В. Б. ЕВДОКИМОВ, М. В. МАМАТОВ, Е. А. ДМИТРИЕВА

ПРОКУРАТУРА И СМИ. СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.962

ББК 67.721-9

         П80

Авторы:

Евдокимов В. Б., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – введение; параграфы 2.3–2.6 гл. 2 и гл. 3 (в соавт. с М. В. Маматовым); заключение; Маматов М. В., кандидат юридических наук, заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – параграфы 1.1 и 1.3 гл. 1 (в соавт. с Е. А. Дмитриевой); параграфы 1.2 и 1.4 гл. 1; параграф 2.1 гл. 2; параграф 2.2 гл. 2 (в соавт. с Е. А. Дмитриевой); параграфы 2.3–2.6 гл. 2 и гл. 3 (в соавт. с В. Б. Евдокимовым); гл. 4; Дмитриева Е. А., старший прокурор управления взаимодействия со средствами массовой информации Генеральной прокуратуры Российской Федерации – параграфы 1.1 и 1.3 гл. 1, параграф 2.2 гл. 2 (в соавт. с М. В. Маматовым); литература.

Рецензенты:

Полякова Т. А., доктор юридических наук, заведующая сектором информационного права Института государства и права Российской академии наук, заслуженный юрист Российской Федерации; Меркурьев В. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В монографии освещаются теоретико-правовые и организационные основы взаимодействия прокуратуры со СМИ, раскрываются формы и методы ведения этой работы, в том числе при осуществлении прокурорами правового просвещения населения. Авторы касаются вопросов прокурорского надзора за исполнением законов о СМИ, анализируют практику реализации прокурорами надзорных полномочий в этой сфере. Кроме того, в работе затронута тема СМИ органов и организаций прокуратуры, а также современных международно-правовых стандартов и зарубежного опыта сотрудничества прокуратуры со СМИ в целях обеспечения законности и правопорядка.

Законодательство приведено по состоянию на август 2015 г.

Для практических работников прокуратуры и представителей СМИ, научных сотрудников, преподавателей, докторантов, аспирантов, соискателей и студентов.

УДК 347.962

ББК 67.721-9

© Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2015

© Оформление. ООО «Проспект», 2016

Введение

Строительство правовой демократической государственности в Российской Федерации предопределяет высокую значимость информационных процессов. Актуальные правовые знания, своевременная и достоверная информация о состоянии дел сегодня необходимы всем – гражданам, общественным институтам и органам власти, причем в ходе технического прогресса такие потребности все более возрастают.

В утвержденных Президентом Российской Федерации Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года¹, Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации², Доктрине информационной безопасности Российской Федерации³ высокая роль в решении задачи по информационному обеспечению реализации государственной национальной политики Российской Федерации отведена средствам массовой информации (далее – СМИ).

Исходя из этого Генеральный прокурор Российской Федерации прямо ориентирует прокуроров на осуществление делового сотрудничества со СМИ, расширение и укрепление таких связей, позволяющих органам прокуратуры более эффективно решать поставленные задачи по защите интересов личности и государства, укреплению законности и правопорядка⁴. Данная работа прокуроров сопровождается реализацией и их основной миссии – обеспечение надзорными средствами высокого уровня законности в различных сферах отношений, что в том числе позволяет не только содействовать реализации прав СМИ, но и оберегать государство и общество от злоупотреблений в этой сфере. Кроме того, прокуратура располагает ведомственными периодическими печатными изданиями, ресурс которых задействован в правовом информировании и в правовом просвещении прежде всего самих прокуроров. Таким образом, вовлеченность прокуратуры в рассматриваемые процессы весьма многогранна, что ранее в науке еще никогда не учитывалось и собственно формирует почву для настоящего монографического исследования.

Современный уровень развития теории и практики по вопросам взаимодействия прокуратуры со СМИ характеризуется разнонаправлено: с одной стороны, трудно не заметить значительный багаж практического опыта, которым располагает прокуратура, с другой, к сожалению, почти полное отсутствие комплексных теоретических разработок по данной проблематике. Представленная вниманию читателей монография имеет целью восполнить указанный пробел, понять современную его симптоматику на основе анализа как сложившейся российской правоприменительной практики (в сфере правового информирования и правового просвещения), так и международно-правовых стандартов и зарубежного опыта сотрудничества прокуроров со СМИ.

В данном исследовании изложены наиболее действенные рецепты преодоления недостаточной осведомленности граждан о деятельности органов прокуратуры, рекомендации работникам прокуратуры, которые, понимая необходимость и полезность сотрудничества со СМИ, еще не в полной мере используют его возможности. С началом осуществления в конце 2012 г. прокурорского надзора за исполнением законов о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента, актуализировались вопросы противодействия попыткам отдельных СМИ дезинформировать население о целях, методах и результатах работы прокуроров. Опыт противодействия таким явлениям также учтен в представленной вниманию монографии.

Основная задача представленной работы, не претендуя на самодостаточность исследования, попытаться получить синергетический эффект от накопленных знаний и опыта прокуратуры в рассматриваемой сфере с тем, чтобы предложить разрешение некоторых важных вопросов и определить почву для последующего развития науки на стыке последовательного анализа всех граней взаимодействия прокуратуры со СМИ.

Глава 1. Теоретические и правовые основы взаимодействия прокуратуры со СМИ

1.1. Сущность, цели, задачи и субъекты взаимодействия прокуратуры со СМИ

Взаимодействие является обязательной составляющей любого физического процесса и отсутствует лишь в вакууме – абсолютной пустоте, как известно, формируемой лишь искусственно. Природа не терпит пустоты.

Экстраполируя эти философские утверждения на сферу правовых отношений, справедливо в таком контексте рассматривать и вопрос о взаимодействии прокуратуры со СМИ, поскольку оно также является объективно обусловленным.

Анализируя вопросы взаимодействия сквозь призму управления, А.Ф. Смирнов пришел к выводу, что в данном случае это явление выступает в качестве одного из предметов управленческой функции и реализуется в организационных отношениях субординации, координации, реординации (обратного воздействия). Посредством этих отношений происходит влияние частей целого друг на друга, ведущее к упорядочению связей, объединению в определенный тип целостности для достижения желаемого результата деятельности. При взаимодействии участников, объединенных решением общих задач и входящих в различные ведомства, системы (внешнее или межведомственное взаимодействие), отношения взаимодействующих сторон зачастую строятся на основе сотрудничества, паритетности, согласованности, учета взаимных интересов и, как правило, совместности действий. Причем при внешнем взаимодействии обеспечивается оптимальное сочетание полномочий, методов и средств участников для достижения эффективности взаимосвязанной деятельности⁵.

Традиционно, исходя из системных представлений, определяют три варианта взаимодействия органов власти и гражданских структур: сотрудничество, отсутствие сотрудничества (игнорирование) и конфронтация. Далее, к примеру, А.Ю. Сунгуров дифференцирует сотрудничество как партнерское, подразумевающее в некотором смысле равенство сторон и как, взаимодействие, построенное в современных условиях на доминировании государственных органов, вплоть до полного им подчинения⁶. В настоящей монографии взаимодействие рассматривается в смысле «сотрудничество».

Взаимодействие прокуратуры со СМИ представляет собой согласованную деятельность, направленную на достижение единых целей и объединяющую использование имеющихся у них информационных, правовых, научных и организационных ресурсов в планировании и реализации совместных мероприятий.

Необходимо отметить, что в 2004 г. Б.Н. Пантелеев сформулировал понятие «взаимодействие органов прокуратуры с общественностью и СМИ» – равноправное взаимовыгодное деловое сотрудничество в укреплении законности и правопорядка в рамках реализации функции российской прокуратуры по взаимодействию с органами государственной власти, местного самоуправления, с общественными движениями⁷. Однако это определение, на наш взгляд, не в полной мере отражает содержание данного явления, что предопределило разработку вышеприведенного авторского понятия.

Рассматривая вопросы взаимодействия прокуратуры и СМИ, следует иметь в виду, что первый институт в силу характера своих функций осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, составляет единую централизованную систему, имеет достаточную техническую оснащенность и многочисленный штат хорошо подготовленных, высококвалифицированных работников. Это позволяет рассматривать органы прокуратуры как систему, способную эффективно выявлять правонарушения, пресекать их, принимать необходимые меры воздействия на правонарушителей. При этом органы прокуратуры в состоянии эффективно выполнять поставленные задачи по обеспечению законности и правопорядка, когда они не только прямо воздействуют на среду, нуждающуюся в приложении, например надзорных усилий, но и систематически, планомерно работают над этой средой, используя возможности СМИ.

СМИ активно участвуют в формировании общественного мнения, отношения населения к правопорядку, деятельности правоохранительных органов и судов, способны вызывать терпимость или, наоборот, нетерпимость по отношению к разного рода правонарушениям, оказывая, таким образом, криминогенное либо профилактическое влияние на криминологическую ситуацию⁸.

Для прокуратуры взаимодействие со СМИ не есть самоцель, а скорее дополнительный, весомый инструмент, многократно увеличивающий возможности в достижении сформулированных в п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) целей – обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

С помощью СМИ могут решаться разнообразные задачи: вестись правовое информирование, профилактика любых антиобщественных действий и антиобщественного поведения; осуществляться правовое просвещение; повышаться юридическая осведомленность граждан и их информированность о специфике деятельности органов прокуратуры. Развитие деловых отношений со СМИ способствует повышению информированности и квалификации самих прокурорских работников. Также органами прокуратуры задействуется потенциал СМИ как источника информации о фактах издания правовых актов органов государственной власти, противоречащих действующему законодательству, или противоправных действиях должностных лиц, связанных с ущемлением прав и свобод человека и гражданина. Сопутствующим компонентом активного и независимого участия прокуратуры в решении ныне существующих и вновь возникающих проблем закономерно выступает популяризация ее положительного образа и, как следствие, обеспечение законности и правопорядка в стране, рост авторитета у населения.

Отдельные практические работники прокуратуры видят цель такого взаимодействия в другом преломлении – в использовании возможностей СМИ для решения стоящих перед прокуратурой профессиональных задач, к которым относятся задачи по выявлению нарушений законов, реагированию на допущенные и установленные правонарушения и восстановлению нарушенных прав и свобод, а также дальнейшему уровню повышения знаний граждан о роли прокуратуры в сфере упрочения правопорядка, защиты прав и законных интересов человека и гражданина⁹. Представляется, в этом нет противоречия, поскольку, по справедливому убеждению Г.Х. Ефремовой, «задачи конкретизируются в деятельности органов и могут быть представлены в виде иерархической системы целей, в которой близкие, непосредственные объединяются в цели более высокого порядка, а те, в свою очередь, в более общую, отдаленную цель»¹⁰.

Для ясного понимания категории «взаимодействие» следует определиться с субъектами данного вида отношений, установить смысловую нагрузку этого понятия.

Необходимо отметить, что в сфере науки прокурорского права активно применяется термин «субъект прокурорского права», под которым понимаются участники отношений в сфере деятельности прокуратуры¹¹. По мнению В.Н. Галузо, «основное назначение этого термина – показать, что любой субъект прокурорского права уже изначально рассматривается субъектом права, а не объектом права»¹².

При взаимодействии прокуратуры со СМИ субъектами этих отношений являются его стороны, которые не утрачивают своей самостоятельности и автономии: с одной стороны, подразделение или должностное лицо прокуратуры, действующие согласно компетенции, с другой – СМИ.

Строго централизованное и иерархичное построение системы органов прокуратуры позволяет сегодня всем прокурорам слажено и целенаправленно действовать в рассматриваемом направлении, согласованно решать возникающие проблемы. При этом непосредственная обязанность систематически обеспечивать взаимодействие прокуратуры со СМИ, а значит, первоочередная ответственность за результаты такой деятельности – прерогатива специальных подразделений и должностных лиц.

Для проведения единой информационной политики органов прокуратуры, осуществления содействия защите прав и свобод граждан в информационной среде и взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ее структурных подразделений со СМИ в Генеральной прокуратуре Российской Федерации создано и функционирует управление взаимодействия со средствами массовой информации (далее – Управление).

Управление действует на основании Положения¹³, утвержденного Генеральным прокурором Российской Федерации 4 августа 2014 г., и решает следующие задачи:

обеспечивает проведение единой информационной политики органов прокуратуры по взаимодействию со СМИ;

организует мониторинг СМИ в целях своевременного информирования Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей, других руководителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации об актуальных материалах, отраженных в СМИ;

поддерживает постоянные рабочие контакты с пресс-службами органов государственной власти и заинтересованных организаций.

Для реализации возложенных задач Управление осуществляет следующие функции:

оказывает содействие СМИ в подготовке материалов о работе Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ее структурных подразделений, а также органов прокуратуры субъектов Российской Федерации, в том числе обеспечивает сбор и подготовку материалов для публикации в журнале «Прокурор»;

обеспечивает поддержание и совершенствование связей органов прокуратуры со СМИ в целях максимальной информированности населения о работе прокуратуры по укреплению законности, защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, участию в правотворческой деятельности, международно-правовому сотрудничеству, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, восстановлению прав и законных интересов граждан;

собирает и анализирует информационные материалы СМИ о деятельности органов прокуратуры;

оперативно информирует руководителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации о материалах, публикуемых в СМИ, о работе органов прокуратуры, в том числе о наличии сведений о возможных нарушениях закона;

устанавливает и развивает деловое сотрудничество со СМИ в целях укрепления законности и правопорядка;

обеспечивает информационное сопровождение официального интернет-представительства Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

осуществляет методическое руководство и координирует деятельность прокуратур субъектов Российской Федерации и иных приравненных к ним специализированных прокуратур по взаимодействию со СМИ.

