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет. Выплата должна была осуществляться на условиях софинансирования, но только в отношении тех субъектов Федерации, где сложилась неблагоприятная демографическая обстановка. Размер государственной поддержки мог составлять до 90% от потребности и постепенно уменьшаться, составив к 2018 г. 50%. С учетом охарактеризованного выше финансового положения регионов реальная возможность установления ежемесячной денежной доплаты в большинстве регионов отсутствовала. Тем не менее рекомендация была воспринята регионами как прямое обязывание, и ежемесячная денежная выплата на третьего и последующих детей начала предоставляться с 1 января 2013 г. Ежегодная корректировка списка поддерживаемых регионов привела к тому, что ряд субъектов Федерации, лишившись федеральной поддержки, отказался от использования данной меры. Так, в Омской области право на ежемесячную денежную выплату не имеют семьи, в которых третий и последующие дети родились после 1 января 2014 г., по причине улучшения демографической ситуации в регионе. Следует согласиться с позицией, высказанной Е. Г. Азаровой: «Семьи и дети в разных регионах страны, таким образом, неправомерно оказались в неравных условиях не только в зависимости от даты рождения ребенка, но и от демографической обстановки в конкретной местности, что, по нашему мнению, также не согласуется как со ст. 19 Конституции РФ, так и с теорией права социального обеспечения»¹¹⁸. Более того, стимулирование рождаемости в отдельных регионах нельзя рассматривать исключительно через призму права социального обеспечения. Законодатель в большей степени ориентировался на борьбу с депопуляцией в геополитических целях, игнорируя при этом целый ряд важнейших положений — об исключительной компетенции Российской Федерации, о порядке принятия нормативных актов субъектами Федерации, о принципе поддержания доверия граждан (их объединений) к закону и действиям государства.

На наш взгляд, сегодня широкое использование региональных форм социального обеспечения затруднительно, что не исключает изменения их роли в будущем. При любом варианте развития событий незыблемо должен соблюдаться принцип единства правового статуса граждан, вне зависимости от территории их проживания и финансовых возможностей субъекта Федерации. Сказанное выше в полной мере относится и к муниципальным формам социального обеспечения.

Локальные формы социального обеспечения получили достаточно широкое распространение и содержательно многообразны — корпоративное пенсионное обеспечение, дополнительное медицинское страхование, дополнительные социальные выплаты семьям с детьми и лицам, пострадавшим в результате несчастного случая на производстве. Приведенные примеры наиболее типичны и получили закрепление в актах социального партнерства. В условиях экономического кризиса действие многих социальных программ приостанавливается или секвестируется, но не снижает их значения в решении социальных проблем на местах.

Резюмируя сказанное выше, хочется подчеркнуть высокую теоретическую и практическую значимость юридической конструкции «организационно-правовой формы социального обеспечения», продуктивность ее исследования как в научных целях, так и в ракурсе совершенствования законодательства о социальном обеспечении.

Глава 4.
Понятие права социального обеспечения

Функционирование социального обеспечения как социально-экономической системы опосредуется системой общественных отношений. Многофункциональность системы социального обеспечения обусловливает многоплановый характер этих отношений, который объективно предопределяет отраслевую принадлежность правовых норм, их регулирующих. Так, комплекс норм, регулирующих отношения по поводу аккумуляции средств в соответствующих финансовых источниках, относится к такой отрасли, как финансовое право, а отношения по поводу управления системой социального обеспечения — к административному праву.

Правовое образование, консолидирующее нормы, которые определяют круг обеспечиваемых, виды социальных рисков, при наступлении которых предоставляется социальное обеспечение, виды социального обеспечения и условия их получения гражданами, порядок реализации права на тот или иной вид обеспечения, его нормы и размеры, не могут быть отнесены ни к одной из классических отраслей в силу особой специфической природы регулируемых ими общественных отношений. Эта специфика заключается в том, что указанные отношения, отражая экономическую сущность самой системы социального обеспечения, носят распределительный характер, а их субъектами выступают граждане, с одной стороны, и само государство в лице компетентных органов — с другой. К каким структурным элементам правовой системы должно быть отнесено указанное правовое образование — один из основных вопросов, без ответа на который невозможно определить его место в общей системе российского права, как и дать научное обоснование отраслевой самостоятельности данного правового образования.

Учитывая доктринальный общетеоретический подход к праву как системному явлению, следует иметь в виду, что главным элементом в системе признается отрасль. Однако совокупность обособленных правовых образований, нормы которых регулируют в принципе разнородные общественные отношения, как это имеет место в социальном обеспечении, может рассматриваться в качестве самостоятельной отрасли права, если она отвечает обоснованным в теории права признакам, присущим отрасли. К их числу относят, в частности, следующие: 1) наличие особого предмета и метода правового регулирования; 2) специфические отраслевые принципы; 3) способность взаимодействовать с другими отраслями права «на равных», т. е. быть одного с ними уровня; 4) потребность общества в регулировании данной социальной сферы именно на уровне отрасли; 5) количество юридических норм, достаточное для перехода их в особое отраслевое качество; 6) наличие обособленного, как правило, кодифицированного законодательства; 7) другие признаки.

В самом понятии отрасли предмет и метод правового регулирования выделяются как основополагающие критерии, которые позволяют отграничивать одну отрасль от другой в общей системе права. Известный теоретик права Т. Н. Радько полагает, что, для того чтобы можно было говорить об отрасли права как об обособленном, самостоятельном правовом образовании, нужно, чтобы регулируемые ею отношения отличались качественным своеобразием, чтобы они имели определенные, отличающие их от других видов общественных отношений характерные признаки. Вот почему каждая отрасль права характеризуется собственным материальным содержанием, т. е. имеет свой предмет регулирования, который в конечном счете и обусловливает появление и функционирование этой отрасли в качестве самостоятельной, отличающейся от других отраслей в единой системе права¹¹⁹.

Таким образом, под отраслью права понимается обособившаяся внутри системы права совокупность однородных правовых норм, регулирующих специфическим методом определенную группу родовых общественных отношений, возникающих в сфере социального обеспечения. Однако общественные отношения в данной сфере охватывают различную по характеру деятельность — финансовую, управленческую и собственно распределительную, в связи с чем не могут быть признаны однородными. Именно поэтому правовые образования, о которых говорилось выше, не образуют в совокупности единой самостоятельной отрасли. Эта совокупность правовых норм не обладает и другими признаками, свойственными отрасли. Так, комплекс норм, регулирующих порядок аккумуляции денежных средств в рамках бюджетов и внебюджетных фондов, и отношения по их финансированию на нужды социального обеспечения, по предмету и методу регулирования, как уже указывалось, представляет неотъемлемую часть финансового права, а нормы, регулирующие отношения в связи с организационно-управленческой деятельностью в сфере социального обеспечения, относятся к административному праву.

Совокупность же правовых норм, регулирующих отношения, одним из субъектов которых выступает государственный орган (либо уполномоченный государством), а другим — гражданин (иностранец, лицо без гражданства), реализующий конституционное право на социальное обеспечение, обладает всеми основными признаками, характерными для самостоятельной отрасли.

Во-первых, это однородность общественных отношений, возникающих в связи с распределением части валового внутреннего продукта путем предоставления населению компетентными органами соответствующих видов социального обеспечения по нормам и в порядке, определенным законодательством.

Во-вторых, это применяемые законодателем специфические приемы регулирования общественных отношений, учитывающие однородность и распределительный характер этих отношений, а также специфику их субъектов.

В-третьих, это очевидная потребность общества в регулировании данного блока общественных отношений на уровне самостоятельной отрасли.

В-четвертых, в основу регулирования распределения положены общие основополагающие идеи — отраслевые принципы, призванные отражать представления общества о социальной справедливости.

В-пятых, это количественная достаточность правовых норм, позволившая им приобрести новое качество — признаки отраслевого образования.

В-шестых, это наличие законодательного регулирования отношений, создающее необходимые предпосылки для формирования кодифицированного законодательства.

Таким образом, общность правовых норм, обладающая рассмотренными выше признаками, представляет собой самостоятельную отрасль — право социального обеспечения.

Образование новой отрасли — это не самопроизвольный процесс, а, как правило, следствие определенных изменений в социально-экономической сфере, когда постепенно накапливается однотипный нормативный материал, нуждающийся в унификации и обособлении. Именно это происходило с формированием права социального обеспечения как самостоятельной отрасли. До 60-х гг. отношения по социальному обеспечению различных категорий трудящихся регулировались нормами нескольких отраслей права: рабочих и служащих — трудовым, членов колхозов — колхозным, государственных служащих — административным правом. В то же время отраслевая принадлежность ряда правовых образований вообще не определялась. К их числу относились, например, нормы, регулировавшие обеспечение граждан ежемесячными и единовременными пособиями; предоставление бесплатной медицинской помощи и лечения; содержание детей в детских учреждениях и др.

Научные обоснования самостоятельности права социального обеспечения как отрасли в общей системе права впервые прозвучали на состоявшемся в 1966 г. в Праге симпозиуме по социальному обеспечению, на котором присутствовали ученые из стран так называемого социалистического лагеря. В работе симпозиума принимал участие известный советский ученый В. С. Андреев. Впоследствии им были сделаны глубокие теоретические разработки таких проблем, как понятия данной отрасли, ее предмета, метода, принципов правового регулирования. Многие из этих разработок до настоящего времени не утратили своего теоретического значения. Поэтому В. С. Андреева по праву можно считать основоположником учения о праве социального обеспечения как самостоятельной отрасли в системе советского, а сейчас и российского права. На современном этапе в науке права социального обеспечения понятие данной отрасли формулируется по-разному либо вообще не рассматривается.

Понятие права социального обеспечения — это прежде всего научная дефиниция, которая должна охватить лишь наиболее общие признаки, характерные для данного явления, отвлекаясь от частностей.

Под правом социального обеспечения следует понимать совокупность правовых норм, регулирующих специфическим методом общественные отношения по поводу распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления населению компетентными органами в порядке социального обеспечения и социального страхования денежных выплат, медицинской и лекарственной помощи, социальных услуг либо льгот по нормам и в порядке, определенном законодательством, а также отношения по реализации, защите и восстановлению конституционного права граждан на социальное обеспечение.

Данная отрасль права, как и любая другая самостоятельная отрасль, имеет собственный предмет и метод правового регулирования. Предмет — это то, что регулируется отраслью, а метод — то, как, какими способами регулируется однородный комплекс общественных отношений.

Признание права социального обеспечения самостоятельной отраслью вовсе не означает, что процесс ее формирования уже завершен. Очевидно, завершение этого процесса должно сопровождаться принятием обособленного кодификационного законодательного акта, цементирующего систему отрасли. Такой акт еще не принят. Непрерывные изменения в социально-экономической сфере объективно обусловливают трансформационные процессы, происходящие в системе права. Их результатом становится образование новых подсистем внутри отрасли, новых отраслей и даже комплексных межотраслевых правовых образований¹²⁰.

Достаточно актуальным является также вопрос о делении системы права на отрасли частного и публичного права. Научные разработки в теории права социального обеспечения также не могут игнорировать эту проблему. В современной отечественной юридической литературе к отраслям публичного права относят: государственное, административное, финансовое, уголовное, процессуальное права, а к отраслям частного права — гражданское, трудовое, семейное право и такие комплексные отрасли, как торговое, предпринимательское, банковское право и др. Возникает вопрос: к какой из этих групп может быть отнесено право социального обеспечения? Для публичного права характерны жесткая централизация правового регулирования и императивность, не оставляющие места для усмотрения субъектов. Одним из критериев признания отношений публично-правовыми является участие в них в качестве одной из сторон государства. С этих позиций можно говорить о праве социального обеспечения как об отрасли публичного права. В то же время на современном этапе развития общества появляются новые приемы регулирования, допускающие сочетание централизованного регулирования отношений по социальному обеспечению граждан не только с региональным и территориальным, но и с корпоративным. Одним из его проявлений могут быть социально-партнерские соглашения, заключаемые на всех уровнях — от федерального до локального, как результат коллективно-договорного регулирования. Социальные обязательства, вытекающие из таких соглашений, дополняют социальные обязательства государства, что в перспективе дает основание для признания корпоративных актов в качестве источников права социального обеспечения.

Глава 5.
Предмет права социального обеспечения

Использовать предмет правового регулирования в качестве объективного критерия деления права на отрасли предложил М. А. Аржанов во время первой общесоюзной дискуссии по системе права, состоявшейся в 1938–1941 гг.¹²¹ При этом под предметом правового регулирования понималась определенная совокупность однородных общественных отношений. В настоящее время предмет правового регулирования в теории права понимается гораздо шире. В его структуре выделяют следующие элементы: субъекты; объекты регулируемых общественных отношений; социальные факты, способствующие возникновению соответствующих отношений; практическую деятельность людей¹²². Однако все они не могут быть раскрыты без детального анализа общественных отношений, представляющих собой самостоятельный объект для воздействия со стороны той или иной отрасли права.

Говоря о существенных факторах, характерных для предмета правового регулирования, Т. Н. Радько обращает внимание на то обстоятельство, «что весьма близкие и даже однородные общественные отношения требуют различных вариантов правового регулирования и в силу их различной роли и назначения не могут входить в одну отрасль права. Если для классификации норм права по отраслям брать в качестве критерия только предмет правового регулирования, то произойдет неправомерное, нелогическое совмещение в одной группе (в данном случае в отрасли) различных по характеру, целям, функциям правовых норм. Снять это противоречие помогает метод правового регулирования¹²³.

