Защита здоровья нации и надзорная деятельность:
актуальные вопросы и современные решения

Монография по материалам
Международного научно-практического симпозиума
г. Москва, 9 апреля 2021 г.

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
Т. И. Отческой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.963

ББК 67.72

З-40

Настоящая монография представляет собой научно-исследовательскую работу, в которой собраны выступления и статьи участников Международного научно- практического симпозиума на тему «Защита здоровья нации и надзорная деятельность: актуальные вопросы и современные решения», состоявшегося 9 апреля 2021 г. в Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА), в рамках VIII Московского юридического форума.

На симпозиуме были затронуты вопросы надзорной деятельности в условиях современных вызовов. Участниками были озвучены актуальные проблемы и предложены пути их решения.

Особое внимание было уделено вопросам прокурорского надзора, судебной и прокурорско-следственной деятельности во время пандемии. Дана оценка правоприменению в условиях ограничений не только по Российской Федерации, но и по зарубежным странам. Оживленную дискуссию вызвала проблематика, связанная с прокурорским надзором за соблюдением прав несовершеннолетних в условиях пандемии.

Законодательство приведено по состоянию на апрель 2021 г.

Для магистров, специалистов, а также педагогических, научных и практических работников.

Печатается в авторской редакции.

УДК 347.963

ББК 67.72

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

Кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности 9 апреля 2021 г. в рамках Московского юридического форума, впервые проведен Международный научно-практический симпозиум на тему «Защита здоровья нации и надзорная деятельность: актуальные вопросы и современные решения»¹.

В работе симпозиума приняли участие представители 6 университетов Москвы и Московской области; Смоленского филиала Саратовской юридической академии; Новосибирского государственного технического университета, Санкт-Петербургского юридического института (филиал Университета прокуратуры РФ), Южно-Уральского государственного университета, Северо-Осетинской государственной медицинской академии, Тюменского государственного университета, Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России, Костромского государственного университета, Балтийского федерального университета им. И. Канта, Иркутского юридического института (филиал Университета прокуратуры РФ), Уральского государственного юридического университета, Российского государственного педагогического университета, а также сотрудники прокуратур города Москвы, Республики Крым, прокуратуры Калужской области.

Симпозиум открыл ректор Университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный юрист РФ, профессор Виктор Владимирович Блажеев.

С приветственными словами к участникам форума обратились Джиоев Ахсар Муратович, Советник-Посланник посольства Республики Южная Осетия; Кочиева Олеся Ахсаровна, председатель Верховного Суда Республики Южная Осетия, доцент кафедры гражданского права ЮОГУ им. А. Тибилова, заслуженный юрист Республики Южная Осетия; Коршунова Ольга Николаевна, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиал) Университета прокуратуры РФ; Радченко Екатерина Борисовна, статс-секретарь Департамента здравоохранения города Москвы; Джагаев Урузмаг Фридонович, Генеральный прокурор Республики Южная Осетия, государственный советник юстиции 3 класса; Алибаева Гульнара Айтчановна, проректор по научно-исследовательской работе и международным связям Евразийской юридической академии имени Д. А. Кунаева (Республика Казахстан), доктор юридических наук, профессор; Окен Курмет, второй советник Посольства Республики Казахстан; Куанова Инесса Зайнулловна, международный эксперт, кандидат юридических наук (Республика Казахстан).

На симпозиуме были рассмотрены теоретические и практические проблемы организации надзорной деятельности в Российской Федерации в современный период, а также зарубежный опыт защиты здоровья и создания для этого надлежащих организационно-правовых форм.

Плодотворная работа делегатов симпозиума позволила создать настоящую монографию, которая содержит материалы статей участников по следующим направлениям:

1. Надзорная деятельность и современные вызовы: концепции, практика, перспективы, актуальные проблемы.

2. Прокурорский надзор во время пандемии: законодательство и правоприменение.

3. Правоохранительная деятельность в условиях пандемии. Взаимодействие правоохранительных органов и прокуратуры с институтами гражданского общества в условиях ограничений.

4. Судебная и прокурорско-следственная деятельность в период пандемии.

5. Прокурорский надзор за соблюдением прав несовершеннолетних в условиях пандемии.

Следует отметить, что для обеспечения социального и морального благополучия населения, прокуроры призваны решать много задач, связанных с соблюдением законности в стране, несмотря на существующие проблемы с COVD-19.

Продолжают оставаться актуальными вопросы совершенствования прокурорами надзора за соблюдением прав граждан на благоприятную окружающую среду, на защиту прав граждан в области здравоохранения.

Выражаем надежду, что монография «Защита здоровья нации и надзорная деятельность: актуальные вопросы и современные решения» будет полезна с познавательной точки зрения магистрантам, аспирантам, преподавателям и практикующим юристам и сыграет положительную роль в становлении профессионализма будущих работников прокуратуры по вопросам защиты нарушенных прав человека и гражданина.

Авторы выражают признательность рецензентам:

Гребенникову Валерию Васильевичу — доктору юридических наук, профессору, заведующему кафедрой судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности Российского университета дружбы народов (г. Москва), заслуженному юристу Российской Федерации;

Бурдиной Елене Владимировне — доктору юридических наук, доценту, заведующему кафедрой организации судебной и правоохранительной деятельности Российского государственного университета правосудия — за поддержку нашей инициативы по изданию монографии, связанной с такой важной и значимой тематикой.

1. НАДЗОРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И СОВРЕМЕННЫЕ ВЫЗОВЫ: КОНЦЕПЦИИ, ПРАКТИКА, ПЕРСПЕКТИВЫ, АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

Алибаева Г. А.,
проректор по научно-исследовательской работе
и международным связям Евразийской юридической
академии им. Д. А. Кунаева, д. ю. н.,
профессор (г. Алматы, Республика Казахстан)

Организационно-правовые основы деятельности органов исполнительной власти Республики Казахстан в условиях пандемии COVID-19

Представленный материал, является обзором проблем связанных с наступлением нового витка развития — глобального захвата цифрой общества. Катализатором современной трансформации государств стала пандемия коронавируса COVID-19, ускорившая в разы процесс цифровизации, который продвигался медленно в связи с различными препятствиями объективного и субъективного характера. Коронавирусная инфекция, ставшая неотъемлемой частью современной жизни, внесла существенные коррективы как в деятельность общества, так и управленческие процессы государственных органов. Современное государство пытается активно бороться с разразившейся эпидемией, одновременно пытаясь решить дилемму как наладить жизнедеятельность общества в традиционном формате, в условиях максимальных ограничений необходимых для поддержания безопасности населения. Уникальным последствием пандемии коронавируса явилась возрастающее использование преимуществ информационных технологий государством для адаптации к новому миру. В связи с чем в данной статье автором приведен аналитический обзор цифровой трансформации органов исполнительной власти Республики Казахстан.

Пандемия коронавируса COVID-19 — явление в новейшей истории Республики Казахстан, которое перевернула представления о жизнедеятельности современного общества. Изменения, произошедшие в социальной плоскости, оказали закономерное влияние на политико-правовую, социально-экономическую сферы, межгосударственные отношения и внесли существенные коррективы в уклад жизни общества.

В связи с этим Конституционный Совет Республики Казахстан в своем Послании от 27 мая 2020 года № 10-01-04/1 «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан» констатировал: «Объявленная Всемирной организацией здравоохранения пандемия коронавируса COVID-19 и обусловленные ее глобальными масштабами меры противодействия данной угрозе актуализировали необходимость глубокого осмысления международной и национальной правовой базы с точки зрения их соответствия требованиям новых вызовов в кризисных ситуациях, обеспечения разумного баланса общественных, государственных и частных интересов»².

Пандемия коронавируса COVID-19 заставила государство скорректировать и Национальный план развития Республики Казахстан до 2025 года, поскольку распространение пандемии коронавирусной инфекции и меры, принятые по ее сдерживанию, привели к самому серьезному полномасштабному кризису за последнее столетие. Поэтому в числе базовых изменений в развитии Казахстана, усилились следующие тенденции: снижение конкурентоспособности сырьевой модели; ускорение цифровизации всех сфер жизни общества и отраслей экономики, смена технологической парадигмы и структуры потребления³.

Активные шаги по противодействию распространению заболеваемости COVID-19 проводятся в Казахстане с 16 марта 2020 года, когда Главой государства был введен режим чрезвычайного положения. Указанные мероприятия коснулись практически всех сфер жизнедеятельности общества, и также отразились в деятельности органов государственной власти. Казахстан пошел по пути введения карантинных ограничений, с целью отсрочить выход на плато заражений, что позволило минимизировать нагрузку на систему органов здравоохранения и укрепление ее потенциала через дополнительные организационные мероприятия и финансирование.

Впервые Республика Казахстан сталкивается с таким биологическим явлением, которое заставило государство в первую очередь пересмотреть деятельность всех властных структур, поскольку она обнажила явно не проявляемые внутрисистемные проблемы. На наш взгляд, их можно обозначить в следующем виде:

– недостаточная административная и организационная способность органов государственной власти действовать в условиях чрезвычайных ситуаций;

– слабая координация в оперативном обмене информацией между центральными и местными органами власти;

– недостаточно оперативный уровень реализации необходимых организационно-распорядительных мероприятий;

– значительная зависимость от решений центральной власти в сфере финансирования;

– недостаточная координация действий органов государственной власти как в вертикальной, так и в горизонтальной плоскостях и др.

И если вначале пандемии ситуация в сфере организации деятельности органов государственной власти складывалась немного хаотично, в связи с непредсказуемостью течения эпидемии, малым количеством информации, то в настоящее время, она вошла в русло закономерных и логически выверенных действий. Достаточно вспомнить первоначальные действия органов государственной власти, направленные на изоляцию людей зараженных коронавирусной инфекцией, когда диапазон принимаемых решений был достаточно узок, что свидетельствуют о неподготовленности органов государственной власти, адекватно реагировать на чрезвычайные ситуации, возникающие в связи с современными вызовами и угрозами.

Как отметил в своем выступлении Президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев: «Во время карантина неповоротливость правовой системы породила эффект “узкого горлышка”. Пришлось ввести режим чрезвычайного положения и принять так называемый «чрезвычайный указ»⁴, но такие меры не могут быть системным ответом на кризисные ситуации». Таким образом, глава государства озвучил посыл необходимости пересмотра процесса нормотворчества в государстве, так как проблема излишней законодательной регламентации деятельности исполнительной власти, препятствует оперативной работе государственного аппарата.

Пандемия новой коронавирусной инфекции COVID-19 дала толчок модернизации организационной деятельности властных структур и заставила по-новому взглянуть не только на систему здравоохранения, но и на повышение эффективности, улучшение оперативности и результативности властных решений по всем направлениям. На сегодняшний день, осуществлен переход на адаптивные карантинные ограничения, жесткость которых определяется эпидемической ситуацией в конкретном регионе государства.

Государство ответственно за стабилизацию чрезвычайных ситуаций, случившихся на его территории, ликвидацию их последствий и оказание помощи жертвам. И основную роль играют в этом процессе органы государственной власти, и в первую очередь это исполнительные органы государства, задача которых максимально быстро возобновить все виды деятельности на своей территории, путем организации работ и разработке предупредительных мер.

В этой связи в утвержденном 30 июля 2020 года «Национальном плане по защите жизни и здоровья казахстанцев в условиях пандемии», центральным и местным исполнительным органам поручено:

1) обеспечить своевременную реализацию мероприятий, предусмотренных в Национальном плане;

2) ежемесячно до 5 числа представлять информацию о ходе исполнения Национального плана в Министерство здравоохранения Республики Казахстан. Министерству здравоохранения Республики Казахстан ежемесячно до 15 числа представлять в Правительство Республики Казахстан сводную информацию о ходе исполнения Национального плана⁵.

И главный вопрос, который поставила пандемия коронавирусной инфекции COVID-19 перед всеми государствами — насколько эффективны органы власти? И сейчас, когда уже появились определенные очертания процесса противодействия коронавирусной инфекции, мы можем задуматься над поиском ответа на данный вопрос.

Сложившиеся условия пандемии наглядно свидетельствуют о том, что государства, которые характеризуются сильной централизованной властью, оказались наиболее приспособленными к четким, оперативным и скоординированным действиям по противодействию угрозам пандемии.

Сильное государство — это особый качественный параметр измерения государства, его качественная характеристика: состояние, работоспособность государства на данный момент времени. Для выявления этого состояния главным, по нашему мнению, является функциональный подход. Сила государства определяется прежде всего тем, насколько эффективно оно выполняет свои функции, насколько результативна проводимая им политика.

Отвечая на вопрос, почему современное государство должно быть сильным, А. Д. Керимов приводит ряд аргументов.

Во-первых, сегодня веление времени таково, что каждое отдельно взятое государственное образование должно быть достаточно сильным для того, чтобы взять на себя ответственность перед мировым сообществом за эффективное регулирование и решение глобальных процессов и проблем на подконтрольной ему территории.

Во-вторых, взаимосвязанность, взаимозависимость и взаимообусловленность современных мировых процессов требуют комплексного и системного управления во всеобщих интересах, а не в интересах узких слоев и групп.

В-третьих, человечество в подавляющем большинстве пришло к пониманию необходимости развития социального государства.

В-четвертых, слабое государство само по себе порождает общественно значимые проблемы.

В-пятых, саморегулирующийся рынок на современном этапе исторического развития абсолютно невозможен. Сегодня именно рынок особенно нуждается в эффективном регулятивном воздействии не только со стороны отдельных институтов и структур гражданского общества, но в первую очередь со стороны сильного и дееспособного государства.

В-шестых, необходимость усиления современного государства обусловлена феноменом глобализации, воздействие которого неоднозначно и противоречиво⁶.

Безусловно, процесс усиления государственной власти не следует отождествлять с тоталитарным государством, основанным на силовых, централизованных, императивных методах. Усиление государства состоит в приобретении его элементом — властью — нормального состояния, обеспечивающего способность решать поставленные задачи, обеспечивать интересы каждого участника государственной организации, не прибегая к насилию. Сила власти в ее качественном состоянии, позволяющем быть ей благом, не испытывать дезорганизующие процессы, внешние деструктивные влияния, клановые, бюрократические и (или) олигархические противодействия. Очищенная от посторонних факторов власть и есть сила, способствующая нормальному существованию государства и общества.

И в условиях распространения пандемии коронавирусной инфекции COVID-19, мы убедились в справедливости данного тезиса. Государства, в которых сформирована сильная централизованная власть, раньше поняли необходимость трансформации системы реагирования на санитарно-эпидемиологические вызовы, и смогли оперативно решить данную задачу.