Деятельность Управления осуществляется по основным направлениям, установленным с учетом возложенных на него задач и предоставленных полномочий на основе текущих и перспективных планов работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, решений ее коллегии, Координационного совещания руководителей федеральных правоохранительных органов и планов самого Управления во взаимодействии с другими подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также учреждениями системы органов прокуратуры.

В целях постоянного и оперативного информирования руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации, поддержания рабочих контактов с управлениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации, органами прокуратуры в федеральных округах и Главной военной прокуратуры, освещения их деятельности в СМИ и на сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Управлении произведено распределение соответствующих обязанностей среди сотрудников, определены ответственные лица и установлена их взаимозаменяемость. Деятельность сотрудников Управления по отдельным вопросам взаимодействия со СМИ может осуществляться посредством участия в рабочих группах, создаваемых, например, для своевременной и надлежащей подготовки материалов об органах прокуратуры в целях наиболее оптимального и своевременного исполнения возложенных на Управление задач в период проведения в стране избирательной компании и др.

Согласно п. 6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 23.10.2009 № 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации» официальные сообщения от имени Генеральной прокуратуры Российской Федерации направляются исключительно через Управление и только с согласия Генерального прокурора Российской Федерации. При этом ответственность за достоверность и полноту содержащихся в этих материалах сведений несут лица, их представившие.

Однако спектр находящихся в ведении Управления вопросов не охватывает всех граней взаимодействия прокуратуры со СМИ. Необходимо учитывать, что на уровне Генеральной прокуратуры Российской Федерации общее руководство организацией работы по правовому просвещению и ее координация в системе прокуратуры в настоящее время возлагаются на другое подразделение – правовое управление. В его структуре образован отдел по организации взаимодействия с органами государственной власти, институтами гражданского общества, правового обеспечения и просвещения (возглавляется заместителем начальника правового управления – начальником отдела) среди основных профильных задач которого:

координация работы органов прокуратуры по вопросам разъяснения законодательства и правового просвещения граждан, оказание помощи региональным прокуратурам и приравненным к ним в организации этой работы и распространение положительного опыта;

взаимодействие с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти федерального и регионального уровней, а также органами местного самоуправления, научно-образовательными учреждениями, общественными объединениями и иными институтами гражданского общества в сфере правового просвещения граждан;

в пределах компетенции сотрудничество со СМИ по вопросам проводимой органами прокуратуры работы по правовому просвещению;

участие в организации рабочих встреч руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации с представителями институтов гражданского общества, в том числе журналистского сообщества;

оказание помощи в подготовке выступлений по вопросам правового просвещения и разъяснения законодательства, а также публикуемых в СМИ материалов о работе правового управления;

участие в разработке совместно с Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации программ, методических пособий и иных материалов по проблемам правового просвещения населения;

рассмотрение обращений граждан по вопросам разъяснения законодательства¹⁴.

Так, именно правовому управлению Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации в решении коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 24.03.2015 «Об итогах работы органов прокуратуры за 2014 год и задачах по укреплению законности и правопорядка на 2015 год» предложено совместно с региональными органами власти принять дополнительные меры к повышению эффективности и совершенствованию форм правового просвещения, разъяснения требований законодательства, взаимодействия с институтами гражданского общества; активнее привлекать к праворазъяснительной работе молодежные организации, использовать средства социальной рекламы, ресурсы сети Интернет, возможности сотрудничества со СМИ, добиваясь формирования объективного общественного мнения о деятельности органов прокуратуры, повышения доверия со стороны граждан (п. 10).

В субъектах Российской Федерации взаимодействие со СМИ осуществляется силами соответствующих подразделений и должностных лиц региональных прокуратур, а также в определенной мере и руководителями иных структурных подразделений по отраслям надзора.

В настоящее время во всех региональных прокуратурах определены конкретные лица, ведающие вопросами взаимодействия со СМИ, что призвано способствовать ритмичности и повышению эффективности этой работы, проведению единой информационной политики по освещению правоохранительной деятельности ведомства. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15.12.2006 № 141-ш в штатных расписаниях прокуратур субъектов Российской Федерации введено единообразное наименование этих должностей – старший помощник (помощник) прокурора по взаимодействию со средствами массовой информации и общественностью. Реализацию своих полномочий они осуществляют под непосредственным контролем руководителя прокуратуры и (или) одного из его заместителей, курирующего данное направление деятельности.

В аппарате прокуратуры субъекта Российской Федерации и приравненной к ней иной прокуратуры за организацию работы по правовому просвещению ответственны подразделения и работники прокуратуры, в функциональные обязанности которых входит взаимодействие с общественностью, разъяснение законодательства и правовое просвещение, а в городских и районных прокуратурах – прокуроры или их заместители. Все они занимаются этими вопросами на широкой организационной основе.

Взаимодействие со СМИ осуществляется также на уровне городских и районных прокуратур – это самое многочисленное и основное звено прокуратуры в указанной работе. В данном случае организация взаимодействия со СМИ закрепляется прокурорами регионального уровня за руководителями городских и районных прокуратур, назначаются и иные конкретные лица, ответственные за названный участок работы (в соответствии с приказом о распределении обязанностей – один из заместителей прокурора, старшие помощники и помощники прокуроров), а участие в ней обеспечивается всеми работниками прокуратуры города или района.

Говоря о специальных подразделениях прокуратуры, ответственных за взаимодействие со СМИ, в том числе при осуществлении правового просвещения, следует отметить, что эффективное осуществление этой работы невозможно без опоры на фактические результаты работы прокуратуры по отстаиванию прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. Потому особая роль отводится налаживанию оперативного взаимодействия между структурными подразделениями внутри прокурорской системы – особенно с находящимися на периферии работы с населением.

Еще в 1956 г. один из основоположников отечественной науки о прокурорской деятельности П.Д. Альбицкий указывал на необходимость правильного сочетания работы различных подразделений органов прокуратуры: «несогласованность в работе отделов прокуратуры, в силу чего отделы проводят мероприятия по борьбе с нарушениями законности порознь, отрицательно сказывается на результатах работы прокуратуры в целом»¹⁵.

Слаженная работа подразделений в значительной степени зависит от инициативы руководителя соответствующей прокуратуры, который владеет информацией по каждому из направлений прокурорской деятельности на вверенной территории и может предвидеть необходимость проведения согласованных мероприятий подчиненными сотрудниками. Важно повседневно контролировать состояние взаимодействия со СМИ, выполнение требований соответствующих организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратуры субъекта Российской Федерации, планов работы, указаний и поручений руководства. Полезно периодическое обсуждение докладов лиц, ответственных за данный участок работы, на оперативных совещаниях при прокуроре республики, области, города и района.

Разумеется, значимым является не только правильная внутриведомственная организация работы, но и налаженное активное межведомственное сотрудничество прокуратуры с иными органами власти, организациями и предприятиями. Для этого прокурорам важно быть осведомленными о состоянии их работы и планах в соответствующей сфере, выходить с инициативой согласования действий по вопросам, представляющим взаимный интерес, всемерно развивать сотрудничество.

Наряду с прокуратурой участником рассматриваемых отношений при взаимодействии являются СМИ. Согласно ст. 2 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» (далее – Закон РФ о СМИ) под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием).

Поскольку законодательный перечень не является закрытым, состав всей этой многокомпонентной системы целесообразно рассматривать через основные современные формы распространения массовой информации – печатную периодику, радио, телевидение и сеть Интернет, каждая из которых обладает рядом особенностей, проявляющихся, прежде всего, в характере и способах донесения информации до аудитории.

Согласно легальному определению под периодическим печатным изданием понимается газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное наименование (название), текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год (ст. 2 Закона РФ о СМИ). Многим перечисленным в этом списке дефинициям дана официальная интерпретация в ГОСТе 7.60-2003 «СИБИД. Издания. Основные виды. Термины и определения» (введен постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии (далее – Госстандарта России) от 25.11.2003 № 331-ст):

«газета» – периодическое газетное издание, выходящее через непродолжительные интервалы времени, содержащее официальные материалы, оперативную информацию и статьи по актуальным общественно-политическим, научным, производственным и другим вопросам, а также литературные произведения и рекламу (газета может также выпускаться в течение короткого времени, ограниченного определенным мероприятием, и иметь приложение) (п. 3.2.5.1);

«журнал» – периодическое журнальное издание, имеющее постоянную рубрикацию и содержащее статьи или рефераты по различным вопросам и литературно-художественные произведения (журнал может иметь приложение) (п. 3.2.5.2);

«бюллетень» – периодическое или продолжающееся издание, выпускаемое оперативно, содержащее краткие официальные материалы по вопросам, входящим в круг ведения выпускающей его организации (периодические бюллетени имеют, как правило, постоянную рубрикацию; в отдельных случаях бюллетени могут выпускаться в течение короткого времени, ограниченного определенным мероприятием) (п. 3.2.5.3);

«сборник» – издание, содержащее ряд произведений (в зависимости от периодичности различают непериодический, периодический и продолжающийся сборник (п. 3.2.2.2).

В свою очередь классификация указанных типов изданий возможна по многим параметрам, в том числе согласно введенной постановлением Госстандарта России от 04.09.2001 № 368-ст системе стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу (ГОСТ 7.81-2001):

1. Для журналов, периодических сборников и бюллетеней (п. 6.6, 7.11 ГОСТа 7.81-2001):

по целевому назначению (в зависимости от характера выполняемой общественной функции) и тематике – литературно-художественные, общественно-политические, научные, научно-популярные, производственно-практические, популярные, реферативные и др.;

по читательскому адресу – издания для детей, молодежи, женщин, мужчин, семейные издания, издания для зарубежного читателя и пр.;

по периодичности выхода в свет – еженедельные, ежемесячные, ежеквартальные, полугодовые и годовые издания; по языку публикации; по территориальному признаку.

2. Для газет (п. 6.6, 7.12 ГОСТа 7.81-2001):

по периодичности – соотносительно к числу изданий в неделю, в месяц или с неопределенной периодичностью;

по области распространения – общегосударственные, региональные, городские, районные, низовые и пр.;

по тематике – общеполитические и специализированные газеты, специальный газетный выпуск;

по читательскому адресу – молодежные, для мужчин, для женщин, для детей, учительские и пр.;

по языку публикации.

В Законе РФ о СМИ под радио-, теле-, видео-, кинохроникальной программой понимается совокупность периодических аудио-, аудиовизуальных сообщений и материалов (передач), имеющая постоянное наименование (название) и выходящая в свет (эфир) не реже одного раза в год; а под телеканалом, радиоканалом – сформированная в соответствии с сеткой вещания (программой передач) и выходящая в свет (эфир) под постоянным наименованием (названием) и с установленной периодичностью совокупность теле-, радиопрограмм и (или) соответственно иных аудиовизуальных, звуковых сообщений и материалов (ст. 2).

В зависимости от территории распространения информации теле- и радиоканалы подразделяются на общероссийские и региональные, от форм собственности их дифференцируют на государственные, муниципальные и частные (негосударственные). Кроме того, выделяют обязательные общедоступные телеканалы и радиоканалы – это подлежащие распространению во всех средах вещания без взимания платы с потребителей (телезрителей, радиослушателей) за право просмотра, прослушивания общероссийские каналы, перечень которых утверждает Президент Российской Федерации в целях сохранения и обеспечения единого информационного пространства Российской Федерации, а также телеканалы, получившие право на осуществление эфирного цифрового наземного вещания с использованием позиций в мультиплексах на всей территории Российской Федерации.

Периодическое распространение массовой информации может осуществляться также через телекоммуникационные сети (информационно-телекоммуникационные сети), в том числе через Интернет. В настоящее время интернет-СМИ представлены сетевыми изданиями – это сайты в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, зарегистрированные в качестве СМИ в соответствии с Законом РФ о СМИ (сайт, не зарегистрированный в таком качестве, СМИ не является (ст. 8). При этом в терминологии Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» под сайтом в сети Интернет понимается совокупность программ для электронных вычислительных машин и иной информации, содержащейся в информационной системе, доступ к которой обеспечивается посредством информационно-телекоммуникационной сети Интернет по доменным именам и (или) по сетевым адресам, позволяющим идентифицировать сайты в сети Интернет (ст. 2)¹⁶.

Специалисты в области массовой коммуникации выделяют следующие цели создания сетевых изданий:

создание еще одной информационной площадки для поддержания традиционного СМИ, например ведущей газеты или журнала;

использование новой формы привлечения внимания большей аудитории к уже существующему традиционному СМИ (портал используется как рекламная сетевая площадка; это также форма обратной связи, где слушатель, зритель может задать вопрос и благодаря интерактивному общению сразу получить ответ);

использование интернет-СМИ как формы привлечения дополнительных финансовых средств и рекламы, на которых могут размещаться блоги тех экспертов и журналистов, которых нельзя дать в эфир согласно выданной лицензии;

составление отдельного проекта, создаваемого для постепенной трансформации традиционных СМИ в новый формат, например, когда обычная газета создает еще интернет-радио, интернет-телевидение, выкладывает видеоролики;

прекращение деятельности традиционного СМИ, которое полностью не исчезает, а остается в Интернете¹⁷.

В целом согласно данным Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций (далее – Роскомнадзор) по состоянию на 4 декабря 2015 г. в России зарегистрировано 84 450 СМИ, в реестре лицензий на деятельность по телерадиовещанию значатся сведения о 22 439 лицензиях, а в реестре разрешений на распространение зарубежных периодических изданий содержатся данные о 241 соответствующем издании¹⁸. Также следует упомянуть о том, что некоторые категории СМИ от регистрации освобождены (ст. 12 Закона РФ о СМИ).

Разумеется, в контексте исследуемой проблематики интерес для прокуроров представляет деятельность не только редакций СМИ, но и издателей, распространителей, вещателей, информационных агентств, а также других организаций в сфере массовой информации (операторов информационных систем, провайдеров хостинга, владельцев интернет-сайтов и др.).

