Н. П. Воронина

Сельскохозяйственная кооперация как механизм обеспечения продовольственной безопасности в системе национальных приоритетов России

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.442.237.7+338.43

ББК 67.406+65.321.8

В75

Автор:

Воронина Н. П., доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензенты:

Устюкова В. В., доктор юридических наук, профессор, и. о. заведующего сектором экологического, земельного и аграрного права Института государства и права РАН;

Елисеев В. С., доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

В предлагаемой монографии рассмотрены вопросы стратегического планирования и правового регулирования сельскохозяйственной кооперации в Российской Федерации как механизма обеспечения продовольственной безопасности в системе стратегических национальных приоритетов. Раскрыты особенности стратегического планирования в сфере обеспечения продовольственной безопасности и развития сельского хозяйства. Рассмотрены социально-экономическое значение сельскохозяйственной кооперации в современных условиях развития Российского государства, ее теоретические основы, эволюционное становление и развитие правового регулирования сельскохозяйственной кооперации, сформулирована модель правового регулирования сельскохозяйственной кооперации в России. Обозначены отдельные правовые проблемы сельскохозяйственной кооперации и сформулированы пути их решения.

Законодательство приведено по состоянию на 1 декабря 2021 г.

Для обучающихся по программам специалитета, бакалавриата и магистратуры, аспирантов, преподавателей юридических и экономических вузов, представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также для всех интересующихся вопросами сельскохозяйственной кооперации.

УДК 349.442.237.7+338.43

ББК 67.406+65.321.8

© Воронина Н. П., 2022

© ООО «Проспект», 2022

Посвящается
Капраловой С. Н., моей маме, которая всегда в меня верит,
Жаворонковой Н. Г., моему научному консультанту, любимому
учителю и наставнику,
Палладиной М. И., моему первому научному руководителю,
которая открыла для меня феномен сельскохозяйственной
кооперации

ПРЕДИСЛОВИЕ

На современном этапе развития России основными целями государственной аграрной политики являются обеспечение продовольственной безопасности, достижение показателей продовольственной независимости, удовлетворение потребностей населения сельскохозяйственной продукцией и продовольствием отечественного производства, развитие сельских территорий, повышение уровня жизни сельского населения и усиление конкурентоспособности российского АПК.

Значительность территории нашей страны, рискованность земледелия, экономические риски, климатические изменения требуют объединение усилий и распределение нагрузки между участниками сельского хозяйства. Одной из форм такого объединения может быть сельскохозяйственная кооперация. Сельскохозяйственные кооперативы — связующее звено всех участников сельскохозяйственного производства, органов государственной власти и органов местного самоуправления, населения. Поэтому на современном этапе российского государства развитие сельской кооперации — стратегическая задача, обозначенная Президентом РФ¹.

Мировой опыт свидетельствует, что сегодня более 1 млрд человек являются членами кооперативов, кооперативные организации обслуживают потребности 3 млрд человек², при этом особое место среди всех кооперативов занимают сельскохозяйственные кооперативы (30% от общего количества всех кооперативов)³. Успешная деятельность кооперативов показала, что кооперативная организационно-правовая форма объединения людей позволяет решать многие мировые проблемы: экономические, социальные, экологические. Сельскохозяйственные кооперативы используют такие формы и модели, которые, объединяя экономически слабое сельское население, предоставляют им новые экономические возможности. Они позволяет их членам более активно участвовать в производстве, распределять доходы, создавать экономию, совместно делить риски и, как следствие, укреплять их позиции как покупателей и продавцов на рынке. Наибольшее значение это имеет для сельскохозяйственных кооперативов — через них производится, перерабатывается и реализуется более половины всех сельскохозяйственной продукции мира⁴. Сельскохозяйственные кооперативы также представляют собой модель социального предпринимательства, их деятельность направлена на устойчивое развитие сельских территорий, обеспечение занятости населения, безопасного труда.

В России малые формы сельского хозяйства (крестьянские (фермерские) хозяйства (далее — КФХ), личные подсобные хозяйства (далее — ЛПХ), индивидуальные предприниматели) вне их интеграции не могут решить задачу обеспечения продовольственной безопасности в условиях применения к Российской Федерации международных санкций и увеличения объемов экспорта сельскохозяйственной продукции. Современная модель сельскохозяйственной кооперации в нашей стране находится в стадии формирования, сельскохозяйственные кооперативы не показывают достаточно эффективных результатов деятельности.

Решение проблем сельскохозяйственной кооперации обусловливает необходимость системного анализа теоретических основ, понятийного аппарата, современного регулирования в этой области общественных отношений в России, тенденций его развития с учетом сложившегося опыта международного и российского историко-правового регулирования сельскохозяйственной кооперации как механизма обеспечения продовольственной безопасности в системе национальных приоритетов в РФ.

Глава 1. ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ В СИСТЕМЕ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРИОРИТЕТОВ РОССИИ

§ 1. Продовольственная безопасность: основные положения

На международном уровне понятие «продовольственная безопасность» стало предусматриваться в программных документах Всемирной конференции по проблемам продовольствия ФАО в 1974 г.

В 1996 г. в Римской декларации по всемирной продовольственной безопасности были сформулированы основные обязательства государства в сфере обеспечения продовольственной безопасности: 1) создание благоприятных политических, социальных и экономических условий, призванных создать наилучшие условия для искоренения нищеты и обеспечения прочного мира; 2) проведение политики, направленной на искоренение нищеты и неравенства и улучшение физического и экономического доступа всех, к достаточному с точки зрения питания и безопасному продовольствию и его эффективному использованию; 3) проведение совместной и устойчивой политики и практики в области продовольствия, сельского хозяйства, рыболовства, лесного хозяйства и развития сельских районов в районах с высоким и низким потенциалом, которые необходимы для обеспечения продовольствием на национальном, региональном и глобальном уровнях; 4) содействие торговле продовольствием, сельскохозяйственной продукцией посредством формирования справедливой и ориентированной на рынок мировой торговой системы; 5) предотвращение стихийных бедствий и техногенных чрезвычайных ситуаций; 6) способствование оптимальному распределению и использованию государственных и частных инвестиций для развития людских ресурсов, устойчивого производства продовольствия, сельского хозяйства, рыболовства и лесного хозяйства, а также развития сельских районов в районах с высоким и низким потенциалом; 7) осуществление международного сотрудничества⁵.

В 1999 г. был подготовлен доклад «Право на достаточное питание и на свободу от голода» работы рамках Комиссии по правам человека ЭКОСОС ООН. Нем было уточнено понятие продовольственной безопасности как доступа всех людей в любое время к продовольствию, необходимому для здоровой и активной жизни⁶.

В Декларации Всемирного саммита по продовольственной безопасности (2009) обозначены основные мировые проблемы, обуславливающие риски для продовольственных систем и продовольственной безопасности. Среди них: рост населения, финансовые кризисы, изменение климата. Были сформулированы пять принципов обеспечения продовольственной безопасности: 1) необходимость государственных и частных инвестиций в развитие сельского хозяйства, 2) усиление стратегической координации на национальном, региональном и глобальном уровнях в целях совершенствования регулирования, достижения более эффективного распределения ресурсов, недопущения дублирования усилий и выявления недостающих ответных мер, 3) стремление к всеобъемлющему двуединому подходу к обеспечению продовольственной безопасности, который включает: а) прямые меры по незамедлительному смягчению проблемы голода в интересах тех, кто наиболее уязвим, и б) среднесрочные и долгосрочные программы в области устойчивого сельского хозяйства, продовольственной безопасности, питания и развития сельских районов для устранения коренных причин голода и бедности, в том числе на основе последовательной реализации права на достаточное питание, 4) обеспечение многосторонней системы посредством неуклонного повышения эффективности, расширения возможностей реагирования, усиления координации и наращивания результативности деятельности многосторонних учреждений, 5) обеспечение устойчивых и существенных обязательств со стороны всех партнеров по инвестированию в сектора сельского хозяйства, продовольственной безопасности и питания с выделением необходимых ресурсов на своевременной и надежной основе и с ориентацией на многолетние планы и программы⁷.

В 70-х гг. прошлого века под продовольственной безопасностью понималось состояние «экономики, при котором населению страны в целом и каждому гражданину в отдельности гарантируется обеспечение доступа к продуктам питания, питьевой воде и другим пищевым продуктам в качестве, ассортименте и объемах, необходимых и достаточных для физического и социального развития личности, обеспечения здоровья и расширенного воспроизводства населения страны»⁸.

В нашей стране термин «продовольственная безопасность» появился в 90-х гг. прошлого века в нормативных правовых актах и документах стратегического планирования.

В российской литературе сложилось несколько подходов к определению сущности продовольственной безопасности, концепций ее обеспечения, определению инструментария и индикаторов, места и роли в социально-экономическом развитии страны и обеспечения национальной безопасности.

Назаренко В. И. понимает под продовольственной безопасностью уровень продовольственного самообеспечения и доступность продовольствия для всех слоев населения⁹.

По мнению П. И. Иванцова, продовольственная безопасность «выступает основой национальной безопасности и важным направлением развития аграрного сектора экономики»¹⁰. Практические аналогичную позицию формулируют и В. А. Власов, П. М. Матвеева, В. А. Зуева, согласно которой «продовольственная безопасность представляет собой одну из стратегических составляющих национальной безопасности государства, обеспечение которой определяется как основной приоритет аграрной политики России»¹¹.

Более развернутое определение продовольственной безопасности сформулировал Р. Р. Гумеров. По его мнению, «продовольственная безопасность отражает широкий спектр национальных интересов и приоритетов социально-экономического развития страны. Обеспечение продовольственной безопасности — важнейший вектор и условие сокращения бедности российского населения. Одновременно продовольственная безопасность является компонентом национальной безопасности государства, условием его экономического и политического суверенитета»¹².

Авторский коллектив под руководством Е. Серовой под продовольственной безопасностью понимает такое состояние социально-экономической системы страны, при котором каждый гражданин страны имеет доступ к минимальному для нормального жизнеобеспечения набору продуктов питания¹³. Наоборот, О. А. Чернова и В. Е. Степаненко пишут, что продовольственная безопасность — это «обеспечение жизненно важными продуктами питания из собственных источников и доступность их всеми гражданами страны в объемах и ассортименте, максимально удовлетворяющие необходимые и полезные потребности»¹⁴.

С обеспечением права на полноценное питание человека как общечеловеческой ценности рассматривает продовольственную безопасность О. В. Попова¹⁵.

Таким образом, в современное время продовольственная безопасность одновременно это и состояние социально-экономического развития страны, и направление обеспечения национальной безопасности. Этот вывод следует из толкования дефиниции продовольственной безопасности, предусмотренной в Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации¹⁶ (далее — Доктрина 2020 г., Указ № 20).

Пункт 2 Доктрины 2020 г. определяет, что продовольственная безопасность Российской Федерации — состояние социально-эконо-мического развития страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевой продукции, соответствующей обязательным требованиям, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевой продукции, необходимой для активного и здорового образа жизни».

В ранее действовавшей Доктрине продовольственной безопасности 2010 г.¹⁷ (далее — Доктрина 2010 г.) было предусмотрено, что продовольственная безопасность РФ является одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны в среднесрочной перспективе, фактором сохранения ее государственности и суверенитета, важнейшей составляющей демографической политики, необходимым условием реализации стратегического национального приоритета — повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения (п. 2). Также, исходя из п. 5 Доктрины 2010 г. определялось, что продовольственная безопасность РФ — состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость РФ, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства РФ о техническом регулировании, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни.

В научной литературе определение понятия продовольственной безопасности 2010 г. нашел обстоятельный анализ. В частности, отмечается, что «достоинством Доктрины является разделение категорий «продовольственная безопасность» и «продовольственная независимость» и расширение трактовки продовольственной безопасности за счет рассмотрения таких ее аспектов, как экономическая и физическая доступность продовольствия, качество питания»¹⁸. Но одновременно отмечалась и некая однобокость этого понятия, поскольку упор был сделан только на задаче продовольственной независимости и самообеспечения продовольствием, а иные «аспекты продовольственной безопасности (физическая, экономическая доступность, качество питания), хотя и задекларированы, однако не доведены до методических основ их оценки и мониторинга, отсутствуют четкие критерии, пороговые значения их достижения»¹⁹.

