Юридическая ответственность органов и должностных лиц публичной власти

Монография

Под редакцией
кандидата юридических наук, доцента
И. А. Алексеева,
кандидата юридических наук, доцента
М. И. Цапко

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 34

ББК 67.400.6я73

Ю70

Авторы:

Алексеев И. А., кандидат юридических наук, доцент, директор Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет», профессор кафедры конституционного и муниципального права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 3; Арутюнян Р. Э., кандидат юридических наук, заведующая кафедрой теории государства и права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 1; Берлявский Л. Г., доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор кафедры международного и уголовного права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 7; Валяровский Ф. И., кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой международного и уголовного права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 7; Григорова К. С., кандидат юридических наук, доцент кафедры международного и уголовного права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 5; Дурнева П. Н., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 6; Станкевич Г. В., доктор политических наук, кандидат юридических наук, заведующая кафедрой гражданского права и процесса Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 6; Тхабисимова Л. А., доктор юридических наук, профессор, заместитель директора по научной работе Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет», профессор кафедры конституционного и муниципального права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 2; Тхабисимов Х. А., кандидат юридических наук, доцент, руководитель Юридической клиники ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 2; Цапко М. И., кандидат юридических наук, кандидат политических наук, доцент кафедры международного и уголовного права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 4.

Монографическое исследование, которое вы держите в руках, посвящено последовательному рассмотрению отраслевых видов юридической ответственности органов публичной власти и их должностных лиц: конституционно-правовой, муниципальной, административной, уголовно-правовой, гражданско-правовой и международно-правовой. Значительное внимание уделено и определению субъекта – юридическому исследованию органов публичной власти и их должностных лиц.

Законодательство приведено по состоянию на июнь 2017 г.

Для студентов, аспирантов, преподавателей, практикующих юристов, государственных и муниципальных служащих, иных правоприменителей и всех интересующихся вопросами юридической ответственности органов власти и их должностных лиц.

УДК 34

ББК 67.400.6я73

© Коллектив авторов, 2017

© ООО «Проспект», 2017

Введение

Настоящая монография подготовлена специалистами Юридического института Пятигорского государственного университета и посвящена комплексному исследованию теоретических, доктринальных и правоприменительных проблем юридической ответственности органов публичной власти и их должностных лиц. Само по себе обращение к теме ответственности органов публичной власти и их должностных лиц обусловлено очевидной актуальностью выбранной тематики для современного государства и общества с одной стороны — проблема ответственного механизма публичного управления, ответственности за решение возложенных на государство и его органы задач, повышение эффективности публичного управления, борьба с некомпетентностью и коррупционными проявлениями решается в правовом государстве именно в правовом поле и правовыми средствами на основе адекватной теоретической и доктринальной модели юридической ответственности, и, думается, не менее очевидной актуальностью для российской юриспруденции с другой.

Второе обстоятельство связано не в последнюю очередь с непрекращающейся в последние десятилетия дискуссией о сущности, содержании, механизмах, пределах юридической ответственности органов публичной власти и их должностных лиц. И поскольку эта дискуссия носит выраженный отраслевой характер, научная задача была сформулирована авторами именно на основе отраслевого подхода к классификации юридической ответственности. Значительная часть вопросов отраслевой ответственности продолжает оставаться нерешенной, дискуссионной, а без решения доктринальных и теоретических проблем невозможно осуществление ни эффективной правовой политики, ни правоприменительной практики.

Монографическое исследование последовательно рассматривает отраслевые виды юридической ответственности органов публичной власти и их должностных лиц: конституционно-правовая, муниципальная, административная, уголовно-правовая, гражданско-правовая и международно-правовая. Значительное внимание уделено и определению субъекта — юридическому исследованию органов публичной власти и их должностных лиц.

Для студентов, аспирантов, преподавателей, практикующих юристов, государственных и муниципальных служащих, иных правоприменителей и всех, интересующихся вопросами юридической ответственности органов власти и их должностных лиц.

Глава 1.
Понятие и особенности юридической ответственности органов и должностных лиц публичной власти

Феномен юридической ответственности есть неотъемлемая часть права как социального явления. Категория юридической ответственности есть неотъемлемая часть юридической теории и правовой доктрины. Ответственность (позитивная) есть неотъемлемая часть правомерного поведения. Ретроспективная (негативная) ответственность — основа обеспечения законности и правопорядка. Несколько утрируя, можно сказать, что именно юридическая ответственность и делает из социальных норм правовые, является одним из важнейших признаков объективного права в его классическом понимании. Все это позволяет говорить о неизменной актуальности исследования вопросов юридической ответственности.

Достаточно характерным для современной российской правовой науки является определение М. Н. Марченко, который указывает, что «юридическая ответственность — наиболее строгий и предельно формализованный вид социальной ответственности. Наказание за правонарушения, особенно за преступления, как правило, предусматривается и объявляется всему обществу заранее. Человек знает, что ему грозит, если он преступит тот или иной закон, нарушит ту или иную правовую норму. При других видах социальной ответственности этого нет»¹. Таким образом, мы видим здесь следующие признаки юридической ответственности формализация, ретроспективность, строгость. Безусловно, формализация является тем, что отличает именно юридическую ответственность (не исключая достаточную степень формализации, возможную для иных видов социальной ответственности), однако два других признака могут быть приняты с определенными оговорками. Ответственность не столько «строгое», сколько «широкое» явление и вмещает меры от предупредительных до весьма суровых; ретроспективность же — признак только одной ипостаси ответственности, пусть и наиболее значимой — ретроспективной ответственности².

Отметим, что Н. И. Матузов и Малько подчеркивают главное отличие, выделяющее юридическую ответственность из социальной в том, что юридическая ответственность связана с нарушением юридических норм, законов, за которыми стоит принудительный аппарат государства. Действительно, определяющим признаком будет именно государственное принуждение³.

Думается, именно всеобщность, универсальность, общеобязательность и обеспеченность государственным принуждением — это важнейшая сущностная черта юридической ответственности.

Юридическая наука содержит множество различных подходов к определению сущности и содержания категории юридической ответственности.

Н. И. Матузов видит сущность юридической ответственности в добросовестном (надлежащем) исполнении субъектами возложенных на них обязанностей: «позитивная ответственность, в отличие от негативной, не временная и не принудительная, а постоянная (перманентная), добровольная и глубоко осознанная ответственность личности за свое поведение в настоящем и будущем, за надлежащее исполнение своих юридических обязанностей и гражданского долга. Она предполагает не только контроль личности за своими действиями, но и положительную реакцию на контроль общества, государства. Это не что иное как мера требовательности человека и к себе»⁴.

М. А. Краснов определяет юридическую ответственность как двухаспектное явление: как обязанность действовать правомерно и соответствующее данной обязанности поведение субъекта права (позитивный аспект), и как наступление неблагоприятных последствий в случаях правонарушений (негативный аспект)⁵.

Схожее мнение высказывают Р. Л. Хачатуров и Д. А. Липинский, которые характеризуют юридическую ответственность как «целостное правовое явление, по структуре состоящее из позитивной и негативной юридической ответственности, формами реализации которых являются добровольное правомерное поведение и государственно-принудительная форма реализации как реакция на неправомерное поведение (правонарушение)»⁶. Этот подход представляет собой объединение позитивной и негативной (ретроспективной) ответственности и рассмотрение его как целостного явления. Р. Л. Хачатуров и Д. А. Липинский определяют юридическую ответственность как обеспеченную государственным убеждением или принуждением обязанность по соблюдению и исполнению норм права, реализующуюся в правомерном поведении, одобряемом или поощряемом государством, а в случае правонарушения — реализацию обязанности правонарушителя претерпеть осуждение, ограничение своих прав⁷.

Не согласен с «целостным» подходом О. Э. Лейст: «В большей части рассуждений о правовой позитивной ответственности правовые явления теоретически объединяются с такими категориями правосознания и морали, как “осознание необходимости примерного поведения»”, “добросовестное отношение к своим обязанностям”, “чувство ответственности”»⁸. О. Э. Лейст указывает, что «уважение к праву является не правовой, а моральной категорией, подвластной не столько юридическим, сколько иным способам воздействия на личность и ее духовный мир», относя позитивную ответственность к категориям морали⁹. Более подробно эта проблема будет рассмотрена в главах, посвященных конституционно-правовой и муниципальной ответственности.

Н. В. Витрук дает следующее развернутое определение юридической ответственности, определяя ее как «разновидность обязанности, имеющей ряд существенных отличий от других видов юридических обязанностей»¹⁰. «Во-первых, — пишет Н. В. Витрук, — юридическая ответственность есть новая, дополнительная обязанность правонарушителя, на которого она возлагается. Во-вторых, юридическая ответственность выполняет роль гаранта юридической обязанности, существовавшей до правонарушения, поскольку при неисполнении этой обязанности может наступить юридическая ответственность. В-третьих, юридическая ответственность как новая, дополнительная обязанность по возмещению (компенсации) нанесенного ущерба (урона) и несению справедливого возмездия как кара за правонарушение исполняется в принудительном порядке при неисполнении первичной юридической обязанности»¹¹.