Следует отметить, что с 1 августа 2014 г. вступили в силу поправки в Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и другие законодательные акты Российской Федерации в соответствии с которыми правовой легализации подвергнут институт блогеров – это владельцы сайтов и (или) страниц сайтов в сети Интернет, на которых размещается общедоступная информация и доступ к которым в течение суток составляет более 3 тыс. Интернет-пользователей¹⁹. Такие лица обязаны соблюдать требования законодательства, регулирующие порядок распространения массовой информации, и в целом в своем правовом статусе они во многом приравнены к СМИ (владельцы интернет-сайтов, которые зарегистрированы в качестве сетевых изданий, не являются блогерами). Необходимо отметить, что за год действия указанной законодательной новеллы Роскомнадзор внес в реестр 640 пользователей, являющихся популярными блогерами²⁰.

Конечно, функционируют еще и официальные сайты органов власти и иных организаций, которые являются важным источником информации как для населения в целом, так и для представителей СМИ. Являясь одной из форм периодического распространения массовой информации, эти сайты по своей природе и характеру решаемых задач достаточно близки к СМИ, но при отсутствии соответствующей регистрации таковыми юридически не являются.

В ст. 1 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» определено, что официальный сайт государственного органа или органа местного самоуправления – это сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, содержащий информацию о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, электронный адрес которого включает доменное имя, права на которое принадлежат государственному органу или органу местного самоуправления.

Помимо перечисленного на продуктивное взаимодействие с прокуратурой нередко ориентируются общественные, правозащитные и журналистские организации (например, Союз журналистов России, некоммерческая организация «Фонд защиты гласности», некоммерческое партнерство «Лига безопасного интернета», некоммерческая организация «Центр Защиты Прав СМИ» и др.), а также другие коммерческие и некоммерческие организации.

Причем такое взаимодействие сегодня активно развивается. Например, начальник управления по надзору за исполнением законов о защите интересов государства и общества Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации О.Г. Шамшина принимает участие в качестве наблюдателя в некоммерческом партнерстве «Лига безопасного интернета»²¹. Указанной организацией разработана система фильтрации негативной информации в Интернете, ведется значительная работа по выявлению и блокированию противоправного контента.

В решении коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27.07.2015 «Об итогах работы органов прокуратуры в первом полугодии 2015 г. и задачах по повышению эффективности прокурорской деятельности во втором полугодии 2015 г.» указано, что постоянное взаимодействие со СМИ в настоящее время остается среди приоритетных направлений деятельности прокуратуры.

Эффективность взаимодействия органов прокуратуры со СМИ во многом определяется тем, как и прокуроры, и журналисты подходят к организации такого взаимодействия, каким они его представляют. Проблемы и взаимные недопонимания, как правило, связаны с широкой распространенностью ложных стереотипов, касающихся сущности этого явления.

Профессор В.Г. Бессарабов обоснованно заметил, чтобы такое взаимодействие развивалось конструктивно и эффективно, оно должно основываться на следующих принципах:

общности целей и задач, которые стороны стремятся достичь в процессе указанного взаимодействия, открытом декларировании этих целей и задач;

безусловного признания сторонами равенства каждого из участников взаимодействия;

учета презумпции добропорядочности партнера по взаимодействию;

нахождения объекта приложения совместных усилий по взаимодействию вне партнеров;

достижения согласия между партнерами, которое должно развиваться поэтапно, происходить постепенное продвижение от изначально определенной сферы согласия к все более конфликтным темам, проблемам, зона взаимопонимания должна постоянно расширяться; необходимо различать этапы, стадии «взаимодействия»: ознакомительный этап; «пилотный»; разовый; пробный проект; долговременное сотрудничество²².

Практика активного диалога прокуратуры со СМИ в целом уже доказала способность выработки совместных продуктивных решений, консолидации усилий по реализации идей и целей законности и правопорядка. Характер такого взаимодействия обусловлен требованиями законодательства, поэтому логика исследования предопределяют необходимость предметного рассмотрения современных правовых основ соответствующей деятельности.

1.2. Правовые основы взаимодействия прокуратуры со СМИ и его пределы

Право на информацию является одним из фундаментальных прав человека, реализация которого предопределяет гармоничное развитие личности в современном социуме, обусловливает осуществление принципа народовластия, формирование гражданского общества и действенность его институтов, укрепление правовой демократической государственности в Российской Федерации. Важное значение информационной доминанты в пантеоне высших государственных ценностей особенно ощутимы сегодня, когда уровень технологических возможностей, степень их доступности, востребованности, и, как следствие, вовлеченности в наши будни существенно модифицируют сами представления о жизни и уровне ее комфорта, делая приватную сферу каждого в информационно-коммуникационном отношении как более насыщенной, так и более уязвимой.

Информация и то, что связано с ней, имеет широкий и продолжающий расширяться спектр воздействия на общественную жизнь, становится одним из важнейших параметров, а доступ к информационным ресурсам – необходимым фактором социально-экономического развития²³.

Значимость информационной сферы отображает наивысший, конституционный уровень ее правового регулирования.

Конституция Российской Федерации в ст. 29 провозглашает свободу мысли и слова как естественное и неотъемлемое право, принадлежащее каждому человеку (ч. 1); запрещает пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства, а также пропаганду или агитацию, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду (ч. 2); гарантирует, что «никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них» и «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» (ч. 3, 4).

При этом получение населением необходимых сведений гарантируется запретом цензуры и свободой массовой информации, что обеспечивается активной деятельностью СМИ – важного, но не единственного способа получения и распространения информации.

Функционирование СМИ предполагает общедоступность и открытость сведений, прежде всего, об органах государственной власти и органах местного самоуправления. К рассматриваемой сфере имеют отношение конституционные нормы, устанавливающие свободу экономической деятельности и право частной собственности, что распространяется и на СМИ (закреплены в ст. 8, 34 и 35 Конституции Российской Федерации); принцип идеологического разнообразия, предусматривающий, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (ст. 13); нормы, устанавливающие ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41), закрепляющие право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42), свободу творчества и преподавания, охрану интеллектуальной собственности (ч. 1 ст. 44), открытость заседаний палат Федерального Собрания Российской Федерации (ч. 2 ст. 100), открытость судопроизводства (ч. 1 ст. 123) и т.д.

В науке неоднократно предпринимались попытки исчерпывающе определить основные элементы структуры конституционного права на информацию в Российской Федерации²⁴. Полагаем, наиболее близко приблизилась к решению этой задачи М.А. Погорелова, анализировавшая вопрос с позиций комплексного подхода. Предложенная ею архитектура конституционного права на информацию включает следующие блоки прав: 1) на доступ к информации, 2) быть информированным, 3) на использование информации, 4) на направление информации определенным адресатам, 5) на распространение (включая дупликатирование и передачу) информации, 6) на производство информации, 7) на защиту от информации, 8) на отказ от предоставления информации, 9) на отказ от получения информации или (и) от ее потребления (ознакомления с информацией), 10) на игнорирование информации, 11) на использование и оборот информации в рамках межличностных коммуникаций, 12) на охрану и защиту информации, 13) на сбор, накопление и хранение информации, 14) на уничтожение информации или ее носителей, 15) на изменение персональных сведений о себе, 16) на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (комплекс прав интеллектуальной собственности), 17) в сфере оборота электронной документированной информации, 18) собственности и других вещных прав на информацию, 19) на доступ к информации и на информированность на определенном языке, 20) на получение информации в определенный срок²⁵.

Изложенное мнение отражает субъективный взгляд автора и, безусловно, содержит ряд дискуссионных положений, однако в главном оно позволяет сформировать обобщенные представления о сфере информационных отношений, в которой СМИ реализуют свои задачи. Имея в виду эти связи, правомерно утверждать, что в российской правовой системе в настоящее время сформирован целый комплекс нормативных правовых актов, регулирующих сферу отношений, связанных с обеспечением доступа СМИ к информации, в том числе о деятельности как высших лиц страны, так и иных государственных органов, судов и органов местного самоуправления.

Отношения, возникающие при осуществлении СМИ поиска, получения, передачи, производства и распространения информации, применении информационных технологий, а также обеспечении защиты информации, регулируются Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». В данном Законе среди прочего нормативно определены особенности доступа к информации, дифференцируемой в зависимости от порядка ее предоставления или распространения, на следующую: свободно распространяемую; предоставляемую по соглашению лиц, участвующих в соответствующих отношениях; которая в соответствии с федеральными законами подлежит предоставлению или распространению; распространение которой в Российской Федерации ограничивается или запрещается.

Правовое регулирование отношений всецело и непосредственно связанных с организацией и деятельностью СМИ, осуществляется Законом РФ о СМИ, в котором дается толкование основным терминам, используемым в данной сфере (например, массовая информация, СМИ, их продукция, редакции СМИ, журналист и др.); определяются требования недопустимости цензуры и злоупотреблений свободой массовой информации; раскрываются основные вопросы организации деятельности СМИ (учреждение, регистрация и др.) и распространения массовой информации; устанавливается правовой статус СМИ и их представителей в отношениях с гражданами и организациями, межгосударственное сотрудничество в сфере массовой информации; формулируются общие правовые положения об ответственности за нарушения законодательства о СМИ.

На законодательном уровне также определены стандарты обеспечения гласности в деятельности органов власти (федеральные законы от 13.01.1995 № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»), распространения рекламы в СМИ (Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая), Закон Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей», федеральные законы от 05.03.1999 № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» и др.), общие условия и порядок ведения предвыборной агитации через СМИ (Федеральный конституционный закон от 28.06.2004№ 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»; федеральные законы от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», от 10.01.2003 № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы», от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 12.05.2009 № 95-ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами»).

Значимым событием стало вступление в силу с 1 сентября 2012 г. Федерального закона от 29.12.2010 № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», которым определяются современные параметры информационной безопасности детей – состояние защищенности детей, при котором отсутствует риск, связанный с причинением распространяемой, в том числе через СМИ, информацией вреда их здоровью и (или) физическому, психическому, духовному, нравственному развитию.

Правовое регулирование отношений с участием СМИ одновременно осуществляется и на подзаконном уровне нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. По отдельным вопросам нормативно-правовое регулирование дополнительно осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Высокое значение в современной правоприменительной практике имеет постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15.06.2010 № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации».

Исследуя вопросы взаимодействия прокуратуры со СМИ, следует обратить особое внимание на Закон о прокуратуре, которым определяются общие контуры отношений между прокуратурой и СМИ. В тех нормах, где это наиболее явственно проявляются, определено, что:

в печати публикуется сообщения о назначении Генерального прокурора Российской Федерации на должность и об освобождении его от должности, а также его заместителей, прокуроров субъектов Российской Федерации и прокуроров, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации (п. 6 ст. 12, п. 5 ст. 12¹, п. 8 ст. 15¹);

органы прокуратуры не только действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне, но и информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности (п. 2 ст. 4);

воздействие в какой-либо форме СМИ и их представителей на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность (п. 1 ст. 5);

прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления, кроме как в установленном законом порядке конкретным гражданам, если материалы непосредственно затрагивают их права и свободы (п. 2 ст. 5);

никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения (п. 3 ст. 5);

Генеральная прокуратура Российской Федерации выпускает специальные издания (п. 5 ст. 1), систему прокуратуры Российской Федерации составляют в том числе редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами (п. 1 ст. 11).

Согласно ст. 40² Закона о прокуратуре на прокурорских работников распространяются положения п. 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в соответствии с которой прокурорам запрещены публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в СМИ, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором данное лицо состоит на службе, если это не входит в его должностные обязанности.

Например, за комментарии в СМИ об изъятии из школьных библиотек книг с произведениями С. Есенина, В. Набокова и ряда других авторов 25.11.2013 был уволен со службы старший помощник прокурора Ставропольского края К.Н. Шарипов. Основанием к такому решению послужили результаты служебной проверки, установившей, что в данном случае К.Н. Шариповым были проигнорированы требования приказов Генерального прокурора Российской Федерации от 23.10.2009 № 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации» и от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»²⁶.

Разумеется, для лиц, посвящающих себя служению на государственной службе, такой запрет оправдан и в первую очередь направлен на защиту интересов государства. Однако существует и негативистский взгляд.

Анализируя указанный запрет, многие авторы сходятся во мнении, что он делает более управляемым и предсказуемым обеспечение прозрачности деятельности органов власти, однако в применении почти безграничен и может быть успешно экстраполирован практически на любой случай ввиду своего тотального, фактически абсолютного характера. В частности, П.А. Скобликов, рассматривая этот вопрос в контексте деятельности органов внутренних дел, полагает, что соответствующим нормативным предписанием создаются предпосылки к необоснованному (в том числе избирательному) привлечению к ответственности добросовестных и профессиональных сотрудников. При этом наибольшие риски для формирования поводов к такому развитию событий несет реализация профессиональных задач по пропаганде правовых знаний, которая в значительной мере осуществляется сегодня сотрудниками при каждом удобном случае, в том числе нередко в условиях отсутствия возможности или явной абсурдности каждый раз запрашивать согласия руководства. Аналогичным образом обречены регулярно нарушать указанный запрет лица, осуществляющие преподавательскую, научную и иную творческую деятельность, которая априори невозможна без «публичных высказываний» по результатам анализа деятельности государственных органов и их должностных лиц, общественных объединений, граждан. Даже в отсутствие широкой практики привлечения к ответственности за нарушения рассматриваемого запрета он оказывает негативное влияние, поскольку, ориентируясь на запрет, сотрудники предпочитают воздерживаться от высказывания конструктивной критики и выстроенных на опыте предложений об улучшении работы правоохранительной и судебной системы²⁷.

