А. С.-У. Теунаев

Теоретико-прикладное исследование преступлений, совершаемых в сфере субсидирования агропромышленного комплекса

Монография

Под общей редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
А. В. Петрянина

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.35

ББК 67.408

Т37

Автор:
Теунаев А. С.-У., кандидат юридических наук, преподаватель кафедры криминологии ФГКОУ ВО «Нижегородская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Рецензенты:
Дашков Г. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры криминологии и уголовно-исполнительного права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»;
Лапшин В. Ф., доктор юридических наук, доцент, начальник кафедры уголовного права ФКОУ ВО «Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний».

Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора ФГКОУ ВО «Нижегородская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации» А. В. Петрянина.

В монографии рассмотрены общественные отношения в сфере охраны установленного законом порядка субсидирования агропромышленного комплекса, обеспечивающие нормальную реализацию мер государственной поддержки сельхозпроизводителей и целевое использование полученных ими денежных средств.

Проведено комплексное теоретико-прикладное исследование особенностей противодействия преступлениям в сфере субсидирования агропромышленного комплекса. Рассматриваемые деяния представлены как специальные виды посягательств на нормальный порядок осуществления бюджетных правоотношений и на отношения собственности во взаимосвязи с установленным отраслевым законодательством, регламентирующим правовой механизм субсидирования агропромышленного комплекса. Подробно освещены вопросы систематизации преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса, выявлены современные проблемы их квалификации и показаны пути разрешения. Внесено предложение об установлении самостоятельной уголовной ответственности за хищение бюджетных средств, полученных виновным в качестве мер государственной поддержки предпринимательской или иной деятельности. Исследован комплекс детерминант преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса, произведена авторская типология личности преступника в данной сфере, разработана концепция предупреждения таких посягательств.

Законодательство приведено по состоянию на август 2019 г.

Монография предназначена для широкого круга читателей — сотрудников правоприменительных органов, научных работников, преподавателей, курсантов, слушателей и студентов юридических вузов и факультетов и всех, кто интересуется проблемами противодействия преступности в сфере агропромышленного комплекса.

УДК 343.35

ББК 67.408

© Теунаев А. С.-У., 2019

© ООО «Проспект», 2019

Введение

Становление и развитие в России рыночных отношений имеет ряд негативных особенностей, связанных с разрушением существовавших хозяйственных связей и ослаблением государственного контроля за экономической деятельностью. До настоящего времени не все из названных проблем получили законодательные и практические решения. Сложившаяся тенденция гуманизации уголовного законодательства в области установления ответственности за совершение преступлений в сфере экономической деятельности привела к существенному сокращению зарегистрированной преступности экономической направленности, однако не позволила в полной мере нормализовать экономические отношения и «очистить» их от криминальных посягательств.

Особо уязвимой в этой части представляется деятельность агропромышленного комплекса. С одной стороны, сельское хозяйство и производство сельхозпродукции составляют основу национальной экономики и способствуют формированию продовольственной безопасности, обеспечению занятости населения и поддержанию независимого экономического положения страны. С другой стороны, в условиях нестабильности и тенденции к импортозамещению агропромышленная деятельность нуждается в серьезной государственной поддержке. Одной из таких мер выступает предоставление субсидий фермерским хозяйствам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, занимающимся производством и реализацией сельхозпродукции.

Действующее уголовное законодательство в исследуемой области, как инструмент государственной защиты, в настоящее время имеет некоторые внутренние противоречия, не позволяющие правильно квалифицировать общественно опасные посягательства, направленные на завладение денежными средствами, выделяемыми на поддержку агропромышленной деятельности. Так, положения специальных норм, устанавливающих ответственность за отдельные виды мошенничества (в сфере кредитования, при получении выплат), зачастую не могут быть применены к лицам, совершившим преступления в сфере субсидирования агропромышленного комплекса. Причиной этого является четко сформулированный предмет таких деяний и способы их совершения. Общая норма о мошенничестве (ст. 159 УК РФ) хотя и содержит признаки посягательств, совершаемых при ведении предпринимательской деятельности, однако основной акцент в ней сделан на преднамеренном неисполнении договорных обязательств. При этом преступления, совершаемые в сфере субсидирования агропромышленного комплекса, не подразумевают преднамеренного использования объективно существующих договорных отношений, поскольку таковые отсутствуют. Кроме того, в действующем законодательстве окончательно не решен вопрос о коррупционной составляющей при проведении конкурсных и иных процедур, в ходе которых осуществляется отбор кандидатов на предоставление мер государственной поддержки.

В связи с изложенным преступления в сфере субсидирования агропромышленного комплекса становятся высоколатентными. Кроме того, в отсутствие их самостоятельного учета органами внутренних дел¹ приобретает неполноту и общая структура зарегистрированных посягательств рассматриваемой группы. Так, в 2012–2017 гг. доля деяний экономической направленности в общей структуре зарегистрированных в РФ преступлений составляла 4,5–5%. В структуре экономических противоправных форм поведения около 30% — это посягательства, связанные с финансово-кредитными отношениями (в частности, 27 288 — в 2017 г., 28 884 — в 2016 г., 31 596 — в 2015 г., 31 254 — в 2014 г.)². Преступлений, совершенных при реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК», регистрируется существенно меньше, и в течение нескольких лет они имели тенденцию к сокращению (в 2012 г. — 574, в 2013 – 433, в 2014 – 298, в 2015 – 286, в 2016 – 198), однако в 2017 г. их количество увеличилось почти на 20% (228), а в первом квартале 2018 г. их зарегистрировано уже 128, т. е. около 60% от общего показателя предыдущего года. Таким образом, указанные деяния характеризуются устойчивой распространенностью и имеют место во всех федеральных округах³. Кроме того, надо учитывать то обстоятельство, что реализация данного проекта завершена, а в рамках новой государственной программы имеются трудности финансового характера, и темпы ее исполнения являются достаточно медленными. Анализ приведенных данных и их сопоставление с объемами и количеством мер поддержки сельхозпроизводителей позволяют установить, что доля посягательств в сфере субсидирования агропромышленного комплекса фактически может составлять до 19% преступлений экономической направленности и до 31% деяний, связанных с финансово-кредитными отношениями.

Вследствие изложенного выявление, пресечение и предупреждение посягательств на установленный порядок субсидирования агропромышленного комплекса нуждаются в научном осмыслении и оптимизации. В связи с принятием комплексного нормативного правового акта — Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» — требуется разработка научно обоснованных рекомендаций, относящихся к применению общих и специальных профилактических мер, направленных на сокращение количества преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса.

Монография состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка литературы, списка иллюстративного материала и приложений.

Глава 1.
Методологические основы уголовно-правовой охраны отношений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса

§ 1. Социально-правовая обусловленность уголовно-правовой охраны порядка субсидирования агропромышленного комплекса⁴

Сельское хозяйство всегда играло важную роль в жизни российского общества и государства. В современный период оно является важным структурным компонентом агропромышленного комплекса (АПК), в который также входят отрасли обрабатывающей и перерабатывающей промышленности. Обрабатывающая промышленность обеспечивает сельское хозяйство средствами производства (машинами, удобрениями), а перерабатывающая — изготовление конечной потребительской продукции⁵. Природную основу сельского хозяйства составляют земельные угодья, особенности использования которых, обусловлены структурой природно-ландшафтных зон, заселенностью территорий, возможностями привлечением трудовых ресурсов к их обработке⁶.

В этой связи возникает вопрос о необходимости охраны общественных отношений в сфере агропромышленной деятельности средствами различных отраслей права. Очевидно, что установление и применение охранительных инструментов основывается на социально-правовой обусловленности, в отсутствие которой этот процесс утрачивает необходимость⁷. Социально-обусловленным, т. е. базирующимся на совокупности факторов, отражающих потребность в признании деяния противоправным и наказуемым, должно быть, в том числе и установление уголовно-правовых запретов. Методологические основы уголовно-правовой охраны общественных отношений включают познание закономерностей ее установления и исследование структуры общественной опасности посягательств на их надлежащий порядок.

Широкий спектр общественных отношений, возникающих при производстве и обороте сельхозпродукции и подлежащих уголовно-правовой охране, в рамках настоящего исследования предлагается ограничить видами, относящимися к предоставлению субсидий со стороны государства. При этом социальная потребность субсидионной поддержки агропроизводителей (и, как следствие, необходимость создания специальных правовых механизмов ее защиты и охраны) была обусловлена исторически.

Ее признаки мы можем обнаружить еще в дореволюционной России. На данном историческом этапе экономический потенциал страны концентрировался в аграрном секторе⁸, и в различные исторические периоды доля сельского хозяйства в российском экспорте достигала 96%, а в структуре «народного дохода» превышала 55%⁹, что составляло основу национального бюджета. Такая ситуация стала возможна благодаря построению системы хозяйствования по механизму «сельской экономики»¹⁰.

Русскими экономистами отмечалось, что «состояние сельского хозяйства во всяком государстве зависит большей частью от мер, принимаемых правительством к направлению и совершенствованию этой отрасли промышленности»¹¹. Из этого можно заключить, что государственное регулирование отношений в сфере АПК, в том числе посредством субсидирования, уже длительный период является необходимым. При этом поддержка агропроизводителя составляет особый вид публично-правовых отношений и подразумевает активное участие в них органов исполнительной власти.

Иначе определяется важность субсидирования АПК в контексте уголовно-правовой охраны установленного порядка получения и расходования денежных средств, выделяемых на его поддержку. Эти вопросы в различные исторические периоды развития российской государственности не имели четкой законодательной регламентации, в ряде случаев их решение подменялось построением иной системы организации сельского хозяйства (период закрепощения крестьянства), либо исследуемому процессу сопутствовало ограниченное использование возможностей государственного регулирования (эксплуатация труда черносошных крестьян). Обусловливалось это тем, что участие власти в рассматриваемой форме экономической деятельности было опосредованным. Построение полностью зависящей от государства системы АПК произошло только после установления Советской власти, что стало причиной многочисленных социальных конфликтов, разрешение которых заняло длительное время по причине радикального изменения ранее заложенных традиций в области сельскохозяйственной деятельности. Учитывая командно-админи-стративную систему построения советской экономики и ее плановость, вопросы субсидирования АПК были не актуальными для данного исторического периода.

Переосмысление особенностей поддержки АПК произошло только в современный период, когда доля сельского хозяйства в российской экономике стала составлять не более 4,7%¹².

Это обусловлено следующими факторами: переходом к рыночной экономике, изменившим приоритеты в развитии отраслей народного хозяйства; подъемом ранее разоренного АПК; низким уровнем обеспечения продовольственной безопасности и прямой зависимостью ее от импорта. Кроме того, сегодня имеется актуальная народно-хозяйственная задача по выходу России на первое место в мире в экспорте зерна и иной сельхозпродукции. Именно поэтому имеется потребность в субсидировании агропроизводителей и, как следствие, в законодательной регламентации порядка денежных выплат целевого назначения.

В первые постсоветские годы агропромышленная политика государства не имела полноценных социально-экономических обоснований. Неэффективность применения существующих на тот момент правовых средств в регулировании отношений в сфере сельского хозяйства определила невозможность создания надлежащих условий для развития АПК¹³. В связи с этим появилась настоятельная необходимость в совершенствовании механизмов государственного субсидирования АПК.

Это стало возможным в результате принятия ряда федеральных законов, регулирующих вопросы развития АПК, принципы организации закупок для государственных и муниципальных нужд и порядок предоставления субсидий¹⁴. Развитие агропромышленного комплекса выступало предметом разработки самостоятельного приоритетного национального проекта¹⁵, а в современный период — Государственной программы развития сельского хозяйства¹⁶.