Несомненно, что в скорейшем преодолении кризисных последствий коронавируса, наблюдается и политическая составляющая. Ведь от того, насколько быстро государство сможет взять под контроль распространение вируса и оправиться от его негативных последствий в социально-экономическом аспекте, зависит его расположение в конфигурации основных центров силы. Поэтому, особое внимание приковано к трем странам, играющим ключевую роль в преодолении кризиса, вызванного распространением коронавирусной инфекции COVID-19, — Россия, США, Китай. Как высказался обозреватель South China Morning Post Ирвин Стадин: «Эти три страны являются в наше время не только самыми мощными в стратегическом, военном, а в случае двух из них еще и в экономическом отношении, но это также те страны, руководство которых мыслит и действует определенным способом, — они настроены на «создание правил»⁷. Правительства этих стран проводят достаточно жесткую политику по противодействию массовому распространению коронавирусной инфекции, которая уже дает положительные результаты.

Изложенное свидетельствует о том, что на сегодняшний день, экономическое восстановление государства зависит от эффективности его реакции на распространение вируса и скорости принятия решений органами государственного управления. С чем и справляются многие государства, которые консолидируются вокруг перечисленных трех мировых держав, либо имеют с ними сплоченные союзнические связи.

Республика Казахстан, находясь в тесной взаимосвязи с Российской Федерацией в противодействии распространению коронавирусной инфекции, смогла разработать достаточно уникальную комплексную модель оценки и прогнозирования эпидемиологической ситуации, включающую целую систему ограничительных мер.

Казахстанская модель одобрена постоянным представительством Всемирной организации здравоохранения в Республике Казахстан, а также была адаптирована странами Европейского Союза и высоко оценена соседними государствами.

Работу по противодействию распространению коронавирусной инфекции COVID-19 в Республике Казахстан возглавляет Межведомственная комиссия по недопущению возникновения и распространения коронавирусной инфекции на территории Республики Казахстан, которая была создана Распоряжением Премьер-Министра Республики Казахстан от 27 января 2020 года № 10-р ⁸. Согласно данному распоряжению, Межведомственной комиссии в срок до 1 февраля 2020 года было поручено разработать и внести в установленном законодательством порядке в Правительство Республики Казахстан «План мероприятий по недопущению возникновения и распространения коронавирусной инфекции на территории Республики Казахстан». Данный план был разработан и утвержден распоряжением Премьер-Министра Республики Казахстан от 29 января 2020 года № 14-р⁹.

В состав данной комиссии вошли представители всех центральных исполнительных органов Республики Казахстан, под председательством заместителя Премьер-Министра Республики Казахстан.

Таким образом, в мероприятиях по недопущению возникновения и распространения коронавирусной инфекции на территории Республики Казахстан, задействованы органы исполнительной власти всех уровней. Поскольку, именно исполнительная ветвь власти в лице соответствующих органов и организаций обеспечивает единство государственной власти и целостность государства, возможность целевого и эффективного использования материальных, финансовых и людских ресурсов общества, порядок в стране.

Возрастающая роль исполнительной ветви власти в современных государствах, как считает А. Д. Керимов¹⁰, исторически предопределено и объективно обусловлено всем ходом развития человеческой цивилизации. На данном же этапе развития общества такое положение исполнительной власти объясняется первостепенным значением осуществляемой этой ветвью власти управленческой функции в связи с усложнением общественных процессов, стремительным развитием информационных технологий. Поэтому, по мнению А. Д. Керимова, именно исполнительная власть в силу присущих ей особенностей, таких как мощь, оперативность, возможность срочного принятия управленческих решений и осуществления оперативных действий, играет наиболее активную роль в своевременной реализации задач, стоящих сегодня перед государством. В связи с этим автор приводит суждение М. Дюверже, который справедливо отмечал, что сам по себе термин «исполнительная власть» весьма неудачен, ибо деятельность исполнительной власти отнюдь не ограничивается исполнением законов и бюджета. Скорее, соответствующие органы обеспечивают руководство государством, а точнее говоря, управляют им. Схожее мнение высказал и М. В. Баглай, утверждающий, что в исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа¹¹.

С учетом изложенного, следует признать, что наделение органов исполнительной власти ключевой ролью в решении задач по недопущению возникновения и распространения коронавирусной инфекции на территории Республики Казахстан, является обоснованным.

Глобальные проблемы подготовили новую почву для усиления роли государства, его места в жизни планетарного сообщества людей, что и подтвердилось пандемией коронавирусной инфекции COVID-19. Неслучайно в работах государствоведов обращается внимание на то, что в современном мире государство призвано играть активную роль во всех сферах жизни общества¹².

Осуществляя мероприятия по недопущению распространения коронавирусной инфекции, исполнительная власть Республики Казахстан реализуется самостоятельной системой органов, главная функция которых — обеспечить государственное управление в форме исполнительной и распорядительной деятельности, направленное на повседневное оперативное решение основных вопросов социально-экономической жизни общества, на охрану жизни и здоровья граждан, на борьбу с нарушениями общественного порядка.

В этом отношении можно согласиться с мнением Б. В. Россинского, что только органы исполнительной власти, в силу природы и системы, организационного построения способны постоянно, а в ряде случаев в оперативном порядке реагировать на соответствующие изменения ситуации и принимать экстренные управленческие решения, оказывая своевременное воздействие на огромное число органов, организаций и граждан¹³.

Среди органов исполнительной власти Республики Казахстан, в борьбе по недопущению распространения коронавирусной инфекции основной удар пришлось держать Министерству здравоохранения Республики Казахстан. Как центральный исполнительный орган Республики Казахстан, Министерство здравоохранения осуществляет межотраслевую координацию в сфере охраны здоровья граждан, медицинского и фармацевтического образования.

Согласно нормам действующего законодательства Республики Казахстан, как и любой государственный орган, Министерство здравоохранения наделяется функциями для реализации возложенных на него задач. В соответствии со ст. 9–2 Закона Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года № 107 «Об административных процедурах», функции государственного органа могут подразделяться на стратегические, регулятивные, реализационные и контрольные:

– стратегическими являются функции по разработке, принятию плановых документов, определению системы государственного планирования, обеспечению международных отношений, национальной безопасности и обороноспособности;

– регулятивными являются функции по нормативному правовому обеспечению реализации государственных функций, регистрации и ведению анализа исполнения нормативных правовых актов, координации деятельности государственных органов, управлению государственными активами;

– реализационными являются функции, направленные на исполнение плановых документов, нормативных правовых актов, достижение целей и задач, предусмотренных плановыми документами государственного органа, предоставление государственных услуг, выдачу разрешительных документов (включая лицензирование, регистрацию, сертификацию);

– контрольными являются функции по проверке и наблюдению на предмет соответствия деятельности физических и юридических лиц, в том числе государственных учреждений, установленным нормативными правовыми актами требованиям, а в случаях, предусмотренных законами Республики Казахстан, требованиям, установленным законами Республики Казахстан, указами Президента Республики Казахстан и постановлениями Правительства Республики Казахстан¹⁴.

Все перечисленные виды функций присущи Министерству здравоохранения Республики Казахстан, и оно успешно их реализует в борьбе с коронавирусом.

Однако, нерешенные вопросы в отношении функций государственного органа, присутствуют в правовой доктрине Казахстана. «Общее понятие «функции государственных органов» и их классификация, установленные в пункте 2–1 статьи 1 и в статье 9–2 Закона Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года № 107 «Об административных процедурах», — считает Е. В. Порохов, — применимы не ко всем государственным органам и их видам¹⁵.

Государственным органам запрещается осуществлять функции, не предусмотренные за ними в законодательстве Республики Казахстан. В этой связи, в начале пандемии коронавирусной инфекции COVID-19 было очень много сложностей с определением компетенции различных государственных органов в решении тех или иных возникавших проблем. Государство решало их с учетом систематических изменений состояния с пандемией, как на своей территории, так и мире в целом, путем внесения изменений и дополнений в нормы действующего законодательства, создания новых государственных структур.

На сегодняшний день, когда ситуация в целом находится под контролем, функции органов системы здравоохранения в Казахстане в борьбе с распространением коронавирусной инфекции, формируются и совершенствуются с учетом тенденций развития ситуации с пандемией. В ближайшее время завершится разработка законопроекта «О биологической безопасности», по итогам принятия которого будут внесены поправки в 38 правовых актов, направленные на совершенствование системы контроля в части развития системы оценки, анализа и прогнозирования состояния здоровья населения, реагирования на угрозы и риски.

С учетом того, что весь 2020 год прошел под эгидой противодействия пандемии коронавирусной инфекции, основными приоритетами деятельности Министерства здравоохранения в 2020 году были:

– меры по противодействию коронавирусной инфекции;

– усиление санитарно-эпидемиологической службы;

– вакцинация против коронавирусной инфекции;

– повышение качества медицинских услуг;

– повышение заработной платы медицинских работников;

– совершенствование тарифной политики;

– борьба с коррупцией в системе здравоохранения.

В Республике Казахстан для усиления санитарно-эпидемиологической службы в 2020 году создан Комитет санитарно-эпидемиологического контроля, повышен статус и усилены полномочия Главного государственного санитарного врача Республики Казахстан.

Кроме того, для обеспечения готовности системы здравоохранения Республики Казахстан вероятным внешним вызовам принимаются меры по повышению качества предоставляемых медицинских услуг. С этой целью усилен контроль в сфере оказания медицинских услуг субъектами здравоохранения. Также усилен контроль в сфере обращения лекарственных средств и медицинских изделий.

Для институционального обеспечения контроля качества медицинских услуг, а также реализации мер по осуществлению фармацевтического контроля в 2020 году создан Комитет медицинского и фармацевтического контроля¹⁶.

Созданные комитеты, так и само Министерство здравоохранения в целом, наделены широким объемом полномочий по решению вопросов по противодействию распространению коронавирусной инфекции на территории государства. К примеру, Республиканское государственное учреждение «Комитет санитарно-эпидемиологического контроля Министерства здравоохранения Республики Казахстан» является ведомством Министерства здравоохранения Республики Казахстан, осуществляющим руководство и реализацию государственной политики в сферах санитарно-эпидемиологического благополучия населения, контроль и надзор за продукцией, подлежащей государственному санитарно-эпидемиологическому контролю и надзору, в том числе за пищевой продукцией, а также контроля и надзора за соблюдением требований, установленных техническими регламентами в пределах компетенции¹⁷.

Обладая широким диапазоном полномочий, Министерство здравоохранения Республики Казахстан и его структурные подразделения проводят масштабную работу, направленную на решение проблем с распространением коронавирусной инфекции. За последние два года система здравоохранения республики претерпевает кардинальную модернизацию, которая направлена на повышение эффективности системы здравоохранения, поскольку это ключевой фактор успешной борьбы со вспышками инфекционных заболеваний. Насколько расширены функции, можно проследить из выступления министра здравоохранения Республики Казахстан А. Цоя на расширенном заседании коллегии Министерства здравоохранения Республики Казахстан, где он озвучил итоги деятельности за 2020 год и задачи на 2021 год:

– построены 16 модульных и реконструированы 3 инфекционные больницы, введены в эксплуатацию 63 амбулаторно-поликлинические организации;

– введены в эксплуатацию 64 кислородных станции, полностью обеспечена потребность медицинских организаций в аппаратах ИВЛ. 185 районных больниц на 100% оснащены рентгеновским диагностическим оборудованием;

– служба скорой медицинской помощи усилена путем приобретения 1 367 единиц автотранспорта, достигнута 100% оснащенность парка передвижных медицинских комплексов;

– рост инвестиций в сферу здравоохранения в 2020 году составил 302,5 млрд. тенге. Работникам, непосредственно задействованным в борьбе с коронавирусной инфекции, выплачены надбавки по 3 группам риска в размере 116 млрд. тенге. В 2020 году средняя заработная плата врачей повышена на 30%, средних медицинских работников на 20%;

– с января 2021 года повышена заработная плата для сотрудников, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Приобретено 459 единиц лабораторного оборудования и 12 единиц мобильных комплексов для диагностики коронавирусной инфекции и особо опасных инфекций на сумму 2,9 млрд. тенге;

– для модернизации инфраструктуры санитарно-эпидемиологической службы в период с 2022–2024 гг. будет обеспечен ремонт 54 зданий территориальных подразделений Комитета. Запланировано строительство новых зданий 3 лабораторий и ремонт 27 зданий Национального центра экспертизы. Будет произведена закупка 64 единиц автотранспорта для территориальных подразделений Комитета;

– налажено производство российской вакцины «Спутник V» и вакцины отечественного производства «QazCovid-in» на базе Карагандинского фармацевтического комплекса;

– проведено обучение более 2 тысяч медицинских работников по тактике вакцинации против коронавирусной инфекции, обеспечению безопасности и эффективности вакцинации;

– мониторингом цен охвачено более 1 640 аптек, установлено 939 фактов превышения предельных цен, наложено штрафов на сумму 181,6 млн. тенге 1 343 субъектам;

– на повышение заработной платы 247 тысяч медицинских работников предусмотрены в 2021 году расходы в объеме более 222 млрд тенге, в 2022 году — 362 млрд. тенге, в 2023 году — 557 млрд тенге¹⁸.

Изложенное позволяет констатировать, что система здравоохранения в Республике Казахстан, на сегодняшний день оптимизирована под эпидемию инфекционных заболеваний, а санитарно-эпидемиологические службы подготовлены сдерживать распространение COVID-19.

Помимо организационных мер по противодействию коронавирусной инфекции, государство в 2020 году разработало и приняло новый Кодекс Республики Казахстан «О здоровье народа и системе здравоохранения»¹⁹, в котором учтены особенности новых угроз, опыт которых появился в связи с появлением COVID-19. Данный правовой акт содержит более тщательное правовое регулирование ряда вопросов, связанных с возможным появлением новых инфекций и распространением их на территории государства.

Пандемия COVID-19 — катализатор цифровизации сервисов и услуг. Последствия пандемии позволили государству наработать положительный опыт в аспекте совершенствования электронных государственных услуг, и в целом ускорили продвижение цифровизации, то есть стали спусковым механизмом глобальных процессов.

Государство предпринимало много организационно-технических усилий, что способствовало повышению вовлеченности населения в использование цифровых сервисов. Однако, наиболее активное обращение населения к сервисам государственных и частных услуг, выросло в связи с введением карантина и вынужденной изоляции. Поэтому немаловажную роль в преодолении проблем, связанных с изоляцией, сыграло функционирование электронного правительства и оперативное переформатирование бизнес-услуг в режим онлайн.