В определении продовольственной безопасности по Доктрине 2020 г. можно видеть ряд новелл: изменение позиции государства с понимания продовольственной безопасности как состояния экономики на социально-экономическое развитие страны; гарантия доступности не пищевых продуктов, а пищевой продукции; закрепление необходимости соответствия не только требованиям законодательства о техническом регулировании, а обязательным требованиям; увеличение числа задач в сфере обеспечения продовольственной безопасности²⁰. Но сущность продовольственной безопасности осталась прежней: направление обеспечение продовольственной безопасности.

В Доктрине 2020 г. сформулированы национальные интересы Российского государства в сфере обеспечения продовольственной безопасности, среди них:

1) повышение качества жизни граждан;

2) обеспечение населения качественной и безопасной пищевой продукцией;

3) устойчивое развитие и модернизация сельского и рыбного хозяйства и инфраструктуры внутреннего рынка;

4) развитие производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, соответствующих экологическим, санитарно-эпидемиологическим, ветеринарным требованиям;

5) повышение эффективности государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, расширение их доступа на соответствующие рынки сбыта;

6) развитие племенного животноводства, селекции растений, семеноводства и аквакультуры (рыбоводства), развитие производства комбикормов, кормовых добавок для животных, лекарственных средств для ветеринарного применения, минеральных добавок, в том числе за счет внедрения конкурентоспособных отечественных технологий, основанных на новейших достижениях науки;

7) восстановление и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, предотвращение сокращения площадей земель сельскохозяйственного назначения, их рациональное использование;

8) недопущение ввоза на территорию Российской Федерации ГМО с целью их посева, выращивания и разведения, а также их оборота, запрещение выращивания и разведения животных, генетическая программа которых изменена методами генной инженерии или которые содержат генетический материал искусственного происхождения, а также контроль за ввозом и оборотом продовольственной продукции, полученной с использованием генно-инженерно-модифицированных организмов (за исключением ввоза и посева ГМО в целях проведения экспертиз и научно-исследовательских работ);

9) недопущение неконтролируемого ввоза на территорию и применения синтетических биологических агентов;

10) совершенствование технического регулирования, санитарно-эпидемиологического, ветеринарного и фитосанитарного надзора, контроля в области обеспечения безопасности пищевой продукции для здоровья человека;

11) создание в сельском хозяйстве высокопроизводительного сектора, развивающегося на основе современных технологий и обеспеченного научными работниками и высококвалифицированными специалистами;

подготовка специалистов для сельского хозяйства, рыбного хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности.

Эти национальные цели обеспечения продовольственной безопасности коррелируются с национальными целями и стратегическими задачами, предусмотренными Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах Российской Федерации на период до развития 2024 года»²¹ и Указом Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»²².

В отличие от Доктрины 2010 г. в Доктрине 2020 г. определено понятие продовольственной независимости. Под ней понимается «самообеспечение страны основными видами отечественной сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» (п. 2 Доктрины 2020 г.). Кроме того, предусмотрено, что для оценки обеспечения продовольственной безопасности в качестве основных индикаторов используется достижение пороговых значений показателей продовольственной независимости, экономической и физической доступности продовольствия и соответствия пищевой продукции требованиям законодательства Евразийского экономического союза (далее — ЕАЭС) о техническом регулировании.

Как уже отмечалось ранее, по сравнению с Доктриной 2010 г. значительно расширился перечень задач обеспечения продовольственной безопасности, среди которых: 1) устойчивое развитие производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, достаточное для обеспечения продовольственной независимости на основе принципов научно обоснованного планирования; 2) своевременное прогнозирование, выявление и предотвращение внутренних и внешних угроз продовольственной безопасности, минимизация их негативных последствий за счет постоянной готовности системы обеспечения граждан пищевой продукцией, формирования стратегических запасов пищевой продукции; 3) обеспечение физической и экономической доступности продовольственного ассортимента качественной и безопасной пищевой продукции, необходимой для формирования рациона здорового питания каждого гражданина страны; 4) обеспечение безопасности пищевой продукции; 5) производство сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, которые соответствуют установленным экологическим, санитарно-эпидемиологическим, ветеринарным и иным требованиям; 6) достижение положительного сальдо торгового баланса сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; 7) реализация экспортного потенциала с учетом приоритета самообеспечения страны отечественной сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием, а также с учетом необходимости обеспечения продовольственной безопасности в рамках ЕАЭС²³; 8) совершенствование сельской социальной, инженерной, транспортной и иной инфраструктуры; 9) развитие многоформатной, высококонкурентной инфраструктуры розничной торговли; 10) развитие производства материально-технических ресурсов; 11) формирование принципов здорового образа жизни, включающих формирование рациона здорового питания для всех групп населения; 12) развитие фундаментальных и прикладных научных исследований; 13) совершенствование системы подготовки кадров для сельского хозяйства.

Также, в Доктрине 2020 г. предусматриваются основные направления государственной политики, механизмы и организационные основы в сфере обеспечения продовольственной безопасности.

Анализ положений Доктрины 2020 г. позволяет заключить, что в сфере продовольственной безопасности Россия будет стремиться к продовольственной независимости.

По мнению Р. Р. Гумерова, «аутентичный англоязычный термин food security имеет несколько значений и может быть переведен двояко: как «продовольственная безопасность» и как «продовольственная обеспеченность»²⁴. Он пришел к выводу, что термин «продовольственная безопасность» объединяет оба понятия, поскольку «в значении «продовольственное обеспечение/обеспеченность» внимание акцентируется на целях социально-экономического развития страны в сфере агропродовольственного рынка, в значении «безопасность» — на противодействии и предотвращении рисков и угроз продовольственному обеспечению»²⁵. Следовательно, продовольственную безопасность необходимо понимать, как минимум, с двух позиций: национальной безопасности и социально-экономического развития страны в единстве их взаимосвязи и взаимозависимости.

В международных документах обеспечение продовольственной безопасности — это инструмент, направленный на преодоление голода. Цели устойчивого развития до 2030 г. (далее — ЦУР), утвержденные ООН в 2015 г. определяют, что голод — мировая проблема, ликвидация которой «может оказать благоприятное влияние на экономику, здравоохранение и образование, а также способствовать равенству и социальному развитию»²⁶. Поэтому обеспечение продовольственной безопасности практически во всех странах– составная часть национальной безопасности, а государства стремятся к продовольственной независимости. О необходимости достижения ЦУРов 2015 г. сказано и в Доктрине 2020 г.

В мире менялись концептуальные подходы к пониманию продовольственной безопасности, но сегодня ученые сходятся во мнении, что население планеты должно быть обеспечено не только достаточным количеством продовольствия, но и в том, что сельскохозяйственная продукция и пищевые продукты должны быть безопасными как с точки зрения здоровья человека, так и благоприятного состояния окружающей среды.

Разработана методика оценивания уровня продовольственной безопасности (разработчик — Economist Intelligence Unit). В ее основе четыре ключевых показателя: 1) наличие продовольствия, 2) доступность продовольствия, 3) качество и безопасность продовольствия и 4) природные ресурсы и их устойчивость²⁷. Достижение этих показателей предусматривается и в документах РФ, направленных на обеспечение национальной безопасности в целом и продовольственной безопасности в частности.

2 июля 2021 г. Указом Президента РФ№ 400 была утверждена Стратегия национальной безопасности²⁸. Согласно п. 25 этой Стратегии среди национальных интересов на современном этапе обозначены развитие человеческого потенциала, повышение качества жизни и благосостояния граждан; устойчивое развитие российской экономики на новой технологической основе; охрана окружающей среды, сохранение природных ресурсов и рациональное природопользование, адаптация к изменениям климата.

Один из стратегических национальных приоритетов — экономическая безопасность. В сельском хозяйстве России в настоящее время можно видеть переход от модели экспорта первичной сельскохозяйственной продукции к модели ее глубокой переработке, технологическому обновлению сельского хозяйства, использованию низкоуглеродных технологий. Это должно обеспечить повышение конкурентоспособности и устойчивости российской сельскохозяйственной продукции и увеличение ее экспорта (необходимость увеличения экспорта российской сельскохозяйственной продукции, включая органическую продукцию и продукцию с улучшенными характеристиками, также является стратегической задачей РФ). Достижение этих целей возможно путем реализации ряда задач, среди которых создание высокотехнологичных производств; повышение производительности труда путем цифровизации, использования технологий искусственного интеллекта, создания высокотехнологичных рабочих мест; интенсивное технологическое обновление сельского хозяйства; преодоление критической зависимости от импорта в области племенного дела, селекции, семеноводства и аквакультуры (рыбоводства); укрепление единства экономического пространства РФ, развитие кооперации и хозяйственных связей между субъектами Федерации; сокращение дифференциации субъектов Российской Федерации по уровню и темпам социально-экономического развития, качеству жизни, стимулирование развития экономического потенциала регионов, укрепление их бюджетной обеспеченности; обеспечение социально-экономического развития малых и средних городов, а также сельских территорий; совершенствование механизмов взаимодействия государства и бизнеса, содействие развитию малого и среднего предпринимательства.

Кроме того, обеспечение продовольственной безопасности в контексте социально-экономического развития страны не может рассматриваться вне решения климатических проблем и адаптации сельского хозяйства к климатическим изменениям.

В рамках климатической проблемы сельское хозяйство играет двойную роль. С одной стороны, оно само является значительным источником изменения климата, с другой — в сельском хозяйстве происходят негативные процессы в связи с изменением климата. Проведенные исследования показывают необходимость модернизации системы управления сельским хозяйством²⁹, в том числе и продовольственной безопасности, основанной на управлении климатическими, агроэкологическими, ветеринарными, техногенными, экономическими, социальными и внешнеполитическими рисками³⁰. Эти и иные риски в сфере обеспечения продовольственной безопасности сформулированы и в Доктрине 2020 г. Следовательно, необходим инновационный путь развития сельского хозяйства и продовольственной безопасности и переход к модели «зеленой» экономики³¹.

Отдельные положения построения «зеленой» экономики предусматривается в ряде документов стратегирования, которое осуществляется в целях социально-экономического развития, под которым понимается состояние экономики и социальной сферы как ориентира деятельности, характеризуемое количественными и качественными показателями.

Один из основных документов целеполагания федерального уровня в сфере социально-экономического развития России — Стратегия социально-экономического развития РФ. Это «документ стратегического планирования, содержащий систему долгосрочных приоритетов, целей и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития Российской Федерации» (ст. 3 Закона о стратегическом планировании). Статья 16 Закона о стратегическом планировании предусматривает, что Стратегия социально-экономического развития РФ разрабатывается каждые шесть лет на период действия долгосрочного прогноза социально-экономического развития России и утверждается Правительством РФ. Она разрабатывается и корректируется на основе ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, актов Президента РФ и Правительства РФ, содержащих основные направления и цели социально-экономической политики РФ, социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, приоритеты и цели регионального развития РФ, с учетом прогноза социально-экономического развития РФ на долгосрочный период и бюджетного прогноза РФ на долгосрочный период. Стратегия социально-экономического развития РФ должна содержать оценку текущей социально-экономической ситуации и степени достижения целей социально-экономического развития; определение целей социально-экономического развития и целевых показателей на долгосрочный период, а также условий, факторов их достижения и ограничений и рисков при их достижении с учетом задач обеспечения национальной безопасности; определение основных приоритетов и задач социально-экономической политики на долгосрочный период, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития РФ и обеспечения национальной безопасности; приоритеты и направления регионального развития нашей страны; оценку позиций РФ в мировой экономике и их изменения на долгосрочный период; обоснование основных реформ и программ, необходимых для достижения целей социально-экономического развития; основные направления, мероприятия и механизмы реализации стратегии социально-экономического развития РФ.

