Государственное управление научно-инновационным развитием. Новое в мировой практике

Монография

Ответственный редактор
заслуженный экономист РФ,
доктор экономических наук, профессор
В. И. Кушлин

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 369.032

ББК 65.050.2

Г72

Авторы:

Кушлин В. И., доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист Российской Федерации (руководитель авторским коллективом, введение, заключение, разделы 1.1, 1.2, 2.1, глава 7);

Гапоненко Н. В., доктор экономических наук (разделы 5.1–5.3);

Ищенко Е. Г., доктор экономических наук, профессор (разделы 2.3, 2.4);

Мельников Р. М., доктор экономических наук (разделы 2.1, 2.2, 5.4, глава 4);

Фоломьев А. Н., доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист Российской Федерации (разделы 6.1–6.3);

Устенко В. С., кандидат экономических наук (разделы 3.1, 3.2, список литературы).

Ответственный редактор:

Кушлин В. И., доктор экономических наук, профессор.

В монографии на основе анализа современной мировой практики государственной поддержки перспективных научно-инновационных программ осуществлена комплексная оценка формируемых в разных странах механизмов государственного управления инновационным развитием в плане их результативности и определены возможности творческого использования лучших из этих практик в современных российских условиях.

Книга будет полезна как научным, так и практическим работникам, занимающимся и интересующимся стратегическими проблемами современной экономики и возможностями более активного включения творческих, научно-инновационных факторов для преодоления вызовов и опасностей для человечества, остро обозначившихся на современном этапе глобального экономического развития.

УДК 369.032

ББК 65.050.2

© Коллектив авторов, 2017

© ООО «Проспект», 2017

Введение

В связи с усилившейся в мире нестабильностью и неопределенностью экономической конъюнктуры во многих активных странах развернулась работа по созданию надежных предпосылок для возобновления устойчивого экономического роста, среди которых вновь на первое место все чаще выходят научно-технологические факторы. После некоторого замедления действий на этом фронте, обусловленного в немалой степени фактом исчерпания инновационного потенциала, связанного с технологическим укладом (ТУ), господствовавшим в мире с 1970-х гг. до конца первого десятилетия ХХI в. (пятого по счету ТУ, если принять терминологию сторонников теории Кондратьевских длинноволновых циклов развития), обозначились признаки начала и даже форсирования работ над научно-техническими программами, сулящими переход к следующему — шестому ТУ. Учитывая высокую капиталоемкость таких работ и наличие при этом повышенных рисков, они разворачиваются там и постольку, поскольку это поощряется и поддерживается на правительственном уровне. Поэтому крайне актуализируется задача поиска наиболее эффективных механизмов и методов управления и поддержки со стороны государства осуществлением перспективных научно-инновационных программ. Эта работа уже развернулась во многих странах, и, что примечательно, там финансово-экономический кризис 2007–2008 гг. отнюдь не сказался негативным образом на поддержке науки и инноваций. Ни в одной из крупных развитых стран, ни в таких развивающихся странах как Китай и Индия, форсирование антикризисных мер не осуществлялось за счет экономии на науке, инновациях и образовании. Более того, внимание к этим сферам усилилось.

Для России сегодня значение научно-технологических факторов возрастает многократно — и исходя из общемировых тенденций, и с учетом мощного одностороннего внешнего санкционного давления на страну, побуждающего определенно проводить курс на импортозамещение, в том числе в высокотехнологичных секторах экономики. Принимая во внимание возрастающее значение проблемы конкурентоспособности отечественного высокотехнологичного сектора, России необходимо как можно скорее выработать оптимальную модель инновационного развития, построенную с учетом новейшего мирового опыта и особенностей государственной поддержки динамичными странами перспективных научно-инновационных программ.

Решение данной задачи, разумеется, затруднено значительной неопределенностью на данном этапе мировой конъюнктуры в сфере экономики и научно-технического развития. Однако по многим признакам в США и странах западного мира, а также в Китае и ряде развивающихся стран отнюдь не приостановились работы в сфере НИОКР и в области перспективных инновационных проектов, они лишь стали в ряде случаев в меньшей степени афишируемыми. В этой связи возрастает актуальность выявления лучших мировых практик в области инициации и ресурсного обеспечения перспективных научно-инновационных программ и выработки на их основе действенных мероприятий по совершенствованию государственного влияния на активизацию эффективной инновационной модернизации российской экономики.

Предлагаемая читателю монография ориентирована на выявление и анализ складывающихся предпосылок, тенденций и форм трансформации механизмов государственного управления научно-инновационными программами в мире в контексте антикризисной политики правительств разных стран и обоснование рекомендаций для использования оправдавшего себя мирового опыта в российской практике формирования более результативной научно-инновационной политики на этапе преодоления резко усложнившихся для страны внешних условий развития.

Глава 1.
Дисбалансы в мировом хозяйстве, побуждающие к трансформации механизмов государственного управления научно-инновационным развитием

1.1. Диспропорции и противоречия в мировом хозяйстве, обусловленные затяжным финансово-экономическим кризисом

Мировой финансово-экономический кризис 2007–2008 годов обернулся практически для всех стран мира тяжелыми потрясениями. Резко замедлившимся в 2009–2011 гг. темпам экономического роста сопутствовали неравномерность и непропорциональность экономической динамики в разных частях мирового хозяйства, в широкий обиход экспертного анализа экономических процессов вошло понятие турбулентность. Ухудшившаяся общая экономическая конъюнктура развеяла у многих надежды на скорое восстановление многочисленных обозначившихся дисбалансов. Антикризисные меры, принятые в 2008–2009 гг. правительствами крупных стран мира помогли приостановить наиболее очевидные негативные процессы, однако ход экономической динамики по-прежнему остается неустойчивым. Для возобновления режима поступательного экономического роста, как становится очевидным, требуются весьма серьезные меры, предполагающие не просто расчистку накопившихся диспропорций в экономике, а придание ей нового динамизма на основе задействования потенциала назревающей научно-технической революции.

Довольно тяжело кризисные процессы сказались на экономике России, где темпы экономического роста в 2009 году упали в существенно большей степени, чем в США и странах ЕС, не говоря уже об отличиях от ситуации в Китае, Индии и некоторых других развивающихся странах, в которых продолжался экономический рост. В целом же, как известно, негативное влияние мирового кризиса уже на первом его этапе был весьма ощутимым и для мирового хозяйства в целом, и для всех без исключения стран, хотя и в разной степени. Если в «типичном» докризисном 2006 году прирост мирового ВВП составлял 5,3%, то в кризисном 2011-м году — 3,7%, аналогичные показатели были для США — 2,7 и 1,8, для стран Еврозоны — 3,2 и 1,4, для Китая — 12,7 и 9,2, для Японии — 2,0 и –0,8%. В России среднегодовые темпы прироста ВВП снизились с 6,2% в докризисных 2001–2005 годах, до 3,6% в 2006–2010 гг. и 3,2% — в 20011–2013 гг.

Закономерно, что в научной и общественно-политической литературе получили актуализацию темы, связанные с изучением экономических кризисов, на базе чего предприняты попытки объяснить природу нынешнего мирового кризиса и перспективы его преодоления. Широкий обзор подходов к оценкам кризиса содержится в обстоятельной статье доктора экономических наук, профессора В.А. Мау, ректора РАНХиГС. Он отмечает, что экономические кризисы являются важным элементом современного экономического роста, который начался в мире примерно 300 лет назад. Поскольку понятие «кризиса» является многоплановым и неоднозначным, автор не идет по соблазнительному пути конструирования определения этого явления, а называет ключевые признаки, свидетельствующие о его (кризисе) наличии. Это — существенные изменения в худшую сторону параметров экономической и социальной динамики: роста экономики (не обязательно выход в отрицательную зону, но и резкое торможение), занятости, инфляции, бюджетного дефицита, государственного долга, процентных ставок и др. Таким образом, по мнению автора «кризис не тождествен экономическому спаду, хотя отрицательные темпы роста ВВП — важное свидетельство наличия кризиса». За период с конца 1980-х годов, полагает Мау, Россия прошла через несколько кризисов, различных по глубине и политическим последствиям. И применительно к анализу этих (последних) двадцати пяти лет автором выделяются следующие разновидности кризисов:

1) трансформационный кризис, в рамках которого осуществляется выработка новой экономико-политической модели функционирования общества;

2) системный (структурный) кризис как кризис сложившейся модели экономического роста и экономического регулирования предполагает для выхода из него осуществление серьезных (хотя и необязательно радикальных) институциональных преобразований. В его основе лежат масштабные технологические сдвиги;

3) циклический (инвестиционный) кризис, отражающий колебания в темпах роста ВВП, инвестиций и занятости;

4) финансовый кризис, который, в свою очередь, может распадаться на кризисы бюджетной, денежной (валютный кризис), банковской систем;

5) кризис внешних шоков, который связан с обстоятельствами, внешними для данной страны, — войнами с их экономическими последствиями, резким изменением условий торговли и др.

На практике, как пишет Мау, эти кризисы в разной комбинации наслаиваются друг на друга или предопределяют друг друга¹.

В реальности кризис, стартовавший в 2007–2008 гг., проявился во многих весьма противоречивых процессах в разных странах и в мире в целом. Причем довольно трудно определить, под влиянием чего и когда именно начались те или иные изменения с далеко идущими последствиями. Так, о признаках неустойчивости экономики многие стали писать уже в связи со вступлением человечества в новое, третье тысячелетие, когда громадные ожидания ХХ века, опирающиеся на результаты и потенциал глобализации мировой экономики, перестали быть абсолютно убедительными и все чаще исследователи вынуждены были констатировать немалые издержки, сопутствующие этим процессам. Например, наряду с собственно глобализаций стало необходимым учитывать и противоположные этому тенденции, выражающиеся в локализации и регионализации потоков хозяйственных связей. Уже тогда было замечено, что по мере расширения спектра экономических трудностей также нарастают социальные противоречия, обостряется политическая ситуация во многих регионах. Одновременно с этим все чаще и более настойчиво обнажались потребности поиска и утверждения принципиально новой модели хозяйствования в мире, позволяющей преодолеть обнажившиеся фундаментальные противоречия и кардинально изменить к лучшему жизнь человечества. Таким образом, кризис 2007–2008 гг. выступил, по-видимому знаковой точкой смены эпох развития человечества.

Рассуждая о появлении признаков назревающих сдвигов в общественном устройстве и зарождении новых его моделей, исследователи, в частности, имели в виду факт, исчерпания надежд на концепцию «конца истории» Ф. Фукуямы и на «созидательность» однополярного мира, в котором гегемоном выступали бы США. Однополярность уступает место многополярному миру, требующему большего равноправия, учета интересов и согласия большего круга стран. На этой основе обозначались перспективы преобразований, затрагивающих промышленность, транспорт, связь, сельское хозяйство, государственные функции, культуру и многое другое². При этом предполагается, что глобальные взаимозависимость и взаимовлияние будут усиливаться, поскольку из этого складываются значительные дополнительные эффекты. Но одновременно изменения такого рода ставят страны перед серьезными вызовами, поскольку ломка привычных отношений и институтов не происходит безболезненно. По мнению американского философа Э. Ласло, социальная эволюция на Планете подошла к критической фазе макросдвига. Это сопровождается на первой стадии социальным и культурным разладом и даже хаосом, вспышками жестокости и насилия, когда политические режимы проявляют беспомощность перед лицом надвигающихся перемен, а большинство населения стихийно выплескивает свое недовольство, порой прибегая к насильственным действиям³.

Одним из значимых наблюдений из анализа первого круга проявлений мирового кризиса стала констатация факта об усилении соотношения сил на мировой арене в пользу стран развивающегося мира. Так, в докладе МВФ (октябрь 2014 г.) о перспективах развития мировой экономики были представлены данные, согласно которым по объему валового внутреннего продукта, исчисляемому по паритету покупательной способности, семь крупнейших развивающихся рынков — государства БРИКС (без ЮАР) и три страны из группы МИНТ (Мексика, Индонезия и Турция, без Нигерии) — обогнали «Большую семерку» промышленно развитых стран. А по семи развивающихся экономик совокупный ВВП, рассчитанный по ППС, составил 37,8 трлн долл., тогда как совокупный ВВП США, Великобритании, Германии, Италии, Канады, Франции и Японии равнялся 34,5 трлн долл. Десять из двадцати крупнейших экономик мира в настоящее время, если судить по ППС, представлены развивающимися странами⁴. Отталкиваясь от этих предпосылок, А.М. Меньшкова (Институт США и Канады) сочла возможным сделать такой вывод. «При любом раскладе перспектив эволюции расстановки сил в мировой экономике, уже к середине XXI века развивающиеся страны по величине ВВП должны занять доминирующее положение в мировом хозяйстве. Китай и Индия по этому показателю превзойдут США и выйдут на позиции лидеров научно-технического и организационного прогресса, а в целом по размеру ВВП на душу населения приблизятся в 2050 г. к показателю Западной Европы конца XX века»⁵.

Подобный оптимизм относительно экономической динамики в Китае и других развивающихся странах, однако, разделяется далеко не всеми экспертами. Некоторые исследователи склонны подводить наблюдающееся снижение общих темпов роста ВВП в мире в целом под действие «объективных» закономерностей, обусловленных временем. Среди такого рода теорий, описывающих влияние кризиса на состояние и динамику мировой экономики, привлекает внимание концепция «новой нормы» (New Normal), развернутая формулировка которой была предложена Эль-Эрианом, одним из руководителей инвестиционной компании Paciﬁc Investment Management Company. Среди признаков этой «новой нормы» назывались следующие: выраженное замедление темпов экономического роста по сравнению с предшествующим десятилетием, высокие показатели безработицы, обострение долговых проблем, значительная неопределенность на рынках и дальнейший сдвиг глобальной экономической активности в сторону стран с развивающимися рынками (во главе с Китаем). Однако в последующем представления о «новых нормах» неизбежно стали корректироваться, в том числе под влиянием становления концепции реиндустриализации западных экономик, исходящей из предположения о снижении интенсивности промышленного аутсорсинга в развивающиеся экономики и о тенденции «возвращения» инвестиций ведущих промышленных компаний в развитые страны (с повышением доли обрабатывающей промышленности в ВВП развитых стран и др.)⁶.

Так или иначе, многие новые дисбалансы в мировой экономической системе возникли из самой неравномерности экономической динамики в разрезе территорий и стран мира и, соответственно, из возрастающей неопределенности в распределении возможных источников и стимулов экономического роста. Тот факт, что более высокими темпами за последнее время росли страны с развивающейся экономикой, является убедительным аргументом в пользу вывода, что время бесспорного лидерства североамериканской модели капиталистического хозяйствования закончилось. Однако пока неясно, сколь долгосрочны преимущества Китая, Индии и других развивающихся стран в темпах экономического роста. Эти преимущества не опираются на качественные факторы роста, такие как научно-технический прогресс (НТП) революционного типа и эффективная организация труда. По всем данным, Китай и иные развивающиеся страны, если и делали продвижения (зачастую немалые) в сфере НТП, то не на своей, а на заимствованной научно-фундаментальной базе. То есть они не выступали новаторами, а шли за лидером, опережая других (в ряде случаев и первопроходцев) за счет умения копировать новшества и осуществлять более или менее быструю диффузию технологий.

За последние годы Китай, Индия и некоторые другие развивающиеся страны достаточно быстро наращивали вложения в собственные НИОКР. Но пока нет никаких оснований для того, чтобы говорить о зарождении там фундаментальных центров науки и технологий, от которых можно было бы ожидать открытий и изобретений в масштабах, сопоставимых с тем, что давали до сих пор признанные научно-технологические центры, сконцентрированные в высокоразвитых странах.

Относительно сохранения способности научно-технического потенциала стран западного мира и в будущем (на очередные циклы истории) не просто сохранять свое лидерство, а и покрывать основную часть общемировых потребностей в открытиях и изобретениях также зарождается все больше сомнений, потому что на данном этапе не просматривается причин способных возродить стимулы к массовой высокотворческой деятельности в сфере НИОКР, на базе которых только и мог бы поддерживаться процесс фонтанирования идей, превращающихся в дальнейшем в прорывные базисные инновации. Пока неясно, что могло бы существенно разогреть в научно-инновационном сообществе Запада стимулы к изобретательству, доведя накал в этой области до уровня, соизмеримого с тем, что был характерен, например, для периода 50-х годов ХХ века, с которым связывается зарождение и шествие послевоенной научно-технической революции.

Данные о процессах в сфере НИОКР и инноваций, происходящих и формирующихся в странах Запала, довольно противоречивы. С одной стороны, из этих признанных в мире центров былого инновационного динамизма как бы «веет апатией» и во многом в литературе господствуют представления, что мир переживает «инновационную паузу». За последние 20–30 лет не были явлены миру действительно революционные научно-технологические нововведения, сопоставимые с революциями в производстве, вызванными освоением открытий в сфере теплотехники или, в дальнейшем, в сфере электичества и т. п. Значительные разочарования в части надежд на фактор новых технологий были внесены разразившимся в 2000-х годах так называемым «кризисом доткомов», когда в массовом порядке происходили банкротства расплодившихся интернет-компаний. С другой стороны, растет число публикаций, в которых почти с энтузиазмом пишется об интенсификации работ в ряде стран по формированию научного задела и системы изобретений, которые сулят уже в обозримые периоды переход к принципиально новому — «шестому» — технологическому укладу.