В Казахстане большая работа по расширению информатизации и внедрению концепта «электронного правительства» проводится на протяжении длительного времени. Ее приоритетами являются обеспечение гражданам доступа к Интернету, повышение уровня образования в сфере информационно-коммуникационных технологий. Внедрение «электронного правительства» позволило постоянно совершенствовать систему управления государством.

Создание и модернизация «электронного правительства» в Казахстане с учетом анализа мирового опыта имеет долгосрочную перспективу и реализовывалось в три этапа. Первый этап — создание инфраструктуры «электронного правительства». Второй этап — развитие сервисов «электронного правительства». Третий этап — построение информационного общества — предусматривает трансформацию деятельности государственных органов и организаций, построение информационного общества, включая реализацию таких проектов, как е-медицина, е-образование, е-культура, е-демократия и другие.

В ходе реализации Государственной программы формирования и развития национальной информационной инфраструктуры Республики Казахстан (утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 16 марта 2001 г.) была сформирована база для создания «электронного правительства», включающая в себя нормативную правовую базу, состоящую из законов Республики Казахстан «Об информатизации», «Об электронном документе и электронной цифровой подписи», других подзаконных актов, а также системообразующие информационные системы.

Ей на смену пришла утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 10 ноября 2004 г. Государственная программа формирования «электронного правительства» в Республике Казахстан на 2005–2007 годы.

Затем, 30 ноября 2007 г. Постановлением Правительства Республики Казахстан была утверждена Программа развития «электронного правительства» Республики Казахстан на 2008–2010 годы, которая впоследствии вошла в План мероприятий Правительства по реализации Государственной программы по форсированному индустриально-инновационному развитию Республики Казахстан на 2010–2014 годы.

С 2018 по 2022 год реализуется Государственная программа «Цифровой Казахстан»²⁰, принятая Правительством в соответствии с Посланием Президента Республики народу Казахстана от 31 января 2017 года «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность», в которой определено пять основных направлений: цифровизация отраслей экономики; переход на цифровое государство; реализация цифрового Шелкового пути; развитие человеческого капитала; создание инновационной экосистемы.

Как видим, «электронное правительство» в Казахстане развивается весьма успешно, что позволило выйти на принципиально новый, более высокий уровень — формирование Казахстана в качестве «цифрового государства». Между тем, наряду с острой актуальностью и востребованностью сохраняется и высокий уровень проблемности всех сторон данного предмета правового регулирования и организации социального и государственного управления²¹.

Важно понимать, что выход страны на современную с ориентацией на будущее траекторию «цифрового государства» это не есть простая смена терминов «электронное правительство» или «сервисное государство». «Электронное правительство» большей частью связано со сменой, упрощением взаимоотношений государства с человеком при предоставлении последнему определенных услуг посредством исключения межличностного фактора общения «лицо в лицо» с чиновниками. «Сервисное государство» — это новаторский акцент на смене содержательной характеристики аппарата государства, перенос центра тяжести в приоритетах именно на нужды конкретных людей.

При рассмотрении различительных характеристик «электронного правительства» и «цифрового государства» в качестве общей отправной позиции берется современное состояние информационного общества; повышение роли Интернета и интернет-технологий в глобальном, национальном и региональном масштабах; использование их в государственном управлении и реализации человеком и гражданином своих прав и свобод; трансформация всех характеристик государства и государственной (публичной) власти, начиная от государственного суверенитета, территории, участия граждан в управлении вплоть до форм и методов государственного управления; пересмотр канонов понимания права, его отраслевого деления, включая соотношение международного и национального права и т.п.

Однако при анализе данных терминов мнения ученых расходятся, ориентировочно в двух направлениях. Одни ученые определяют электронное управление как использование информационно-коммуникационных технологий на различных уровнях государственной власти, в государственном секторе и за его пределами с целью повышения эффективности управления. Другие — как совокупность процессов и институтов, причем как официальных, так и неофициальных.

Определяя место и роль Интернета в политико-правовой системе современного государства, Р. А. Ромашов и В. А. Панченко аргументируют гипотезу цифрового государства (digital state) как формы постгосударственного мирового порядка. Авторами выделено четыре исторических типа государств: территориальные, национально-территориальные, индустриальные, постиндустриальные²².

В. А. Овчинников предлагает следующие принципы электронного управления:

– свобода и качество информации;

– реординация властных полномочий, то есть перераспределение властных полномочий между государством и гражданином, между государством и организациями (бизнесом) в рамках реализации форм электронной демократии;

– координация и гармонизация частных и публичных интересов;

– электронное участие и особая система идентификации;

– общедоступность;

– информационная безопасность;

– гражданское участие;

– компетентное участие²³.

Своеобразное сводное определение, объединяющее два выделенных направления, представлено в Википедии: «Электронное государство — способ осуществления информационных аспектов государственной деятельности, основанный на использовании ИКТ-систем, а также новый тип государства, основанный на использовании этой технологии. Электронное государство подразумевает поддержку при помощи ИКТ деятельности как исполнительной власти («электронное правительство»), так и парламентских («электронный парламент») и судебных органов («электронное правосудие»)²⁴.

В целях более полного осмысления эволюции самой концепции «электронного правительства» акцентируем внимание на изменении его понимания в казахстанских законах об информатизации.

Законом Республики Казахстан от 11 января 2007 года № 217-III «Об информатизации» (утратил силу) впервые определено понятие «электронное правительство». Это «государственная система управления на основе информационно-коммуникационной инфраструктуры, направленная на своевременное и качественное исполнение государственных функций»²⁵.

Согласно подпункту 61) статьи 1 Закона Республики Казахстан от 24 ноября 2015 года № 418-V «Об информатизации»: «электронное правительство» есть «система информационного взаимодействия государственных органов между собой и с физическими и юридическими лицами, основанная на автоматизации и оптимизации государственных функций, а также предназначенная для оказания услуг в электронной форме»²⁶.

Как видим, законодатель основной акцент в понимании этого важнейшего института с «государственной системы управления на основе информационно-коммуникационной инфраструктуры» перенес на «систему информационного взаимодействия государственных органов между собой и с физическими и юридическими лицами». В большей степени речь идет не о сущности или содержании «электронного управления» или «электронного правительства», а об организационной форме государственного управления, информационном взаимодействии его участников.

Такая предметная корректировка представляется обоснованной, поскольку внедрение «электронного правительства» осуществляется не ради совершенствования управленческих цифровых технологий во имя государственного управления как «вещи в себе», а во имя социального прогресса, четкости в работе всех государственных органов, наполнения конституционных характеристик казахстанского государства обновленным содержанием. Более того, «электронное правительство» не есть управление само по себе, а определенные виды (методы) деятельности госорганов и государственных служащих посредством новейших технологий.

Государственные услуги должны отвечать следующим требованиям:

– оказываемые в электронной форме государственные услуги по видам оказания подразделяются на информационные, интерактивные и транзакционные; по степени автоматизации — на полностью автоматизированные и частично автоматизированные. Полностью автоматизированной государственной услугой является государственная услуга, оказываемая в электронной форме, исключающая в процессе ее оказания бумажный документооборот. Частично автоматизированной государственной услугой является государственная услуга, оказываемая в электронной форме, содержащая в процессе ее оказания последовательность бумажного и электронного документооборота;

– обращение физических и (или) юридических лиц для получения государственной услуги, оказываемой в электронной форме, осуществляется на основании запроса пользователей;

– государственные услуги, оказываемые в электронной форме, осуществляются на казахском и русском языках.

Информационные системы «электронного правительства» по их назначению и порядку взаимодействия делятся на два вида: ведомственные и межведомственные. Первыми являются государственные информационные системы, обеспечивающие наполнение электронных информационных ресурсов «электронного правительства»; вторые — ведомственные информационные системы, взаимодействующие между собой.

Функционирование инфраструктуры «электронного правительства» основывается на создании базовых компонентов, к которым относятся:

– веб-портал и шлюз «электронного правительства», интегрированные с ведомственными информационными системами, через которые будут предоставляться электронные услуги;

– платежный шлюз «электронного правительства»;

– единая транспортная среда государственных органов;

– национальные реестры идентификационных номеров;

– информационная система «Адресный регистр»;

– инфраструктура открытых ключей;

– единая система электронного документооборота государственных органов страны.

Порядок взаимодействия межведомственных и ведомственных информационных систем «электронного правительства» регулируется нормативными правовыми актами, принимаемыми госорганами по согласованию с уполномоченным органом. При этом перечень электронных информационных ресурсов, передаваемых госорганами и организациями для формирования «электронного правительства», согласовывается с уполномоченным органом.

Государственные органы обеспечивают функционирование и защиту электронных информационных ресурсов ведомственных информационных систем; обеспечивают формирование и актуализацию (обновление) ведомственных электронных информационных ресурсов, предоставляемых в качестве электронных услуг «электронного правительства». Перечень органов местного самоуправления, государственных органов и их территориальных подразделений, которые обязаны подключить свои ведомственные сети к единой транспортной среде государственных органов, определяется Правительством Республики Казахстан.

Действующий в настоящее время Закон Республики Казахстан от 24 ноября 2015 г. «Об информатизации» значительно обновляет сферу законодательного регулирования информационной среды государственных органов, в том числе во взаимоотношениях с человеком. Также существенно расширяет набор специальных понятий, связанных с характеристикой различных элементов «электронного правительства» (единая платформа интернет-ресурсов государственных органов; система мониторинга обеспечения информационной безопасности объектов информатизации «электронного правительства»; кабинет пользователя на веб-портале «электронного правительства»; информационно-коммуникационная инфраструктура «электронного правительства»; сервисный интегратор «электронного правительства» и другие).

Целями функционирования «электронного правительства» являются:

– обеспечение доступности, качества и оперативности оказания государственных услуг в электронной форме, а также взаимодействия физических и юридических лиц с государственными органами;

– повышение гласности в деятельности государственных органов, обеспечение доступности информации, общественного контроля и участия населения в решении вопросов государственного управления на всех уровнях;

– обеспечение реализации и сопровождения административной реформы государственного управления;

– оптимизация деятельности государственных органов посредством использования информационно-коммуникационных технологий;

– сокращение (исключение) использования документов на бумажном носителе и требований по их представлению.

При функционировании «электронного правительства» обеспечивается:

– доступ физических и юридических лиц к общедоступной информации о деятельности государственных органов;

– доступ государственных органов к информации, содержащейся в информационных системах государственных органов;

– автоматизация деятельности государственных органов;

– использование электронного документооборота в деятельности государственных органов, в том числе при осуществлении государственных функций и оказании государственных услуг в электронной форме;

– исключение дублирования при сборе, накоплении и хранении государственных электронных информационных ресурсов;

– информационная безопасность и защита объектов информатизации «электронного правительства»²⁷.

Развитие архитектуры «электронного правительства» осуществляется в соответствии со стратегическими и программными документами государственных органов и с утвержденными требованиями по развитию архитектуры «электронного правительства», а также едиными требованиями в области информационно-коммуникационных технологий и обеспечения информационной безопасности.

В Республике Казахстан идет процесс целенаправленного построения системы электронного правительства при непосредственном инициирующем этот процесс участии самого правительства, различных государственных органов. Таким образом, электронное правительство и инновационные технологии обеспечивают эффективное участие государственного управления в формировании устойчивого развития в условиях распространения инфекции COVID-19.

Положения и нормы Закона «Об информатизации» развиваются и конкретизируются в многочисленных подзаконных актах Правительства и уполномоченных государственных органов. Для иллюстрации их массива приведем количество актов (положений, правил, перечней), названных только в самом Законе «Об информатизации» 2015 года. Статьей 6 к компетенции Правительства отнесено утверждение более 4 актов. Статьей 7 уполномоченного органа — 32 «именных» акта, более того в пп. 34) данной статьи закреплено, что он «разрабатывает и утверждает нормативные правовые акты в сфере информатизации». Статьей 7–1 — уполномоченного органа в сфере обеспечения информационной безопасности — более 6 документов. Большинство из названных актов разработаны, введены в действие и регулируют соответствующие общественные отношения.

При всей насыщенности и детализации Закона объем ведомственного нормотворчества весьма значителен. В свою очередь, это требует повышенного внимания ученых-правоведов к их содержанию с позиции соответствия положениям и нормам Конституции Республики Казахстан в части соблюдения прав и свобод человека и гражданина и организации государственного аппарата.

В настоящее время, во исполнение Закона 2015 года «Об информатизации» и Послания Президента Республики народу Казахстана от 31 января 2017 года «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность» Постановлением Правительства Республики Казахстан от 12 декабря 2017 г. была утверждена и реализуется Государственная программа «Цифровой Казахстан» (далее — Госпрограмма или Программа)²⁸. Ее целями являются ускорение темпов развития казахстанской экономики и улучшение качества жизни населения за счет использования цифровых технологий в среднесрочной перспективе, а также создание условий для перехода экономики Казахстана на принципиально новую траекторию развития, обеспечивающую создание цифровой экономики будущего в долгосрочной перспективе.

Достижение данных целей предполагает движение по двум векторам развития:

– «цифровизация существующей экономики» — обеспечение прагматичного старта, состоящего из конкретных проектов в реальном секторе, запуск проектов по цифровизации и технологическому перевооружению существующих отраслей экономики, государственных структур и развитие цифровой инфраструктуры;

– «создание цифровой индустрии будущего» — обеспечение долгосрочной устойчивости, запуск цифровой трансформации страны за счет повышения уровня развития человеческого капитала, построения институтов инновационного развития и, в целом, прогрессивного развития цифровой экосистемы.

По замыслу составителей, Программа, которая реализуется в 2018–2022 годы, обеспечит дополнительный импульс для технологической модернизации флагманских отраслей страны и сформирует условия для масштабного и долгосрочного роста производительности труда.

Определено пять основных направлений реализации Программы:

1) «цифровизация отраслей экономики» — направление преобразования традиционных отраслей экономики Казахстана с использованием прорывных технологий и возможностей, которые повысят производительность труда и приведут к росту капитализации;

2) «переход на цифровое государство» — направление преобразования функций государства как инфраструктуры предоставления услуг населению и бизнесу, предвосхищая его потребности;

3) «реализация цифрового Шелкового пути» — направление развития высокоскоростной и защищенной инфраструктуры передачи, хранения и обработки данных;

4) «развитие человеческого капитала» — направление преобразований, охватывающее создание так называемого креативного общества для обеспечения перехода к новым реалиям» — экономике знаний;

5) «создание инновационной экосистемы» — направление создания условий для развития технологического предпринимательства и инноваций с устойчивыми горизонтальными связями между бизнесом, научной сферой и государством. Государство выступит в роли катализатора экосистемы, способного генерировать, адаптировать и внедрять в производство инновации.