Итак, юридическая ответственность, как резюмирует Н. В. Витрук, означает негативную реакцию государства на совершенное правонарушение, нравственно-правовое осуждение, порицание государством правонарушителя. Указанная реакция как специфическое, особое воздействие государства на правонарушителя за совершенное им противоправное поведение состоит в справедливом воздаянии. Оно включает возмещение или компенсацию причиненного правонарушением ущерба и наказание правонарушителя¹².

Таким образом, одни ученые делают акцент на разные стороны этого правового феномена — принуждение со стороны государства, реакция государства на неправомерное поведение, претерпевание неблагоприятных последствий виновным лицом, в то время как другие определяют, что юридическая ответственность — это прежде всего «санкция, предусматривающая меру карательного воздействия на правонарушителя со стороны государства; юридическая обязанность виновного в совершении правонарушения претерпеть меру наказания; правоотношение, в рамках которого лицо, совершившее правонарушение, претерпевает штрафную меру государственно-правового принуждения»¹³.

Представляется, что наиболее логично понимание юридической ответственности как «обязанности лица, совершившего правонарушение, претерпевать неблагоприятные последствия, лишения»¹⁴. Однако вполне убедительна аргументация тех авторов, которые обосновывают юридическую ответственность как ответную меру государства на совершенное правонарушение или попытку его совершить.

Указывается, что «ответственность в управлении представляет собой реализацию таких отношений, урегулированных правом, в которых субъект управления, призванный сознательно выполнять определенные обязанности, умышленно, небрежно или по неосторожности не выполняет их или выполняет с нанесением социально значимого вреда интересам государства, общества, организации, гражданам, в результате чего создает юридический факт, в связи с которым специальные органы от имени государства, общества, коллектива применяют к нарушителю меры воздействия либо наказания, цель которых — восстановить нарушенный интерес (право) потерпевшего, покарать нарушителя, воспитать его и пресечь возникновение подобных нарушений со стороны других субъектов управления и тем самым создать условия для устойчивого правопорядка и государственной дисциплины в сфере управления»¹⁵.

М. Н. Марченко выделяет следующие признаки юридической ответственности:

«– юридическая ответственность должна основываться на государственном принуждении, т. е. тех, государственно-правовых мерах, которые составляют содержание этой ответственности;

‒ юридическая ответственность должна преследовать неблагоприятные последствия, так называемые лишения как имущественного плана, так и личного, например, лишение свободы, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, лишение военного или другого специального звания и т. д. Неблагоприятные последствия — это конфискация имущества, изъятие земельного участка, взыскание штрафа, неустойки и т. д.;

‒ юридическая ответственность должна представлять правонарушение как единственное основание юридической ответственности; в этой связи правоприменитель обязан установить, является ли данный поступок, деяние правонарушением, и содержит ли оно необходимые признаки юридического состава;

‒ юридическая ответственность должна осуществляться в особой процессуальной форме, соблюдение которой строго обязательно в соответствии с действующим законодательством»¹⁶.

М. Н. Марченко отмечал, что признаки юридической ответственности «есть обязательные черты данного феномена, демонстрирующие ее ограниченность от других видов социальной ответственности. Юридическая ответственность — разновидность социальной ответственности, которая функционирует совместно с политической, нравственной, моральной и др. Следует отметить, что юридическая ответственность нередко приводит к изменению статуса правонарушителя; речь идет прежде всего о физическом лице. На него возлагаются дополнительные обязанности, оно может лишиться определенных субъективных прав (ограничение свободы, лишение специальных прав, например права вождения автомобиля)»¹⁷.

Юридическая ответственность, как отмечает А. В. Мелехин, является необходимым и самостоятельным элементом механизма правового регулирования <…> и характеризуется следующими специфическими признаками: представляет собой вид государственного принуждения; единственным основанием ее применения является факт совершения правонарушения; выражается в возможности применения к лицу, совершившему правонарушение, предусмотренных законом мер юридического воздействия. Основанием для возникновения определенного вида юридической ответственности является наличие фактических и юридических обстоятельств¹⁸.

Стадии наступления ответственности:

‒ возникновение юридической ответственности;

‒ выявление юридической ответственности;

‒ официальная оценка юридической ответственности в актах компетентных органов;

‒ реализация юридической ответственности¹⁹.

Рассмотрим цели, задачи и функции юридической ответственности.

М. Н. Марченко называет следующие цели юридической ответственности: «карательная, или штрафная, цель которой воздать за содеянное правонарушителю. Речь не идет о месте государства или общества, лице, совершившем неблагоприятный поступок, а лишь о реакции гаранта стабильности общества — государственного механизма за деяния, покушающиеся на его устои. В этой связи выделяют такую функцию юридической ответственности, как превентивную (предупредительную) функцию, обеспечивающую предупреждение (“изъятие из жизни общества”) противоправных действий. Выделяют общую превенцию — предупреждение всех или такого вида (рода) правонарушений (например, налоговых), и восстановительную (компенсационную) — обеспечивающую восстановление в прежнем состоянии материального, финансового и морального состояния прав и законных интересов субъектов права. Можно рассматривать и еще одну функцию юридической ответственности — восстановительную. Привлечение к юридической ответственности, неотвратимость ее позитивного воздействия на общество, группу повышает социальную роль государства и правовых институтов»²⁰.

Как указывает М. Н. Марченко, «социальная задача юридической ответственности состоит в обеспечении прав и свобод субъектов права, законности и правового порядка в обществе. Этой задаче подчинены и функции юридической ответственности»²¹.

А. В. Мелехин выделяет следующие функции юридической ответственности: общепревентивные, частнопревентивные, правовосстановительные²².

Первые состоят в том, что, «устанавливая юридические санкции за определенные виды деяний, государство оказывает психологическое воздействие на сознание, а через него и на характер возможного поведения граждан»²³. Вторые «выражаются в возможности применения к лицу штрафных санкций за нарушение конкретной нормы права с обязательным учетом смягчающих и отягчающих вину обстоятельств»²⁴. Третьи направлены «на восстановление нарушенного права, а также полное удовлетворение законных требований заинтересованных лиц»²⁵.

Размышляя о соотношении ответственности и санкций, О. Э. Лейст указывает следующее: «Понятие ответственности по своему объему шире понятия “применение санкций”, поскольку включает такие проблемы, как квалификация правонарушения, гарантии достижения объективной истины по делу, применение мер пресечения (обеспечения), права лица, обвиняемого в совершении правонарушения, основания освобождения от ответственности, “состояние наказанности” при реализации штрафных, карательных санкций и ряд других»²⁶.

Как указывает Д. А. Липинский, «концепцию юридическая ответственность — реализация санкции — можно назвать нормативной, так как ее ядром выступает норма права, санкция (как структурный элемент нормы права), а ответственность и ее меры выполняют служебную роль. Санкция и ответственность — близкие понятия, но не в любой санкции закрепляются меры юридической ответственности, и не всегда юридическая ответственность сводится к реализации санкции. Например, возможна юридическая ответственность без назначения наказания, сводящаяся только к властному осуждению правонарушителя. Несмотря на то что данная концепция сужает юридическую ответственность до реализации санкции, одновременно она представляет слишком широкое поле для толкования юридической ответственности»²⁷.

Н. Н. Черногор подчеркивает, что «санкция является нормативным выражением меры ответственности, формой ее нормативного закрепления (выражения), средством придания ей правовой формы и в некотором смысле правовой формой меры ответственности (но не ответственности как таковой). Следует различать санкцию в формальном и материальном смысле, т. е. “санкцию нормы права” как элемент ее логической структуры и “санкцию” как установленную законом (или договором) конкретную меру принуждения за правонарушение»²⁸.

М. Н. Марченко указывает на следующее отличие юридической ответственности от иных мер государственного принуждения: «Юридическая ответственность лишь разновидность государственно-правового принуждения. Существуют иные меры принуждения со стороны государства. Прежде всего, это меры защиты нарушенного субъективного права, например, принудительное взыскание долга, изъятие вещи из чужого незаконного владения. В настоящее время судом и другими правоприменительными органами активно применяются меры принудительного характера (задержание; досмотр; освидетельствование; наложение ареста на денежные средства или иное имущество; карантин и т. д.)»²⁹.

Принципы юридической ответственности

К основным принципам юридической ответственности в системе российской юридической теории и правовой доктрины, как правило, относят следующие принципы.

Во-первых, это принцип законности.