В относительно недавнем прошлом (по историческим меркам) проблема предмета такой молодой отрасли, каковой являлось право социального обеспечения, была достаточно дискуссионной¹²⁴. Суть проблемы заключалась в необходимости теоретически обосновать те критерии, в силу которых многообразные общественные отношения, возникающие в сфере социального обеспечения, обладают родовыми признаками, позволяющими рассматривать их в качестве единого объекта правового регулирования. Единства во взглядах ученых по вопросу классификационных критериев предмета права социального обеспечения не наблюдалось. В качестве критериев предлагались следующие специфические черты таких отношений: их распределительный и имущественный характер; особые субъекты (нетрудоспособные); предоставление социального обеспечения за счет специальных общественных фондов потребления; предоставление обеспечения с целью возмещения утраченного заработка и др.

Принципиально важным теоретическим вкладом в науку явилось обоснование В. С. Андреевым комплекса признаков, которые позволяют многовидовые отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами конституционного права на социальное обеспечение, объединить в единое целое в качестве предмета регулирования данной отрасли. К числу таких признаков были отнесены следующие: субъектами этих отношений выступают, с одной стороны, государственное учреждение либо (по поручению государства) общественная организация, с другой — гражданин; первый из них должен предоставить последнему обеспечение в установленных законом случаях без какой-либо встречной обязанности, безвозмездно (отсюда вытекает алиментарный характер всех этих отношений); обеспечение осуществляется за счет общественных фондов потребления без каких-либо вычетов из заработка граждан; обеспечение предоставляется в особых случаях: когда лицо в силу нетрудоспособности не может работать и получать по труду, либо в силу возраста еще не может трудиться или уже достаточно трудилось, и государство освобождает его от этой обязанности, предоставляя возможность получать обеспечение из общественных фондов, либо когда государство считает возможным взять на себя дополнительные расходы гражданина в установленных законом случаях¹²⁵.

Наиболее спорным из перечисленных критериев являлся алиментарный характер рассматриваемых отношений. Алиментация как определенное социальное явление была известна еще в Древнем Риме. В конце II — середине III в. она применялась как система государственной помощи детям малоимущих родителей и сиротам. Причем средствами для оказания такой помощи являлись проценты, получаемые государством от мелких и средних землевладельцев за выдачу им ссуд.

Как правовое явление алиментация в советском законодательстве была основой алиментных обязательств в семейных отношениях. В научный оборот трудового права этот термин был введен известными учеными А. Е. Пашерстником¹²⁶ и Н. Г. Александровым¹²⁷ в тот период, когда нормы о социальном обеспечении трудящихся еще не отпочковались от трудового права и были частью его. Обозначение данным термином особого характера отношений, принципиально отличающихся от собственно трудовых, имело, очевидно, практическое значение. Однако термин «алиментация» ни тогда, ни сейчас, когда самостоятельность права социального обеспечения как отрасли уже никем не оспаривается, не используется в законотворческой деятельности.

Но это не самое главное. Употребление такого термина применительно к предмету права социального обеспечения вызывает возражения принципиального характера, поскольку он затушевывает истинную экономическую природу отношений, входящих в предмет.

В систему отношений, регулируемых данной отраслью права, включаются отношения по социальному обеспечению работника (либо его семьи) в порядке обязательного социального страхования, а также отношения по социальному обеспечению человека как члена общества, осуществляемые без учета его трудового вклада. Очевидно, что в первом случае отношения не могут считаться алиментарными (т. е. такими, когда обеспечение предоставляется безвозмездно, безэквивалентно и без каких-либо встречных обязательств со стороны обеспечиваемого), так как финансирование социального обеспечения в этом случае осуществляется лишь частично за счет бюджетных средств, а в основном — за счет средств страхователей и самих застрахованных. При этом не имеет значения разрыв во времени между уплатой страховых взносов и получением того или иного вида социального обеспечения конкретным работником, поскольку в основу системы социального страхования положен принцип солидарности самих застрахованных и солидарности поколений.

Алиментарными с определенной долей условности можно считать лишь отношения по социальному обеспечению человека как члена общества, ибо в этом случае указанные выше признаки присутствуют.

С учетом сказанного другие признаки, предложенные В. С. Андреевым в качестве критериев отношений, включаемых в предмет права социального обеспечения, не утратили своей актуальности и на современном этапе.

Второй связанной с определением предмета данной отрасли проблемой, вокруг которой велась научная дискуссия, была проблема выделения в рассматриваемом предмете стержневых отношений, которые составляли бы его ядро. В. С. Андреев считал таковыми пенсионные отношения, а другие отношения называл тесно связанными с пенсионными. На момент дискуссии эта проблема представлялась актуальной, однако сегодня какого-либо теоретического или практического значения она не имеет.

Третья проблема, которая так и не разрешена ни в науке, ни на практике, связана с определением видов конкретных общественных отношений, бесспорно входящих в предмет права социального обеспечения. В процессе прошедших дискуссий высказывались полярные точки зрения по этому вопросу. Полярность заключалась в том, что одни исключали из предмета общественные отношения, которые для большинства ученых и практиков были неотъемлемой его частью, например отношения по содержанию детей в детских учреждениях (В. В. Караваев), отношения по социальному обеспечению в порядке государственного социального страхования (В. И. Смолярчук); другие же необоснованно расширяли предмет этой отрасли, включая в него как отношения, возникающие в связи с формированием фондов социального обеспечения, так и отношения по организации управления социальным обеспечением (М. И. Полупанов).

Высказывалась даже точка зрения, что в предмет права социального обеспечения должны включаться все общественные отношения, возникающие в связи с распределением благ и услуг из общественных фондов потребления (включая предоставление бесплатного жилья, бесплатных коммунально-бытовых услуг и т. д.). В качестве аргументов в пользу такой позиции приводились следующие: указанные отношения имеют общие черты, поскольку возникают между гражданами и государственными органами, имеют единую экономическую сущность — это отношения по распределению совокупного общественного продукта, аккумулируемого в общественных фондах потребления (Т. В. Иванкина)¹²⁸. Представляется, что в условиях функционирования социалистического способа распределения, в основу которого были положены патерналистские начала, эта позиция была достаточно уязвима, поскольку все основные социальные права граждан гарантировались самим государством. К числу таких прав относились: право на бесплатное образование, здравоохранение, на жилище, на социальное обеспечение и др. Реализация каждого из этих прав обеспечивалась функционированием соответствующих государственных систем (образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, социального обеспечения и др.), а регулирование общественных отношений в каждой из таких сфер осуществлялось комплексом норм, образующих относительно самостоятельные обособленные правовые образования. Объединение соответствующих отношений в единый предмет регулирования и консолидация норм, их регулирующих, в отраслевую систему права носили бы несколько искусственный характер и не влекли бы за собой каких-либо практически значимых последствий, в связи с чем многими рассматривались как преждевременные.

На современном этапе, когда страна живет в новых экономических реалиях и доля валового внутреннего продукта, предназначенного для финансирования социальной деятельности государства, неуклонно снижается, происходит фактически переориентация в социальной политике государства: от всеобщей гарантированной бесплатности основных социальных прав граждан государство постепенно переходит к адресной социальной поддержке наиболее нуждающейся части населения. И хотя основные социальные права граждан, как и прежде, сохраняют конституционный уровень, из-за сокращения расходов государства на их реализацию они становятся все менее гарантированными. В этих условиях адресная направленность государственных гарантий, выражающаяся в социальной поддержке отдельных групп населения, наиболее уязвимых в условиях экономической нестабильности государства, реализуется через общественные отношения, возникающие, например, по поводу предоставления гражданам жилищных субсидий, компенсаций, льгот при получении образования, обеспечении жильем, по оплате коммунально-бытовых услуг и т. д. Массив нормативных правовых актов, принятых в России в 90-е и последующие годы, которыми введены новые виды социальных выплат (пособия, субсидии, компенсации, материнский капитал) либо расширен круг субъектов — получателей этих выплат, огромен¹²⁹. Такие отношения по существу ничем не отличаются от других, «бесспорных» отношений, возникающих по поводу социального обеспечения граждан «классическими» его видами, в связи с чем они рассматриваются как неотъемлемая часть предмета права социального обеспечения.

Таким образом, концепция о существенном расширении круга отношений, охватываемых предметом данной отрасли, на современном этапе неожиданно стала весьма актуальной.

Итак, какие же специфические признаки из числа обоснованных ранее В. С. Андреевым и скорректированные с учетом современных реалий остаются основополагающими для отношений по социальному обеспечению граждан?

Во-первых, общая экономическая природа этих отношений, поскольку они носят распределительный характер. Предоставление материальных благ одному из субъектов рассматриваемых отношений достигается перераспределением валового внутреннего продукта с целью выравнивания личных доходов граждан и предупреждения их обнищания.

Во-вторых, специфический круг субъектов этих отношений. Одним из субъектов всегда является государственный либо другой уполномоченный или допускаемый государством орган, который обязан либо вправе предоставить социальное обеспечение. Другим субъектом всегда является гражданин¹³⁰ (либо семья), наделенный определенным объемом правомочий. Общий круг таких субъектов (граждан) постоянно трансформируется и не является постоянным, поскольку система социального обеспечения — одна из самых динамичных социальных систем. Тем не менее в этом круге можно выделить таких «классических» субъектов, как пожилые граждане, нетрудоспособные (временно либо постоянно), женщины-матери, семьи с детьми, безработные, граждане с доходом ниже прожиточного минимума в данном регионе, дети-инвалиды.

В-третьих, специфика объекта отношения: это всегда материальное благо, предоставляемое в порядке социального обеспечения гражданину. Причем форма такого блага может быть различной (в виде денежной выплаты: пенсии, пособия, компенсации, субсидии; в виде социального обслуживания бесплатно либо на льготных условиях; путем предоставления медицинской помощи и лечения, лекарственной помощи, санаторно-курортного лечения; содержания детей в детских учреждениях; профессионального обучения и трудоустройства инвалидов, обеспечения их техническими средствами реабилитации и др.; в виде льгот по проезду на транспорте, по оплате коммунальных услуг, лекарственной помощи и др.).

Специфика объекта отношений определяет их имущественный характер — это всегда материальное благо, предоставляемое в денежной или «натуральной» форме.

В-четвертых, специфика социальных фактов, с которыми связаны возникновение, изменение и прекращение отношений, входящих в предмет права социального обеспечения. Перечень таких фактов строго определен путем его законодательного закрепления и расширительному толкованию не подлежит. Это, как правило, такие жизненные обстоятельства, которые признаются государством социально уважительными и называются социальными рисками.

В-пятых, жесткое законодательное нормирование социального обеспечения (размеров денежных выплат, объема социальных услуг и льгот), которые не могут быть изменены субъектами отношения ни в сторону ухудшения, ни в сторону улучшения, если они финансируются за счет государственного источника (бюджетных средств, средств фондов социального страхования).

В совокупности все рассмотренные выше признаки определяют однородность общественных отношений, образующих предмет права социального обеспечения, и обосновывают необходимость специфических приемов их правового регулирования.

В отличие от трудового права, в котором на определенной стадии его развития, связанной с формированием рынка труда, законодательно в Трудовом кодексе РФ закреплена система отношений в качестве предмета его регулирования, в праве социального обеспечения предмет данной отрасли легально законодателем не определен. Это обусловлено прежде всего отсутствием кодифицированного нормативного правового акта, в котором были бы закреплены общие положения, включая предмет регулирования, цементирующее единство данной отрасли права. Но даже в случае принятия такого акта (кодекса, кодифицированного закона) определить предмет отрасли путем законодательного закрепления всех видовых отношений, входящих в него, было бы невозможно не только в связи с их многообразием, но и в связи с высокой степенью динамичности этой отрасли. На примере такого вида социального обеспечения, как материнский капитал, можно проиллюстрировать временный характер некоторых отношений: действие соответствующего закона, которым введена данная выплата, продлено до 1 января 2018 г. Прогнозов о пролонгации его действия и на будущее сегодня нет, как нет и прогнозов о введении новых видов социального обеспечения в ближайшие годы, однако это вовсе не означает, что они не могут появиться. Так, например, совершенно «неожиданно» в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. № 399-ФЗ, внесшим изменения в ст. 169 Жилищного кодекса РФ и в ст. 17 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в РФ», законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление компенсации расходов на уплату взноса на капитальный ремонт одиноко проживающим неработающим собственникам жилых помещений, достигшим возраста семидесяти лет, — в размере 50%, а тем, кто достиг 80 лет, — в размере 100%. Безусловно, что данная компенсация — это социальная выплата, в связи с реализацией права на которую возникнет отношение, входящее в систему отношений, регулируемых правом социального обеспечения.

Рассмотрим, какие же конкретно виды отношений включаются в предмет данной отрасли права.

Таких отношений, как выше говорилось, достаточно много. Их многообразие обусловлено тем, что в праве социального обеспечения не существует единого отношения (как, например, трудовое отношение), в котором гражданин мог бы реализовать свои права сразу на несколько видов социального обеспечения или на все.