В целом констатируя постепенное расширение перечня ограничений, налагаемых на государственных служащих, Т.А. Едкова видит в установленном запрете механизм, позволяющий «замкнуть» систему «государственного служения» таким образом, что информация о любых недостатках в работе государственной машины может быть рассмотрена как негативная, что в стратегической перспективе создает скорее отрицательный, нежели позитивный эффект²⁸.

Интересное повествование, в основу которого положен обстоятельный и емкий анализ слабых и сильных сторон в аргументации ведущих государствоведов и административистов, стремящихся обосновать указанный запрет, изложил А.Н. Жигульских. Вердикт этого автора – запрет неоправданно носит абсолютный характер; несмотря на свою императивность, применяется избирательно, произвольно, как правило, в целях сокрытия фактов коррупции и других злоупотреблений; противоречит ряду положений Конституции Российской Федерации и правовой позиции Европейского Суда по правам человека²⁹.

Возможно, в настоящее время отчасти снижает остроту рассматриваемой проблемы неприменение или избирательное применение соответствующей нормы, а также разъясняющая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, признавшего в постановлении от 30.06.2011 № 14-П нормы, содержащие указанный запрет, не противоречащими Конституции Российской Федерации. При этом дано следующее общеобязательное для правоприменительной практики истолкование: при оценке в данном случае правомерности действий государственного служащего необходимо учитывать содержание допущенных им публичных высказываний, суждений или оценок, их общественную значимость и мотивы, соотношение причиненного (могущего быть причиненным) ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства³⁰. Для полной ясности в соответствующей главе настоящей монографии анализируется международный опыт решения данного вопроса.

Генеральный прокурор Российской Федерации в приказе от 23.10.2009 № 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации» указал прокурорам при подготовке материалов для освещения в СМИ руководствоваться требованиями ч. 1 ст. 23 Конституции Российской Федерации, гарантирующей право каждому на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, а также иными требованиями федерального законодательства и международными актами, запрещающими предавать гласности любую информацию, которая может привести к указанию на личность несовершеннолетнего правонарушителя или потерпевшего без его согласия и согласия его законного представителя (п. 1.4); обеспечивать тщательную проверку данных, готовящихся для освещения в средствах массовой информации (п. 1.5).

Безусловно, иногда прокуроры вынуждены избегать по мере возможного в своих действиях излишней огласки в связи с необходимостью сохранения профессиональных секретов о тактике и методике надзорной работы (об апробированных, новаторских, эффективных приемах и средствах); из соображений недопустимости широкого информирования о существующих лазейках в законодательстве и выявленных способах уклонения от юридической ответственности; с тем, чтобы не осведомлять злоумышленников о характере проводимой по ним работы, возникающих сложностях и перспективных направлениях противодействия прокурору. Кроме того, рекомендуется сохранять предельную осторожность, демонстрировать взвешенный подход к отбору материала для СМИ при наличии только предварительных выводов о виновности или невиновности конкретных лиц, угрозе популяризации и оправдания обществом отдельных противоправных действий (например, совершенных общественно опасным способом по мотивам преодоления установленных бюрократических процедур и неправосудных решений – самосуд, захват заложников с требованием возврата денежных средств по банковским векселям после отзыва лицензии у банка и пр.). Важно просчитывать возможные неблагоприятные последствия для граждан в случае предания гласности сведений об оказанной ими помощи при выявлении нарушений и изобличении виновных лиц, размере взысканной в их пользу по инициативе прокурора задолженности по заработной плате и других обязательств, которые прямо или косвенно могут свидетельствовать о финансовой состоятельности этих лиц.

Полное безмолвие прокуроров в СМИ по некоторым вопросам иногда обусловливается интересами общественной безопасности. В частности, Первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации в информационном письме от 25.02.2014 № 73/1-07д-2014 «Об организации работы по противодействию незаконному обороту криптовалют» ориентировал всех прокуроров исключить случаи информирования СМИ о работе, проводимой на соответствующем направлении. Такой подход в деятельности прокуроров обусловлен, как представляется, тем, чтобы как-либо не провоцировать рост интереса к виртуальным денежным суррогатам и еще большее их распространение. Природа Bitcoin, PPCoin, Novacoin, Sifcoin и проч. такова, что их развитие на территории Российской Федерации несет угрозу дестабилизации российской финансовой системы, кратно продуцирует риски появления новых киберпреступлений, основанных на незаконных манипуляциях с персональными данными граждан, финансирования противоправной деятельности и противоречит отечественному законодательству³¹.

Прокуроры не вправе распространяться в СМИ (комментировать или анонсировать информацию) о предстоящих назначениях и увольнениях во всех тех случаях, когда принятие соответствующего кадрового решения находится вне компетенции этих лиц и им не поручалась по роду профессиональной деятельности огласка таких сведений. Имевшиеся на практике случаи пренебрежения этим правилом зачастую квалифицировались как грубое нарушение служебной дисциплины, что справедливо, ибо всякая вольность и неаккуратность в информировании о действиях руководства неэтична и неуместна, по сути, есть недопустимое вмешательство, противоречит принципам единства и централизации прокурорской системы, ставит под угрозу авторитет органов прокуратуры, поскольку велика вероятность ассоциации у аудитории СМИ сугубо личных мнений и домыслов отдельных сотрудников с достоверной информацией, официальным признанием свершившегося факта.

Понимая особую психологию массовой аудитории, представители СМИ, к сожалению, нередко проявляют недобросовестность в аргументации и для повышения убедительности своих сообщений ссылаются на некие «неназваные источники в правоохранительных органах». Проверяя случаи такого апеллирования к прокуратуре, в рамках имеющихся полномочий прокуроры должны всемерно добиваться безусловного исполнения Закона РФ о СМИ: требуя от представителей соответствующих СМИ уважать законные интересы граждан и их право на оперативное получение достоверных сведений о деятельности государственных органов (ст. 38), исполнения журналистами обязанности проверять достоверность сообщаемой информации (ст. 49), исключения случаев злоупотребления правами журналиста, в том числе распространения слухов под видом достоверных сообщений (ст. 51).

Кроме того, при реализации принципа гласности прокуроры обязаны исходить из требований к служебному поведению, сформулированных в ст. 18 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», соблюдать Кодекс этики прокурорского работника Российской Федерации³². В частности, нельзя допускать суждений, которые умаляют, противоречат, ставят под сомнение либо демонстрируют пренебрежительное отношение (могут быть расценены в качестве таковых) к соблюдению Конституции Российской Федерации, действующим российским законам и иным нормативным правовым актам, нормам международного права и международных договоров Российской Федерации, правилам поведения, установленным названным Кодексом (п. 1.1, 1.2, 1.5, 2.1.2, 2.1.5, 2.1.9 – 2.1.10 и др.), Присягой прокурора, и общепринятым нормами морали и нравственности, основанным на принципах законности, справедливости, равенства граждан перед законом, независимости и профессионального нейтралитета, объективности, честности и гуманизма.

Суть в том, что, являясь представителями государства, прокуроры должны всемерно содействовать утверждению в обществе духа законности и справедливости, сохранению и приумножению исторических и культурных традиций многонационального народа Российской Федерации, осознавать значимость прокурорской деятельности и меру своей ответственности перед обществом и государством.

Вопрос о пределах обеспечения через СМИ гласности в деятельности прокуратуры следует рассматривать и в контексте разграничения интересов и сфер ответственности прокуратуры и других органов власти. Соответствующая проблематика наиболее отчетливо стала проявляться с началом реализации Федерального закона от 05.06.2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», которым был запущен процесс институционального организационно-правового обособления следствия от органов прокуратуры.

Стремление установить исключительную компетенцию на освещение в СМИ событий по профилю сферы своей деятельности отобразилось в письме заместителя Председателя Следственного комитета (тогда еще при прокуратуре) от 28.03.2008 № 225-3364-08, где со ссылкой на положение ст. 161 УПК РФ о соответствующем порядке предания гласности данных предварительного расследования фактически ставился вопрос о монопольном праве Следственного комитета на огласку информации о ходе расследования, окончании производством и направлении в суд уголовных дел, расследуемых подразделениями этого правоохранительного органа. Предписывалось по «каждому факту появления в СМИ информации, опубликованной без разрешения следствия, проводить, при наличии к тому оснований, проверки в порядке, предусмотренном ст. 144, 145 УПК РФ».

По понятным причинам это в первую очередь затронуло бы интересы прокуратуры.

Между тем, являясь должностным лицом, уполномоченным осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, прокурор вправе без согласования с кем-либо сообщать в СМИ о результатах своей деятельности, в частности, о направлении в суд уголовных дел, вынесении по ним судебных решений. Имея процессуальные полномочия по внесению мер реагирования на незаконные решения органов предварительного следствия, прокурор вправе давать оценку фактам возбуждения уголовных дел, результатам следствия. При этом освещение процессуальной, надзорной и правозащитной деятельности прокуратуры в СМИ никаким образом не подразумевает разглашение сведений, подлежащих охране в режиме тайны следствия.

Указанные оговорки необходимо учитывать при разграничении компетенции прокуратуры и следствия в вопросах гласности, а также схожим образом анализировать ситуацию при иных подобных случаях конкуренции межведомственных интересов и пересечения сфер ответственности.

Необходимость глубокого и всестороннего анализа допустимых пределов сотрудничества прокуроров со СМИ, границ реализации посредством СМИ принципа гласности в прокурорской деятельности, а также выработки здесь исчерпывающей и консолидированной позиции, взвешенных подходов – вопрос, требующий дальнейших исследований. В актуальных знаниях, понятных правилах работы заинтересованы все стороны, в том числе СМИ, государство и общество в целом, поскольку только так они гарантированы в соблюдении своих интересов. Заинтересована в этом и сама прокуратура Российской Федерации, поскольку недостаток знаний порой серьезно тормозит и дезориентирует прокуроров на местах. В итоге кто-то из них, опасаясь выйти за пределы своего правового мандата, проявляет нерешительность к сотрудничеству со СМИ, старается избегать его даже в явно уместных случаях. Именно ввиду дефицита научных разработок, нестабильности и разрозненности соответствующих правовых положений, как следствие, недостаточной осведомленности прокуроров проистекает как чересчур узкая, так и неправомерно широкая интерпретация пределов такого взаимодействия.

1.3. Формы взаимодействия прокуратуры со СМИ

Для того чтобы стать реальностью и фактически решить свои задачи, взаимодействие прокуратуры со СМИ должно иметь внешнее выражение, с помощью которого оно приобретает свои неотъемлемые черты и признаки: согласованная, совместная и др. Речь идет о вопросе, имеющем важное научно-прикладное значение – о формах взаимодействия прокуратуры со СМИ.

Форма – одна из центральных категорий философии, и необходимо ясно понимать ее значение, чтобы правильно и исчерпывающе разобраться непосредственно в исследуемой проблематике. Если опустить специальную терминологию, суть предлагаемого философской наукой определения сводится к тому, что «форма есть способ существования, выражения и преобразования содержания», объединяющего, будучи стороной целого, «единство всех составных элементов объектов, его свойств, связей, состояний, тенденций развития»³³.

Таким образом, как целостное явление современной действительности взаимодействие прокуратуры со СМИ имеет конкретные формы своего внешнего выражения, которые, отражая особенности структуры содержания, представляют собой способы организации соответствующей деятельности вовне.

Попытка сформулировать соответствующее определение в научном обиходе пока предпринималась только А.Ф. Смирновым, по мнению которого формы взаимодействия органов прокуратуры с редакциями СМИ и журналистами отражают «внешнее выражение содержания информации, пути, порядок, процедуры поиска информации, ее получения, производства и распространения»³⁴. Это в целом правильное утверждение, к сожалению, не получило в дальнейшем развернутого теоретического обоснования, что обусловливает сохраняющееся отсутствие единства мнений в науке при идентификации конкретных форм взаимодействия прокуратуры и СМИ.

Например, сам А.Ф. Смирнов, ссылаясь на мнение прокурорских работников, выделил следующие основные формы такого взаимодействия: «собственно выступления в СМИ, а также публикации, интервью, участие в работе круглых столов, проведение пресс-конференций, представление информации корреспондентам, приглашение представителей СМИ, в том числе телевидения, на открытые судебные процессы и на заседания в прокуратуре, постоянные рубрики в СМИ, брифинги, подготовка комментария к статье, теле-, радиоинтервью, участие в передачах на правовые темы, беседы с журналистами, выпуск юридических газет, участие в «прямом» эфире, «горячих» линиях, представление пресс-релизов и документов в редакции средств массовой информации и журналистам, аккредитация журналистов в органах прокуратуры»³⁵.

Несколько другой состав основных форм взаимодействия органов прокуратуры со СМИ определили М.С. Андрианов и Е.А. Забелина: «ответы на журналистские запросы; распространение пресс-релизов; размещение информации в СМИ; совместная подготовка органами прокуратуры и СМИ материалов, освещающих работу прокуроров по укреплению законности и правопорядка; организация интервью сотрудников и руководителей органов прокуратуры в печати, на радио и телевидении; выступления сотрудников прокуратуры в телевизионных и радиопрограммах; пресс-конференции и брифинги для представителей СМИ; участие работников прокуратуры в освещаемых СМИ круглых столах; приглашение журналистов на заседания координационных совещаний, коллегии; личные встречи сотрудников и руководителей органов прокуратуры с корреспондентами периодических изданий, журналистами телевизионных каналов и радио»³⁶.

В методических рекомендациях Следственного комитета Российской Федерации используется более узкий термин «формы предоставления СМИ информации», среди которых упомянуты пресс-релиз, информационное сообщение (новостной прессрелиз), пресс-конференция, бэкграундер, биография, заявление, медиакит (пресс-кит), круглый стол, презентация, пресс-тур, занимательная статья, обзорная статья, кейс-история (случай-история), интервью (интервью-монолог, интервью-диалог, коллективное интервью, интервью-зарисовка)³⁷.