Его содержание раскрывается следующим образом:

‒ может иметь место лишь за те деяния, которые предусмотрены законом;

‒ применяться в строгом соответствии с процедурно-процессуальными требованиями;

‒ предполагает обоснованное применение, т. е. факт совершения конкретного правонарушения должен быть установлен как объективная истина³⁰.

Можно согласиться с тем, что с законностью напрямую связана обоснованность юридической ответственности.

Принцип обоснованности ответственности раскрывается через следующие характеристики:

‒ объективное исследование обстоятельств деяния и оснований ответственности;

‒ сбор и всесторонняя оценка доказательств;

‒ аргументированность вывода о том, было ли совершено правонарушение, виновно ли в этом лицо, привлекаемое к ответственности;

‒ определение конкретной меры наказания, взыскания, возмещения вреда в точном соответствии с критериями, установленными законом³¹.

Корреспондирует принципу законности и принцип непривлечения к повторной ответственности (non bis in idem — «не дважды за одно»). Отмечается, что это означает, что лицо не может быть подвергнуто аналогичному виду ответственности за одно и то же деяние повторно³².

Принцип справедливости означает, прежде всего, что наказание и неблагоприятные последствия должны соответствовать тяжести деяния.

Принцип целесообразности означает соответствие избираемой в отношении нарушителя меры воздействия целям юридической ответственности и предполагает:

‒ индивидуализацию государственно-принудительных мер в зависимости от тяжести совершенного правонарушения, личностных свойств правонарушителя;

‒ возможность смягчения и даже отказа от применения мер ответственности в случае, если ее цели могут быть достигнуты иным путем³³.

Принцип неотвратимости наказания предполагает:

‒ ни одно правонарушение не должно остаться незамеченным для государства;

‒ быстрое и оперативное применение мер ответственности за совершение правонарушения;

‒ высокий уровень профессионализма сотрудников правоохранительных органов³⁴.

Среди правовых презумпций, относящихся к категории и институту юридической ответственности, особо отметим презумпцию невиновности. Ю. А. Дмитриев, И. Ф. Казьмин, В. В. Лазарев указывают, что «главное назначение и направленность презумпции невиновности заключается в обеспечении: процессуального содержания органов и лиц, ведущих процесс, в отношении обвиняемого (подозреваемого, подсудимого); всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств дела; исключение обвинительного уклона; строгое следование закону. При этом должен строго соблюдаться принцип презумпции невиновности. Он закреплен в Конституции Российской Федерации. Его смысл заключается в следующем: каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности толкуются в пользу обвиняемого»³⁵.

В заключение отметим также, что юридической науке при отраслевом подходе выделяют следующие виды юридической ответственности:

‒ конституционно-правовая ответственность;

‒ муниципальная ответственность;

‒ административная ответственность;

‒ дисциплинарная ответственность (фактически это трудовая ответственность);

‒ уголовная ответственность;

‒ гражданско-правовая ответственность;

‒ международно-правовая ответственность.

Органы публичной власти и их должностные лица как субъекты юридической ответственности

Рассмотрим категорию «орган публичной власти». Орган — это видовая конкретная разновидность более широкого понятия — организации, причем органом может быть как одно должностное лицо, так и известным образом организованная группа должностных лиц. Органы публичной власти — это, как правило, управленцы, управленческие коллективы, организации, осуществляющие управленческую деятельность. Нередко под органом публичной власти подразумевается управленческое учреждение, выполняющее определенные управленческие задачи и функции или иной области общественной жизни³⁶.

В теории государства и права государственный орган — группа людей, организованная определенным образом, действующая в соответствующей сфере, в рамках своей компетенции и участвующая в реализации определенных государственных функций³⁷.

Государственные органы, независимо от их понимания и толкования, заполняют собой все содержание и формируют всю структуру государственного аппарата. Их деятельность направлена на реализацию функций государства. Каждый государственный орган представляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено аппарата, создаваемое государством для осуществления строго определенного вида деятельности. Каждое такое звено наделено соответствующей компетенцией и опирается в процессе реализации своих полномочий на организационную, материальную и принудительную силу государства. Определение понятия государственного органа вырабатывается на основе представлений о его признаках³⁸.

Наиболее часто в юридической литературе указываются следующие признаки государственного органа.

‒ Действует от имени государства — Российской Федерации или ее субъекта. Данный признак также подчеркивает отличие государственных органов от аналогичных органов иностранных государств, не могущих осуществлять власть и управление на территории России, а также от органов местного самоуправления, которые создаются и действуют от имени соответствующего муниципального образования.

‒ Создается и действует на основе законов или других нормативно-правовых актов в установленных ими формах и методами.

‒ Выполняет свойственные только ему задачи и функции, реализуя общие функции государства.

‒ Характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью в государственном аппарате. Данный признак подчеркивает различие между органами государства и органами местного самоуправления (хотя большая часть признаков у них общая). В соответствие со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (а значит, не являются частью общего государственного аппарата).

‒ Обладает собственной компетенцией.

‒ Наделен властными полномочиями — решения органа государственной власти принимаются от имени государства, носят обязательный характер и подкрепляются принудительной силой государства³⁹. Данный признак позволяет отличать органы государства от государственных учреждений и организаций, не являющихся органами власти.

Д. С. Белявский дает следующее определение государственного органа. «Государственный орган — это элемент системы государственного аппарата, который создается и действует от имени государства — Российской Федерации или ее субъекта на основе законов или других нормативно-правовых актов — в установленных ими формах и методами, выполняет свойственные только ему задачи и функции, реализуя общие функции государства, обладает собственной компетенцией, характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью в государственном аппарате, наделен властными полномочиями, т. е. его решения носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства»⁴⁰.

Государство, будучи формой политической организации общества, функционирует для того, чтобы управлять этим обществом на правовой основе и посредством органов власти. Созданные им органы власти представляют собой систему, которую принято именовать государственным аппаратом, в состав которого входят государственные органы, наделенные властными полномочиями, и государственные учреждения, не имеющие таковых⁴¹.

Систему органов публичной власти Д. Н. Бахрах описывает через следующие признаки:

‒ входит в систему органов государственной власти;

‒ механизм образования и функционирования установлен на законодательном уровне;

‒ каждый орган исполнительной власти наделен особым правовым статусом, закрепленным в специальном нормативно-правовом акте;

‒ имеет организационную структуру, отвечающую возложенным на них задачам и функциям;

‒ самостоятельность;

‒ действуют от имени и в интересе государства;

‒ для выполнения возложенных функций обладает властными полномочиями и компетенцией;

‒ их деятельность реализуется в исполнительно-распорядительной форме⁴².

В современных государствах исполнительные органы наделены обязанностью нести ответственность перед представительным органом. Не является исключением и Российская Федерация. Так, согласно положениям главы 6 Конституции РФ ответственность Правительства за свои действия выражается в том, что:

‒ смена главы государства является причиной его отставки;

‒ представительный орган вправе прекратить полномочия некоторых членов правительства и назначить новых;

‒ выражение недоверия правительству, что влечет его отставку.

Контроль представительного органа власти нацелен на то, чтобы законодательная власть корректировала реализуемую правительством политику, используя в этих целях только конституционные приемы и средства, способные гарантировать конституционные права и свободы гражданам.

Разнообразие возложенных на органы исполнительной власти функций и полномочий позволяет провести их классификацию по различным критериям.

В соответствии с федеративной формой государственного устройства органы исполнительной власти делятся на федеральные органы власти (Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и др.), органы власти субъектов РФ (правительства, администрации).

В соответствии с организационно-правовой формой выделяют: правительства, министерства, государственные комитеты, службы, агентства, администрации, главные управления, управления, департаменты и т. д.⁴³

Также к органам публичной власти относятся муниципальные органы.

Перейдем теперь к рассмотрению категории «должностные лица».

В Конституции РФ широко употребляется термин «должностное лицо» (ч. 1 ст. 15; ч. 2 ст. 24; ч. 3 ст. 41; ч. 2 ст. 46, 53; ч. 1 ст. 78), однако его единое унифицированное определение в действующем законодательстве РФ отсутствует: преобладает отраслевой подход к пониманию данной категории лиц. Наибольшее развитие рассматриваемое понятие получило в уголовном и административном праве. Легальное определение термина «должностное лицо» в настоящее время дано в Уголовном кодексе РФ (примечание к ст. 285 УК РФ), Кодексе РФ об административных правонарушениях (примечание к ст. 2.4. КоАП РФ), ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, ФЗ «О службе в таможенных органах РФ». В названных нормативных актах особо подчеркивается, что содержащееся в них значение исследуемого термина используется только для целей этого акта. Следует отметить, что некоторые нормативно-правовые акты РФ содержат термин «должностное лицо», но не разъясняют его значение⁴⁴.