Указанные правовые источники являются нормативной основой порядка субсидирования агропромышленного комплекса в современной России, а разработанные на их базе стратегические документы — программы финансирования сельхозпроизводителей, рассчитанные на определенные периоды. В совокупности именно они и определяют установленный порядок субсидирования, обязательный для всех участников экономических отношений, возникающих в сфере АПК.

Учитывая их социальную и экономическую значимость для обеспечения продовольственной, а в целом и экономической безопасности, в настоящее время в условиях нарастающего объема внутренних и внешних угроз для исследуемого нами спектра общественных отношений актуализируется вопрос их уголовно-правовой охраны.

Актуальность и целесообразность криминализации деяний, посягающих на установленный порядок субсидирования агропромышленной деятельности, определяются следующими обстоятельствами.

Во-первых, в современный период произошло изменение содержания рассматриваемого спектра общественных отношений, нормальный порядок которых нарушается при совершении общественно опасного посягательства. Так, в отличие от хищения денежных средств, принадлежащих частному лицу или коммерческой организации, при незаконном завладении субсидиями имеет место прямое противоправное воздействие на бюджетную систему. При этом ассигнования обращаются в пользу виновных и расходуются ими по своему усмотрению. Установленный порядок распределения бюджетных средств, являющийся частью публично-правовых управленческих отношений, подвергается криминальному воздействию, маскирующемуся с помощью имитации общественно полезной деятельности и нуждаемости в субсидировании.

Экономисты отмечают, что порядок субсидирования агропромышленного комплекса направлен на повышение конкурентоспособности сельскохозяйственной продукции на основе инвестиционного развития и обеспечения финансовой устойчивости сельскохозяйственных предприятий¹⁷. При этом особую сложность представляет то обстоятельство, что он установлен на стратегическом уровне (программы, приоритетные национальные проекты), а законодательно регламентирован на общих основаниях. Иными словами, в бюджетном законодательстве России порядок субсидирования одинаковый для всех видов производителей товаров, работ, услуг. Вследствие этого представляется не вполне верным суждение о том, что законодатель выделяет виды субсидий исходя из особенностей решаемых субъектом задач и организационно-правового статуса различных субъектов¹⁸.

Аграрная политика является неотъемлемой частью экономического развития государства¹⁹. Действительно, в большинстве стран значение агропромышленного комплекса в определении направлений развития экономики достаточно велико. Россия в этом смысле не является исключением. Более того, в условиях общего экономического спада агропромышленный сегмент экономики не подвергся масштабному влиянию кризисных явлений. Так, после присоединения России к Всемирной торговой организации (ВТО) почти во всех отраслях экономики наблюдалось резкое замедление темпов роста. При этом агропромышленный сектор сохранил ежегодные темпы роста на уровне 5–7% и в течение ближайших нескольких лет приобрел тенденцию к их увеличению²⁰. В 2015–2017 гг., по данным зарубежных аналитиков, АПК России стал более доходным, чем нефтедобывающая и оборонная промышленность²¹. 27% населения Российской Федерации является сельским, при этом треть от его общей численности занято в натуральном хозяйстве и сфере агропромышленного производства, т. е. эта отрасль является значимым источником формирования занятости и рабочих мест²². Продукция, произведенная российскими агропромышленными предприятиями, потребляется на внутреннем рынке и экспортируется за рубеж. Доля агропромышленного комплекса в ВВП России составляет около 4%²³.

В этой связи посягательства на установленный порядок субсидирования АПК могут приобретать латентный характер, «маскируясь» в многоуровневой структуре общественных отношений, связанных с функционированием сельского хозяйства.

Во-вторых, посягательства на установленный порядок субсидирования при их завершенности (оконченности) причиняют вред, компенсация которого несопоставима с применением иных, чем уголовно-правовые, средств правовой охраны. В настоящее время произошел количественный рост размера причиняемого ущерба, который в данном случае существенно превышает потери физического или юридического лица при хищении имущества. Денежные средства, выделяемые на развитие АПК, составляют сверхкрупные суммы²⁴, завладение которыми влечет зачастую невосполнимый вред экономической сфере. Большие объемы финансирования выступают дополнительным риском преступных посягательств, направленных на завладение бюджетными средствами.

Как известно, в Конституции РФ заложен принцип равной охраны всех форм собственности, в том числе государственной и частной (ч. 2 ст. 8). Но бюджет как особая форма аккумулирования денежных средств пользуется специфической правовой охраной. Как разъяснил Конституционный Суд РФ, законодатель вправе определить не только порядок правомерного использования бюджетных средств, но и меры их повышенной охраны и защиты²⁵. Из этого следует, что общественная опасность завладения бюджетными средствами выше, нежели при обращении в пользу виновного имущества, принадлежащего частным лицам. В определенной степени это подтверждается и анализом уголовно-правовых норм, устанавливающих ответственность за преступления против собственности. Например, в специальных видах состава мошенничества (ст. 159.1, 159.2 УК РФ) крупный размер хищения существенно различается (1 млн руб. и 250 тыс. руб. соответственно). Критерием дифференциации выступает, в том числе, направленность действий виновного на завладение денежными средствами, выделенными из средств коммерческого банка или же государственного бюджета. Аналогично в ст. 176 УК РФ незаконное получение государственного целевого кредита образует квалифицированный состав.

Так, ст. 78 Бюджетного кодекса РФ регламентирует предоставление субсидий юридическим и физическим лицам на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов или возмещения затрат в связи с производством и реализацией товаров (работ, услуг). Установленный порядок субсидирования включает критерии отбора лиц, приобретающих такое право, целевое использование денежных средств, обязанность их возврата при невозможности целевого использования, обязательную проверку распорядителем бюджетных средств и контролирующими органами осуществления расходования субсидий. Кроме того, механизм субсидирования может устанавливаться не законом, а подзаконным нормативным правовым актом, положения которого могут использоваться в противоправных целях вследствие их правовой неопределенности, пробельности, противоречивости. Тем самым сфера субсидирования становится более уязвимой, нежели иные общественные отношения, подразумевающие распределение бюджетных средств.

Субсидирование агропромышленного комплекса, отмечает Н. С. Проскурина, являются частью системы государственного кредитования²⁶, осуществляемого с использованием средств федерального бюджета. Следует отметить, что оно вносит существенный вклад в создание благоприятных условий для отечественных агропроизводителей, отражает установленный порядок управления экономическими отношениями со стороны органов исполнительной власти. Причем необходимость бюджетной поддержки обусловлена уникальностью отрасли и ее спецификой, на которую уже обращали внимание авторы²⁷. В данном случае представляется возможным отождествить понятия «бюджетная» и «финансовая» поддержка, поскольку агропромышленный комплекс находится в сфере государственного регулирования, т. е. под воздействием установленного порядка управления. Основным источником субсидирования выступает расходная часть бюджета, поскольку в России агропромышленный комплекс пользуется государственной поддержкой, прежде всего, связанной с финансированием деятельности сельскохозяйственных предприятий. Также можно отметить и то обстоятельство, что бюджетный процесс — это властная деятельность, в которой участвуют уполномоченные органы, и ее организация подлежит уголовно-правовой охране.

Конституционное провозглашение Российской Федерации социальным государством (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ) обосновывает необходимость создания эффективно работающего механизма поддержки агропроизводителей. Одним из его элементов является наличие системы гарантий, которую можно подразделить на две самостоятельные подгруппы. Во-первых, это гарантии государственной поддержки (субсидии, дотации, налоговые льготы). Во-вторых, это меры уголовно-правовой охраны экономических отношений.

Из этого следует, что уголовно-правовая охрана отношений собственности направлена и на бюджетные средства, хищение которых представляет повышенную общественную опасность. Особенным видом бюджетных ассигнований выступают субсидии, предназначенные для развития АПК. При криминализации деяний, связанных с противоправным завладением средствами субсидирования, могут быть достигнуты цели восстановления социальной справедливости, а также общего и частного предупреждения преступлений.

Рассматривая социально-правовую обусловленность криминализации деяний, посягающий на установленный порядок субсидирования агропромышленного комплекса, необходимо исследовать их общественную опасность.

В развитие тезиса, сформулированного выше, рассмотрим характер и степень общественной опасности преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса. Для этого будем использовать правовые позиции Пленума Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ, а также доктринальные подходы.

Конституционный Суд РФ исходит из того, что характер и степень общественной опасности деяния выступают общими критериями установления уголовной ответственности, а меры уголовно-правового характера должны быть соразмерными общественной опасности содеянного²⁸.

Согласно правовой позиции Пленума Верховного Суда РФ характер общественной опасности деяния находится во взаимосвязи с ценностью объекта посягательства, направленности деяния на охраняемые уголовным законом социальные ценности и причиненным им вредом, а степень — в зависимости от характера и размера наступивших последствий, способа совершения преступления, роли подсудимого в преступлении совершенном в соучастии, формы и вида вины²⁹.

В теории уголовного права понятие «общественная опасность» получило следующее толкование. Большинство авторов рассматривают ее как способность деяния причинить вред наиболее значимым общественным отношениям, благам и ценностям, охраняемым уголовным законом, либо создать угрозу его причинения³⁰. Общественная опасность признается особым качеством противоправных деяний³¹ или же внутренним свойством преступлений³². Анализ высказанных суждений позволяет заключить, что общественная опасность является основанием установления уголовно-правового запрета в той мере, в какой соответствующие деяния способны причинить вред общественным отношениям, охраняемым уголовным законом. Характер и степень общественной опасности выступают свойствами, с помощью которых это понятие получает смысловое содержание.

Характер общественной опасности определяется авторами через объект посягательства, социальную значимость охраняемых уголовным законом отношений³³. Исходя из этого, общественная опасность рассматривается как объективное свойство противоправного (преступного) деяния.

Степень общественной опасности зависит от интенсивности посягательства, его формы вины, а также от распространенности деяния и его повторяемости³⁴. Существуют позиции, согласно которым она определяется с учетом завершенности посягательства, низменности и стойкости мотива, а также обстановки совершения преступления³⁵.

На основании изложенного, характер и степень общественной опасности противоправного завладения денежными средствами, выделяемыми в субсидионном порядке на развитие агропромышленной деятельности, определяется следующими обстоятельствами.

Вследствие совершения преступлений предприятия агропромышленного комплекса недополучают бюджетные средства, лишаются возможности их инвестирования в экономически рентабельные проекты. Одновременно значительный объем денежных средств выводится из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в сферу теневой экономики, обогащая лиц, действующих в противоправных целях. В связи с этим интересам государства наносится ущерб, а авторитет государственной власти снижается.

С другой стороны, сфера субсидирования изначально подвержена рискам совершения преступных посягательств. Бюджетное финансирование в форме предоставления субсидий признается экономистами более перспективным, нежели бюджетное инвестирование, выплата компенсаций, налоговые льготы³⁶. Следует с этим согласиться, поскольку субсидирование (при его безвозмездности и безвозвратности) предполагает создание хозяйствующим субъектом новой системы производства, повышение им объема выпускаемой продукции, изменение его экономической мотивации. Бюджетные средства могут предназначаться для развития рынка сельскохозяйственной продукции (увеличение ассортимента товаров), для модернизации производства (внедрение современных технологий), повышения привлекательности аграрного сектора как источника занятости населения (привлечение квалифицированных кадров). Иными словами, именно бюджетная поддержка позволяет агропроизводителям осуществлять ведение и развитие бизнеса. При совершении посягательств в сфере субсидирования агропромышленного комплекса он лишается источника бюджетного финансирования, предприятия недополучают бюджетные ассигнования и не выполняют социальные обязательства перед работниками. Одновременно государство лишается части налоговых поступлений, утрачивает возможности контроля расходования бюджетных средств.