Очевидно, что современные формы взаимодействия прокуратуры со СМИ сложились исторически, опытным путем. Они признаются сторонами и используются ими, имеют внешнее выражение. Некоторые исследователи находят необходимым подразделять их на основные и неосновные (специфические), признавая, что отмеченное разграничение отличается нестабильностью³⁸.

Практика показывает, что анализируемые формы некорректно раскрывать в контексте признаков неоднократности и однотипности способов совершения действий в рамках взаимодействия. Поскольку, например, заключение соглашения о взаимодействии и аккредитация СМИ – форма единовременного и длительного действия. Кроме того, «паритетность» и «равенство» – атрибуты, определяющие характер взаимодействия, и их недопустимо экстраполировать на конкретные формы этой совместной деятельности, которые лишь в совокупности обеспечивают искомый баланс.

Процедура реализации форм взаимодействия прокуратуры со СМИ детальной правовой регламентации, как правило, не имеет, что во многом компенсируется правоприменительной практикой, развивающейся в данной части с учетом специфики деятельности каждой из сторон³⁹.

Представляется правильным дифференцировать формы в зависимости от тех основных задач, которые планируется решить в процессе их применения при осуществлении взаимодействия. Учитывая имеющуюся специфику, целесообразно различать формы взаимодействия, используемые для целей правового информирования, правового просвещения⁴⁰, а также формы, относящиеся непосредственно к организации такого взаимодействия.

В 2014 г. состоялось 1 270 422 выступления прокуроров в СМИ. Собственно, тематику выступлений прокуроров диктует время, острота проблем в современном российском обществе, а также состояние дел на поднадзорных территориях. Перечисленные условия напрямую определяют для прокуратуры необходимость достижения конкретных задач во взаимодействии по основным направлениям своей работы со СМИ.

Наиболее освещаемые сегодня в СМИ темы касаются работы прокуратуры по борьбе с преступностью, в том числе с коррупцией, по защите конституционных прав и свобод граждан. Причем эта тенденция видится закономерной, поскольку соответствует функциональным приоритетам прокуратуры. Наряду с этим в последние годы стала возобладать риторика соблюдения законодательства в сфере экономики. Данное обстоятельство в целом отображает стратегическую общегосударственную линию преодоления последствий мирового кризиса, дестабилизировавшего отечественную финансово-экономическую систему, является следствием принимаемых мер к усилению прокурорского надзора за исполнением законодательства, направленного на противодействие правонарушениям в социально-экономической сфере⁴¹.

Тем самым в СМИ в большей степени получали освещение результаты проверок соблюдения гарантий по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, образовательных, трудовых, жилищных и иных прав граждан.

В ходе выступлений работников прокуратуры в СМИ общественность информируется не только о сугубо профессиональных достижениях (результатах надзорных проверок, постановленных обвинительных приговорах и других событиях, представляющий широкий общественный интерес), но и о работе Совета ветеранов прокуратуры, торжественных мероприятиях, награждениях и новых назначениях работников прокуратуры. Такая разносторонняя тематика позволяет осуществлять разностороннее информирование, вести более широкий охват аудитории.

Контакт с представителями СМИ организуется прокурорами в форме проведения пресс- и онлайн-конференций, брифингов, круглых столов, дачи интервью, комментариев и др. Атмосфера подобных мероприятий, как правило, позволяет успешно обсуждать правовые основы и формы взаимодействия работников прокуратуры с представителями СМИ, проблемы, возникающие у журналистов при определении соотношения конституционного требования о свободе прессы и законодательных ограничений на получение и распространение информации.

Так, в августе 2012 г. в прокуратуре Псковской области состоялся круглый стол, в работе которого приняли участие более 50 представителей региональных, городских и районных СМИ, а также правозащитных организаций. В ходе дискуссии были озвучены наиболее острые и значимые для жителей региона вопросы. Один из них – это рост дорожно-транспортных происшествий со смертельным исходом. Ввиду явного недостатка принимаемых правоохранительными органами мер на встрече принято решение о создании специальной рабочей группы по проверке исполнения законодательства в сфере безопасности дорожного движения. В ее состав было предложено войти журналистам и правозащитникам.

В ходе мероприятия обсуждены также вопросы сохранности бюджетных средств, выделенных на реконструкцию г. Изборска в связи с празднованием 1150-летия со дня его образования и набережной реки Великой в г. Пскове, профилактики тяжкой насильственной преступности, жилищного строительства, соблюдения прав предпринимателей и природоохранного законодательства⁴².

Генеральный прокурор Российской Федерации в приказе от 23.10.2009 № 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации» указал:

начальникам главных управлений, управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации следует не реже одного раза в полугодие представлять в управление взаимодействия со средствами массовой информации предложения об организации выступлений в СМИ с указанием тематики и формата (интервью, брифинг, авторский материал). Одновременно предусмотрено, что сообщения о встречах, семинарах, круглых столах, проводимых с участием руководителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации, необходимо представлять в день проведения мероприятия (п. 2);

прокурорам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур следует ежегодно проводить личные встречи руководителей органов прокуратуры с редакциями ведущих периодических изданий, электронных СМИ, информационных агентств, журналистами, а также организовывать пресс-конференции по наиболее актуальным вопросам прокурорской деятельности (п. 4).

Среди наиболее востребованных форм взаимодействия – интервью прокуроров (как правило, руководителей органов прокуратуры) отечественным и зарубежным СМИ, а также других лиц ведомственным изданиям прокуратуры. Соответствующие материалы нередко дублируются на интернет-сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации⁴³.

Интервью (или беседа) – изложение фактов или высказывание о событиях, излагаемых не от имени журналиста, а от имени человека, которого он интервьюирует. Источник информации ценен мнениями, основанными на глубокой осведомленности, личной привлекательности для общественности. Существует несколько видов интервью: 1) интервью-монолог – подробный ответ интервьюируемого человека на вопрос журналиста; 2) интервью-диалог – беседа в вопросах и ответах; 3) коллективное интервью – дает представление о мнениях нескольких интервьюируемых; 4) интервью-зарисовка – носит творческий характер, предполагает при его подготовке значительную роль журналиста, который не только задает вопросы, но и высказывает свое мнение по обсуждаемой теме, рассказывает об атмосфере беседы, приводит дополнительные сведения о собеседнике, делает исторические отступления⁴⁴.

Регулярный характер носит участие Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки в мероприятии «деловой завтрак», организуемом «Российской газетой», где руководитель прокурорской системы рассказывает о работе прокуратуры и отвечает на некоторые вопросы читателей. Имели место случаи, когда Генеральный прокурор Российской Федерации брал с собой в поездку нескольких представителей СМИ на какое-либо существенное мероприятие, проводимое им за пределами Московского региона. Однако назвать такую поездку полноценным пресс-туром, разумеется, нельзя.

Пресс-тур – приглашение работников СМИ в гости, включая поездку по региону, цель которого обусловлена необходимостью увеличить число материалов в СМИ о работе должностного лица или органа, организующего это мероприятие. При организации полномасштабного пресс-тура в регион, как правило, нужно продумать следующие блоки мероприятий, не забыв определить ответственных за их проведение: встреча на вокзале или в аэропорту, размещение, инструктивная встреча с изложением деталей пребывания в республике, области, городе; сопровождение журналистов по всему маршруту пресс-тура; питание, вечерний досуг. культурная программа; посещение профильных для тематики пресс-тура и наиболее интересных объектов региона; заключительная встреча, подведение итогов поездки, проводы на вокзал, в аэропорт.

Генеральной прокурор Российской Федерации нередко практикует такую форму взаимодействия со СМИ, как встреча с главными редакторами ведущих изданий. Эта встреча не получает широкого освещения в СМИ, на ней не задают вопросы, касающиеся конкретных жалоб, обращений и уголовных дел. На этой встрече стороны оговаривают дальнейшее развитие взаимоотношений, вырабатывают механизмы к взаимопониманию, способствующие обеспечению максимальной гласности и объективности в освещении деятельности органов прокуратуры.

Как показывает практика, весьма востребованной формой взаимодействия являются пресс-конференции и их тематика может быть различной, в том числе изучение текущего состояния взаимодействия органов прокуратуры со СМИ в интересах укрепления правопорядка, правового воспитания граждан и профилактики правонарушений. Могут быть рассмотрены и доведены до сведения прессы конкретные факты злоупотребления журналистами свободой массовой информации, а также принятые меры прокурорского реагирования и ряд иных вопросов.

Например, 23.07.2007 в 12.00 в здании Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: Б. Дмитровка, 15а, состоялась пресс-конференция на тему «О сотрудничестве Генеральной прокуратуры Российской Федерации с правоохранительными органами Великобритании по так называемому «делу Александра Литвиненко». Соответствующий анонс и координаты для аккредитации СМИ представлены на интернет-сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации 21.07.2007⁴⁵.

15.05.2008 в информационном агентстве РИА-Новости состоялась пресс-конференция первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации А.Э. Буксмана на тему «О работе органов прокуратуры Российской Федерации по исполнению приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности». Сообщение об этом было размещено на интернет-сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации, где и сегодня пользователи могут ознакомиться с текстом вступительного слова А.Э. Буксмана⁴⁶.

Активно практикуется приглашение представителей СМИ на заседания координационных совещаний руководителей правоохранительных органов регионов и заседания коллегии соответствующих прокуратур. На таких мероприятиях, как правило, необходимо достаточно четко регламентировать процедуры получения информации, доступной для освещения в СМИ, поскольку нередко какие-либо вопросы остаются закрытыми для прессы. В этом случае журналистов необходимо заранее проинформировать о том, как именно будет проходить мероприятие и когда они должны его покинуть. При этом следует разъяснить, почему какая-то часть совещания не подлежит освещению в СМИ. После такого мероприятия либо до его начала представителям СМИ следует по возможности выдать так называемый раздаточный материал: пресс-релиз, тексты докладов выступающих и пр. Роль раздаточного материала также может играть медиа-кит (или пресс-кит) – набор, комплект, пакет нескольких видов материалов (бэкграундер, биография, фото и др.), которые необходимы для ответа на наиболее вероятные вопросы СМИ, возникшие в процессе подготовки материала по поводу какого-то события. При этом бэкграундер – это информация базового характера, не являющаяся новостью или сенсацией (о профиле деятельности, планах, истории организации), которая раздается журналистам непосредственно на новостном мероприятии, содержит информацию, дополняющую короткий новостной пресс-релиз и помогающую подробно и без искажений подготовить нужный материал для СМИ.

Представители прессы в ряде случаев присутствуют непосредственно при ведении прокурорами приема населения. Это, однако, возможно при условии соблюдения требований законодательства и обеспечения интересов заявителей. Широкое освещение достигнутых результатов способствует информированию населения о состоянии решения социальных и экономических вопросов территорий и нередко позволяет снизить напряженность, спровоцированную недостаточностью информирования населения о деятельности органов власти, в том числе прокуратуры, по решению их проблем, отстаиванию прав и свобод. В связи с этим следует также приглашать представителей СМИ для освещения проведения проверок в социально значимых сферах, проводить с ними личные встречи руководителей прокуратуры для обмена планами работы и организации совместных мероприятий.

На практике иногда организуется утечка информации – внешне случайная, а на деле сознательно организованная ее источником, чтобы нейтрализовать воздействие слухов на общественность.

Важный вопрос – предоставление информации в кризисной ситуации, когда, например, в какой-либо сфере жизнеобеспечения населения региона складывается катастрофическое положение и в связи с этим требуется немедленное реагирование прокуратуры и ее вмешательство. К таким ситуациям надо заранее тщательно готовиться. В случае начала реализации кризисного сценария важно наметить главные направления и особенности работы с учетом местных условий, подготовить соответствующие средства связи и оборудование, выделить сотрудников, уполномоченных выступать от имени прокуратуры в СМИ или отвечать по телефону. Полезно заблаговременно разработать план, памятку, инструкцию, проекты заявлений для СМИ на случай кризиса.

Действенной формой взаимодействия является проведение семинарских занятий для сотрудников прокуратуры с участием представителей СМИ, что позволяет оперативно разрешать текущие проблемы, плодотворно в рамках дискуссии вести обмен опытом.

Например, 22–26 января 2007 г. в Москве на базе Института повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации (ныне – факультет профессиональной переподготовки и повышения квалификации Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации) проходил семинар старших помощников и помощников прокуроров субъектов Российской Федерации, отвечающих за взаимодействие со СМИ и общественностью. В ходе данного мероприятия старшие помощники и помощники прокуроров субъектов Российской Федерации, отвечающие за взаимодействие со СМИ и общественностью, помимо занятий по повышению квалификации встречались с журналистами центральных СМИ, в том числе с представителями газет, авторами информационно-аналитических телепрограмм. Также было организовано посещения слушателями ведущих информационных агентств – «Интерфакс», «РИА Новости», «ИТАР-ТАСС», где обеспечено их ознакомление со спецификой работы корреспондентов, занимающихся подготовкой новостных лент⁴⁷.

Значимым средством обеспечения гласности в деятельности прокуратуры является ежедневное обновление новостной ленты официальных интернет-сайтов органов и организаций прокуратуры Российской Федерации. Информационная наполняемость этих ресурсов обеспечивается требованиями соответствующих организационно-распорядительных документов, устанавливающих процедуру предоставления сообщений для размещения на интернет-сайте.

Эти сообщения, представляемые в форме новостных пресс-релизов, зачастую становятся поводом для дальнейшей совместной работы корреспондентов и работников прокуратуры по подготовке публикаций в печатных изданиях, телесюжетов и программ, радионовостей, сообщений в информационных агентствах сети Интернет, организации пресс-конференций, комментариев и интервью с прокурорами. При этом если представителей СМИ интересуют какие-либо подробности, то по договоренности – устно или письменно прокуратурой может представляться дополнительная информация.