29 октября 2021 г. Правительство РФ утвердило Стратегию со-циально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года³². Данный документ стратегического планирования направлен и на дальнейшее развитие отрасли сельского хозяйства. Предусмотрены два сценария развития российской экономики: инертный и целевой (интенсивный). В инерционном сценарии доля традиционных отраслей экономики, в том числе и сельского хозяйства, в структуре валового внутреннего продукта) к 2050 г. снизится на 4,9 процентных пункта по сравнению с 2020 г. за счет снижения добычи полезных ископаемых. Целевой (интенсивный) сценарий предусматривает обеспечение глобальной конкурентоспособности и устойчивого экономического роста РФ в условиях глобального энергоперехода. Реализация данного сценария требует применения ряда механизмов, в том числе распространения применения медленнодействующих минеральных удобрений и удобрений с ингибиторами процессов нитрификации, соблюдения норм и сроков внесения удобрений в почву, изменение способов внесения удобрений; дифференцированного внесения на возделываемых землях агрохимикатов, развития «точного» земледелия (использование наилучших доступных технологий в сельском хозяйстве), применения дистанционного зондирования Земли для наблюдения за состоянием почв и мониторинга посевов); использование прогрессивных агрономических методов (регенеративных технологий), повышающих урожайность и способствующих более интенсивному поглощению остаточного углерода; противоэрозионные и полезащитные мероприятия; повышения продуктивности сельскохозяйственных животных; развития направленной селекции, с помощью которой возможно разводить скот с более низким уровнем выделения метана, образующегося в результате жизнедеятельности; производства биотоплива в животноводстве и растениеводстве, внедрение биогазовых комплексов в целях утилизации органических отходов; обеспечения накопления углерода в почвах сельскохозяйственных земель.

Переход России на низкоуглеродную экономику предусматривается в ряде иных юридических документов и является национальным приоритетом нашей страны на долгосрочную перспективу. Аналогичный подход можно видеть во многих странах, в том числе и на пространстве СНГ. Так, в Республике Казахстан (далее — РК) принято очень амбициозное решение — до 2025 г. пройти «точку невозврата» в переходе к новой модели развития. Указом Президента РК от 30 мая 2013 г. № 577 определена концепция по переходу РК к «зеленой экономике»³³. Относительно сельского хозяйства концепция предусматривает, что сельское хозяйство Казахстана обладает потенциалом значительного роста благодаря обширным земельным ресурсам и признанному качеству сельскохозяйственных продуктов. Это требует реализации потенциала сектора посредством перехода к устойчивому сельскому хозяйству, позволяющему вернуть плодородие землям сельскохозяйственного назначения, создать новые возможности для трудоустройства и обеспечить более выраженную независимость от импорта продуктов питания. Провозглашено, что несмотря на незначительную долю сельского хозяйства в ВВП страны (в 2012 г. всего 4,2%) сельское хозяйство ввиду своей значимости в плане трудоустройства, особенно в сельской местности, влияния на водный баланс Казахстана, роли в обеспечении продовольственной безопасности является приоритетным сектором общенационального значения. Определено, что в сельском хозяйстве страна будет придерживаться шести принципов «зеленого» сельского хозяйства, а именно: 1) предотвращение деградации земель и восстановление деградированных земель: внедрение более эффективных методов ведения сельского хозяйства, минимизирующих обработку почвы, обеспечивающих консервацию органического вещества и влаги в почве, предотвращающих эрозию почв под действием ветра и воды; 2) предотвращение дальнейшего выбивания пастбищ; 3) эффективное использование воды: внедрение эффективного использования водных ресурсов в сельском хозяйстве; 4) рациональное использование ресурсов: переход к использованию агрохимикатов и топлива, обеспечивающих защиту пользователей, минимизацию вреда для окружающей среды, сокращение/предотвращение загрязнения почвы, воздуха и воды; 5) минимизация и повторное использование отходов; 6) улавливание углекислого газа: посадка бессменных культур, улавливающих углекислый газ и устойчивых к засолению почвы, а также способствующих адаптации к изменению климата. Переход к модели «зеленой» экономики позволит решить системные проблемы сельского хозяйства РК и обеспечить ее продовольственную безопасность.

Отмечая положительный опыт Казахстана по модернизации управления сельским хозяйства и системой обеспечения продовольственной безопасности, нельзя не отметить, что на пространстве СНГ действует Модельный закон «О продовольственной безопасности», принятый на четырнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (постановление № 14-10 от 16 октября 1999 г.)³⁴ (далее — Модельный закон). В нем под продовольственной безопасностью понимается «состояние экономики государства, при котором обеспечивается продовольственная независимость страны и гарантируется физическая и экономическая доступность продовольствия для всего населения в количестве, необходимом для активной и здоровой жизни» (ст. 1).

В отличие от российского законодательства Модельный закон предусматривает понятие «обеспечение продовольственной безопасности» как разработку и осуществление экономических, организационных и иных мер, направленных на предупреждение продовольственных кризисов, удовлетворение потребностей населения в жизненно важных продуктах на уровне физиологических норм питания. Система мер по обеспечению продовольственной безопасности раскрывается в ст. 3 Модельного закона. Обязанность по обеспечению продовольственной безопасности возложена на государство, включая обеспечение необходимого уровня производства продуктов питания в государстве; наличия, обновления и пополнения государственного продовольственного резерва независимо от воздействия внутренних и внешних неблагоприятных факторов; соответствия качества производимых и реализуемых в государстве гражданам продуктов питания требованиям государственной системы стандартов. Кроме того, определены полномочия высшего органа государственной власти в сфере обеспечения продовольственной безопасности: проведение единой государственной политики в области продовольственной безопасности; формирование государственной системы стимулирования и регулирования производства продуктов питания и пищевого сырья; разработку и реализацию государственных целевых программ обеспечения продовольственной безопасности; предоставление главе государства предложения о структуре государственных органов исполнительной власти, ответственных за обеспечение продовольственной безопасности и продовольственной независимости государства, и об их компетенции; обеспечение соответствия качества производимых и реализуемых гражданам продуктов питания требованиям государственной системы стандартов; управление государственным продовольственным резервом; определение целей и задач органов исполнительной власти государства, органов исполнительной власти субъектов государства в области защиты населения в условиях продовольственных кризисов; организация сбора и анализа данных о снабжении населения жизненно важными продуктами питания, прогнозных оценок развития ситуации в области продовольственной безопасности.

Также презюмируется, что продовольственная независимость считается обеспеченной, если годовое производство жизненно важных продуктов питания в государстве составляет 80% годовой потребности населения в соответствии с физиологическими нормами питания.

На наш взгляд, обеспечение продовольственной безопасности возможно только на комплексной и системной основе. Модельный закон рекомендует странам СНГ принимать свои законы о продовольственной безопасности. В РФ такой закон отсутствует. Проект данного закона в свое время вносился в Государственную Думу ФС РФ³⁵, но в 2005 г. был отклонен и снят с дальнейшего рассмотрения. Думается, что в современных геополитических и экономических условиях сформировалась объективная необходимость принятия федерльного закона «О продовольственной безопасности». Единый нормативный правовой акт позволит систематизировать правовые нормы, более четко обозначить объект и субъекты, цели и задачи, инструменты регулирования общественных отношений по обеспечению продовольственной безопасности. Модельный закон может быть принят за основу при разработке проекта федерального закона «О продовольственной безопасности»³⁶.

В заключении следует добавить, что реализация национальных интересов в сфере обеспечения продовольственной безопасности требует организационного обеспечения, поэтому принят ряд соответствующих документов: Распоряжение Правительства РФ от 10 февраля 2021 г. № 296-р «Об утверждении перечня показателей в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации»³⁷ и Распоряжение Правительства РФ от 9 июня 2020 г. № 1516-р «Об утверждении плана мероприятий по реализации положений Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации»³⁸.

Таким образом, продовольственную безопасность на современном этапе развития России необходимо рассматривать в глобальном и национальном контекстах, как направление национальной безопасности и социально-экономического развития страны. Ее обеспечение должно осуществляться посредством совокупности правовых, организационных, экономических, экологических, социальных и иных мер на основе концептуальной правовой модели, представляющую собой с внутренней стороны систему существенных признаков и характеристик правового воздействия на внутренние и внешние отношения, складывающиеся между производителями сельскохозяйственной продукции, органами государственной власти и местного самоуправления и потребителями сельскохозяйственной продукции, посредством которых обеспечивается продовольственная безопасность, применение инновационных способов ведения сельского хозяйства, повышение конкурентоспособности России на международном рынке, а с внешней стороны — совокупность политико-правовых и нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих отношения по обеспечению продовольственной безопасности.

§ 2. Стратегическое планирование в сфере развития сельского хозяйства и сельскохозяйственной кооперации

Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах Российской Федерации на период до развития 2024 года»³⁹ и Указ Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»⁴⁰ предусматривают ряд национальных целей, реализовать которые предполагается и в сфере сельского хозяйства: цифровая экономика, производительность труда и поддержка занятости, достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство. Их достижение требует правового обеспечения и стратегического планирования, осуществляемого на устойчивой, комплексной и системной основе как деятельности по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития России, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности РФ, направленная на решение задач социально-экономического развития и обеспечение продовольственной безопасности.

В контексте настоящего монографического исследования выделяются следующие объекты стратегического планирования: сельское хозяйство, включая инновационные способы осуществления сельскохозяйственной деятельности (цифровизация, биотехнологии, производство органической продукции и сельскохозяйственной продукции с улучшенными характеристиками) и сельскохозяйственную кооперацию.

Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»⁴¹ (далее — Закон о стратегическом планировании) предусматривает, что «стратегическое планирование — деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности РФ, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности РФ» (ст. 3 Закона о стратегическом планировании).

Документы стратегирования, направленные на развитие сельского хозяйства, подразделяются по следующим направлениям: 1) развитие сельского хозяйства в целом; 2) развитие отдельных видов сельскохозяйственной деятельности; 3) развитие деятельности по обеспечению сельскохозяйственной деятельности техникой и ее экспорт; 4) научное обеспечение сельскохозяйственной деятельности; 5) пищевая и перерабатывающая промышленность, а также машиностроения для данной сферы; 6) цифровизация сельского хозяйства; 7) агробиотехнологии; 8) органическое сельское хозяйство и производство сельскохозяйственной продукции с улучшенными характеристиками.

Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 г. № 717⁴² (далее — Государственная программа сельского хозяйства), — основной документ стратегического планирования в сфере сельского хозяйства в целом. Обозначены цели ее реализации: на первом этапе: 1) обеспечение продовольственной независимости России, 2) ускоренное импортозамещение в отношении мяса, молока, овощей открытого и закрытого грунта, семенного картофеля и плодово-ягодной продукции, 3) повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции на внутреннем и внешнем рынках, на втором этапе: 1) обеспечение продовольственной независимости Российской Федерации, 2) достижение значения произведенной добавленной стоимости, создаваемой в сельском хозяйстве, 3) достижение объема экспорта продукции АПК, 4) достижение индекса физического объема инвестиций в основной капитал сельского хозяйства.

Структурными частями Государственной программы сельского хозяйства являются: направления (подпрограммы) «Развитие отраслей агропромышленного комплекса» и «Обеспечение условий развития агропромышленного комплекса», ведомственные проекты «Развитие отраслей агропромышленного комплекса, обеспечивающих ускоренное импортозамещение основных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия», «Стимулирование инвестиционной деятельности в агропромышленном комплексе», «Техническая модернизация агропромышленного комплекса» и «Цифровое сельское хозяйство», ведомственные целевые программы «Устойчивое развитие сельских территорий», «Обеспечение общих условий функционирования отраслей агропромышленного комплекса», «Научно-техническое обеспечение развития отраслей агропромышленного комплекса» и «Организация ветеринарного и фитосанитарного надзора», ведомственная программа «Развитие мелиоративного комплекса России», федеральные проекты: «Экспорт продукции АПК» и «Создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации», мероприятие «Поддержка субъектов МСП в агропромышленном комплексе» федерального проекта «Акселерация субъектов малого и среднего предпринимательства». В Государственной программе предусмотрены направления государственной поддержки, объемы финансирования, результаты.

По отдельным направлениям государственной поддержки Государственная программа опосредуется через отдельные документы стратегического планирования и нормативные правовые акты, регулирующие порядок предоставления мер государственной поддержки.