Учитывая сложности правоприменительной практики, обусловленные многообразием видов социального обеспечения, субъектов, их предоставляющих, отсутствием единой информационной базы в данной сфере общественных отношений, Федеральным законом № 388-ФЗ от 29 декабря 2015 г. предусмотрено создание в стране Единой федеральной государственной информационной системы социального обеспечения. Целью создания указанной системы является обеспечение граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также организаций, предоставляющих меры социальной защиты (поддержки), социальные услуги в рамках социального обслуживания и государственной социальной помощи, иные социальные гарантии и выплаты, предоставляемые населению за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, соответствующей информацией.

Принципиальное значение данной нормы мы видим в том, что государство, во-первых, предпринимает попытку «зафиксировать» саму систему социального обеспечения, а во-вторых, оно включает в нее те меры, которые реализуются за счет бюджетных средств и средств местных бюджетов. Ничего не говорится о тех видах обеспечения, которые предоставляются застрахованным лицам в порядке обязательного социального страхования за счет средств внебюджетных фондов. В то же время среди сведений, включаемых в информационную систему, указаны данные о выплатах и иных вознаграждениях, полученных в связи с осуществлением трудовой деятельности, сведения о периодах деятельности, включаемой в страховой стаж, о сумме назначенной страховой, накопительной пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению и др.

В итоге можно сделать вывод о том, что появилась возможность усилить теоретическое обоснование предмета права социального обеспечения, включая в него только те отношения, которые возникают в связи с предоставлением населению обеспечения за счет бюджетных средств и средств местных бюджетов. Что же касается обеспечения застрахованных, то право собственности на страховые взносы, аккумулируемые во внебюджетных фондах, закреплено за государством, следовательно, обеспечение застрахованных в конечном итоге условно можно признать осуществляемым за счет средств государства.

Таким образом, начинают проявляться очертания для будущего легального закрепления дефиниции российской системы социального обеспечения, что может снять множество поводов для дискуссий и по проблеме определения предмета отрасли. В частности, становится очевидной неуместность «теоретического» обоснования некоторыми учеными включения в предмет права социального обеспечения тех отношений, содержание которых формируется договорным путем, например в соответствии с Федеральным законом «Об основах социального обслуживания» предоставление социальных услуг гражданам может осуществляться и частным собственником соответствующего учреждения социального обслуживания. Следовательно, если в договоре, заключенном с гражданином, предусмотрено предоставление услуг за полную плату, то это обычный договор по предоставлению услуг, регулируемый нормами гражданского права. Такое отношение не может быть признано социально обеспечительным, несмотря на то что оно предусмотрено Федеральным законом «Об основах социального обслуживания».

С учетом разнообразия отношений, регулируемых правом социального обеспечения, и в зависимости от их объекта они могут быть классифицированы на следующие три блока: 1) отношения, возникающие по поводу денежных выплат по системе социального обеспечения; 2) отношения, возникающие по поводу «натуральных» видов социального обеспечения; 3) вспомогательные отношения процедурного и процессуального характера, объективно необходимые для нормального функционирования первых двух групп материальных отношений.

Пользуясь методом научной абстракции, можно продолжить данную классификацию, приняв за ее критерий конкретный вид денежной выплаты либо «натурального» обеспечения, а также конкретный объект процедурного или процессуального отношения.

В зависимости от вида денежной выплаты отношения подразделяются на: 1) пенсионные; 2) по поводу обеспечения граждан пособиями; 3) по поводу обеспечения граждан компенсационными и страховыми выплатами, субсидиями, ежемесячными денежными выплатами; 4) в связи с возмещением ущерба, причиненного сторонами рассматриваемых отношений друг другу.

В зависимости от объекта процедурного отношения они подразделяются на отношения по поводу:

1) установления юридических фактов;

2) реализации права на тот или иной вид социального обеспечения;

3) защиты нарушенного права.

Сложность предмета права социального обеспечения обусловливает необходимость и внутривидовой классификации материальных отношений, возникающих по поводу обеспечения граждан пенсиями, пособиями, компенсационными выплатами, поскольку, как уже выше говорилось, не существует единого пенсионного отношения, в котором реализуется право на все виды пенсий, равно как и единого отношения по поводу всех видов пособий либо всех видов компенсационных выплат.

Видовая классификация пенсионных отношений позволяет подразделить их с учетом вида назначаемой пенсии на отношения по поводу: пенсии по старости, за выслугу лет, инвалидности, по случаю потери кормильца.

Отношений по поводу пособий столько, сколько видов пособий, назначаемых гражданам по системе социального обеспечения. Отношения возникают по поводу ежемесячных, периодических и единовременных пособий. Отношения по поводу ежемесячных пособий возникают в связи с назначением пособия за время отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, на ребенка до достижения им 16 (учащимся — 18) лет, по безработице. Отношения в связи с предоставлением периодического пособия возникают при назначении пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам. Отношения по поводу единовременных пособий возникают в связи с назначением пособия при рождении ребенка, социального пособия на погребение и некоторых других пособий.

В связи с многообразием компенсационных выплат классификация отношений, возникающих по поводу их предоставления, обусловлена их видовой принадлежностью. Они возникают при назначении компенсационных выплат: за время отпуска по уходу за ребенком до 3 лет; за время академического отпуска по медицинским показаниям студентам и аспирантам; женам служащих органов внутренних дел на период безработицы; беженцам; трудоспособным неработающим гражданам, занятым уходом за инвалидами 1-й группы, престарелыми.

Внутривидовая классификация необходима также для отношений по поводу предоставления различного рода льгот по системе социального обеспечения, поскольку само понятие «льготы» имеет собирательное значение, охватывая различные их виды.

Таким образом, предмет права социального обеспечения — это сложный комплекс общественных отношений как материального, так и процедурно-процессуального характера, возникающих в связи с распределением части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам социальных выплат, бесплатной либо со скидкой медицинской и лекарственной помощи, социального обслуживания, а также льгот с целью поддержания их полноценного социального статуса в объемах и по нормам, закрепленным в законе.

Сравнительный анализ дефиниций предмета рассматриваемой отрасли, обоснованных в учебниках, научных статьях, диссертационных исследованиях, позволяет сделать вывод о существенном сближении позиций большинства ученых-специалистов, исследующих проблемы права социального обеспечения. В качестве сущностного признака в определение предмета включается распределительный характер этих отношений; признается классификация отношений на материальные и процедурно-процессуальные; отражается обусловленность видов отношений видами социального обеспечения; общепризнанна цель функционирования социально-обеспечительных отношений — поддержание полноценного социального статуса человека, и другие их черты¹³¹.

Однако необходимо ответить на главный вопрос: можно ли сегодня утверждать, что при обсуждении проблемы предмета права социального обеспечения по состоянию на сегодняшний день больше нет поводов для дискуссий? Конечно, нет. Более того, пришедшие в науку молодые ученые, не прочувствовавшие жизненной остроты проблем социального обеспечения в практической деятельности, привнесли в нее свое «ноу-хау», поставив под сомнение исключительно публичный характер социально-обеспечительных отношений¹³². Такая позиция касается уже не только предмета, но и метода правового регулирования данной отрасли, о чем речь пойдет в следующей главе.

На основе умозрительных выводов о «новом облике современного права социального обеспечения», «экспансии» данной отрасли, ее «публично-частной правовой природе» и др. предпринимаются попытки обосновать включение в предмет данной отрасли те отношения, в основе возникновения которых лежит договор: о добровольном негосударственном пенсионном страховании, дополнительном медицинском страховании, платном социальном обслуживании и др. При этом в качестве главного аргумента указывается на отличие указанных договоров от «классических» гражданско-правовых договоров. В связи с этим невольно возникает вопрос: может быть, целесообразнее «поработать» над совершенствованием содержания указанных договоров с целью недопущения неоднозначной их оценки?

Главным критерием объединения разновидовых отношений в единый предмет правового регулирования в данном случае является их основной сущностный признак — распределительный характер. Если реализация указанных выше добровольных договоров экономически не гарантируется бюджетными либо муниципальными средствами, то нет оснований для признания таких отношений социально-обеспечительными даже в том случае, когда сам законодатель, вопреки правовой природе, называет их таковыми (например, отношения по предоставлению социальных услуг на платной основе).

Никто не отрицает необходимости расширения возможности удовлетворения указанных выше потребностей людей в платных услугах, но, очевидно, речь должна идти о стимулировании государством создания цивилизованного рынка таких услуг, функционирующего параллельно с системой социального обеспечения, призванной гарантировать реализацию конституционных прав граждан, а также о способности основной массы населения приобретать их на платной основе. В связи с низким уровнем жизни населения в целом и работающих в частности на современном этапе вряд ли такие услуги будут пользоваться «массовым» спросом, но они должны присутствовать на рынке услуг.

С учетом сказанного обозначенную выше проблему, связанную с искусственным расширением предмета права социального обеспечения за счет инкорпорирования в него гражданско-правовых отношений и якобы «трансформацией» публичного регулирования отношений, входящих в него, в публично-частные, можно расценить лишь как попытку «научно обосновать» потребность экспансии частного регулирования в сферу социального обеспечения. Конечный результат такого «ноу-хау» абсолютно предсказуем: чем больше в данной сфере будет частного, тем меньше социального. Не случайно в условиях кризиса в чиновничьих кабинетах «вызрел» ранее не известный в социальной практике принцип — «государственно-частного» партнерства. Реализация данного принципа тогда может принести пользу обществу, когда наряду с отношениями, возникающими в связи с выполнением государством социальных обязательств, параллельно каждый, имеющий достаточные средства существования, сможет на условиях гражданско-правового договора воспользоваться также и платными услугами. При этом для «трансформации» отношения, возникшего на основании указанного договора, в социально-обеспечительное нет никаких оснований. Тот факт, что соответствующая платная услуга предоставляется для удовлетворения специфических потребностей инвалида, ребенка, пожилого человека, не превращает ее в социальную. Другими словами, одновременное функционирование разноотраслевых отношений, с одинаковым объектом, субъектом которых является один и тот же гражданин, — это нормальное, широко распространенное явление, свидетельствующее об использовании в их регулировании норм как права социального обеспечения, так и норм гражданского права. В первом случае приоритетны публичные, а во втором случае — частные начала правового регулирования.

Другим поводом для дискуссий все еще остается попытка некоторых авторов обосновать предмет некоей комплексной отрасли права социального обеспечения, поскольку «проникновение гражданско-правовых элементов в социальное страхование, переход на смешанную систему страхования, усиление зависимости собственно распределительных отношений по социальному обеспечению от предшествующих отношений по сбору и управлению этими средствами делают бессмысленными все попытки сохранить в неизменном виде представление о праве социального обеспечения как самостоятельной отрасли права, регулирующей только распределительные отношения (выделено нами. — Э. Т.)¹³³. Хотелось бы надеяться, что в данном случае автор имеет в виду свое личное представление о «бессмысленности» права социального обеспечения как отрасли права, регулирующей распределительные отношения. Эта «беда» устранима путем системного, глубоко профессионального научного погружения в проблемы данной «бессмысленной» отрасли. Учитывая, что далее автор говорит о проблемах систематизации и кодификации комплексной «отрасли права», смеем предположить, что, скорее всего, автор имел в виду не отрасль права, а отрасль законодательства (очевидно, социально-страхового?). Тогда возникает вопрос: какой предмет правового регулирования предлагается заменить на «комплексный», сохранив право социального обеспечения в качестве комплексной, но самостоятельной отрасли права, не отождествляемой с социальным правом¹³⁴? Мы позволили себе уделить внимание такому пространному рассуждению о перерастании «бессмысленного» представления о праве социального обеспечения в «осмысленное», если оно превратится «в комплексное, но самостоятельное право социального обеспечения» только потому, что сделанная автором ссылка на наш учебник дает основание заподозрить нас в единомыслии с автором.

Вопрос о формировании комплексных отраслей права дискутируется в науке не один десяток лет¹³⁵, но на современном этапе сторонников данной концепции становится все меньше, в то же время многие ученые склоняются к мысли о необходимости формирования комплексных отраслей законодательства¹³⁶. Это объясняется тем, что все больше осознается опасность разрушения уже сложившейся и оправдавшей себя в жизни системы национального права, структура которой обусловлена спецификой предмета и метода регулируемых общественных отношений, в случае реализации указанной выше концепции. В то же время научное обоснование целесообразности формирования комплексных системных блоков законодательства, регулирующего отношения в той или иной сфере деятельности государства (включая социальное обеспечение), нам представляется продуктивным, поскольку оно позволит своевременно выявлять «сбой» в регулировании конкретного сегмента общественных отношений, влияющего в целом на эффективность деятельности государства в данной сфере.

Что же касается представления некоторых ученых о предмете таких комплексных отраслей права, то, по их мнению, в предмет должны включаться все те отношения, которые функционируют в той или иной сфере общественной жизни (социальном обеспечении, культуре, образовании, здравоохранении и др.). Так, например, М. И. Полупанов полагал, что в предмет права социального обеспечения должны включаться как те отношения, в которых граждане реализуют субъективное право на тот или иной вид социального обеспечения, так и отношения по поводу формирования соответствующих фондов, управления системой социального обеспечения¹³⁷. На современном этапе практически нет ученых — специалистов, профессионально занимающихся исследованием проблем права социального обеспечения, разделяющих подобную точку зрения¹³⁸.

Выше уже говорилось, что главным критерием для включения тех или иных отношений в предмет отрасли является наличие сущностных признаков, обоснованных основоположником права социального обеспечения — известным советским ученым В. С. Андреевым, которым в конечном итоге обусловлен и метод их правового регулирования.