Таким образом, характер и степень общественной опасности преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса определяется тем, что виновный грубо игнорирует правила, установленные для предоставления мер государственной поддержки. Тем самым обеспечивается предоставление средств бюджета субъектам, не имеющим на это права, что создает условия для последующего завладения выделенными ассигнованиями. Это не только ущемляет интересы добросовестных предпринимателей, но — в первую очередь — нарушает установленный государством порядок бюджетного финансирования.

Такое девиантное экономическое поведение, безусловно, должно влечь за собой применение уголовной ответственности, поскольку имеет место своеобразная мимикрия противоправного поведения под социально полезное (предпринимательскую деятельность, ведение фермерского хозяйства, малый бизнес). Имитация соответствия критериям, на основании которых из бюджета могут выделяться субсидии, приводит к тому, что своевременное выявление преступных действий затрудняется. Фактор безнаказанности способствует устойчивости и распространенности преступлений данного вида, вследствие чего становится необходимым сформировать упреждающие меры и формы защиты бюджетных средств, а также обеспечить государственную и общественную безопасность.

Далее, криминализация общественно опасных деяний выступает способом правового реагирования на их устойчивое и относительно распространенное совершение.

В современный период денежные средства, выделяемые из бюджета на развитие АПК, осваиваются в российских регионах не полностью и нерегулярно, что ослабляет возможности контроля за процессом их расходования. Вследствие этого завладение ими в преступных целях становится более легким и относительно безнаказанным.

Так, за 2015 г. по г. Севастополь (Республика Крым) реализовано только 25% мероприятий, требующих субсидирования. Соответственно, три четверти бюджетных ассигнований оказались недоступны для агропроизводителей. Вследствие этого перечень мероприятий был секвестирован³⁷. Однако в данном случае повышаются риски ускоренного освоения бюджетных средств, состоящие в предоставлении субсидий лицам, не имеющим на это право. Между тем на общероссийском уровне речь идет о масштабных бюджетных ассигнованиях. Так, в 2015 г. из федерального бюджета было выделено и направлено в субъекты РФ для предоставления в виде субсидий сельхозпроизводителям для предоставления субсидий по растениеводству 18 842,2 млн руб., по животноводству — 9270 млн руб., по иным направлениям производства — 7618,7 млн руб., и в последующие периоды эта динамика полностью сохранилась³⁸.

Результаты проведенного нами исследования позволили прийти к выводу о том, что самостоятельные нормы, предусматривающие ответственность за преступления, связанные с субсидированием АПК, отсутствуют. Но в настоящее время относительная устойчивость и распространенность посягательств на установленный законом порядок субсидирования агропромышленного комплекса очевидна, о чем свидетельствуют данные уголовно-правовой статистики, приведенные во введении, а также анализ результатов, полученных эмпирическим путем³⁹.

Поскольку имеются данные официальной статистики о фактах привлечения к уголовной ответственности за посягательства данного вида, можно заключить, что имеются фактические возможности выявления и доказывания анализируемого преступления правоохранительными органами. Ознакомление с судебно-следственной практикой в рассматриваемой области позволяет нам выделить комплекс уголовно-правовых норм, применяемых при квалификации соответствующих противоправных посягательств. Он включает в себя: ст. 159 «Мошенничество», ст. 176 «Незаконное получение кредита», ст. 285.1 «Нецелевое расходование бюджетных средств», ст. 159.1 «Мошенничество в сфере кредитования», ст. 159.2 «Мошенничество при получении выплат», ст. 160 «Присвоение или растрата». В силу того, что преступному завладению денежными средствами предшествует, как правило, представление подложных документов, удостоверяющих право на получение субсидии, в ряде случаев, действия виновных квалифицируются, в том числе, и по ст. 327, 327.1 УК РФ. Наличие уголовно-правовых норм, в соответствии с которыми можно квалифицировать преступления в сфере субсидирования агропромышленного комплекса, не является основанием полной нейтрализации общественной опасности этих деяний. Кроме того, сфера их применения значительно шире, чем плоскость общественных отношений в области субсидирования АПК.

Рассматриваемые обстоятельства исключают реакцию, адекватную рискам, которым подвергается установленный порядок субсидирования агропроизводителей, его правовую охрану иными, чем уголовно-правовые, средствами. Данный вывод основывается на том, что необходимость криминализации возникает в тех случаях, когда нормы других отраслей права не могут обеспечить защищенность общественных отношений⁴⁰. В системе административных правонарушений, совершаемых в бюджетной сфере, положения, которые можно применять в случаях неправомерных действий с бюджетными ассигнованиями, отсутствуют. Кроме того, размер ущерба, который причиняется в результате противоправных действий с денежными средствами, выделяемыми из бюджета в виде субсидий, характеризует потребность исключительно в уголовно-правовых мерах защиты.

Стимуляторами криминогенного экономического поведения выступает как деформированный характер рыночных отношений, так и профессионализация преступников⁴¹. Проецируя этот подход на механизм субсидирования агропромышленного комплекса, можно заключить, что многоуровневый способ правового регулирования общественных отношений в этой сфере скорее облегчает совершение преступления, нежели препятствует этому. Установленный порядок предоставления и расходования субсидий в большей степени нуждается в применении уголовно-правовых, а не иных, средств охраны, поскольку посягательства на него обладают высокой степенью общественной опасности.

Таким образом, могут быть выведены следующие критерии криминализации общественно опасных деяний, посягающих на установленный порядок субсидирования агропромышленного комплекса:

– общественная опасность, заключающаяся в том, что при совершении указанных преступлений бюджетные средства оказываются в распоряжении лиц, расходующих их по своему усмотрению, а не в соответствии с целями субсидирования;

– наличие пробелов в бюджетном законодательстве, а также в законодательстве об агропромышленной деятельности, способствующих преступному завладению бюджетными средствами;

– относительная устойчивость и распространенность общественно опасных посягательств на установленный порядок субсидирования агропромышленной деятельности.

Социально-правовая обусловленность установления уголовной ответственности за преступления в сфере субсидирования агропромышленного комплекса основана на следующем воздействии на установленный порядок общественных отношений. При совершении названных деяний виновный нарушает нормальное функционирование публично-правового порядка, включающего правила распределения бюджетных ассигнований, оказывает разрушающее воздействие на бюджетные отношения. Кроме того, им нарушается установленный порядок реализации правомочий собственника (отношения собственности), поскольку он обращает принадлежащие государству денежные средства в свою пользу и расходует их по личному усмотрению.

Вышеизложенное дает нам основание прийти к выводу о том, что преступления, посягающие на установленный законом порядок субсидирования агропромышленного комплекса, характеризуются комплексной направленностью. При их совершении имеет место сочетанное (множественное) негативное воздействие на совокупность общественных отношений. В этой связи становится невозможным поддержание нормального функционирования механизма обращения бюджетных ассигнований нормами иных отраслей права.

В заключение параграфа можно сделать общий вывод о том, что социально-правовая обусловленность охраны порядка субсидирования агропромышленного комплекса основана на следующем:

– на признании недостаточности правовой охраны бюджетных отношений, частью которых выступает установленный порядок предоставления субсидий, нормами иных отраслей права;

– на использовании виновным в корыстных целях установленной законом процедуры распределения бюджетных ассигнований между хозяйствующими субъектами, доказавшими свою способность обеспечить целевое расходование денежных средств на развитие сельского хозяйства;

– на необходимости особого порядка охраны бюджетных отношений, связанных с финансированием приоритетных национальных проектов, по причине стратегической важности последних;

– на устойчивости противоправного поведения и его распространенности, возникающих вследствие безнаказанного и относительно доступного для широкого круга лиц использования установленного порядка субсидирования в целях личного обогащения;

– на негативном разрушающем воздействии, которому подвергается бюджетная система государства в результате посягательств на ассигнования, выделяемые в виде субсидий агропроизводителям.

§ 2. Преступления в сфере субсидирования агропромышленного комплекса как угроза экономической безопасности России: понятие, признаки, система⁴²

При проведении исследований любого уровня большое значение всегда уделяется понятийному аппарату, который позволяет раскрыть сущность предмета исследования. В развитие этого тезиса рассмотрим понятие преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса, которому в научной юридической литературе недостаточно уделялось внимания. Отдельные относительно удачные попытки определения перечня таких противоправных деяний на основе направлений деятельности АПК и инвестируемых в них бюджетных ассигнований имели место быть. Например, Р. А. Володиным были выделены такие группы общественно опасных деяний, как преступления в сфере финансирования сельского хозяйства и его отдельных отраслей, а также в сфере их кредитования⁴³ (мошенничество (ст. 159 УК РФ), незаконное получение кредита (ст. 176 УК РФ)). Это представляется справедливым, но не охватывает весь спектр общественных отношений в агропромышленной деятельности. В свою очередь, К. Н. Мельников полагает необходимым объединение всех преступлений, связанных с противоправным использованием средств, поступающих при государственной поддержке АПК, по признаку нецелевого расходования бюджетных средств⁴⁴ и относит к ним, кроме мошенничества (ст. 159 УК РФ) и некоторых преступлений в сфере экономической деятельности (незаконное получение кредита (ст. 176 УК РФ), уклонение от уплаты налогов (ст. 198–199 УК РФ)), также деяния, предусмотренные ст. 285.1 УК РФ. Однако этот подход не учитывает того обстоятельства, что финансирование из средств бюджета предусматривается не только для агропроизводителей. В силу публично-правового характера субсидирования представляется необходимым дать общее определение деяний рассматриваемой группы, а также привести более подробный перечень, отражающий комплексный характер преступной деятельности и криминальные связи как экономической, так и коррупционной природы.

Более того, данные точки зрения еще раз убеждают нас в том, что при определении понятия преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса необходимо рассмотреть те общественные отношения, которые нарушаются в процессе совершения преступлений. Именно их структура может быть положена в основу этой дефиниции.

Осмысление в отечественной правовой теории совокупности общественных отношений, которым в результате совершения преступления причиняется вред или же создается угроза причинения вреда через призму объекта преступления, получила широкое распространение. Применительно к теме данного исследования, необходимо уделить внимание анализу общественных отношений, которым причиняется вред вследствие нарушения порядка субсидирования, а также связанных с освоением денежных средств, их целевым расходованием, представлением отчетности. Анализ структуры общественных отношений позволяет дать правильную правовую оценку характеру и степени общественной опасности посягательства и установить объект преступления.

Преступления, совершаемые в сфере субсидирования агропромышленного комплекса, в силу установления уголовной ответственности за них в нескольких разделах УК РФ и при отсутствии законодательно закрепленной системы таких деяний, могут определяться с учетом круга возможных посягательств на установленный порядок субсидирования.

Соответственно, к таковым, по нашему убеждению необходимо отнести хищения субсидий, совершенные путем мошенничества (ст. 159 УК РФ), присвоения или растраты (ст. 160 УК РФ), и преступления коррупционной направленности, (злоупотребление должностными полномочиями при принятии решения о субсидировании или при расходовании полученных бюджетных средств (ст. 285 УК РФ), нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ)). Способствовать совершению данных преступлений могут деяния, посягающие на порядок управления, а именно похищение или повреждение документов, штампов, печатей (ст. 325 УК РФ) и подделка, изготовление или сбыт поддельных документов (ст. 327 УК РФ). Указанные составы разрушают нормальный порядок общественных отношений, связанных с предоставлением и целевым расходованием субсидий.

Итак, первым признаком преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса является особенная структура общественных отношений, на которые они посягают.

Для определения специфических особенностей исследуемой группы преступлений обратимся к теоретическим основам анализа объекта преступления.