Пресс-релиз – это краткое сообщение (не более одной страницы) о предстоящем мероприятии (например, встреча с первым лицом прокуратуры, ее сотрудниками по актуальным проблемам деятельности ведомства) с приглашением журналистов для участия в нем с целью привлечь их внимание к подготовленной пресс-центром информации. Новостной пресс-релиз – сообщение, содержащее важную новость для общественности (например, об окончании расследования громкого уголовного дела).

Кроме того, на интернет-сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации и сайтах региональных прокуратур открыты специальные прямые линии (интернет-приемные), по которым любой пользователь может оставить сообщение о правонарушениях коррупционной направленности, об ограничении прав субъектов предпринимательской деятельности и др. Все поступившие таким образом обращения граждан и юридических лиц передаются сотрудниками, курирующими интернет-сайт, в соответствующие структурные подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации, региональных прокуратур для рассмотрения по существу.

В литературе можно встретить мнение о необходимости создания прокуратурой специальных интернет-форумов, воображаемых в качестве перспективных площадок. Трудно даже представить, каким доводом можно защищать столь явно неправильное решение. Например, по мнению О.Н. Кашириной, предполагаемое в данном формате общение «о деятельности правоохранительных органов, применении права, способах защиты прав и свобод граждан будет способствовать раннему предупреждению совершения противоправных действий и мобилизации в этом направлении авторитета общественного мнения»⁴⁸. Между тем фактическая ценность таких идей крайне неоднозначна и прибегать к ее реализации следует с предельной осторожностью. К подобной внимательности обязывает имеющийся у некоторых региональных прокуратур негативный опыт сначала организации, а потом оперативного сворачивания соответствующих форм работы на своих интернет-сайтах из-за стремления недобросовестных пользователей радикализировать обсуждаемые темы и распространять информационный контент, который несовместим с задачами официальных интернет-представительств прокуратуры. Однако изложенное мнение не относится к организации прокуратурой своих аккаунтов в социальных сетях, поскольку это важный дополнительный и самостоятельный канал связи, рассчитанный на специфичную аудиторию.

Например, 24.09.2010 Генеральная прокуратура Российской Федерации открыла собственный микроблог в Twitter (адрес – http://twitter.com/Genproc). Указанный сервис позволит повысить эффективность взаимодействия с пользователями Интернета, а также является одним из дополнительных источников информации о деятельности органов прокуратуры России. Его преимуществом является простота и скорость получения важной информации о деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также возможность отправлять короткие текстовые заметки пользователям ресурса (до 140 символов), используя веб-интерфейс и программы-клиенты⁴⁹.

Успешно продолжает свою работу созданный прокуратурой Ленинградской области аккаунт в системе микроблогов Twitter. За 2014 г. количество его постоянных читателей увеличилось до 400, размещено более 3600 твиттов.

В декабре 2014 г. прокуратура Республики Башкортостан открыла собственный микроблог в Twitter. Дополнительный источник информации о деятельности органов региональной прокуратуры был создан с целью повышения эффективности взаимодействия с пользователями Интернета, повышения скорости и простоты получения актуальных сведений.

В 2014 г. в сети Интернет создан официальный Twitter-аккаунт прокуратуры Воронежской области, что также способствует более широкому взаимодействию со СМИ.

Разумеется, сотрудничество прокуроров со СМИ не ограничивается эпизодическими контактами сторон по конкретным событийным эпизодам их профессиональной деятельности. Многие грани существующих здесь взаимоотношений обязаны быть неформализованными, развиваться дальше официальной плоскости, непременно взаимовыгодного использования, сугубо вынужденных или напрямую обусловленных служебной необходимостью действий. Это аксиома и мыслить иначе было бы заблуждением.

Хорошим поводом дополнительно уделить внимание журналистам, регулярно объективно освещающим работу органов прокуратуры, является празднование Дня российской печати (13 января). Генеральным прокурором Российской Федерации ежегодно в формате специально приуроченных к этому встреч в Генеральной прокуратуре Российской Федерации представители СМИ награждаются за активное и плодотворное взаимодействие с органами прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка. В ходе торжественных мероприятий присутствующие имеют возможность получить ответы на интересующие их вопросы, а также информируются о задачах, стоящих перед органами прокуратуры в наступившем году⁵⁰.

За оказание существенной помощи в укреплении законности и развитии системы прокуратуры Российской Федерации, в выполнении возложенных на нее задач допускается награждение лиц, не являющихся работниками прокуратуры, медалью «За взаимодействие»⁵¹.

Доброй традицией стал Всероссийский конкурс на лучшие материалы в СМИ о работе органов прокуратуры, учрежденный Генеральным прокурором Российской Федерации в мае 2009 г. Его цель – совершенствование взаимодействия прокуратуры со СМИ, активизация объективного и всестороннего освещения ее деятельности, повышение авторитета прокуратуры в обществе. В конкурсе, проводимом ежегодно с 1 октября календарного года по 13 января следующего года, принимают участие работники центральных и региональных СМИ, зарегистрированных в установленном законом порядке (кроме тех СМИ, регистрация которых не предусмотрена), а также внештатные авторы, представившие опубликованные материалы по проблемам деятельности органов прокуратуры Российской Федерации (за исключением работников прокуратуры).

Требования к конкурсным материалам и порядку их представления установлены соответствующим Положением о конкурсе, утвержденным приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 08.05.2009 № 152 «О ежегодном Всероссийском конкурсе на лучшие материалы в средствах массовой информации о работе органов прокуратуры». Победители и дипломанты конкурса определяются комиссией по подведению итогов конкурса, а церемония их награждения производится в Генеральной прокуратуре Российской Федерации и приурочивается к Дню российской печати – 13 января следующего календарного года.

Сегодня история этого конкурса хранит случаи награждения ответственных секретарей, обозревателей, корреспондентов, старших корреспондентов, специальных корреспондентов, заведующих корреспондентскими отделами, директор-корреспондентов, авторов и ведущих программ, редакторов, старших редакторов, режиссеров, телеоператоров, руководителей студий, заместителей главного редактора, заместителей генерального директора, выпускающих редакторов, шеф-редакторов, главных редакторов, руководителей журналистских организаций, ставших победителями конкурса, – медалями «За взаимодействие» (за всю историю этого конкурса награждены свыше 20 человек), а его дипломантов, в том числе творческих коллективов, – Грамотами Генерального прокурора Российской Федерации (около 60)⁵².

Во многих региональных прокуратурах практикуется проведение аналогичных мероприятий, которые призваны способствовать формированию в обществе положительного имиджа органов прокуратуры и их работников, совершенствованию форм и методов сотрудничества, повышению качества подготовки теле- и радиопрограмм и публикаций в прессе, а также распространению положительного опыта взаимодействия со СМИ в органах прокуратуры.

Нередко на уровне региональных прокуратур среди работников городских и районных прокуратур и работников аппарата организуется проведение специального конкурса (например, «Прокурорский надзор и гласность»), одним из критериев оценки которого является уровень освещения правозащитной роли органов прокуратуры, в частности на примерах прокурорско-надзорной деятельности.

В настоящее время активно практикуется заключение прокуратурой соглашений с различными органами власти, где нередко затрагиваются вопросы взаимодействия со СМИ. Например, в Соглашении Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации о взаимодействии в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина, заключенном 03.05.2007, предусматривается обращение в СМИ с совместными заявлениями о грубых нарушениях основных прав и свобод человека и гражданина (ст. 3). Кроме того, вопросы взаимодействия со СМИ затрагивают и соглашения об информационном взаимодействии, которые заключены Генеральной прокуратурой с Министерством внутренних дел Российской Федерации (от 24.01.2012) и Федеральной службой охраны Российской Федерации (от 27.10.2008).

Права и обязанности сторон взаимодействия, в том числе порядок запроса и предоставления информации, могут быть дополнительно закреплены в соглашениях о сотрудничестве между органом прокуратуры и СМИ. Указанное организационно-правовое решение позволяет улучшать профессиональные контакты прокуратуры и СМИ, привносить в них элементы согласованности.

Принципиально важным является дальнейшее расширение и углубление контактов прокуратуры со СМИ. Перспективные решения могут быть связаны с выработкой качественно новых подходов и рекомендаций, адекватных меняющимся задачам и роли прокуратуры с тем, чтобы максимально содействовать прогрессивным изменениям в экономике, политике, социальной, культурной и иных сферах, обеспечению прав и интересов граждан, приоритета общечеловеческих ценностей, построению подлинно правового государства.

1.4. Соотношение взаимодействия прокуратуры со СМИ и прокурорского надзора за исполнением законов о СМИ

Актуальным вопросом современной науки о прокурорской деятельности является разграничение понятий «прокурорский надзор за исполнением законов о СМИ» и «взаимодействие прокуратуры со СМИ», определение их правильного соотношения. Очевидно, что данные правовые явления отличаются по своей сущностной природе и фактическому содержанию, при этом обусловлены различным содержанием и предметом деятельности в рамках достижения единых для прокуратуры целей.

По смыслу ст. 1 Закона о прокуратуре органы прокуратуры осуществляют надзор за реализацией основополагающих нормативных правовых актов, действующих на территории страны, – Конституции Российской Федерации и законов. Исходя из положений ст. 21 и 26 Закона о прокуратуре, применительно к рассматриваемой теме исследования предмет надзорной деятельности прокуратуры характеризуется следующей морфологической структурой:

соблюдение конституционного права граждан на получение информации через СМИ, исполнение действующих на территории Российской Федерации законов о СМИ федеральными отраслевыми органами исполнительной власти (федеральные министерства, службы, агентства и др.), Следственным комитетом Российской Федерации, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (в том числе СМИ);

соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами по вопросам реализации права граждан на информацию и осуществления деятельности СМИ.

Следует отметить, что в Законе РФ о СМИ, выступающим в силу своего специального свойства исходным в реализации других нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере отношений, и в Законе о прокуратуре в числе объектов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, СМИ напрямую не названы. Между тем они в полной мере подпадают под этот перечень как коммерческие и некоммерческие организации, в обязанности которых вменено точное исполнение действующих на территории России законов (ст. 15 Конституции Российской Федерации). Невыполнение ими установленных в законодательстве требований будет угрожать правам и свободам граждан, законным интересам юридических лиц и государства, а потому СМИ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора, независимо от их подчиненности и формы собственности.

При осуществлении взаимодействия, как уже отмечалось, прокуратура и СМИ фокусируются на взаимном согласованном использовании имеющихся информационных, правовых, научных и организационных ресурсов для достижения цели совместной деятельности сторон.

Если при надзоре отношения прокуратуры и СМИ имеют характер «власть – подчинение», то уже при реализации взаимодействия СМИ для прокуратуры выступают в качестве равноправной стороны соответствующего процесса, принимающей в нем добровольное участие.

Конечно, разграничивая понятия «надзор» и «взаимодействие», одновременно необходимо учитывать имеющиеся между этими правовыми категориями взаимосвязи.

Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры обеспечивают законность и тем самым как содействуют реализации прав СМИ, так и оберегают общество от злоупотреблений в этой сфере. При этом в надзорной деятельности прокуроры одновременно опираются на возможности СМИ не только при информировании населения о результатах своей работы, но и собственно при выявлении нарушений. Таким образом, в целом находит свое подтверждение мнение Г.А. Мурашина о том, что функции прокуратуры и направления ее работы, будучи взаимосвязаны и взаимообусловлены, в конечном итоге сливаются в единую общую деятельность прокуратуры по обеспечению законности⁵³.

Более того, полагаем, именно надзорные средства являются исходным параметром, во многом определяющим основную суть прокуратуры и ее потребности в последующем к взаимодействию со СМИ. Осуществление прокурорского надзора собственно и обусловливает те результаты, которые могут предаваться огласке в СМИ, на которые опираются прокуроры при осуществлении правового просвещения и реализации иных направлений взаимодействия со СМИ. В свою очередь уровень реализации задач прокурорского надзора порой в значительной мере зависит от состояния взаимодействия с другими участниками соответствующих правоотношений и, прежде всего, СМИ.

Первостепенность надзора предопределяется тем обстоятельством, что установление режима законности является «одним из условий, обеспечивающих претворение в жизнь целенаправленного и единообразного регулирования общественных процессов»⁵⁴. По мнению В.Н. Кудрявцева, «законность – это определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов. Законность можно рассматривать как центральный принцип права, определяющий многие другие его принципы и положения. В более широком плане можно сказать, что законность – это общий принцип организации современного демократического государства, основа обеспечения и защиты прав личности и поддержания правопорядка в стране. Законность – стержень нормального функционирования всей общественной системы»⁵⁵.

Понятно, что законность является результирующей деятельности всех органов государства, общества в целом⁵⁶. Органам же прокуратуры в этом отведена если и не ведущая, то достаточно значимая роль – роль генерального стража законности, осуществляющего надзор за точным исполнением законов и добивающегося их единообразного применения.

Сегодня надзор за исполнением законов о СМИ относится к одному из наиболее востребованных функциональных направлений деятельности прокуратуры России. Прокурорами проводится емкая, целенаправленная и в то же время разноплановая работа по предупреждению, выявлению и пресечению соответствующих нарушений.

Впрочем, материалы статистических наблюдений отображают весьма неравнозначные на протяжении всей новейшей истории России масштабы и характер прокурорского надзора за исполнением законов о СМИ и законностью правовых актов в этой сфере. Следует отметить, что сама отчетность о результатах работы прокуроров по надзору за исполнением законов в рассматриваемой сфере (строка в основном ведомственном статистическом отчете по форме П (сегодня – форма ОН) появилась в 1993 г. и затем неоднократно подвергалась изменениям (эти изменения обусловливают невозможность в настоящее время проводить сплошное сопоставление данных за весь 22-летний период).