Как указывает О. В. Хабибулина, общность легального определения понятия должностного лица в УК РФ, КоАП РФ, ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» состоит в том, что в качестве основного критерия, положенного в основу рассматриваемого определения и позволяющего отграничивать должностных лиц от других государственных служащих, выступают функции, осуществляемые должностным лицом: функции представителя власти, организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции⁴⁵.

В законодательстве разъясняется только функция представителя власти, отмечает О. В. Хабибулина. Так, согласно примечанию к ст. 2.4 КоАП РФ под лицом, осуществляющим функции представителя власти, понимается лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него (практически аналогичное определение закреплено в примечание к ст. 318 УК РФ).

Как указывает О. В. Хабибулина, определение организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций в действующем законодательстве отсутствует. Отдельные нормативные акты упоминают эти функции, но не раскрывают их значение⁴⁶. В настоящее время для уяснения содержания соответствующих функций следует руководствоваться постановлением Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» от 16 октября 2009 г. № 19⁴⁷.

Под организационно-распорядительными функциями, как отмечает О. В. Хабибулина, следует понимать полномочия, которые связаны с руководством коллективом государственного органа, расстановкой и подбором кадров, определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применением мер поощрения и наложения дисциплинарных взысканий и т. п.⁴⁸

К административно-хозяйственным функциям могут быть отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, по совершению иных действий (принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием)⁴⁹.

Весьма узкое и специфичное определение рассматриваемого понятия дано в ст. 3 ФЗ «О службе в таможенных органах РФ», в соответствии с которой под должностными лицами таможенных органов РФ понимаются граждане, занимающие должности в указанных органах, которым в установленном порядке присвоены специальные звания или классные чины.

В юридической литературе давно высказываются предложения о разработке общего для всех отраслей права и законодательства определения понятия должностного лица⁵⁰ ввиду его чрезвычайной важности и значимости. В настоящее время такого универсального определения не имеется, а используются легальные либо доктринальные отраслевые определения.

Глава 2.
Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц публичной власти

Первой отраслью права, воспринявшей термин «ответственность», было именно государственное право⁵¹, поскольку в отечественном законодательстве он впервые встречается в Указе Петра I «О власти и ответственности Сената» от 2 марта 1711 г.⁵²

Необходимо констатировать, что в настоящее время конституционно-правовая ответственность в целом сформировалась как институт публичного права и элемент системы гарантий конституционного строя, но несмотря на это данный вид ответственности является относительно новым явлением в российском праве. В связи с этим нельзя не согласиться с мнением Р. М. Дзидзоева о том, «что теория конституционно-правовой ответственности стала развиваться, главным образом, в постсоветский период»⁵³.

В то же время формирование института конституционно-правовой ответственности является одной из наиболее актуальных проблем, стоящих перед современным демократическим обществом и государством. Ведь главное назначение конституционно-правовой ответственности — защита Конституции РФ. Это весьма важно, поскольку она закрепляет и охраняет наивысшие социальные ценности, основы организации общества и государства, функционирования публично властных структур, правовой статус личности.

Прежде чем мы перейдем к подробному рассмотрению вопросов конституционно-правовой ответственности, необходимо рассмотреть источники конституционного права.

В вопросе о сущности конституционно-правовой ответственности исследователи исходят из двух подходов. В широком смысле за нарушение норм конституционного права конституционно-правовая ответственность включает меры различных отраслей права: уголовного, финансового, налогового, соответственно шире и круг источников, и круг оснований конституционной ответственности. В узком смысле под санкциями конституционно-правовой ответственности понимается отстранение от должности определенного лица за конституционное правонарушение⁵⁴, поэтому круг источников включает Конституцию РФ, федеральные конституционные и федеральные законы. Соответственно к конституционно-правовым правонарушениям относят лишь нарушение конституционно-правовых норм. Но количество субъектов правоотношений в широком смысле значительно меньше, чем в узком смысле, где к субъектам конституционно-правовой ответственности могут быть причислены все, способные нарушить нормы конституционного права⁵⁵.

Полагаем, что большинство исследователей-конституционалистов придерживаются второй точки зрения. Сторонники «широкого» понимания исследуемого вида ответственности, в отличие от «узкого», лишают конституционно-правовую ответственность присущей ей самостоятельности и обособленности. Кроме того, уголовные санкции в отношении должностных лиц, занимающих высшие государственные должности, возможно применить лишь в случае лишения неприкосновенности, таким образом, надо различать уголовные санкции от конституционно-правовых.

Тем не менее, вопрос об источниках конституционного права решается учеными-теоретиками права достаточно единообразно. Важнейшим источником права является Конституция РФ 1993 г., закрепившая основы конституционного и государственного устройства, нормы-принципы и основополагающие нормы всех видов юридической ответственности. Развивают положения Конституции РФ и устанавливают процедуру применения норм федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации⁵⁶.

Давая характеристику источникам конституционного права, исследователи отмечают, что нормы конституционного права носят общий характер, имеют недостаточно четкие формулировки, что позволяет различную трактовку как прав и обязанностей сторон, так и самой процедуры применения к субъектам конституционно-правовых санкций. Типичным явлением следует считать и наличие пробелов в законодательстве.

Например, ч. 2 ст. 117 Конституции РФ, закрепляющая право Президента РФ отправить Правительство РФ в отставку, не содержит норм о том, какие действия Правительства РФ будут считаться конституционно-правовым правонарушением. В Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»⁵⁷ также не раскрывается данная норма Конституции РФ, вышесказанное позволяет считать отставку Правительства РФ мерой не правовой, а скорее политической ответственности.

Кроме того, источники конституционно-правовой ответственности не систематизировались и имеют разрозненный характер. Не в лучшую сторону сказывается отсутствие единого нормативного акта, где четко прописывались бы виды конституционных правонарушений, их основания, виды субъектов права, перечислялись бы меры конституционно-правовой ответственности. Но некоторые исследователи считают, что время создавать подобные акты еще не пришло, тем более что не систематизированы нормы о конституционной ответственности и конституционно-правовой ответственности различных субъектов права, что диктует необходимость принять в первую очередь ряд федеральных законов об ответственности органов государственной власти, о конституционных обязанностях граждан и их объединений и т. п.⁵⁸

Соглашаясь с Н. М. Колосовой о необходимости систематизировать нормы о конституционно-правовой ответственности, мы не можем согласиться в части того, что принятие федерального конституционного закона возможно только в случаях, предусмотренных Конституцией РФ, но указаний о конституционной ответственности там не содержится.

Проанализировав источники конституционно-правовой ответственности, можно констатировать, что они нуждаются не только в систематизации, но и в придании им четкой структуры, а в конечном итоге — в разработке и принятии унифицированных правовых актов.

Конституционно-правовая ответственность наряду с другими элементами механизма защиты и охраны Конституции РФ направлена на обеспечение стабильности конституционного строя, сбалансированности прав и обязанностей участников конституционных правоотношений. Она предполагает возможность применения мер принуждения со стороны государства в случае совершения конституционного деликта, что означает негативную оценку противоправного поведения, дисциплинирует субъектов конституционно-правовых отношений, побуждает их к надлежащему исполнению своих обязанностей, выполняет превентивную функцию.

Необходимо отметить, что не всякая ответственность за нарушение норм конституционного права является конституционно-правовой. Конституция РФ содержит прямые запреты, ответственность за нарушение которых обеспечивается иными нормативно-правовыми актами.

Так, например, ч. 4 ст. 3 Конституции РФ устанавливает, что захват власти или присвоение властных полномочий преследуется федеральным законом. Ответственность за нарушение данного конституционного запрета установлена в ст. 278 Уголовного кодекса РФ⁵⁹. Это связанно со специфическим статусом Конституции РФ. Являясь ядром всей правовой системы Российской Федерации, Конституция РФ закрепляет нормативные установления общего характера, которые затем детализируются иными нормативно-правовыми актами.

Обособление данного вида юридической ответственности обусловлено также особым предметом и методом регулирования; важными функциями государственного права, особой значимостью конституционных норм и процедурой их реализации в жизни общества⁶⁰.

Следует отметить, что одним из вопросов, не имеющих однозначного разрешения в научной литературе, является проблема корректного наименования ответственности в сфере конституционно-правового регулирования. При обозначении рассматриваемого правового феномена используются следующие термины: «конституционная ответственность», «конституционно-правовая ответственность» и «государственно-правовая ответственность»⁶¹.

Что касается понятия «государственно-правовая ответственность», то оно употреблялось в 70–80-е гг. ХХ в., что было связано с соответствующим наименованием отрасли права как «государственное право»⁶². Вследствие этого термины «государственно-правовая ответственность» и «конституционно-правовая ответственность» являются тождественными, поскольку в связи с конституционализацией общественных отношений указанная отрасль получила наименование «конституционное право»⁶³.