Низвержение фундаментальных теоретических положений в процессе развития и расширения научных знаний вполне возможно и допустимо, если на смену им приходят новые доктрины и концепции, с реализацией которых объективно будут связаны позитивные процессы воздействия права на регулируемые отношения, в аспекте данного исследования — на социально-обеспечительные отношения. В противном случае ревизия устоявшихся фундаментальных подходов к решению острейших проблем в такой сфере общественной жизни, как социальное обеспечение населения, разрушительна. Авторы «новаций» по расширению предмета права социального обеспечения, привнесению в него частных начал правового регулирования не обосновывают самого главного — цели своих новаций — и не раскрывают тех возможных позитивных результатов, которые могут быть связаны с их реализацией. На наш взгляд, эффект разрушения налицо, а позитива мы не видим.

Глава 6.
Метод права социального обеспечения

6.1. Общая характеристика приемов правового регулирования социально-обеспечительных отношений

Метод правового регулирования — это способы воздействия отрасли права на определенный вид общественных отношений, являющийся предметом ее регулирования. Он всегда определяется предметом правового регулирования: конкретное содержание общественных отношений данного вида обусловливает своеобразие способов юридического воздействия¹³⁹.

В научной и учебной юридической литературе обычно выделяют два основных метода правового регулирования. Один из них называется авторитарным (императивный метод), а другой — методом автономии (диспозитивный метод). Авторитарный метод (императивный) — это такой способ правового регулирования, при котором лицу или лицам — участникам правоотношений предоставляется лишь один строго определенный вариант поведения, при этом нормами права точно определяются порядок возникновения и прекращения, характер, объем и содержание прав и обязанностей сторон — участников общественных отношений, урегулированных с помощью данных норм права¹⁴⁰. Императивный метод широко применяется в тех отраслях, характерной особенностью которых является то, что одной из сторон в возникающих правоотношениях является государственный орган либо другой уполномоченный государством орган.

Суть другого метода правового регулирования — метода автономии, или диспозитивного метода, заключается в том, что нормами права устанавливаются не запреты или предписания определенного поведения, а лишь пределы, в которых участники общественных отношений самостоятельно устанавливают свои взаимные права и обязанности. Данный метод регулирования применяется главным образом в таких отраслях российского права, где стороны — участники правоотношений выступают как равноправные субъекты¹⁴¹.

Императивный и диспозитивный методы применяются в сочетании и являются как бы «сквозными» для всех отраслей права. В то же время они не могут в полной мере учитывать специфику общественных отношений, регулируемых нормами конкретной отрасли права, которая детерминирует необходимость использования определенного метода, характерного для регулирования именно данной совокупности отношений (т. е. предмета отрасли). Способ разрешения данного противоречия был предложен С. С. Алексеевым, который обратил внимание на то, что анализ метода правового регулирования должен учитывать не только характер волевых предписаний законодателя (предписание, запрет, дозволение), но и выявлять другие признаки приемов правового регулирования. Концептуально такие признаки были обоснованы Л. С. Явичем¹⁴². Развив данную концепцию, С. С. Алексеев более четко сформулировал их конструкцию. К числу таких признаков отнесены следующие: 1) характер способов формирования содержания прав и обязанностей субъектов; 2) характер оснований возникновения, изменения и прекращения правоотношений; 3) характер общего юридического положения субъектов; 4) характер юридических мер воздействия¹⁴³.

Проблема метода правового регулирования общественных отношений в общей теории права — одна из дискуссионных, что предопределило ее дискуссионность и в праве социального обеспечения, о чем свидетельствует отсутствие единства взглядов среди ученых на данную проблему¹⁴⁴.

Впервые проблема метода правового регулирования отношений в сфере социального обеспечения была исследована В. С. Андреевым¹⁴⁵. Он выделял три специфические черты, раскрывающие, по его мнению, особенности метода данной отрасли и отражающие особенность самого предмета регулирования.

Во-первых, все входящие в предмет отношения имеют алиментарный характер, причем предоставлять обеспечение обязано государство в лице его органов управления или учреждений либо по поручению государства профсоюзы или органы колхозов.

Во-вторых, одним из субъектов таких отношений выступает гражданин или семья, а другим — органы государства или по его поручению профсоюзы или органы колхозов.

В-третьих, посредством этих отношений осуществляется обеспечение за счет средств таких общественных фондов потребления, как фонды для нетрудоспособных, ассигнования на содержание детей в детских учреждениях, на медицинское обслуживание и лечение¹⁴⁶.

В одной из последних своих работ В. С. Андреев отказывается от ранее применяемого им термина «алиментарный», обосновывая такой отказ тем, что данный термин подвергся критике со стороны ученых¹⁴⁷.

Дальнейшей разработкой проблемы метода права социального обеспечения занимался целый ряд авторов¹⁴⁸, однако анализ основных точек зрения, высказанных уже на современном этапе, хотя и свидетельствует о сближении позиций, но еще не позволяет констатировать, что найден единый подход к концептуальному обоснованию определения метода права социального обеспечения¹⁴⁹.

Итак, что же следует понимать под методом права социального обеспечения? Очевидно, что в основу данного понятия должна быть положена общетеоретическая концепция метода, в силу которой под методом правового регулирования понимается совокупность юридических приемов, средств, способов, которыми осуществляется регламентация определенных, качественно обособленных видов общественных отношений¹⁵⁰.

Метод права социального обеспечения — это совокупность приемов и способов правового регулирования общественных отношений по социальному обеспечению граждан, специфика которых объективно обусловлена распределительным характером этих отношений. Данная совокупность охватывает как общеправовые и межотраслевые приемы регулирования, так и приемы, специфичные для данной отрасли права.

Выше указывалось, что к общеправовым («сквозным») приемам правового регулирования относятся императивное и диспозитивное регулирование. Императивное регулирование выражается формулой: «все, что не разрешено, — запрещено», диспозитивное — формулой «все, что не запрещено, — разрешено». В первом случае регулирование осуществляется посредством предписания, а во втором — дозволения.

Какой же из этих методов применяет законодатель в правовом регулировании отношений по социальному обеспечению граждан?

Значительная часть ученых при рассмотрении признаков метода права социального обеспечения на первое место ставит именно дозволение, хотя и с определенными оговорками. Представляется, что такой прием правового регулирования не соответствует экономической сущности отношений, отражающей их распределительный характер, который предопределяет, что при распределении валового внутреннего продукта через систему социального обеспечения можно поступать только так, как это предусматривается нормами права; предоставлять разрешается только те виды обеспечения, которые предусмотрены законом и на получение которых у гражданина возникло право. Перечень социальных рисков, при наступлении которых такое право возникает, жестко определен законодателем и расширительному толкованию не подлежит. Уровень обеспечения и объем материальных благ, предоставляемых в порядке социального обеспечения, строго нормирован и не может быть ни понижен, ни повышен. Другими словами, содержание правоотношений по материальному обеспечению граждан и их социальному обслуживанию в порядке государственного социального обеспечения и в порядке обязательного социального страхования определяется императивным путем. Только таким способом можно гарантировать соответствующую меру потребления каждому при наступлении соответствующего социального риска, указанного в законе.

Если говорить о диспозитивном методе в регулировании социально-обеспечительных отношений, то кроме локальных форм социального обеспечения его использование крайне ограничено и имеет свои особенности, поскольку дозволение адресуется не обоим субъектам правоотношения, а лишь одному из них — гражданину. Это касается его волеизъявления о реализации права на тот или иной вид социального обеспечения, выбора наиболее выгодного для человека варианта обеспечения и др.

Специфика социально-обеспечительных отношений находит свое отражение и в таком способе их правового регулирования, как сочетание централизованного регулирования с региональным и территориальным (муниципальным). Конституция РФ (ст. 72) относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов координацию вопросов здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и соответствующие им законы и иные нормативные акты субъектов Федерации. Это означает, что правовое регулирование отношений в сфере социального обеспечения осуществляется также актами субъектов РФ. Управление собственностью субъекта Федерации предполагает также финансирование за счет его средств и дополнительных мер социальной защиты населения, в том числе и в порядке социального обеспечения на основании региональных программ. Следовательно, граждане, проживающие на территории того или иного субъекта РФ, могут наделяться дополнительными правами, реализуемыми уже за счет собственных источников данного субъекта. В этом случае возникающие правоотношения по своему характеру также являются распределительными, однако нормирование меры потребления осуществляется на уровне субъекта Федерации.

Как уже выше говорилось, в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ с 1 января 2005 г. существенно возросла роль субъектов Федерации в правовом регулировании отношений в сфере социального обеспечения, поскольку к их полномочиям теперь отнесено регулирование целого ряда отношений, которые прежде регулировались нормами федерального законодательства (по установлению пособий на детей, по социальному обслуживанию инвалидов и пожилых граждан в учреждениях социального обслуживания и т. д.).

Сочетание централизованного регулирования с региональным регулированием характерно не только для социально-обеспечительных отношений. Аналогичный правовой режим в силу ст. 72 Конституции РФ охватывает общественные отношения, регулируемые и некоторыми другими отраслями права (трудовым, жилищным, административным и др.). Поэтому есть все основания для признания данного способа регулирования как межотраслевого.

Муниципальное регулирование отношений по социальной защите населения — еще одно звено в правовом регулировании, дополняющее централизованное и региональное. Формирование прав и обязанностей субъектов общественных отношений путем закрепления их на всех указанных выше уровнях — это, очевидно, новый прием правового регулирования, обусловленный конституционным разграничением компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления, а самое главное — разграничением собственности.

В условиях рыночной экономики все более очевидной становится необходимость использования наряду с традиционными и новых способов воздействия на общественные отношения. К их числу следует отнести новые для системы права источники, признаваемые государством в качестве таковых, — социально-партнерские соглашения. Их регулятивное значение велико как для трудового права, так и для права социального обеспечения. Они закрепляют соответствующие условия труда и социального обеспечения работников на федеральном, региональном уровнях, на уровне отрасли (нескольких отраслей), конкретной организации, устанавливая коллективно-договорным способом более высокий уровень таких условий и гарантируя его средствами работодателей.

Наряду с межотраслевыми приемами регулирования рассматриваемых отношений в методе права социального обеспечения присутствуют также способы воздействия на эти отношения, отражающие собственную специфику данной отрасли. Такая специфика обнаруживается прежде всего в характере оснований возникновения, изменения и прекращения социально-обеспечительных отношений. Она выражается в том, что, во-первых, к этим основаниям относятся специфические юридические факты. Это, как правило, такие жизненные обстоятельства, наступление которых не зависит от воли человека. Именно поэтому законодатель называет их социальными рисками. К ним относятся: бедность, временная нетрудоспособность, инвалидность, производственная травма, профессиональное заболевание, старость, безработица, рождение человека и др. Особыми основаниями возникновения отношений законодатель признает материнство, отцовство и детство.

Отраслевая специфика правового регулирования проявляется также в характере правового положения субъектов правоотношения: с одной стороны, законодатель не наделил их равенством, а с другой — не ввел для них элементов подчиненности.

Кроме того, если сравнить соотношение прав и обязанностей одной стороны с правами и обязанностями другой, то выявляется, что имущественные права граждан в этих отношениях носят абсолютный характер, а их обязанности — это в основном обязанности процедурного или процессуального характера (обратиться за получением того или иного вида социального обеспечения в установленном порядке, представить необходимые документы и т. п.). Обязывающие нормы адресуются другой стороне — органу, предоставляющему обеспечение, возлагая на него имущественные обязательства.

Специфические признаки метода права социального обеспечения характерны и для способа защиты нарушенного права: граждане могут воспользоваться для защиты своих прав в сфере социального обеспечения как административным, так и судебным порядком, либо одновременно тем и другим.

По некоторым видам социального обеспечения жалобы граждан могут рассматриваться функциональными органами (например, жалобы по вопросам обеспечения пособием по временной нетрудоспособности, по беременности и родам рассматриваются органами Фонда социального страхования). Однако это скорее исключение из общего правила.

И наконец, особенности метода связаны со спецификой санкций, применяемых в праве социального обеспечения к субъектам отношений. В этой отрасли не предусмотрены репрессивные санкции: за правонарушения, допущенные гражданами как субъектами правоотношения, применяются санкции двух видов: правовосстановительные и правоограничивающие. Причем в отличие, например, от трудового права, предусматривающего, как правило, ограниченную материальную ответственность работника в случае причинения по его вине материального ущерба работодателю, нормы права социального обеспечения обязывают гражданина, причинившего материальный ущерб вследствие злоупотребления с его стороны либо сокрытия обстоятельств, от которых зависит размер получаемых выплат или право на их получение, возместить такой ущерб в полном размере.

Правоограничивающие санкции допускают приостановление реализации права на некоторые виды социального обеспечения на определенный срок. Так, работник может быть лишен пособия по временной нетрудоспособности, если он нарушает режим, предписанный врачом, на весь период такого нарушения; гражданину, признанному безработным, который не выполняет обязанностей по своевременной явке в орган службы занятости, либо по направлению данного органа к работодателю, может быть уменьшен размер пособия по безработице или приостановлена его выплата. В то же время закон не допускает такого правоограничения по отношению к гражданину — субъекту пенсионного либо любого другого правоотношения по социальному обеспечению. В связи с этим можно сделать вывод о довольно узком применении правоограничивающих санкций.