Усилия по цифровизации приводят к созданию нового общества, где активно развивается человеческий капитал — знания и навыки будущего воспитываются с самых юных лет, повышаются эффективность и скорость работы бизнеса за счет автоматизации и других новых технологий, а диалог граждан со своими государствами становится простым и открытым.

Процесс цифровизации сегодня затрагивает практически все страны мира. В то же время, каждая страна сама определяет приоритеты цифрового развития.

Еще один глобальный тренд — «самоцифровизация государства», т.е. цифровизация операций государства и государственных компаний. Самоцифровизация — задача, которую необходимо реализовать любому государству, нацеленному на максимизацию создания стоимости в экономике, рост благосостояния, достойное место в рейтингах ведения бизнеса и уровня жизни.

У самоцифровизации на уровне страны существует два ключевых направления:

1) цифровизация государственного управления: цифровой документооборот, принципы digital by default и digital first, пересмотр неэффективных процессов. В этой логике самоцифровизация охватывает весь спектр сервисов: внутреннее взаимодействие госструктур — G2G (Government-to-Government), взаимодействие с гражданами — G2C (Government-to-Citizen), взаимодействие с бизнесом — G2B (Government-to-Business);

2) цифровизация субъектов квазигосударственного сектора, что особенно актуально для таких стран, как Казахстан, где государство по-прежнему в той или иной форме отвечает за большинство рабочих мест в экономике, а значит, и за рост производительности труда.

Все эти изменения имеют долгосрочные экономические и социальные последствия. Такое явление, как «экономика совместного потребления», распространяющаяся в глобальных масштабах ускоренными темпами, оказывает не только прямое влияние на каждого потребителя, но и косвенное влияние на страну в целом. Она является решением для самозанятых граждан, мотивирует к ведению предпринимательской деятельности и способствует росту экономической активности. Данный тренд получит дальнейшее развитие по мере того, как новые активы и предметы потребления будут использоваться совместно в целях сокращения индивидуальных издержек.

Программой поставлены амбициозные цели по цифровизации деятельности государственных органов. Для реализации этих целей будет создана инфраструктура поддержки в виде адаптированного законодательства, мер поддержки бизнеса, образования и науки, упрощения процедур ведения бизнеса, сокращения транзакционных издержек при взаимодействии с государством. Более того, государство будет предвосхищать потребности своих граждан в получении услуг, максимально высвобождая время для производительного труда и стимулирования экономически активного поведения.

На предыдущем этапе информатизации государство создало «электронное правительство» в виде базовой инфраструктуры и информационных систем государственных органов, прямо или косвенно задействованных в оказании государственных услуг.

Внедрение электронных технологий — всеобщее благо современности и будущего — должно проводиться при условии соблюдения принципа верховенства права — также общепризнанной конституционной ценности²⁹.

Несмотря на достигнутые результаты, остаются актуальными проблемы, связанные с недостаточным уровнем открытости, клиентоориентированности и проактивности. Так, например, государственные органы неохотно раскрывают информацию, которая может быть использована для создания добавочной стоимости в виде актуальных и востребованных открытых данных. Профильная деятельность государственных органов автоматизируется, однако сохраняются сферы деятельности, недостаточно охваченные информатизацией. Появление новых технологий дает возможность предоставлять услуги более высокого качества, чем те, которые реализованы на текущий момент. Например, использование технологий больших данных может привести к принципиально новому подходу к анализу потребностей населения, и, как следствие, повышению качества обслуживания.

Контроль и надзор: оперативные решения в условиях пандемии. Максимальная загруженность органов государственной власти в условиях пандемии коронавирусной инфекции COVID-19, для скорейшего решения оперативных задач, приводила порой к тому, что приходилось ограничить масштабы контрольно-надзорной деятельности. Ведь, некоторые принятые правовые меры являлись экстраординарными, что явилось прямым следствием быстрого принятия решений, так как оперативное реагирование необходимо для эффективной борьбы с распространением инфекции.

Карантин, связанный с пандемией COVID-19, привел к изменению приоритетов и способов контрольно-надзорной деятельности.

Любая реформа контрольно-надзорной деятельности, всегда проходила очень сложно в любом государстве, поскольку требовала колоссальных усилий не только в правовом поле, но и в организационном плане. Коронавирусная пандемия COVID-19, послужила своеобразным катализатором изменений, произошедших в сфере контроля и надзора Республики Казахстан, в столь сжатые сроки. Это было продиктовано необходимостью модернизации всех сфер деятельности для полноценного функционирования государства в условиях всеобщего карантина и изоляции.

То, что произошло в государствах в сфере контрольно-надзорной деятельности, сложно назвать полноценной и широкомасштабной реформой, однако можно выделить ряд факторов, которые привели к определенным изменениям.

Во-первых, можно наблюдать послабление контрольно-надзорных мер. Полагаем, что принимаемые для снижения административной нагрузки на бизнес меры со стороны государства преследовали двоякую цель. С одной стороны было необходимым провести мероприятия, направленные на поддержку граждан, а с другой, само государство оказалось в непростой экономической ситуации и несло финансовые потери.

Во-вторых, постепенно начал внедряться дистанционный метод контроля. Необходимость использования дистанционных форм, в том числе использование аудио- и видеосредств для дистанционного взаимодействия, тренд современной безконтактной жизни. Данный метод, решает важную задачу, которую задала пандемия — ограничить непосредственные контакты сотрудников контрольно-надзорных органов и контролируемых лиц. Широкое внедрение IT-технологий в рамках контрольно-надзорной деятельности, является еще одним шагом к цифровизации государственных органов.

Считаем, что коронавирусная пандемия COVID-19 и ее последствия, которые вошли в нашу сегодняшнюю жизнь, испытывают на прочность государственно-правовые институты. Каждое государство, должно извлечь из этого урок, чтобы модернизироваться, и повысить эффективность реагирования на подобные угрозы в целях их быстрого предотвращения.

Богатикова А. Ю.,
магистрант Института прокуратуры
Университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА),
помощник адвоката НО «СОКА»

(подготовлено под руководством к. ю. н., доцента Т. И. Афанасьевой)

Межотраслевой институт принудительного лечения психических расстройств

В п. 3 ст. 55 Конституции РФ³⁰ установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Примером таких необходимых ограничений вышеупомянутых прав и свобод человека и гражданина может послужить применение принудительного лечения в отношении лиц, страдающих психическими расстройствами, туберкулезом, а также наркоманией.

Но, если применение недобровольных мер в отношении больных туберкулезом и наркоманией в силу наличия с их стороны явной угрозы интересам личности и государства в настоящем времени или же фактического нарушения таких интересов уже во многом оправдано правоведами, то характер потенциальной и по большей степени пролонгированной опасности со стороны лиц с психическими расстройствами порождает множество дискуссий в научной среде.

Формами оказания на недобровольных началах медицинской помощи лицам, страдающим психическими расстройствами, являются принудительные меры медицинского характера (далее — ПММХ) и недобровольная госпитализация в психиатрический стационар. ПММХ, осуществляемые в рамках уголовного судопроизводства, нашли свою регламентацию в большей степени в Уголовном кодексе РФ³¹, а также в Уголовно-процессуальном кодексе РФ³².

В свою очередь, недобровольная госпитализация является элементом административно-процессуального права, при этом, затрагивающего также области конституционного права, гражданского права, административного права. Недобровольная госпитализация также как и принудительные меры медицинского характера имеет комплексную отраслевую принадлежность.

При этом, остаются неразрешенными вопросы: как в таком случае соотносятся между собой эти два правовых явления и являются ли они видами некого родового понятия?

Есть ли между указанными мерами что-то общее?

На данные вопросы в разное время пыталась ответить целая плеяда ученых-юристов (И. И. Карташов³³, П. А. Колмаков³⁴, С. В. Полубинская³⁵, С. А. Рыкова³⁶, Г. В. Назаренко³⁷, О. Г. Филимонова³⁸, О. В. Черных³⁹, Т. М. Секретарева⁴⁰ и др.), прибегая к различным аспектам их освещения. Наш подход во многом отличается тем, что с учетом накопленного доктринального опыта указанных вопросов, мы исследуем принудительные меры медицинского характера и недобровольную госпитализацию в аспекте развития концепции комплексного правового понятия, вбирающего в себя их специфические и соподчиненные между собой сущностные признаки.

Полагаем ответы на вопросы во многом кроются в понимании правовой природы недобровольной госпитализации и принудительных мер медицинского характера, а потому, считаем целесообразным начать с этого.

Так, проанализировав положения Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»⁴¹, Рекомендации № REC (2004)10 Комитета министров Совета Европы⁴², в том числе определение недобровольной госпитализации, данное Советом Европы⁴³, мы предлагаем следующую дефиницию.

Недобровольную госпитализацию можно определить как помещение для последующего лечения лица, страдающего тяжелым психическим расстройством в стационар, оказывающий психиатрическую помощь, без его согласия либо согласия родителя или иного законного представителя, если характер психического расстройства обуславливает: его беспомощность, опасность для себя и (или) окружающих, а также существенный вред его здоровью в случае несвоевременного оказания медицинской помощи.

Дегуманизационные, с точки зрения некоторых исследователей⁴⁴, составляющие сущности недобровольной госпитализации, по нашему мнению, оправданы особенностью психического заболевания, которое имеет свойства прогрессировать и при отсутствии должного лечения переходить в хроническое состояние, а это, в свою очередь, увеличивает шансы роста различных неблагоприятных симптомов, в том числе, в виде проявления непредсказуемых поведенческих реакций. Именно поэтому недобровольная госпитализация является своего рода мерой защиты от возможных преступлений.

При этом, судья, решая вопрос о недобровольной госпитализации, должен непосредственно и объективно, а не сугубо формального выяснять все необходимые аспекты. Только в таком случае можно говорить о правильной реализации концепции недобровольной госпитализации.

Соотнося недобровольную госпитализацию с принудительными мерами медицинского характера, необходимо подчеркнуть значимость и особую правовую природу последних. Отражающие все сущностные черты мер уголовно-правового характера, но при этом отличные от наказания, ПММХ являются, прежде всего, мерами безопасности, которые заключают в себе взаимосвязь на равных началах процессов оказания медицинской помощи и уголовно-правовых механизмов для обеспечения безопасности общества от преступных посягательств лица, страдающего тяжелыми психическими расстройствами, путем направления его на психиатрическое лечение.

Исходя из вышесказанного, предлагаем определение исследуемого правового явления: ПММХ — это меры уголовно-правового характера, применяемые к определенным УК РФ категориям лиц, страдающим психическими расстройствами и совершивших общественно опасное деяние или преступление, с целью их излечения или улучшения психического состояния и необходимые для обеспечения безопасности общества от преступных посягательств со стороны таких лиц.

Законодатель, определив закрытый перечень категорий лиц, к которым могут применяться ПММХ, тем не менее полностью не устранил их вариативность для научных толкований в рамках закрепленных положений. Исследовав концепции ученых-юристов⁴⁵, разграничивающих ПММХ на группы по субъектному составу, мы пришли к выводу о пересечении ПММХ и недобровольной госпитализации в их субъектной характеристике, определяющей единую логику применения всех недобровольных мер в психиатрии. Кроме этого, и на основе всего вышесказанного, значительную схожесть ПММХ и недобровольной госпитализации определяют следующие положения: оба механизма являются мерами безопасности, назначить которые может лишь суд, основываясь на компетентном мнении психиатров, облеченном в необходимую процессуальную форму; ставят перед собой одинаковые цели (излечение лиц с психическими расстройствами или же улучшение их состояния, а также предупреждение общественно опасных деяний).

Таким образом, наличие одинаковых сущностных признаков подчеркивает их единство. В таком случае будет считаться справедливом вывод о том, что в такого рода единстве, находящемся на стыке отраслей, заключается свойство межотраслевого института, вобравшего в себя недобровольную госпитализацию и принудительные меры медицинского характера. Полагаем, что для упрочения конструкции данного теоретического положения и в дальнейшем придания ему инклюзивного свойства для внедрения в общеправовые концепции развития психиатрической помощи, необходимо сформулировать общий термин, отражающий всю специфику исследуемых понятий. Вербализировав приведенные доводы и положения, предлагаем следующую правовую дефиницию. Межотраслевой институт принудительного лечения психических расстройств — это система правовых норм, регулирующих назначение и оказание мер психиатрической помощи определенным категориям лиц, страдающим психическими расстройствами, в принудительном порядке и объединенных целью предупреждения общественно-опасного поведения таких лиц.

Голощапова Т. И.,
независимый юрист,
канд. филол. наук

Личный прием граждан: специфика эпидемиологических ограничений

По профессиональной необходимости последние 5 лет нам очень часто приходилось посещать общественные приемные государственных органов и общественных организаций: приемную Президента Российской Федерации в городе Москве, приемную Генеральной прокуратуры РФ, прокуратуры города Москвы, районные прокуратуры города Москвы, приемную Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и другие.

Право граждан Российской Федерации обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления гарантировано статьей 33 Конституции Российской Федерации. Нормативное содержание закрепленного конституционного права включает в себя правомочие личного обращения, то есть возможность в письменной или устной форме как на личном приеме, так и путем электронного или почтового отправления довести до сведения государственного органа-адресата свое требование в виде жалобы или заявления.

Исходя из конституционно-правового статуса гражданина в Российской Федерации как равноправного наделенного неотъемлемым личным достоинством субъекта, государство конституционно наделяет всех субъектов равными правами и возможностью их защищать всеми доступными и не запрещенными законом способами.

С 2013 года конституционному праву граждан на личный прием был придан особый статус. По поручению Президента Российской Федерации ежегодно в День Конституции Российской Федерации, 12 декабря, с 12.00 до 20.00 по местному времени проводится общероссийский день приема граждан.

Граждане Российской Федерации настолько уверовали в особую силу обращения, поданного в день общероссийского приема, что готовы в живой очереди ожидать по несколько часов, даже несмотря на то, что в любой рабочий день в тех же приемных осуществляется личный прием, в том числе и по предварительной записи. Возможно, именно в День Конституции абсолютизируется желание решить глобальные социальные проблемы, появляется особо значимое моральное удовлетворение от публичного выражения гражданской позиции, укрепляется чувство собственной значимости.

Для государственных органов прием граждан — это не только обеспечение защиты прав, свобод и законных интересов человека, но и уникальная возможность прогнозировать развитие социально-экономических и общественно-политических процессов в нашей стране. Обязанность осуществлять мониторинг и анализ результатов рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе, юридических лиц, направленных в государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, иные организации, осуществляющие публично значимые функции, а также анализ мер, принятых по таким обращениям, Президент РФ возложил на Администрацию Президента Российской Федерации⁴⁶.