Примечательно, что на самых высоких международных форумах в последнее время стали всерьез выдвигаться и рассматриваться идеи о начинающейся новой научно-технической или научно-технологической революции. Все обратили, в частности, внимание на заявление, сделанное на Давосском (Швейцария) экономическом форум в 2016 г. президентом форума Клаусом Швабом о вступлении, по его мнению, человечества в Четвертую научно-техническую революцию. При этом многие наблюдатели обратили внимание на существование логической связи этого утверждения с предыдущими статусными заявлениями Шваба в рамках Давосского формума, в которых неоднократно в той или иной форме проводилась мысль о назревших фундаментальных изменениях в системе устройства мирового капиталистического хозяйства. Так, еще в 2012 году в Давосе Шваб заявил, что «капитализм в своем нынешнем виде уже не соответствует миру вокруг нас». Таким образом, можно утверждать, что в мировой элите уже сформировалось устойчивое представление о необходимости искать решения по качественному переустройству мировой экономической системы, и среди ключевых факторов этого переустройства теперь однозначно необходимо иметь в виду радикальные сдвиги в науке и технологиях.

Фундаментальное противоречие момента заключается в том, что сформировавшаяся потребность в новой научно-технической революции не имеет в глобальном измерении выраженного субъекта для своей реализации. Лидерство западного мира в НТП хотя и сохраняется, но оно уже не абсолютно. Быстрое экономическое развитие Китая, Индии и других развивающихся стран, дополняемое в последнее время и ростом их научно-технологической конкурентоспособности также не гарантирует формирования альтернативного центра революционных сдвигов в науке и инновациях. Эти страны явно еще не способны выполнять даже ту роль, которую осуществлял в подогревании конкуренции на научно-техническом поприще с Западом Советский Союз в период НТР 1950-х годов. Потому что они до сих пор не сформировали фундаментальной базы для пионерного научно-технологического творчества и продолжают в основном лишь тиражировать относительно новые технологии, созданные иными первопроходцами.

Бурное развитие глобализации в последней четверти ХХ века, на которую многие делали ставку как на экономическую среду того «конца истории», когда противоборство «двух систем» заменяется беспрепятственным доминированием «прогрессивно-рыночного» мира, сегодня также уже не может никого вдохновлять в плане надежд на интенсивное развитие. Это становится все более очевидным в контексте многоплановых и долговременных проявлений мирового кризиса. Анонсированные преимущества глобализации во многом обесцениваются заменяющей ее «локализацией» мирохозяйственных и политических связей с появлением не вполне здоровых тенденций жесткой конкурентной борьбы между крупными региональными группировками государств.

Баланс сил глобально-локальных группировок меняется таким образом, что выстраивается новая конфигурация в соперничестве за лидерство. Произошедшее на определенном этапе резкое повышение роли развивающегося мира во главе с Китаем (а потенциально и с концентрацией заинтересованных сил вокруг Индии), создает принципиально новые возможности для возникновения центров научно-технологического лидерства. Так формирование группы крупных развивающихся стран, сопоставимых по общему масштабу с «Большой семеркой», серьезно усиливает концентрацию ресурсов для потенциальной инновационной модернизации «незападных» стран. Академик РАН Иванова Н. И. в этой связи замечает, что растущее экономическое взаимодействие этих стран между собой и с другими «восходящими» странами в перспективе, при сохранении сравнительно высоких темпов роста ВВП, может стать альтернативой современным векторам глобализации⁷.

В этих условиях для России предельно актуальным является вопрос о конкретизации главного вектора ее стратегии в мировом пространстве. С одной стороны, усложнение после 2013–2014 гг. внешней среды (резкое ухудшение отношений со странами Запада, взаимные санкции и сокращение товарных и финансовых потоков) подталкивает к более тесным связям с Китаем, Индией и другими новыми центрами развития. Но это не может быть одним единственным направлением, если страна стратегически предполагает оставаться самостоятельным субъектом развития. Нужно одновременно проводить курс на всевозможное взаимовыгодное сотрудничество с динамичными странами Запада. Нельзя не видеть возросшей опасности (при сохранении аморфности линий поведения в научно-технологической сфере) сползания нашей страны из современного положения «одного из лидеров мировой экономики» в положение «второстепенного игрока». Такая опасность подогревается ситуацией падения темпов экономического роста, начавшегося еще в 2011–2013 гг., а затем — в 2014–2015 гг. — перехода в зону минусовых «приростов» ВВП. Эти тенденции должны быть приостановлены и преодолены, и Россия обязана позиционировать себя как активный самостоятельный игрок, ориентированный на умножение своей роли в мировом научно-инновационном процессе.

1.2. Особенности государственной политики по активизации научно-технологического развития в основных странах мира

Обстановка глобального кризиса в мире, сложившаяся после 2008 года, когда стратегические темы развития объективно во многом были из-за нахлынувших антикризисных забот вытеснены в повестке обсуждаемых задач на вторые и третьи планы, интересы науки и инновационного развития потеряли на страницах научной печати и в политических документах былую актуальность. Расслабленности элиты на этот счет способствовало распространение упоминовшейся теоретической гипотезы об «инновационной паузе».

Однако концепцию «инновационной паузы», если за ней и стоят жизненные факты, не следует воспринимать буквально. Это лишь некий словесный образ, характеризующий переходность процессов, на стыке сменяющих друг друга эпох со своими технологическими укладами. И на самом деле, это переходное время в той или иной мере уже используется ключевыми игроками на мировой арене как пространство сосредоточения для подготовки к новым условиям, в том числе посредством формирования заделов для новых технологических сдвигов.

Изучение антикризисных программ основных стран мира показывает, что тушение кризисных явлений нигде не финансировалось за счет приостановки НТП, более того постановки вопроса о роли НТП в ряде случаев были обострены. Примечательно, что Президент США Б. Обама в самый наибольший разгар кризиса (в апреле 2009 года) посетил Американскую национальную академию наук и сказал очень сильные слова: «Мы не просто достигнем, мы превысим уровень времен космической гонки, вкладывая средства в фундаментальные и прикладные исследования, создавая новые стимулы для частных инноваций, поддерживая прорывы в энергетике и медицине, и улучшая математическое и естественнонаучное образование».

Американское правительство, несмотря на кризисные коллизии, выделило свыше 100 млрд долларов на долгосрочные программы по развитию приоритетных высокотехнологичных направлений. В качестве противодействия кризисным явлениям в 2009 г. был принят Закон об оздоровлении американской экономики и реинвестировании (American Recovery and Reinvestment Act, ARRA). Беспрецедентный по своему размаху пакет мер по инвестиционному стимулированию экономики опирается на правительственные вложения в сумме около 800 млрд долларов. В 2011 г. Белый дом утвердил Стратегию инновационного развития Америки (A Strategy for American Innovation: Securing our Economic Growth and Prosperity), согласно которой для усиления научно-технологического потенциала США намечено действовать в разрезе трех направлений: создание необходимой инфраструктуры и институциональной базы, стимулирование инновационной активности частного сектора и государственная поддержка приоритетных направлений научно-технологического развития.

Созвучные этому меры в ходе антикризисных действий предприняты и во многих других странах — в Китае, Великобритании, Германии, Франции, Японии и т. д. В Китае особенности современной фазы инновационной политики отражены в 12-м пятилетнем плане, который содержит План научно-технологического развития страны, подразумевающий поддержку ключевых отраслей (ИКТ, энергетика, генно-модифицированные продукты, защита окружающей среды, фармацевтические препараты, авиакосмическая промышленность), а также в плане реализации Национальной стратегии для перспективных отраслей. Другая крупная развивающаяся страна Индия также в 2010 г. приняла национальную стратегию инновационного развития под девизом «Десятилетие инноваций». Европейская комиссия запланировала к 2020 г. увеличить долю расходов на НИОКР до 3% от совокупного ВВП стран-членов ЕС.

Какие же направления исследований и технологические проекты становятся наиболее значимыми и приоритетными в основных странах мира? Определенное представление о них дают материалы международного консалтингового агентства McKinsey, в которых опубликован список из наиболее перспективных технологий, которые уже в ближайшее время могут оказать сильное трансформирующее влияние на мировую экономику⁸. Среди этих технологий выделяются следующие:

• мобильный интернет, который уже в ближайшее время по объемам трафика должен обогнать проводные системы;

• продвинутая робототехника, способная решать все более сложные аналитические задачи;

• геном человека, расшифровка которого сделает возможным более точную постановки диагноза и подбора оптимального курса лечения (проект Геном человека занял 13 лет обошелся в 2,7 млрд долларов);

• беспилотные транспортные системы, поставленные на службу массовому потребителю (машины Google и дроны);

• современные аккумуляторы энергии, благодаря которым электромобили вскоре смогут конкурировать с традиционными автомобилями на двигателях внутреннего сгорания;

• материалы с улучшенными свойствами, способные к самовосстановлению и самоочищению, в том числе металлы, обладающие памятью и способные возвращать себе нарушенную форму, кристаллы, преобразовывающие давление в энергию и наноматериалы;

• облачные технологии, которые позволяют получать через Интернет доступ к сложным компьютерным программам и услугам, а также обширным хранилищам информации, предъявляя при этом минимальные требования к программному обеспечению и оборудованию пользователя;

• 3D-печать, которая делает возможным производство штучных изделий достаточно сложной геометрии с минимальными затратами времени и ресурсов (технология подразумевает не сборку, а «печать» изделия путем наложения одного тонкого слоя материала на другой);

• нетрадиционные способы нефте- и газодобычи, позволяющие осваивать месторождения, разработка которых еще совсем недавно была нецелесообразна с экономической точки зрения;

• возобновляемые источники энергии, которые становятся все более экономичными (за последние два десятилетия стоимость электроэнергии, генерируемой солнечными батареями, снизилась почти в десять раз).

Каждое из этих направлений действительно сулит, исходя из имеющихся данных, большие перспективы. Поэтому большинство из них упоминается в программных документах, касающихся перспектив научно-технического развития почти всех стран мира (где имеются такого рода программы). Получается, что публично объявленные приоритеты во всех странах почти однотипны. Однако это совсем не означает, что во всех таких странах идет самостоятельная и полномасштабная разработка всех приоритетных направлений. Подобную политику не может себе позволить ни одна страна, даже такая мощная как США. Непременно выделяется более узкий спектр приоритетов, на котором страною концентрируются основные ресурсы, а по остальным направлениям ведется тщательный мониторинг хода разработок и организуется при необходимости перераспределение приоритетов, либо включение по возможности в их разработку в порядке сотрудничества с теми, кто реально продвинулся вперед.

Обстановка глобальной нестабильности в мире побуждает в современных условиях наиболее сильных игроков на пространстве НТП прибегать во многих случаях к засекречиванию своих прорывных разработок, а также использовать приемы дезинформации конкурентов в том, чтó выдвигается как перспективное направление в науке и технологиях. Обеспечение неожиданности для конкурентов, внезапности в освоении крупного технологического новшества становится важным фактором в закреплении крупной страной своего лидерства и конкурентных преимуществ на новом витке НТП.

В федеральном бюджете США на 2016 финансовый год (его начало приходится на 1 октября 2015 г.), из общей расходной части госбюджета США, составляющей порядка 4 трлн долларов, на научные исследования и новые технологические намечалось выделить 146 млрд долларов, что примерно на 6% выше фактического уровня предыдущего года. Об особом характере стратегически ориентированных НИОКР в этой стране в нынешнее, наполненное противоречиями время свидетельствует такой факт, что небезызвестное Агентство передовых разработок министерства обороны США (DARPA) запроектировало суперпрограмму под девизом «Обеспечение технологической внезапности — задача DARPA в меняющемся мире».

Известный исследователь закономерностей долгосрочной динамики научно-технологического развития Карлота Перес — почетный профессор Центра исследований научной и технологической политики (SPRU) Университета Сассекса (Великобритания) — утверждает, что в настоящий момент мы (весь мир) находимся в промежуточной точке между начальной фазой и фазой развертывания новой волны НТП, т. е. в стадии перехода от агрессии к синергии». И она считает, что России нельзя ограничивать себя какой-то узкой специализацией в сфере НТП и призывает нас быть готовыми двигаться по многим направлениям науки и технологий, устанавливая рабочие приоритеты здесь в зависимости от конкретных потребностей и от реальных продвижений в технологиях.

К этому выводу есть основания прислушаться, поскольку он не только соответствует логике переломного времени в мире в целом, но и дает шанс нашей стране, сильно отставшей от наиболее развитых стран в освоении технологий пятого технологического уклада (уходящего в прошлое), осуществить маневр в сфере государственной научно-инновационной политики на базе принципа «Обгонять — не догоняя!»

Но этого можно добиться при том непременном условии, если базисным приоритетом (приоритетом всех приоритетов) в стране вновь станет развитие сферы науки и образования. К такому выводу однозначно подталкивает, в частности, анализ данных о динамике и структуре вложений в НИОКР в основных странах мира за последние годы, в том числе и в период, связываемый с глобальным кризисом (Таблица 1.1)⁹.

Из таблицы видно, что США по-прежнему являются безусловным лидером в области научно-технического прогресса и развития науки в мире. По данным на 2013 г. на долю США приходилось 31,4% общемировых расходов на научные исследования. В страновом разрезе на втором месте по доле в мировых расходах на НИОКР находится Китай — 16,5%, на третьем — Япония (10,5%). Однако Евросоюз по совокупным расходам на НИОКР имеет бóльшую чем Китай и Япония квоту — 22,4% и является вторым в мире научно-технологическим центром.

Прогнозные данные по 2014 году хотя и говорят о тенденции количественного снижения доли США в пользу Китая и иных стран, но не принципиально. США, как видно из таблицы, стабильно сохраняют достаточно высокий показатель по удельному весу расходов на НИОКР в национальном ВВП (в 2012–2014 годах он был на уровне 2,8%). И хотя по этому параметру США не на самом первом (а где-то на 7–8-ом) месте в мире, по абсолютной сумме вложений в науку у американцев нет конкурентов. Обращает на себя внимание, что на высоком уровне поддерживаются расходы на науку такие страны, как Израиль (первое место в мире по их удельному весу к ВВП — 4,2%), Южная Корея (3,6%), Японии (3,4%), Швеция (3,4%), Швейцарии (2,9%), Германии (2,9%), Индия (2,7%), Тайвань (2,3–2,4%).

Таблица 1.1

Расходы на НИОКР в основных странах мира

| 2012 | 2013 | 2014*
| Доля от мировых расходов в% | Расходы на НИОКР в% от ВВП | Расходы на НИОКР по ППС в млрд долл. | Доля от мировых расходов в% | Расходы на НИОКР в% от ВВП | Расходы на НИОКР по ППС в млрд долл. | Доля от мировых расходов в% | Расходы на НИОКР в% от ВВП | Расходы на НИОКР по ППС в млрд долл.
США | 32,0 | 2,8 | 447 | 31,4 | 2,8 | 450 | 31,1 | 2,8 | 465
Китай | 15,3 | 1,8 | 232 | 16,5 | 1,9 | 258 | 17,5 | 2,0 | 284
Япония | 10,5 | 3,4 | 160 | 10,5 | 3,4 | 163 | 10,2 | 3,4 | 165
Германия | 6,1 | 2,8 | 92 | 5,7 | 2,8 | 92 | 5,7 | 2,9 | 92
Южная Корея | 3,8 | 3,6 | 59 | 3,9 | 3,6 | 61 | 3,9 | 3,6 | 63
Франция | 3,4 | 2,3 | 52 | 3,3 | 2,3 | 52 | 3,2 | 2,3 | 52
Индия | 2,7 | 0,9 | 43 | 2,7 | 0,8 | 42 | 2,7 | 0,9 | 44
Великобритания | 2,6 | 1,8 | 40 | 2,8 | 1,8 | 44 | 2,7 | 1,8 | 44
Россия | 2,5 | 1,5 | 38 | 2,4 | 1,5 | 38 | 2,5 | 1,5 | 40
Бразилия | 2,0 | 1,3 | 30 | 2,0 | 1,3 | 31 | 2,0 | 1,3 | 33
Канада | 1,9 | 1,9 | 29 | 1,9 | 1,9 | 29 | 1,8 | 1,9 | 30
Италия | 1,8 | 1,3 | 23 | 1,4 | 1,2 | 22 | 1,3 | 1,2 | 22
Австралия | 1,4 | 2,3 | 22 | 1,5 | 2,3 | 23 | 1,4 | 2,3 | 23
Тайвань | 1,2 | 2,3 | 21 | 1,4 | 2,3 | 22 | 1,4 | 2,4 | 23
Испания | 1,2 | 1,3 | 19 | 1,0 | 1,3 | 18 | 1,1 | 1,3 | 18
Швеция | 0,9 | 3,4 | 14 | 0,9 | 3,4 | 14 | 0,8 | 3,4 | 14
Нидерланды | 1,0 | 2,0 | 15 | 0,9 | 2,1 | 15 | 0,9 | 2,1 | 15
Турция | 0,6 | 0,9 | 10 | 0,6 | 0,9 | 10 | 0,7 | 0,9 | 11
Швейцария | 0,7 | 2,9 | 11 | 0,7 | 2,9 | 11 | 0,7 | 2,9 | 11
Израиль | 0,7 | 4,3 | 11 | 0,7 | 4,2 | 11 | 0,7 | 4,2 | 11
Америка | 34,2 | 2,5 | 471,8 | 34,0 | 2,4 | 529,7 | 33,9 | 2,5 | 548,5
Азия | 37,0 | 1,8 | 561,2 | 38,3 | 1,9 | 596,7 | 39,1 | 1,9 | 632,6
Европа | 23,1 | 1,9 | 350,4 | 22,4 | 1,9 | 348,9 | 21,7 | 1,8 | 351,1
Весь мир | 100,00 | 2,00 | 1517 | 100 | 1,8 | 1558 | 100,00 | 1,8 | 1618

* Данные прогноза на 2014 год

На этом фоне ассигнования на науку в России (даже исходя из данных таблицы 1.1, в которой при расчетах размеры расходов на науку и объемы ВВП пересчитаны по условному курсу валют — по паритету покупательной способности) заметно отстают от ведущих стран. В этих расчетах по 2013 году они составили 40 млрд долл., что соответствует цифре в 1,5% ВВП. Еще более разительным становится контраст ситуации в России с высокоразвитыми странами по уровню финансирования науки, если анализировать абсолютные и реально-рыночные цифры в денежном выражении. Так, в США общие затраты на НИОКР в 2012 г. составили 447 млрд долл., а в 2014 г. около 460 млрд долл., тогда как в России они составили в 2012 г. 700 млрд руб., что при пересчете по официальному курсу валют равнялось 23 млрд долл. А если пересчитать рублевую сумму вложений в НИОКР в России 2014 г. в доллары по новому, резко упавшему курсу рубля, то их величина будет не более 15 млрд долларов. При этом в период между 2009 и 2014 годами темпы роста сумм российских вложений в НИОКР (в рублях) год от года падали.