Распоряжением Правительства РФ от 12 апреля 2020 г. № 993-р утверждена Стратегия развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов Российской Федерации на период до 2030 года⁴³ (далее — Стратегия АПК). В Стратегии АПК обозначено, что основная цель АПК России — прорыв на национальном и международном рынках, что требуется реализации комплекса мер, направленных на эффективное вовлечение в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развитие мелиоративного комплекса Российской Федерации, а также на формирование единой цифровой базы, позволяющей агрегировать все необходимые данные о состоянии отраслей, подотраслей и направлений указанных комплексов и их состояния. Кроме того, агропромышленный комплекс должен учитывать глобальные факторы и быть готовым к преодолению внешних и внутренних угроз. К ключевым глобальным факторам относятся прогнозируемый рост населения планеты, урбанизация и увеличение среднего класса в развивающихся странах, изменение потребительских предпочтений, рост интереса к здоровому образу жизни, дефицит воды и земельных ресурсов. К внешним угрозам относятся: зависимость от импорта сырья по ряду направлений; географическая концентрация экспорта в страны Азиатско-Тихоокеанского региона продукции рыбохозяйственного комплекса; глобальная конкуренция; ограничение добычи водных биологических ресурсов в исключительных экономических зонах иностранных государств, открытых районах Мирового океана и конвенционных районах; возникновение и распространение инфекционных и неинфекционных заболеваний населения вследствие нарушения обязательных требований к обеспечению безопасности и качества пищевой продукции; социальные угрозы, обусловленные снижением привлекательности сельского образа жизни; усиление протекционизма. К внутренним факторам относятся: влияние традиционного спроса на продукцию из водных биологических ресурсов и низкая динамика его изменения; невысокий уровень покупательной способности населения; недостаточность финансирования аграрных наук, неудовлетворительная динамика обновления логистической инфраструктуры; недостаточное обеспечение высококвалифицированными кадрами. В Стратегии АПК сформулированы как сильные, так и слабые стороны развития сельского хозяйства России. Среди сильных сторон: значительный потенциал повышения урожайности и увеличения посевных площадей; относительно невысокая стоимость использования земельных ресурсов; наличие потенциала прироста сельскохозяйственного производства на мелиорируемых землях; совершенствование государственной поддержки в части АПК; достаточный объем производства минеральных удобрений; рост обеспеченности сельскохозяйственных товаропроизводителей сельскохозяйственной техникой и оборудованием; возможность увеличения экспорта; ускоренное развитие крупнотоварного, вертикально интегрированного животноводства; увеличение объема промышленной переработки; развитие и внедрение агробиотехнологий. К слабым сторонам можно отнести: зависимость от природно-климатических факторов; снижение плодородия почв; высокая степень зависимости от импорта средств защиты растений, машин и оборудования, семян, высокие логистические издержки; высокие тарифы на электроэнергетику; высокая степень закредитованности сельскохозяйственных производителей; низкая обеспеченность квалифицированными трудовыми ресурсами; технологическое отставание от крупнейших стран-экспортеров; снижение доли сельского населения. Кроме того, сельское хозяйство России должно быть адаптированным к последствиям изменения климата.

Обозначены ключевые ориентиры развития: 1) развитие пищевой и перерабатывающей промышленности, в том числе с внедрением инноваций; 2) цифровизация отраслей и подотраслей сельского хозяйства; 3) сохранение, восстановление и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, их рациональное использование, вовлечение в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых пахотных земель; 4) селекция и генетика; 5) развитие мелиоративного комплекса; 6) внедрение сервисов, услуг и решений, оптимизирующих производственные и логистические процессы.

Это общие стратегические начала как для агропромышленного, так и рыбохозяйственного комплексов. Вместе с тем принят ряд документов стратегического планирования, направленных на развитие рыбохозяйственного комплекса с учетом его специфики. В частности, это Стратегия развития рыбохозяйственного комплекса РФ на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 26 ноября 2019 г. № 2798-р⁴⁴ (далее — Стратегия рыбохозяйственного комплекса) и Государственная программа РФ «Развитие рыбохозяйственного комплекса», утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 314⁴⁵ (далее — Государственная программа рыбохозяйственного комплекса).

Стратегия рыбохозяйственного комплекса «сформирована с учетом повышения уровня продовольственной безопасности Российской Федерации посредством поступательного увеличения среднедушевого потребления рыбы, рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов и высокой доли отечественной продукции в структуре потребления рыбной продукции, а также усиления роли Российской Федерации как ключевого поставщика рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов с высокой долей добавленной стоимости на мировом рынке» (раздел 1 Стратегии). В ней отмечены как сильные, так и слабые стороны отечественного рыбохозяйственного комплекса. Среди слабых сторон: отсутствие возможности влиять на конечную цену сбыта рыбной продукции; недополучение значительной части добавленной стоимости в части глубокой переработки и сбыта рыбной продукции из водных биологических ресурсов; отсутствие экологических стандартов в области рыболовства и рыбоводства, что снижает конкурентоспособность российского рыбохозяйственного комплекса. Как следствие, сокращение рентабельности российских предприятий рыбохозяйственного комплекса. Необходима вертикальная интеграция рыбопромышленных компаний. О ее экономической эффективности свидетельствует как зарубежный, так и отечественный российский опыт, поскольку значительная часть добавленной стоимости создается на этапах, следующих после добычи водных биоресурсов. Кооперативные объединения также являются видом интеграционных объединений, поэтому необходимо развивать кооперацию и в рыбохозяйственном комплексе. Социально-экономическое значение рыболовецких и рыбохозяйственных кооперативов коррелируется и с основной целью Стратегии рыбохозяйственного комплекса, в качестве которой выступает «обеспечение опережающего экономического роста и достижения лидирующих позиций на мировых рынках рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов при условии обеспечения национальной продовольственной безопасности, увеличения совокупного вклада рыбохозяйственного комплекса в валовой внутренний продукт Российской Федерации, развития человеческого капитала и минимизации негативного воздействия на окружающую среду» (раздел 4 Стратегии).

Меры по государственной поддержке рыбохозяйственного комплекса предусмотрены Государственной программой рыбохозяйственного комплекса. Их реализация должна обеспечить переход от экспортно-сырьевого типа к инновационному типу развития на основе сохранения, воспроизводства, рационального использования водных биологических ресурсов, внедрение новых технологий и развития импортозамещающих подотраслей; продовольственную независимость; конкурентоспособность отечественной рыбной продукции на внутреннем и внешнем рынках.

Одним из документов стратегического планирования, направленных на развитие отдельных видов сельскохозяйственной деятельности, является Долгосрочная стратегия развития зернового комплекса РФ до 2035 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 10 августа 2019 г. № 1796-р⁴⁶ (далее — зерновая стратегия).

Зерновая стратегия — это отраслевой документ стратегического планирования РФ в зерновом комплексе, определяющий приоритеты, цели и задачи государственного управления и обеспечения продовольственной безопасности РФ, способы их эффективного достижения и комплексного решения. В настоящее время основная мера государственной поддержки — это предоставление субсидий на: оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства; возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам и займам на цели развития подотраслей растениеводства, закупку сельскохозяйственного сырья для первичной и последующей переработки продукции растениеводства; возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату страховых премий по договорам сельскохозяйственного страхования в области растениеводства; на строительство, реконструкцию и техническое перевооружение оросительных и осушительных систем общего и индивидуального пользования и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, рыбоводных прудов, приобретение необходимых технических средств; культуртехнические мероприятия на выбывших сельскохозяйственных угодьях, вовлекаемых в сельскохозяйственный оборот; на агролесомелиоративные и фитомелиоративные мероприятия; возмещение КФХ затрат, связанных с оформлением в собственность с/х земель; возмещение части авансовых платежей по договору лизинга на приобретение техники или оборудования; возмещение затрат на производство и реализацию сельскохозяйственной техники. Кроме того, осуществляется предоставление льготных краткосрочных кредитов на цели развития растениеводства и обновление материально-технической базы, а также инвестиционных кредитов. Вместе с тем по-прежнему существует ряд проблем в этой подотрасли сельского хозяйства: растущая конкуренция на мировом рынке зерна и продуктов его переработки; зависимость от природно-климатических условий; неустойчивое фитосанитарное состояние зерна и сельскохозяйственных угодий; снижение плодородия почв; недостаточное обеспечение производителей зерна сельскохозяйственной техникой, машинами и оборудованием; высокие и растущие инфраструктурные и логистические издержки; незначительный объем промышленной переработки зерна; низкие темпы внедрения российских научно-технических разработок; отсутствие механизма прослеживаемости партий зерна от производителей до конечных потребителей и др. Их решение видится в развитии селекции и семеноводства; повышении технологичности, урожайности и формирования оптимальной структуры посевных площадей; совершенствовании мер государственного регулирования и поддержки; развитии материально-технической базы производства; снижении издержек в рамках вертикальной интеграции участников зернового рынка; увеличении экспорта зерна и продуктов его переработки за счет повышения их конкурентоспособности на мировом рынке.

Третья группа документов стратегирования — это политико-правовые акты, направленные на развитие деятельности по обеспечению сельскохозяйственной деятельности техникой и ее экспорт. Основными документами стратегического планирования в этой подотрасли сельскохозяйственной деятельности являются Стратегия развития сельскохозяйственного машиностроения России на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 7 июля 2017 г. № 1455-р⁴⁷ (далее — Стратегия с/х машиностроения), и Стратегия развития экспорта в отрасли сельскохозяйственного машиностроения на период до 2025 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2017 г. № 1876-р (далее — Стратегия экспорта с/х машиностроения)⁴⁸.

Одна из проблем современного АПК России — недостаточный уровень обеспечения сельскохозяйственной техникой и неразвитый экспорт. На преодоление этой и других проблем и направлена Стратегия с/х машиностроения, в качестве цели которой выступает «достижение российскими производителями сельскохозяйственной техники доли на внутреннем рынке не ниже 80 процентов и доли экспортных поставок не ниже 50 процентов величины отгрузок на внутренний рынок» (раздел V Стратегии). Достижение этой цели планируется путем реализации ряда задач, среди которых обеспечение равных конкурентных условий с зарубежными производителями сельскохозяйственной техники; создание благоприятных условий для развития экспорта сельскохозяйственных машин; стимулирование роста инвестиций научные исследования; совершенствование системы подготовки кадров. В отношении увеличения экспорта сельскохозяйственной техники цели, задачи и инструменты поддержки производителей отечественной сельскохозяйственной техники предусматриваются в Стратегии экспорта с/х машиностроения.

В части стратегического планирования научного обеспечения сельскохозяйственной деятельности основными документами выступают Указ Президента РФ от 21 июля 2016 г. № 350 «О мерах по реализации государственной научно-технической политики в интересах развития сельского хозяйства»⁴⁹, Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 1 декабря 2016 г. № 642⁵⁰, Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года⁵¹, Федеральная научно-техническая программа развития сельского хозяйства на 2017–2025 годы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 25 августа 2017 г. № 996⁵², Концепция развития аграрной науки и научного обеспечения АПК России до 2025 года, утвержденная приказом Минсельхоза РФ от 25 июня 2007 г. № 342⁵³ (далее — концепция аграрной науки).

Этими документами предусматривается необходимость создания технологий, являющихся основой инновационного развития внутреннего рынка продуктов и услуг и обеспечивающие устойчивое положение России на внешних рынках. В сельском хозяйстве должен быть научно обеспечен «переход к высокопродуктивному и экологически чистому агро- и аквахозяйству, разработку и внедрение систем рационального применения средств химической и биологической защиты сельскохозяйственных растений и животных, хранение и эффективную переработку сельскохозяйственной продукции, создание безопасных и качественных, в том числе функциональных, продуктов питания» (раздел 1 Федеральной научно-технической программы). Поэтому в качестве цели реализации этой программы выступают «обеспечение стабильного роста производства сельскохозяйственной продукции, полученной за счет применения семян новых отечественных сортов и племенной продукции (материала), технологий производства высококачественных кормов, кормовых добавок для животных и лекарственных средств для ветеринарного применения, пестицидов и агрохимикатов биологического происхождения, переработки и хранения сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, современных средств диагностики, методов контроля качества сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и экспертизы генетического материала» (паспорт Федеральной научно-технической программы). Это обуславливает формирование условий для развития научной, научно-технической деятельности; инвестиций в АПК; разработки и внедрения технологий производства семян высших категорий сельскохозяйственных растений, племенной продукции; создания и внедрения технологий производства высококачественных кормов, кормовых добавок для животных и лекарственных средств для ветеринарного применения; разработку современных средств диагностики патогенов сельскохозяйственных растений; создания и внедрения технологий производства пестицидов и агрохимикатов биологического происхождения; разработку современных технологий производства, переработки и хранения сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также методов контроля; совершенствования системы подготовки кадров. Необходимо «дальнейшее развитие аграрной науки путем совершенствования системы управления и сети научно-исследовательских учреждений, углубления фундаментальных и приоритетных прикладных исследований для разработки конкурентоспособной научно-технической продукции, усиления инновационного процесса участия науки в освоении научных разработок в производстве, обеспечивающих эффективное развитие агропромышленного комплекса Российской Федерации» (введение концепции аграрной науки).