В 1993 – 1996 гг. нарушения законов о СМИ выявлялись по результатам прокурорского надзора активно, однако с крайне неравномерной динамикой: за 1993 г. прокурорами пресечено 250 нарушений, за 1994 г. – 624, за 1995 г. – 1032, за 1996 г. – 395 (табл. 1). В этот период общее состояние законности в рассматриваемой сфере, равно как и результаты надзорной деятельности прокуратуры, во многом предопределялись становлением демократических институтов и в целом интенсификацией в стране общественно-политических процессов, развитием нового российского законодательства на фоне общего демонтажа советской правовой системы⁵⁷.

Таблица 1

Сведения о результатах работы прокуроров по надзору за исполнением законов о СМИ в 1993 – 1996 гг.

1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.

Выявлено нарушений законов
250
624
1032
395

в т.ч. выявлено незаконных правовых актов
39
65
56
36

Принесено протестов
27
45
23
22

из рассмотренных протестов:
отклонено
по удовлетворенным протестам
отменено и изменено незаконных правовых актов

4
4
3
6

19
40
11
13

Направлено заявлений в суд
5
3
13
6

Из рассмотренных судом заявлений отклонено
0
0
0
0

Внесено представлений
175
343
551
242

По представлению прокурора привлечено лиц к ответственности:
дисциплинарной
материальной

19
33
56
23

1
4
26
0

По постановлению прокурора наказано лиц в административном порядке
16
36
29
56

В последующие годы внимание прокуроров к вопросам исполнения законодательства о СМИ усиливалось пропорционально все возрастающему значению информационной сферы, уровню внедрения достижений технического прогресса, проявлению сопутствующих издержек сферы массовой коммуникации в виде современных вызовов и угроз национальной безопасности Российской Федерации, состоянию развития законодательства и правоприменительной практики.

По итогам 2014 г. органами прокуратуры выявлено 3708 нарушений законов о СМИ, что на 674,1% больше, чем в 1997 г. Практически это означает, что только по официальным данным прокуратуры частота совершения правонарушений в рассматриваемой сфере за последние 17 лет увеличилась более чем в 7 раз (см. рис. 1). Не оставался неизменным и удельный вес нарушений законов о СМИ в общей картине выявляемых прокурорами нарушений, а также соотносительно к сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина (в 1997 – 2003 гг. соответствующие показатели на уровне 0,09 – 0,13% и 0,30 – 0,40%; в 2004 – 2009 гг. – 0,05 – 0,06% и 0,12 – 0,18%; в 2010 г. – 0,04 и 0,08%; в 2011 – 2014 гг. – 0,07 – 0,10% и 0,12 – 0,16%).

Рис. 1. Динамика нарушений законов о СМИ, выявленных прокурорами в 1997–2014 гг.

Практика показывает, что по своему характеру, направленности и содержанию нарушения законов в рассматриваемой сфере неоднородны, а, собственно, роль СМИ в них варьируется от правонарушающей до потерпевшей стороны, что позволяет условно разделить все нарушения на две соответствующие группы: 1) нарушения законов, допускаемые в деятельности СМИ (инкриминируемые СМИ); 2) нарушения прав СМИ и журналистов. В контексте анализа вопросов взаимодействия прокуратуры со СМИ интерес представляет последняя из указанных групп нарушений, поскольку в данном случае хорошо просматривается важная роль прокуратуры по вопросам реализации прав и законных интересов СМИ.

Материалы прокурорских проверок соблюдения прав СМИ и журналистов показывают, что нередко соответствующие нарушения допускаются при принятии региональными органами законодательной (представительной) и исполнительный власти, органами местного самоуправления нормативных правовых актов. Например, распространены случаи незаконного вмешательства в деятельность СМИ через возложение в программных документах органов власти обязанности подготовки публикаций определенной тематики для обеспечения пропаганды предпринимаемых мер.

Часто нарушается право СМИ и населения в целом на доступ к соответствующей правовой информации.

Следует отметить, что в первые годы после начала реализации Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» прокуроры в пределах своих полномочий активно понуждали поднадзорные органы к созданию необходимой в новых условиях правовой и собственно коммуникационной инфраструктуры. Ныне все чаще основанием для прокурорского вмешательства являются несоответствия федеральному законодательству отдельных положений принятых муниципальных, региональных и ведомственных правовых актов, устанавливающих порядок организации доступа к информации о деятельности соответствующих органов власти, а не в целом бездействие этих органов в вопросах реализации требований ч. 3 ст. 9 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», где оговорено принятие таких актов.

Нередко по результатам анализа правотворческой деятельности органов местного самоуправления, органов власти субъектов Российской Федерации прокурорами выявляются случаи неопубликования нормативных правовых актов либо их опубликования с нарушением срока, установленного для этого в законодательстве⁵⁸.

Практика хорошо иллюстрирована случаями, когда прокуроры при установленной в ходе осуществления своих полномочий потребности совершенствования действующих в рассматриваемой сфере нормативных правовых актов, руководствуясь ст. 9 Закона о прокуратуре, вносили в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Интересам СМИ соответствует высокий уровень исполнения законов в деятельности контролирующих органов. В связи с этим трудно переоценить значимость работы прокуроров, обеспечивающих надзорными средствами исполнение требований законов уполномоченными органами контроля при регистрации СМИ, проведении их проверок. Как направленные против конституционно установленных гарантий свободы массовой информации следует расценивать и допускаемые чиновниками уполномоченных органов контроля факты ненадлежащего использования предоставленных им полномочий для предотвращения нарушений законов о СМИ, несвоевременного реагирования на такие нарушения. Нередко принимаемые контролирующими органами меры носят формальный характер, не обеспечивается контроль за их исполнением. Данные факты не способствуют снижению числа и распространенности нарушений в сфере деятельности СМИ.

Неправомерный отказ в различных его проявлениях или незаконное ограничение доступа журналистов и СМИ к информации также является распространенным явлением. Причем особо скрывается информация о реальных событиях и конкретных делах, которую журналистам приходится искать и получать из альтернативных источников. Факты нарушений выражаются в ограничении стремления журналистов посещать органы государственной власти, предприятия, учреждения, организации, пребывать на их территориях; присутствовать на пресс-конференциях или права задавать вопросы; производить аудио- и видеозаписи; необоснованном отказе в предоставлении запрашиваемой информации; ограничении доступа к материалам и др.

В 2012 г. Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой выявлен факт сокрытия бывшим начальником Управления ветеринарии Администрации Волгоградской области информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей либо для окружающей среды – о подтвержденной результатами лабораторных исследований гибели животного в дикой природе от африканской чумы свиней. В условиях проявленной беспечности возникла угроза распространения особо опасной болезни, массовой гибели животных, причинения существенного вреда окружающей среде и значительного ущерба как для отдельных сельхозпроизводителей, так и для экономики региона в целом. Приговором суда данный гражданин признан виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 237 УК РФ, ему назначено наказание в виде штрафа в размере 150 тыс. руб.⁵⁹

Анализируя материалы проверок по вопросам ограничения права граждан и организаций на получение информации через СМИ, прокуроры должны учитывать, что государственные органы и организации, общественные объединения, их должностные лица предоставляют сведения о своей деятельности в СМИ в различных формах. Отказ в предоставлении запрашиваемой информации возможен только в случае, если информация содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну (ст. 40 Закона РФ о СМИ). В свою очередь, редакция не вправе разглашать распространяемые в сообщениях и материалах сведения, предоставленные гражданином с условием сохранения их в тайне.

Согласно материалам исследований, инициируемых как, собственно, СМИ, так и иными институтами гражданского общества (их результаты в определенной степени подтверждаются практикой прокурорского надзора), популярным средством ограничения прав журналистов и СМИ на информацию является введение аккредитации, при которой со стороны аккредитующих субъектов допускаются, как правило, следующие нарушения:

а) нарушения, связанные с предоставлением аккредитации:

требование излишних сведений, в том числе подробных персональных данных об аккредитуемом журналисте, его псевдонима, специализации (и даже представлять на него специальную рекомендацию – характеристику), данных о редакции СМИ, претендующей на аккредитацию, и др.;

дискриминация СМИ в праве на аккредитацию (в зависимости от состава учредителей, по территориальному признаку и по характеру трудовых отношений журналиста с редакцией и др.);

произвольное квотирование аккредитуемых СМИ;

незаконные основания отказа в аккредитации;

смешение аккредитации журналистов и деятельности лиц, не являющихся работниками СМИ;

незаконные либо «кабальные» условия аккредитации; отсутствие сведений о содержании заявки редакции на аккредитацию, порядке и сроках ее рассмотрения;

ограничение времени подачи заявок на аккредитацию;

усложненно-бюрократическая процедура разрешения заявок на аккредитацию;

б) нарушение прав аккредитованных журналистов:

произвольное определение кратких сроков действия аккредитации, что не соответствует положениям ст. 1, 47, 48 Закона РФ о СМИ;

требование специальной регистрации либо наличия специального приглашения пресс-службы при посещении аккредитующей организации;

ограничение времени посещения аккредитующей организации;

введение обязательной явки и присутствия в случае приглашения;

требование дополнительной аккредитации при проведении общероссийских или международных мероприятий;

ограничение доступа к несекретным документам и материалам;

ограничение права использовать информацию открытого характера и ограничение источников получения информации;

возложение на журналистов и редакции не предусмотренных законом или прямо противоречащих ему дополнительных обязанностей, в частности публиковать материалы и сообщения аккредитующей организации, представлять копии опубликованных материалов, информировать аккредитующую организацию о подготавливаемых материалах;

требование раскрытия псевдонимов;

требование соблюдения актов рекомендованного характера; 

включение положений, регулирующих деятельность СМИ, не относящихся к аккредитации, но ограничивающих права неаккредитованных журналистов (нормативное определение прав журналистов применительно только к аккредитованным лицам и др.);

в) нарушения, сопряженные с неисполнением аккредитующей организацией своих обязанностей:

неизвещение журналистов о мероприятиях аккредитующей организации;

непредоставление журналистам протоколов, стенограмм и иных документов по мероприятиям аккредитующей организации;

несоздание журналистам благоприятных условий для работы;

г) нарушения, связанные с лишением аккредитации:

не предусмотрен порядок обжалования действий аккредитующей организации;

незаконные основания и порядок лишения аккредитации (абз. 5 ст. 48 Закона РФ о СМИ);

незаконное приостановление аккредитации;

незаконное лишение редакции СМИ права на аккредитацию журналистов;

незаконные основания ограничения аккредитации⁶⁰.

Оценка прокуратурой подобных действий органов власти, а также охраняющих их структур осуществляется на основании ст. 47 Закона РФ о СМИ, в соответствии с которой журналист имеет право, в частности, посещать государственные органы и организации, предприятия и учреждения, органы общественных объединений либо их пресс-службы.

В 2010 – 2013 гг. прокурорами проведена значительная работа по понуждению через суды руководителей региональных и муниципальных органов власти создавать официальные Интернет-сайты, обеспечивая открытый доступ к информации о деятельности указанных органов. Понятно, что в настоящее время в ходе прокурорских проверок акцент все больше смещается на выявление нарушений, связанных с отсутствием на сайтах органов государственной власти и местного самоуправления полной информации, перечень которой предусмотрен ст. 13 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» – общей информации об органе власти, сведений о нормотворческой деятельности, об участии в целевых и иных программах, международном сотрудничестве, а также о проводимых мероприятиях, состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о кадровом обеспечении, статистической информации и пр. Распространенное сегодня явление – несвоевременное обновление информации о деятельности муниципалитетов, неактуальное состояние отдельных правовых актов, размещенных на сайтах.

Например, в 2015 г. прокурором Константиновского района Амурской области по выявленным фактам соответствующих нарушений в адрес 11 глав сельсоветов внесены представления. Кроме того, в отношении них возбуждены дела об административных правонарушениях по ч. 2 ст. 13.27 КоАП РФ (по результатам рассмотрения каждый глава сельсовета оштрафован на 3 тыс. руб.)⁶¹.

Иногда меры прокурорского реагирования принимаются по фактам как полного игнорирования, так и недопустимой избирательности в исполнении требований ч. 6 ст. 52 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию (в случае невозможности их опубликования органы местного самоуправления поселения должны обеспечивать жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями). Всякое небрежное отношение к этой законодательно установленной процедуре требует от прокуроров тщательного анализа.

Например, в 2014 г. органами прокуратуры Республики Хакасия выявлены неединичные нарушения принципа прозрачности (открытости) бюджетов на всех стадиях процесса, направленного на обеспечение доступа граждан к ходу исполнения бюджетов, а также в сфере нормативного правового обеспечения бюджетного процесса, осуществления муниципального финансового контроля. По фактам соответствующих нарушений приняты меры реагирования прокуратурами г. Черногорска, Орджоникидзевского, Аскизского и Таштыпского районов⁶².

Устранения таких же нарушений добивались через суд прокуроры Орловской⁶³ и Псковской областей⁶⁴, а также других регионов.

Следует отметить, что проблема доступа к информации предопределяет сложные взаимоотношения между отдельными органами власти и СМИ. Декларируя свободу массовой информации, отдельные представители власти постоянно и настойчиво ее нарушают, пытаясь по своему усмотрению определять рамки дозволенной информированности общества. В связи с этим указанными лицами нередко допускаются вмешательство в деятельность СМИ и нарушение их профессиональной самостоятельности. Часто это выражается в экономическом или административном давлении на СМИ; принуждении к смене учредителя или принудительному соучредительству; «монополизации» СМИ; воспрепятствовании распространению продукции СМИ посредством установления незаконных запретов и ограничений, касающихся как розничной продажи продукции СМИ, так и их вещания; незаконном прекращении деятельности СМИ.

Например, в 2012 – 2013 гг. на сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети Интернет неоднократно сообщалось о проводимой прокуратурой Турочакского района Республики Алтай работе по защите местной газеты «Истоки» от неправомерного вмешательства учредителя газеты – администрации района в деятельность этого СМИ. 