Традиционным подходом является разграничение общего, родового, видового и непосредственного объектов по вертикали, а также основного, дополнительного и факультативного — по горизонтали⁴⁵.

В настоящее время в доктрине уголовного права, к сожалению, не сформировано универсальных подходов, раскрывающих их сущность и содержание.

В отношении общего объекта в научной литературе сформулирована единая позиция, заключающаяся в том, что в нем структурированы все общественные отношения, права и законные интересы, блага, отраженные в ст. 2 УК РФ⁴⁶. Из этого можно заключить, что общим объектом преступлений, совершаемых в сфере субсидирования агропромышленного комплекса, является совокупность общественных отношений, принятых под уголовно-правовую охрану и дифференцированных в зависимости от указанной в ст. 2 УК РФ видовой направленности.

Исходя из указанных выше форм противоправного поведения, отражающих структуру группы преступлений, посягающих на установленный порядок субсидирования агропромышленного комплекса, можно заключить, что они совершаются в отношении двух самостоятельных родовых объектов: общественные отношения в сфере экономики и в сфере нормальной деятельности органов государственной власти, которые в научной литературе получили подробное осмысление.

Так, ряд авторов в качестве родового объекта преступлений в сфере экономики предлагают рассматривать продовольственную безопасность, обеспечение которой тесно связано с созданием стабильного рынка товаров и продуктов питания⁴⁷. При этом включается и продовольственная независимость, подразумевающая насыщение этого рынка товарами отечественного производства⁴⁸. Такой подход обеспечивает конкретизированное, а не абстрактное восприятие родового объекта преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса и способствует их надлежащей правовой оценке.

Вышеизложенное дает нам основание отметить, что агропромышленный комплекс нуждается в субсидировании лишь в той мере, в какой оно позволяет усилить продовольственную безопасность и независимость страны, обеспечить стабильное функционирование сельскохозяйственной отрасли и рост объемов производства продукции.

Развитие агропромышленного комплекса обладает высоким потенциалом для усиления обеих названных позиций. Однако и продовольственная безопасность, и продовольственная независимость приобретают свойства защищенности в зависимости от совокупности факторов, определяющих экономическое развитие страны. То есть агропромышленный комплекс оказывает непосредственно влияние на состояние продовольственной безопасности и продовольственной независимости, но при этом не становится единственным источником их обеспечения.

Являясь одной из важных отраслей экономики страны, агропромышленный комплекс контролируется со стороны государства. Непосредственно при этом выявляется потребность в субсидировании агропредприятий и предусматривается соответствующее бюджетное финансирования. При этом субсидирование может осуществляться в отношении экономически активных хозяйствующих субъектов, способных при целевом освоении бюджетных ассигнований обеспечить подъем национальной экономики. Государственное регулирование экономической сферы предполагает поощрение агропроизводителей, показавших умение прибыльно работать и желающих развивать производство. В отсутствие государственного регулирования финансовая помощь была бы невозможной, поскольку связывалась бы с огромными рисками для бюджетной системы.

Таким образом, родовым объектом преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса, при совершении деяний экономической направленности, являются общественные отношения, направленные на обеспечение установленного законом порядка развития экономики, устойчивости института собственности, экономической деятельности, а также их стабильное поступательное развитие, в части удовлетворения потребностей личности, общества или государства.

Но с учетом установленного порядка бюджетного финансирования возникает еще одна группа общественных отношений, в структуре составов преступлений в сфере субсидирования АПК, поскольку бюджетные правоотношения возникают при непосредственном участии в них органов государственной власти — бюджетных распорядителей. Поэтому объектами преступлений в сфере субсидирования АПК также становятся общественные отношения, состоящие в нормальной деятельности органов государственной власти при реализации полномочий по регулированию структуры бюджетного финансирования. В этой связи необходимо обратиться к разработанным в правовой доктрине характеристикам властеоотношений как родового объекта преступлений.

По содержанию родового объекта преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, а также преступлений против порядка управления в науке уголовного права также существует множество аргументированных подходов, имеющих между собой определенные точки соприкосновения.

Так, по мнению В. Н. Боркова, родовым объектом преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления выступают общественные отношения, обеспечивающие нормальную деятельность государственного аппарата и установленный порядок реализации публичных функций⁴⁹.

Согласно позиции А. М. Маргазановой, родовой объект этих преступлений характеризует и поддержание защищенного состояния порядка распределения бюджетных средств⁵⁰.

Кроме того, А. Р. Саруханяном высказана справедливая точка зрения о том, что порядок управления охватывает не только сохранение авторитета государственной власти, но и осуществление государственного регулирования в различных секторах, в том числе в экономическом⁵¹.

Соглашаясь с приведенными выше суждениями, укажем, что публично-правовые отношения, возникающие при субсидировании агропромышленного комплекса, структурированы в нормальной деятельности органов государственной власти и в этом качестве образуют часть порядка управления, а также имеют тесную связь с интересами государственной власти и государственной службы.

Исходя из этого, родовым объектом преступлений, совершаемых в сфере субсидирования агропромышленного комплекса, сопряженных с нарушением установленного законом порядка выдачи, получения и распоряжения бюджетными ассигнованиями, следует считать общественные отношения, обеспечивающие безопасность страны, интересы государственной службы и службы местного самоуправления, а также нормальную деятельность государственного аппарата, осуществляющего распределение бюджетных средств, предназначенных для субсидирования агропромышленного комплекса и контроль над правильным их использованием.

Таким образом, родовыми объектами исследуемой группы преступлений выступают две группы разнородных общественных отношений:

1) общественные отношения, направленные на обеспечение установленного законом порядка развития экономики, устойчивости института собственности, экономической деятельности, а также их стабильное поступательное развитие, в части удовлетворения потребностей личности, общества или государства;

2) общественные отношения, обеспечивающие безопасность страны, интересы государственной службы и службы местного самоуправления, а также нормальную деятельность государственного аппарата, осуществляющего распределение бюджетных средств, предназначенных для субсидирования агропромышленного комплекса и контроль над правильным их использованием.

По содержанию видовых объектов преступлений, входящих в предложенную нами систему, в современной уголовно-правовой науке существует значительное количество работ⁵². Применительно к отношениям собственности, терпящим ущерб в результате противоправных действий, направленных на обращение бюджетных средств в пользу виновного, проблем понимания и толкования не возникает, поэтому представляется возможным полностью согласиться с устоявшимися в науке позициями относительно их структуры. Вместе с тем, необходимо уточнить, что видовой объект в исследуемых преступлениях образуют общественные отношения, связанные с приобретением права распоряжения бюджетными средствами, выделенными в качестве субсидии, имеющей целевое назначение.

Однако в связи с тем, что лица, совершающие преступления в сфере агропромышленного комплекса, посягают на вышеуказанные объекты уголовно-правовой охраны через первоначальное причинение ущерба общественным отношениям, определяющим порядок выдачи, распределения и расходования бюджетных средств, актуализируется вопрос о содержании видового объекта преступлений против порядка управления.

Видовым объектом преступлений против порядка управления являются общественные отношения в сфере порядка управления, в том числе в сфере распределения и расходования бюджетных средств. В связи с определением видового объекта возникают проблемы следующего характера.

Порядок управления можно определить как официальный (публичный) механизм деятельности властных институтов⁵³, законно установленную и регламентированную нормами права деятельность государственных органов в сфере осуществления управления⁵⁴, совокупность правил, регулирующих устройство и компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления и их отношения с гражданами⁵⁵.

Но приведенные позиции в целом пригодны для характеристики объекта посягательств, связанных с воспрепятствованием деятельности представителей власти. В то же время, порядок субсидирования сельхозпроизводителей составляет часть сферы государственного управления. Об этом свидетельствуют следующие обстоятельства:

– субсидирование осуществляется на основании стратегических документов — государственных программ, утверждаемых органами исполнительной власти Российской Федерации или ее субъектов;

– для выделения бюджетных средств лицо должно представить обоснование, в соответствии с которым оно может быть признано надлежащим получателем субсидии, и достоверность этих сведений проверяется органами исполнительной власти;

– предоставление субсидии — это персональное решение, принятое должностным лицом и подразумевающее финансирование деятельности конкретного субъекта в определенном размере;

– субсидии выделяются из средств федерального бюджета (или бюджета субъекта Федерации), а бюджетные отношения составляют часть сферы государственного управления.

Таким образом, в большей степени для определения порядка управления предпочтительно использовать подход, в соответствии с которым он находится в плоскости общественных отношений, обеспечивающих безопасное и легитимное функционирование органов государственной власти и осуществление ими в полном объеме полномочий, предоставленных законом⁵⁶. Нормальная законная управленческая деятельность органов исполнительной власти выступает видовым объектом преступлений против порядка управления⁵⁷. Субсидирование агропромышленного комплекса как часть бюджетного процесса осуществляется на основании решений, принятых уполномоченными органами, реализующими свои функции в сфере распределения денежных средств на законном основании. При совершении преступных действий, направленных на завладение субсидиями, нормальный порядок деятельности этих структур нарушается, и общественные отношения в области предоставления бюджетных ассигнований претерпевают вред.

Непосредственный объект преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса составляют общественные отношения, определяющие надлежащий порядок предоставления субсидий и их целевого расходования. Установленный порядок предоставления субсидий предполагает, как уже говорилось, властную деятельность, а его нарушение сочетается с проявлениями коррупции, хищением бюджетных средств, подкупом должностных лиц. Соответственно, в первую очередь в данном случае страдают интересы государства. Определение конкретного общественного отношения, которому причиняется вред при совершении преступления, носит проблемный характер.

Так, преступление может совершаться на стадии принятия решения о предоставлении субсидии, на стадии предоставления средств, составляющих объем субсидирования, либо в период, продолжающийся до момента предоставления отчетности об их расходовании. При установлении фактов коррупционных проявлений (дачи и получения взятки, посредничества во взяточничестве) при принятии решения о предоставлении субсидии, выразившихся в подкупе должностных лиц, выплате им незаконного вознаграждения в размере части субсидии («отката»), нарушении порядка субсидирования, непосредственным объектом выступают интересы государственной власти и службы, а причиненный им вред носит как нематериальный (дискредитация, подрыв авторитета), так и материальный (незаконное обогащение) характер.

Дополнительный объект преступлений рассматриваемой группы может быть определен с учетом особенностей общественно опасного посягательства. При этом имеются практические проблемы следующего содержания. Так, при совершении незаконного завладения денежными средствами и противоправного обращения их виновным в свою пользу ущерб причиняется отношениям собственности. Если виновный нарушает установленный порядок подачи документов на предоставление субсидии, его действия наносят вред интересам других предпринимателей, обращающихся за государственной поддержкой, и создают угрозу для поступательного развития экономики. Соответственно в зависимости от того, какое конкретно преступление совершено: хищение выделенных бюджетных ассигнований или преступление коррупционной направленности, предшествующее принятию решения о субсидировании, основной и дополнительный объекты могут трансформироваться. Однако в любом случае при совершении преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса имеет место негативное воздействие на состояние экономических отношений в государстве. В связи с этим возникает необходимость исследования понятия экономической безопасности и структуры основных угроз, которые могут оказывать на нее негативное воздействие.

Таким образом, вторым признаком преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса является их негативное воздействие на экономическую безопасность государства.

Рассуждая о сущности экономической безопасности, авторы обращают внимание на следующие обстоятельства.