Известно, что даже в самые тяжелые годы в прошлом в нашей стране наука была реально одной из самых приоритетных отраслей и по масштабам финансирования, и по престижу в обществе для людей занятых в этой сфере. И такой акцент в приоритетах несомненно способствовал завоеванию страной авторитета мировой державы первого ряда. Известный американский социолог Рэндалл Коллинз некоторое время тому назад высказал мыль, что государство в сущности нуждается в науке именно и прежде всего для поддержания «своего престижа могущества». Потому что в принципе ныне «можно все купить» на рынке, кроме разве что атомной бомбы. И, думается, чисто риторическим сегодня является вопрос о том, нужно ли в нашей стране расценивать задачу достижения престижа могущества через приоритетное развитие науки как стратегическую цель самого высшего разряда? Именно из такого могущества только и могут произрастать всякие иные компоненты мощи и авторитета государства (страны).

Масштабы развития науки и степень ее влияние на экономическую динамику в стране зависят прежде всего от отношения государства к научно-технологической сфере. И здесь не следует степень заботы государства о развитии науки отождествлять непосредственно с величиной (долей) ассигнований на науку, приходящейся на государственный бюджет. Есть страны, где доля госбюджета в общих расходах на НИОКР невелика, но государственное влияние на научную и инновационную политику огромно. Именно таковой является политика и практика в США, где традиционно основную нагрузку в финансировании НИОКР (до 70 и более процентов) принимают на себя корпорации. Но при всем том масштабы поддержки науки государством чрезвычайно значительны. Статистические данные свидетельствуют о росте правительственных расходов на НИОКР с 2000 по 2011 гг. Так, если в 2000 г. доля расходов федерального правительства на науку в общих расходах на НИОКР составляла 19% (67,9 млрд долл.), то в 2011 г. уже 24,3% (125,7 млрд долл.). Нетрудно заметить, что абсолютные величины ассигнований на науку из государственного бюджета при этой «относительно небольшой» доле в американском ВВП здесь несопоставимы с абсолютной цифрой общих затрат на науку в России (приводимой выше). И это при том, что, как уже указывалось, отличительной чертой американской (и вообще западной) модели финансирования науки и инноваций является активная роль частного сектора. В 2011 г. расходы на НИОКР, финансируемые американскими компаниями составили свыше 267 млрд долл. или 72,2% от общих расходов на науку.

Основными источниками расходов на научные исследования в США (согласно данным прогноза на 2014 г.) являются: 1) промышленность — 307,5 млрд долл., что на 4% больше, чем в 2013 году, 2) федеральное правительство — 123,0 млрд долл., 3) университеты — 13,3 млрд долл.), 4) прочие государственные органы (в основном штатные и муниципальные) — 4,0 млрд долл., и 5) бесприбыльные организации — 16,7 млрд долл.

Анализ структуры расходов на НИОКР в разрезе источников средств в сопоставлении со структурой их распределения по получателям, осваивающим ассигнования (см. таблицу 1.2) показывает, что ресурсы, выделяемые федеральным правительством, покрывают решающую часть средств на НИОКР, осваиваемых американскими университетами, не говоря уже о почти 100-процентной доле государственных средств в сумме работ, выполняемых правительственными научными центрами. Можно с уверенностью уже из этого заключить, что именно из правительственных источников в США осуществляется забота о фундаментальной науке. Средства частного сектора здесь составляют всего 4% расходов на фундаментальную науку. За счет федерального бюджета в конце первого десятилетия XXI в. финансировалось 59% всех фундаментальных исследований.

Вместе с тем, эти любопытные цифры, конечно, не могут рассматриваться в качестве убедительного свидетельства об уже начавшемся повороте к созданию фундаментальных заделов для новой ожидаемой научно-технической революции. Даже в США как в стране, объективно остающейся «чемпионом» в мире по объемам вложений в науку и играющей роль современного лидера в научно-инновационной сфере, среди научной общественности и интеллектуальной элиты не складывается пока настроения о начинающимся и необходимом форсаже в развитии фундаментальных и прикладных исследований, связанных с осуществлением новой НТР.

Таблица 1.2

Расходы и освоение денежных средств на НИОКР различными секторами в США в 2014 г., в млрд долл. в текущих ценах (числитель) и в % к 2013 г. (знаменатель)¹⁰

По источнику средств | По освоению средств
Федеральное правительство | Исследо-вательские центры, финансируемые федеральным правительством | Промыш-ленность | Универ-ситеты | Беспри-быльные организации | Всего
Федеральное правительство | $35,7 1,0% | $16,5 1,1% | $27,8 1.1% | $37,1 2,5% | $6,0 1,1% | $123,0 1,5%
Промышленность |  | $0,3 0,7% | $302,5 4,1% | $3,3 1,7% | $1,4 0,5% | $307,5 4,0%
Университеты |  | $0,1 0,1% |  | $13,2 2,0% |  | $13,3 1,9%
Прочие гос. органы |  | $0,0 0,1% |  | $4,0 1,1% |  | $4,0 1,0%
Бесприбыльные организации |  | $0,1 0,2% |  | $5,3 2,2% | $11,3 4,0% | $16,7 3,4%
Всего | $35,7 1,0% | $17,0 1,0% | $330,3 3,8% | $62,9 2,2% | $18,7 2,7% | $464 3,2%

По-прежнему в целом господствуют представления, будто ничего не только сегодня, но и в обозримом будущем не изменится в расстановке движущих сил научно-технического и социально-экономического развития. Доминирующим остается убеждение, что именно бизнес будет по законам конкуренции совершать назревающие научно-инновационные прорывы, а роли государств на этом поприще должны понижаться. Именно такие концептуальные представления продолжают оставаться общим мейнстримом, хотя, по ряду признаков, их убедительность год от года по мере нарастания кризисных противоречий несколько понижается. Во всяком случае, касательно роли и места государства в решении накопившихся социальных проблем с использованием возможностей активизации научно-инновационной деятельности дискуссии нарастают.

Нобелевский лауреат в области экономики Дж. Стиглиц, например, пишет, что «финансовый кризис должен был бы научить американцев (и других) необходимости большего равенства, более жесткого регулирования и лучшего равновесия между рынком и государством. К сожалению, этого не произошло. Совсем наоборот, возрождение экономики правого толка, управляемой идеологией и группами с особыми интересами, вновь угрожает мировой экономике, или, по крайней мере, Европе и Америке, где эти идеи продолжают торжествовать»¹¹.

Сегодня, повторим, американский ресурс НИОКР и инновационной деятельности уже недостаточен для покрытия потребностей всего мира в обеспечении сдвига в науке и технологиях для обеспечения устойчивой динамики социально-экономического развития. Нарастание научно-технического потенциала Китая, Индии и других развивающихся стран, конечно, является при этом хорошим знаком. Но, к сожалению, оно является пока чисто количественным и не демонстрирует реальных возможностей выхода за пределы парадигмы последнего (пятого) технологического уклада, сформированного наукой и инноваторами развитого Запада. То есть мир еще не дошел до пункта, когда можно говорить о возникновении качественно новых точек зарождения научно-инновационных прорывов, или об обнадеживающей синергии в недрах существующего мирового потенциала НИОКР. Вместе с тем потребность и ожидания новой научно-технической революции в мире все более ощутимы. Именно с такой революцией связывается возможность преодоления мировых дисбалансов, ставших преградой дальнейшему устойчивому социально-экономическому развитию.

Осознание необходимости согласованных действий в мире в сфере науки и технологий на современном этапе происходит пока с трудом и противоречиво, на что влияет сила инерции экономического мейнстрима уходящей эпохи капиталистического хозяйствования. К тому же слишком велики различия в стартовом для нового витка НТП состоянии научно-технических потенциалов разных стран. Поэтому поиски моделей управления развитием в разных странах осуществляется во многом наощупь и исходя из понимания элитой конкретных стран интересов нации сегодня и в будущем. Подытоживая наш анализ, выделим некоторые особенности момента, связанные с адаптацией к требованиям ускорения НТП механизмов управления развитием в разных группах стран мира.

1. В группе высокоразвитых стран западного мира, возглавляемых США, происходит наращивание усилий по развитию науки, инновационной деятельности и образования, причем кризис 2007–2008 годов отнюдь не поколебал этого настроя в среде политиков и бизнеса. Начаты и успешно реализуются достаточно крупные научно-технические прораммы, в том числе связанные с ожидаемым переходом на новый (шестой) технологический уклад, взят курс на реиндустриализацию экономики, который подкрепляется структурными сдвигами в сфере образования с выраженным креном на подготовку кадров для передовых отраслей реального сектора экономики, усилением математической, естественнонаучной и инженерной компоненты в образовании.

Задачи интенсификации научно-технологического развития на новом этапе в основном решаются традиционными для западного мира средствами, на базе механизмов рыночной конкуренции. То есть сделан расчет на сохранение и в будущем модели развития на основе преимуществ Запада в организации производства и управления, подкрепляемых многократно большей техновооруженностью труда и ресурсообеспеченностью производства и быта. Это в условиях усиления политической напряженности в мире способствует наметившейся склонности к засекречиванию в США и некоторых других странах поисковых и прорывных работ. В контексте продвижения к принципиально новым поколениям техники расчет делается в ряде случаев на технологическую внезапность, позволяющую предельно быстро вырваться на передовые рубежи, оставив далеко позади потенциальных конкурентов.

Высокая неопределенность конечной результативности новшеств, связываемых с шестым ТУ и значительная капиталоемкость таких НИОКР в свою очередь побуждает к стимулированию поисковых НИР по широкому фронту направлений, что все более превращает развитие науки, как таковой, в приоритет особого рода, требующий особых механизмов управления, которые оказывается крайне трудно сформировать в рамках старой парадигмы устройства западного общества.

Неготовность традиционного общества к отказу от исчерпавших себя механизмов развития и к масштабным экспериментам в поиске и освоении новых движущих сил прогресса удлиняет период нестабильности и неопределенности в экономике. В условиях пресыщенности потребительских запросов на товары и услуги со стороны благополучных слоев общества и одновременно отсутствия достаточного платежеспособного спроса на них со стороны не только бедных, а и увеличившейся части «среднего класса» обычные механизмы спроса и предложения уже не являются бесперебойно работающими движителями нововведений. Принципиально новые научно-технические решения получают продвижения при этом в основном в военной сфере, то есть там, где наряду с рыночными механизмами действуют и другие, более сильные движущие силы изобретательства.

2. Китай, Индия и другие динамично развивающиеся страны демонстрируют в ряде случаев очень высокие темпы укрепления своего научно-технологического потенциала. за последние десять лет крупные развивающиеся страны (и прежде всего Китай) существенно расширили свое присутствие на рынке высоких технологии, а также увеличили свою долю в совокупных мировых затратах на НИОКР. Если в 2002 г. на долю Китая приходилось 6% мировых расходов на исследования и разработки, то в 2012 г. этот показатель достиг 20%. За этот период доля Китая в общем мировом объеме произведенной высокотехнологичной продукции выросла втрое — с 8 до 24%, так что по этому показателю Китай вышел на второе место в мире (после США)¹².

На стыке ХХ и ХХI веков наблюдался также весьма активный рост числа заявок на патенты от китайских резидентов. По имеющимся данным, в 2010-х годах на Китай приходилось около 33% всех заявок резидентов на патенты в мире (на США — почти 20%, на Россию — всего 2%). Этот успех китайских изобретателей, однако, по мнению экспертов, весьма относителен. Качество китайских патентов ими часто ставится под сомнение. Считается, что резкий рост заявок на патенты в Китае был обусловлен политикой поддержки внутренних инноваций, а также желанием компаний избежать лицензионных платежей. Среди причин роста числа китайских патентов часто указывают на вступление Китая в ВТО и Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС)¹³.

В целом пока за действительно высокими темпами НТП в Китае стоит, по преимуществу, догоняющее развитие. Ни Китай, ни Индия, ни другая крупная развивающаяся страна не смогла пока продемонстрировать миру какие-либо прорывные технологии, превосходящие собою уровень достижений наиболее развитых стран мира. Путь догоняющего научно-технического развития способен достаточно быстро превращать экономику отставших стран в экономику инновационного типа, однако он имеет объективный предел, если страна не ставит задачу выходить хотя бы по самому ограниченному числу направлений на пути фундаментального новаторства. Более того при отсутствии культуры фундаментальных подходов к стимулированию количественного экономического роста экологические противоречия обостряются на этом пути особенно сильно. Таким образом, ключевым в плане влияния крупных развивающихся стран на устойчивость мирового социально-экономического развития является вопрос, наступит ли там в обозримом будущем этап, когда приоритеты сугубо прикладных НИОКР и быстро реализуемых нововведений дополнятся осязаемыми приоритетами фундаментальных поисковых исследований.

3. В мире на сегодняшний день сохраняется представление, что прогресс в социально-экономическом и научно-технологическом развитии должен обеспечиваться в основном силами элитарной части общества, что оправдывает себя лишь в том отношении, в каком речь идет об особой роли высокотворческой элиты стран и народов. Однако на это представление сильное корректирующее влияние оказывают сложные процессы социального расслоения в обществе, в результате которых не только растущая часть малообеспеченных в материальном смысле слоев устраняется из сферы причастности к новаторству по этой объективной причине, но также меняется структура того слоя, который традиционно причисляется к элите. Наиболее оплачиваемая часть этой элиты все в большей степени уже не является в строгом смысле научно-творческой средой, там господствуют менеджеры, далекие от НИОКР, чиновники, финансисты, юристы и пр. Также и в среде «среднего класса» (массовые бизнесмены, интеллигенция и т. п.), на котором держалась устойчивость развития западного общества, за последнее время наблюдается явный регресс, с усилением тенденций «люмпенизации» некоторых частей этого слоя.

Разрывы в уровнях общего развития и благосостояния народов в мире по линии Север-Юг и Запад-Восток хорошо всем известны, и их отрицательное влияние на экономическую динамику и НТП широко освещено в литературе. Но за последнее время не менее сильное негативное воздействие в этом плане оказывает и усилившееся социальное расслоение внутри относительно развитых стран, в частности среди относительно «элитарной» группы стран, входящих в Организацию Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР). Эта организация недавно опубликовала список развитых стран с самым большим социальным неравенством. Заметим, что четвертое место в этом «черном» списке заняли Соединенные Штаты. Больше, чем в США, разрыв между бедными и богатыми в Чили, Мексике и Турции. В первую десятку наиболее «неравных» стран также вошли Израиль, Великобритания, Греция, Эстония, Португалия и Япония¹⁴. На противоположном полюсе — Дания, Словения, Словакия и Норвегия, — в которых неравенство в доходах между бедными и богатыми наименьшее.

Эксперты ОЭСР замечают, что разрыв между богатыми и бедными в мире продолжает расширяться. В 34 странах, входящих в ОЭСР, 10% самых богатых их жителей зарабатывают почти в 10 раз больше, чем 10% самых бедных. Для сравнения в восьмидесятые годы прошлого века разрыв в доходах между 10% наиболее богатых и 10% наиболее бедных граждан по ОЭСР равнялся 7, а в двухтысячные — 9. В США разрыв вдвое больше — 18,8 (против 15,1 в 2007 г.). Для сравнения: во Франции этот показатель — 7,4; в Германии — 6,6, а в Швеции — 5,8. Хотя нам не известны строгие исследования о влиянии уровня расслоения по доходам в странах на степень там научно-инновационной работы, можно уверенно утверждать, что упомянутые западноевропейские страны на протяжении ряда лет являлись примерами для многих в области науки и развития высокотехнологических производств, что, несомненно, определялось и фактором относительно высокой социальной справедливости процессов распределения доходов в этих странах.

Устранение социальных перекосов, в особенности, отход от принципа, при котором работники стимулируется в основном в зависимости от их принадлежности к той или иной статусной группе, и переход к системам поощрения и общественного признания людей в зависимости от их участия в высокотворческом результативном труде, в создании открытий, изобретений и новаторских проектов должно рассматриваться сегодня как одно из важнейших направлений совершенствования механизмов управления социально-экономическим и научно-техническим развитием.

4. В свете противоречивых процессов в мире предельно острым становится вопрос о реальности участия России в грядущей новой НТР.