Что касается санкций, применяемых к другому субъекту — органу, предоставляющему обеспечение, то в данном случае речь идет скорее не о санкциях, а об обязанности этого органа восстановить нарушенное право гражданина, если по вине данного органа гражданин не смог в полном объеме воспользоваться своим правом. Такая обязанность наступает, когда гражданином недополучены полагающиеся ему денежные выплаты по системе социального обеспечения.

Таким образом, к признакам метода права социального обеспечения можно отнести следующие: 1) императивное регулирование отношений, одним из субъектов которых выступает государственный орган либо по его поручению иной компетентный орган, сочетающееся с коллективно-договорным регулированием отношений, возникающих на основе корпоративных соглашений; 2) сочетание централизованного регулирования с региональным и территориальным; 3) обусловленность возникновения, изменения и прекращения правоотношений специфическими юридическими фактами (как правило, событиями, не зависящими от воли людей); 4) относительная автономность субъектов по отношению друг к другу; 5) абсолютный характер прав граждан как субъектов отношений и недопустимость принятия усмотренческих решений органом, обязанным предоставлять обеспечение; 6) административный и судебный порядок защиты нарушенного права граждан; 7) применение правовосстановительных и правоограничительных санкций.

6.2. Публично-частное регулирование отношений в сфере пенсионного обеспечения: мифы и реальность

В последнее время в научной среде и на экспертных площадках обострилась дискуссия о правомерности и целесообразности имплементации правовых институтов и механизмов, присущих частному праву (например, договорное регулирование отношений), в такую отрасль российского права, как право социального обеспечения, которую традиционно было принято относить к публичному праву.

Определенную сложность этой дискуссии придает тот очевидный факт, что в юридической науке деление отраслей права на частные и публичные носит достаточно условный характер.

Известный российский ученый-правовед Ю. А. Тихомиров предложил универсальный критерий для разграничения частного и публичного права, а именно интерес. Для частного права преимущественное значение имеют интересы отдельных лиц, их правовое положение и имущественные отношения, а для публичного права главным являются государственные интересы, правовое положение государства, его органов и должностных лиц, регулирование отношений, обладающих ярко выраженным общественным интересом¹⁵¹.

По мнению ученого, сфера публичного права включает в себя: «во-первых, публичные отрасли права, во-вторых, публичные отрасли законодательства, в-третьих, отрасли законодательства публичной направленности, в-четвертых, элементы публичного в частном праве»¹⁵².

Ю. А. Тихомиров совершенно справедливо отмечает, что для публичного права характерна императивность норм, а для частного права — напротив, диспозитивность норм. Императивные нормы имеют повелительный характер, их обязательность распространяется на всех участников правоотношений в сфере компетенции государственных органов и должностных лиц.

Диспозитивные нормы предполагают наличие широких прав у участников правоотношений, предписываемые ими правила поведения подлежат конкретизации и уточнению по инициативе субъекта правоотношения либо по соглашению сторон отношений. Большая часть норм гражданского, семейного, авторского, наследственного и других отраслей права относится к категории диспозитивных норм¹⁵³.

Ученый относит к публичному праву следующие отрасли права и законодательства: 1) конституционное законодательство; 2) административное законодательство (в обобщенном виде) — ими охватывается около 20 отраслей и институтов, входящих в особенную часть: об образовании, культуре, жилищно-коммунальном хозяйстве, обороне, государственной безопасности и др.; часть из них чисто публично-правовая, часть — регулируется в управленческом аспекте, например образование; 3) финансовое законодательство, включающее налоговое законодательство; 4) административно-процессуальное законодательство, включая законодательство об административной ответственности; 5) уголовное законодательство; 6) уголовно-процессуальное законодательство; 7) уголовно-исполнительное законодательство; 8) арбитражный процесс; 9) международное публичное право; 10) международное гуманитарное право; 11) экономическое законодательство.

Право социального обеспечения не названо в числе тех отраслей, которые отнесены ученым к публичному праву, однако в силу обоснованных им критериев и признаков законодательство о социальном страховании, включая правовое регулирование страховых взносов, как и пенсионное законодательство, следует относить к публичным отраслям законодательства. Собственно, не случайно в классификации, предложенной Ю. А. Тихомировым, перечень публичных отраслей законодательства не является исчерпывающим.

Ученый допускает, что «не исключены новые подходы к решению проблемы формирования социального права, охватывающего отрасли публичного права, прямо обращенные к защите интересов человека и гражданина. Скажем, экологическое право, право социального обеспечения насыщены элементами публичного и частного права в весьма своеобразной пропорции»¹⁵⁴.

Известные специалисты в области права социального обеспечения М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова, исследуя его истоки, констатируют, что до 60-х гг. прошлого века отношения по социальному обеспечению регулировались нормами нескольких отраслей права: рабочих и служащих — трудовым, членов колхозов — колхозным, государственных служащих — административным правом. В то же время отраслевая принадлежность ряда правовых образований вообще не определялась. В настоящее время комплекс норм, регулирующих порядок аккумуляции денежных средств в рамках бюджетов и внебюджетных фондов и их финансирования на нужды социального обеспечения, по предмету и методу регулирования представляет неотъемлемую часть сравнительно молодой отрасли — финансового права, выделившегося недавно из таких отраслей, как государственное и административное право. Нормы, регулирующие общественные отношения в связи с организационно-управленческой деятельностью в сфере социального обеспечения, относятся к отрасли, регулирующей управленческие отношения, т. е. к административному праву¹⁵⁵.

Для публичного права характерны жесткая централизация правового регулирования и императивность, не оставляющие места для усмотрения субъектов. Одним из критериев отнесения отношений к публично-правовым, как уже выше говорилось, признается и такой, как участие в них в качестве одной из сторон государства. С этих позиций можно говорить о праве социального обеспечения как об отрасли публичного права, что было абсолютно бесспорным для советского периода. На современном этапе развития общества появились новые приемы регулирования, допускающие сочетание централизованного регулирования отношений по социальному обеспечению граждан с региональным и локальным, а самое главное — теперь допускается сочетание нормативного регулирования с договорным. Если учесть, что сфера частного права предполагает децентрализацию юридического регулирования и диспозитивность, то можно констатировать, что в праве социального обеспечения на современном этапе присутствуют признаки частного права. Таким образом, «категорической оценки права социального обеспечения только как отрасли публичного либо только как отрасли частного права быть не может. В данной отрасли присутствуют начала того и другого»¹⁵⁶.

Надо сказать, что в более поздних работах позиция Э. Г. Тучковой принципиально изменилась. Это связано, очевидно, с тем, что первоосновой сущностных признаков социально-обеспечительных отношений ученый признал их распределительный характер, отражающий экономическую сущность социального обеспечения. Такая позиция в полной мере соответствует реальной действительности, особенно в отношении законодательства об обязательном социальном страховании, для которого характерны централизация и отсутствие норм диспозитивного характера, что дает основание относить его к публичному законодательству. В полной мере это относится и к пенсионному праву, которое по существу отвечает всем признакам подотрасли права. Ключевым, системообразующим фактором для отнесения пенсионного права является то, что именно государство непосредственно или через учрежденный им государственный внебюджетный фонд — Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР) — обеспечивает пенсиями разных типов и видов нетрудоспособных членов общества на весь период их нетрудоспособности, для чего собирает налоги и страховые взносы. Даже если бы в пенсионном праве и появились частноправовые институты или нормы, то они не являлись бы типичными, характерными, определяющими для правового облика этой подотрасли российского права и законодательства¹⁵⁷.

Вместе с тем правовой субинститут пенсионных накоплений¹⁵⁸, который был искусственным образом имплементирован в структуру пенсионного права с 2002 г., по всем рассмотренным выше критериям и признакам относится к частному праву¹⁵⁹. Соответствующие законодательные нормы и правовые институты, образующие этот субинститут, регулируют преимущественно общественные отношения, возникающие между физическими лицами, с одной стороны, и негосударственными пенсионными фондами либо управляющими компаниями — с другой. Государство как носитель публичной власти в этих отношениях непосредственного участия не принимает.

В рамках субинститута пенсионных накоплений правоотношения между гражданами и негосударственными пенсионными фондами (НПФ) возникают не в силу закона, а на основе заключаемого между ними договора об обязательном пенсионном страховании или договора негосударственного пенсионного обеспечения (пенсионного договора). Средства пенсионных накоплений, предназначенные для финансирования выплаты застрахованным лицам, заключившим с НПФ договор обязательного пенсионного страхования, накопительной пенсии (срочной пенсионной выплаты, единовременной выплаты), образуются из части страховых взносов, которые не участвуют в общественном перераспределении пенсионных средств между всеми застрахованными лицами, а капитализируются исключительно на цели пенсионного обеспечения конкретного гражданина.

Средства пенсионных резервов, предназначенные для финансирования выплаты физическим лицам, заключившим с НПФ договор негосударственного пенсионного обеспечения (либо если этот договор с НПФ заключил в пользу конкретного физического лица его работодатель), негосударственной пенсии образуются из собственных средств соответствующего физического лица или (и) его работодателя, вследствие чего не имеют никакого отношения к государственным средствам обязательного пенсионного страхования.

В силу приведенных выше аргументов субинститут пенсионных накоплений представляет собой с правовой точки зрения «инородное тело» внутри пенсионного права. Императивные нормы, характерные для этой части публичного права, вступают в противоречие с частной сущностью пенсионных накоплений (пенсионных резервов), порождая неразрешимые в правоприменительном процессе коллизии и пробелы правового регулирования общественных отношений по поводу формирования и использования соответствующих денежных средств.

В силу избранной правовой конструкции для функционирования накопительной части российской пенсионной системы к этим отношениям невозможно применить нормы гражданского законодательства, несмотря на то что они имманентно присущи именно этой области общественных отношений. Н. С. Ковалевская и М. А. Ковалевский совершенно справедливо обозначают проблему, связанную с необходимостью более четкого признания возможности использовать гражданское законодательство в сфере негосударственных пенсий — например, в тех случаях, когда законодательство о негосударственном пенсионном обеспечении, не относящееся к гражданскому праву, содержит пробелы¹⁶⁰. Однако тогда возникает резонный вопрос о правомерности использования в этих правоотношениях статуса пенсий, являющихся исключительным предметом регулирования пенсионного права.

Коллизия между публичной правовой формой и частной правовой сущностью субинститута пенсионных накоплений наиболее наглядно проявляется в использовании в правоотношениях по обязательному пенсионному страхованию договора об обязательном пенсионном страховании.

Согласно ст. 3 Федерального закона от 7 мая 1997 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» договор об обязательном пенсионном страховании — соглашение между негосударственным пенсионным фондом и застрахованным лицом в пользу застрахованного лица или его правопреемников, в соответствии с которым НПФ обязан при наступлении пенсионных оснований осуществлять назначение и выплату застрахованному лицу накопительной пенсии и (или) срочной пенсионной выплаты или единовременной выплаты либо осуществлять выплаты правопреемникам застрахованного лица.

Среди ученых и экспертов до настоящего времени не сложилось устойчивых представлений о правовой природе этого очень специфического договора. Существуют два принципиальным образом различающихся подхода к исследованию данной проблемы — цивилистический и социальный¹⁶¹.

Цивилистический подход состоит в том, что договор об обязательном пенсионном страховании является по своей правовой природе гражданско-правовым договором. В остальной части сторонники этого подхода придерживаются различных взглядов на видовую принадлежность данного договора. Так, А. С. Покачалова рассматривает договор обязательного пенсионного страхования как самостоятельный институт гражданского права, непосредственно входящий в такую его подотрасль, как обязательственное (договорное) право. Однако при этом она считает, что указанный договор является межотраслевым институтом законодательства, в котором объединяются нормы гражданского права, права социального обеспечения, трудового права, финансового права и налогового права. Из этого умозаключения А. С. Покачалова делает принципиально важный вывод о том, что правовое регулирование договора об обязательном пенсионном страховании в рамках российского законодательства осуществляется комплексно, поскольку в отношениях, которые исторически складывались на основе публичного права, существующие реалии внесли коррективы и привели к появлению области отношений, которые теперь регулируются частным правом¹⁶². К сожалению, А. С. Покачалова не приводит четкой правовой аргументации, обосновывающей предложенный ею подход, а ссылается лишь на то обстоятельство, что договор об обязательном пенсионном страховании заключает НПФ и застрахованное лицо. При этом она исходит из того, что НПФ не относятся к субъектам (органам) публичного управления, а являются самостоятельными участниками гражданских правоотношений и, в случае выражения своей воли, могут стать участниками отношений по обязательному пенсионному страхованию, для этого им необходимо получить лицензию на осуществление такой деятельности. Что касается застрахованных лиц, то А. С. Покачалова считает их также частным субъектом, выразившим желание перевести накопительную пенсию в НПФ. Данная констатация, по ее убеждению, дает ей основания утверждать, что отношения, опосредующие действия застрахованного лица по непосредственному переводу денежных средств, составляющих накопительную пенсию, регулируются финансовым правом, а отношения, касающиеся порядка заключения договора об обязательном пенсионном страховании, — соответственно гражданским правом¹⁶³.