Устоявшийся в течение многих лет порядок проведения личного приема граждан был нарушен в результате введения ограничительных мер, направленных на нераспространение новой коронавирусной инфекции. С 25 марта 2020 года прекращен личный прием граждан и ограничен допуск посетителей в расположение федеральных органов исполнительной власти⁴⁷.

Несмотря на временный характер вводимых ограничений (до улучшения эпидемиологической ситуации), федеральные министерства и ведомства до настоящего времени не возобновили личный прием, что является безусловным нарушением конституционных прав граждан, в силу возраста или социальных причин, не имеющих доступа к электронным ресурсам. Фактически государственными органами проигнорирован в 2020 году день общероссийского приема граждан. О переносе даты с 12 декабря на 14 декабря 2020 года стало известно только 14 декабря, и заявленный на официальных сайтах дистанционный формат никем не соблюдался по причине невозможности организации видеоконференц-связи.

В формате личного приема с 9 июня 2020 года возобновили свою работу приемная Президента РФ в городе Москве и приемная Генеральной прокуратуры РФ. Работа ведется с соблюдением мер защиты здоровья граждан и должностных лиц. Помимо обязательного предъявления паспорта гражданина, осуществляется термометрия лиц, претендующих на вход, строго соблюдается перчаточно-масочный режим, введены жесткие требования к межличностной дистанции.

В приемной Президента РФ в городе Москве дополнительно установлены защитные экраны из органического стекла, отделяющие посетителя от должностного лица, ведущего прием в средствах индивидуальной защиты в виде медицинского халата и шапочки. С 14 декабря 2020 года прием осуществляется исключительно по предварительной записи.

В условиях прекращения работы приемных других государственных органов нагрузка выросла беспрецедентно. К перманентным жалобам на невыплату заработной платы, нарушение прав переселяемых из ветхого и аварийного жилья, лишение сирот и иных социально защищаемых групп государственных льгот добавился существенный пласт жалоб, первопричиной которых стали ограничения, введенные для предотвращения новой коронавирусной инфекции.

Фактически более года прокуроры должны рассматривать жалобы на непредоставление медицинской помощи людям с хроническими заболеваниями, отсутствие скорой медицинской помощи шесть часов и более, отказ в медицинской помощи гражданам, которым предоставляются государственные гарантии в виде обеспечения лекарственными препаратами и специализированными продуктами лечебного питания, отказ в предоставлении рецепта на бесплатное лекарственное средство либо отказ в отсроченном аптечном обслуживании.

Особую группу обращений составляют жалобы на отказ в возбуждении уголовного дела по статье 238 УК РФ (оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности) и статье 124 УК РФ (неоказание помощи больному), а также так называемых врачебных составов: части 2 статьи 109 УК РФ (причинение смерти по неосторожности вследствие ненадлежащего исполнения профессиональных обязанностей) либо части 2 статьи 118 УК РФ (причинение тяжкого или средней тяжести вреда здоровью по неосторожности во время исполнения профессиональных обязанностей).

Тема привлечения врачей к уголовной ответственности много лет обсуждается в обществе, точек соприкосновения и в профессиональной дискуссии, и в дилетантском обмене мнениями очень мало. Юридический глоссарий дополнился специальным термином «пациентский экстремизм». Не вдаваясь в лингвистические подробности терминологии, обратимся к официальной статистике. По сведениям председателя Следственного комитета РФ А. И. Бастрыкина, в 2016 году было получено 4947 сообщений о преступлениях в сфере медицины, в 2017 году — 6050, в 2018 году — 6623⁴⁸.

В 2019 году в следственные подразделения Следственного комитета Российской Федерации с заявлениями обратились 6,5 тысячи граждан, однако возбуждено всего 2168 (меньше трети обращений) уголовных дел, в суды направлено значительно меньше — 273 дела. В первом квартале 2020 года в суды передано для рассмотрения по существу 52 уголовных дела⁴⁹.

Председатель СК РФ отметил, что «тем самым из оконченных производством уголовных дел в суд направляется лишь их шестая часть, остальные обоснованно прекращаются из-за установления некриминального характера врачебной ошибки».

Как правило, «врачебные» дела рассматриваются годами. Пока своеобразный рекорд — дело врача –гематолога Елены Мисюриной, которое Мосгорсуд прекратил 4 марта 2021 года за «отсутствием состава преступления» спустя семь лет после возбуждения уголовного дела по факту смерти пациента в 2013 году.

Долгих семь лет государство тратило значительные ресурсы, назначались многочисленные судебно-медицинские экспертизы.

О системных проблемах в государственно-экспертной деятельности известно очень давно⁵⁰. Однако производство именно судебно-медицинских экспертиз вызывает больше всего вопросов у профессионального сообщества в силу субъективности эксперта либо комиссии экспертов. В разных экспертных учреждениях одного профиля могут выдать экспертные заключения с противоположными выводами, установить истину при таких обстоятельствах становится невозможным. «Моего дела не было бы, если бы все действовали в рамках закона, своих профессиональных обязанностей и профессиональной этики»⁵¹, — по словам Елены Мисюриной.

Долгие годы доктора вынуждены доказывать свою невиновность, а потерпевшие добиваться торжества правосудия. Люди годами ходят на личный прием, страдают от беспомощности и часто на прямой вопрос: чего вы добиваетесь? отвечают: сочувствия.

В такой ситуации возникает главный парадокс коммуникативного взаимодействия должностного лица и гражданина: разнонаправленность коммуникативных намерений. Граждане обращаются в государственный орган с запросом, который не предусмотрен регламентом и функциями организации. Фактически это означает провал любого речевого контакта. В этом причина многочисленных обращений в судебные органы с обжалованием «отписок», бездействия должностных лиц.

Популяризация современных тенденций к публичности делового общения обусловила рост интернет-публикаций ответов должностных лиц любого уровня, чаще всего работников Генеральной прокуратуры РФ, Администрации Президента РФ. Профессиональная филологическая оценка документа-запроса и документа-ответа показывает языковое непонимание должностным лицом адресованного ему обращения. Как бы парадоксально это ни звучало. То есть чаще всего (из тех образцов, что мы проанализировали) ответ-отписка обусловлен не нежеланием вникнуть в ситуацию, а полное непонимание на гносеологическом уровне или даже социально-бытовом.

Рассмотрение обращений граждан и проведение личного приема требует высокого личного профессионализма должностного лица, способности быстро ориентироваться в изменениях законодательства, развитых аналитических способностей для прогнозирования и планирования надзорной деятельности.

Генеральной прокуратурой РФ ставится задача ответы с результатами рассмотрения обращений излагать в доступной для понимания форме со ссылкой на нормы действующего законодательства по всем затрагиваемым вопросам и доводам⁵². Особого внимания заслуживает требование сочетать личный прием с задачами по правовому просвещению населения.

Интересным опытом Республики Казахстан поделилась международный эксперт, судья в почетной отставке И. З. Куанова в рамках ежегодной международной конференции, проводимой МГЮА им. О. Е. Кутафина. Прокурорам предписано организовывать личный прием не только в органах прокуратуры, но и в центрах правоохранительных услуг органов прокуратуры (ЦПУ)⁵³, которые могут размещаться непосредственно в зданиях судов, что, безусловно, способствует защите прав и охраняемых законом интересов граждан.

В Российской Федерации Генеральной прокуратурой РФ все больше внимания уделяется искоренению формального подхода при рассмотрении обращений граждан⁵⁴. Генеральным прокурором РФ поручено считать эту работу приоритетной, при проведении аттестации работника прокуратуры в обязательном порядке рассматривать его результаты в работе по рассмотрению обращений.

Особое звучание острота проблем, с которыми граждане обращаются в государственные органы, связана с происшествиями в медицинской сфере. «Ежемесячно я провожу личный прием граждан. Ко мне на прием приходят раздавленные горем люди, которые уже не могут вернуть своих близких, они просят одного — справедливости. В отдельных случаях люди, потрясенные горем, отказываются признать то, что их родственникам уже нельзя было помочь, и продолжают к нам обращаться»⁵⁵, — поделился своими личными впечатлениями Председатель Следственного комитета России А. И. Бастрыкин.

До настоящего времени теоретического переосмысления проблема проведения личного приема не нашла ни в работах ученых-правоведов, ни филологов. По крайней мере не удалось найти ни малейшего упоминания ни в учебниках по культуре речи, книгах по эффективной коммуникации, на специализированных дискуссионных площадках и т.д. Так нужные практические рекомендации для внедрения в образовательный процесс еще предстоит разработать в ближайшем будущем. Такую задачу поставил Генеральный прокурор РФ на коллегии ведомства: «Я уже неоднократно подчеркивал, что это направление деятельности следует перенастроить, в полной мере подчинить задачам укрепления законности и правопорядка, добиваться реального устранения нарушений».

Кайтуков А. О.,
ординатор Северо-Осетинской государственной
медицинской академии

(под научным руководством кандидата медицинских наук,
доцента Туаевой И. Б., доктора педагогических наук,
профессора Чеджемова С. Р.)

Опыт организации дистанционного высшего медицинского образования в условиях пандемии СOVID-19 на примере Северо-Осетинской государственной медицинской академии

В современных реалиях приобретают особое значение основы организации высшего образования, в частности те особые требования, которые предъявляются к проведению очных занятий и занятий в дистанционном режиме. В условиях, охватившей мир пандемии, новой коронавирусной инфекции эти вопросы приобретают особую актуальность и в образовательную деятельность вузов вносятся существенные коррективы. Тема нашей работы напрямую затрагивает традиционные и инновационные формы и методы требований к организации учебного процесса в вузах.

Общеизвестно, что педагогическая система высшей школы является основой подготовки высококвалифицированных кадров и она должна строиться на основе тщательно выверенной стратегии. Президент РФ В. В. Путин не раз отмечал необходимость того, чтобы качество университетов и вузов соответствовало ожиданиям общества, поскольку только при этом «образовательный драйв» молодежи станет мощным стимулом развития страны»⁵⁶. В стенах вузов формируется наиболее образованная часть общества, его интеллектуальная элита — величайшее из национальных богатств, и, в соответствии с федеральным законом РФ об образовании, за уровень качественного образования отвечает сам вуз⁵⁷.

В настоящей статье мы попытаемся проанализировать вопросы организации высшего образования в условиях пандемии (на примере COVID-19). Частично данная проблема освещалась как сотрудниками нашей кафедры⁵⁸, так и несколько ранее некоторыми другими⁵⁹.

Образование, как социально-культурный феномен, на современном этапе выполняет социально-культурные функции и имеет свои уровни в соответствии с целями образования. Проблема классификации методов обучения в современной дидактике высшей школы включает в себя такие типы обучения, как сообщающе-иллюстративный, алгоритмическо-программированный, проблемно-поисковый.

Основной формой обучения в высшей школе является лекция и семинар, наряду с этим за последние годы нашли свое воплощение такие виды учебной деятельности, как учебная экскурсия, учебная конференция, консультация. В условиях медицинского вуза традиционными остаются формы практической подготовки: лабораторное занятие и практическое занятие. Наряду с ними применяются виды самостоятельной работы, требующие как творческого подхода, так и выполняемые по образцу.

Все эти видыучебной работы основываются на традиционных дидактических принципах организации процесса обучения и предполагают ее диалогичность и эвристичность, что в значительной мере повышают гуманистические функции педагогической культуры преподавателя высшей школы, стимулируют совершенствование его личностно-профессиональных качеств. За последние годы вошло в арсенал практической вузовской педагогики и получило свое теоретическое обоснование в виде так называемой подотрасли педагогики высшей школы именуемой «онтологика».

Судя по всему, этот термин появился по аналогии с философским понятием «онтология» — учение об общих категориях и закономерностях сущего и был введена в научный оборот немецким философом и педагогом Якобом Лорхардомеще в 1606 году⁶⁰.

По мнению автора, «второе рождение» это научное направление приобретает в наши дни, поскольку именно он определяет методологические и организационные вопросы инновационной педагогической деятельности в условиях пандемии.

Понятно, что все это носит временный характер. Но поскольку мероприятиям дистанционного обучения уже скоро исполнится год, при 4–5-летнем сроке получения образования в высшей школе это заставляет многих, в том числе и педагогов высшей школы, задумываться над различными аспектами этой проблемы.

Пандемия, а вернее сказать, требования санитарно-гигиенического свойства, направленные на ее локализацию и снижение риска заболеваемости, потребовали от государств в значительной мере снизить возможности личного общения, в том числе и в вузовском пространстве. В условиях образовательной деятельности это обусловило как полный отказ от возможности проведения аудиторно-групповой формы организации учебного процесса и перехода в формат дистанционного обучения.

Естественно, что в какой-то мере это способствовало использованию инновационных технологий, предусматривающих осуществление комплекса организационных мер и приемов, которые направлены на рациональное использование психолого-педагогических ресурсов в виде дистанционного обучения и, вместе с ним выявило два направления их анализа. Первым мы бы назвали техническую оснащенность. Вторым умение и навыки работы с, так называемыми, техническими средствами обучения. Естественно, что вышеперечисленное находится в тесном, если не сказать дихотомичном единстве.

Столь ругаемый многими, и не без основания, интернет явил миру и свое полезное свойство — предоставил возможность перенести виртуальное общение из бытовой плоскости в педагогическую. Пригодились пользователям и полученные ранее навыки работы с персональными компьютерами, сотовыми телефонами и т.д. Вместе с тем, это обозначило и проблему социального свойства, а именно выявило своеобразный имущественный и географический ценз, который отсеял от возможности получения дистанционного образования малоимущих, т.е. преподавателей и студентов, не имеющих новомодных средств коммуникации, да и возможности интернет общения в силу географической расположенности.

В целом следует признать, что Северо-Осетинская государственная медицинская академия удалось без существенных сбоев обеспечить реализацию дисциплин (модулей) посредством проведения учебных занятий (включая проведение текущего контроля успеваемости) и промежуточной аттестации обучающихся. В условиях дистанционного образования продолжается переход образовательных постулатов в пользу так называемой «деятельной педагогики», необходимого условия формирования профессионализма. Именно деятельная педагогика, как считал выдающийся отечественный педагог и психолог П. Г. Щедровицкий, дает возможность человеку «не только выполнять, но и квалифицировать свою деятельность»⁶¹.