Россия нередко выглядит сегодня как бы исключенной из мировых игроков на арене научно-технологического прогресса, поскольку и сама не демонстрирует значимых реальных результатов в этой плоскости на мировых рынках, и на пропагандистском поприще не противопоставляет недружественным средствам массовой информации и «рейтинговым агентствам» убедительную аргументацию, опровергающую тезисы о своем якобы отставании в технологиях от Запада чуть ли не «навсегда».

Нужно исходить из неизбежности для России этапа восстановления и наращивания своего научно-инновационного потенциала, в том числе этапа активной промышленной политики. На этом этапе важно как можно быстрее преодолеть критическое отставание от высокоразвитых стран по уровню используемых технологий и инновационной активности в важнейших секторах экономики. Во многом это будет этап количественного наращивания темпов модернизации производства с максимальным использованием известных и оправдавших себя передовых технологий, в связи с чем важно рациональным образом воспользоваться лучшим мировым и отечественным опытом управления нововведенческими проектами. Особая сложность данного периода заключается в том, что одновременно должны не упускаться из виду и даже активизироваться работы над заделами НИОКР по направлениям, связанным с шестым технологическим укладом.

Мир, как уже говорилось, ныне находится на падающей ветви изжившего себя пятого технологического уклада и в фазе ожиданий нового кондратьевского длинноволнового цикла развития. Это период и больших неопределенностей и больших потенциальных возможностей. Систематизация данных о крупных нововведениях, распространение которых интенсифицировало экономический рост в восходящих волнах больших циклов в XIX–XX вв., показала, что пики перспективных нововведений приходились на наиболее застойные периоды нисходящих волн долгосрочных циклов¹⁵. Так, по данным Г. Менша, К. Фримэна, Х.-Д. Хауштайна и других исследователей рекордными по числу крупных нововведений были 1820-е годы (9), 1880-е (26) и 1930-е (31). Нужно с особой тщательностью рассмотреть, что особенного и нового имеется в области НТП в этих странах с точки зрения влияния правительств этих стран. Потому что в России крупные сдвиги на всех этапах истории всегда опирались на мобилизующую роль государства.

С учетом всего этого на данном этапе должны применяться особые алгоритмы выделения научно-инновационных приоритетов. Наука как сектор, гарантирующий сохранение и умножение «престижа могущества» страны должна выступать как «приоритет приоритетов». Для этого важно возрождать высокий авторитет науки как института и престижность труда в этой сфере. Согласно результатам социологических опросов (проводимых для России ИСИЭЗ и ВШЭ, для США — компанией Harris Interactive, а для ЕС — Европейской комиссией), профессию ученого в России считают престижной только 17%, в то время как в США и ЕС — около половины респондентов¹⁶.

В условиях высокой неустойчивости внешней среды и неопределенности мировой конъюнктуры для будущих поколений техники очень важно, чтобы наука постоянно генерировала новые идеи, на базе которых возможны прорывы мирового уровня хотя бы на весьма узком фронте технологических направлений. Только при этом условии страна будет сохранять за собою необходимое место среди лидеров НТП. На данном этапе, например, России крайне целесообразно сохранить за собою и умножить признанное лидерство в области космических технологий, а также в сфере разработки и производства ряда направлений военной техники. Опыт многих западных стран, как и отечественная практика в течение ряда лет показывают, что активные разработки на ниве прогресса военной техники всегда играли огромную роль в обеспечении общего подъема научно-технологического уровня страны (при условии, разумеется, создания механизмов для диффузии технологий, созданных в военном секторе экономики в гражданских отраслях.

Развернутая в стране (под воздействием во многом начатых против России экономических санкций) политика импортозамещения также должна стать все более мощным фактором активизации научно-технологического прогресса. Особая сложность практической реализации этого направления упирается в проблему допущенного в ходе необдуманных рыночных реформ отставания в общем машиностроении, в производстве комплектующих, электроники, универсальных узлов (подшипников и др.) Именно эти отрасли и подотрасли должны получить приоритетную поддержку на данном этапе со стороны государства.

Подчеркнем, что недопустимость утраты Россией своей стратегической идентичности в мирохозяйственных и политических связях и заметной роли в мировых НИОКР и инновационной деятельности, определяется не только внутренними интересами нашего более устойчивого развития, а и тем фактом (который осознается, к сожалению, далеко не всеми как за рубежом, так и внутри страны), что в силу уже самой огромной территориально-пространственной специфичности социально-хозяйственной системы нашей страны она не может не оказывать существенного и качественного влияния на мир-систему в целом. И выход их обозначившегося длительного глобального кризиса на мировом пространстве в огромной степени зависит от процессов возобновления прогрессирующего развития в России. Восстановление нашей страны в качестве значимого мирового субъекта зависит от воссоздания обстановки, способствующей устойчивому нарастанию темпов экономического развития страны, для чего в первую очередь необходимо существенная активизация в стране научно-технического прогресса.

Глава 2.
Формы инвестиционного обеспечения инновационных программ и проектовв ведущих странах мира. Опыт диверсификации источников инвестиционных ресурсов

2.1. Изменение подходов к финансированию научно-инновационных программ и проектов в современной мировой практике

Важную роль в инвестиционном обеспечении научно-инновационных программ и проектов во всем мире играют государственные источники финансирования. Основным аргументом в поддержку тезиса о необходимости государственного финансирования научных исследований является существование «провалов рынка», не обеспечивающих для частного сектора достаточных стимулов для инвестирования в научные разработки в общественно оптимальных масштабах¹⁷. Эти «провалы» обусловлены как возможностью использования результатов исследований другими экономическими агентами (даже если они защищаются патентами), что создает разрыв между показателями коммерческой и общественной эффективности инвестиций в НИОКР, а также высокими рисками инвестиций в НИОКР, которые большинство частных фирм не в состоянии эффективно диверсифицировать, в отличие от государства. Наибольшую убедительность аргумент «провалов рынка» имеет применительно к инвестированию в проведение фундаментальных научных исследований, которые в большинстве технологически развитых стран мира финансируются преимущественно государством.

Другой аргумент связан с различной степенью заинтересованности государства и частных инвесторов в раскрытии информации, полученной в результате выполненных НИР и НИОКР¹⁸. Частное финансирование научных исследований, в отличие от государственного, не обеспечивает оптимальный уровень раскрытия информации о полученных результатах и эффективного накопления знаний. По мнению П. Ромера, только государственное финансирование научных исследований обеспечивает условия, необходимые для поддержания стабильных темпов экономического роста на базе устойчивого научно-технического прогресса¹⁹.

В последнее время обоснование необходимости государственной финансовой поддержки научно-инновационных программ и проектов связывается также с системными проблемами национальных инновационных систем — отсутствием участников со специфическими ключевыми компетенциями, а также низкой эффективностью взаимодействия между различными участниками национальной инновационной системы²⁰. Перспективы решения этих проблем на современном этапе связываются не с прямым государственным вмешательством, а с совместным поиском эффективных решений в рамках сетевых структур и использованием как государственных, так и частных источников финансирования приоритетных научно-инновационных программ и проектов.

В последние десятилетия подходы к осуществлению государственных инвестиций в науку существенно меняются. Сформировавшийся в большинстве технологически развитых стран мира после Второй мировой войны социальный контракт между органами государственной власти и научными организациями был основан на уверенности в высокой продуктивности сектора науки и целесообразности делегирования ему государством значительных полномочий²¹. При этом существенная автономия и достаточно крупные государственные инвестиционные ресурсы предоставлялись сектору науки в обмен на научно-технические результаты, генерируемые во многом самоуправляемым научным сообществом.

В начале 1980-х годов этот социальный контракт начал подвергаться ревизии из-за роста сомнений политиков в продуктивности и добросовестности финансируемых ими ученых, что привело к изменению подходов к инвестированию в исследования, проводимые в университетах и научных организациях²². В дальнейшем в рамках реализации модели «нового государственного управления» применительно к научно-технической политике взаимоотношения между государством и исполнителями НИР и ОКР стали рассматриваться как отношения между принципалом (государством) и агентами (университетами и научными организациями)²³. При этом в связи с предполагаемой склонностью агентов к оппортунистическому поведению в рамках нового социального контракта существенно повысились требования к результативности и подотчетности финансируемых исследований. Если ранее во многих странах, особенно европейских, университеты и государственные научные центры получали достаточно крупное неконкурентное и нецелевое финансирование (блочные гранты), которое могло использоваться по усмотрению его получателей, то в последние годы режим финансирования, основанный на доверии, трансформировался в режим финансирования, основанный на фактически продемонстрированной и ожидаемой результативности исследований.

При организации финансирования научных программ в международной практике используется несколько типовых механизмов, задающих организационные рамки взаимодействия между государством и получателями его инвестиций в научные исследования²⁴. Основные критерии выбора из этих механизмов или формирования их эффективного сочетания заключаются в способности системы финансирования научных исследований обеспечить достижение конкретных результатов в области получения новых знаний, а также сформировать предложение новых конкурентоспособных технико-технологических решений для рынка инноваций.

Проектный подход, наиболее активно и успешно применяемый в США, предусматривает выделение грантов на реализацию исследовательских проектов, прошедших конкурсный отбор, группам ученых или даже отдельным исследователям. Продолжительность исследования и его содержание жестко регламентируются условиями предоставления гранта. Государство в рамках реализации научно-технической политики распределяет инвестиционные ресурсы между агентствами, осуществляющими финансирование исследовательских проектов в рамках своей компетенции, и определяет основные критерии отбора исследовательских проектов для финансирования. Непосредственный отбор исследовательских проектов для реализации и их исполнителей осуществляется агентствами.

При реализации этого механизма государство выступает в роли покупателя наиболее значимых для него научно-исследовательских работ и услуг. Исполнители этих работ и услуг обладают очень существенной автономией и сами могут определять стратегии своего развития, но не имеют никаких гарантий получения финансирования в долгосрочной перспективе. Ответственность за реализацию различных направлений научной и научно-технической политики распределяется между различными агентствами, координация деятельности которых, как правило, является незначительной.

Количество исследовательских групп, подающих заявки на получение финансирования и выполняющих поддержанные проекты, обычно велико. В результате возникает своеобразный рынок научных проектов, основной спрос на котором предъявляют финансирующие агентства, а предложение обеспечивают различные организации, где работают многочисленные научные коллективы.

При реализации проектного подхода финансирующие агентства выбирают исполнителей, которые наилучшим образом способны выполнить исследования по профильной для соответствующих агентств тематике, а исполнители, финансирование деятельности которых осуществляется только в случае их победы в конкурсе, сами определяют, какие заявки подавать и как развивать свои исследовательские компетенции и мощности исходя из перспектив получения финансирования в будущем (зависящих как от научных приоритетов агентств и их обеспеченности финансовыми ресурсами, так и от степени остроты конкуренции с другими исполнителями). Конкуренция между исполнителями за получение грантов финансирующих агентств ведется прежде всего по параметрам качества, а не цены выполнения научно-исследовательских работ. Результатом этой конкуренции на средних и малых по объему рынках НИР может стать сильная концентрация финансируемых исследований в очень небольшом количестве организаций, продемонстрировавших способность успешно реализовывать исследовательские проекты, сумевших добиться репутации ведущих научных школ и установивших тесные неформальные контакты с сотрудниками финансирующих агентств.

В США доля проектного механизма в общем объеме финансирования научных исследований составляет около 80%, а в европейских странах — от 20% до 40%²⁵. При этом в большинстве технологически развитых стран в последние годы доля проектного механизма в общем объеме финансирования научных исследований устойчиво возрастает. Аналогичная тенденция прослеживается и в нашей стране в связи с образованием новых научных фондов, ориентированных на финансовую поддержку наиболее перспективных научных проектов — Российского научного фонда и Фонда перспективных исследований.

Основными агентствами, финансирующими научные исследования в США, являются Национальный научный фонд (National Science Foundation), Национальный институт здравоохранения (National Institutes of Health), Департамент энергетики (Department of Energy) и Департамент обороны (Department of Defense)²⁶.

Национальный научный фонд осуществляет финансирование фундаментальных исследований. Как правило, из него предоставляется порядка 10 000 грантов в год со средним сроком реализации проекта 3 года на реализацию инициативных исследовательских предложений, которые были признаны наиболее перспективными с точки зрения ожидаемого вклада в развитие фундаментальной науки по результатам тщательной экспертной оценки²⁷. Кроме того, Национальный научный фонд инвестирует в проекты по созданию инфраструктуры научных исследований (в частности, астрономических обсерваторий и исследовательской станции в Антарктиде). Особенно успешным реализованным инфраструктурным проектом Национального научного фонда является развитие сети Интернет (профинансированное из этого фонда на начальном этапе развертывания Интернета).

Национальный институт здравоохранения в настоящее время инвестирует преимущественно в фундаментальные, а также в прикладные исследования в области биотехнологий (хотя на начальном этапе функционирования данного фонда приоритетом являлись прикладные, а не фундаментальные исследования). Департамент энергетики, масштабы финансирования проектов которого существенно увеличились в последние годы, инвестирует преимущественно в прикладные, а также в фундаментальные исследования в области энергосбережения и развития альтернативных энергетических технологий.

Однако самым крупным по объему финансирования научным агентством США является Департамент обороны, расходы которого на научные исследования примерно равны совокупным расходам всех других государственных научных агентств США²⁸. Практически все фундаментальные исследования и большая часть прикладных исследований, поддерживаемых Департаментом обороны, финансируются через DARPA — в значительной мере автономное агентство, основанное в 1958 г. в порядке реакции на успехи космической программы СССР. Миссией DARPA является «поддержание технологического превосходства армии США и предотвращение ситуаций в связи с технологическими успехами других государств, которые могут повредить национальной безопасности США, за счет поддержки перспективных исследований, направленных на использование потенциала открытий фундаментального характера в оборонной сфере»²⁹.

Помимо государственных агентств, достаточно значимую роль в проектном финансировании фундаментальных и прикладных исследований, выполняемых университетами и научными организациями США, играют благотворительные научные фонды, основанные состоятельными физическими лицами, что позволяет диверсифицировать источники финансирования фундаментальных исследований за счет частного капитала. Первым таким фондом был Фонд Джеймса Смитсона, основанный в 1826 г. Примером недавно образованного и активно работающего благотворительного научного фонда является Фонд Билла и Мелинды Гейтс³⁰, который во многом дополняет деятельность Национального института здравоохранения. Приоритетным направлением большинства благотворительных научных фондов США на современном этапе является финансирование медицинских исследований.

Следует отметить, что некоторые российские предприниматели также осуществляют финансирование фундаментальных научных проектов. Например, Юрий Мильнер инвестирует 100 млн долл. в разработку космического наноаппарата, способного достичь Альфы Центавра за 20 лет³¹. Однако в целом активность российских предпринимателей на этом направлении существенно уступает проявляемой успешными американскими предпринимателями.

В рамках проектного механизма используются различные подходы к отбору проектов для финансирования. Первый подход предусматривает финансирование отобранных в рамках конкурса инициативных проектов, сформулированных самими исследователями, претендующими на получение финансирования. Этот подход используется преимущественно агентствами и фондами, финансирующими фундаментальные научные исследования. В России он применяется Российским научным фондом, Российским фондом фундаментальных исследований и Российским гуманитарным научным фондом. Разновидностью этого подхода является предоставление стипендий и грантов молодым ученым на реализацию индивидуальных исследовательских проектов.

Второй подход предусматривает определение финансирующими агентствами и фондами конкретных тем, в рамках которых коллективы исследователей могут подавать конкурсные заявки. Стратегические научно-инновационные программы, финансируемые по этой схеме, активно и успешно реализуются в США, Европейском Союзе, Японии и Китае. В России этот подход применяется при реализации государственных программ с использованием механизма конкурса на право заключения государственного контракта на выполнение НИР и ОКР. Третий подход предполагает финансирование проектов с жестко заданным, а не предлагаемым участником конкурса техническим заданием.

Отбор среди выдвигаемых на конкурс предложений чаще всего осуществляется методом экспертных оценок, в рамках реализации которого привлеченные эксперты оценивают качество и конкурентоспособность поданных заявок исходя из заранее заданных критериев, учитывающих как научную значимость проекта, так и перспективы практического внедрения ожидаемых результатов исследования и потенциальную эффективность этого внедрения. Конечное решение принимается представителями финансирующего агентства или фонда с учетом результатов экспертных оценок.

Другой подход применяется американским агентством DARPA, финансирующих прикладные исследования оборонной тематики. Отбор проектов для финансирования осуществляется не группой экспертов, как правило, выполняющих исследования аналогичного профиля, а научным менеджером, обладающим сильным авторитетом, хорошей репутацией и оцениваемым исходя из результатов одобренных им проектов³².

По мнению Б. Лепори, на малых по объему рынках научно-исследовательских работ с тесными связями между финансирующими агентствами и исполнителями использование проектного механизма финансирования научных исследований порождает серьезные риски образования закрытых клубов, где распределение инвестиционных ресурсов осуществляется по критерию дружественных связей между представителями финансирующих агентств и исполнителей НИР, а не по критерию качества выполняемых исследований³³. Данная проблема может проявляться и в российских условиях.

Для минимизации этого риска количество участников финансируемых проектов должно быть значительным, что позволяет обеспечить эффективную конкуренцию между ними. Поэтому проектный механизм наиболее эффективно работает в тех странах, где объем финансирования НИР и число реализуемых проектов очень велики, прежде всего в США, но оказывается менее эффективным в странах со значительно меньшими объемами рынка НИР. Критериями, свидетельствующими об отсутствии образования закрытых клубов, являются разнообразие получателей грантов и постоянное появление на рынке новых игроков.