Представляется, что А. С. Покачалова из правильных посылок делает ошибочные выводы. Действительно, НПФ, независимо от того, в какой организационно-правовой форме этот фонд существует (коммерческой либо некоммерческой организации), участвует в хозяйственном обороте и тем самым, безусловно, имеет гражданскую правосубъектность. Однако гражданскую правосубъектность имеют и органы публичного управления, когда они, будучи юридическими лицами, также участвуют в хозяйственном обороте. Поэтому наличие гражданской правосубъектности и организационно-правового статуса юридического лица само по себе еще не делает НПФ частным субъектом (субъектом гражданского права). Определить статус любого субъекта правоотношений невозможно вне оценки характера самих этих правоотношений. Нас же НПФ интересует не как юридическое лицо, не как участник хозяйственного оборота, а как страховщик по обязательному пенсионному страхованию, поскольку, только находясь в этом публичном качестве, НПФ вправе заключить с застрахованным лицом договор об обязательном пенсионном страховании. И, соответственно, человек (вторая сторона договора) интересует нас не в качестве обыкновенного физического лица, а исключительного в качестве застрахованного лица, т. е. физического лица, включенного государством в силу закона в публичный процесс обязательного пенсионного страхования, поскольку в ином качестве человек не может заключить с НПФ договор об обязательном пенсионном страховании. Следовательно, рассматриваемый нами договор существует только в рамках правоотношений по обязательному пенсионному страхованию, возникающих между страховщиком (Пенсионный фонд Российской Федерации либо негосударственный пенсионный фонд в случаях, установленных законом), страхователем (работодатель застрахованного лица) и самим застрахованным лицом, состоящим в трудовых либо в гражданско-правовых (по договору, предметом которого является выполнение работ или оказание услуг) отношениях со страхователем либо являющимся самозанятым лицом, работающим на свой «страх и риск».

Правоотношения по обязательному пенсионному страхованию регулируются исключительно Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании», который еще никто из специалистов до настоящего времени не относил к гражданскому законодательству. Как только мы придем к этому очевидному умозаключению, основанному на законодательных нормах, а не на абстрактной «игре ума», то вынуждены будем рассматривать всю цепочку рассуждений А. С. Покачаловой о гражданско-правовой природе договора об обязательном пенсионном страховании как несостоятельную. Не случайно, что А. С. Покачалова, признавая договор об обязательном пенсионном страховании гражданско-правовым договором, не смогла определить его видовую принадлежность. В силу этого он охарактеризован как новый вид гражданско-правового договора¹⁶⁴. Однако остается непонятным, почему за такой длительный срок, прошедший с момента появления института договора об обязательном пенсионном страховании в российском праве, законодатель не счел необходимым закрепить этот новый вид гражданско-правового договора в Гражданском кодексе Российской Федерации, хотя это прямо нарушает саму сущность кодификации гражданского законодательства. Может быть, потому, что законодатель не рассматривает договор об обязательном пенсионном страховании в качестве гражданско-правового договора?

А. С. Покачалова правильно уловила наличие противоречия, заключающегося в попытке имплементировать договорный механизм регулирования через договор об обязательном пенсионном страховании в публичные правоотношения по обязательному пенсионному страхованию, не приемлющие, в силу самой своей сущности, договорного регулирования. Однако, вместо того чтобы признать существование данного противоречия и принципиальную невозможность применения договора в публичных правоотношениях, автор попытался все это каким-то образом оправдать и обосновать.

Другие сторонники цивилистического подхода квалифицируют договор об обязательном пенсионном страховании в качестве публичного договора (ст. 426 ГК РФ)¹⁶⁵, а есть и такие, кто считает его договором, относящимся к категории договоров в сфере страхования, в частности к категории личного обязательного страхования¹⁶⁶.

Согласно социальному подходу, договор об обязательном пенсионном страховании относится не к гражданско-правовым договорам, а к договорам принципиально иного типа — социальным (социально-обеспечительным). Сторонники этого подхода (А. М. Лушников, М. В. Лушникова, Н. Н. Тарусина) полагают, что в настоящее время формируется новый облик права социального обеспечения. По их мнению, все отчетливее проявляется его публично-частная природа, допускающая частные (договорные) режимы правового регулирования в этой публичной отрасли права. Из чего они делают вывод о том, что договор об обязательном пенсионном страховании по типу относится к договорам о социальном страховании от социальных рисков (к социально-обеспечительным договорам), отличающимся по своей правовой природе от гражданско-правовых договоров. При этом ученые отмечают, что «к сожалению, этот момент почти не учитывает наш законодатель, ибо применение гражданско-правовых конструкций к договорным социально-обеспечительным отношениям вряд ли можно признать обоснованным и эффективным»¹⁶⁷. Конкретизируя данную позицию, М. В. Лушникова квалифицирует договор об обязательном пенсионном страховании как социально-обеспечительный договор, как вид социальных договоров. В свою очередь, автор разделяет социально-обеспечительные договоры на три самостоятельных вида: 1) социально-страховые договоры, к числу которых относит договор об обязательном пенсионном страховании, пенсионный договор и договор добровольного медицинского страхования; 2) договоры на оказание социально-обеспечительных, в том числе медицинских, услуг на возмездной основе; 3) социальные контракты¹⁶⁸. С предложенным подходом невозможно согласиться.

Указанные выше авторы, заявляя о существовании страховых договоров о социальном страховании от социальных рисков, не смогли привести в своих исследованиях примеры других таких договоров, за исключением рассматриваемого договора об обязательном пенсионном страховании, а один прецедент еще не формирует тенденции, не образует явления.

Названные М. В. Лушниковой в качестве таковых пенсионный договор (полное название которого — договор негосударственного пенсионного обеспечения) и договор добровольного медицинского страхования не регулируются законодательством об обязательном социальном страховании, а, напротив, являются предметом регулирования гражданского законодательства. Негосударственное пенсионное обеспечение не входит в обязательное пенсионное (социальное) страхование институционально¹⁶⁹, а добровольное медицинское страхование является видом коммерческого страхования (п. 3 ст. 4 Закона Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. № 4015-I «Об организации страхового дела в Российской Федерации»), что исключает его отнесение к социальному страхованию.

Исследование правовой природы договора о негосударственном пенсионном обеспечении выходит за пределы предмета данного исследования. Отметим только, что большинство исследователей квалифицирует этот договор как гражданско-правовой. Наиболее полно и аргументированно данная проблема рассмотрена Н. С. Ковалевской и М. А. Ковалевским¹⁷⁰.

Позиция А. М. Лушникова, М. В. Лушниковой и Н. Н. Тарусиной интересна для нас тем, что они допускают использование договорного механизма регулирования отношений публично-правового характера. При этом ученые осознают, что действие договорного механизма регулирования в таких правоотношениях существенным образом отличается от традиционного договорного регулирования, применяемого в частноправовых отношениях. Так, М. В. Лушникова отмечает, что правовая природа и структура социального договора предопределяются сущностью и правовой природой регулируемых общественных отношений. При этом автономия воли сторон существенно ограничена соответствующим социальным законодательством и наличием, как правило, минимальных социальных стандартов, которые носят императивный характер и не могут быть преодолены соглашением сторон. В таких договорах, как правило, отсутствует в полном объеме не только автономия воли, но также правовое равенство и имущественная самостоятельность сторон¹⁷¹.

Отметим этот принципиально важный постулат, но вернемся к его рассмотрению чуть позже, закончив прежде исследование правовой природы договора об обязательном пенсионном страховании.

Сложившаяся законодательная база по вопросу договора об обязательном пенсионном страховании, как бы это ни было противоестественно с точки зрения правовой теории, позволяет нам квалифицировать его как институт обязательного пенсионного (социального) страхования, что, в свою очередь, исключает возможность его полного отождествления с каким-либо из видов договоров, применяемых в гражданском праве, несмотря на то что, по общему правилу, договор является институтом гражданского законодательства¹⁷².

Данный вывод прямо вытекает из того бесспорного обстоятельства, что все особенности регулирования договора обязательного пенсионного страхования содержатся не в Гражданском кодексе Российской Федерации, а исключительно в специальном законодательстве — законодательстве об обязательном пенсионном страховании, относящемся к праву социального обеспечения. В этой части, безусловно, можно согласиться с аргументацией об отраслевой принадлежности договора об обязательном пенсионном страховании, приводимой в своих исследованиях указанными выше авторами. Отметим, что изменение статуса НПФ, являющегося одной из сторон договора об обязательном пенсионном страховании (из некоммерческой организации в коммерческую организацию), ничего не меняет в отношении определения правовой природы данного договора, так как его заключение по-прежнему регулируется не гражданским законодательством, а законодательством о социальном обеспечении. Поскольку в праве социального обеспечения, регулирующем отношения по обязательному пенсионному (социальному) страхованию, договорных отношений не существует, договор об обязательном пенсионном страховании представляет собой совершенно уникальный вид договора, который, с известной долей условности, можно определить как социальный договор (как это сделала М. В. Лушникова), а можно определить и более обобщенно — как договор публичного права¹⁷³ (не путать с публичным договором в частном праве).

По своему содержанию договор об обязательном пенсионном страховании ближе всего к публичному договору, применяемому в гражданском праве. Это связано с тем, что НПФ, являющийся стороной по договору об обязательном пенсионном страховании, фактически осуществляет услугу по обязательному пенсионному страхованию, включая обеспечение соответствующими выплатами, в отношении каждого, кто к нему обратится, что является ключевым элементом юридической конструкции публичного договора в гражданском праве.

Кроме того, как установлено ст. 426 ГК РФ, НПФ не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения договора обязательного пенсионного страхования; цена услуги по обязательному пенсионному страхованию, а также иные условия этого договора устанавливаются одинаковыми для всех застрахованных лиц; отказ НПФ, получившего соответствующую лицензию, от заключения договора об обязательном пенсионном страховании не допускается. Этот вывод становится еще более очевидным после преобразования НПФ из некоммерческой организации в коммерческую. Однако договор по обязательному пенсионному страхованию при всем своем юридико-конструкционном сходстве с публичным договором не является им в смысле ГК РФ, поскольку, как уже отмечалось выше, по своей правовой природе договор обязательного пенсионного страхования выступает договором не частного (гражданского), а публичного (социально-обеспечительного) права. Вместе с тем, при всей безусловной важности юридической квалификации договора об обязательном пенсионном страховании, принимая участие в этой дискуссии, нельзя упустить главного, а именно: является ли органичным, естественным и целесообразным для отрасли публичного права применение инструмента правового регулирования, искусственно привнесенного из частного права, и усматривается ли в этом смещении публичных и частных начал какая-либо объективная необходимость? Ставя такой вопрос, мы тем самым возвращаемся к рассмотрению позиции А. М. Лушникова, М. В. Лушниковой и Н. Н. Тарусиной.

Как это ни парадоксально, но сторонники цивилистического подхода и сторонники социального подхода к правовой идентификации института договора об обязательном пенсионном страховании, пусть и с разных позиций, пытаются обосновать в принципе одно и то же, а именно что договорный механизм имеет право на существование в регулировании отношений по обязательному пенсионному страхованию. Поэтому главная проблема, которую надлежит рассмотреть, заключается в том, можно ли согласиться с подобной постановкой вопроса, имеются ли для этого достаточные основания. Понятно, что законодатель свое решение принял — он пошел на такой спорный с теоретических позиций шаг, что в последнее время в законотворческой практике, к сожалению, встречается достаточно часто, когда юридическая практика перестает соотноситься с правовой теорией. В этом заключается конъюнктурный тренд нашего времени — практическая, зачастую сиюминутная, целесообразность вновь начинает превалировать над фундаментальными принципами права.

Однако истинная задача юридической науки состоит не в том, чтобы заниматься слепой апологетикой и поиском наукоподобного обоснования любого решения законодателя, принимая его за «истину в последней инстанции», живя по принципу «законодатель всегда прав», а в том, чтобы подвергать абсолютно все решения законодателя, в том числе и уже состоявшиеся, беспристрастному и объективному научному анализу, исследованию, по результатам которого выносить свой независимый профессиональный вердикт — правильно или неправильно поступил законодатель, приняв то или иное решение, вне зависимости от того, захочет к нему прислушаться законодатель на данном этапе исторического развития общества или не захочет.

Рассматривая вопрос о правовой природе договора об обязательном пенсионном страховании, у нас была прекрасная возможность убедиться в том, что даже некоторые представители социального подхода, не говоря уже о представителях цивилистического подхода, не видят ничего юридически опасного, коллизионного в привнесении договорных способов регулирования в публичные отношения. Более того, они считают это велением нашего времени. Но так ли это?

Выдающийся отечественный ученый-правовед С. Н. Братусь отмечал: «Несомненно, право не только закрепляет общественные отношения, но и подталкивает в определенном направлении их развитие, поскольку это диктуется назревшими общественными потребностями. Однако это не опровергает того положения, что форма правового регулирования в целом определяется содержанием регулируемых отношений»¹⁷⁴. В этих словах ученого заключается методологический «ключ» к решению рассматриваемой нами проблемы.

Зададимся в этой связи вопросом: какие изменения на современном этапе развития нашего общества произошли в содержании правоотношений по обязательному пенсионному страхованию, потребовавшие привнесения в регулирование этих отношений договорного механизма?