В вопросе соотношения понятий «конституционная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность» в научной литературе имеются различные мнения.

По мнению Н. А. Бобровой и Т. Д. Зражевской, в отличие от конституционно-правовой ответственности, являющейся исключительно разновидностью юридической ответственности, конституционная ответственность объединяет политическую, моральную и юридическую ответственности. Данное обстоятельство позволило им сделать вывод о том, что «объем понятия «конституционная ответственность» по своим социально-политическим «емкостям» не может быть исчерпан юридическим понятием государственно-правовых мер ответственности»⁶⁴.

О. Е. Кутафин, выступая против противопоставления конституционной ответственности и конституционно-правовой ответственности, в частности, отмечает, что, несмотря на ярко выраженный политический характер, социальные нормы, будучи выраженными в юридическом акте, которым является Конституция, становятся юридическими нормами⁶⁵.

Кроме того, некоторые исследователи⁶⁶ термином «конституционная ответственность» охватывают лишь случаи ответственности органов государственной власти, предусмотренные непосредственно Конституцией РФ, иначе речь будет идти о конституционно-правовой ответственности.

По мнению С. А. Авакьяна, конституционное право не исчерпывается конституциями, содержит огромный перечень иных источников, он обосновывает предпочтительность использования термина «конституционно-правовая ответственность»⁶⁷.

Вполне справедливо, на наш взгляд, А. А. Кондрашов говорит о нежелательности столь жесткого разделения указанных понятий, тем более что большинство авторов используют оба указанных термина, подразумевая под ними единое содержание⁶⁸.

Несмотря на то что на сегодняшний день сам факт существования института конституционно-правовой ответственности фактически никто не ставит под сомнение, следует констатировать, что в большинстве учебников по конституционному праву либо вообще ничего не говорится о данном виде ответственности⁶⁹, либо эти вопросы освещаются достаточно фрагментарно.

По мнению Н. М. Колосовой, причинами, которые тормозили и тормозят включение конституционно-правовой ответственности в традиционный набор видов юридической ответственности, как в научном плане, так и в нормативной фиксации, являются особенности конституционно-правовых отношений.

Во-первых, это их комплексный, многоплановый характер, в связи с которым конституционно-правовая ответственность может носить характер ответственности власти в целом перед гражданами, ответственности конкретных органов должностных лиц, ответственности физических и юридических лиц, а отсюда остро ставятся вопросы разграничения конституционно-правовой и политической, гражданско-правовой и административной ответственности.

Во-вторых, это латентный (скрытый) характер конституционно-правовых отношений: чтобы выявить конституционно-правовое правонарушение (конституционный деликт), необходим комплексный анализ конституционных норм.

В-третьих, имеют место особенности санкций (большинство из них, например, отмена актов, психологически бывает сложно воспринять как санкцию)⁷⁰.

Конституционно-правовая ответственность, как и любая иная юридическая категория, объективно требует своей детерминации, дефинитивного определения. На сегодняшний день в науке конституционного права нет единого общепризнанного определения конституционно-правовой ответственности. Поэтому, в первую очередь, необходимо разобраться, какой термин является наиболее правильным — «конституционная ответственность» или «конституционно-правовая ответственность». Так как в Конституции РФ нормы конституционного права содержатся лишь в общем виде и раскрываются в других правовых актах, где, например, устанавливается процедура и санкции за конституционное правонарушение, термин «конституционно-правовая ответственность» является, по нашему мнению, более корректным.

Несмотря на ряд особенностей, конституционно-правовая ответственность имеет ряд признаков, характеризующих ее как самостоятельный вид юридической ответственности, что является типичным для всех видов правовой ответственности. К таким признакам мы причисляем:

‒ государственно-принудительный характер, который может носить черты как физического, так и психического принуждения;

‒ основанием для конституционно-правовой ответственности, так же как и других, служит совершение правонарушения;

‒ реализация конституционно-правовой ответственности возможна только после установления наличия в действиях лица состава правонарушения;

‒ правонарушитель всегда является обязанной стороной, ибо он обязан претерпевать лишения, предусмотренные соответствующей санкцией.

И тем не менее, наряду с общими признаками существуют и особенные, позволяющие выделить конституционную ответственность в самостоятельный вид. Закрепление этих особых признаков в юридической дефиниции выявило несколько точек зрения⁷¹.

Л. А. Нудненко отмечает, что «наряду с перечисленными признаками, характерными для любых видов юридической ответственности, конституционно-правовая ответственность, будучи самостоятельным видом юридической ответственности, имеет свои специфические признаки, обусловленные особенностями предмета правового регулирования конституционного права, а именно:

‒ наличие собственных юридических источников: Конституция РФ; федеральные законы; конституция (уставы) и законы субъектов Российской Федерации; регламенты законодательных органов государственной власти Российской Федерации, предусматривающие конституционно-правовую ответственность;

‒ наличие конституционно-правовых деликтов, суть которых заключается в нарушении вышеперечисленных норм, предусматривающих конституционно-правовую ответственность;

‒ специфичность санкций, свойственных для конституционно-правовой ответственности: досрочное прекращение полномочий, запрет занимать определенные должности, отставка, досрочный отзыв депутатов и др.;

‒ каждой санкции в конституционно-правовой ответственности соответствует присущая ей процедурная форма применения, нет единого для всех санкций конституционно-правовой ответственности порядка назначения и исполнения;

‒ среди санкций конституционно-правовой ответственности преобладают не карательные, а предупредительные;

‒ специфический круг субъектов конституционно-правовой ответственности, среди которых: государство, органы государственной власти, органы местного самоуправления, депутаты, общественные объединения, должностные лица, граждане»⁷².

С. А. Авакьян определяет конституционно-правовую ответственность, закрепленную нормами Конституции РФ, как обязанность правонарушителя отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения конституционно-правовым нормам, которая выражается в санкциях со стороны государства⁷³.

Н. М. Колосова в основном солидарна с этим определением, однако придерживается позиции непризнания позитивной конституционной ответственности, утверждая, что позитивная ответственность возможна, но она не имеет отношения к юридической ответственности⁷⁴.

На наш взгляд, следует обратить внимание и на мнение Н. М. Добрынина, который отмечает, что конституционно-правовая ответственность является мерой государственного принуждения, основанной на юридическом и общественном осуждении правонарушения и выражающейся в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий⁷⁵.

Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин определяют сущность правового института конституционно-правовой ответственности и дают общее определение, в котором подчеркивается самостоятельный характер конституционной ответственности⁷⁶.

Кроме того, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин и Д. Т. Шон выводят государство из круга возможных правонарушителей, что противоречит ст. 53 Конституции РФ 1993 г. о праве каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) государственных органов, должностных лиц⁷⁷.

В этой связи хочется отметить, что Д. Б. Катков и Е. В. Корчиго, давая характеристику конституционно-правовой ответственности, подчеркивают то обстоятельство, что субъектом данного вида ответственности может быть не только физическое лицо, но и орган, государство, если последние не исполняют, либо исполняют ненадлежащим образом свои конституционные обязанности. Авторы предполагают, что неисполнение обязанностей, чаще всего связано с нарушением ст. 2 Конституции РФ о правах и свободах человека как высшей ценности.

А. А. Кондрашев дает более развернутое определение конституционно-правовой ответственности, понимая под ним некое правовое состояние, в которое попадает правонарушитель из-за несоблюдения конституционно-правовых норм, приводящее к «государственному или общественному осуждению (порицанию)», применению государством мер принудительного характера (организационных, личных) с использованием средств государственного принуждения⁷⁸.

Отмечая достоинства данного определения, тем не менее, необходимо обратить внимание, что логически более правильным, на наш взгляд, будет формулировка о принуждении не со стороны государства, а со стороны закона, ибо некорректно говорить о применении государством мер принуждения по отношению к самому себе.

Причина нерешенности вопроса о сущности конституционно-правовой ответственности, на наш взгляд, заключается в многоаспектном характере понятия «конституционно-правовая ответственность». В нее входят такие аспекты, как:

‒ ответственность государства и государственных органов за соблюдение в государстве прав и свобод человека и гражданина;

‒ ответственность публичной власти за реализацию полномочий, делегированных многонациональным российским народом государственным органам, представителям;

‒ ответственность индивидуальных и коллективных субъектов конституционного права за злоупотребление конституционными правами, ненадлежащее выполнение или вообще невыполнение своих конституционных обязанностей.

В научной литературе, посвященной данной теме, на сегодняшний день существует множество вариантов классификации мер конституционно-правовой ответственности. Однако в сложившейся обстановке неопределенности ученые зачастую относят к мерам конституционно-правовой ответственности те способы государственного принуждения, которые, на наш взгляд, таковыми не являются.