Меры по поддержке развития аграрной науки должны быть направлены на преодоление ряда угроз, стоящих перед сельским хозяйством России. Важнейшая мера государственной поддержки — финансирование аграрное науки, которое осуществляется за счет средств Государственной программы сельского хозяйства.

Следующее направление стратегического планирования в сфере АПК — развитие пищевой и перерабатывающей промышленности, а также машиностроения для данной сферы. Основу здесь составляет Стратегия развития машиностроения для пищевой и перерабатывающей промышленности России на период до 2030 года, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 30 августа 2019 г. № 1931-р⁵⁴.

Важнейшая сфера стратегического планирования — это цифровизация АПК. В Стратегии АПК отмечено, что «к 2030 году государственная политика в агропромышленном и рыбохозяйственном комплексах трансформируется, так как единая цифровая платформа учета предоставления данных, услуг и сервисов в комплексе позволит прогнозировать развитие и риски в агропромышленном и рыбохозяйственном комплексах, в том числе экономические, социальные и погодные». Это требует развития применения цифровых технологий как в сферах сельскохозяйственной деятельности, так и управления сельским хозяйством. Также, значение цифровизации состоит еще и в том, что она является инструментом, позволяющим смягчить последствия изменения климата и адаптировать сельское хозяйство к ним⁵⁵.

В литературе отмечается, что сельское хозяйство в России «в значительной степени дистанцировано от использования современных IT-технологий»⁵⁶. Между тем, повышение конкурентоспособности российских сельскохозяйственных товаропроизводителей невозможно без цифровизации, которая позволит увеличить производство российской сельскохозяйственной продукции, направляемой на экспорт и обеспечивающей продовольственную независимость России. Поэтому Доктрина продовольственной безопасности предусматривает в качестве меры развития сельского хозяйства «разработку и реализацию программ технической и технологической модернизации, в том числе внедрение новой техники и технологий, обеспечивающих повышение производительности труда, энергоэффективность, ресурсосбережение и снижение потерь в сельском и рыбном хозяйстве» (п. 19 Доктрины).

Основной документ стратегического планирования построения цифровой экономики — Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации», паспорт которой был утвержден 4 июня 2019 г.⁵⁷ В части нормативного регулирования цифровой экономики отмечается, что необходимо «создание системы правового регулирования цифровой экономики, основанного на гибком подходе в каждой сфере, а также внедрение гражданского оборота на базе цифровых технологий» (п. 4.1 Национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации»)⁵⁸.

В Государственной программе развития сельского хозяйства с 2019 г. предусмотрен ведомственный проект «Цифровое сельское хозяйство»⁵⁹, направленный на построение цифрового сельского хозяйства, основанного на современных способах производства сельскохозяйственной продукции с использованием цифровых технологий, позволяющих обеспечить рост производительности труда и снижение затрат производства⁶⁰. Это требует создание и развитие национальной платформы цифрового государственного управления сельским хозяйством «Цифровое сельское хозяйство», модуля «Агрорешения», отраслевой электронной образовательной среды «Земля знаний»⁶¹.

Реализация ведомственного проекта «Цифровое сельское хозяйство» предполагается в три этапа:

— на первом этапе будет создана платформа цифрового управления АПК «Цифровое сельское хозяйство», которая интегрируется с другими субплатформами для управления сельским хозяйством на региональном и муниципальном уровнях. Это позволит производителям сельскохозяйственной продукции получать государственную поддержку через общую, единую национальную цифровую платформу;

— в течение второго этапа будет создан модуль «Агрорешения» в целях увеличения эффективности деятельности производителей сельскохозяйственной продукции, включая повышение производительности труда и сокращение затрат;

— в течение третьего этапа будет сформирована система подготовки кадров для работы в условиях цифровизации АПК.

В настоящее время цифровые технологии применяют в основном крупные сельскохозяйственные товаропроизводители (по отдельным экспертным оценкам это около 1% российских сельскохозяйственных товаропроизводителей⁶²). Одна из причин — высокая стоимость цифровых технологий и недостаточность кадрового обеспечения. Как показывает зарубежный опыт, КФХ и малые сельскохозяйственные организации (в том числе и кооперативы) являются активными участниками отношений по цифровизации сельскохозяйственного производства и оборота сельскохозяйственной продукции («от поля до стола»). В РФ сельскохозяйственные кооперативы могут объединяться с иными сельскохозяйственными товаропроизводителями в сельскохозяйственные потребительские кооперативы (например, обслуживающие). Также, возможен и другой вариант — заключение договора о совместной деятельности. Оба варианта позволяют учесть институциональные особенности как малых форм хозяйствования, включая сельскохозяйственные кооперативы, так и специфику осуществляемой ими сельскохозяйственной деятельности, а также объединить финансовые и организационные ресурсы, выстроить логистическое взаимодействие, повысить конкурентоспособность малых форм осуществления сельскохозяйственной деятельности.

Цифровизация сельского хозяйства невозможна без надлежащего правового обеспечения. В настоящее время правовую основу цифровизации сельского хозяйства составляют Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»⁶³, Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»⁶⁴, Указ Президента РФ от 21 июля 2016 г. № 350 «О мерах по реализации государственной научно-технической политики в интересах развития сельского хозяйства»⁶⁵, постановление Правительства РФ от 7 марта 2008 г. № 157 «О создании системы государственного информационного обеспечения сельского хозяйства»⁶⁶, распоряжение Правительства РФ от 29 июня 2016 г. № 1364-р «Стратегия повышения качества пищевой продукции до 2030 года»⁶⁷, Зерновая стратегия, Стратегии развития АПК. Но эти политико-правовые и нормативные правовые акты не образуют единой системы норм, регулирующих процессы цифровизации сельского хозяйства.

В Законе о сельском хозяйстве цифровизация не предусматривается среди целей, задач, направлений государственной аграрной политики. Он содержит полисистемное опосредованное правовое регулирование цифровизации: через государственную поддержку отдельных отраслей сельского хозяйства (растениеводства, животноводства и др.) и государственную поддержку устойчивого развития сельских территорий. Полагаем, что существует потребность во внесении изменений в Закон о развитии сельского хозяйства, регулирующих направления цифровизации сельского хозяйства⁶⁸.

В России цифровизация сельского хозяйства возможна в земледелии. Оно включает в себя определение границ сельскохозяйственных угодий с использованием спутниковых систем навигации, дифференцированное внесение удобрений, составление цифровых карт и планирование урожайности, мониторинг посевов, отбор проб почвы в системе координат, дистанционное зондирование, применение беспилотной сельскохозяйственной техники и т. д. Развитие цифрового земледелия позволило отдельным зарубежным странам (ФРГ, Франция, Великобритания) повысить среднюю урожайность зерновых до 7–8 т/га. Также отмечается возможность увеличения производительности сельского хозяйства в мире на 70% к 2050 г.⁶⁹

Построение модели цифрового земледелия включает в себя «сбор, актуализация и хранение данных; мониторинг состояния; многоцелевая оценка пригодности; моделирование потенциальной урожайности, ее прогнозирование и планирование; размещение сельскохозяйственных угодий; распределение производительных сил; проектирование ландшафтных систем земледелия, агротехнологий, программ обустройства села, кадастровой оценки и т. д.»⁷⁰. Но внедрение цифровых технологий в земледелии осложняется отсутствием стратегического планирования управления земельными ресурсами, а также надлежащей инвентаризации земель, и, прежде всего, земель сельскохозяйственного назначения. Определенные шаги уже сделаны — создана ФГИС «Электронный атлас земель сельскохозяйственного назначения», обеспечивающая получение информации органами государственной власти и местного самоуправления, физическими и юридическими лицами к данным мониторинга использования и состояния земель сельскохозяйственного назначения, анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов. Вместе с тем работа по созданию цифровых сервисов эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и создания цифровых сервисов мелиоративного комплекса еще не окончена.

Крайне важную роль во внедрении цифровых технологий в отдельные виды сельскохозяйственной деятельности (растениеводство, животноводство, рыболовство и т. д.) имеют информационные ресурсы, банки знаний и технологий. Они формируются по подотраслям сельского хозяйства (например, семеноводство, племенное животноводство), объектам (в частности, пестициды и агрохимикаты и т. д.), а также по субъектам РФ. Эти ресурсы должны носить открытый характер и постоянную актуализацию.

Направлениями цифровизации также могут быть обеспечение прослеживаемости сельскохозяйственной продукции, стимулирование обеспечения доступа к цифровым открытым платформам, внедрение торговых онлайн-платформ и систем для продвижения сельскохозяйственной продукции⁷¹, проведение торгов в электронной форме, создание порталов по предоставлению земельных участков из государственной и муниципальной собственности и др.

Основная нагрузка, в том числе и финансовая, по внедрению цифровых технологий возложена на производителей сельскохозяйственной продукции. Это деятельность требует государственной поддержки. Ее предоставление обуславливает необходимость создания в цифровом формате единой модели отраслевых данных в АПК по оказанию государственной помощи. Но ни Закон, ни Государственная программа развития сельского хозяйства не предусматривает конкретных мер государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, внедряющих цифровые технологии. Для сравнения: в экономически развитых странах (Канаде, Турции, Австралии, Германии, США) такая поддержка оказывается. Поэтому действующее законодательство должно быть дополнено соответствующими мерами государственной поддержки.

Напрямую с цифровизацией сельскохозяйственного производства связано цифровое развитие сельских территорий. В Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы, утвержденной Указом Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203⁷² (далее — Стратегия), отмечается, что в России с 2014 г. осуществляется подключение сельских населенных пунктов к сети «Интернет». Поэтому их цифровизация может рассматриваться в качестве важнейшего условия обеспечения устойчивого развития сельских территорий. Кроме того, Стратегия предусматривает, что применение информационных технологий в сельскохозяйственных организациях требует разработки комплекса мер. Данные меры должны предоставить конкурентные преимущества российским организациям, обеспечить эффективность производства и рост производительности труда. Данная задача должна коррелироваться с государственной политикой в сфере развития сельского хозяйства.

Не все документы целеполагания в сфере устойчивого развития сельских территорий непосредственно предусматривают применение цифровых технологий. В Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 2 февраля 2015 г. № 151-р⁷³ (далее — Стратегия сельских территорий), такое регулирование отсутствует.

Полагаем, что необходима корректировка документов стратегического планирования как в сфере развития сельского хозяйства, так и сельских территорий в части определения направлений цифровизации и приведение их в соответствие с документами стратегического планирования, направленных на цифровизацию российской экономики⁷⁴.

Следующее направление стратегического планирования — развитие органического сельского хозяйства и производства сельскохозяйственной продукции с улучшенными характеристиками.

Значение органического сельского хозяйства в России состоит в том, что «от развития органического сельского хозяйства в нашей стране образуется так называемый «замкнутый круг преимуществ», в том числе и для сельских жителей — за счет роста доходов домохозяйств, повышения самозанятости, развития кооперации, социальной инфраструктуры и пр.»⁷⁵.

В международной концепции устойчивого развития и построения «зеленой экономки», органическое сельское хозяйство признается устойчивой моделью аграрного производства. Его принцип — «производство и оборот органической продукции без причинения вреда здоровью людей и нарушения состояния окружающей среды, а основная функция — укрепление здоровья населения путем производства высококачественных и биологически безопасных продуктов, снижения уровня загрязнения окружающей среды и совершенствования системы контроля безопасности сельскохозяйственного сырья и продовольственных товаров»⁷⁶.

В ноябре 2017 г. Международный комитет по развитию органического сельского хозяйства (IFOAM) принял решение о переходе на новый этап развития Organic 3.0. Органическое сельское хозяйство должно ориентироваться на «решение глобальных проблем, таких как смягчение негативных последствий изменения климата, сохранения биоразнообразия, борьба с голодом»⁷⁷.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2019 г. отмечено, что необходимо «создать защищенный бренд отечественной чистой, «зеленой» продукции», которая должна «заслужить гарантии высокого качества и на внутреннем, и на внешнем
рынке»⁷⁸.