Сначала по обращению главного редактора газеты прокуратура добилась отмены распоряжения главы муниципального образования «Турочакский район», по которому из числа сотрудников администрации и совета депутатов района была создана редакционная коллегия газеты. В обязанности ее членов входила организация и проведение экспертной оценки статей, на основании которой редколлегия рекомендовала их к публикации или отклоняла. Обязанность по утверждению номера газеты в печать была возложена на заместителя главы администрации, назначенного председателем редакционной коллегии. Тем самым нарушалось требование ст. 18 Закона РФ о СМИ, запрещающее прямое вмешательство учредителя СМИ в деятельность его редакции.

В последующем возникла необходимость через суд добиваться уже восстановления нарушенных трудовых прав главного редактора местной газеты «Истоки» А. Богатырь, которая подверглась незаконному увольнению и обратилась в прокуратуру за помощью⁶⁵.

Иногда прокурорами выявляются финансовые злоупотребления при создании и модернизации сайтов органов власти в сети Интернет (их сервисов)⁶⁶, реализации программ по вопросам развития информационного общества⁶⁷, а также нарушения бюджетного законодательства при расходовании средств на государственную поддержку документальных фильмов⁶⁸ и создание циклов общественно-политических передач на телевидении⁶⁹. Все эти криминальные проявления влекут большие финансовые потери и, главное, обусловливают снижение качества фактических результатов в вопросах обеспечения открытости и гласности деятельности органов власти, создания хорошей информационной продукции для СМИ. Все это не только ущемляет права граждан, но и вредит интересам СМИ.

Например, по результатам принятых в 2010 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации мер на выявленные в ходе проверки нарушения Министерством культуры Российской Федерации было отозвано 147 прокатных удостоверений на кино- и видеофильмы, содержащие ненормативную лексику, непристойные и вульгарные выражения сексуального характера⁷⁰. Трудно переоценить значимость недопущения последующей трансляции такой видеопродукции на телевидении, в сети Интернет.

Повсеместно при проведении прокурорских проверок прокуроры сталкиваются с нарушением законодательно определенных стандартов раскрытия информации в деятельности образовательных организаций – главным образом детских садов и школ⁷¹. Важное направление – обеспечение законности в сфере библиотечного дела, поскольку библиотеки несут просветительскую функцию и именно здесь отдельные граждане знакомятся с печатными СМИ⁷².

Рассматривая материалы проверок, жалобы об ограничении свободы информации в СМИ, прокуроры исходят из того, что цензура запрещена. Под цензурой следует понимать требование от редакции СМИ со стороны должностных лиц, органов государственной власти, органов местного самоуправления предварительного согласования материалов, готовящихся к публикации в СМИ (кроме случаев согласования с автором или интервьюируемым), а также наложение запрета указанными лицами на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей (ст. 3 Закона РФ о СМИ).

Особую общественную значимость имеют преступные посягательства на журналистов и редакции СМИ – криминальное насилие над личностью (побои, причинение вреда, убийства представителей СМИ), «силовое» воспрепятствование деятельности журналистов и имущественные преступления против них (повреждение и уничтожение аппаратуры, хищения иного имущества редакций и журналистов), психическое принуждение.

В числе наиболее резонансных преступлений последних лет убийство 7 октября 2006 г. в г. Москве обозревателя «Новой газеты» А. Политковской⁷³, убийство в ночь с 21 на 22 июня 2011 г. в г. Магадане телеведущего и главного редактора местного телеканала А. Виткова⁷⁴, причинение 12 мая 2000 г. в г. Москве тяжкого вреда здоровью журналисту «Новой газеты» И. Домникову (от полученных травм потерпевший скончался в больнице спустя два месяца после нападения)⁷⁵, избиение 18 сентября 2010 г. журналиста-эколога К. Фетисова в г. Химки⁷⁶. В зоне вооруженного конфликта на Юго-Востоке Украины убиты 17 июня 2014 г. корреспондент ВГТРК И. Корнелюк и его звукорежиссер А. Волошин, 29 июня 2014 г. – оператор «Первого канала» А. Клян, предположительно 6 августа 2014 г. – фотокорреспондент МИА «Россия сегодня» А. Стенин и др.

Учитывая, что указанные преступления совершены в связи с профессиональной деятельность журналистов и потому имеют особую общественную значимость, а также порой некоторые СМИ распространяют по данным фактам несоответствующие действительности сообщения, Генеральная прокуратура Российской Федерации подробно информирует о состоянии и ходе расследования уголовных дел, возбужденных по соответствующим фактам, результатах их судебного рассмотрения.

Исследования показывают, что в связи с профессиональной деятельностью физическая расправа над журналистом, в том числе убийство, совершаются в случае, если он располагает секретной или очень компрометирующей информацией. Кроме того, имеют место сугубо показательные акции за ведение активной деятельности по разоблачению лиц, совершивших правонарушения. Как правило, нападения на представителей СМИ совершают непосредственные «герои» их репортажей и телепередач.

Так, прокуратурой г. Москвы был взят на контроль ход расследования уголовного дела о событиях 05.10.2014 в Москве, когда съемочная группа ВГТРК телеканала «Россия» в составе корреспондента, оператора и звукоинженера осуществляла съемку репортажа о сотрудниках одного из автосалонов. Пытаясь препятствовать видеосъемке, представитель автосалона Д. повредил имущество телекомпании на 500 тыс. руб., ударил одного из очевидцев произошедшего, попытавшегося пресечь его противозаконные действия⁷⁷.

Имеются и другие примеры.

Бабушкинская межрайонная прокуратура г. Москвы добилась возбуждения уголовного дела по факту избиения 25.10.2012 в здании Управы района Северное Медведково г. Москвы работников съемочной группы ВГТРК «Россия», которые пришли с заявителями на прием с целью снять репортаж. Ход расследования уголовного дела поставлен прокуратурой на контроль⁷⁸.

В 2011 г. на интернет-сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации сообщалось о факте в Ставропольском крае, где в связи с повышенным общественным резонансом преступления, совершенного 20.04.2011 в отношении 9-летней девочки на территории государственного учреждения здравоохранения «Краевой центр специализированных видов медицинской помощи № 1» г. Буденновска, представители СМИ готовили репортажи о случившемся. Заместитель главного врача больницы по гражданской обороне, мобилизационной работе и безопасности А., пытаясь воспрепятствовать работе СМИ, избил корреспондента телевизионной компании НТВ, осуществлявшего видеосъемку для репортажа возле пятого корпуса этого медицинского учреждения. Суд признал сотрудника больницы виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 115 УК РФ, и назначил ему наказание в виде штрафа в размере 30 тыс. руб.⁷⁹

Наряду с преступлениями непосредственно против журналистов, иногда совершаются криминальные посягательства на целые редакции СМИ.

В сентябре 2012 г. заместителем Генерального прокурора Российской Федерации утверждено обвинительное заключение по уголовному делу в отношении И., Е., Д. и М., обвиняемых в совершении преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 159 УК РФ (мошенничество).

По версии следствия, один из обвиняемых, действуя из корыстных побуждений, решил незаконно переоформить на себя и перепродать 99% уставного капитала ООО «Вести», которое издавало одноименную газету г. Петропавловск-Камчатского. К реализации задуманного он привлек своих знакомых.

В 2004 г. преступная группа для придания своим неправомерным действиям видимости законного характера зарегистрировала новое юридическое лицо – ООО «Прибой». Затем, подделав регистрационные документы и подписи физических лиц, они перерегистрировали ООО «Вести» и сменили у него собственника.

После этого газета по фиктивным документам была продана введенному в заблуждение покупателю за 5,5 млн руб. Полученными в результате совершенного преступления денежными средствами каждый участник махинации распорядился по своему усмотрению.

Уголовное дело, расследованное следственной частью Главного управления МВД России по Дальневосточному федеральному округу, направлено в Камчатский городской суд для рассмотрения по существу⁸⁰.

Впрочем, иногда даже обнаруживается необходимость защищать интересы СМИ от криминальных махинаций их руководителей, прибегающих к финансовым злоупотреблениям в целях личного обогащения. Такие действия наносят ущерб СМИ, не позволяя им полноценно функционировать и развиваться, что также ущемляет право граждан на доступ к информации.

Например, в 2015 г. в Республике Коми перед судом по обвинению в растрате и злоупотреблении полномочиями предстала бывший директор МУП «Ухтинское телевидение» К. По версии следствия, в ноябре 2013 г., уже на третий день своей работы в должности директора указанного муниципального предприятия К. изготовила фиктивный договор аренды телевизионного оборудования с одним из местных коммерсантов и регулярно перечисляла на его расчетный счет суммы от 60 тыс. до 300 тыс. руб. Фактически имущество не передавалось и необходимость в этом отсутствовала, поскольку компания имела собственные телевизионные мощности. Общая сумма «переводов» с ноября 2013 г. по сентябрь 2014 г. превысила 1,6 млн руб. Денежные средства женщина снимала со счета и расходовала по своему усмотрению. Следует также отметить, что одновременно обвиняемая являлась единственным учредителем ООО «Новый канал». С целью извлечения выгоды для себя она безвозмездно и без заключения гражданско-правовых договоров передала данной коммерческой организации часть муниципальных помещений и оборудования для выпуска информационной программы «День». В результате законным интересам МУП «Ухтинское телевидение» причинен существенный вред в виде неполученных арендных платежей на сумму 276 тыс. руб.⁸¹

По словам секретаря Союза журналистов России Л.В. Никитинского, многие преступления против журналистов не доходят до суда и редко заканчиваются обвинительными приговорами по причине того, что вообще раскрываются и доказываются в суде далеко не все преступления, а совершаемые против журналистов – не исключение. Однако убийства журналистов, нападения на них нередко не связаны с их профессиональной деятельностью, а являются результатом коммерческих разборок вокруг газет, журналов, телеканалов или их причины лежат в бытовой сфере⁸².

Большой общественный резонанс получил случай в Московском метрополитене, случившийся ночью 30.09.2012. Как установлено следствием, трое жителей Чеченской Республики, находясь на эскалаторе метро, следующем на станцию «Парк культуры» Кольцевой линии, стали приставать к двум ранее незнакомым девушкам. В это время журналист К. Панченко, находящийся на том же эскалаторе, вступился за девушек и попросил молодых людей прекратить домогательства. В ответ они подвергли его избиению, повалив на ступени движущегося эскалатора, а один из обвиняемых даже пытался нанести потерпевшему удар ножом, но в связи с оказанным ему сопротивлением не смог довести свой умысел до конца. В тот же день нарушители были задержаны правоохранительными органами и помещены под стражу, а 15.02.2013 уголовное дело направлено в Хамовнический районный суд г. Москвы для рассмотрения по существу⁸³.

19.01.2009 в г. Москве убита внештатный корреспондент издательства «Новая газета» А. Бабурова, сопровождавшая адвоката адвокатской консультации № 140 Межреспубликанской коллегии адвокатов г. Москвы С. Маркелова. Женщина была лишена жизни, поскольку стала свидетелем убийства своего спутника-юриста. Причиной убийства стали нетерпимость, идеологическая ненависть и вражда, которую обвиняемые испытывали в связи с осуществлением адвокатом профессиональной деятельности по защите прав ряда лиц, придерживающихся антифашистской идеологии, а также в связи с его активным публичным участием в антифашистском движении и крайне негативным отношением к лицам, придерживающимся радикальных националистических взглядов. Все участники преступления изобличены, по приговору суда им назначено наказание⁸⁴.

Не менее печальна и провинциальная хроника бытовых посягательств на лиц, профессиональная деятельность которых связана со СМИ.

В ночь с 23 на 24 февраля 2010 г. нигде не работающие X. и Ш., находясь в состоянии алкогольного опьянения, незаконно проникли с целью хищения в дом бывшего собственного корреспондента краевой газеты «Забайкальский рабочий» И. Степанова. В жилище они расправились с хозяином (нанесли И. Степанову не менее 13 ударов ножом в область головы и грудной клетки), после чего похитили 1 тыс. руб. С целью скрыть следы преступления преступники подожгли мебель в комнатах. В результате пожара дом полностью сгорел. Правоохранительными органами преступники были изобличены. Приговором суда им назначены наказания, связанные с лишением свободы на длительный срок⁸⁵.

В г. Сосногорске Республики Коми 22.01.2011 главный редактор газеты «Заря Тимана» Д. Сластенов и его товарищ стали свидетелями нанесения Л. побоев незнакомой девушке и решили заступиться за нее. В ответ Л. не менее 2 раз выстрелил из травматического пистолета в товарища журналиста, а затем двумя выстрелами в упор ранил в брюшную полость Д. Сластенова, который попытался задержать обвиняемого. Приговором суда Л. признан виновным в инкриминируемых ему деяниях и приговорен к наказанию в виде 5 лет 8 месяцев лишения свободы с отбыванием в исправительной колонии строгого режима⁸⁶.

К сожалению, нередки случаи гибели представителей СМИ в дорожно-транспортных происшествиях⁸⁷.

Роль прокуратуры по фактам преступных посягательств на журналистов и редакции СМИ весьма многообразна – прокуроры нередко добиваются возбуждения уголовных дел и принятия к виновным лицам мер процессуального принуждения; принимают решение по уголовному делу, поступившему к нему с обвинительным заключением; в ходе судебного производства по уголовному делу поддерживают государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность. О результатах всей этой работы прокуратура широко информируют население через СМИ. При этом Генеральная прокуратура Российской Федерации также активно информирует организации, которые претендуют представлять интересы всего профессионального журналистского сообщества и сообщают о нарушениях в этой сфере.

По данным мониторинга, который ведется Фондом защиты гласности, только за июнь 2015 г. зафиксировано: гибель 1 журналиста, 3 нападения на сотрудников СМИ и 1 нападение на редакцию