Но самым основным недостатком проектного механизма являются высокие расходы по его реализации. Участвующие в процедурах конкурсного отбора эксперты затрачивают значительное время и усилия для оценки и ранжирования исследовательских предложений. Исполнители НИР вынуждены проводить все больше и больше времени, занимаясь подготовкой и подачей заявок на получение грантов. Научное сообщество в целом инвестирует очень много времени и усилий в подготовку и оценку исследовательских предложений, большинство из которых в итоге не получают финансирования.

В связи с этим некоторые американские исследователи выступают с достаточно радикальными предложениями по совершенствованию системы финансирования научных проектов. В частности, Дж.Боллен и его соавторы предложили вообще отказаться от участия финансирующих агентств в распределении средств, выделяемых на финансирование научных исследований, ради устранения издержек подготовки и оценки исследовательских предложений³⁴. Вместо этого всем ученым, работающим по профилю соответствующего агентства, без всякого конкурсного отбора выделяется ежегодный грант равного объема. Однако каждый ученый обязан передать довольно существенную долю полученного им финансирования другим ученым, которые, по его мнению, смогут использовать эти средства наиболее результативно. В результате объем финансирования исследовательских проектов каждого ученого формируется как за счет базового государственного гранта, так и за счет поступлений от других ученых, зависящих от его академической репутации и перспективности тех направлений исследований, которыми он занимается в данный момент.

С нашей точки зрения, практической реализации этого предложения препятствуют высокие риски оппортунистического поведения многих ученых, которые будут направлять переданные им средства не наиболее квалифицированным и продуктивным исследователям, разрабатывающим наиболее актуальные научные проблемы, а своим личным друзьям и знакомым, рассчитывая на взаимность с их стороны. Однако работать над снижением издержек по реализации проектного механизма действительно необходимо.

Механизм финансирования научных программ университетов предусматривает стабильное и регулярное выделение средств вузам из государственного бюджета на поддержание их нормального функционирования, в том числе и в части выполнения научных исследований. Именно развитию научных исследований на базе вузов уделяется особое внимание при реализации научной, научно-технической и инновационной политики России в последние годы.

В рамках традиционной модели, характерной для Западной Европы, основным условием получения университетами государственного финансирования научно-исследовательских работ является их статус, хотя в последнее время все большее внимание уделяется результативности исследований. Внутреннее распределение финансовых ресурсов между отдельными проектами и структурными подразделениями осуществляется органами управления университетом, а не министерством или агентством, которое его курирует.

По критерию обеспечения высокой результативности исследований такой механизм финансирования научных программ университетов явно уступает механизму финансирования исследовательских проектов коллективов ученых, особенно если различные университеты существенно отличаются друг от друга по уровню и качеству проводимых исследований, но получают сопоставимые по объему средства из государственного бюджета в силу их формально равного статуса. Однако расходы по реализации этого механизма существенно меньше в сравнении с реализацией проектного подхода, поскольку распределение инвестиционных ресурсов не требует создания специализированных агентств и запуска трудоемких процессов подготовки и экспертной оценки конкурсных заявок. Активно предпринимаемые в настоящее время попытки интегрировать в этот механизм критерии и процедуры оценки результативности научных исследований³⁵ способствуют перераспределению общего бюджета НИР в пользу наиболее успешных с точки зрения результатов исследований университетов, но существенно повышают расходы по его реализации.

Поскольку в рамках реализации этого механизма финансовая база исследований является более устойчивой и долгосрочной, это создает благоприятные условия для последовательного наращивания научно-исследовательского потенциала. Блочные гранты обеспечивают университеты высокой степенью автономии в выборе направлений исследований и позволяют постепенно наращивать свои компетенции в новых областях. В то же время они снижают стимулы к привлечению конкурентного финансирования из других источников, т. е. по линии конкурсов научных проектов, организуемых агентствами и фондами, а также по контрактам с корпоративными заказчиками НИР.

Множественность финансируемых вузов обеспечивает альтернативность подходов к решению научных проблем, применяемых различными исполнителями. Однако вузы, как правило, значительно более консервативны при определении тематики НИР в сравнении с агентствами, что затрудняет оперативное перемещение ресурсов в новые области исследований.

В последние годы во многих странах мира внедряются системы оценки результативности исследовательской деятельности университетов, основанные на сочетании количественных показателей и экспертных оценок, и осуществляется переход к модели их финансирования исходя из результативности³⁶. Впервые такая система (Research Assessment Exercise, RAE) была внедрена в Великобритании в 1986 г. Основной целью внедрения систем финансирования университетов, ориентированных на результативность, является повышение качества исследований в условиях роста расходов по их проведению и ужесточения бюджетных ограничений.

Основные количественные показатели, используемые при проведении оценки, включают количество научных публикаций с поправкой на их качество, зависящее от рейтинга журнала и цитируемости. В качестве дополнительных используются показатели привлеченного проектного и прочего внешнего финансирования НИР, подготовки новых высококвалифицированных научных кадров (Ph.D.), квалификации научно-исследовательского персонала. Пересчет рейтингов университетов на основе количественных показателей, как правило, осуществляется ежегодно, а на основе комплексных многокритериальных экспертных оценок — раз в несколько лет.

Системы финансирования университетов, основанные на результативности, предусматривают распределение бюджетных средств исходя из получаемых результатов, а не затрачиваемых ресурсов. Университеты, демонстрирующие более высокую результативность исследований, могут претендовать на большие объемы финансирования, а вузы, неспособные продемонстрировать научные достижения, утрачивают доступ к ранее гарантированному им бюджетному финансированию (привязанному к объему финансирования прошлого года, численности научных сотрудников или студентов) в прежних объемах.

Ключевой проблемой системы финансирования университетов, основанной на результативности исследований, является высокий уровень издержек, связанных с проведением оценки. Внедрение методик, основанных на использовании количественных показателей, требует создания и поддержания национальной системы учета результатов научных исследований (подобной Российскому индексу научного цитирования). Внедрение подходов, основанных на использовании экспертных оценок (вызывающих гораздо большее доверие и поддержку у академического сообщества), порождает как значительные прямые издержки по оценке результатов деятельности отдельных университетов привлеченными экспертами, так и значительные косвенные издержки, связанные с необходимостью подготовки материалов для рассмотрения экспертными комиссиями оцениваемыми университетами и их структурными подразделениями.

В то же время существующие системы финансирования университетов, ориентированные на стимулирование результативности научных исследований, оказывают довольно незначительное влияние на общий объем средств, получаемых университетами на реализацию различных исследовательских проектов. В большинстве стран, внедривших такие системы, от результативности исследований зависит менее 10% бюджета НИР вуза³⁷. В Великобритании, являющейся пионером и лидером реализации этого подхода, система финансирования с учетом результативности исследований затрагивает 25% общего объема финансирования научных проектов вузов.

Хотя системы финансирования научной деятельности университетов, основанные на оценке результатов исследований, имеют довольно ограниченное прямое воздействие на объем и стоимость выполняемых НИР, в целом последствия изменения оценок результатов научной деятельности вуза весьма значительны, и университеты прилагают серьезные усилия для их повышения. Это обусловлено тем, что оценка результатов исследований вуза существенно влияет на его престиж и решения по выбору места обучения потенциальными студентами и слушателями различных образовательных программ, особенно уровня магистратуры, докторантуры и послевузовского дополнительного профессионального образования, а от успешности набора студентов и слушателей в решающей степени зависит финансовое положение любого университета. Кроме того, наиболее квалифицированные и энергичные исследователи, способные выигрывать конкурсы на финансирование научных проектов, предпочитают работать в университетах с более высокими рейтингами результатов научной деятельности, а от способности привлекать таких исследователей также существенно зависят результаты итоговой деятельности вуза.

В целях снижения издержек можно не создавать специальную систему оценки результативности деятельности университетов, управляемую министерством или агентством, а положиться на рейтинги, которые разрабатываются и публикуются независимыми агентствами. Фактически такой механизм независимой экспертной оценки играет важную роль в обеспечении эффективного функционирования весьма успешной университетской системы США, где перспективы развития и улучшения финансового положения вуза в существенной степени зависят от ежегодного пересматриваемого рейтинга агентства US News and World Report, а также рейтинга Национальной академии наук, который пересматривается один раз в десять лет.

На международной арене наиболее влиятельными являются рейтинги Times Higher Education³⁸ и Shanghai Jiao Tong³⁹. Признание важности высоких международных рейтинговых оценок качества исследовательской деятельности ведущих российских университетов стимулировало принятие и реализацию в нашей стране программы «5–100», направленной на улучшение позиций 15 ведущих исследовательских университетов Российской Федерации в международных рейтингах.

Вертикально интегрированный механизм финансирования научных исследований предусматривает делегирование государством значительных полномочий головной научной организации, как в части определения научных приоритетов, так и в части распределения бюджета, выделяемого на финансирование НИР (преимущественно фундаментального характера).

Наиболее ярким примером применения вертикально интегрированного механизма является использование Академии наук для организации финансирования фундаментальных исследований в бывшем СССР и других странах социалистического лагеря. Однако подобные схемы использовались и во многих странах Западной Европы. В качестве аналогов Академии наук СССР могут рассматриваться Национальный центр научных исследований Франции, Испанский национальный исследовательский совет, Общество научных исследований имени Макса Планка в Германии.

Основным преимуществом вертикально интегрированного механизма является возможность централизованного планирования и управления развитием научно-исследовательского потенциала национальной экономики, позволяющего оказывать особую поддержку наиболее приоритетным направлениям научных исследований, избегать нерационального дублирования и осуществлять координацию действий различных научно-исследовательских институтов. Однако по мере разрастания масштабов головной научной организации эффективность управления ее деятельностью, как правило, снижается. Кроме того, такая организация финансирования создает предпосылки для монополизации отдельных направлений исследований конкретными научно-исследовательскими центрами, что может способствовать снижению эффективности инвестиций в науку при отсутствии механизма конкуренции за заказы между исполнителями (ключевого для обеспечения эффективности реализуемого в США проектного механизма).

Если в рамках механизма финансирования исследовательских программ университетов имеет место конкуренция вузов между собой за получение доступа к бюджетному финансированию, а также престиж и статус, позволяющие привлекать больше студентов и слушателей, то в силу своей уникальности и крупномасштабности головные научные организации широкого профиля конкурируют не между собой (в национальном масштабе конкурентов они просто не имеют), а с другими механизмами государственного финансирования научных исследований. При этом в большинстве тех стран, где существует головная научная организация (в том числе и в России с ее реорганизацией государственных академий наук и образованием Федерального агентства научных организаций), в последние годы она все больше и больше проигрывает альтернативным механизмам по критерию доли получаемого бюджетного финансирования.

Снижение статуса и объема финансирования головной научной организации вынуждает ее структурные подразделения адаптироваться к специфике более популярных на данном этапе механизмов финансирования научно-инновационных программ. Например, институты Российской академии наук и Испанского национального исследовательского совета стали активнее участвовать в конкурсах, проводимых научными фондами, а Национальный центр научных исследований Франции образовал сеть совместных лабораторий с ведущими французскими университетами. В Германии сложилась смешанная система, где крупные государственные научные организации активно конкурируют за получение финансирования с исследовательскими университетами.

Механизм финансирования специализированных государственных научных организаций предусматривает целевое финансирование небольших исследовательских лабораторий с достаточно узкими задачами, как правило, выполняющих НИР в интересах финансирующего их деятельность министерства или агентства. Этот механизм лучше всего подходит для организации финансирования прикладных исследований, результаты которых прямо используются заказчиком для реализации его функций, и менее эффективен для организации финансирования фундаментальных исследований и прикладных исследований, результаты которых должны находить применение в реальном секторе экономики. Основным недостатком использования данного механизма является отсутствие конкуренции между несколькими исполнителями, что может приводить к росту затрат и снижению качества исследований.

Достаточно новым механизмом финансирования научно-инновационных проектов и программ является выделение бюджетных средств сетевым структурам и ведущим научным центрам (centres of excellence) в значительном объеме на длительный срок по итогам проведенных конкурсов. Данный механизм в чем-то похож на проектный, но отличается от него масштабами и сроками финансирования. При использовании этого механизма количество получателей инвестиционных ресурсов значительно меньше, чем при использовании классического проектного механизма.

Решения по распределению средств между участниками консорциума или сети, как правило, принимаются самими участниками этого партнерства, а не финансирующим это партнерство государством или надгосударственным образованием. Примером применения данного механизма на национальном уровне могут служить швейцарские национальные центры исследовательских компетенций⁴⁰, а на наднациональном уровне — европейские сети передовых исследований⁴¹

В отличие от научно-инновационных программ, финансируемых специализированными агентствами, где отдельные проекты довольно слабо связаны между собой или вообще выполняются совершенно независимо друг от друга, реализация научно-инновационных программ с использованием сетевых структур позволяет гораздо эффективнее координировать отдельные проекты, реализуемые различными участниками сети.

Однако эта форма не может являться основным механизмом распределения бюджетных ресурсов, поскольку она ориентирована на ограниченный круг наиболее приоритетных крупномасштабных долгосрочных проектов и не может охватывать все направления научных исследований. Кроме того, в качестве недостатка этого механизма можно отметить его закрытость для новых игроков вследствие долгосрочности проектов и незаинтересованности их участников в привлечении к проведению исследований новых исполнителей.

Помимо государственного финансирования фундаментальных исследований, проводимых научными организациями и университетами, в большинстве стран мира оказывается государственная финансовая поддержка НИОКР, выполняемых частными компаниями. Это обусловлено тем, что инвестиции в НИОКР частного бизнеса рассматриваются в качестве ключевого фактора повышения конкурентоспособности национальной экономики и поддержания высоких темпов долгосрочного экономического роста, в то время как способность инновационно активных компаний, особенно малых и молодых, привлекать внешние источники финансирования на рыночных условиях является достаточно ограниченной. Кроме того, необходимость бюджетной поддержки НИОКР частных компаний обусловлена тем, что они отвечают стратегическим интересам государства в таких областях, как национальная оборона, общественная безопасность, здравоохранение и энергетика.

Особое внимание в рамках государственной инновационной политики большинства технологически развитых стран мира уделяется инвестиционной поддержке инновационных стартапов. Это обусловлено провалами рынка, связанными с информационной асимметрией между предпринимателями и инвесторами. Внешними инвесторам сложно отделить потенциально успешные инновационные проекты от неуспешных, а их инициаторы в большинстве случаев не обладают собственным капиталом и источниками залогового обеспечения. Кроме того, во многих случаях предприниматели, особенно молодые и начинающие, не могут продемонстрировать историю успеха ранее реализованных проектов. Все это снижает уровень рыночного финансирования инновационных стартапов ниже оптимального с позиций развития экономики в целом и существенно повышает его стоимость⁴².

Снижение информационной асимметрии между предпринимателями и инвесторами является ключевой компетенцией управляющих венчурными фондами, однако в условиях глобального финансово-экономического кризиса и повышения склонности к избежанию риска в условиях экономической неопределенности их внимание в значительной мере переключилось на проекты более поздних стадий и сконцентрировалось на секторе информационных и телекоммуникационных технологий, который формирует базис сложившегося пятого технологического уклада и согласно ожиданиям большинства специалистов по долгосрочному технико-экономическому развитию не будет играть определяющую роль при переходе к новому технологическому укладу. Например, по данным ОЭСР более половины венчурных инвестиций в США (страны, обеспечивающей более 80% совокупных венчурных инвестиций ОЭСР) в 2014 г. направлялись в компьютерную отрасль и фирмы потребительской электроники, при этом совокупные объемы инвестиций заметно уступают рекордным уровням, достигнутым в 2000 г.⁴³ Проекты более поздних стадий, в свою очередь, потеряли часть традиционных долговых источников финансирования в связи с повышением требований к качеству обеспечения и покрытию рисковых активов капиталом банков, предусмотренным международным соглашением Базель III⁴⁴ и Законом Додда-Франка в США⁴⁵ в порядке реакции на уроки глобального финансового кризиса. Изменения подходов к государственному регулированию процесса принятия рисков представителями финансового сектора способствовали повышению надежности финансовой системы, но ограничили доступ к капиталу для реального сектора, в т. ч. для инновационно активных компаний.

В то же время в последние годы на мировом венчурном рынке наметились позитивные изменения. Если в 2009 г. совокупный объем сделок упал с 51,1 млрд долл. в 2008 г. до 35,6 млрд долл., а в 2010–2013 гг. колебался в пределах 45–55 млрд долл. в год, то в 2014 г. мировой рынок венчурного инвестирования увеличился до 86,7 млрд долл., а предварительные данные за 2015 г. свидетельствуют о заметном превышении этого достаточно высокого уровня⁴⁶. К сожалению, на российском венчурном рынке сложилась противоположная тенденция — в условиях действия крайне неблагоприятных внешнеполитических и макроэкономических факторов объемы сделок в 2014–2015 гг. устойчиво сокращаются.

Тем не менее значимость государственной поддержки как канала финансирования инновационных стартапов на современном этапе остается достаточно высокой. Для осуществления этой поддержки различные страны мира, в том числе и Россия, используют различные механизмы, включающие гранты, субсидии, ссуды, налоговые стимулы, а также предоставление долевого капитала, преимущественно на посевной стадии, через государственные и частно-государственные венчурные фонды. Во многих технологически развитых странах масштабы финансирования этих программ в последние годы увеличились в рамках реализации антикризисных стратегий⁴⁷.