Органическая продукция — это продукция, произведенная с применением научно-обоснованной системы севооборота, использованием органических удобрений, минеральных удобрений натурального типа⁷⁹. В настоящее время Россия экспортирует органической продукции на 14 млн евро в год, но специалисты полагают, что наша страна может освоить 10% мирового рынка органической продукции⁸⁰.

Правовую основу производства и оборота органической продукции составляет Федеральный закон от 3 августа 2018 г. «Об органической продукции и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁸¹ (далее — Закон об органической продукции). Его анализ свидетельствует о несколько рамочном характере правового регулирования органического сельского хозяйства. В частности, отсутствуют меры по государственной поддержке органического сельского хозяйства. Вместе с тем Закон о развитии сельского хозяйства предусматривает, что развитие органического сельского хозяйства — направление государственной поддержки. Но производство органической продукции требует от субъектов сельскохозяйственной деятельности значительных финансовых затрат по сравнению с производством сельскохозяйственной продукции традиционными способами, поэтому, полагаем, что в Законе о сельском хозяйстве меры по государственной поддержке производителей органической продукции подлежат выделению в его отдельные статьи. Сделать это необходимо еще и потому, что зарубежные рынки заинтересованы в экспорте именно органической продукции. Без государственной поддержки представить интенсивное развитие производства органической продукции в России вряд ли возможно.

Органическое сельское хозяйство может сыграть роль в устойчивом развитии сельских территорий.

В Стратегии сельских территорий предусматривается, что развитие органического сельского хозяйства позволит повторно ввести в оборот неиспользуемые посевные площади, обеспечить занятость сельского населения, сформировать мнение о России как поставщика экологически чистой продукции, обеспечить внутренний продовольственный рынок отечественной продукцией высокого качества.

В настоящее время государственная поддержка оказывается также и производителям сельскохозяйственной продукции с улучшенными характеристиками. 11 июня 2021 г. был принят Федеральный закон от № 159-ФЗ «О сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии с улучшенными характеристиками»⁸² (далее — Закон о продукции с улучшенными характеристиками), который вступает в юридическую силу с 1 марта 2022 г. Он направлен на обеспечение производства сельскохозяйственной продукции с улучшенными характеристиками экологически, биологически, генетически безопасной, а также существенно облегчает выход российским производителям на зарубежные рынки. Закон предусматривает, что необходимо использовать при производстве сельскохозяйственной продукции с улучшенными характеристиками только сельскохозяйственного сырья с улучшенными характеристиками, а также применять технологии, отвечающие экологическим, санитарно-эпидемиологическим и ветеринарным требованиям, и использовать повторно перерабатываемых и биоразлагаемых тары и упаковки.

В качестве инструментов, направленных на идентификацию сельскохозяйственной продукции как продукции с улучшенными характеристиками, предусматривается добровольную сертификацию, маркировку и ведение государственного реестра производителей сельскохозяйственной продукции с улучшенными характеристиками.

Увеличение производства и оборота сельскохозяйственной продукции с улучшенными характеристиками обуславливают необходимость определения направлений стратегирования сельскохозяйственной деятельности по производству такой продукции. Стратегия сельских территорий, как уже отмечалось выше, содержит нормы, направленные на развитие органического сельского хозяйства, но положения, направленные на увеличение объемов производства и оборота сельскохозяйственной продукции с улучшенными характеристиками, отсутствуют. Полагаем, что Стратегия сельских территорий должна быть дополнена соответствующими положениями. Производство сельскохозяйственной продукции с улучшенными характеристиками требует государственной поддержки, поэтому в Закон о развитии сельского хозяйства Федеральным законом от 11 июня 2021 г. № 175-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О развитии сельского хозяйства”»⁸³ были внесены изменения, вступающие в силу с 1 марта 2022 г.: поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей, осуществляющих производство сельскохозяйственной продукции и продовольствия с улучшенными характеристиками признается направлением государственной поддержки в сфере сельского хозяйства.

Одно из инновационных направлений стратегического планирования в сельском хозяйстве — развитие агробиотехнологий. Биотехнологии — способ решения продовольственной проблемы. Создание новых сортов сельскохозяйственных растений и животных с использованием биотехнологических методов — это направление биотехнологии в сфере сельского хозяйства⁸⁴, имеющее огромное перспективное значение. Применение биотехнологий позволяет снизить затраты на сельскохозяйственное производство и обеспечить конкурентные преимущества производимой сельскохозяйственной продукции благодаря «созданию инновационных продуктов с заранее заданными свойствами»⁸⁵.

Стратегическую основу развития биотехнологий в РФ составляют Указ Президента РФ от 28 ноября 2018 г. № 680 «О развитии генетических технологий в Российской Федерации»⁸⁶, постановление Правительства РФ от 22 апреля 2019 г. № 479 «Об утверждении научно-технической программы развития генетических технологий на 2019–2027 гг.»⁸⁷, Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года⁸⁸.

Сформулированы основные угрозы в сфере агробиотехнологий, среди которых низкая продуктивность сельскохозяйственного производства; отставание научно-исследовательской и производственно-технологической базы в области биотехнологий; низкий спрос на разработки практического назначения; недостаточные инвестиции бизнеса в развитие биотехнологических производств; высокие барьеры входа на мировой рынок биотехнологической продукции; риск превращения страны в сырьевую базу для мировых лидеров рынка биотехнологий. Поэтому презюмируются несколько направлений научно-технического обеспечения в сфере аграрных биотехнологий: «определение в документах стратегического планирования ориентиров для увеличения доли потребления биотехнологических продуктов, совершенствование правового регулирования применения биотехнологий, совершенствование технического регулирования по продукции, стимулирующей вторичную переработку продукции и отходов ее производства, распространение мер государственной поддержки сельхозпроизводителей на биотехнологическую продукцию, стимулирование использования биотехнологий в компаниях с государственным участием, совершенствование системы поддержки экспорта в части продвижения на внешние рынки биотехнологической продукции, развитие добровольной экологической сертификации, развитие государственно-частного партнерства, создание и развитие биологических коллекций»⁸⁹.

Предусматривается комплекс мер государственной поддержки, направленных на развитие биотехнологий. Они основаны на положениях Доктрины продовольственной безопасности, согласно которой требуется создание в сельском хозяйстве высокопроизводительного сектора, развивающегося на основе современных технологий. Это развитие племенного животноводства, селекции растений, семеноводства и аквакультуры (рыбоводства), развитие производства комбикормов, кормовых добавок для животных, лекарственных средств для ветеринарного применения, минеральных добавок, в том числе за счет внедрения конкурентоспособных отечественных технологий, основанных на новейших достижениях науки. Одновременно в Доктрине продовольственной безопасности 2020 г. предусмотрено недопущение ввоза на территорию РФ ГМО с целью их посева, выращивания и разведения, их оборота, а также запрещение выращивания и разведения животных, генетическая программа которых изменена методами генной инженерии или которые содержат генетический материал искусственного происхождения.

В качестве одного из национальных интересов в сфере обеспечения продовольственной безопасности предусматривается восстановление и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, предотвращение сокращения их площадей, рациональное использование таких земель, защита и сохранение сельскохозяйственных угодий от водной и ветровой эрозии и опустынивания. С этой целью постановлением Правительства РФ от 14 мая 2021 г. № 731 утверждена Государственная программе эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации⁹⁰. Эта программа коррелируется с положениями Доктрины продовольственной безопасности. В ней отмечается, что в настоящее время в сельском хозяйстве существует ряд агроэкологических рисков, в частности, увеличение доли деградированных земель и снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения вследствие их нерационального использования в сельском хозяйстве. Предусматривается, что необходимо сохранение, восстановление и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, их рациональное использование, соблюдение технологий производства сельскохозяйственных культур, вовлечение в хозяйственный оборот неиспользуемых земель, развитие мелиорации путем поддержания мелиоративного комплекса в нормативном состоянии, строительства, реконструкции и технического перевооружения мелиоративных систем, гидромелиорации, агролесомелиорации, фитомелиорации и осуществления культуртехнических мероприятий.

Таким образом, стратегическое планирование в сфере обеспечения продовольственной безопасности и развития сельского хозяйства представляет собой многоуровневую систему политико-правовых актов, направленных на достижение Россией показателей продовольственной независимости, повышение качества жизни граждан, обеспечение населения качественной и безопасной пищевой продукцией, устойчивое развитие и модернизация сельского и рыбного хозяйства и инфраструктуры, производство сельскохозяйственной продукции, соответствующая экологическим, санитарно-эпидемиологическим, ветеринарным требованиям, повышение эффективности государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, подготовку высококвалифицированных кадров для сельского хозяйства.

В механизме стратегирования в сфере развития сельского хозяйства важная роль отведена интеграции и кооперации. Особенно, если речь о малых формах хозяйствования. О необходимости поддержки КФХ и иных малых форм хозяйствования неоднократно заявлял Президент РФ.

Как уже отмечалось ранее, составной частью Государственной программы развития сельского хозяйства является федеральный проект, направленный на создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации. Цель данного проекта — обеспечение количества вновь вовлеченных в субъекты малого и среднего предпринимательства в сельском хозяйстве к 2024 г. не менее 31 тыс. человек, создание и развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в агропромышленном комплексе, в том числе КФХ и сельскохозяйственных потребительских кооперативов. С 2021 г. развитие сельской кооперации осуществляется в рамках мероприятия «Поддержка субъектов МСП в агропромышленном комплексе» федерального проекта «Акселерация субъектов малого и среднего предпринимательства». Основная цель — обеспечение количества вновь вовлеченных в субъекты малого и среднего предпринимательства в сельском хозяйстве к 2024 г. не менее 72 тыс. человек, создание и развитие субъектов малого и среднего предпринимательства (далее — МСП) в АПК, в том числе КФХ и сельскохозяйственных потребительских кооперативов. Соисполнителем данного проекта является Минсельхоз России, поэтому создание новых субъектов МСП в сельской местности, развитие сельскохозяйственной кооперации, создание единой системы сельскохозяйственного консультирования малых форм хозяйствования предусматривается в Плане деятельности Минсельхоза России на 2020–2025 гг.⁹¹

Получателями государственной поддержки могут быть сельскохозяйственные потребительские перерабатывающие и сбытовые кооперативы, они должны действовать минимум 12 месяцев с момента регистрации, зарегистрироваться на сельской территории или на территории сельской агломерации, осуществлять деятельность по заготовке, хранению, подработке, переработке, сортировке, убою, первичной переработке, охлаждению, подготовке к реализации, транспортировке и реализации сельскохозяйственной продукции, дикорастущих пищевых ресурсов, а также продуктов переработки указанной продукции, объединять не менее 10 сельскохозяйственных товаропроизводителей на правах членов кооперативов, иметь не менее 70% своей выручки за счет осуществления перерабатывающей и (или) сбытовой деятельности, не иметь задолженности по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, в сумме, превышающей 10 тыс. рублей.

Сельскохозяйственным производственным кооперативам бюджетные средства предоставляются в виде гранта «Агропрогресс» в размере до 30 млн рублей, но не более 25% стоимости проекта грантополучателя. Не менее 5% стоимости проекта грантополучателя должно быть обеспечено из собственных средств сельскохозяйственного товаропроизводителя. Срок использования этого гранта не более 24 месяцев со дня его получения, но он может быть продлен до 6 месяцев. Не менее 70% стоимости проекта грантополучателя, реализуемого с участием средств этого гранта обеспечивается средствами инвестиционного кредита.

Следующее направление стратегического планирования, при реализации которого сельская кооперация признается эффективным инструментом, — устойчивое развитие сельских территорий⁹².

Закон о сельском хозяйстве предусматривает, что устойчивое развитие сельских территорий — их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель. Обеспечение устойчивого развития сельских территорий признается целью и направлением государственной аграрной политики.

Стратегия сельских территорий дифференцировала сельские территории на четыре типа. Первый тип — регионы с преимущественно аграрной специализацией сельской местности, благоприятными природными и социальными условиями ее развития. Второй тип — регионы с полифункциональной сельской экономикой, сельским хозяйством пригородного типа и благоприятными социальными условиями развития сельской местности. Третий тип — регионы с неблагоприятными социальными условиями развития сельской местности и обширными зонами социально-экономической депрессии. Четвертый тип — регионы со слабой освоенностью сельской местности и неблагоприятными природно-климатическими условиями ее развития. И во всех типах сельских территорий сельская кооперация — это механизм их устойчивого развития.