Так, А. Д. Хлутков указывает, что в современный период произошел отход от сложившегося в советской экономической и юридической науке определения экономической безопасности через категории обеспечения выживаемости страны в условиях чрезвычайных ситуаций и катастроф⁵⁸. В этой связи М. В. Зибарев упоминает об отказе в признании противостояния социалистической и капиталистической систем ключевым обстоятельством, определяющим сущность экономической безопасности⁵⁹, а М. Х. Алмаев, Н. Г. Мехед и А. И. Фомин основывают свои выводы на необходимости обеспечения жизнеспособности национальной экономики⁶⁰. Таким образом, внимание к внешним факторам, учет которых способствует обеспечению экономической безопасности, сменилось анализом факторов внутренних, способствовавших подрыву нормальных экономических отношений.

При этом законодательное закрепление категория «безопасность» получила в 1992 г. в терминологии «состояние защищенности от внутренних и внешних угроз»⁶¹. В действующем Федеральном законе «О безопасности» это определение не сохранилось, однако, например, в Стратегии национальной безопасности РФ раскрывается такая дефиниция, как «национальная безопасность Российской Федерации» (п. 6)⁶², существенно и обоснованно сужающая содержание рассматриваемой юридической категории. Именно поэтому в научной литературе в настоящее время сложилось несколько самостоятельных подходов к определению безопасности.

Первый из них построен вокруг соотношения понятий «безопасность» и «защита». Так, П. Г. Белов безопасностью признает отсутствие опасности⁶³, что основывается на лексическом толковании названного термина. В. Г. Вишняков определяет ее как защищенное состояние⁶⁴, а Н. М. Голунов — как защиту от негативного воздействия угроз⁶⁵. Рассматриваемый подход построен через осмысление взаимосвязи безопасного состояния и возможного воздействия на него со стороны угроз различной природы.

Вторая группа авторов критически оценивает изъятие из текста Федерального закона «О безопасности» этой юридической дефиниции⁶⁶, поскольку в период ее наличия сформировались устойчивые критерии определения различных видов безопасности, а также перечни внутренних и внешних угроз, и предлагает закрепить ее в ранее существующей редакции. При этом справедливо предлагается определить ее как обеспеченное арсеналом легитимных средств состояние общественных отношений, при котором социальные потребности личности защищены от угроз, обеспечивается развитие материальных и духовных ценностей общества, гарантируется территориальная целостность и суверенитет государства, а также функционирование государственных и общественных институтов⁶⁷. Анализ высказанных суждений позволяет отметить необходимость законодательного закрепления понятия «безопасность» в тексте Федерального закона № 390-ФЗ.

Кроме того, в научной литературе обособилось понятие экономической безопасности. Так, под ней И. С. Минко понимает состояние экономики, обеспечивающее устойчивый экономический рост и стабильное экономическое развитие⁶⁸. К. Х. Ипполитов строит свои рассуждения на определении защищенности экономических отношений от внешних и внутренних угроз⁶⁹, а Е. М. Бухвальд, И. К. Гловацкая, С. Г. Лазуренко признают экономическую безопасность важнейшей качественной характеристикой экономики страны⁷⁰. В. М. Баранов признает в этом качестве политико-правовую обеспеченность устойчивого функционирования хозяйствующих субъектов, личности и государства в пределах, позволяющих избежать радикальных изменений негативного характера⁷¹. Анализ высказанных суждений позволяет отметить, что авторы определяют состояние защищенности экономических отношений с точки зрения минимизации негативного воздействия на них со стороны различных обстоятельств объективного и субъективного характера.

Соответственно определенная полемика возникает в соотношении категорий устойчивости и защищенности в общем состоянии национальной экономики. Следует отметить, что с правовой точки зрения предпочтительным является сочетание этих двух параметров, поскольку противоправные посягательства на установленный порядок осуществления экономической деятельности могут быть направлены на каждый из них.

Справедливо и утверждение некоторых авторов о том, что экономическая безопасность находится во взаимосвязи с иными подсистемами национальной безопасности страны (энергетической, военной и др.)⁷². При этом на ее состояние оказывают влияние не только существующие экономические отношения, но и иные факторы и обстоятельства, к которым в первую очередь необходимо отнести противоправные посягательства на установленный порядок осуществления экономической деятельности.

Именно поэтому суверенитет страны в рассматриваемой сфере должна обеспечить новая Стратегия экономической безопасности России, принятая в мае 2017 г. В частности, актуализируется вопрос о необходимости закрепления перечня угроз экономической безопасности (в том числе, низкие темпы экономического роста, слабая конкурентоспособность российских товаров на внешнем рынке, коррупционные проявления и др.), который уже получил научное осмысление⁷³, что детально не отражено в анализируемом документе, и, по нашему мнению, является его существенным пробелом.

К сожалению, в принятой Стратегии особенности противодействия преступлениям в сфере субсидирования агропромышленного комплекса не получили подробного освещения. Экономическая безопасность рассматривается в данном документе как состояние защищенности национальной экономики от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечиваются экономический суверенитет страны, единство ее экономического пространства, условия для реализации стратегических национальных приоритетов государства. В перечень основных угроз включены такие факторы, как усиление структурных дисбалансов в мировой экономике, использование дискриминационных мер в отношении ключевых секторов экономики Российской Федерации, низкие темпы экономического роста, несбалансированность бюджетной системы и др.

Подводя итоги проведенного исследования законодательно-доктринального содержания понятия «экономическая безопасность», мы приходим к выводу о том, что к ее концептуальным признакам относятся:

а) обеспечение состояния экономических отношений, свободного от негативного воздействия угроз объективного и субъективного происхождения;

б) поддержание насыщенного товарами производственного и потребительского назначения внутреннего рынка;

в) установление механизма защиты экспорта национальной продукции за рубеж;

г) установление контроля над экономической преступностью и ее сдерживание правоохранительными органами государства.

На основании вышеизложенного предлагаем авторскую дефиницию экономической безопасности, под которой следует понимать защищенное от внутренних и внешних посягательств состояние экономических отношений, обеспечивающее устойчивость национальной экономики, ее стабильное поступательное развитие и способность удовлетворить потребности населения. В свою очередь, экономическая безопасность в сфере агропромышленного комплекса — это устойчивое и защищенное состояние сельскохозяйственной отрасли, обеспечивающее стабильное производство и реализацию продукции в отсутствие посягательств на установленный порядок осуществления агропромышленной деятельности.

Исходя из этого, видим, что основную угрозу для экономической безопасности представляют посягательства экономической направленности. Эти угрозы во многом генерируются недобросовестными предпринимателями и иными лицами, вовлеченными в незаконную коммерческую деятельность. В этой связи преступления в сфере субсидирования агропромышленного комплекса приобретают статус одной из внутренних угроз экономической безопасности России (наряду с налоговыми, таможенными и другими преступлениями в сфере экономической деятельности). Как внешняя угроза они могут восприниматься во взаимосвязи с экспортно-импортными нарушениями при поставках сельхозпродукции, однако в связи с декриминализацией товарной контрабанды имеет место тенденция к нейтрализации угрожающего воздействия. По данным ФТС России, факты нарушения установленных ограничений на импорт продуктов питания чаще получают административно-правовую оценку⁷⁴, поэтому находятся за рамками темы настоящего исследования.

При определении возможных угроз экономической безопасности авторами используется несколько подходов. В соответствии с одним из них (О. В. Рудакова, Н. Н. Шатунова) наиболее опасными угрозами признается имущественная дифференциация населения и повышение уровня бедности⁷⁵. Согласно другому (В. К. Сенчагов), приоритет получают угрозы, связанные с деформацией структуры российской экономики, неравномерностью экономического развития регионов⁷⁶. В силу третьего подхода (С. Ю. Глазьев), главную опасность представляют внешние угрозы, связанные с введением секторальных экономических санкций рядом зарубежных стран⁷⁷. Суммируя названные позиции, можно сделать вывод о том, что преступность в сфере агропромышленного комплекса как самостоятельный вид угрозы экономической безопасности страны явно недооценена.

Так, в ряде экономических исследований все внутренние угрозы делятся на четыре блока: финансовые, организационно-правовые, социально-демографические, а также угрозы производственного и технологического характера⁷⁸. В правовом смысле это представляется не вполне корректным. По сути, угрозы, связанные с ростом экономической преступности, могут быть размещены во втором блоке. Но чаще под организационно-правовыми угрозами подразумевается несовершенство законодательства и отсутствие основ правового регулирования экономических отношений со стороны государства⁷⁹. Поэтому преступность в целом (и ее отдельные проявления в частности) рассматриваются в структуре угроз экономической безопасности преимущественно криминологами⁸⁰. Между тем проведенные экономические исследования ситуации, складывающейся в сфере АПК, показывают, что криминогенные факторы в значительной мере определяют не только его сегодняшнее состояние, но и перспективы развития⁸¹.

В этой связи необходимо отметить высокую степень их общественной опасности. В свою очередь, она служит основанием для того, чтобы рассматривать эту часть преступности в системе внутренних угроз экономической безопасности страны. Соглашаясь с исследователями, полагающими, что механизм их нейтрализации не получил надлежащего нормативного закрепления⁸², необходимо отметить следующее.

Уровень угроз экономической безопасности исчисляется с учетом их значимости, приоритетности и влияния на отдельные виды экономических отношений⁸³. При совершении преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса этот уровень повышен за счет воздействия на установленный порядок распределения бюджетных средств.

Помимо отличий, можно обратить внимание и на определенное сходство с другими угрозами экономической безопасности, а именно с нестабильностью агропромышленного производства и его зависимостью от импортной продукции, ресурсов и технологий, высокой затратностью и нерентабельностью, деформацией экономических отношений и их потребности в стороннем финансировании. Иными словами, преступления в сфере субсидирования агропромышленного комплекса выступают в качестве одной из угроз экономической безопасности страны, усугубляемой деструктивным состоянием экономических отношений и неудовлетворительным уровнем их государственного регулирования.

Вследствие изложенного, преступления в сфере агропромышленного комплекса формируют одну из угроз экономической безопасности.

В перечне угроз экономической безопасности они могут быть охарактеризованы дуалистически. С одной стороны, их совершение подрывает основы нормального функционирования агропромышленного сектора экономики. С другой стороны, такие деяния причиняют ущерб, как производителям, так и потребителям сельхозпродукции. В этой связи представляется справедливым вывод о том, что факторы внутренней социально-экономической нестабильности могут стать угрозой экономической безопасности при отсутствии надлежащего противодействия со стороны государства⁸⁴.

Следующим признаком, отличающим преступления в сфере субсидирования агропромышленного комплекса от иных общественно опасных посягательств является особенный предмет, в отношении которого они совершаются. В качестве такового выступает «субсидия». Именно она отграничивает указанные преступления от иных посягательств, конечной целью которых является завладение чужой собственностью. Данная аргументация нами уже была изложена в параграфе, посвященном рассмотрению социально-правовой обусловленности охраны субсидирования агропромышленного комплекса. В целях оптимизации правовой оценки названных деяний необходимо рассмотреть особенности дефиниции «субсидия».

В переводе с латинского термин «субсидия» означает помощь неимущим или поддержку, предоставляемую за счет третьего лица⁸⁵. В правовом смысле субсидия — это выплата, осуществляемая за счет государственного или местного бюджета и предназначенная для целевого использования (развитие бизнеса, приобретение имущества и др.)⁸⁶.

Осознавая особое значение субсидий в развитии экономики государства, научное сообщество, озадачившись данной проблемой, предлагает несколько подходов, раскрывающих сущность безвозмездного финансирования государством наиболее приоритетных направлений экономической деятельности.