Гранты и субсидии позволяют снизить жесткость финансовых ограничений для малых и молодых инновационно активных компаний на предпосевной и посевной стадиях развития. Обычно они представляют собой небольшие суммы, выделяемые на открытой и конкурентной основе на разработку инновационного проекта и создание прототипа продукта. Примером программы, предусматривающей выделение грантов инновационным стартапам, является программа поддержки инноваций и разработок малого бизнеса (Small Business Innovation Research, SBIR)⁴⁸, но схожие программы выполняются и в других странах, включая Великобританию, ЮАР, Австралию, Новую Зеландию и Аргентину⁴⁹. В России грантовое финансирование инновационных проектов осуществляется по линии Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере и Фонда «Сколково», при формировании механизмов функционирования которых учитывалась лучшая мировая практика.

Гораздо менее активно применяемым в нашей стране механизмом государственной финансовой поддержки компаний ранних стадий являются ссуды по льготным ставкам и государственные гарантии по ссудам инновационно активным молодым компаниям, не имеющим качественного обеспечения и кредитной истории, но нуждающимся в привлечении заемного финансирования для реализации перспективных инновационных проектов. Подобные программы реализуются Европейским инвестиционным банком и Европейским инвестиционным фондом в масштабах Европейского союза, а также в отдельных странах — Великобритании, Дании, Польше, Аргентине, Колумбии⁵⁰. В России действует программа льготного кредитования инновационных проектов малых предприятий «Финансирование для инноваций и модернизации», реализуемая банками-партнерами ОАО «МСП банк» за счет его кредитных ресурсов, однако ее масштабы меньше в сравнении с реализуемыми за рубежом, а условия предоставления кредитов являются более жесткими.

Государственная поддержка венчурного бизнеса осуществляется путем направления государственных инвестиционных ресурсов в фонды соинвестирования, предусматривающие объединение капиталов с частными партнерами, а также фонды фондов, приобретающие фонды участия в различных частных венчурных фондах. Большинство фондов соинвестирования обеспечивают равные права государству и частным инвесторам, но существуют и фонды, которые обеспечивают частным инвесторам возможность получения повышенной доходности при благоприятном сценарии развития событий (как это предусматривается механизмом функционирования фондов, созданных при участии Российской венчурной компании), а также фонды, обеспечивающие защиту частным инвесторам при неблагоприятном сценарии развития событий⁵¹. В последнее время появились фонды соинвестирования, ориентированные на взаимодействие с бизнес-ангелами, а не с венчурными капиталистами, например, Новозеландский фонд посевного соинвестирования⁵².

Причем масштабы этого финансирования в последние годы существенно увеличились. Например, в Европе объем финансирования венчурных фондов со стороны государственных агентств с 2007 по 2012 г. увеличился на 57%, что привело к увеличению доли государственных агентств в совокупном капитале венчурных фондов с 14% до 40%⁵³. Однако совокупный объем привлеченных венчурными фондами инвестиционных ресурсов в этот период снизился даже несмотря на активное инвестирование со стороны государства, поскольку частные инвесторы снизили свою заинтересованность в приобретении рискованных активов.

Другой серьезной проблемой для инноваторов, находящихся на более поздней стадии реализации проекта по разработке и производству нового продукта, является сжатие рынка первичных публичных предложений (IPO), масштабы которого в результате последствий кризиса существенно уменьшились во многих странах, включая США и Россию⁵⁴. Ограниченное число успешных выходов через IPO снижает объем средств, доступных для инвестирования в новые инновационные проекты, как за счет недостаточности объема высвобожденных для реинвестирования ресурсов, так и за счет снижения объемов привлечения новых ресурсов, приток которых не стимулируется яркими историями успеха.

Государственная поддержка развития венчурной отрасли может осуществляться не только посредством инвестирования государственных финансовых ресурсов в фонды соинвестирования и фонды фондов (подобно тому, как это было реализовано в России с помощью таких институтов развития, как РВК и РОСНАНО), но и с помощью специальных программ, позволяющих частным венчурным фондам привлекать дешевое заемное финансирование под государственные гарантии. Примером такой программы может служить программа финансовой поддержки инвестиционных компаний малого бизнеса (small business investment companies, SBIC, ИКМБ), реализуемая Управлением малого бизнеса США с 1958 г. по настоящее время⁵⁵. Целью данной программы является стимулирование притока частного капитала в инновационно активный малый бизнес, способный эффективно разрабатывать и внедрять новые технологии и создавать новые рабочие места.

ИКМБ являются формируемыми за счет частного долевого капитала венчурными фондами, которые подлежат лицензированию и надзору со стороны Управления малого бизнеса США. ИКМБ создаются на срок 10 лет, после чего подлежат ликвидации. Лицензия ИКМБ позволяет этим венчурным фондам использовать льготный механизм привлечения заемного финансирования, предусматривающий секьюритизацию объединенных в пулы и гарантированных Управлением малого бизнеса США долговых обязательств⁵⁶. В результате ИКМБ, успешно инвестирующие в портфельные компании, могут обеспечить для долевых инвесторов повышенную доходность на капитал благодаря доступу к дешевому и гарантированному государством заемному финансированию.

ИКМБ создаются в форме партнерств (limited partnerships), где управляющая компания выступает в качестве генерального партнера. Партнеры с ограниченной ответственностью, которые предоставляют основной объем долевого финансирования, обычно включают институциональных инвесторов, банки и состоятельных физических лиц.

Объектами инвестиций являются компании малого и среднего бизнеса, которые удовлетворяют требованиям Управления малого бизнеса США. В частности, ИКМБ не имеют права инвестировать в недвижимость и в финансовых посредников.

ИКМБ предоставляют портфельным компаниям как долевое, так и долговое финансирование, причем объем долгового финансирования выше в сравнении с объемом долевого. Обычно ИКМБ инвестирует от 1 до 10 млн долл. в компании с объемом продаж от 10 до 50 млн долл.

В 2011 г. Управление малого бизнеса запустило две новые подпрограммы. На первую, подпрограмму ИКМБ ранних стадий, был выделен 1 млрд долл. бюджетных средств в течение периода с 2011 по 2016 г. Эта подпрограмма ориентирована на финансирование компаний ранних стадий, которые испытывают сложности при привлечении капитала в связи с отсутствием активов и денежных потоков, необходимых для привлечения банковских кредитов.

На вторую подпрограмму Фонда инвестиций воздействия (Impact Investment Fund) также был выделен 1 млрд долл. бюджетных средств в течение 2011–2016 гг. Участвующие в реализации этой подпрограммы ИКМБ должны инвестировать в конкретные области воздействия, отвечающие государственным приоритетам, в частности, в разработку и внедрение энергосберегающих технологий.

Долговые обязательства ИКМБ погашаются разовым платежом через 10 лет после выпуска. По ним раз в полгода выплачиваются купонные платежи, ставка по которым устанавливается с небольшой премией к ставке по 10-летним нотам Казначейства США. Управление малого бизнеса США, осуществляющее первичное финансирование долговых обязательств ИКМБ, два раза в год объединяет эти долговые обязательства в пулы, секьюритизирует и продает частным инвесторам в форме сертификатов участия, обеспеченных государственными гарантиями.

По мере выхода из проинвестированных портфельных компаний генеральный партнер ИКМБ не только осуществляет обслуживание и погашение долговых обязательств, но и возвращает долевым инвесторам капитал, наращенный по фиксированной ставке (обычно 8% годовых). Прибыль, полученная сверх 8% годовых, в первоочередном порядке перечисляется генеральному партнеру, пока его доля в совокупной прибыли не достигнет 20%. После этого 80% дополнительной прибыли перечисляются партнерам с ограниченной ответственностью, а 20% — генеральному партнеру. Кроме того, генеральный партнер получает ежегодную плату за управление венчурным фондом (как правило, в размере 2% от объема активов под управлением).

С нашей точки зрения, использование в российских условиях аналогичного механизма, предусматривающего стимулирование частных венчурных фондов и фондов прямых инвестиций путем организации их долгового финансирования частными инвесторами, прежде всего институциональными, под гарантии государства, могло бы способствовать развитию сегмента фондов поздних стадий российского рынка венчурных инвестиций. Такого рода фонды поздних стадий, имеющие доступ к относительно дешевому заемному финансированию, могли бы предоставлять как долевое, так и долговое финансирование компаниям, из которых выходят фонды посевных инвестиций, созданные при участии долевого государственного венчурного капитала и/или получавшим государственные гранты на предпосевной и посевной стадиях. Возможность инвестирования в долговые ценные бумаги этих фондов поздних стадий, гарантированные государством, может быть предоставлена негосударственным пенсионным фондам, которые в настоящее время, в отличие от зарубежной практики, не имеют права участвовать в финансировании венчурного бизнеса, что выступает ограничивающим фактором его развития.

Следует также отметить, что в США не только оказывается государственная поддержка частным венчурным фондам в привлечении дешевого заемного финансирования, но и существуют венчурные фонды, которые полностью контролируются и финансируются государством. Первый такой венчурный фонд, In-Q-Tel⁵⁷, был создан в 1999 г. Центральным разведывательным управлением (ЦРУ) США.

In-Q-Tel использует предоставленные государством финансовые ресурсы для осуществления стратегических инвестиций в стартапы, осуществляющие разработку и коммерциализацию технологий, которые представляют интерес с позиций использования в разведывательной деятельности. Помимо долевых инвестиций, In-Q-Tel осуществляет финансирование НИОКР частных фирм, результаты которых используются в деятельности ЦРУ⁵⁸.

В какой-то мере In-Q-Tel напоминает корпоративный венчурный фонд, созданный и управляемый крупной высокотехнологичной компанией. Хотя получение прибыли на венчурные инвестиции в портфельные компании является одной из целей деятельности фонда, не менее важен ранний и оперативный доступ к инновационным технологиям и разработкам частных фирм, которые представляют интерес с позиций использования в разведывательной деятельности. Примерами технологий, в разработку которых инвестирует In-Q-Tel, являются портативные источники энергии, микрокамеры, приборы слежения, программы шифрования и анализа данных.

Ежегодно в In-Q-Tel вкладываются новые инвестиционные ресурсы на сумму около 37 млн долл. в порядке финансирования деятельности ЦРУ. Это позволяет осуществить порядка 12–15 инвестиций в портфельные компании на сумму от 500 тыс. долл. до 3 млн долл. В качестве одного из условий инвестирования In-Q-Tel, как и другие венчурные фонды, требует получения места в совете директоров портфельной компании, что позволяет ЦРУ получать оперативную и достоверную информацию о проблемах и перспективах, связанных с разрабатываемыми технологиями, которую было бы невозможно получить в рамках отношений между государственным заказчиком и исполнителем НИОКР.

По оценкам аналитиков, доходность венчурных инвестиций In-Q-Tel составляет порядка 26% годовых. Все дивиденды и суммы, полученные при выходе, реинвестируются в новые проекты.

Фонды, подобные In-Q-Tel, ориентированы не столько на стимулирование развития высокотехнологичного бизнеса, сколько на финансирование разработки технологий для использования для государственных нужд. В какой-то степени их можно рассматривать как инновационный подход к организации государственных закупок высокотехнологичной продукции и услуг, позволяющий использовать методы управления, эффективно используемые частным сектором, для совершенствования системы государственного управления (то есть реализующий идеи концепции «нового государственного управления», которая в последнее время вызывает все больший интерес в России). Такого рода форма может быть полезна, например, для задействования потенциала частных разработчиков, в частности в области информационных и коммуникационных технологий, при реализации проектов государственной корпорации «Роскосмос», что может способствовать нахождению альтернативных и более эффективных технических решений в сравнении с разрабатываемыми государственными структурами.

Эмпирическое исследование по данным различных стран мира, проведенное Дж.Брандером, К. Ду и Т. Хеллманом⁵⁹, показало, что присутствие государства на рынке венчурных инвестиций не приводит к вытеснению частного капитала, а, напротив, способствует увеличению объема сделок и повышению успешности выходов. Компании, получающие венчурное финансирование как от смешанных частно-государственных, так и от исключительно частных венчурных фондов, получают больший объем финансирования в сравнении с компаниями, финансируемыми исключительно частными венчурными фондами. Более того, компании, в которые инвестируют смешанные частно-государственные венчурные фонды, привлекают больше частных венчурных инвесторов и получают больше частного венчурного финансирования, особенно на более поздних раундах инвестирования.

Рынки (определенные как конкретная отрасль в конкретной стране в конкретный год), на которых присутствует государственный венчурный капитал, получают больше не только совокупного венчурного финансирования, но и частного венчурного финансирования. Количество финансируемых компаний (как общее, так и финансируемых исключительно частным венчурным капиталом) также возрастает при появлении на рынке государственного венчурного капитала. Таким образом, в мировой практике государственное венчурное финансирование достаточно успешно играет роль катализатора, позволяющего компаниям и рынкам привлекать больше частного венчурного финансирования.

Вероятность успешного выхода из компаний, получающих смещанное частно-государственное венчурное финансирование, оказалась статистически значимо более высокой по сравнению со случаями компаний, получающих исключительно частное венчурное финансирование. В то же время компании, получающие только государственное венчурное финансирование, с меньшей вероятностью позволяют осуществить успешный выход. Однако при включении в регрессию с зависимой переменной, характеризующей успешность выхода, совокупного объема привлеченных венчурных инвестиций в качестве объясняющей переменной, эффекты смешанного частно-государственного и исключительно государственного венчурного финансирования утрачивают свою статистическую значимость. Поэтому для компаний, получающих смешанное частно-государственное венчурное финансирование, лучшая результативность с точки зрения успешности выходов обусловлена главным образом получением большего объема инвестиционных ресурсов, что позволяет решить проблему дефицита капитала для доработки, внедрения и освоения инновационных продуктов и технологий.

Проведенный регрессионный анализ также показал, что положительные эффекты совместного государственно-частного финансирования (и по привлечению частных инвестиций, и по обеспечению успешности выходов) зависят от качества и результативности НИОКР, проявляющихся в патентной активности, измеряемой как отношение количества патентных заявок к ВВП. Это можно объяснить тем, что страны с высокой патентной активностью имеют много потенциальных возможностей для коммерциализации, которые остаются нереализованными из-за провала рынка в финансировании инновационных проектов, который смягчается и преодолевается при реализации государственных программ стимулирования развития венчурной индустрии.

Хотя данные по России не использовались при проведении расчетов, они позволяют сформулировать гипотезу, что одной из важных причин недостаточно высокой эффективности государственных программ стимулирования развития венчурного бизнеса с позиций обеспечения реального перехода российской экономики на инновационный путь развития является дефицит разработок, перспективных для коммерциализации на глобальных рынках, что отражается снижением показателей патентной активности при увеличении затрат на НИОКР в нашей стране в последние годы. Преодоление этого дефицита, с нашей точки зрения, невозможно без устранения диспропорций в государственном финансировании инноваций и фундаментальных исследований, предусматривающего опережающий рост затрат на фундаментальные исследования, а также концентрацию ресурсов на тех направлениях прикладных исследований, которые являются наиболее перспективными с позиций создания конкурентоспособных объектов промышленной собственности.

В большинстве технологически развитых стран мира государственная поддержка предоставляется не только стартапам, но и зрелым компаниям, осуществляющим значительные инвестиции в НИОКР. Она включает как прямую поддержку НИОКР с помощью грантов, субсидий и прямых закупок, так и косвенную поддержку в форме различных налоговых льгот, зависящих от объема и характера инвестиций в НИОКР⁶⁰. Субсидии стимулируют реализацию новых проектов и поэтому оказывают более долгосрочный эффект, чем налоговые льготы. Налоговые льготы в большей степени стимулируют дополнительные инвестиции в уже принятые для реализации проекты.

На практике значительная часть государственной поддержки НИОКР, особенно в таких странах, как США, Великобритания, Франция и Испания, ориентирована на разработку военной техники. В США около 50% расходов федерального правительства на НИОКР направляются в оборонный сектор⁶¹.

При этом набор механизмов, используемых для оказания государственной поддержки частным инвестициям в НИОКР, существенно различается между странами. Южная Корея, Австрия и Бельгия направляют значительные бюджетные ресурсы и на прямую, и на косвенную поддержку частных инвестиций в НИОКР. Япония, Нидерланды и Канада оказывают довольно ограниченную прямую финансовую поддержку частным инвестициям в НИОКР, но предоставляют значительные налоговые льготы, оказывающие стимулирующее воздействие на инновационную активность частных компаний. Германия не предоставляет налоговых льгот частным инвесторам НИОКР, но осуществляет прямое субсидирование наиболее значимых для государства научно-инновационных проектов частных компаний⁶².

Россия, как и Южная Корея и Австрия, затрачивает значительные государственные средства на поддержку корпоративных НИОКР. Однако затраты государства на фундаментальные исследования в России существенно отстают от осуществляемых технологически развитыми странами, а совокупные расходы на НИОКР оказываются незначительными вследствие крайне низкой по мировым меркам склонности предприятий осуществлять инвестиции в НИОКР за счет собственных средств (Таблица 2.1).

В целом расходы государства на финансирование НИОКР (при их измерении в % к ВВП) в России весьма значительны, хотя и отстают от уровня таких технологически развитых стран с динамичными и эффективными национальными инновационными системами, как Финляндия, Германия, Южная Корея и США. Однако по расходам на НИОКР за счет средств бизнеса в Россия оказывается абсолютным аутсайдером и уступает не только мировым лидерам инновационного развития, но и Португалии, Турции и Польше. В результате уровень совокупных расходов на НИОКР в % от ВВП в нашей стране оказывается крайне низким, в том числе по отношению к странам с сопоставимым уровнем экономического и технологического развития. Постсоветской Эстонии Россия существенно уступает по уровню финансирования НИОКР как за счет средств бизнеса, так и за счет средств государства. Это свидетельствует о том, что никаких реальных позитивных сдвигов, обеспечивающих переход от экспортно-сырьевой к инновационной модели экономического развития, в нашей стране пока не происходит.