По мнению А. М. Цалиева и М. С. Басиева конституционно-правовая ответственность, будучи одним из видов юридической ответственности, как и любая другая юридическая ответственность, является мерой государственного принуждения, основанной на юридическом и общественном осуждении правонарушителя и выражающейся в установлении для правонарушителя определенных последствий⁷⁹.

Меры государственного принуждения являются более широким понятием относительно понятия ответственности. Юридическая ответственность отличается от остальных видов принуждения тем, что ее наступление характеризуется применением санкций, сущность которых подразумевает наступление негативных последствий для правонарушителя. Они выражаются в причинении субъекту юридической ответственности правового урона личного, юридического, материального, организационного и другого характера, т. е. знаменуют ухудшение состояния субъекта, существовавшее до применения к нему соответствующей меры правового принуждения. Данный критерий санкции является ее неотъемлемой частью и определяет сущность и смысл ретроспективной ответственности, а его отсутствие, на наш взгляд, будет говорить об отсутствии ответственности как таковой. Таким образом, можно утверждать, что санкция направлена именно на наказание правонарушителя за его противоправное поведение.

Часто учеными, дающими классификацию мер конституционно-правовой ответственности, упускается из виду этот «наиважнейший критерий». К примеру, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин⁸⁰, приводя в своих научных трудах классификацию мер конституционно-правовой ответственности, указывают в качестве таковой отмену нормативно-правового акта вышестоящей инстанцией (органом государственной власти или же должностным лицом). Все классификации условны и взаимно дополняют друг друга, но все же отсутствие четкого перечня мер конституционно-правовой ответственности затрудняет возможность повышения конституционного судопроизводства. Надо отметить, что достаточно подробно исследованы карательные санкции, а иные остались вне поля зрения законодателя. В связи с этим хотелось бы осветить этот вопрос более подробно.

Так, согласно ч. 3 ст. 115 Конституции РФ, Президент РФ может отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае противоречия указанных актов Конституции РФ. Аналогичными по своей природе, хотя и разными по содержанию являются меры, направленные на приостановление действия правовых актов до решения вопросов их законности соответствующим судом. Также Конституция РФ закрепляет в ст. 125 полномочия Конституционного Суда РФ, который разрешает дела о соответствии указанных в данной статье нормативно-правовых актов Конституции РФ.

Согласно правовым нормам, закрепляющим данные меры принуждения, результатом их воздействия могут являться признание акта неконституционным, незаконным, его отмена или утрата его юридической силы, вследствие чего правоотношения, возникающие на основе незаконного правового акта, будут признаны недействительными и противоправными. Однако это нельзя назвать санкцией, поскольку субъект, принявший данный правовой акт, не несет за это никаких негативных последствий личного, организационного, имущественного или какого-либо иного характера.

В некоторых случаях издание незаконного нормативного акта может являться основанием для привлечения соответствующего органа или должностного лица к ответственности, но в реальности будет лишь создавать угрозу для применения в отношении него санкций конституционно-правовой ответственности. Помимо этого, данная мера направлена не на правонарушителя, а лишь на ликвидацию последствий его некомпетентной деятельности. Таким образом, данная мера не может рассматриваться в качестве конституционно-правовой санкции. По этой же причине сюда можно отнести: признание выборов недействительными (данное явление, на наш взгляд, является мерой конституционного пресечения и не несет для субъекта ухудшения правового статуса); отказ в регистрации кандидата в депутаты; отмена ранее принятого решения о выдаче гражданства Российской Федерации и другие меры подобного характера.

Следует обратить внимание на то, что санкции конституционно-правовой ответственности не могут быть использованы другими видами юридической ответственности, так как имеют свой объект воздействия — конституционно-правовой статус индивидуальных и коллективных участников конституционно-правовых отношений. Он обусловливает содержание мер конституционно-правовой ответственности. Среди них отсутствуют санкции имущественного характера, такие как штраф, конфискация имущества, возмещение ущерба. В основном это изменения в статусе субъекта, влекущие за собой наступление неблагоприятных последствий различного характера.

Санкции конституционно-правовой ответственности направлены на восстановление и гармонизацию правоотношений путем устранения субъектов, чья деятельность нарушает нормы и принципы конституционного права. К примеру, отставка должностных лиц вследствие ненадлежащего исполнения ими своих должностных обязанностей возвращает конституционные правоотношения в «надлежащее русло».

Необходимо констатировать, что меры конституционно-правовой ответственности не имеют единого процессуального порядка применения. Поэтому в каждом конкретном случае применения санкции конституционно-правовой ответственности ей сопутствует своя уникальная процессуальная форма. При этом отсутствует кодифицированный нормативно-правовой акт, а соответствующие процессуальные формы реализации этих санкций указываются в различных источниках.

Конституционно-правовая ответственность основана на принуждении, но, в отличие от других видов ответственности, оно не всегда является государственным. Например, такие меры, как отзыв высшего должностного лица субъекта, представляют собой меру общественного принуждения, закрепленную правовой нормой.

Основанием наступления конституционно-правовой ответственности является конституционный деликт. Конституционно-правовой деликт характеризуется совокупностью признаков, наличие которых позволяет привлечь к конституционно-правовой ответственности. Конституционно-правовые деликты как разновидность правонарушения специфичны по своей природе и не могут быть отнесены ни к проступкам, ни к преступлениям⁸¹.

Вместе с тем конструкция правонарушения из четырех обязательных элементов теоретически и практически оправдана для уголовной, административной ответственности, в то время как в рамках конституционно-правовой ответственности выявление всех традиционных элементов состава правонарушения несущественно для характеристики оснований конституционно-правовой ответственности⁸².

Особенностью наступления конституционно-правовой ответственности является то, что ее основания могут иметь политический характер. Это связано с тем, что деятельность высших должностных лиц невозможно адекватно оценить с помощью исключительно правовых критериев, так как они несут не только пассивные обязанности соблюдать Конституцию и законы, но и социально-политические обязанности перед своими избирателями.

Конституционно-правовая ответственность при выполнении поставленных перед ней задач осуществляет взаимодействие с другими видами юридической ответственности. К примеру, глава государства, обвиняемый в совершении преступления, не может без ущерба для государственной безопасности привлекаться к уголовной ответственности, помимо этого, в силу ст. 79 Конституции РФ, он еще обладает и неприкосновенностью. В этом случае мерами конституционно-правовой ответственности предусмотрен порядок отрешения главы государства от должности, а основанием его применения будет соответствующее заключение Верховного Суда РФ о виновности высшего должностного лица государства в преступлении.

Необходимо обратить внимание на то, что не всякая ответственность за нарушение норм конституционного права является конституционно-правовой. Конституция РФ содержит прямые запреты, ответственность за нарушение которых обеспечивается иными нормативно-правовыми актами. Так, например, ч. 4 ст. 3 Конституция РФ устанавливает, что захват власти или присвоение властных полномочий преследуется федеральным законом. Ответственность за нарушение данного конституционного запрета установлена в ст. 278 Уголовного кодекса РФ⁸³. Это связано со специфическим статусом Конституции РФ. Являясь ядром всей правовой системы Российской Федерации, Конституция РФ закрепляет нормативные установления общего характера, которые затем детализируются иными нормативно-правовыми актами. Вместе с тем Конституция РФ не единственный источник норм конституционного права. Как уже было отмечено выше, сюда можно отнести федеральные и федеральные конституционные законы, уставы (конституции) субъектов Российской Федерации, их законодательство, а также уставы местного самоуправления и иные источники.

Состав субъектов конституционно-правовой ответственности также обладает своими особенностями, так как не все субъекты конституционного права обладают деликтоспособностъю. Такие субъекты конституционного права, как народ или нация, принципиально не могут подвергаться конституционно-правовой ответственности, поскольку никаких конституционных обязанностей не несут.

На наш взгляд, неуместно считать государство субъектом, к которому может применяться конституционно-правовая ответственность. Связано это с тем, что ст. 53 Конституции РФ устанавливает обязанность государства возместить вред, причиненный незаконным действием (бездействием) органа государственной власти или должностным лицом. Помимо этого, порядок возмещения вреда установлен гражданским и гражданско-процессуальным законодательством. В связи с этим говорить о государстве как субъекте конституционно-правовой ответственности не представляется возможным. В настоящее время федеральным законодательством не предусмотрены меры по привлечению к ответственности государственно-властного аппарата, и есть большие сомнения по поводу того, что они когда-либо появятся.

Субъекты конституционно-правовой ответственности могут быть не только индивидуальными, но и коллективными, что не свойственно, скажем, уголовной ответственности. Так, при применении Президентом РФ такой санкции, как роспуск законодательного собрания субъекта Российской Федерации, конституционно-правовой ответственности подвергаются все депутаты, являющиеся его членами, вне зависимости от наличия индивидуальной вины. Примером может служить досрочное прекращение полномочий депутатов в связи с роспуском законодательного органа субъекта Российской Федерации указом Президента РФ из-за принятия ими закона, противоречащего Конституции РФ, даже если конкретные депутаты голосовали против принятия данного закона. Таким образом, конституционно-правовая ответственность представляет собой комплексный правовой институт, предназначенный для защиты норм конституционного права.