В условиях пандемии на сайте нашего вуза, наряду с существовавшими ранее «Противодействие коррупции» и «Информационная безопасность», оперативно появилась общедоступная новая рубрика «Береги Здоровье», а в личных кабинетах преподавателей кафедры организации здравоохранения с психологией и педагогикой были размещены нормативно правовые и информационно справочные материалы, регламентирующие положения федерального и местного законодательства о деятельности нашего вуза в условиях пандемии.

Так, наряду с ранее читаемым курсом правовых теоретических сведений об организации учреждений здравоохранения появились материалы: «Кодекс об Административных правонарушений РФ», Федеральные Законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», авторские курсы любезно предоставленные научными партнерами нашей кафедры из Московской государственной юридической академии, в частности учебные материалы заведующего кафедрой медицинского права МГЮА, профессора А. А. Мохова «Сборник по правовым режимам», подготовленные преподавателями кафедры И. Б. Туаевой. Л. Н. Габараевой, С. Р. Чеджемовым выдержки из нормативно-правовых актов «Новое в законодательстве о пандемии» и т.д.

Ведомственная подчиненность вуза и специфика его деятельности нашла свое отражение в организации дистанционной учебной деятельности, приказом ректора СОГМА, профессора О. В. Ремизова в кратчайшие сроки были разработаны и доведены до сведения каждого инструкции по организации дистанционного обучения. Регулярно стал проводиться мониторинг личных кабинетов преподавателей и студентов, в которых отражался ход дистанционного обучения. Хорошо зарекомендовала себя также горячая линия ответов на волнующие вопросы, программа работы в электронно-образовательной среде «MOOD» и иные образовательные и вспомогательные ресурсы⁶².

Помимо этого преподаватели и студенты стали вносить свой посильный вклад в деятельность учреждений и организаций, предназначенных в соответствии с указом Главы РСО-Алания, председателем штаба по борьбе с новой коронавирусной инфекции на территории РСО-Алания.

Это нашло свое отражение в его речи 29.12.2020. Он, в частности, сказал: «Хочу поблагодарить вас за то, что вносите особый вклад в развитие нашего города, республики. Год выдался для всего мира непростым, мы вынуждены бороться с коронавирусом, чтобы не допустить его распространения».

О нелегких буднях, сочетающих учебу и работу по борьбе с коронавирусной инфекцией, не раз сообщалось в средствах массовой информации. Так газета «Слово» сообщала: «На передовой в борьбе с коронавирусом как опытные врачи, так и студенты». Ежедневно в службу скорой помощи поступали сотни вызовов с подозрением на COVID-19. И каждый должен был быть отработан.

Согласно традиционным формам контроля за процессом обучения одним из методов проверки усвоения студентом знаний является их выявление в процессе контрольного опроса, в том числе и при помощи наводящих вопросов. Дистанционная форма работы свела к минимуму возможность подсказки студентами, но в силу ограниченности обзора преподавателем рабочего места студента дала возможность широкого применения различных электронных суфлеров, столь удачно показанных в фильме «Приключения Шурика».

По изложенному автор считает необходимым сказать, что с одной стороны эти меры дистанционного обучения улучшили санитарно-гигиенические условия обучения сведя к минимуму возможности заражения при личном контакте, но с другой, усилились некоторые тенденции пагубного влияния на учебный процесс возрастает психическая утомляемость, нагрузка на органы зрения, сидячий образ жизни да и определенная часть нашего студенчества в силу своих финансовых возможностей стали испытывать определенные неудобства.

Отческая Т. И.,
заведующая кафедрой организации судебной
и прокурорско-следственной деятельности
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), д. ю. н., профессор

Актуальные вопросы защиты здоровья нации, исторический аспект, современные пути решения

События, произошедшие в мире за последние два года, связанные с пандемией COVID-19, свидетельствуют о том, что государства в целом не были готовы к такому явлению. И в этой связи исследование вопросов, связанных с организацией своевременной борьбы с распространением острых инфекций, является актуальным и без обращения к истории в данном случае обойтись невозможно.

В истории Российского государства было много периодов, связанных с массовым распространением инфекционных заболеваний.

Например, в период с 1770 по 1772 год в России была эпидемия чумы, которая занесена в Москву с мест русско-турецкой войны. Она достигла Киева, затем Москвы и Петербурга. На предпринимаемые императрицей Екатериной II меры (создание заставы в г. Серпухове, организация карантинов на всех проезжих дорогах, пропуск в Москву только по письменным свидетельствам, прохождение карантина, «окуривание» вещей и одежды проезжающих дымом), чума в Москву пришла в декабре 1770 года. Уже с января по март 1771 года на крупнейшей Московской мануфактуре — Большом суконном дворе умерло 130 человек.

Недостатком в это время в управлении московской мануфактуры было: невведение карантина, замалчивание болезни, отсутствие караулов, что повлекло тайные захоронения умерших, размещение больных в первом чумном госпитале — в Николо-Угрешском монастыре.

Из-за роста числа больных императрица запретила хоронить умерших внутри города. В этой связи, в марте 1771 года по ее указанию были открыты госпитали в монастырях — Симонов, Данилов и Новодевичий⁶³.

Для создания безопасности Петербургу от «прилипчивой болезни» было принято решение «Москву запереть и не впускать никого без дозволения».Интересным является факт обеспечения продовольствием жителей первопрестольной. Так, возы с продовольствием не допускались в Москву, их останавливали в нескольких верстах от города и московские жители в установленные часы и под присмотром полиции должны были приходить покупать продукты без контакта с приезжими; деньги же «обмакивать в уксусе»⁶⁴.

Несмотря на то, что карантины устраивались повсеместно, «бедствие от чумы» превратилось из московского в общероссийское. Цифры показателей смертности увеличились до трехзначных. В результате чего властью были приняты более строгие меры: запрет собраний, балов, маскарадов, замена их увеселениями «на открытом воздухе».

Однако в это время московские врачи не бездействовали. Они предлагали разные рецепты борьбы с эпидемией: чистоту в домах, открытый воздух, кислую пищу, питье в большом количестве горячей воды с уксусом или травами, обильное потение.

Властью, в лице графа Орлова, чтобы избавить столицу от мора, были предприняты срочные серьезные меры: консилиум со специалистами и организация выполнения его решений; Москва была разбита на 27 санитарных участков; открыты дополнительные больницы и карантины; организованы общественные работы для избавления населения от нищеты и болезней с хорошей оплатой труда; борьба с бродяжничеством — помещение бродяг в Николо-Угрешский монастырь⁶⁵.

По изложенному, можно сделать вывод, что государственная власть в России в указанный период предприняла беспрецедентные для того времени и территории страны меры по борьбе с эпидемией, однако они оказались недостаточными, поскольку число умерших составило 100 000 человек.

В 60-е годы ХХ века в нашей стране — Советском Союзе — было организовано эффективное по своим масштабам лечение населения от туберкулеза — тоже массовой инфекционной болезни, захватившей страну. Эта болезнь в годы Первой мировой войны «уносила» по 400 человек из 100 тысяч населения. Лечебных учреждений по всему Советскому Союзу в этот период было недостаточно, чтобы бороться с коварной болезнью: 43 противотуберкулезных диспансера, 18 санаториев и менее 1000 коек в больницах по всей стране для больных туберкулезом⁶⁶.

В конце 70-х годов в СССР от эпидемии сибирской язвы погибло 60 человек⁶⁷.

Позже был свиной грипп, спид.

Сейчас нас преследует новая эпидемия под названием COVID-19.Кажется, что удивить население нашей страны, да и всего мира сегодня уже ничем невозможно.

Вместе с тем, организационные меры государства, предпринимаемые при лечении эпидемий в прошлом, могут быть полезны для применения и использования их на сегодняшний день. Именно этим объясняется интерес автора настоящего исследования к озвученной теме.

Интересным с точки зрения высокой организации работы по этому направлению является опыт СССР, где к 1936 году число врачей, прошедших специальную подготовку, в противотуберкулезных диспансерах и санаториях составляло 27 тысяч человек. Объем оказываемых услуг в диспансерах был высоким: обслуживание всех больных, независимо от возраста; диагностика и лечение туберкулеза, санитарно-просветительская и профилактическая работа. В зависимости от тяжести заболевания до появления антибиотиков больным предписывалось хирургическое вмешательство, санаторное лечение, всем — улучшенное питание.

Значительный эффект в борьбе с туберкулезом в СССР дала вакцинация: смертность от туберкулеза в СССР в 1941 г. снизилась на 60%, то есть 80 больных на 100 000 чел. населения⁶⁸. В 1957 г. было вакцинировано 130 млн чел., обследовано 59,4 млн чел., в результате чего смертность от туберкулеза упала на 75%.

Качественному лечению и быстрому выздоровлению способствовала организация массового производства необходимых медикаментов (в том числе, стрептомицина), централизованного бесплатного распределения препаратов. В этот период главная задача государства заключалась в сохранении нации, поэтому туберкулез лечился за счет государства бесплатно. Переболевшие туберкулезом находились на постоянном врачебном контроле, дважды в год получали бесплатно таблетированные препараты и направлялись в противотуберкулезные санатории один раз в год в южные регионы страны (в Ялту, Севастополь, Сочи). Много специализированных санаториев было построено и в Северном Казахстане, где реликтовые сосновые боры способствовали быстрейшему выздоровлению больных туберкулезом.

В последние десятилетия ХХ века в СССР осуществлялось на бюджетные деньги строительство противотуберкулезных учреждений. Во многих медицинских училищах готовили средний медицинский персонал.Если лечение в стационаре было не эффективным, больным делали хирургические операции; применяли химиотерапию.

Статистические данные по снижению заболеваемости туберкулезом в стране свидетельствуют, что в период с 1950 по 1989 г. заболеваемость туберкулезом в стране снизилась в 10 раз; в 5 раз — среди городского населения, в 3,1 раза — среди сельского⁶⁹.

В практике советского государства в середине — конце XX века имеется опыт организации закрытых медицинских противотуберкулезных организаций для лечения больных с заразными формами туберкулеза. Однако в открытых источниках информация об организации и деятельности в них фактически отсутствует⁷⁰, хотя нормативные правовые акты того времени имеются⁷¹.

В 2000-е годы законодательное регулирование данного вопроса было активным.

Так, в соответствии с положениями Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», больные инфекционными заболеваниями подлежали лабораторному обследованию и медицинскому наблюдению или лечению и в случае, если они представляют опасность для окружающих, — обязательной госпитализации или изоляции в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (п. 1 ст. 33)⁷².

В 2015 г. в России от туберкулеза умерло от 13 484 до 20 870 человек, что соответствует показателям потерь граждан от ДТП и самоубийств⁷³.

В 2017 г. показатель заболеваемости данной инфекцией составил 48,1 на 100 тысяч чел. Вместе с тем страна так и не достигла показателя заболеваемости по туберкулезу конца 1980-х годов, который составлял 34–38 чел. на 100 тысяч населения. В 2015 г. доля туберкулеза в классе причин смертности снизилась до 41% (в 2016 г. до 34%).

Федеральный закон от 18.06.2001 № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в РФ» предусматривал необходимость госпитализации больных заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающих санитарно-противоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющиеся от обследования в целях выявления туберкулеза или от лечения туберкулеза, на основании решений суда в специализированные медицинские противотуберкулезные организации для обязательных обследования и лечения в стационарных условиях (ст. 10)⁷⁴.

Актуальным на сегодняшний день остается вопрос об ограничении прав личности с целью защиты населения в случае опасного массового распространения инфекционного заболевания.

Обращаясь к международно-правовым актам можно отметить, что Резолюция Совета Безопасности ООН № 2177 впервые в истории квалифицировала случай пандемии как «угрозу международному миру и безопасности» в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций.В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия (ст. 56 Конституции РФ).

В связи с COVID-19 не было объявлено чрезвычайного положения, но широкое распространение данной инфекции, первые тяжелые случаи с гражданами, требовали принятия решительных мер.

В Российской Федерации еще 31.12.2015 Президентом страны В. В. Путиным принят Указ № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», в котором угрозами национальной безопасности в сфере охраны здоровья граждан названо возникновение эпидемий и пандемий⁷⁵.

В этой связи акты, которые в определенных условиях ограничивают те или иные права и свободы человека, юридически обоснованы. Такие ограничения могут носить достаточно жесткий характер, когда речь идет об ответственности государства за жизнь и здоровье людей в период вспышки инфекционных заболеваний. Целью таких ограничительных мер должны быть локализация и прекращение быстрого распространения инфекции.

Перов С. В.,
доцент кафедры организации судебной
и прокурорско-следственной деятельности,
директор института прокуратуры
Университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА),
к. ю. н., доцент

Нарушения законности в области лекарственного обеспечения граждан

Одним из элементов медицинской помощи гражданам является обеспечение их лекарственными средствами.

Ситуация с лекарственным обеспечением в России характеризуется существованием серьезных проблем. При этом, как отмечается в Российской газете, проблемы доступности препаратов остаются самыми острыми в здравоохранении⁷⁶.

Если сравнивать указанную ситуацию с зарубежными странами, то можно заметить, что и само потребление лекарств населением, и доля указанного потребления лекарств, финансируемая нашим государством, меньше аналогичных показателей в европейских странах. Так, согласно статистическим сведениям Всемирной организации здравоохранения за 2017 год, в России подушевое потребление лекарств в долларовом эквиваленте составляет 114 долларов, при этом 24% указанного потребления финансируется государством, в Словакии указанные показатели составляют 489 долларов и 71,4% соответственно, в Чехии — 369 долларов и 61,6%, в Венгрии — 454 доллара и 56,7%, во Франции — 620 долларов и 66,5%, в Германии — 563 доллара и 76,6%⁷⁷.

В Российской Федерации организация лекарственного обеспечения построена исходя из его предоставления по нескольким формальным критериям отдельным категориям граждан.

Указанный подход подвергается критике, поскольку он не учитывает реальную нуждаемость, а опирается на формальные признаки⁷⁸. Кроме того, большая часть граждан, которым медицинская помощь оказывается в амбулаторных условиях, лишена необходимого лекарственного обеспечения. Уже после того, как заболевание приобрело более тяжелую форму, гражданин может посредством приобретения статуса инвалида рассчитывать на необходимое лекарственное обеспечение. Однако даже инвалиды и другие категории граждан, имеющие право на лекарственное обеспечение, как показывает прокурорская практика, не всегда обеспечиваются лекарственными средствами.

Результаты анализа нарушений прав граждан на лекарственное обеспечение позволяют выделить типичные из указанных нарушений.

Во-первых, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимаются территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, несоответствующие федеральному законодательству⁷⁹.