Таблица 2.1

Расходы на НИОКР различных стран мира в % от ВВП в 2013 г.

Страна | Совокупные | за счет средств
бизнеса | государства | некоммерческих организаций | иностранных источников
Эстония | 2,33% | 0,98% | 1,10% | 0,00% | 0,24%
Финляндия | 3,29% | 2,00% | 0,86% | 0,04% | 0,38%
Германия | 2,87% | 1,90% | 0,84% | 0,01% | 0,12%
Израиль | 4,21% | 1,50% | 0,51% | 0,07% | 2,05%
Япония | 3,48% | 2,63% | 0,60% | 0,03% | 0,02%
Южная Корея | 4,15% | 3,14% | 0,95% | 0,02% | 0,01%
Норвегия | 1,65% | 0,71% | 0,76% | 0,02% | 0,16%
Польша | 0,87% | 0,33% | 0,41% | 0,00% | 0,11%
Португалия | 1,38% | 0,63% | 0,59% | 0,03% | 0,07%
Турция | 0,94% | 0,46% | 0,25% | 0,03% | 0,01%
Великобритания | 1,60% | 0,75% | 0,43% | 0,08% | 0,33%
США | 2,81% | 1,66% | 0,86% | 0,09% | 0,11%
Китай | 2,01% | 1,50% | 0,43% | 0,00% | 0,02%
Россия | 1,13% | 0,32% | 0,77% | 0,00% | 0,03%

Источник: расчеты автора по данным OECD Statistics (http://stats.oecd.org/)

Основные инструменты налоговой поддержки инвестиций в НИОКР частных компаний, используемые в мировой практике, включают:

• налоговые вычеты (tax credits), позволяющие исключать расходы на НИОКР из налоговых обязательств;

• повышенные вычеты расходов, предусматривающие исключение расходов на НИОКР, умноженных на повышающий коэффициент, из налогооблагаемого дохода;

• снижение ставок страховых взносов в социальные фонды и подоходного налога с физических лиц для выплат в пользу персонала, занятого выполнением НИОКР;

• ускоренную амортизацию основных средств и нематериальных активов, используемых при выполнении НИОКР;

• льготное налогообложение доходов от использования интеллектуальной собственности, созданной в результате выполнения НИОКР⁶³.

Основные преимущества государственной поддержки частных НИОКР в рамках налогового механизма в сравнении с прямыми государственными субсидиями включают:

• отсутствие искажающего вмешательства в рыночный механизм и более конкурентный отбор НИОКР для финансирования, поскольку он осуществляется самими представителями бизнеса;

• доступность для всех компаний и нейтральность по отношению к областям проведения НИОКР;

• независимость от бюджетного процесса и упрощенность порядка предоставления льгот в сравнении с субсидиями.

Дополнительными аргументами в пользу налоговой поддержки НИОКР, которые оказались наиболее значимыми в последние годы, выступили:

• отсутствие каких-либо ограничений на предоставление налоговых льгот для инвестиций в НИОКР в таких международных соглашениях и объединениях, как Всемирная торговая организация и Европейский Союз, что позволяет эффективно применять этот механизм для оказания поддержки бизнесу, не нарушая никаких международных обязательств;

• возможность использования механизма налоговых льгот для инвестиций в НИОКР для привлечения в страну исследовательских подразделений транснациональных компаний;

• возможность использования механизма налоговых льгот даже в условиях глобального финансово-экономического кризиса и ужесточения бюджетных ограничений⁶⁴.

Однако отказ от применения налоговых льгот для инвестиций в НИОКР частными компаниями в пользу прямых государственных субсидий также имеет свои основания. Во-первых, малые и молодые инновационно активные стартапы, испытывающие наиболее жесткие бюджетные ограничения, нуждаются прежде всего в прямых субсидиях, а не в налоговых льготах. Во-вторых, использование механизма налоговых льгот порождает риск непредсказуемого падения налоговых доходов вследствие использования этих льгот инновационно активными компаниями. В-третьих, механизм налоговых льгот, как правило, не позволяет концентрировать ресурсы на поддержке наиболее общественно значимых проектов, характеризующихся наибольшим превышением общественной эффективности над коммерческой (например, направленных на снижение уровня загрязнений и улучшение качества окружающей среды).

В нашей стране Постановлением Правительства Российской Федерации № 988 от 24 декабря 2008 г.⁶⁵ утвержден перечень НИОКР, расходы на которые для целей налогообложения увеличиваются на коэффициент 1,5. В то же время согласно данным опроса, проведенного в 2011 г., эту льготу применяли лишь 7% опрошенных производственных предприятий. 47% респондентов отметили, что они не прибегают к использованию льгот из-за нечеткости условий их использования и чрезвычайно высокой вероятности спора с налоговыми органами. 37% респондентов не используют льготы, чтобы избежать привлечения внимания налоговых органов (включая дополнительные проверки), а 32% респондентов не используют льготы, чтобы избежать издержек доказательства того, что льготы используются правомерно⁶⁶.

В силу высокой вероятности споров с налоговыми органами частных компаний основной группой хозяйствующих субъектов, осуществляющих использование налоговых льгот по расходам на НИОКР в нашей стране, оказываются государственные корпорации и компании с существенной долей государственного капитала. В этом проявляется специфика России по отношению к лучшей мировой практике, где основной целевой аудиторией налоговых льгот по инвестициям в НИОКР выступают инновационно активные частные компании. Таким образом, несмотря на присутствие налоговых льгот в российском налоговом законодательстве, на практике они не стимулируют инновационную активность частного бизнеса, в том числе из-за краткосрочных фискальных интересов государства и защищающей эти интересы Федеральной налоговой службы.

Проведенные за рубежом эконометрические исследования показали, что налоговые льготы и субсидии преимущественно стимулируют, а не вытесняют частные инвестиции в НИОКР⁶⁷. Особенно сильно стимулирующий эффект проявляется для малых фирм, сталкивающихся с наиболее жесткими финансовыми ограничениями. Вероятность инвестирования в НИОКР за счет собственных средств для таких фирм заметно повышается в случае получения государственной субсидии.

Вместо с тем проведенные исследования показали также существование положительной корреляции между масштабами бизнеса и вероятностью получения государственной поддержки. Значительная часть государственной финансовой поддержки НИОКР направляется крупным фирмам, многие из которых стали бы инвестировать в НИОКР даже при отсутствии государственной поддержки. Это свидетельствует о том, что на практике государство, как и представители частного сектора, стремится избегать риска и снижать трансакционные издержки. Поэтому существуют неиспользованные резервы повышения эффективности распределения средств, выделяемых на государственную поддержку НИОКР.

Результаты анализа, проведенного Б. Беккер⁶⁸, показали, что крупные государственные субсидии вытесняют частные инвестиции в НИОКР, в то время как небольшие субсидии, особенно предоставляемые малым и молодым компаниям, стимулируют частные инвестиции в НИОКР. При этом малые инновационные компании в среднем используют средства государственной поддержки с большей отдачей. Поэтому для любого заданного объема бюджета государственной программы поддержки инвестиций частного бизнеса в НИОКР эффективнее предоставлять некоторый средний уровень поддержки большему числу малых и средних компаний, чем обеспечивать больший уровень поддержки меньшему числу крупных компаний (что часто имеет место на практике).

В России государственная поддержка также часто оказывается крупным компаниям по социальным соображениям (например, ОАО «АвтоВАЗ»), поскольку они обеспечивают значительное количество рабочих мест, а также компаниям с государственным участием, которые обладают большим административным ресурсом и лучшей способностью осуществлять взаимодействие с органами власти. Однако результаты регрессионного анализа, выполненного Ю. Симачевым, М. Кузыком и В. Фейгиной на основе данных опроса, проведенного Институтом статистических исследований и экономики знаний НИУ ВШЭ в 2012 г., показали, что в нашей стране вероятность государственной поддержки инновационных проектов крупных компаний и компаний с государственным участием не выше, чем для средних частных компаний⁶⁹. Наиболее доступной государственная поддержка инновационных проектов является для компаний-экспортеров за пределы стран СНГ. Преимущества с точки зрения получения государственной поддержки имеют также молодые компании.

Получение государственной поддержки оказывает положительное влияние на результаты деятельности ее бенефициаров, однако она приводит к вытеснению части частных инвестиций в инновации. 30% респондентов, использующих налоговые льготы, и 32% респондентов, получающих государственное финансирование инновационных проектов, отметили, что это позволило им перераспределить имеющиеся финансовые ресурсы на другие цели, не связанные с инновациями. Это свидетельствует о недостаточно высокой эффективности реализации государственной инновационной политики в нашей стране, а также о том, что инновации до сих пор не стали ключевым фактором коммерческого успеха в российской экономике.

Гипотеза о наличии в нашей стране эффектов вытеснения частных инвестиций в НИОКР государственными инвестициями подтверждается и данными о структуре источников финансирования НИОКР, осуществляемых корпоративным сектором (Таблица 2.2).

В отличие от мировой практики, в России основным источником финансирования корпоративных НИОКР являются средства государства, а не собственные средства компаний. С нашей точки зрения, это обусловлено как низким спросом на инновации со стороны российских компаний, ориентирующихся главным образом на консервативные бизнес-модели, так и недостаточно конкурентоспособным уровнем российской науки, во многом утратившей свои позиции не только в сфере прикладных исследований и разработок, но и в области фундаментальных исследований. Существование эффектов вытеснения требует организации мониторинга результатов программ государственной поддержки инноваций и сокращения финансирования тех программ, где эффекты вытеснения наиболее существенны.

Таблица 2.2

Структура источников финансирования НИОКР корпораций в различных странах мира в 2013 г.

Страна | За счет собственных средств корпораций | За счет средств государственного бюджета
Эстония | 83,95% | 10,18%
Финляндия | 85,46% | 2,78%
Германия | 91,35% | 4,35%
Израиль | 40,95% | 4,13%
Япония | 98,09% | 1,06%
Южная Корея | 94,17% | 5,54%
Норвегия | 76,95% | 9,25%
Польша | 80,78% | 9,96%
Португалия | 90,74% | 6,87%
Турция | 90,21% | 8,57%
Великобритания | 68,20% | 7,88%
США | 83,33% | 11,46%
Китай | 93,23% | 4,51%
Россия | 35,45% | 61,48%

Источник: расчеты автора по данным OECD Statistics (http://stats.oecd.org/)

Важную роль с позиций формирования системы эффективного инвестирования в инновационное развитие национальной экономики играет создание государством институциональных условий для функционирования и развития новых и перспективных каналов частного инвестирования в инновационные проекты и стартапы. В последние годы в США и Европе большое внимание уделяется созданию и отработке нормативной базы, стимулирующей развитие нового механизма финансирования инноваций — краудфандинга, который рассматривается многими зарубежными исследователями как значимая альтернатива бизнес-ангельскому и венчурному финансированию, ставшая возможной благодаря развитию Интернета и социальных сетей⁷⁰.

Краудфандинг позволяет через сетевые платформы большому числу людей инвестировать небольшие суммы в реализацию различных проектов. Изначально краудфандинг был ориентирован на благотворительные проекты и имел форму пожертвований, но затем распространился на предоплату заказов на инновационные потребительские товары и кредитование. Четвертой моделью краудфандинга, наиболее перспективной с точки зрения привлечения финансирования инновационными стартапами и получившей импульс развития в самые последние годы, является модель долевого финансирования, обеспечивающая приобретение долей участия в собственном капитале.

Краудфандинг позволяет финансировать стартапы, ожидаемые доходности которых недостаточно высоки для того, чтобы привлекать венчурные фонды, а риски — слишком высоки для того, чтобы иметь возможность получать банковские ссуды. В отличие от венчурного финансирования, краудфандинг позволяет привлекать небольшие суммы от большого числа инвесторов вместо больших сумм от небольшого числа инвесторов, что имеет определенные преимущества с точки зрения повышения эффективности диверсификации инновационных рисков. Кроме того, инициатор кампании может в большей степени ориентироваться на свои потребности, чем в случае переговоров с венчурными фондами или банками, и привлекать финансирование на более выгодных для себя условиях.

Опросы показывают, что около 73% поступлений в рамках краудфандинговой кампании приходится на семью и друзей ее инициатора⁷¹. Однако использование услуг краудфандинговой платформы, за которые инициатор компании должен платить, тем не менее имеет смысл по ряду причин.

Во-первых, краудфандинговые платформы содействуют привлечению средств от семьи и друзей, поскольку, как отмечают многие инициаторы кампаний, краудфандинг является более удобным и комфортным способом попросить членов семьи и друзей о финансовой поддержке.

Во-вторых, создание Web-страниц с представлением инновационного проекта на краудфандинговом портале со ссылками на него в социальных сетях, взаимодействующих с порталом, позволяет осуществлять рекламу проекта и не только привлекать денежные средства для его реализации, недоступные из других источников, в том числе от достаточно широкой аудитории пользователей портала, но и устанавливать контакты с потребителями инновационной продукции, получать от них обратную связь. Это также способствует установлению контактов со средствами массовой информации, альтернативными поставщиками капитала, а также позволяет находить новый квалифицированный персонал, заинтересованный в участии в реализации финансируемого проекта.

В-третьих, проведение кампании по привлечению средств через краудфандинговую платформу придает легитимность проекту, поскольку платформы перед принятием решения о содействии в проведении кампании осуществляют проверку деловой репутации инициатора кампании и содержания и качества его проекта. Поскольку краудфандинговые платформы заинтересованы в стабильной и долгосрочной работе на краудфандинговом рынке, они имеют сильные стимулы предотвращать мошенничество со стороны инициаторов кампаний и завоевывать репутацию площадки, на которой привлекаются средства для реализации успешных проектов.

В настоящее время во всем мире функционируют более 1000 краудфандинговых платформ⁷². Основными платформами, обеспечивающими реализацию долевой модели, являются AngelList, FundersClub, WeFunder. На модели предоплаты инновационных продуктов стартапов специализируются такие крупные платформы, как Kickstarter и Indiegogo. При реализации этой модели необходимо, чтобы инновационный продукт достиг стадии прототипа. Это позволяет продемонстрировать краудфандерам, что они могут получить в обмен на предоставленные им денежные средства. Результаты кампании по привлечению средств от краудфандеров в порядке предоплаты инновационного продукта перед организацией его производства играют роль весьма убедительного и достоверного маркетингового исследования и существенно способствуют привлечению средств из других источников финансирования.

Основной проблемой, создающей препятствия для развития долевого краудфандинга инновационных стартапов, является отсутствие вторичного рынка, на котором можно было бы продать доли участия в профинансированных компаниях до достижения ими уровня, позволяющего преобразоваться в публичную компанию и провести IPO. Эта проблема в настоящее время не решена даже в странах-лидерах развития краудфандингового бизнеса.

Средний объем привлечения в рамках краудфандинговой кампании по привлечению заемных средств составляет 100 тыс. евро, кампании по привлечению долевого финансирования — 300 тыс. евро. Основной объем привлечения денежных средств с использованием механизма краудфандинга (78%) обеспечивают платформы, базирующиеся в Северной Америке и Европе. В 2014 г. краудфандинговые платформы Северной Америки обеспечили привлечение 9,46 млрд долл., а краудфандинговые платформы Европы — 3,26 млрд долл. Годовые темпы прироста объема привлечения средств составили 145% в Северной Америке и 141% в Европе⁷³.

Значительный импульс развитию краудфандинга в США придало принятое в 2012 г. законодательство, регулирующее этот механизм инвестиционной деятельности и позволяющее использовать краудфандинг для осуществления долевых инвестиций в малые инновационные компании (JOBS Act — Jumpstart Our Business Startups Act)⁷⁴. Этот закон позволил инновационным стартапам привлекать значительные объемы долевого финансирования посредством краудфандинга без осуществления сложных предварительных процедур, связанных с эмиссией акций. После этого во многих странах Европы также было принято законодательство, регламентирующее привлечение долевого финансирования с использованием механизма краудфандинга⁷⁵.

Регулирование краудфандинга предусматривает установление требований к трем его основным участникам — краудфандинговым платформам, инициаторам краудфандинговых кампаний и инвесторам.

Во всех странах, которые приняли специальное законодательство о краудфандинге, краудфандинговые платформы подлежат лицензированию. В США краудфандинговая платформа должна получать лицензию брокера и соблюдать правила, установленные Комиссией по ценным бумагам и биржам США. В европейских странах предусмотрены специальные лицензии для краудфандинговых платформ.

Наиболее жестко круг инициаторов кампаний по привлечению долевого финансирования через механизм краудфандинга ограничивается законодательством Италии. Его могут использовать только инновационные стартапы, целью которых является разработка, производство и продажа инновационных высокотехнологичных продуктов и услуг, осуществляющие инвестиции в НИОКР. С момента регистрации стартапа до момента запуска краудфандинговой кампании должно пройти не более 48 месяцев, годовая выручка стартапа не должна превышать 5 млн евро. В других странах требования к инициаторам кампаний значительно более мягкие, что позволяет использовать этот механизм более широкому кругу хозяйствующих субъектов.