Первая группа авторов сопоставляет субсидию с инструментом оплаты со стороны государства части затрат⁸⁷. Данная точка зрения, конечно же, заслуживает внимания, однако в целом не раскрывает сущности субсидии, так как закрепляет лишь два ее концептуальных признака. Это субъект, предоставляющий субсидию, то есть государство, и ее цель, которую, с нашей точки зрения, можно поставить под сомнение по следующим обстоятельствам. Да, мы не отрицаем тот факт, что субсидия используется на восполнение затрат, однако это ее не главная цель. Во-первых, с учетом того, что субсидия носит четкий адресный характер, поэтому она может быть направлена только на возмещение конкретных затрат, что и стало одной из причин ее выделения. Во-вторых, главной задачей, которую преследует государство при выдаче субсидий, является оказание помощи субъектам экономической деятельности в целях повышения конкурентоспособности российских производителей, привлекательности осуществления экономической деятельности на территории России и, как следствие, увеличение масштабов развития национальной экономики и объема ВВП.

Другая группа авторов сопоставляет субсидию с финансовой помощью со стороны государства⁸⁸.

Хотелось бы подчеркнуть, что данный подход выходит за рамки этимологического, экономического и юридического содержания понятия «субсидии». Так, финансовой помощью обоснованно считается предоставление денежных средств, необходимых для развития хозяйствующего субъекта или даже государства⁸⁹. Некоторые авторы подчеркивают безвозвратный характер ассигнований физическим или юридическим лицам⁹⁰. Ее формами могут выступать, в том числе, гранты, концессии, целевые займы, ссуды, субсидии. Но оказывать ее может не только государство, но также благотворительные организации, коммерческие структуры, частные лица. Соответственно, «финансовая помощь» — это, скорее, обобщенное понятие, отражающее способы поддержки лиц, нуждающихся в удовлетворении определенных потребностей, и имеющее как возмездный, так и безвозмездный характер.

Поэтому такие понятия, как «финансовая помощь» и «субсидия», не могут быть тождественными.

Третья группа авторов соотносит субсидию исключительно с компенсацией расходов производителям хозяйствующим субъектам⁹¹. Но в данном случае не учитывается цель субсидирования, а также необходимость расходования ассигнований исключительно для ее достижения. Иными словами, с помощью субсидии могут компенсироваться не любые расходы фермерского хозяйства, а только те, которые были обоснованы при ее получении.

Приведенные суждения иллюстрируют, скорее, узкое понимание субсидий, которое может привести к неправильной правовой оценке посягательства, к определенному перекосу в выявлении рассматриваемых преступлений и привлечению к ответственности отдельных лиц, совершающих преступления из корыстных побуждений.

Так, следующая группа авторов толкует содержание субсидии как особого экономического инструмента, используемого государством для удовлетворения потребностей в безвозмездном и безвозвратном получении бюджетных средств, расходование которых осуществляется субъектом по целевому назначению⁹².

Такой подход представляется справедливым и более полным, нежели вышеизложенные точки зрения. Обусловлено это тем, что он является тождественным с законодательной формулировкой субсидии.

Сегодня данная категория имеет и юридико-техническое закрепление, причем в различных интерпретациях. Так, в Бюджетном кодексе РФ субсидии рассматриваются как способ софинансирования обязательств или же как денежные средства, предоставляемые физическим или юридическим лицам из бюджетов различных уровней или государственных внебюджетных фондов (ч. 4 ст. 41, ст. 69). В силу ст. 69 БК РФ субсидии относятся к бюджетным ассигнованиям. Соответственно, признаками субсидий можно назвать: безвозмездный характер (они не подлежат возврату в бюджет), предоставление на основании бюджетной росписи, то есть государственно-властным решением, а также строгую отчетность, поскольку требуется соблюдение их целевого назначения. Претендовать на получение субсидии может не любое лицо, а только субъект, отвечающий критериям, установленным для субсидирования (занимающийся определенным видом деятельности, имеющий коммерческий проект, нуждающийся в софинансировании со стороны государства). Цель субсидирования — это поддержка физических или юридических лиц за счет средств бюджета или государственных внебюджетных фондов.

Исходя из изложенного, можно дать авторское определение субсидии: денежные средства, предоставляемые субъекту из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, предназначенные для достижения преимущественно коммерческой цели и осваиваемые в рамках государственных механизмов поддержки малого предпринимательства.

Четвертым признаком преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса является их противоправность. Она заключается как в нецелевом расходовании средств, выделенных для субсидирования агропромышленного комплекса, так и в нарушении установленного порядка использования субсидий и, как следствие, незаконном обогащении виновного.

При таких обстоятельствах требуется определить особенности уголовно-правовой противоправности преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса.

Такими особенностями, на наш взгляд, могут быть названы:

– причинение ущерба бюджетной системе России — в результате противоправного распоряжения субсидиями денежные средства из нее выводятся и поступают в распоряжение виновных;

– посягательство на законные интересы государства — подрывается авторитет государственной власти и законное функционирование ее институтов, поскольку должностные лица вступают в преступный сговор с хозяйствующими субъектами;

– нарушение прав и законных интересов добросовестных предпринимателей — они лишаются субсидирования вследствие приобретения права на его получение лицами, совершающими противоправные посягательства;

– игнорирование установленного порядка субсидирования — для получения денежных средств виновными предоставляются ложные сведения при оформлении документов на получение субсидии;

– подрыв нормального состояния агропромышленного комплекса — виновным не совершаются общественно полезные действия, направленные на целевое освоение субсидий;

– негативное воздействие на экономическую систему в результате нецелевого и противоправного использования субсидий — наблюдается необеспечение рынка сельхозпродукции товарами надлежащего качества в достаточном количестве, разрушение экономических связей вследствие неисполнения договорных обязательств;

– качественное ухудшение экономической системы — не проводятся активные экономические мероприятия, связанные с модернизацией агропромышленного производства, привлечением квалифицированных рабочих кадров, разработкой новых методик обработки посевных площадей;

– разрушение межотраслевых связей внутри агропромышленного комплекса — не производятся поставки сельскохозяйственной продукции для производства или реализации.

Пятый признак преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса — это нарушение условий стабильного поступательного развития агропромышленного производства и создание угроз для экономической безопасности государства.

Совершение преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса причиняет вред не только отдельным формам собственности, но и установленному законом порядку организации бюджетных отношений и вызывает недостаточность ассигнований других направлений развития наиболее значимых экономических и социальных институтов. По сути, это означает, что указанные противоправные деяния подрывают порядок управления, властеотношения при распределении бюджетных средств. Кроме того, преступления в сфере субсидирования агропромышленного комплекса нарушают законные интересы добросовестных предпринимателей, препятствуют реализации политики импортозамещения продовольственной и промышленной продукции, служат условием для формирования дефицита сельхозпродукции или снижения ее качества.

На основании изложенного, преступления в сфере субсидирования агропромышленного комплекса можно рассматривать как виновные, противоправные, общественно опасные деяния, посягающие на установленный порядок субсидирования и их целевое расходование, направленные на незаконное завладение бюджетными денежными средствами (субсидиями), выделяемыми государством на его развитие, причиняющие ущерб экономическим отношениям и, как правило, связанные с коррупционными проявлениями в среде должностных лиц, ответственных за целевое расходование бюджетных средств.

Названные преступления представляется необходимым систематизировать. Систематизация признается одним из методов научного познания, с помощью которого становится возможной разработка классификации объекта анализа⁹³. Кроме того, выявление структурных, субординационных и координационных связей внутри системы позволяет определить наиболее возможные сочетания во взаимодействии составляющих ее компонентов. В контексте преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса это означает определение возможного их совершения в совокупности, группами лиц разной субъектной принадлежности, а также направленности на отдельные структурные сегменты АПК.

Философское понятие системы подразумевает, в том числе, наличие множественности элементов, находящихся в соподчинении, целостности и единстве⁹⁴. С. И. Улезько отмечает, что систематизация отдельных общественно опасных посягательств в Особенной части УК РФ проведена с учетом неоднородности общественных отношений, взятых под охрану уголовным законом⁹⁵. Как уже отмечалось, самостоятельные нормы, устанавливающие ответственность за преступления, связанные с субсидированием АПК, в данный момент отсутствуют. Однако в настоящее время можно выделить целый комплекс таких норм, прямо или косвенно берущих под охрану установленный законом порядок субсидирования АПК. Соответственно в основу их систематизации может быть положен объект посягательства.

Идеи систематизации уже были представлены некоторыми исследователями. Так, достаточно подробный анализ системных взаимосвязей, относящихся к преступлениям в сфере кредитования агропромышленного комплекса, был предложен в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 гг. В его основу были положены признаки субъекта противоправного поведения (в том числе занятие предпринимательской деятельностью, служебное положение). Но при этом рассматривались только преступные злоупотребления в сфере реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК», совершенные предпринимателями⁹⁶. Р. А. Володиным была предложена классификация, основанная на взаимосвязях экономической преступности, организованной преступности и коррупции⁹⁷. Но эти взаимосвязи представляются на сегодняшний день достаточно очевидными. Кроме того, хотя преступления в сфере субсидирования АПК и могут быть включены в криминологическое понятие «экономическая преступность», являющееся более широким, нежели дефиниция «преступления в сфере экономики», использующаяся в уголовном праве, элемент посягательства на организационно-распорядительные отношения (властеотношения, включающие отбор получателей субсидий, предоставление бюджетных ассигнований) в таком случае, на наш взгляд, не получает отражения в системе.

Критерием, объединяющим посягательства рассматриваемого вида, выступают общественные отношения, которым причиняется вред: отношения собственности (при завладении денежными средствами) или организационно-управленческие отношения (при нарушении установленного порядка принятия решения о предоставлении субсидий). С учетом мнения опрошенных при подготовке исследования респондентов, высказавших позицию о многоспектральности объекта этих деяний, по нашему мнению, возможна следующая систематизация преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса.

1. Преступления, причиняющие вред общественным отношениям, обеспечивающим установленный порядок субсидирования АПК:

1.1 Заключающиеся в хищении субсидий путем мошенничества (ст. 159 УК РФ) либо присвоения или растраты (ст. 160 УК РФ).

1.2. Коррупционной направленности, заключающиеся в злоупотреблении должностными или служебными полномочиями при принятии решения о субсидировании или при расходовании полученных бюджетных средств (ст. 201, 204, 285, 290, 291, 291.1, 291.2 УК РФ).

2. Преступления, посягающие на общественные отношения, способствующие нарушению установленного порядка субсидирования:

2.1. Против интересов государственной власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления, связанные с нецелевым расходованием бюджетных средств (ст. 285.1, 292 УК РФ).

2.2. Против порядка управления, способствующие совершению хищений бюджетных средств (ст. 325, 327 УК РФ).

Представленная система несколько отличается от параметров, предложенных другими авторами. Так, она обладает структурными связями, отражающими последовательность или взаимопересечение отдельных видов преступной деятельности. Следует признать справедливым утверждение К. Н. Мельникова о том, что субсидирование является организационно-распорядительным решением, принимаемым в бюджетном процессе⁹⁸. Воздействие на принятие решения может подразумевать установление лицом, заинтересованным в получении субсидии, коррупционных связей с должностными лицами, уполномоченными на принятие этого решения. Кроме того, субъект преступления может использовать обман и примыкающие к нему способы обоснования необходимости в предоставлении субсидий. При освоении финансовых средств, с помощью которых осуществляется субсидирование, виновный обращает их в свою пользу, совершая одно из преступлений против собственности, а возможно, и уплачивая незаконное вознаграждение чиновникам. При таких обстоятельствах в совершении противоправных действий могут участвовать руководители агропромышленных предприятий, должностные лица государственных органов, предприниматели.

Признаками предлагаемой нами системы преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса являются особые субординационные и координационные связи. Данный подход еще не предлагался и не апробировался в правовой доктрине.