Безусловно, можно пытаться имплементировать в законодательство о пенсионном (социальном) страховании такой элемент гражданского права, как договор. Можно признать в специальной литературе этот специфический договор социальным или публичным, но это никак не отменит того очевидного факта, что такой договор (в частности, договор об обязательном пенсионном страховании), заключаемый между застрахованным лицом и НПФ, будет в любом случае носить формальный, а значит, юридически ничтожный характер, поскольку законодательство об обязательном социальном страховании в принципе исключает возможность использования договорных механизмов регулирования. Поскольку накопительная пенсия регулируется исключительно нормами Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 424-ФЗ «О накопительной пенсии», а до его вступления в силу, когда накопительная пенсия существовала в качестве накопительной части трудовой пенсии, столь же исключительно регулировалась нормами Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях». Данный договор не может содержать каких-либо отличий по условиям и нормам назначения и выплаты накопительной пенсии разным физическим лицам.

В практическом плане это означает, что договор об обязательном пенсионном страховании не обладает никаким содержательным характером, поскольку не привносит в правовое регулирование пенсионных накоплений ни малейших диспозитивных элементов, присущих договору. Иначе говоря, в отличие от гражданско-правовых отношений, в отношениях по формированию и использованию пенсионных накоплений, осуществляемых в рамках пенсионных правоотношений, их стороны не имеют даже теоретической возможности договориться между собой о чем-либо ином, что не было бы прямо предусмотрено императивными нормами пенсионного законодательства.

Диспозитивная сущность договора об обязательном пенсионном страховании в системе императивного регулирования отношений по формированию и использованию пенсионных накоплений никак не проявляет себя и, в принципе, не сможет проявить до тех пор, пока эти накопления будут формироваться и использоваться гражданами через правовой механизм обязательного пенсионного страхования, а не путем установления гражданину полноценной выплаты по договору с НПФ в рамках страхования жизни (гражданско-правовое страхование дожития до определенного возраста).

Только при таком варианте развития правового регулирования пенсионных накоплений возникнет нормальная, добросовестная и заинтересованная конкуренция среди НПФ за клиента посредством предложения ему различных условий заключения договора, разных пенсионных продуктов, которая в настоящее время полностью отсутствует, будучи подмененной нерыночной, крайне агрессивной «битвой» фондов между собой за «перетягивание» клиентов без их осознанного согласия¹⁷⁵. Для этой цели вполне может быть использован и применяемый в настоящее время гражданско-правовой договор негосударственного пенсионного обеспечения, заключаемый между любым физическим лицом и НПФ¹⁷⁶. Однако для развития субинститута пенсионных накоплений по такому правовому «сценарию» необходимо перевести его из пенсионного законодательства и законодательства об обязательном пенсионном страховании в гражданское законодательство, о чем совершенно справедливо ставят вопрос сторонники цивилистического подхода. Однако если даже и сохранять в дальнейшем субинститут пенсионных накоплений одновременно и в сфере публичных правоотношений по обязательному пенсионному страхованию, и в сфере частных правоотношений по негосударственному пенсионному обеспечению, целесообразно упразднить за полной ненадобностью использование договора об обязательном пенсионном страховании. Ничто не мешает застрахованному лицу, состоящему в правоотношении по обязательному пенсионному страхованию, беспроблемно, при наличии у него такого желания, осуществлять свободный выбор понравившегося ему НПФ путем подачи соответствующего заявления в ПФР, который в установленном порядке уведомит этот НПФ о выборе гражданином его в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию и переведет в него пенсионные накопления, причитающиеся данному застрахованному лицу. Тем более что такое заявление в ПФР подается застрахованным лицом в любом случае.

Совершенно не понятно, зачем при наличии выбора НПФ, осуществляемого путем подачи заявления в ПФР, застрахованному лицу дополнительно требуется заключать еще и договор с этим НПФ, который носит исключительно формальный характер, поскольку ни застрахованное лицо, ни НПФ не имеют права изменить в типовом варианте договора ни одной буквы, ни одной запятой.

Таким образом, заключение договора об обязательном пенсионном страховании фактически означает всего лишь выбор конкретным застрахованным лицом конкретного НПФ. Ровно такую же задачу решает и подача застрахованным лицом в ПФР заявления о выборе НПФ. То есть заключение указанного договора фактически дублирует подачу этого заявления. Тогда зачем требуется производить бесполезное и бессмысленное в практическом отношении, противоестественное и ничтожное в юридическом отношении действие по внедрению в обязательное пенсионное страхование договора? Зачем порождать таким действием правовые коллизии в законодательстве, которое и без этого является чрезвычайно сложным в правоприменении?

Ответов на эти вопросы не дают в своих работах ни сторонники цивилистического, ни сторонники социального подходов.

Для объективности нашего исследования развернем рассматриваемую проблему в несколько ином ракурсе. А что было бы, если бы законодатель, действуя пусть и вопреки публичной природе правоотношений по обязательному пенсионному страхованию, предусмотрел бы возможность реального соглашения сторон по условиям и нормам такого страхования и связанного с ним обеспечения?

Во-первых, при подобном подходе пенсионное (социальное) страхование потеряло бы свою обязательность и обеспечение силой закона со стороны государства, поскольку страхователь и страховщик получили бы возможность договариваться между собой о величине тарифа страховых взносов, сроках их уплаты, круге застрахованных лиц и других сущностных вопросах осуществления страхования. Тогда бы обязательное социальное страхование автоматически превратилось в добровольное коммерческое страхование, которое и так существует.

Во-вторых, если бы субъекты правоотношений по обязательному пенсионному страхованию получили возможность договариваться между собой об условиях и размерах пенсионного обеспечения, то это была бы уже не пенсия. Пенсия как вид социально-обеспечительных выплат имеет три обязательные характеристики, которые присущи ей имманентным образом:

• государственный характер, означающий, что пенсией во всех случаях обеспечивает людей именно государство — либо непосредственно, либо через систему созданных им публично-правовых институтов;

• установление пенсии на весь период нетрудоспособности человека, означающее, что пенсия, в отличие от других социально-обеспечительных выплат, не может иметь единовременного (разового) или срочного (временного) характера (так, пенсия по старости устанавливается пожизненно, т. е. бессрочно; пенсия по инвалидности и пенсия по случаю потери кормильца — на весь период, в течение которого лицо признается инвалидом, а член семьи умершего кормильца признается нетрудоспособным);

• регулярная индексация установленных пенсий, а также пенсионных прав в течение всего периода их формирования, означающая, что социально-обеспечительная выплата, установленная в фиксированной сумме, не подлежащей коррекции в связи с ростом заработной платы, ростом цен или изменением иных факторов, влияющих на адекватность такой выплаты и ее соответствие современному уровню жизни, не может квалифицироваться как пенсия¹⁷⁷.

Представим себе, что договор об обязательном пенсионном страховании будет путем соглашения сторон определять срок выплаты пенсии (например, не пожизненно, а до исчерпания средств на индивидуальном лицевом счете застрахованного лица). Тогда мы потеряем и пенсию как особый вид социально-обеспечительных выплат, и само обязательное пенсионное страхование¹⁷⁸.

Как уже ранее отмечалось, М. В. Лушникова, в целях недопущения подобного развития правоотношений по обязательному пенсионному страхованию при применении договорного инструмента их регулирования, предлагает существенно ограничивать автономию воли сторон договора наличием, в частности, минимальных социальных стандартов. При этом остается непонятным, зачем нам тогда нужен такой юридически «выхолощенный» договор, если чисто императивное регулирование, которое применяется в настоящее время, полностью снимает все перечисленные проблемы.

Таким образом, имплементация договорного механизма регулирования в отношения по обязательному пенсионному страхованию не просто противоестественна в теоретическом отношении, не просто бессмысленна в практическом отношении, а разрушительна для дальнейшего развития законодательства об обязательном пенсионном страховании.

Расхождение между положениями правовой науки и действиями юридической практики Н. С. Ковалевская и М. А. Ковалевский достаточно метко именуют «неверным дискурсом», который чреват трудноразрешимыми конфликтами при толковании правовых норм, существенными сложностями в придании этим нормам необходимой системности, ясности и понятности, т. е. нарушением конституционного принципа определенности правовой нормы и в конечном итоге разрушением стабильности тех отношений, которые предполагается регулировать данными нормами права.

6.3. Разграничение нормотворческих полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами

Одной из характеристик метода права социального обеспечения является разграничение нормотворческих полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Согласно ст. 5 Конституции РФ, федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом выделяются предметы исключительного ведения РФ и предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ. Вне пределов исключительного ведения Российской Федерации и предметов, составляющих совместную компетенцию, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Статья 72 Конституции РФ в числе предметов совместного ведения закрепляет координацию вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение. Непосредственно в тексте Конституции РФ разграничение нормотворческой компетенции не конкретизируется. Такая конкретизация осуществляется в федеральных законах, на основании которых, в свою очередь, принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Согласно Конституции РФ, разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ может производиться на основании договоров, но фактически с 2003 г. такая форма не используется¹⁷⁹.

Нормотворческие полномочия субъектов РФ в сфере права социального обеспечения можно разделить на две относительно самостоятельные категории — делегированные и собственные. Под делегированной компетенцией в области нормотворчества следует понимать конкретизацию положений федерального законодательства в нормах региональных законов. Либо федеральный закон обязывает субъекты РФ осуществить собственное правовое регулирование в той или иной сфере.

Как правило, в рамках делегированной компетенции органы государственной власти субъектов РФ связаны императивными нормами, даже в том случае, когда устанавливают правовое регулирование за счет собственных средств. Вопрос о том, имеет ли право региональный законодатель действовать самостоятельно в пределах совместной компетенции, остается по сей день открытым¹⁸⁰.

Правовую основу разграничения полномочий составляет Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Статья 26.3 данного закона относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения в сфере права социального обеспечения: разрешение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла, жертв политических репрессий, малоимущих граждан и некоторые иные.

Позднее был принят Федеральный закон № 122-ФЗ¹⁸¹, который уточнил полномочия федерального центра и регионов, существенно расширив при этом компетенцию последних в вопросах социального обеспечения. Органам государственной власти субъектов РФ были делегированы полномочия по целому ряду общественных отношений, регулируемых прежде федеральным законодательством. Это повлекло за собой необходимость приведения регионального законодательства о социальном обеспечении в соответствие с новым федеральным правовым регулированием¹⁸². Именно в этот период началось активное развитие регионального законодательства о социальном обеспечении.

Кроме указанных Федеральных законов, компетенция Российской Федерации и ее субъектов в сфере права социального обеспечения определена в ряде тематических федеральных законов. Например, в ст. 4, 4.1 и 5 Федерального закона от 17 июня 1999 г. № 178 «О государственной социальной помощи» закреплены полномочия органов государственной власти РФ в области оказания государственной социальной помощи, полномочия органов государственной власти субъектов РФ, а также полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ. Аналогичный подход применен в Федеральном законе от 28 декабря 2013 г. № 442 «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (ст. 7, 8); в Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. № 323 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и др.

Большинство полномочий, делегированных органам государственной власти субъектов РФ, направлено на конкретизацию федеральных норм, но есть и те, которые обязывают установить собственное правовое регулирование. Вторая группа полномочий требует особенно взвешенного подхода как от федерального законодателя (при их закреплении), так и от региональных властей (при реализации).

В качестве примера можно привести ситуацию с правовым регулированием ежемесячного пособия на ребенка, вызывающим справедливую критику ученых¹⁸³. Излишне говорить о важности такого пособия в деле оказания семьям с детьми материальной помощи для воспитания и содержания детей. Однако с 1 января 2005 г. Российская Федерация сняла с себя все обязательства, связанные с данным пособием, и передала их в компетенцию субъекта. Согласно ст. 16 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122), размер, порядок назначения, индексации и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ. При этом стандарт для данного вида социального обеспечения не был установлен. В результате в большинстве субъектов РФ размер ежемесячного пособия на ребенка остался на уровне 2004 г., когда он был ничтожно мал¹⁸⁴.

Если федеральный законодатель счел значимым этот вид социального обеспечения и признал необходимость его сохранения в системе действующего правового регулирования, то следовало закрепить единый для всех субъектов РФ минимальный размер пособия (определив его на достойном уровне). В ином случае приходится говорить о профанации государственной поддержки малоимущих семей с детьми. Либо вопрос надо было решать в другой плоскости — в рамках диспозитивного регулирования, с тем чтобы предоставить регионам право самостоятельно выбрать наиболее эффективный вариант социальной поддержки указанных категорий детей с учетом региональной специфики. Но ничего этого не было сделано.

Думается, что в областях правового регулирования, делегированных субъектам РФ, обязательно должны утверждаться федеральные государственные стандарты. На рассмотрении в Госдуме РФ уже более 10 лет находится законопроект «О минимальных государственных стандартах»¹⁸⁵, в котором они определяются как единые на всей территории Российской Федерации требования к объему и качеству предоставления определенного вида бесплатных социальных услуг гражданам Российской Федерации на минимально допустимом уровне для обеспечения реализации установленных в Конституции РФ отдельных социальных гарантий и прав граждан, финансируемых из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В Указе Президента РФ 1996 г. «Об Основных положениях региональной политики в РФ»¹⁸⁶ в числе основных целей региональной политики в Российской Федерации были обозначены обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства, обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией РФ, независимо от экономических возможностей регионов.