Так, например, в 2018 году по административному иску прокуратуры Липецкой области признаны не действующими отдельные положения Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Липецкой области медицинской помощи на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов⁸⁰. Указанной Программой не было предусмотрено положений, устанавливающих и регулирующих порядок обеспечения лекарственными средствами перечня групп населения, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства отпускаются по рецептам врачей с 50-процентной скидкой со свободных цен. Вместе с тем, данный перечень утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.1994 № 890 «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения». Таким образом, указанная выше Программа ограничивает круг лиц, имеющих право на бесплатное и льготное получение лекарственных препаратов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Во-вторых, назначенные гражданам, имеющим право на лекарственное обеспечение, лекарственные препараты не всегда закупаются вследствие нарушений, связанных с организацией закупок указанных препаратов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Так, например, указанные нарушения имеют место, когда лечащий врач назначил применение лекарственного средства, а медицинская организация не учла данное средство при оформлении заявки, представляемой ею в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации⁸¹.

Отмеченные нарушения проявляются также в том, что аптечными организациями отказывается в получении гражданами лекарств по рецептам в связи с их отсутствием, при этом меры по своевременной закупке лекарств не принимаются⁸².

Зачастую граждане обращаются в прокуратуру за защитой своего права на лекарственное обеспечение. Прокуратура по указанным обращениям направляет в суды административные исковые заявления в порядке, предусмотренном ст. 39 КАС Российской Федерации. Однако решения суда, принятые по таким исковым заявлениям прокуроров, не всегда исполняются. В качестве яркого примера можно привести решение ЕСПЧ 56735/19, вынесенное по жалобе А. К., поданной 25.10.2019⁸³.

В своем постановлении от 08.10.2019 № 53068/08 по делу «Федулов (Fedulov) против Российской Федерации» ЕСПЧ указал, что «отказ предоставить соответствующую помощь заявителю, который отвечал всем условиям, было невозможно предвидеть и, в конечном счете, трудно совместить с принципом верховенства права», «окончательный отказ органов власти Российской Федерации в предоставлении заявителю рассматриваемой помощи со ссылкой на отсутствие средств не имел оснований во внутригосударственном законодательстве и был произвольным»⁸⁴.

Кроме того, в малонаселенных муниципальных образованиях у граждан зачастую нет возможности приобретения лекарственных средств в связи с отсутствием по месту проживания аптечных организаций. Так, например, по данным исследования, проведенного Н. А. Воронцовой, в Иркутской области на расстояние в 100 км приходится возить до 48% товаров, больше 200 км — еще 12%. Дистрибьюторы не стремятся ездить в населенные пункты, где жителей может оказаться менее 100 человек⁸⁵. Для лекарственного обеспечения населения в отдаленных населенных пунктах привлекаются фельдшеры, которые не всегда должным образом осуществляют транспортировку и хранение лекарственных препаратов. По результатам проверок фармацевтической деятельности фельдшерско-акушерских пунктов органами прокуратуры регулярно возбуждаются дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ⁸⁶.

В-третьих, медицинскими работниками необоснованно и незаконно отказывается гражданам в выписке рецептов на выдачу бесплатных лекарственных средств. Указанные отказы зачастую допускаются в случаях лечения заболеваний малолетних детей.

Так, например, по результатам рассмотрения прокурором Трубчевского района обращения местной жительницы установлено, что последней отказано в выписке рецептов на получение бесплатных лекарственных средств, предназначенных для лечения вирусных заболеваний малолетних детей. В этой связи прокурором района главному врачу ГБУЗ «Трубчевская ЦРБ» внесено представление, по результатам рассмотрения которого права заявителя восстановлены, она обеспечена лекарственными средствами. Виновное должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности⁸⁷.

В-четвертых, гражданам отказывается в предоставлении лекарственных препаратов, назначенных к применению, но не содержащихся в стандартах медицинской помощи. При этом медицинскими организациями необоснованно отказывается в создании врачебных комиссий по решению вопросов об обеспечении граждан лекарственными препаратами, не включенными в стандарты, но назначенными лечащими врачами, и выписки на данные препараты рецептов⁸⁸.

В-пятых, органами государственной власти субъектов Российской Федерации не исполняются обязанности по принятию регламента по исполнению полномочий Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, а также других организационно-распорядительных документов, необходимых для лекарственного обеспечения граждан.

Как отмечено в одном из судебных решений, вынесенном по делу об указанном нарушении, отсутствие регламента не позволяет определить порядок предоставления государственной услуги и стандарт предоставления государственной услуги, сроки выполнения действий в рамках исполнения полномочий Российской Федерации, а также осуществить контроль движения и учета лекарственных препаратов по номенклатуре, количеству и стоимости лекарственных препаратов с учетом формирования неснижаемого запаса на 3–4 месяца; определить меру ответственности должностных лиц, исполняющих государственные функции, за несоблюдение ими требований регламента. Отсутствие регламента допускает произвольную организацию работы по реализации переданных полномочий в процессе оказания государственной функции, неопределенность как полноты, так и сроков лекарственного обеспечения граждан⁸⁹.

В-шестых, при осуществлении закупок лекарственных средств допускаются нарушения законодательства о защите конкуренции, а также совершаются коррупционные преступления.

Так, например, в 2018 году Дальневосточный федеральный университет нарушил законодательство о конкуренции при проведении конкурса на право заключения контракта на поставку лекарств для нужд медицинского центра указанного университета⁹⁰.

Широкий общественный резонанс в 2021 году получило уголовное дело о коррупционных преступлениях, совершенных при закупках лекарственных средств в Пензенской области. По указанному делу обвинения были предъявлены губернатору Пензенской области, а также руководителям фармацевтических организаций⁹¹.

Таким образом, приведенные выше нарушения законодательства влекут существенные ограничения прав граждан на лекарственное обеспечение. На выявлении указанных нарушений представляется важным обращать внимание при проведении проверок исполнения законодательства в сфере охраны здоровья в целом и лекарственного обеспечения граждан в частности. Кроме того, при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства в области лекарственного обеспечения населения следует учитывать, что многие граждане, чьи права нарушены, не знают своих прав и в связи с этим не обращаются за их защитой. При таких обстоятельствах актуальным направлением деятельности органов прокуратуры является правовое просвещение отдельных категорий граждан, имеющих права на лекарственное обеспечение, таких, в частности, как инвалиды, лица, страдающие отдельными заболеваниями (например, орфанными) и других. К указанной деятельности рационально также активно привлекать органы социальной защиты населения и медицинские организации.

Трошина Н. В.,
cтарший научный сотрудник
Научно-исследовательского института
Университета прокуратуры Российской Федерации, к. ю. н.

Актуальные проблемы прокурорского надзора во время пандемии

Значительное влияние на состояние законности в стране оказала пандемия новой коронавирусной инфекции COVID-19, потребовавшая от государственных органов введения незамедлительных ограничительных комплексных мер: ограничительных (социальной изоляции, карантинных мероприятий): организационных (расширение сети медицинских организаций для лечения больных COVID-19, регулирование работы жизненно важных структур); социальных, направленных на помощь наиболее уязвимым слоям населения; экономических, связанных с поддержкой предпринимателей.

В процессе реализации противоэпидемических мер принимались законные и обоснованные решения о временном ограничении конституционных прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем возник ряд проблем, связанных с обеспечением прав граждан социального характера: права на охрану здоровья, социального обеспечения и защиты, на лекарственное обеспечение, права на образование и на труд, в особенности получения медицинскими работниками выплат стимулирующего характера, защиту гражданами своих прав, в том числе путем обращения в государственные органы и организации.

Защита прав граждан в неблагоприятных санитарно-эпидемиологических условиях потребовала создания новых правовых инструментов государственного регулирования социальной и экономической жизни, изменения работы органов государственной власти и местного самоуправления, органов контроля и надзора, правоохранительных органов.

Важным направлением защиты публичных интересов во время распространения коронавирусной инфекции стала работа прокуроров по пресечению нарушений законов, связанных с распространением в сети «Интернет» и иных средствах массовой коммуникации недостоверной общественно значимой информации, создающей угрозу массового нарушения общественного порядка и общественной безопасности, а также причинения вреда жизни и (или) здоровью граждан.

При этом наиболее уязвимыми для противоправных проявлений стали сферы здравоохранения, образования, бюджетная сфера. Возросла вероятность реализации преступных схем с хищением бюджетных средств, выделенных на реализацию национальных проектов и противодействие распространению коронавирусной инфекции, а также срыва исполнения государственных контрактов под предлогом невозможности их исполнения в период пандемии.

Прокурорами выявлялись многочисленные нарушения законов при осуществлении публичных закупок товаров, работ, услуг, расходовании целевых средств (субсидий). Вскрыты случаи недоведения бюджетных средств до получателей, факты неправомерного их расходования, хищения и иные уголовно наказуемые деяния должностных лиц.

Принятыми мерами прокурорского реагирования удалось предотвратить нецелевое использование бюджетных средств, а также факты несвоевременной оплаты обязательств со стороны государственных и муниципальных заказчиков.

Особое внимание прокурорами уделялось соблюдению моратория, который в период распространения инфекции с 1 апреля по 31 декабря 2020 г. объявлен на проведение контрольно-надзорными органами проверок в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства, что стало ключевым фактором снижения давления на бизнес.

Приоритетное внимание уделялось своевременному исключению попавших под мораторий мероприятий из Сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2020 год. Прокуроры защищали права предпринимателей на всех стадиях осуществления контрольно-надзорной деятельности, аннулировали результаты проверок, проведенных вопреки запрету.

Особую значимость приобрело своевременное выявление и устранение фактов несоблюдения моратория на проведение проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, продленного на 2021 год по инициативе Генерального прокурора Российской Федерации И. В. Краснова постановлением Правительства Российской Федерации от 30.11.2020 № 1969 «Об особенностях формирования ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2021 год, проведения проверок в 2021 году и внесении изменений в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Во время пандемии обострились угрозы продовольственной безопасности России, связанные, прежде всего, с обеспечением экономической доступности для каждого гражданина страны пищевой продукции, соответствующей обязательным требованиям, в объемах не меньше рациональных норм потребления, необходимых для активного и здорового образа жизни.

В целях исправления сложившейся ситуации на совещании по экономическими вопросам, состоявшемся 9 декабря 2020 г., Президент Российской Федерации В. В. Путин потребовал в кратчайшие сроки принять меры для прекращения роста цен на продукты первой необходимости.

Соответствующая норма, направленная на стабилизацию розничных цен на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров первой необходимости, внесена в Федеральный закон от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации». Принято постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2020 № 2353 «О внесении изменений в Правила установления предельно допустимых розничных цен на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров первой необходимости».

Учитывая изложенное, несмотря на проблемы в истребовании документов при проведении проверок в силу объявленного карантина, прокуроры быстро организовали работу в дистанционном режиме для принятия мер прокурорского реагирования в экстремальных условиях. Оперативное прокурорское реагирование на нарушения законов в условиях пандемии, приобрело повышенную социальную значимость.

Именно действенность и эффективность прокурорского надзора обеспечивает законность в стране, что, в свою очередь, влияет на пресечение развития процессов социальной дезорганизации, поскольку, отмечая усилия правоохранителей, граждане чувствуют свою правовую защищенность и, соответственно, удовлетворение базовой потребности в социальной стабильности и безопасности.

2. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ВО ВРЕМЯ ПАНДЕМИИ: ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ

Винокуров А. Ю.,
главный научный сотрудник НИИ ФГКОУ ВО
«Университет прокуратуры Российской Федерации»,
д. ю. н., профессор

О предмете и пределах прокурорского надзора за исполнением законов в сфере здравоохранения

Предмет и пределы прокурорского надзора в целом, а также его самостоятельной отрасли или конкретно взятого направления в рамках отрасли являются базовыми понятиями в науке о прокурорской деятельности, а также в практической деятельности прокуроров, поскольку от их правильного определения и понимания зависит четкое представление о том, что и как может и должен предпринимать прокурор при осуществлении надзорных мероприятий в той или иной рассматриваемой сфере правоотношений. Естественно не является в этом смысле исключением и заявленная в названии статьи сфера здравоохранения.

Как известно, с июля 2020 года часть 1 статьи 129 Конституции Российской Федерации (далее — Конституция)⁹² характеризует прокурорскую систему через совокупность отдельных видов деятельности, среди которых прямо названы надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, а также надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Данные направления (отрасли⁹³ прокурорского надзора) являются двумя «наследницами» традиционного для советского периода «общего надзора», осуществляемыми для достижения установленных пунктом 2 статьи 1 Закона о прокуратуре целей, среди которых называется в том числе защита прав и свобод человека и гражданина.

Не вдаваясь в вопросы исторической значимости для российской прокуратуры приведенных конституционных новелл, подчеркнем, что в главе 2 Конституции, раскрывающей содержание основных прав и свобод человека и гражданина, сфера здравоохранения нашла свое закрепление в статье 41, частью 1 которой гарантировано право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь. Таким образом, учитывая прямое действии Конституции, а равно отмеченное выше конституционное предназначение прокуратуры, прокуроры «обречены» на обеспечение присущими им прежде всего надзорными средствами законности в сфере здравоохранения, где краеугольным камнем выступает обеспечение названного права.

Следует подчеркнуть, что состояние надзора за исполнением законов в сфере здравоохранения на ведомственном уровне начали предметно учитывать и анализировать с 2003 года, когда в ведущемся в то время отчете по форме «П» в рамках общей рубрики «В сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина» появилась строка «О здравоохранении». Сохранена эта позиция и во введенном с 2011 года отчете по форме ОН «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», согласно которому в 2020 году прокурорами выявлено 87 118 нарушений законов (годом ранее — 77 364). Приведенный «взлет» цифр в минувшем году не случаен, поскольку в период проведения мероприятий, связанных с нейтрализацией угрозы коронавируса COVID-19, как никогда актуальной являлась, да и продолжает являться таковой, проблема своевременности оказания людям необходимой помощи.

Возросшую роль прокуроров в обеспечении прав граждан на медицинскую помощь иллюстрируют еще один показатель из упомянутого отчета по форме ОН: в 2020 году прокурорами в этой сфере защищены права 19 244 человека (в 2019 году — 9043). Здесь полагаем правильным подчеркнуть, что отмеченные цифры отражают лишь вопросы непосредственного участия прокуроров в судьбе конкретных граждан, в то время как выявление системных нарушений законов в деятельности учреждений здравоохранения и органов системы управления им и реагирование на такие факты вне всякого сомнения позволило обеспечить реализацию прав намного большего числа лиц.