Так, внутри этой системы могут быть выявлены следующие субординационные связи. Поскольку в ней отражаются различные этапы завладения денежными средствами, предназначенными для субсидирования АПК, имеется определенная иерархичность преступных действий. Первый этап образуют действия, направленные на имитацию потребности в субсидировании (например, предоставление ложных сведений о цели получения субсидии). Второй этап — действия, связанные с фактическим предоставлением мер государственной поддержки. Третий этап — действия, связанные с противоправным завладением денежными средствами, сопряженным с имитацией их освоения по целевому назначению. В данном случае так же возможным является совершение преступлений коррупционной направленности, сговор с должностными лицами органов государственной власти, либо имитация инвестиционной деятельности в целях использования факта предоставления субсидии как средства совершения другого преступления, направленного против интересов частных инвесторов.

Внутри этой системы могут быть выявлены следующие координационные связи, посредством которых проявляется взаимозависимость ее элементов. Преступления в сфере субсидирования агропромышленного комплекса представляют собой согласованную противоправную деятельность представителей хозяйствующих субъектов, направленную на получение субсидий и расходование их по своему усмотрению, а не по целевому назначению. В целях сокрытия преступной деятельности виновным может организовываться, например, производство и последующий оборот сельхозпродукции ненадлежащего качества или низкой себестоимости. В данном случае создаются условия для совершения преступлений, предусмотренных ст. 171.1, 238 УК РФ.

Таким образом, система преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса представляет собой совокупность общественно опасных деяний, посягающих на установленный законом порядок получение субсидий в целях обращения бюджетных средств в пользу виновного или иных лиц. Перечень преступлений является открытым, поскольку посягательства на установленный порядок субсидирования могут сочетаться с иными видами противоправной деятельности (в том числе с незаконным получением кредита (ст. 176 УК РФ), незаконным предпринимательством (ст. 171 УК РФ), уклонением от уплаты налогов (ст. 198–199 УК РФ).

Внутри представленной системы отдельные противоправные деяния, входящие в нее могут сопутствовать совершению преступлений коррупционной направленности или преступлений против интересов добросовестных производителей или потребителей сельскохозяйственной продукции.

В заключение параграфа необходимо сделать следующие выводы.

1. Преступления в сфере субсидирования агропромышленного комплекса выступают в качестве одной из угроз экономической безопасности страны, усугубляемой деструктивным состоянием экономических отношений и неудовлетворительным уровнем их государственного регулирования.

2. Преступления в сфере субсидирования агропромышленного комплекса можно рассматривать как виновные, противоправные, общественно опасные деяния, посягающие на установленный порядок субсидирования и их целевое расходование, направленные на незаконное завладение бюджетными денежными средствами (субсидиями), выделяемыми государством на его развитие, причиняющие ущерб экономическим отношениям и, как правило, связанные с коррупционными проявлениями в среде должностных лиц, ответственных за целевое расходование бюджетных средств.

3. Автором предлагается определение понятия «субсидия»: денежные средства, предоставляемые субъекту из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, предназначенные для достижения преимущественно коммерческой цели и осваиваемые в рамках государственных механизмов поддержки малого предпринимательства.

4. Система преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса включает:

1) преступления, причиняющие вред общественным отношениям, обеспечивающим установленный порядок субсидирования АПК:

– заключающиеся в хищении субсидий путем мошенничества (ст. 159 УК РФ) либо присвоения или растраты (ст. 160 УК РФ);

– коррупционной направленности, заключающиеся в злоупотреблении должностными или служебными полномочиями при принятии решения о субсидировании или при расходовании полученных бюджетных средств (ст. 201, 204, 285, 290, 291, 291.1, 291.2 УК РФ);

2) преступления, посягающие на общественные отношения, способствующие нарушению установленного порядка субсидирования:

– против интересов государственной власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления, связанные с нецелевым расходованием бюджетных средств (ст. 285.1, 292 УК РФ);

– против порядка управления, способствующие совершению хищений бюджетных средств (ст. 325, 327 УК РФ).

Таким образом, преступления в сфере субсидирования агропромышленного комплекса являются одной из внутренних угроз экономической безопасности России. Система этих преступлений демонстрирует наличие структурных, субординационных и координационных связей, свидетельствующих о высокой степени общественной опасности. При этом в результате посягательства страдают интересы государства, причиняется экономический ущерб, нарушается нормальный порядок государственной поддержки агропромышленного комплекса, что создает условия для роста коррупционных проявлений.

Глава 2.
Правовая оценка преступлений, совершаемых в сфере субсидирования агропромышленного комплекса

§ 1. Особенности правовой оценки объективных признаков преступлений, совершаемых в сфере субсидирования агропромышленного комплекса⁹⁹

Единство объективных и субъективных признаков состава преступления выступает основой уголовно-правовой квалификации общественно опасных посягательств. Состав преступления определяется в теории уголовного права как совокупность предусмотренных уголовным законом объективных и субъективных признаков, характеризующих общественно опасное деяние как преступное¹⁰⁰. Его правильное конструирование обоснованно считается условием реализации принципов уголовного права и гарантией обеспечения неотвратимости уголовной ответственности¹⁰¹. Традиционным методом научного анализа является автономное (раздельное) исследование элементов состава преступления.

В его структуре объективным признакам уделяется достаточно большое внимание. С помощью их анализа могут быть охарактеризованы перечень вероятных или неизбежных общественно опасных последствий, наиболее распространенные способы посягательства. Объективные признаки преступлений, совершаемых в сфере субсидирования агропромышленного комплекса, детально не исследовались, поэтому имеется необходимость научного осмысления особенностей их правовой оценки.

К объективным признакам состава преступления в теории уголовного права относят объект и объективную сторону¹⁰². Поскольку структура общественных отношений, подвергаемых негативному изменению в результате преступного поведения, нами исследована в предыдущей главе работы, представляется возможным исследовать в данном параграфе особенности правовой оценки объективной стороны преступлений, совершаемых в сфере субсидирования агропромышленного комплекса, придерживаясь принятой научной традиции.

В первую очередь, необходимо отметить, что сложившееся понятие объективной стороны как внешней характеристики преступления¹⁰³ подразумевает исследование общественно опасного деяния, общественно опасных последствий, причинной связи между ними. Кроме того, в структуре объективной стороны рассматриваемой группы деяний имеют особое значение факультативные признаки — время, место, способ совершения преступления. Специфика агропромышленной деятельности справедливо полагается авторами связанной с капиталоемкостью и длительным периодом окупаемости¹⁰⁴. Это налагает определенный отпечаток на механизм совершения таких посягательств и их последующую правовую оценку.

Проблемы определения признаков общественно опасного деяния в составе преступлений рассматриваемой группы связаны со следующими обстоятельствами. Субсидирование как наиболее приемлемый способ оказания государственной поддержки аграрному сектору экономики характеризуется и рисками, которые не учитываются в полном объеме. Так, признавая, что субсидирование — это не рыночный способ поддержки, экономисты исходят из того, что приоритетным является развитие крупных агропредприятий, а не мелких товаропроизводителей¹⁰⁵. Среди форм субсидирования выделяется поддержка цен сельхозпроизводителей и удешевление себестоимости продукции¹⁰⁶. Этот подход представляется спорным, поскольку, во-первых, в современный период программы развития АПК ориентированы на поддержку развития производства, а во-вторых, выдача субсидий не связана с принятием по договору субсидирования обязательств по реализации продукции по фиксированной цене. При этом экономические исследования не учитывают криминогенных рисков в сфере субсидирования.

Между тем недобросовестное поведение хозяйствующих субъектов, направленное на получение субсидии без намерения ее целевого освоения, принимает различные формы и может быть выявлено только после того, как бюджетные средства оказались в их распоряжении. Причем особую сложность представляет то обстоятельство, что, действуя в целях получения субсидии, субъект имитирует ведение сельскохозяйственной деятельности и представляет документы, подтверждающие право на ее получение. Это требует серьезной подготовки, в том числе инсценировки нормальной экономической деятельности (так, в судебной практике имеются примеры, когда виновный не только представлял ложные сведения о намерении потратить субсидии на увеличение посевных площадей, но и сопровождал это фотографиями прилегающего земельного участка, который не имел возможности приобрести¹⁰⁷).

В этой связи первой особенностью общественно опасных деяний, являющихся признаком объективной стороны преступлений, совершаемых в сфере субсидирования агропромышленного комплекса, можно признать исключительно активную и высокоинтенсивную форму преступного поведения. Данные преступления невозможно совершить в форме бездействия, поскольку:

– предоставление субсидии осуществляется на основании конкурсного отбора и по факту направления комплекта документов, подтверждающих право на ее получение;

– завладение денежными средствами, составляющими субсидию, требует проведения операций, связанных с их обналичиванием или переводом на счета, подконтрольные виновному;

– при составлении отчета о соблюдении целевого использования субсидии виновным предпринимаются активные усилия по сокрытию совершенного преступления.

При наличии элементов сговора с должностными лицами, отвечающими за распределение субсидий, становится необходимым совершение действий, связанных с предоставлением им незаконного вознаграждения. Таким образом, совершение преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса посредством бездействия становится невозможным. Например, осуждая должностное лицо (главу сельского поселения) по ч. 1 ст. 290 УК РФ за получение взятки от предпринимателя, суд указал, что незаконное вознаграждение было уплачено за юридическое оформление решения о субсидировании покупки земельного участка с размещением на нем питомника декоративных культур. Взятка передавалась лично, в три этапа, каждому из которых соответствовало «продвижение» интересов взяткодателя¹⁰⁸. Из приведенного примера можно видеть, что объективная сторона содеянного включала совокупность действий, разделенных во времени и сопровождающихся принятием решений в пользу взяткодателя.

Вторая особенность правовой оценки объективной стороны преступлений рассматриваемой группы определяется тем, что в структуре общественно опасного деяния рассматриваемых преступлений можно выделить несколько способов совершения преступления, исходя из предложенной нами системы. Данный подход ранее не использовался в правовой доктрине, однако в практике нормотворческой деятельности можно обнаружить примеры, когда определенные действия могут быть способом совершения одного преступления и, кроме того, характеризовать объективную сторону другого общественно опасного деяния (например, взрыв или поджог в составах преступлений, предусмотренных ст. 167, 205 УК РФ).

В рамках преступлений, непосредственно посягающих на установленный законом порядок субсидирования агропромышленного комплекса, это:

– обман или злоупотребление доверием (ст. 159 УК РФ);

– способы, характерные для хищения в форме присвоения или растраты (ст. 160 УК РФ);

– использование вопреки интересам службы должностных полномочий при принятии решения о субсидировании (ст. 285 УК РФ).

В преступлениях, способствующих вышеуказанным посягательствам, это способы:

– характеризующие нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ);

– подделки документов, печатей, штампов, бланков (ст. 327 УК РФ);

– похищения документов, печатей, штампов (ст. 325 УК РФ).

Каждый из этих способов имеет свои отличительные особенности, влияющие как на правовую оценку содеянного, так и на разграничение преступного поведения от непреступного.

Обман или злоупотребление доверием, подкуп должностных лиц, использование служебного положения, изготовление и представление подложных документов о состоянии сельхозпредприятия, об объемах производимой им продукции, о произведенных при распоряжении субсидией затратах могут использоваться виновным в совокупности. Это затрудняет и усложняет процесс установления признаков преступления, отчасти обуславливает его латентность.

Особое внимание необходимо обратить на обман и злоупотребление доверием, по причине наибольшей их распространенности при совершении деяний в сфере субсидирования АПК.

Обман и злоупотребление доверием получили толкование в постановлении Пленума Верховного Суда РФ, который рекомендовал разграничивать их по признакам сообщения заведомо ложных сведений или сокрытия истинной информации либо использования доверительных отношений с собственником имущества¹⁰⁹.