Стратегия сельских территорий предусматривает, прежде всего, цели государственной политики в области обеспечения устойчивого развития сельских территорий на период до 2030 года: 1) создание благоприятных социально-экономических условий для выполнения сельскими территориями их общенациональных функций и решения задач территориального развития; 2) обеспечение стабилизации численности сельского населения и создание условий для его роста за счет снижения смертности, увеличения ожидаемой продолжительности жизни, уменьшения миграционного оттока населения; 3) обеспечение занятости, повышение уровня и качества жизни сельского населения с учетом современных требований и стандартов; 4) повышение эффективности сельского хозяйства и вклада сельских территорий в социально-экономическое развитие страны (раздел III Стратегии сельских территорий). Устойчивое развитие сельских территорий базируется на ряде принципов, в частности, использования различных форм государственной поддержки для обеспечения благоприятных условий социально-экономического развития сельских территорий; частно-государственного партнерства; расширения и углубления связей сельских территорий с городами, интегрирования сельских территорий в единую общеэкономическую систему на основе агропромышленной интеграции и кооперации, развития современных экономически эффективных форм организации хозяйственной деятельности организаций всех форм собственности; создание дополнительных рабочих мест. Реализация этих принципов обуславливает решение ряда задач, в том числе развитие малого предпринимательства и кооперации в сельской местности.

Стратегия сельских территорий предусматривает, что «развитие сельскохозяйственной кооперации должно стать ключевым направлением повышения уровня доходов сельских жителей, поскольку сельскохозяйственные кооперативы различных видов решают задачи повышения доли сельскохозяйственных товаропроизводителей в конечной цене реализации его продукции, обеспечения доступа своих членов к заемным ресурсам, снабжения продукцией производственного назначения и обеспечения занятости посредством совместного использования основных фондов»⁹³. Признается, что «развитие сельскохозяйственной кооперации является необходимым условием обеспечения рентабельности сельскохозяйственного производства, сохранения занятости в сельской местности, повышения покупательной способности сельского населения и, в конечном счете, устойчивого развития сельских территорий»⁹⁴.

Организационная поддержка сельскохозяйственной кооперации осуществляется путем организации эффективного взаимодействия Минсельхоза России с союзами (ассоциациями) и СРО сельскохозяйственных кредитных кооперативов, построения многоуровневой системы сельскохозяйственной кооперации, формирования региональных и центрального кредитных кооперативов, механизмов повышения финансовой устойчивости сельскохозяйственных кредитных кооперативов.

С 2019 г. осуществляется стратегическое планирование в сфере комплексного развития сельских территорий. Постановлением Правительства РФ от 31 мая 2019 г. № 696 утверждена Государственная программа РФ по комплексному развитию сельских территорий⁹⁵ (далее — Государственная программа по комплексному развитию). Данная программа была разработана во исполнение поручения Президента РФ В. В. Путина Правительству Российской Федерации (протокол поручений от 31 октября 2018 г. № Пр-2014 (подп. «а» п. 1).

Основными целями Государственной программы по комплексному развитию являются повышение качества жизни и уровня благосостояния сельского населения; сохранение сбалансированной системы расселения, включающей различные типы населенных пунктов с учетом региональной специфики⁹⁶. Поэтому первое направление реализации этой программы — развитие перспективных территорий экономического роста, где реализуются или будут реализовываться инвестиционные проекты как различной отраслевой направленности, так и всех сфер предпринимательства. Планируется, что государственная программа комплексного развития сельских территорий будет реализовываться не только там, где преобладает сельскохозяйственное производство, но и на территории с перспективами развития всех отраслей экономики.

Другое направление — развитие территорий, в первую очередь районных центров, до определенного стандарта. Поэтому Стратегия пространственного развития предусматривает улучшение условий жизни жителей сельских населенных пунктов, сокращение непригодного для проживания жилищного фонда, повышение уровня благоустройства сельских населенных пунктов, обеспечение коммунальной инфраструктурой; повышение транспортной доступности сельских территорий; повышение конкурентоспособности экономики сельских территорий, содействие развитию объектов мелиорации, вовлечение в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых угодий, поддержка мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия сельскохозяйственных земель, восстановление лесов и водных биологических ресурсов; содействие сельскому туризму.

Как показала правоприменительная практика, комплексное развитие сельских территорий требует участия населения в обсуждении лучших практик в сфере устойчивого развития сельских территорий, поэтому приказом Минсельхоза России от 23 июня 2021 г. № 406 утверждена Ведомственная целевая программа «Аналитическая и информационная поддержка комплексного развития сельских территорий»⁹⁷ (далее — Ведомственная программа комплексного развития территорий). Она предусматривает анализ существующих практик поддержки проектов развития сельских территорий, проектов сельскохозяйственной кооперации, благоустройства территорий, развития транспортной инфраструктуры местного значения, охраны окружающей среды и разработку методических рекомендаций по способам вовлечения сельского населения к инициированию и участию в реализации проектов, направленных на решение приоритетных задач развития сельских территорий (III Раздел Ведомственной программы комплексного развития территорий).

Таким образом, в рамках комплексного и устойчивого развития сельских территорий предусматривается, что сельскохозяйственная кооперация — это эффективный интеграционный механизм, позволяющий обеспечить устойчивость сельскохозяйственного производства, повышение уровня доходов сельских жителей, сохранение занятости, повышение покупательной способности сельского населения и, как следствие, устойчивое развития сельских территорий.

С 2016 г. развитие сельскохозяйственной кооперации было интегрировано в приоритетный проект «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», паспорт которого утвержден президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам (протокол от 21 ноября 2016 г. № 10)⁹⁸. В нем планировалось в 2017–2019 гг. оказание следующих мер государственной поддержки:

— установление дополнительных мер государственной поддержки сельскохозяйственным кооперативам в рамках региональных программ развития сельскохозяйственной кооперации;

— предоставление гарантий, поручительств и кредитов;

— разработка механизмов стимулирования сельскохозяйственных товаропроизводителей к объединению в сельскохозяйственные кооперативы (путем создания и развития системы консультационных центров и центров развития кооперации в регионах);

— организация и проведение специализированных ярмарок сельскохозяйственной продукции, развитие собственной сети кооперативов, организация ярмарок выходного дня;

— обеспечение интеграции кооперативов с оптово-распредели-тельными центрами, переработчиками сельхозпродукции, создание и развитие экспортно-ориентированных кооперативов.

В 2018 г. этот проект был трансформирован в национальный проект «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» (паспорт проекта утвержден президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24 декабря 2018 г. № 16)⁹⁹ (далее — национальный проект).

Национальный проект включает в себя пять федеральных проектов: 1) улучшение условий ведения предпринимательской деятельности; 2) расширение доступа субъектов МСП к финансовым ресурсам, в том числе к льготному финансированию; 3) акселерация субъектов малого и среднего предпринимательства; 4) создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации; 5) популяризация предпринимательства.

Федеральный проект «Создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации» направлен на создание условий для повышения занятости и доходов сельского населения, вовлеченного в сельскохозяйственную кооперацию, вовлечения продукции ЛПХ в товарооборот, повышения конкурентоспособности продукции, производимой малыми формами хозяйствования, роста доходности КФХ, стимулирования прироста количества КФХ и сельскохозяйственных кооперативов, оптимизации реализуемых механизмов государственной поддержки КФХ и сельскохозяйственных кооперативов в целях содействия производству и сбыту их сельскохозяйственной продукции. В рамках этого проекта к 2024 г. планируется вовлечь в МСП в сельском хозяйстве 126 тыс. человек.

Достижение этих результатов требует реализации ряда мероприятий, многие из которых уже выполнены. Во-первых, созданы центры компетенций в сфере сельскохозяйственной кооперации и поддержки фермеров. Во-вторых, утверждены методические рекомендации по разработке региональных программ развития сельскохозяйственной кооперации и разработки комплексных программ развития сельскохозяйственной кооперации в соответствии с доработанными рекомендациями во всех субъектах РФ. В-третьих, определены стандарты центров компетенций в сфере сельскохозяйственной кооперации и поддержки КФХ. В-четвертых, необходимо принятие постановления Правительства РФ, предусматривающего предоставление из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ иных межбюджетных трансфертов на создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации в субъектах РФ. В-пятых, совершенствование мер государственной поддержки по вопросу кредитно-гарантийной и финансовой поддержки сельскохозяйственных кооперативов и КФХ — членов сельскохозяйственных кооперативов, являющихся субъектами МСП. В-шестых, проведение мероприятий, направленных на повышение информационной открытости закупок крупнейших заказчиков у субъектов МСП — сельскохозяйственных кооперативов в целях обеспечения их доступа к закупкам сельскохозяйственной продукции крупнейшими заказчиками. В-седьмых, организация ежегодных обучающих семинаров для центров компетенций в сфере сельскохозяйственной кооперации и поддержки КФХ. В-восьмых, разработка дифференцированных требований по пропорциональному регулированию деятельности сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов.

На федеральном уровне государственная поддержка малых форм ведения сельского хозяйства осуществляется также в рамках федерального проекта «Акселерация субъектов малого и среднего предпринимательства».

Методическое обеспечение реализации данных проектов обеспечивают Минсельхоз России и АО «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства» (далее — АО «Корпорация МСХ»), которое было созданое Указом Президента Российской Федерации от 5 июня 2015 г. № 287 «О мерах по дальнейшему развитию малого и среднего предпринимательства»¹⁰⁰. Эта корпорация осуществляет свою деятельность в качестве института развития в сфере МСП в целях координации оказания субъектам МСП поддержки, предусмотренной Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».

В сфере сельскохозяйственной кооперации Минсельхоз России и АО «Корпорация МСХ» разработали ряд правовых актов, в том числе рекомендации по разработке программ развития сельскохозяйственной кооперации в субъектах РФ¹⁰¹ и стандарт деятельности центров компетенций в сфере сельскохозяйственной кооперации и поддержки фермеров (утвержден проектным комитетом по национальному проекту «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», протокол от 21 марта 2019 г. № 1)¹⁰² (далее — Стандарт компетенций).

Центры компетенций в сфере сельскохозяйственной кооперации и поддержки фермеров (далее — Центры компетенций) определяются нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Составной частью стратегического планирования в сфере развития сельскохозяйственной кооперации являются документы стратегического планирования субъектов РФ. В целях помощи субъектам РФ разработаны рекомендации по разработке программ развития сельскохозяйственной кооперации в субъектах РФ. Отмечается, что данные Рекомендации представляют собой описание целевой модели развития сельскохозяйственной кооперации и мероприятий, направленных на достижение целевой модели посредством реализации набора мер из предложенных в качестве основных и дополнительных, с оценкой по ключевым факторам, оказывающим наибольшее влияние на состояние и развитие сельскохозяйственной кооперации, а также целевые показатели (индикаторы) развития сельскохозяйственной кооперации в субъектах РФ. Они подготовлены на основе лучших практик управления системой развития сельскохозяйственной кооперации в субъектах РФ. Мероприятия по развитию сельскохозяйственной кооперации в субъектах РФ могут включаться в государственные программы (подпрограммы) субъекта РФ; ведомственные программы (подпрограммы) субъекта РФ, включающие отдельные мероприятия по поддержке сельскохозяйственных кооперативов; нормативные правовые акты субъектов РФ, необходимые для реализации программ (подпрограмм); документы, направленные на развитие сельскохозяйственной кооперации в субъекте РФ, включая планы мероприятий («дорожные карты») и (или) планы развития, и (или) иные документы стратегического планирования, разрабатываемые на уровне субъекта РФ. Таким образом, субъекты РФ вправе самостоятельно определять форму документа стратегического планирования. Во многих субъектах РФ это региональные государственные программы (государственные программы субъектов РФ). Государственная программа субъекта РФ — «документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития субъекта РФ» (Федеральный закон «О стратегическом планировании в РФ»). Анализ документов стратегического планирования субъектов РФ до 2018 г. показывает, что только незначительная часть субъектов РФ имели региональные документы стратегирования по развитию сельскохозяйственной кооперации. Принимались либо государственные программы или ведомственные целевые программы по развитию сельскохозяйственной кооперации субъектов РФ, либо государственные программы субъектов РФ или ведомственные программы по поддержке сельскохозяйственной потребительской кооперации, либо документы стратегического планирования по развитию сельского хозяйства и продовольственных рынков в виде подпрограммы по сельскохозяйственной кооперации. В ряде субъектов РФ сложилась следующая ситуация: несмотря на то что действовали программы, посвященные поддержке сельскохозяйственной кооперации в целом (на это указывает использование в их названии слов «сельскохозяйственная кооперация»), содержание этих программ свидетельствует о том, что фактически предусмотрены меры государственной поддержки только сельскохозяйственных потребительских кооперативов¹⁰³. Анализ этих документов свидетельствует о том, что большинство из них носила формальный характер, поэтому сельскохозяйственная кооперация успешно развивалась только в 10 субъектах РФ¹⁰⁴.