Обращаясь к вопросу о предмете и пределах надзора за исполнением законов в сфере здравоохранения, подчеркнем, что речь идет о проверке прокурорами преимущественно в связи с поступающей информацией о фактах нарушения (неисполнения или ненадлежащего исполнения) достаточно широкого круга законодательных актов как федерального⁹⁴, так и регионального⁹⁵ уровней. Это прямо вытекает из пункта 1 статьи 21 Закона о прокуратуре. Вместе с тем следует учитывать положения части 1 статьи 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ)⁹⁶, согласно которой органы прокуратуры Российской Федерации обязаны (здесь законодатель не устанавливает усмотрений) осуществлять надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления в том числе уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов⁹⁷.

Например, пункт 12 части 1 статьи 15 Закона № 131-ФЗ относит к вопросам местного значения муниципального района создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района (за исключением территорий поселений, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских организациях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Этот же вопрос отнесен пунктом 14 части 1 статьи 16 названного законодательного акта к вопросам местного значения муниципального, городского округа. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в рассматриваемой сфере⁹⁸. Данное обстоятельство обусловливает необходимость проведения прокурорами проверок информации о нарушении положений, в том числе, и муниципальных правовых актов.

Определенные задачи по обеспечению законности в сфере здравоохранения ставятся перед прокурорской системой высшими органами государственной власти. Так, подпунктом 4 пункта 5 постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 08.07.2020 № 275-СФ «О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению за 2019 год»⁹⁹ Генеральной прокуратуре Российской Федерации рекомендовано усилить надзор за исполнением федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, медицинскими организациями законодательства об охране здоровья граждан, включая вопросы обеспечения доступности, своевременности оказания и качества медицинской помощи. Подобного рода рекомендации содержатся и в ряде ранее принятых аналогичных постановлений верхней палаты российского парламента¹⁰⁰.

Еще одним не предусмотренным в Законе о прокуратуре (что следовало бы учесть законодателям!), но обязательным к исполнению в силу сложившейся практики и фактического включения в результате конституционных поправок 2020 года института прокуратуры в структуру так называемой «президентской власти», служат поручения Президента Российской Федерации по результатам встреч с общественностью и средствами массовой информации.

Так, в пункте 4 Перечня поручений, направленных на повышение качества питьевой воды для населения (поручение от 20.02.2019 № Пр-245), Генеральной прокуратуре Российской Федерации было предписано провести проверку соблюдения законодательства о водоснабжении и водоотведении при осуществлении органами исполнительной власти и органами местного самоуправления полномочий и контрольно-надзорных функций в установленной сфере с докладом об исполнении до 1 ноября 2019 года.

В свою очередь, пунктом 2 Перечня поручений по результатам проверки исполнения законодательства и решений главы государства, направленных на кардинальное снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха в крупных промышленных центрах (поручение от 12.12.2020 № Пр-2073) определено проведение до 1 мая 2021 года проверки выполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организациями требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Переводя вопрос о надзоре за исполнением законов в сфере здравоохранения в плоскость ведомственного регулирования, отметим, что до настоящего времени Генеральным прокурором Российской Федерации не издавалось организационно-распорядительных документов, специально ориентирующих нижестоящих прокуроров на решение конкретных задач в рассматриваемой сфере правоотношений, что, безусловно, не препятствует тем же прокурорам регионального звена использовать собственные полномочия (статья 18 Закона о прокуратуре) в целях обеспечения единообразных подходов в организации и осуществлении надзорной работы на этом направлении на вверенной территории. В любом случае в качестве базового выступает комплексный «общенадзорный» приказ руководителя прокурорской системы от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»¹⁰¹, в подпункте 7.1 которого предписывается акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции прав на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Как известно, Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»¹⁰² предопределена разработка и принятие 12-ти национальных проектов, среди которых важное место занимает «Здравоохранение». В целях обеспечения реализации прокурорской системой президентских инициатив Генеральным прокурором Российской Федерации издан приказ от 14.03.2019 № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов»¹⁰³, в котором наряду с общими организационными задачами непосредственно в подпункте 3.7 применительно к названному национальному проекту прокурорам предписано в области здравоохранения установить системный прокурорский надзор за исполнением законодательства при оказании гражданам экстренной медицинской и первичной медико-санитарной помощи, внедрении инновационных медицинских технологий, строительстве новых медицинских центров, функционировании единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения, развитии детского здравоохранения. Перечисленные позиции ни в коей мере не ограничивают прокуроров в осуществлении надзора за исполнением законов в сфере здравоохранения и по другим направлениям в случаях, когда в органы прокуратуры поступает информация о фактах нарушений законов, требующих прокурорского вмешательства.

Подводя итог изложенному, отметим, что роль прокуроров в обеспечении законности в сфере здравоохранения в обозримой перспективе будет сохранять свою востребованность, в связи с чем желательно было бы подготовить и издать приказ, обеспечивающий единообразие подходов для всех прокуроров в надзоре за исполнением законов на этом направлении.

Джагаев У. Ф.,
Генеральный прокурор Республики Южная Осетия,
государственный советник юстиции третьего класса, к. ю. н.

Прокурорский надзор в условиях ограничений и карантина

Как известно, пандемия новой коронавирусной инфекции COVID-19 не обошла стороной и Республику Южная Осетия, как и все страны мира.

Информация о заболеваемости, последствиях для здоровья людей и экономик государств, а также принимаемых мерах, в Южной Осетии отслеживалась, можно сказать, ежечасно.

С началом распространения COVID-19 на территории Российской Федерации, в Южной Осетии повысился градус напряженности.

Для справки: Южная Осетия имеет границу только с Российской Федерацией и Республикой Грузия, на которой два пограничных пункта пропуска на границе с Грузией и один пограничный пункт пропуска на границе с Россией.

На второй день после выявления первого случая заражения коронавирусом нового типа в Грузии, с целью предотвращения вспышки COVID-19 на территории Республики Южная Осетия, Совет безопасности республики принял решение о полном закрытии всех пунктов пропуска на югоосетино-грузинской границе с 27 февраля 2020 года.

С учетом осложнения эпидемиологической ситуации по коронавирусной инфекции COVID-19 в мире и в целях обеспечения защиты здоровья населения и нераспространения инфекции, 27 марта 2020 года Правительством Республики Южная Осетия было принято Постановление «О мероприятиях по предупреждению завоза и распространения коронавирусной инфекции COVID-19», согласно которому на территории Республики Южная Осетия были введены ограничительные мероприятия (карантин).

Постановление в том числе предусматривало: обязанность прибывающих лиц самоизолироваться на 14 суток; приостановление всех массовых мероприятий; запрет выезда из республики без особой необходимости; возможность перевода работников на дистанционный режим работы; приостановление работы образовательных учреждений.

2 апреля 2020 года, в целях оперативной выработки и принятия мер по защите от коронавирусной инфекции (COVID-19), а также организации неотложных надзорных мероприятий по обеспечению законности в период противодействия ввозу и распространению данной инфекции и минимизации ее последствий, Генеральным прокурором республики было издано Распоряжение «О создании в Генеральной прокуратуре Республики Южная Осетия оперативного штаба по предотвращению ввоза и распространения коронавирусной инфекции».

Был разработан и утвержден план первоочередных мероприятий по предотвращению распространения коронавирусной инфекции, которым предусматривалось: проведение в органах прокуратуры работы по разъяснению мер индивидуальной профилактики; обеспечение соблюдения мер санитарно-эпидемиологической безопасности при организации приема граждан; информирование граждан о принятых НПА органами государственной власти республики по вопросам противодействия коронавирусной инфекции, в том числе через официальный сайт Генеральной прокуратуры РЮО и аккаунты в социальных сетях; отмена проведения мероприятий с участием приглашенных лиц с расширенным составом, в том числе выездных; максимальное ограничение числа прокурорских проверок и обеспечение приоритета дистанционных форм надзора; противодействие распространению «фейковых» новостей, их опровержение посредством проведения проверок и придания гласности результатов.

З апреля 2020 года в Генеральной прокуратуре Республики Южная Осетия было проведено Координационное совещание правоохранительных органов Республики Южная Осетия по борьбе с преступностью и другими правонарушениями, посвященное вопросам обеспечения защиты здоровья населения и нераспространения коронавирусной инфекции COVID-19 в Республике Южная Осетия, на котором было принято решение о создании во всех правоохранительных органах оперативных штабов по предотвращению ввоза и распространения коронавирусной инфекции и о неотложных мерах по предупреждению распространения коронавирусной инфекции COVID-19, а также организации работы по разработке и утверждению Положений об оперативных штабах и планов первоочередных мероприятий по предотвращению распространения коронавирусной инфекции COVID- 19,

Данные мероприятия руководителями правоохранительных органов были проведены, организационные документы были своевременно разработаны и направлены председателю Координационного совещания правоохранительных органов Республики Южная Осетия по борьбе с преступностью и другими правонарушениями.

6 апреля 2020 года, с целью усиления надзора за исполнением противоэпидемиологического законодательства на период ограничительных мероприятий, Генеральным прокурором Республики Южная Осетия было издано распоряжение о ежедневном контроле на период действия ограничительных мероприятий и осуществлении надзора за исполнением нормативно-правовых актов Правительства Республики Южная Осетия по порядку пересечения государственной границы Республики Южная Осетия транспортных средств и въезжающих лиц.

В течение всего периода ограничительных мероприятий, работники прокуратуры Республики Южная Осетия, с целью предотвращения злоупотреблений при закупке медицинской продукции, принимали участие во всех заседаниях комиссий Министерства здравоохранения и социального развития Республики Южная Осетия по отбору поставщиков и закупке медицинских препаратов и расходного материала. Присутствие представителей прокуратуры на заседаниях указанных комиссий стимулировало их членов более основательно и критически подходить к выбору поставщиков медицинской продукции и ценовым предложениям, при этом, прокуроры не выходили за рамки предоставленных полномочий, т.е. не вмешивались в оперативно-хозяйственную деятельность Минздрава республики.

Органами прокуратуры ежедневно осуществляется мониторинг противоэпидемиологического состояния в Республике, отслеживается количество лиц и транспортных средств, въезжающих и выезжающих из РЮО. Еженедельно проводится мониторинг цен на продукты первой необходимости совместно с работниками Министерства экономического развития республики.

Владельцы всех торговых объектов в республике письменно были предупреждены о недопустимости необоснованного завышения цен продукты первой необходимости.

25 мая 2020 года Генеральным прокурором РЮО было издано распоряжение «О порядке несения службы ответственными за дежурство прокурорами на период действия ограничительных мероприятий (карантина)», согласно которому, в целях надлежащего взаимодействия с правоохранительными и иными органами государственной власти, задействованными в противоэпидемиологических мероприятиях по предупреждению завоза и распространения коронавирусной инфекции COVID- 19 на территории РЮО, оперативного анализа состояния законности, своевременного принятия мер прокурорского реагирования, в течение суток ответственные за дежурство прокуроры совершали объезд дежурных частей всех правоохранительных органов, а также временных постов МВД РЮО по охране правопорядка и соблюдению ограничительных мероприятий в лечебных учреждениях республики.

Реализация данных мероприятий со стороны органов прокуратуры Республики Южная Осетия обеспечило строгое исполнение всех предписаний, закрепленных в нормативных актах Правительства РЮО по противодействию распространения коронавирусной инфекции COVID-19. В результате не было допущено развитие ситуации по очаговой вспышке заболеваемости.

Отдельную проблему представляли студенты и курсанты, обучающиеся в вузах разных городов Российской Федерации и в массовом порядке возвращавшиеся в республику в разгар пандемии коронавируса, которых надо было размещать в специализированных медицинских стационарах на карантин в течение 14 суток. Практически все они имели положительный тест на COVID-19. Между тем, усилиями медицины и строгими контрольными мероприятиями по соблюдению ограничительных мероприятий, удалось избежать выхода вируса за пределы стационаров. Южной Осетии

В итоге, вследствие протеста части населения, возбужденного оппозиционно настроенными представителями политических партий, в том числе представленными в Парламенте Республики Южная Осетия, руководством республики было принято решение о смягчении ограничительных мероприятий с 15 сентября 2020 года, и въезд в республику был открыт без пребывания в карантине.

С этого времени в республике произошел резкий рост заболеваемости коронавирусной инфекцией COVID-19, повлекшей, в том числе, и смертельные случаи.

При населении Южной Осетии в 53 тысячи человек, к настоящему времени коронавирусной инфекцией COVID-19 переболели более 3200 человек, умерли более 70 человек.

В то же время, сотрудники органов прокуратуры Южной Осетии не остались в стороне и в период, когда медицинские учреждения испытывали острую нехватку рабочих рук. Работники прокуратуры посменно, систематически оказывали помощь медицинскому персоналу по разгрузке, погрузке и доставке баллонов с медицинским кислородом наряду с другими волонтерами.

Резюмируя вышесказанное, можно с уверенностью констатировать, что в условиях ограничительных мероприятий (карантина) в связи с угрозой распространения вирусных инфекций, усиленный надзор за исполнением противоэпидемиологического законодательства, является гарантом обеспечения здоровья населения.

Куликова Г. Л.,
заведующая кафедрой международного
сотрудничества в сфере прокурорской
деятельности Университета прокуратуры
Российской Федерации

Практика осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере здравоохранения прокуратур стран Содружества Независимых Государств

Защита прав граждан на охрану здоровья, получение качественной медицинской помощи является одной из приоритетных задач, стоящих перед органами прокуратуры.

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» важнейшей задачей органов прокуратуры является защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе конституционного права каждого на охрану здоровья, полноценная реализация которого невозможна без реальной возможности получения гражданами бесплатной, доступной, качественной медицинской помощи в условиях надлежащего технического и санитарного состояния учреждений здравоохранения.

Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин на коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, состоявшейся 17.03.2021, в своем выступлении подчеркнул, что особое внимание необходимо уделить такой исключительно важной, ключевой сфере, как здравоохранение. Задача прокуроров не только контролировать, как реализуются запущенные региональные программы, мероприятия профильных национальных проектов, но и тщательно следить за решением многих других вопросов.

Например, соблюдаются ли нормативы оказания медицинской помощи, предоставляются ли вовремя льготникам бесплатные лекарства, услуги, средства реабилитации, выделяются ли положенные дополнительные компенсации и выплаты медицинским работникам.

Анализ деятельности органов прокуратуры зарубежных государств, законодательства, регламентирующего цели и задачи, функции и полномочия прокуроров, свидетельствует о том, что в большинстве государств — участниках Содружества Независимых Государств (СНГ) на прокуратуру, наряду с такими функциями, как уголовное преследование лиц, совершивших преступления, поддержание публичного обвинения в суде, надзор за законностью предварительного расследования преступлений и содержания лиц в местах