Объемы привлечения финансирования через краудфандинг в течение 12-месячного периода подлежат ограничению во всех странах, принявших специальное законодательство о краудфандинге. В США лимит привлечения средств составляет 1 млн долл., во Франции — 1 млн евро, в Италии — 5 млн евро, в Великобритании — 5 млн фунтов стерлингов. При этом требования к публичному раскрытию информации о результатах деятельности и аудированию отчетности зависят от объемов привлечения средств.

Законодательство США и Великобритании определяет, что непрофессиональные инвесторы могут размещать через краудфандинг не более 10% своих чистых активов. Заслуживает внимания опыт Италии, где принятый закон о краудфандинге требует, чтобы как минимум 5% объема подписки на долевой капитал в ходе краудфандинговой кампании осуществлялось за счет средств профессиональных институциональных инвесторов. При этом предполагается, что положительная оценка проекта профессиональным инвестором, готовым участвовать в финансировании проекта, позволяет защитить мелких частных инвесторов от вложений в заведомо мошеннические или обреченные на неудачу проекты.

Однако в России правовая база краудфандинга отсутствует, что позволяет использовать этот механизм для финансирования благотворительных, но не инновационных проектов. В России также существуют платформы, оказывающие услуги по установлению контактов между кредиторами и заемщиками, однако долевой краудфандинг, как и краудфандинг, позволяющий осуществлять предоплату инновационных продуктов потребителями, развития не получили. С нашей точки зрения, принятие в нашей стране законодательства, регламентирующего привлечение средств через механизм долевого краудфандинга с учетом имеющегося опыта США и Западной Европы, а также введение системы лицензирования краудфандинговых платформ и надзора за их деятельностью, расширит возможности финансирования стартапов, особенно в секторе информационных технологий, и предоставит мелким частным инвесторам возможность участия в реализации перспективных инновационных проектов.

2.2. Зарубежные подходы к оценке эффективности инвестиций в реализацию научно-инновационных программ и возможности их использования в российских условиях

В последние годы за рубежом, особенно в США, большое внимание уделяется совершенствованию методологии и практики оценки эффективности инвестирования в реализацию научно-инновационных программ. Это обусловлено стремлением обеспечить высокую эффективность использования ограниченных инвестиционных ресурсов государственного бюджета с учетом существования альтернативных вариантов их использования, пониманием важности роли научно-технической и инновационной политики как инструмента повышения темпов роста национальной экономики и обеспечения условий для осуществления ее структурной трансформации, а также стремлением добиться на этих направлениях существенных результатов за счет отбора и последующей реализации наиболее перспективных проектов и инициатив.

Оценка эффективности и результативности научно-инновационных программ позволяет решать несколько взаимосвязанных задач:

1. Обоснование необходимости финансирования научно-инновационных проектов и программ. При этом демонстрируются чистые выгоды, которые получает общество в целом в результате их реализации.

2. Оптимизация распределения ресурсов. При этом осуществляется распределение ограниченных финансовых ресурсов между приоритетными направлениями и конкретными проектами с учетом ожидаемых результатов исследований и последствий их внедрения в хозяйственную практику, а также фактических результатов, полученных конкретными исполнителями в рамках ранее реализованных проектов.

3. Обеспечение подотчетности получателей финансовых ресурсов государства. При этом демонстрируется, что выделенные исполнителям программных мероприятий финансовые ресурсы используются эффективно и результативно.

4. Анализ факторов, определяющих успех или неудачу научно-инновационных проектов и программ. Он позволяет разработать предложения по совершенствованию механизмов реализации программ и повысить эффективность их реализации в дальнейшей перспективе.

В 2009 г. в США был принят закон об оздоровлении американской экономики и реинвестировании (American Recovery and Reinvestment Act, ARRA)⁷⁶, а в 2011 г. — закон о модернизации системы оценки эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти (GRPA Modernization Act, GRPAMA)⁷⁷. В рамках реализации положений этих законов Административно-бюджетным управлением и Управлением по научно-технической политике США было определено, что агентства, финансирующие научно-инновационные программы, должны характеризовать их ожидаемые конечные результаты с использованием количественно измеримых и содержательных показателей и оценивать фактическую успешность реализации этих программ⁷⁸. В качестве обязательного элемента процесса подготовки и обоснования бюджетных заявок на продолжение финансирования программ стала выступать оптимизация бюджетных инвестиций в реализацию научно-технических и инновационных проектов, предполагающая перераспределение финансовых ресурсов от менее эффективных подпрограмм в пользу более эффективных. При этом в качестве приоритетного механизма реализации научно-инновационных программ была определена модель «открытых инноваций», предусматривающая вовлечение широкого круга участников в разработку и коммерциализацию перспективной научно-технической идеи.

Несмотря на закрепление высокого статуса процедур оценки эффективности и результативности научно-инновационных программ в бюджетном процессе и предпринимаемые усилия по совершенствованию и развитию применяемой методологии, следует отметить, что такого рода оценка сопряжена с объективными сложностями. Основные из них заключаются в следующем:

• В большинстве случае достаточно сложно проследить связь между инвестициями в осуществление научной разработки и конечными результатами ее использования в социально-экономической сфере. Вложения в научные исследования и разработки в случае их успеха приносят некоторые непосредственные результаты — публикации, прототипы, патенты. Однако их итоговое влияние на социально-экономическое развитие (успешность освоения инноваций и их вклад в повышение общественного благосостояния) зависит от множества различных факторов, ряд из которых выходят за рамки возможностей конкретной научно-инновационной программы. Это затрудняет оценку эффективности и результативности программы с позиций достижения ее миссии и стратегических целей в области повышения общественного благосостояния за счет разработки и освоения инновационных продуктов и процессов, хотя и не превращает такую оценку в нереализуемую задачу.

• Конечные результаты реализации научно-инновационных программ проявляются через длительные промежутки времени, которые зависят от области научных исследований и использования их прикладных результатов. Поэтому в некоторых случаях оценка программы по ее промежуточным результатам может приводить к принятию ошибочных решений о корректировке механизма ее реализации и сокращении или увеличении ее финансового обеспечения.

• Большинство научно-инновационных программ в случае их успеха генерируют множество различных выгод для различных бенефициаров, а не только для непосредственных получателей выделяемого финансирования. Как правило, не все из этих эффектов можно выявить и количественно оценить, а в том случае, если оценка эффектов возможна, она может требовать проведения трудоемких и дорогостоящих специальных исследований.

• Научно-техническая и инновационная деятельность очень многопланова и разнообразна. Поэтому при проведении оценки ее эффективности и результативности приходится прибегать к использованию множества различных методов. Универсальная методология, позволяющая осуществлять качественную оценку различных по своему содержанию и предметной области научно-инновационных программ, пока не сформирована, хотя в настоящее время предпринимаются значительные усилия по ее созданию, особенно в США и Великобритании.

За последние десятилетия зарубежными исследователями было разработано множество методов, позволяющих осуществлять оценку эффективности и результативности научно-инновационных программ на различных фазах их реализации и продвижения научных разработок от идеи к коммерциализации и получению различных эффектов для общества в целом⁷⁹. Эти методы позволяют получать количественные оценки эффективности профинансированных исследований на основе использования как субъективных оценочных суждений, так и объективных технико-экономических показателей.

В проекте Национального доклада об инновациях в России предусматривается использование современных зарубежных подходов и показателей для оценки эффективности управления развитием национальной инновационной системы России в целом, что нашло выражение в спецификации «панели управления» инновационным развитием⁸⁰, однако в центре внимания не находится вопрос оценки результатов реализации отдельных научно-инновационных программ. При разработке предложений по совершенствованию применяемых подходов к оценке эффективности государственных научно-инновационных программ российскими авторами, как правило, недостаточно учитывается имеющийся зарубежный опыт⁸¹.

Поскольку развитие методологии управления реализацией государственных научно-инновационных программ является для России ничуть не менее актуальной задачей, чем для ведущих технологически развитых стран мира, представляет несомненный интерес анализ того, какие подходы к оценке результатов научно-инновационных программ применяются в настоящее время в международной практике, а также определение того, в какой степени они могут быть использованы для совершенствования процедур принятия решений по поводу формирования и корректировки научно-инновационных программ в российских условиях.

Достаточно удачно основные показатели, используемые при оценке эффективности и результативности научно-инновационных программ, сгруппированы в логической модели оценки научно-инновационной программы, разработанной аналитиками дирекции Программы высоких технологий (Advanced Technology Program) США под руководством Дж.Уриано⁸², которая широко цитируется в различных обзорах существующих методологий оценки эффективности и результативности научных исследований (Рисунок 2.1). В соответствии с этой логической моделью оценка эффективности и результативности научно-инновационной программы с позиции выполнения ее миссии и достижения стратегических целей предполагает расчет четырех групп показателей, характеризующих ресурсное обеспечение (input), непосредственные результаты программы (output), среднесрочные результаты программы (outcome) и широкие последствия (impact).

Выделенное ресурсное обеспечение в результате выполнения комплекса работ, предусмотренных механизмом реализации программы, приводит к получению непосредственных результатов. Однако этого недостаточно для успеха программы, поскольку непосредственные результаты не отражают эффекты программы с позиций конечных бенефициаров, т. е. населения, получающего возможность приобретения инновационной продукции, и бизнеса, извлекающего прибыль в процессе коммерциализации инноваций, и не учитывают внешние эффекты от распространения создаваемых знаний. Поэтому помимо показателей, характеризующих непосредственные результаты, требуется рассчитывать показатели, характеризующие среднесрочные результаты и широкие последствия.

Непосредственные результаты программы включают научные публикации, разработанные прототипы продуктов и процессов, результаты тестовых испытаний, доклады на научно-практических семинарах и конференциях. Среднесрочные результаты программы характеризуют практическое внедрение разработанных технико-технологических решений, а также распространение новых знаний, созданных в результате проведенных исследований, и их использование для других целей. Широкие последствия отражают влияние результатов программы на чистые выгоды от использования разработанных продуктов и технологий с позиций общества в целом, включая воздействия на занятость и доходы различных экономических агентов, качество здравоохранения и охраны окружающей среды (Рисунок 2.1)

Рисунок 2.1. Логическая модель научно-инновационной программы, разработанная аналитиками дирекции Программы высоких технологий США⁸³.

При проведении оценки важно использовать общий методологический принцип сравнения ситуаций «с программой» и «без программы». В рамках оценки научно-инновационных программ в США нередко предполагается, что субсидирование НИОКР частных компаний из государственного бюджета не порождает появление новых продуктов и процессов, а ускоряет их разработку и коммерциализацию (т. е. эти разработки появились бы и при отсутствии государственного финансирования, но в более поздние сроки). Поэтому чистый эффект программы определяется разностью показателей результатов при выделении государственного финансирования (когда эти результаты обеспечиваются в более ранние сроки) и при отказе от выделения государственного финансирования (когда эти результаты достигаются с задержкой).

При оценке среднесрочных результатов и широких последствий большую роль играет учет рыночных внешних эффектов и эффектов от распространения знаний, обеспечивающих получение выгод от реализации программы экономическими агентами (потребителями и производителями), которые не являются непосредственными получателями выделяемого финансирования.

Оценка эффективности и результативности программы с использованием логической модели трансформации ресурсного обеспечения в итоговые широкие последствия осуществляется на различных стадиях ее реализации и предусматривает сравнение фактически полученных результатов с запланированными (а на стадии разработки программы — определение ее ожидаемых результатов и обоснование их адекватности запрашиваемому финансированию).

На стадии первоначальной разработки программы, формирования ее бюджета и отбора проектов для реализации определяется общий подход к оценке эффективности программы, а также определяются плановые значения целевых индикаторов. Прогнозные оценки показателей эффективности строятся в условиях неопределенности как возможности получения желаемых научно-технических результатов в установленные сроки и в рамках выделенного бюджета, так и реакции рынка на инновационную продукцию, а также динамики общей макроэкономической ситуации, которая оказывает заметное влияние на итоговые результаты работ по программе. По мере реализации программы, получения научно-технических результатов и начала их внедрения степень неопределенности будущих результатов снижается, однако возможность корректировки значений целевых показателей, установленных на стадии разработки программы, как правило, является достаточно ограниченной.

На стадии выполнения исследований и разработок появляется возможность осуществлять ранжирование проектов и подпрограмм по степени эффективности как с учетом фактически полученных непосредственных результатов и их отклонения от целевых уровней, так и с учетом ожидаемых значений показателей среднесрочных результатов и широких последствий.

На стадии продвижения и распространения полученных научных и технических результатов, доработки инновационных продуктов и процессов и начала их промышленного освоения выявляется степень востребованности непосредственных результатов программы другими исследователями и фирмами-инноваторами, что отражает среднесрочные результаты программы. Для оценки результатов воздействия созданных научных знаний на исследовательское сообщество используются методы библиометрического анализа и экспертных оценок. Для оценки востребованности научно-технических результатов в промышленности используются данные о затратах на инновации, а также опросы фирм, осуществляющих эти затраты.

На стадии коммерциализации инноваций и получения эффектов производителями и конечными потребителями появляется возможность оценить степень достижения стратегических целей, предусматривающих широкое воздействие программы на социально-экономическое развитие. Наиболее комплексным и научно обоснованным методом проведения такой оценки является метод анализа издержек и выгод. Если на стадии разработки программы и отбора проектов для реализации он оперирует прогнозными оценками издержек и выгод, то по мере наращивания объемов выпуска и реализации инновационной продукции появляется возможность определить, удалось ли в результате реализации программы фактически внести значимый вклад в прирост общественного благосостояния и, соответственно, можно ли рассматривать программу как успешную. Для того, чтобы более наглядно и убедительно показать, как полученные научно-технические результаты находят применение в хозяйственной практике, и выявить резервы совершенствования механизма реализации программы, может быть использован метод кейс-стади, предполагающий структурированный качественный анализ результатов внедрения созданных научно-технических решений фирмами-инноваторами.

По мнению аналитиков дирекции Программы высоких технологий, научно-инновационную программу можно рассматривать как успешную, если ее результаты позволяют дать положительные ответы на четыре дополняющих друг друга тестовых вопроса⁸⁴:

Тест 1. Обеспечил ли портфель профинансированных научно-инновационных проектов фактическое получение значительных чистых выгод для общества в целом?

Тест 2. Внес ли портфель профинансированных научно-инновационных проектов реальный вклад в повышение конкурентоспособности национальной экономики?

Тест 3. Обусловлена ли основная часть полученных чистых выгод предоставлением финансирования по линии оцениваемой программы?

Тест 4. Ощутили ли эффект программы другие значимые бенефициары, кроме непосредственных получателей финансовых ресурсов, выделяемых на реализацию программы?

Таким образом, оценка итоговых результатов программы предполагает комплексное определение баланса издержек и выгод, их распределения между различными стейкхолдерами, в том числе не являющимися субъектами финансовых отношений по реализации программы, а также моделирование последствий альтернативного сценария, предусматривающего отказ от реализации программы, и выявление приростных эффектов по отношению к этому сценарию.

Для того, чтобы выявить вклад государственных субсидий в принятие частными компаниями решений о финансировании проектов НИОКР, проводятся специальные опросы, которые включают как победителей конкурсов, так и те компании, заявки которых на получение субсидий были отклонены по итогам конкурса. Для победителей конкурсов задаваемый вопрос носит гипотетический характер и направлен на выяснение их дальнейших действий в том случае, если они не получили бы государственного финансирования. Для тех участников конкурса, заявки которых не были удовлетворены, выясняется, в какой степени они смогли реализовать свои проекты без государственного финансирования, на получение которого они претендовали.

Например, результаты опроса участников Программы высоких технологий США (Таблица 2.3) дали следующие результаты⁸⁵.

Таблица 2.3

Распределение результатов ответа на гипотетический вопрос «Что произошло бы без государственной финансовой поддержки в рамках реализации Программы высоких технологий?»

Варианты ответа | Доля респондентов
Проект не был бы реализован | 59%
Проект был бы реализован, но с задержкой | 41%
в полгода | 2%
около двух лет | 27%
около пяти лет | 11%
на неопределенный срок | 2%

Источник: [67, p.70]

Таким образом, предоставление государственных субсидий существенно повышает вероятность реализации проекта НИОКР инновационно активной компанией и приближает сроки его реализации. Однако гипотетический характер вопроса делает полученную информацию менее убедительной, чем ответы тех претендентов на получение субсидий, заявки которых были отклонены.

Результаты опроса тех участников конкурса Программы высоких технологий США, заявки которых на государственное субсидирование НИОКР не были удовлетворены, проведенного через год после подведения итогов конкурса, дали следующие результаты (Таблица 2.4).

Таблица 2.4

Распределение результатов ответа на вопрос о фактической реализации проекта НИОКР, заявка на государственное финансирование которого была отклонена⁸⁶

Варианты ответа | Доля респондентов
Проект снят и не реализуется | 62%
Проект реализуется, но в значительно меньшем масштабе, чем предполагалось изначально | 17%
Проект реализуется, но в несколько меньшем масштабе, чем предполагалось изначально | 12%
Проект реализуется в том же масштабе, что и предполагалось изначально | 5%
Проект реализуется в несколько большем масштабе, чем предполагалось изначально | 3%
Проект реализуется в значительно большем масштабе, чем предполагалось изначально | 1%

Таким образом, результаты двух опросов позволяют сформулировать схожие выводы. Отказ от предоставления государственной субсидии приводит к отмене 60% проектов НИОКР, а для большинства из остающихся 40% проектов НИОКР переносятся сроки реализации и сокращается объем работ. Поэтому программа оказывает существенное воздействие на объем НИОКР и инновационную