Программа Правительства РФ «Структурная перестройка и экономический рост в 1997–2000 годах»¹⁸⁷ в числе основных целей региональной политики в Российской Федерации предусматривала: расширение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сферах совместного ведения; обеспечение правовых, экономических, социальных и организационных основ федерализма в Российской Федерации; обеспечение единых минимальных социальных стандартов и защит, гарантированных Конституцией РФ, социальных прав граждан. Там же указывается на создание предпосылок для сохранения и укрепления единого социального пространства на всей территории Российской Федерации путем принятия Федерального закона «О государственных минимальных стандартах», которое позволит сформировать научно обоснованную устойчивую нормативно-правовую базу для практического обеспечения конституционных прав граждан и социальных гарантий по основным показателям уровня жизни. О необходимости введения подобных стандартов давно пишут ученые¹⁸⁸.

Тем временем децентрализация правового регулирования отношений по социальному обеспечению углубляется. С принятием Федерального закона № 442 «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» органам государственной власти субъектов РФ был передан значительный объем полномочий, в том числе направленных на установление собственного правового регулирования. Напротив, единые для всей страны требования и гарантии социального обслуживания сокращены. В Законе нет единых государственных стандартов социального обслуживания, отсутствует гарантия обслуживания в государственной системе социальных служб, не упоминается ответственность государства за эффективное функционирование системы социального обслуживания, размыты положения о государственном контроле в данной сфере.

Поскольку единые стандарты в данной сфере отсутствуют, возникает вопрос о сохранении права на социальное обслуживание при переселении гражданина из одного региона Российской Федерации в другой. Согласно ст. 15 Федерального закона № 442, признание гражданина нуждающимся в социальном обслуживании осуществляют уполномоченные органы субъекта РФ на основании правовых нормативных актов субъекта РФ. Это означает, что на новом месте гражданин должен вновь пройти данную процедуру, при этом гарантии сохранения права на социальное обслуживание нет. В соответствии с подп. 8 п. 1 ст. 15 Федерального закона № 442 органы государственной власти субъектов РФ при признании гражданина нуждающимся в социальном обслуживании вправе учесть иные обстоятельства, ухудшающие или способные ухудшить условия жизнедеятельности граждан (помимо перечисленных в подп. 1–7 п. 1 ст. 15). Такие обстоятельства устанавливаются нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Сказанное позволяет поставить вопрос о легитимности регулирования прав и свобод человека и гражданина на уровне субъекта РФ, т. е. региональными правовыми актами. С одной стороны, это риторический вопрос, поскольку целый ряд федеральных законов о социальном обеспечении непосредственно обязывает субъекты РФ осуществлять подобное нормативно-правовое регулирование. С другой стороны, специалисты отмечают, что в рамках совместной компетенции правовое регулирование прав и свобод человека правовыми актами субъектов РФ должно носить вторичный характер и быть направлено на конкретизацию и дополнение федерального регулирования¹⁸⁹.

Конституционный Суд РФ высказался по этому поводу следующим образом. «Конституция РФ к предметам ведения Российской Федерации относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина (п. “в” ст. 71). При этом в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов также находится защита прав и свобод человека и гражданина (п. “б” ч. 1 ст. 72), которая может осуществляться путем установления дополнительных правовых предписаний, имеющих целью защиту того или иного права, что не является регулированием прав и свобод человека и гражданина в смысле ст. 71 (п. “в”), поскольку носит вторичный характер и производно от базового. Субъект Российской Федерации вправе наряду с основными гарантиями прав граждан, закрепленными федеральным законом, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав, направленные на их конкретизацию, создание дополнительных механизмов их реализации, с учетом региональных особенностей (условий) и с соблюдением конституционных требований о непротиворечии законов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина в форме иной, нежели федеральный закон»¹⁹⁰.

Данное толкование ст. 71 и 72 Конституции РФ говорит о том, что проблема делегирования субъекту РФ обязанности установить правовое регулирование (в смысле учреждения права) нуждается в серьезном осмыслении. В ином случае такая законодательная практика открывает возможность передачи значительного числа правотворческих полномочий, касающихся конституционных социальных прав, на уровень субъектов РФ. К сожалению, в праве социального обеспечения такая тенденция очевидна.

Более того, процесс децентрализации правового регулирования, как представляется, игнорирует проблему неравномерного экономического развития субъектов РФ, среди которых только 14 являются «донорами» и могут (при желании) обеспечить достаточный уровень социального обеспечения гражданам, проживающим на их территории. Остальные регионы получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности¹⁹¹. В 2014 г. по такому показателю, как объем доходов консолидированного бюджета, разрыв между субъектами РФ достиг 155 раз: от минимальной цифры в 10,73 млрд руб. в Калмыкии до 1155,95 млрд руб. в Москве¹⁹². В таких условиях передача важнейших социальных вопросов «на откуп» субъектам РФ порождает неравенство прав граждан, проживающих на разных территориях Российской Федерации, и снижает гарантии их права на социальное обеспечение. Это подтверждает, в частности, анализ практики установления минимальных социальных стандартов субъектами РФ: они устанавливаются исходя не из объективных потребностей и даже не из критериев социально-экономического состояния региона, а из планируемых доходов соответствующего бюджета¹⁹³.

Известно, что условия социального обеспечения граждан, проживающих в разных субъектах РФ, существенно различаются. Например, в 2014 г. размер упомянутого выше ежемесячного пособия на ребенка в Республике Дагестан составлял 100 руб., а в Московской области — в 10 раз больше — 1000 руб. В некоторых регионах осуществляется поддержка лиц, имеющих длительный страховой стаж, а в других этого нет. В Алтайском крае Уставом гарантирована дополнительная социальная защита граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, а также их потомков (ст. 12)¹⁹⁴. Дополнительные нормы в области социального обеспечения содержат конституции и уставы Республик Карелия, Тыва, Кабардино-Балкария, Башкортостан, иных субъектов РФ¹⁹⁵.

Конституционный Суд РФ анализировал вопрос о том, нарушает ли установление различных условий социального обеспечения в субъектах РФ принцип равенства, закрепленный в Конституции РФ. В частности, до недавнего времени Российская Федерация обеспечивала софинансирование мер социальной поддержки, предоставляемых реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий. Это послужило аргументом для Конституционного Суда РФ при вынесении определения № 462-О, в котором Суд указал, что передача субъектам РФ осуществления полномочия по обеспечению указанных лиц мерами социальной поддержки и отнесение соответствующих расходных обязательств к расходным обязательствам субъекта РФ не означают, что федеральные органы государственной власти освобождаются от обязанности обеспечивать их реализацию¹⁹⁶. Однако с 1 января 2012 г. финансовое обеспечение таких расходов в полном объеме возложено на субъекты РФ¹⁹⁷.

Вопрос предоставления различного объема мер социальной поддержки гражданам, проживающим в различных субъектах РФ, исследовался органами конституционного правосудия субъектов РФ. Так, Конституционный Суд Республики Башкортостан, ссылаясь на определение Конституционного Суда РФ № 462-О, пришел к следующему выводу: равенство лиц, имеющих одно и то же право на социальную поддержку, но проживающих в различных субъектах РФ, обеспечивается недопустимостью отказа со стороны субъекта РФ от установления мер социальной поддержки и требованием о сохранении базового уровня обеспечения по состоянию на 31 декабря 2004 г. (с учетом индексации). Введение же субъектами РФ дополнительной, по сравнению с базовым уровнем, меры социальной поддержки осуществляется в пределах компетенции соответствующих органов государственной власти субъекта РФ и не может рассматриваться как нарушение принципа равенства. Принцип равенства, предполагая равный подход к формально равным субъектам, не обусловливает необходимости предоставления одинаковых гарантий лицам, проживающим в различных субъектах РФ и относящимся к разным категориям; равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем¹⁹⁸.

Не отрицая рациональности данной позиции, важно учесть следующее. Во-первых, базовый уровень обеспечения по состоянию на 2004 г., о котором говорится в документе, вряд ли отвечает требованиям текущего момента. Во-вторых, признавая право субъектов РФ устанавливать дополнительные нормы в рамках собственных полномочий, не стоит забывать о том, что формирование в России социального государства невозможно в условиях неравенства и социальной разобщенности. Кроме того, отнесение сферы социального обеспечения к предметам совместного ведения не означает того, что данная сфера не требует единого централизованного регулирования. Думается, принятие государственных федеральных стандартов должно осуществляться именно в рамках такого подхода.

Глава 7.
Система права социального обеспечения

Объективными свойствами права как социального института являются системность и структурность. Общеизвестно, что всякой системе независимо от того, какие объекты или явления составляют ее содержание, свойственна определенная структура, характерными признаками которой являются связи между элементами, их целостность и устойчивость во времени¹⁹⁹. При описании права как сложной открытой социальной системы в юриспруденции используется системный анализ, который при изучении объекта включает в себя ряд взаимосвязанных подходов (исторический, системно-структурный, структурно-функциональный).

7.1. Система отрасли права социального обеспечения

Впервые в науке права социального обеспечения В. С. Андреев на основе системного анализа заложил основы развития учения о системе отрасли. На начальном этапе (60–70 гг. ХХ в.) формирования учения о системе отрасли права социального обеспечения В. С. Андреевым²⁰⁰ были поставлены две основные задачи:

• логически доказать необходимость объективных взаимосвязей норм и правовых институтов в реальной жизни, правильно их сформулировать и изложить систему отрасли права социального обеспечения в таком виде, как она реально сложилась, существует и развивается;

• выявить всеобщее и устойчивое основание для деления социально-обеспечительных норм на правовые институты, при котором эти нормы не могут остаться вне институтов.

В научных дискуссиях предлагались различные основания классификации правовых норм. Рассматривалось их деление в зависимости от субъектного состава; от количества норм; высказывалась идея формирования подотрасли пенсионного права. Однако В. С. Андреев в своих возражениях по поводу предложенных гипотез отметил, что право социального обеспечения содержит множество разнообразных объединений норм, при классификации которых по определенным разноплановым признакам одни из них оказываются более связанными между собой, чем другие. Ни один из этих признаков не может служить классифицирующим основанием для деления всех норм права социального обеспечения на определенные объединения, при использовании любого из этих оснований, наряду с упорядочением части норм данной отрасли права, некоторые нормы остаются вне объединений²⁰¹. А сложное образование норм пенсионного права не может быть подотраслью права социального обеспечения, поскольку нормы о пенсиях составляют ядро предмета отрасли права социального обеспечения. Регулируя взаимосвязанную систему отношений, они образуют субинститут или иное образование, которое, в свою очередь, делится по отдельным видам пенсий на институты.

Кроме того, ученый был убежден, что организационно-правовые формы социального обеспечения нельзя использовать в качестве критерия классификации правовых норм отрасли по институтам и иным образованиям²⁰². Такой критерий деления норм на институты не является всеобщим, поскольку правовые нормы, регулирующие разнородные отношения (пенсионные, по поводу различных пособий, санаторного лечения и др.), могут оказаться в одном институте. Взаимосвязь норм и объединение их в определенные группы возможны только на основе такого основания, которое является устойчивым и всеобщим, при классификации по нему нормы не могут оставаться вне институтов²⁰³. Подобными классифицирующими критериями являются предмет правового регулирования и вид социального обеспечения.

Таким образом, определив основания для классификации правовых норм в отраслевые институты, В. С. Андреев, углубляя научный поиск, раскрывает объективную систему построения отрасли права социального обеспечения²⁰⁴. В 80-е гг. ХХ в. ученым было предложено деление отрасли на Общую и Особенную части, а правовых норм — на общие и специальные. На тот момент в Общей части отрасли сформировались два самостоятельных института. Один институт объединял нормы, определяющие пределы действия (распространения) законодательства о социальном обеспечении по лицам и видам обеспечения, а второй — нормы-принципы права социального обеспечения²⁰⁵. В Особенной части отрасли правовые нормы были объединены в институты в соответствии с видом предоставляемого обеспечения. Для всех правовых институтов Особенной части были характерны следующие свойства: многочисленность и разнообразие норм (например, регулирующих пенсионные отношения), позволяющих на основе общих признаков распределить их по нескольким институтам; единство и дифференциация норм, выраженные всех институтах²⁰⁶; расположение норм внутри институтов по определенной системе с учетом структуры правоотношений; внутренняя структура различных институтов может быть не одинакова²⁰⁷.

В научных дискуссиях по проблемам системы отрасли права социального обеспечения высказывались различные точки зрения. М. И. Полупанов, исследуя структуру Общей части отрасли, полагал, что она состоит из правовых норм, содержащих сущностную характеристику отрасли, выражающих ее задачи, принципы и закрепляющих связь общественно полезной деятельности граждан с доставляемыми видами обеспечения²⁰⁸. Отдельными учеными (В. А. Тарасова²⁰⁹, В. Ш. Шайхатдинов²¹⁰) высказывалась идея о расположении в структуре Общей части отрасли норм о трудовом стаже. Углубляя научный поиск, В. А. Тарасова предложила в связи с многочисленностью и многообразием норм, регулирующих обеспечение пенсиями, делить их не на институты, а на подинституты; при группировке норм внутри институтов Особенной части использовать не только вид предоставляемого обеспечения (обеспечение пенсиями, пособиями и т. д.), но и дополнительные основания — статус субъектов (рабочий, служащий, военнослужащий); применяемые к отдельным категориям лиц льготы (инвалидам Великой Отечественной войны, многодетным матерям) и др.

Идеи, высказанные В. С. Андреевым о системе отрасли права социального обеспечения как единой и целостной системе, деление ее на Общую и Особенную части прошли испытание временем, но не утратили своей актуальности и сегодня. Об их значимости