В научной литературе обман определяется как создание ложного представления, манипулирование информационными особенностями¹¹⁰, введение в заблуждение¹¹¹. Классификации обмана включают такие позиции, как обман в подлинности намерений, в предмете преступления, в фактах и событиях¹¹². В свою очередь, злоупотребление доверием признается некоторыми авторами разновидностью обмана, связанной с использованием установившихся ранее отношений между потерпевшим и виновным¹¹³.

Возражая им, другие авторы отмечают, что злоупотребление доверием — это самостоятельный способ совершения мошенничества, основанный на использовании юридических или фактических обстоятельств доверительных отношений. Данный подход представляется более правильным, поскольку, во-первых, основан на буквальном толковании диспозиции ч. 1 ст. 159 УК РФ, а во-вторых, соответствует действующим правовым позициям Пленума Верховного Суда РФ.

В постановлении от 30 ноября 2017 г. № 48 он указал, что обман представляет собой сознательное сообщение заведомо ложных сведений или умолчание истинных фактов, тогда как злоупотребление доверием — использование с корыстной целью доверительных отношений с собственником имущества или иным лицом, уполномоченным на принятие решения о его передаче¹¹⁴. Аналогично строится и судебная практика: осуждая гражданина, подготовившего не соответствующие действительности документы о создании семейной животноводческой фермы, суд указал, что с их помощью подсудимый ввел в заблуждение сотрудников краевого департамента сельского хозяйства, включивших его в перечень лиц, которым впоследствии была предоставлена субсидия¹¹⁵.

Как представляется, при совершении преступлений, связанных с субсидированием агропромышленного комплекса, чаще используется обман, поскольку механизм конкурсного распределения субсидий исключает наличие доверительных отношений. По изученным уголовным делам хищение денежных средств путем обмана инкриминировалось в 61% случаев, фактов злоупотребления доверием выявлено не было.

Способы присвоения и растраты законом не регламентированы. Авторы полагают, что в первом случае происходит незаконное изъятие и удержание имущества, переданного виновному¹¹⁶, а во втором имеет место акт «утилитарного распоряжения», в результате чего оно навсегда выбывает из владения виновного¹¹⁷.

Пленум Верховного Суда РФ и в постановлении от 27 декабря 2007 г. № 51, и в постановлении от 30 ноября 2017 г. № 48 предложил следующее толкование этих понятий: присвоение состоит в противоправном обращении вверенного имущества в пользу виновного и против воли собственника, а растрата — в потреблении, расходовании или передаче этого имущества другим лицам. Из этого же исходит и судебная практика: осуждая главу фермерского хозяйства по ч. 3 ст. 160 УК РФ, суд указал, что подсудимый в установленном законом порядке получил субсидию на развитие семейной фермы и истратил ее по своему усмотрению, не произведя те действия, под условия совершения которых были предоставлены бюджетные средства¹¹⁸.

В 24% изученных материалов уголовных дел преступление квалифицировалось как присвоение или растрата, в остальных ситуациях применялись иные статьи УК РФ (159.1, 159.2, 176). Необходимо отметить, что в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 30 ноября 2017 г. № 48 прямо указано, что субсидии, выделяемые для поддержки агропроизводителей, не охраняются нормами ст. 159.2, так как не могут рассматриваться как социальные выплаты (п. 15). Из этого можно заключить, что мошеннические действия в целях их получения образуют исключительно состав преступления, предусмотренный соответствующей частью ст. 159 УК РФ.

Преступления коррупционной направленности, совершаемые при принятии решения о субсидировании и расходовании бюджетных средств, в целом не имеют специфики в отношении способа. В научной литературе устоявшимся является мнение о том, что способы злоупотребления должностными полномочиями включают в себя незаконное использование предоставленных должностному лицу прав для совершения деяния, противоречащего интересам службы¹¹⁹. Полномочия должностных лиц весьма многообразны¹²⁰, следовательно, способы злоупотребления ими при принятии решения о субсидировании носят открытый характер. Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 16 октября 2009 г. № 29 указал, что данному преступлению присуще отсутствие служебной необходимости и наличие объективного противоречия содеянного интересам службы (п. 15).

Из этого же исходит и судебная практика: осуждая должностное лицо по ст. 285 УК РФ, суд указал, что подсудимая из корыстной заинтересованности подписала (завизировала) документы о целевом расходовании субсидии, не проверяя их подлинности и соответствия действительности¹²¹. Соответственно, она реализовала предоставленные законом полномочия, однако таким способом и в такой форме, которые не требовались сложившейся обстановкой и не соответствовали интересам службы.

При изучении материалов уголовных дел нами установлено, что факты подкупа должностных лиц имели место не более чем в 7% случаев. Использование служебного положения лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческих и иных организациях, признавалось в 44% уголовных дел. Следует отметить, что опрошенные нами респонденты в целом усомнились в столь редком участии должностных лиц в совершении таких преступлений (62%), упомянув о латентности коррупционных взаимоотношений.

Способы нецелевого расходования бюджетных средств не установлены в диспозиции ст. 285.1 УК РФ и не имеют серьезной специфики в структуре объективных признаков преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса.

Способы подделки документов при совершении преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса не имеют выраженных особенностей. В современный период наиболее часто для изготовления документов используются компьютерные технологии¹²², а также различные приемы внесения сведений, искажающих их действительное содержание¹²³.

В судебной практике имеются примеры изготовления не соответствующего действительности договора аренды земель сельскохозяйственного назначения¹²⁴, документации о закладке садов интенсивного типа¹²⁵, отчетности о финансово-экономическом состоянии товаропроизводителя агропромышленного комплекса¹²⁶ и др. В целом использование подложных документов имело место более чем в 92% изученных уголовных дел.

Резюмируя изложенное, укажем, что наиболее распространенные способы совершения преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса включают в себя обман, злоупотребление доверием, а также различные приемы, характеризующие создание (изготовление) поддельных документов.

Третья особенность правовой оценки объективной стороны преступлений, совершаемых в сфере субсидирования агропромышленного комплекса, обусловливается спецификой определения общественно опасных последствий.

Общественно опасные последствия преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса заключаются в причинении материального ущерба государству, поступлении бюджетных средств в пользу виновного, а отчасти — и в их неполучении надлежащим субъектом субсидирования. В последнем случае последствия имеют скорее криминологическое, чем уголовно-правовое значение, однако в контексте противоправного воздействия на состояние отечественного агропромышленного комплекса о них также следует упомянуть. По изученным уголовным делам сумма ущерба составляла от 250 тыс. руб. до 500 тыс. руб. (29%), от 500 тыс. до 1 млн руб. (44%), свыше 1 млн руб. (27%). Опрошенные респонденты упоминали о том, что в среднем размер субсидий по расследуемым ими делам насчитывал 300 тыс. руб. (54%), но им известны факты завладения и более крупными суммами (42%). Например, в марте 2018 г. завершено расследование по уголовному делу о преступлении, предусмотренном ч. 4 ст. 159 УК РФ. Преступление совершено при следующих обстоятельствах: руководитель свиноводческого комплекса совместно с финансовым директором и главным бухгалтером организации изготовили подложные документы об оплате якобы закупленного комбикорма, приобретя, тем самым, право на получение субсидии из бюджета. Денежные средства на общую сумму 8,4 млн руб. поступили на счета организации и были истрачены обвиняемыми по своему усмотрению¹²⁷.

В-четвертых, некоторые особенности правовой оценки объективных признаков преступлений, совершаемых в сфере субсидирования агропромышленного комплекса, связаны с исследованием структуры причинной связи.

Установление причинной связи между деянием и наступившими общественно опасными последствиями в целом не представляет особой сложности из-за того, что виновными часто используются подложные документы. Однако выявление их подложности происходит в тот момент, когда завладение денежными средствами, составляющими субсидию, уже совершено. Поэтому компенсация причиненного ущерба по делам рассматриваемой группы происходит сравнительно редко (по изученным уголовным делам — не более чем в 14%). Проанкетированные нами респонденты в целом согласились, что возмещение ущерба осуществляется редко (44%) или очень редко (48%). Кроме того, серьезный разрыв во времени между завладением субсидией и выявлением признаков преступления препятствует своевременной правовой оценке содеянного.

Так, по изученным уголовным делам преступные действия совершались более чем за год до выявления признаков преступления (54%), более чем за два года (34%), либо еще раньше (12%). Соответственно, за этот период изменялась законодательная регламентация субсидирования, утрачивались возможности возврата субсидий, скрывались следы преступления.

При таких обстоятельствах правовая оценка объективных признаков рассматриваемых преступлений затрудняется тем, что обстоятельства времени и места их совершения не имеют уголовно-правового значения. Более того, время совершения преступления устанавливается приблизительно (например, в 59% изученных уголовных дел оно обозначалось периодом, начинающимся со дня введения в действие программы субсидирования и заканчивающимся датой представления документов на получение субсидии). Место совершения преступления вообще не получает правовой оценки.

Например, приговором суда по ч. 3 ст. 159 УК РФ осуждена руководитель сельскохозяйственного предприятия, получившего субсидию на строительство сушильного комплекса на его территории. Как установил суд, перед получением субсидии подсудимой были представлены необходимые документы в областной департамент АПК. Документы были изготовлены подсудимой лично, содержали недостоверную информацию. Представитель департамента объекты предприятия не видела, подлинность или фиктивность предоставленных документов не проверяла, поскольку это не входило в ее обязанности. С подсудимой были заключены договоры субсидирования, по которым она отчитывалась в течение двух лет. В результате совершения преступления бюджетной системе был нанесен ущерб на сумму, превышающую 11 млн руб. События имели место в 2005–2008 гг., приговор был вынесен в 2013 г. При этом к подсудимой было применено условное осуждение¹²⁸. Аналогичные ситуации имели место и в ряде других случаев: глава фермерского хозяйства несколько лет неправомерно получал субсидии на компенсацию части затрат на производство яиц¹²⁹, руководитель сельскохозяйственного производственного кооператива — на приобретение минеральных удобрений¹³⁰.

Приведенные примеры позволяют отметить, что скорость выявления противоправной деятельности и принятия процессуальных решений не соответствуют характеру и степени общественной опасности преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса. Проанкетированные респонденты согласились с тем, что по делам данной категории существует значительный разрыв во времени между моментом совершения преступления и моментом возбуждения уголовного дела (36%), расследование ведется длительный период (41%), применяются изощренные способы сокрытия содеянного (19%).

Завершая изложенное, отметим, что противодействие преступлениям, совершаемым в сфере субсидирования агропромышленного комплекса, занимает особое место среди направлений уголовно-правовой охраны. Так, справедливо отмечает С. Н. Анисимов, агропромышленный комплекс обладает повышенным риском хищения бюджетных средств, поскольку контроль приоритетных национальных проектов не полностью эффективен¹³¹. Хищения и иные корыстные преступления получили распространение вследствие отсутствия системы защиты выделяемых бюджетных ассигнований, утверждают П. И. Иванов и В. В. Сонин¹³². Кроме того, применение преступниками изощренных способов сокрытия противоправной деятельности затрудняет эффективное противодействие преступлениям.

В заключение параграфа можно сделать следующие выводы:

– правовая оценка преступлений, совершаемых в сфере субсидирования агропромышленного комплекса, существенно затруднена вследствие дисбаланса в правовом регулировании общественных отношений, связанных с установлением порядка субсидирования, отсутствием законодательного закрепления ряда объективных признаков этих преступлений;

– многообъектность составов преступлений рассматриваемой группы позволяет отметить наличие сложной структуры, в которой доминируют общественные