Далее необходимо обратить внимание на трактовку мер конституционной защиты в качестве потенциально возможных санкций конституционно-правовой ответственности.

Так, С. А. Авакьян, ссылаясь на Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) «О чрезвычайном положении»⁸⁴, в качестве потенциально возможных санкций конституционно-правовой ответственности рассматривает «…временное введение особого режима правления на территории субъекта Российской Федерации; приостановление осуществления полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; досрочное прекращение полномочий органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; временное введение федерального правления в отдельной сфере общественных отношений, находящихся в ведении субъекта; введение чрезвычайного положения на территории субъекта Российской Федерации или части этой территории; временное введение прямого федерального правления на территории субъекта Российской Федерации; использование расположенных на территории субъекта Российской Федерации войсковых формирований и ввод дополнительных войсковых формирований на территорию субъекта Российской Федерации…»⁸⁵. Учитывая характер мер и наличие достаточно весомого правового урона, можно было бы с этим согласиться. Однако в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) «О чрезвычайном положении»⁸⁶ использование данных мер принуждения мотивируется совершенно иным образом. Так, в ч. 2 ст. 1 данного закона установлено: «Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации». Далее в ст. 2 указанного закона в качестве целей введения чрезвычайного положения устанавливается обеспечение прав и свобод человека и гражданина, защита конституционного строя Российской Федерации. Таким образом, данные меры не могут использоваться в качестве мер конституционно-правовой ответственности, так как они направлены на защиту конституционных правоотношений, а не на наказание правонарушителей.

Еще одной мерой конституционно-правовой ответственности является негативная оценка противоправной деятельности субъекта конституционных правоотношений, или «оценочная санкция». Негативная оценка заключается в признании поведения физического, должностного лица, органа или общественного объединения несоответствующим конституционно-правовым нормам. Как утверждают сторонники данной позиции, она направлена на то, что субъект сам сделает соответствующие выводы и изменит свое поведение на правомерное. Таким образом, субъект, подвергающийся негативной оценке со стороны уполномоченных лиц, несет на себе негативные последствия нематериального характера, такие как угроза применения более серьезных мер принуждения. В противовес вышеописанным аргументам выступает одно неоспоримое обстоятельство — данная мера не закреплена законодателем, и не только в качестве меры конституционно-правового принуждения, но и вообще отсутствует как таковая. Понятно, что такая оценочная «санкция» будет оказывать психическое воздействие на правонарушителей, принуждая их следовать позитивно-правовой модели поведения, однако, думается более актуальным говорить о реальных мерах ответственности.

Признаками конституционно-правовых санкций будут являться:

‒ негативная оценка деяния субъекта с точки зрения правовой нормы;

‒ законодательное закрепление мер принуждения;

‒ наступление неблагоприятных последствий для правонарушителя.

На наш взгляд, для признания меры конституционно-правового принуждения в качестве правовой санкции необходимо обязательное наличие этих трех признаков.

Особенностью конституционно-правовых санкций является их обобщенность. Каждая из них выражает возможность применения принуждения не только в случае нарушения какой-либо одной конституционно-правовой нормы, но и при неисполнении требований целого конституционно-правового института. В отличие от норм уголовного и административного права, где конкретный состав правонарушения обеспечивается предназначенной специально для его защиты санкцией, санкции конституционно-правовой ответственности могут обеспечиваться сразу несколькими видами конституционных деликтов. Отсюда вытекает другая особенность конституционно-правовой ответственности — ее санкции не всегда закреплены в норме права, которая ими защищается. Здесь следует правильно различать подходы к понятию санкции.

Санкциями конституционно-правовой ответственности являются установленные конституционно-правовыми нормами меры государственного принуждения, применяемые к субъектам конституционно-правовых отношений при наличии конституционно-правового деликта и выражающие его итоговую правовую оценку⁸⁷.

Существует мнение относительно того, что санкции должны содержаться в правовой норме, чтобы надлежащим образом осуществлять ее защиту. Это по большей части относится к нормам административного и уголовного права.

Что касается конституционно-правовых норм, то, на наш взгляд, они для этого не предназначены, так как осуществляют более объемное (характеризующееся множеством подходов и способов) правовое регулирование по сравнению с административными и уголовными нормами, что указывает на особенность осуществления правового регулирования конституционных отношений.

Учитывая отсутствие единого нормативного акта и разрозненность закрепления мер конституционно-правовой ответственности, правильными критериями их классификации будут служить характер и объект их воздействия.

Круг субъектов конституционно-правовой ответственности достаточно широк. Среди них можно выделить Президента РФ, а также высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, играющих ведущую роль в механизме государственной власти. Это обусловливается их высоким правовым статусом, под которым мы понимаем предусмотренное в законодательстве правовое положение, определяющее их место в системе органов государственной власти, их функции, полномочия и конституционно-правовую ответственность⁸⁸.

Прежде чем перейти к рассмотрению санкций конституционно-правовой ответственности, необходимо уяснить, что глава государства несет не только конституционно-правовую ответственность, но и политическую ответственность. Политическая ответственность главы государства заключается в его ответственности за проводимую политику государства, которая не сопряжена с совершением каких-либо правонарушений. Законодательство большинства стран, как с республиканской, так и с монархической формой правления, закрепляет общий принцип политической неответственности главы государства. Исключения из этого принципа встречаются крайне редко. В частности, законодательством Австрии и Словакии предусмотрена такая форма политической ответственности главы государства (Президента), как отзыв по политическим мотивам, как путем народного голосования (референдума), так и парламентом⁸⁹.

Таким образом, политическая ответственность путем их закрепления в нормах Конституции приобретает юридическое значение. На основании этого уже очевидным будет являться тот факт, что, «спускаясь» на уровень конкретных нормативных установлений, критерии оценки поведения субъектов с точки зрения политической и юридической ответственности будут противоречить друг другу. Также, если обратить внимание на ст. 1, 3 и главы IV, V и VI Конституции РФ, то можно увидеть базовые фундаментальные нормы политического характера, а также конкретных меры политического характера, представляющие из себя систему сдержек и противовесов, необходимую для реализации принципа разделения властей, установленного ст. 10 Конституции РФ. Данные фундаментального установления по своей природе подразумевают наличие политической ответственности в конституционных правоотношениях, а также наличие процессуально-правовой возможности для ее реализации, что никак не противоречит принципу правового демократического государства.

Учитывая вышесказанное, следует признать тот факт, что концепция ретроспективной юридической ответственности не в состоянии обеспечить весь богатый спектр конституционных отношений. Однако она все же необходима, чтобы там, где это возможно, обеспечить максимальный контроль с целью недопущения применения мер политического характера в репрессивном контексте, что, к сожалению, является оборотной стороной медали вышеописанных мер конституционно-правовой ответственности.

Среди санкций конституционно-правовой ответственности можно выделить группу мер, связанных с деятельностью органов государственной власти и должностных лиц. Сюда можно отнести отрешение от должности Президента РФ, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, его отзыв, досрочное прекращение полномочий и роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации. В науке конституционного права процедуру отстранения от должности главы государства или какого-либо высокопоставленного государственного чиновника именуют импичментом⁹⁰.

Необходимо отметить, что импичмент — это единственная мера конституционно-правового принуждения, которая теоретически может быть применена к главе государства. К главе государства не могут быть применены меры конституционно-правового предупреждения и пресечения, что наводит на мысль об определенной идеализации данного субъекта конституционно-правовых отношений, который не может допустить нарушения прав и свобод граждан либо спровоцировать своими действиями или бездействием конституционный конфликт. С другой стороны, данный факт, на наш взгляд, свидетельствует о пробелах правового регулирования.

В связи с этим заслуживает внимания рассмотрение вопроса об основаниях, санкциях конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица государства — Президента РФ⁹¹.

Пробелом в конституционном праве является, на наш взгляд, отсутствие четко сформулированных положений об обязанностях Президента РФ, что не позволяет обозначить круг оснований конституционно-правовой ответственности главы государства. Получить представление об обязанностях Президента РФ возможно лишь путем тщательного анализа конституционных норм, прежде всего, ч. 1 ст. 82 Конституции РФ, регламентирующей произнесение присяги Президента РФ во время инаугурации. К числу основных обязанностей можно отнести защиту суверенитета и независимости Российской Федерации, уважение, охрану прав и свобод человека и гражданина, обеспечение безопасности и целостности государства. Логически верным является предположение, что к числу обязанностей Президента РФ можно отнести и основные конституционные обязанности человека и гражданина, например, обязанность соблюдения Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ).