После признания Президентом РФ развития сельской кооперации стратегической задачей в 2018 г. субъекты РФ стали активно принимать документы стратегического планирования, направленные на развитие сельскохозяйственной кооперации. Их правовой анализ позволяет сделать вывод о наличии нескольких правовых подходов к стратегированию в области развития сельскохозяйственной кооперации.

Первый — государственная поддержка оказывается сельскохозяйственным потребительским кооперативам на основаниях, общих для всех сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Второй — сельскохозяйственные потребительские кооперативы признаются самостоятельным субъектом государственной поддержки, а развитие сельскохозяйственной потребительской кооперации — отдельным направлением государственной поддержки.

Третий — развитие сельскохозяйственной потребительской кооперации предусматривается в контексте развития и поддержки всех малых форм хозяйствования, но с отдельной регламентацией мер государственной поддержки сельскохозяйственных потребительских кооперативов.

Вместе с тем к тому времени сложились объективные предпосылки к принятию отдельных государственных программ субъектов РФ по развитию сельскохозяйственной кооперации. Думаем, что в субъектах РФ необходимо принятие именно государственных программ, а не иных документов стратегического планирования, поскольку только государственные программы как комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития субъекта РФ, позволяют сформировать единый механизм реализации государственной политики по развитию сельскохозяйственных кооперативов в регионах.

При этом должен быть документ стратегического планирования, который направлен на развитие всех форм сельскохозяйственной кооперации, а не только потребительской. Как показывает анализ региональных государственных и ведомственных проектов по развитию сельскохозяйственной кооперации, их содержание сводится к мерам государственной поддержки сельскохозяйственных потребительских кооперативов как малых форм хозяйствования. Сельскохозяйственные производственные кооперативы получают государственную поддержку на равных с коммерческими организациями иных организационно-правовых форм основаниях. Дуализм мер государственной поддержки относительно производственной и относительно потребительской кооперации не позволяет сформировать единый механизм государственной поддержки, определить общую концептуальную основу развития сельскохозяйственной кооперации, придать новый импульс развитию сельскохозяйственных кооперативов и сформировать кооперативный, так называемый «третий» сектор экономики, направленный не только на достижение экономических результатов, но и социальные ориентиры.

Глава 2. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОЙ КООПЕРАЦИИ

§ 1. Сущность сельскохозяйственной кооперации и ее роль в социально-экономическом развитии и обеспечении продовольственной безопасности в России

В большинстве исследований, посвященных сельскохозяйственной кооперации, раскрывается экономическая и социальная природа кооперации без отражения ее юридической сущности.

Еще А. А. Погребной отмечал, что в работах русских теоретиков кооперации «совершенно игнорировались юридические признаки»¹⁰⁵. Также он пришел к выводу о том, что отдельные кооператоры прямо отрицали значение права в кооперации, в частности А. Лозовый¹⁰⁶. Однако уже в то время Э. Якоб отмечал, что «в определении сущности кооперации важное значение приобретает юридическая сторона»¹⁰⁷.

Особенности сельскохозяйственной кооперации, как и иной кооперации, нельзя рассматривать вне анализа ее социально-экономической сущности. Именно она и обусловливает правовые особенности сельскохозяйственных кооперативов как основного элемента сельскохозяйственной кооперации.

Понятие и значение сельскохозяйственной кооперации необходимо рассматривать с точки зрения их содержания и формы.

Содержание и форма сельскохозяйственной кооперации обусловлены ее функциями в экономике любой страны, среди которых «рыночная интеграция и поддержка малых форм хозяйствования… содействие… сохранению и развитию сельской поселенческой сети, осуществлению социального контроля над… сельскими территориями… формирование… среднего класса российской деревни… повышение конкурентоспособности… малых форм хозяйствования, что создает благоприятные условия для занятости… и роста доходов сельского населения»¹⁰⁸.

Попытка сформулировать понятие кооперации с различных точек зрения предпринималась еще в начале XX в. Это подход, на наш взгляд, является довольно точным. Н. Л. Мещеряков понимал слово «кооперация» в трех различных значениях: 1) объединение нескольких работников для выполнения работы, непосильной одному; 2) общественный строй, в котором люди являются сотрудниками; 3) разнообразные организации: производительные, потребительные, кредитные, жилищные и т. п. товарищества¹⁰⁹.

На наш взгляд, первое определение носит в большей степени технический характер, второе — социально-экономический, третье — юридический.

С точки зрения содержания сельскохозяйственной кооперации ее сущность определяется социально-экономической природой кооперации в целом. Отталкиваясь от определения кооперации как «всякой организованной деятельности»¹¹⁰, «технического сотрудничества двух или нескольких людей для выполнения какой-либо работы»¹¹¹, «всеобщей формы обобществления, в ходе которого разрозненные производства объединяются»¹¹², сельскохозяйственную кооперацию в широком смысле можно представить как «аграрный сектор, включающий сельскохозяйственное производство, переработку его продукции, отрасли, обслуживающие сельское хозяйство и обеспечивающие его материально-техническими ресурсами, научное обеспечение с подготовкой специалистов и т. п.»¹¹³, форму «организации аграрной отрасли общественного производства»¹¹⁴, «средство экономической защиты фермеров и других мелких сельскохозяйственных товаропроизводителей как продавцов и покупателей на рынке»¹¹⁵, «вид сельской кооперации, единственной или главной задачей которого является непосредственное содействие сельскому хозяйству»¹¹⁶, форму «вертикальной концентрации сельскохозяйственного производства»¹¹⁷.

Сельскохозяйственная кооперация — это форма сельскохозяйственной деятельности, для которой характерны особые правовые признаки.

Российское законодательство не содержит дефиниции понятия «сельскохозяйственная деятельность». Вместе с тем этот термин используется в отдельных нормативных правовых актах различного предметного регулирования¹¹⁸ и судебной практике¹¹⁹.

В теории аграрного права сформулированы различные точки зрения на понятие сельскохозяйственной деятельности.

М. И. Палладина предлагала при определении сельскохозяйственной деятельности использовать по аналогии термин «сельскохозяйственное производство» (ст. 1 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»)¹²⁰.

Г. Е. Быстров и Б. А. Воронин понимают сельскохозяйственную деятельность в узком и широком смыслах¹²¹.

В. С. Елисеев определяет сельскохозяйственную деятельность как «производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку (в том числе на арендованных основных средствах) в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, и реализацию этой продукции»¹²².

Е. Л. Минина дает следующее определение для понятия «сельскохозяйственная деятельность»: «производство непосредственно продукции растениеводства и животноводства, ее реализация и первичная переработка самими сельскими товаропроизводителями»¹²³.

Зарубежное законодательство большинства стран закрепляет понятие сельскохозяйственной деятельности.

В Италии это деятельность, направленная на обработку земли, лесоводство, животноводство и связанную с этим деятельность, состоящую в переработке и сбыте сельскохозяйственных продуктов (ст. 2135 ГК Италии). Сбыт и переработка сельскохозяйственной продукции относятся к сельскохозяйственной деятельности, если они «входят в нормальное осуществление сельского хозяйства»¹²⁴.

В Испании сельскохозяйственная деятельность — это выращивание растений и содержание домашних животных¹²⁵, осуществляемых профессионально, «когда профессия требует специальной подготовки и соответствующей организации труда»¹²⁶.

В ФРГ — «земледелие и связанное с использованием земли содержание животных в целях получения продуктов растениеводства и животноводства, в частности полеводство, луговое хозяйство, садоводство, овощеводство и виноделие, а также рыболовство во внутренних водах»¹²⁷. Отдельные немецкие юристы относят к сельскохозяйственной деятельности и деятельность лесохозяйственных предприятий¹²⁸.

Во Франции это деятельность, которая связана с биологическим кругооборотом растительного и животного мира, включающая этапы этого кругооборота¹²⁹.

В ряде стран (Грузия, Казахстан) действующее законодательство конкретизирует виды сельскохозяйственной деятельности относительно именно сельскохозяйственных кооперативов.

В Грузии сельскохозяйственная деятельность — это любая хозяйственная деятельность, осуществленная на землях сельскохозяйственного назначения или в отношении имущества, связанного с землей, и связанные с ней услуги, охватывающие производство, переработку, расфасовку, упаковку, хранение, перевозку и реализацию растительных и животных продуктов, включая птицу, рыбу, тутовых шелкопрядов, пчел и др. (ст. 3 Закона Грузии от 12 июля 2013 г. № 816-вс «О сельскохозяйственном кооперативе»).

В Республике Казахстан к видам сельскохозяйственной деятельности сельскохозяйственных кооперативов Закон от 29 октября 2015 г. № 372-V «О сельскохозяйственных кооперативах»¹³⁰ относит к видам деятельности сельскохозяйственных кооперативов производство, переработку, сбыт, хранение сельскохозяйственной продукции, продукции аквакультуры (рыбоводства), снабжение средствами производства и материально-техническими ресурсами и другие виды сервисного обслуживания членов и ассоциированных членов сельскохозяйственных кооперативов¹³¹.

Содержание сельскохозяйственной деятельности необходимо раскрывать через ее признаки: использование земли и иных природных ресурсов, учет биологических факторов растений и животных, зависимость от природно-климатических условий, сезонность, разрыв между затратами и прибылью, мобильный характер, дифференцированный подход к территориальному размещению отраслей сельского хозяйства¹³².

В современных условиях сельскохозяйственная деятельность в России характеризуется также недостаточной конкурентоспособностью, инерционностью, инвестиционной непривлекательностью, системной безработицей, неразвитостью инфраструктуры¹³³.

На наш взгляд, сельскохозяйственная деятельность — это деятельность производителей сельскохозяйственной продукции (сельскохозяйственных кооперативов, аграрных юридических лиц иных организационно-правовых форм, КФХ, ЛПХ и др.) по выращиванию и уборке продукции растениеводства, разведению сельскохозяйственных животных для производства продукции животноводства, производству продукции пчеловодства, разведению, содержанию и выращиванию объектов аквакультуры, рыболовству, охоте, лесопользованию, прямо или косвенно зависящая от температурно-климатических условий, свойств земель сельскохозяйственного назначения, земель иных категорий и других природных ресурсов как средств производства и соответствующая критериям, определенным специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также деятельность по переработке, хранению, транспортировке и реализации сельскохозяйственной продукции.

Вместе с тем особенностью сельскохозяйственной деятельности, осуществляемой именно сельскохозяйственными кооперативами, является сочетание не только признаков сельскохозяйственной деятельности, но и кооперативных признаков, выраженных в принципах сельскохозяйственной кооперации и отличающих их от иных форм сельскохозяйственной деятельности.

Сельскохозяйственные кооперативы обладают рядом концептуальных особенностей по сравнению с аграрными юридическими лицами иных организационно-правовых форм. К их числу относятся:

— цель создания и деятельности сельскохозяйственных кооперативов: не извлечение наибольшей прибыли, а удовлетворение хозяйственных, культурных и социальных интересов членов кооператива;

— участие членов сельскохозяйственного кооператива в его деятельности не только имуществом, но и личным трудовым вкладом, пользованием работами и услугами кооператива и др., что исключает возможность рейдерских захватов;

— управление сельскохозяйственным кооперативом по принципу «один член — один голос» вне зависимости от размера имущественного участия;

— наличие неделимых имущественных фондов, обеспечивающих устойчивость финансовой основы деятельности сельскохозяйственных кооперативов;

— распределение доходов сельскохозяйственного кооператива пропорционально трудовому или хозяйственному участию члена кооператива в его деятельности;

— материальная заинтересованность членов сельскохозяйственного кооператива в результатах его деятельности;

— социальная функция сельскохозяйственных кооперативов, состоящая в создании рабочих мест для своих членов и наемных работников, повышение доходов населения, создание инфраструктуры