Внимание многих исследователей привлекает то обстоятельство, что в правовом статусе Президента РФ нарушен баланс между отсутствием четко сформулированных обязанностей и значительным объем полномочий. По мнению теоретиков права, подобный перекос делает практически неконтролируемую президентскую власть дестабилизирующим фактором в российском обществе, поскольку любая смена главы государства «воспринимается населением как некая революция»⁹².

Полагаем, что конституционно-правовой статус Президента РФ должен быть четко определен в отечественном законодательстве, это позволит не только ликвидировать пробелы в праве, но и усовершенствовать правовой институт конституционно-правовой ответственности Президента РФ, создав условия для возможности ее практической реализации.

Как известно, Президент РФ не входит ни в одну из ветвей власти, хотя данный принцип обеспечивает относительную самостоятельность и независимость лишь законодательной и судебной ветвей. Исполнительная власть полностью контролируется Президентом РФ, ибо он:

‒ формирует состав Правительства РФ;

‒ принимает решение об отставке Правительства РФ.

Необходимо отметить, что конституционно-правовые обязанности Правительства РФ четко не определены, что обусловливает возможность произвольного применения Президентом РФ положения об отставке Правительства РФ, что делает конституционно-правовую меру ответственности не правовой, а политической. Для преодоления пробела в законодательстве следует, на наш взгляд, конкретизировать конституционно-правовые обязанности Правительства РФ, законодательно закрепить основания его отставки, установить обязанность Президента РФ мотивировать решение об отставке Правительства РФ. Реализация данных предложений позволит превратить отставку Правительства РФ в меру конституционно-правовой ответственности.

Следующим подтверждением вышеуказанного факта является право Президента РФ отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). Отсюда можно сделать вывод, что Президент РФ обладает правом решать вопрос о законности принимаемых Правительством РФ подзаконных актов, подменяя собой Конституционный Суд РФ, причем компетенция Президента РФ значительно шире правомочий Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд РФ, действуя согласно ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, вправе решать вопрос о соответствии только Конституции РФ и только постановлений Правительства РФ, причем для начала процессуальных действий требуется запрос субъектов, перечисленных в данной статье. Отсюда следует вывод, что необходимо предусмотреть санкции конституционно-правового характера в отношении Президента РФ за злоупотребление своим конституционным правом.

Импичмент является суровой мерой конституционно-правовой ответственности в отношении Президента РФ. Исследователи отмечают отсутствие норм, закрепляющих право каким-либо органам либо должностным лицам осуществлять следственные действия в случае выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ. Необходимо учесть, что ст. 91 Конституции РФ закрепляет неприкосновенность Президента РФ, в связи с чем необходимо провести следствие и сформулировать обоснованное обвинение против Президента РФ в совершении им государственной измены либо иного тяжкого преступления. Кроме того, в нормативных актах нет положений о порядке вынесения Верховным Судом РФ заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления, о механизме действий, которые в своей совокупности составляют правовой институт отрешения Президента РФ от должности.

Порядок отрешения Президента РФ от должности регулируется ст. 93 Конституции РФ, а также отдельными положениями Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»⁹³ и регламентов палат Федерального Собрания РФ. Закрепленная данными нормативными правовыми актами процедура носит сложный характер, предусматривает участие обеих палат Федерального Собрания РФ, Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ. Данная процедура заключается в выдвижении обвинения Государственной Думой в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, которое должно сопровождаться заключением Верховного Суда РФ о наличиях в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Окончательное решение об отрешении главы государства от должности принимает Совет Федерации Федерального Собрания РФ.

Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента РФ будет считаться отклоненным.

Что касается отечественной правоприменительной практики исследуемого института, то в период действия Конституции РФ 1993 г. процедура импичмента имела место, один-единственный раз, в отношении первого Президента РФ Б. Н. Ельцина в 1999 г., которая так и не была завершена, поскольку Государственная Дума не утвердила ни один из пяти пунктов обвинений, выдвинутых специальной комиссией.

На наш взгляд, отечественное законодательство, закрепляющее принцип разделения властей, чрезмерно усиливая президентскую власть, делает независимость законодательной власти достаточно спорной.

В отношении к законодательной власти Президент РФ обладает следующими полномочиями:

‒ является участником законодательного процесса;

‒ обладает правом законодательной инициативы;

‒ обладает правом распускать Государственную Думу в случаях, предусмотренных законом: трехкратное отклонение предложенной Президентом РФ кандидатуры премьер-министра; повторное выражение Государственной Думой вотума недоверия Правительству РФ (ст. 111, 117 Конституции РФ).

Анализируя причины роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ, можно отметить, что роспуск происходит в результате конфликта с органами исполнительной власти. Можно усомниться, является ли данная санкция в полной мере конституционно-правовой ответственностью, скорее всего, надо говорить о политической ответственности. Кроме того, такая мера оправдана в случае, если государство является по типу правления парламентской республикой, где парламент участвует в формировании правительства и, следовательно, несет определенную ответственность за его деятельность.

Однако формирование Правительства РФ в большей мере зависит от Президента РФ, таким образом, именно он должен быть тем субъектом права, который должен нести ответственность. Однако именно Президент РФ, согласно Конституции РФ, применяет меры воздействия и к Правительству РФ, и к Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

Полагаем, что следует увеличить полномочия Государственной Думы Федерального Собрания РФ в отношении формирования Правительства РФ и, одновременно, усилить конституционно-правовую ответственность Президента РФ, чтобы не допустить отставку Правительства РФ без особых на то оснований.

С другой стороны, меры конституционно-правовой ответственности в отношении Федерального Собрания РФ в целом невелики — это признание несоответствующими Конституции РФ федеральных законов, либо подзаконных актов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Выше уже было отмечено, что роспуск Государственной Думы Федерального Собрания РФ представляет собой меру политической ответственности.

Аналогично, исследователи отмечают пробел в российском законодательстве в отношении конституционно-правовой ответственности органов судебной власти.

Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ обязаны, как и другие участники конституционных правоотношений, соблюдать Конституцию РФ и федеральные законы. Однако отдельных мер конституционной ответственности в отношении них Конституцией РФ не предусмотрено. Это означает, что судебная власть осталась вне поля действия конституционно-правовых санкций, что недопустимо в правовом государстве. Необходимо отметить не столько независимый, а фактически замкнутый характер судебной власти, что позволяет последней не реагировать на общественное мнение. Судебная власть не несет конституционно-правовой ответственности за свою деятельность, поэтому говорить о повышении эффективности не приходится.

Далее исследователи отмечают, что практически все должностные лица, осуществляющие государственную службу (за исключением Президента РФ), практически не несут конституционно-правовой ответственности за свою деятельность и могут быть привлечены лишь к уголовной или дисциплинарной ответственности⁹⁴.

Для повышения законности и правопорядка необходимо, на наш взгляд, предусмотреть в законодательстве конституционно-правовые санкции по отношению ко всем высшим органам и должностным лицам государственной власти.

Н. М. Колосова предлагает сделать основанием привлечения к конституционно-правовой ответственности высших государственных органов систематическое и публичное нарушение Конституции Российской Федерации, а мерой такой ответственности — объявление данного органа неконституционным⁹⁵.

Для предотвращения неправовых, политических средств воздействия на данные органы необходимо добавить в механизм применения санкции обязательное заключение судебных органов, например, Конституционного Суда РФ для вынесения предупреждения Верховному Суду РФ. В связи с этим Н. А. Колосова предлагает тщательно проработать вопрос о субъекте, который будет реализовывать конституционно-правовые санкции, особенно в отношении Конституционного Суда РФ.

Рассматривая вопрос о конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, надо признать, что Конституция РФ практически не содержит норм, которые бы регламентировали данный вид ответственности. По мнению А. Н. Лебедева, проблема «установления ответственности субъектов за нарушение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ должна решаться исключительно путем внесения поправок в действующую Конституцию РФ»⁹⁶.

Однако Конституционный Суд РФ в постановлении от 31 июля 1995 г. № 10-П⁹⁷ и от 1 декабря 1999 г. № 17-П⁹⁸ указал, что ответственность субъектов Российской Федерации является необходимым элементом статуса не только Российской Федерации, но и ее субъектов. Решения Конституционного Суда Российской Федерации стали юридическим основанием закрепления мер конституционно-правовой ответственности органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁹⁹.

В качестве меры конституционно-правовой ответственности необходимо рассмотреть отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В соответствии со ст. 19 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹⁰⁰, только Президент РФ обладает правом досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в случае отрешения его от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации или же в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных данным Федеральным законом.

Необходимо отметить, что в Федеральном законе от 6 октяря 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрен обширный перечень оснований для досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица