Н. Ф. Чеботарев

Государственное управление топливно-энергетическим комплексом России

Учебник

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 338.2

ББК 65.304.13

Ч-34

Автор:

Чеботарев Н. Ф., доцент кафедры экономической теории ФГБОУ ВО «Российский государственный университет нефти и газа (НИУ) имени И. М. Губкина».

Рецензенты:

Викулина Т. Д., доктор экономических наук, профессор;

Александров Д. Г., доктор экономических наук, профессор.

Государственное управление ТЭК России рассмотрено как комплекс целей, способов и методов системного воздействия государственных структур на социально-экономические процессы в сфере ТЭК и экономику в целом для придания развитию ТЭК инновационного характера, повышения конкурентоспособности на мировых рынках.

Для студентов бакалавриата и магистратуры, аспирантов, преподавателей вузов, работников нефтегазовой отрасли и предприятий сферы ТЭК России.

УДК 338.2

ББК 65.304.13

© Чеботарев Н. Ф., 2020

© ООО «Проспект», 2020

ВВЕДЕНИЕ

Государственное управление в сфере топливно-энергетического комплекса (ТЭК) — это система методов, инструментов и форм государственного воздействия на социально-экономические процессы в сфере ТЭК России с целью повышения его эффективности, энергетической и экологической безопасности, конкурентоспособности на мировых рынках.

Государственное управление ТЭК для достижения качественно нового состояния энергетического сектора России осуществляется на основе следующих принципов:

— последовательность действий государства по реализации важнейших стратегических ориентиров развития энергетики;

— заинтересованность в создании сильных и устойчиво развивающихся энергетических компаний, достойно представляющих Россию на внешних рынках и способствующих успешному функционированию конкурентных внутренних рынков;

— обоснованность и предсказуемость государственного воздействия, направленного на стимулирование частной предпринимательской инициативы в области реализации целей энергетической политики, в том числе в инвестиционной сфере.

Системный подход к содержанию государственного управления в сфере ТЭК рассматривается как процесс взаимодействия между институтами, экономическими субъектами различных организационно-правовых форм собственности в создании специфических (оптимальных) условий хозяйствования, их распространении и применении в экономике России.

Общепризнано утверждение о безальтернативности для России инновационного пути развития [29]. Вовлечение крупнейших компаний ТЭК с государственным участием в инновационную деятельность в рамках программ инновационного развития способствовало росту таких показателей, как доля промышленных предприятий, осуществляющих технологические инновации, а также повышению удельного веса инновационных товаров, работ, услуг в общем объеме отгруженных товаров, выполненных работ, оказанных услуг.

Ресурсно-инновационное развитие создает мультипликативный эффект экономического роста благодаря распространению инноваций внутри страны, модернизации используемых технологий и реструктуризации добывающих и перерабатывающих отраслей. Оно должно являться результатом синергетического взаимодействия институциональной среды, инфраструктуры и инноваций [8, с. 156].

Инновационный характер развития ТЭК означает интеллектуализацию производства, обеспечение функционирования инновационной системы, организацию фундаментальных и прикладных исследований. Наука, инновации и производство составляют целостную органическую систему — «наука — инновации — производство», что является условием научно-технического прогресса в сфере ТЭК, который необходим для повышения конкурентоспособности на мировом рынке.

По оценкам международных энергетических организаций мировой спрос на нефть увеличится к 2030 г. в 1,22 раза. 4,3 трлн тонн жидких углеводородов составлял мировой спрос на нефть в 2010 г. В 2030 г. мировой спрос на нефть достигнет около 5,3 трлн тонн. Рост мирового спроса на нефть будет обеспечен увеличением потребления нефти в развивающихся странах.

К 2030 г. спрос на нефть в Китае и Индии возрастет в 1,8 раза, в Бразилии — в 1,3 раза, в странах Среднего и Ближнего Востока — в 1,8 раза, Африки — в 1,16 раза. Спрос на жидкие углеводороды в развитых странах практически не будет увеличиваться: в США спрос увеличится на 2%, в Японии — на 2,4%, а в Европе спрос уменьшится на 2,2–2,5% [31].

Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ТЭК

1.1. Принципы и направления развития ТЭК

1.2. Энергетическая и экологическая безопасность

1.3. Повышение энергетической и бюджетной эффективности ТЭК

1.4. Социальная политика

1.1. Принципы и направления развития ТЭК

ТЭК — это система связанных энергетических отраслей, предприятий и организаций, имеющих в своей основе единство выполняемых ими функций по добыче (производству), переработке, преобразованию, хранению, транспортированию и распределению энергоносителей и энергетических ресурсов.

Сфера ТЭК объединяет общественные отношения с участием хозяйствующих структур нефтегазового комплекса и весь производственно-хозяйственный цикл, начиная с геологоразведки, освоения месторождений нефти и газа и заканчивая добычей углеводородного сырья, его транспортировкой до потребителя с использованием трубопроводных сетей.

Возникающие в связи с выработкой, преобразованием, передачей и использованием различных видов энергии отношения связаны с инвестированием в энергетику, с экологическими требованиями, предъявляемыми к организации деятельности предприятий энергетики, с обеспечением безопасности в сфере энергетики, с энергоснабжением и др.

Сооружение и эксплуатация объектов энергетики с целью обеспечения потребностей населения и экономики страны энергетическими ресурсами, выполнения международных обязательств и охраны окружающей природной среды также находятся в сфере ТЭК.

Государственное управление в сфере ТЭК и экономико-правовые отношения между субъектами и объектами управления связаны с поиском, добычей энергетических ресурсов, переработкой, хранением, их транспортировкой, с проектированием, строительством энергетических объектов, технологическим присоединением к энергетическим системам, инновационной деятельностью, обеспечением энергетической, промышленной безопасности и антитеррористической защищенности.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2008 г. № 400 «О Министерстве энергетики Российской Федерации» Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции: нормативно-правового регулирования нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности; магистральных трубопроводов нефти, газа и продуктов их переработки; возобновляемых источников энергии, освоения месторождений углеводородов на основе соглашений о разделе продукции; в сфере нефтехимической промышленности, а также по оказанию государственных услуг.

Как федеральный орган исполнительной власти Минэнерго осуществляет следующие функции:

• выработку государственной политики;

• информационное обеспечение мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности;

• учет используемых энергетических ресурсов;

• методическое обеспечение разработки и реализации региональных и муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, а также оценку эффективности региональных и муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Минэнерго Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет функции по созданию, эксплуатации и совершенствованию государственной информационной системы ТЭК, а также по созданию государственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и условий для ее функционирования [24].

В целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций по развитию ТЭК, обеспечению промышленной, энергетической и экологической безопасности, рационального использования и эффективного воспроизводства минерально-сырьевой базы при Президенте Российской Федерации образована Комиссия по вопросам стратегии развития ТЭК и экологической безопасности. Председателем Комиссии является Президент Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 2012 г. № 859 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности» // СЗ РФ. 2012. № 28. Ст. 3879).

Основными задачами Комиссии по вопросам стратегии развития ТЭК и экологической безопасности являются:

• обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по разработке и реализации основных направлений государственной политики в сфере ТЭК, а также по подготовке мер, направленных на соблюдение требований промышленной и энергетической безопасности, рациональное использование и эффективное воспроизводство минерально-сырьевой базы;

• разработка основных направлений совершенствования нормативно-правового регулирования в сфере топливно-энергетического комплекса, промышленной и энергетической безопасности, рационального использования недр и их охраны, а также координация и контроль реализации указанных основных направлений;

• обеспечение эффективности и прозрачности деятельности организаций топливно-энергетического комплекса с государственным участием;

• рассмотрение предложений о структурных преобразованиях в отраслях топливно-энергетического комплекса и обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по их реализации;

• разработка мер по модернизации мощностей нефте- и газоперерабатывающих предприятий, обеспечению внутреннего рынка сырьем и продуктами его переработки в необходимых объемах, координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций по реализации таких мер;

• рассмотрение программ развития электроэнергетики, обеспечения транспортировки нефти, нефтепродуктов и газа по системе магистральных трубопроводов, долгосрочных программ развития ТЭК и инвестиционных программ субъектов этого комплекса, в том числе субъектов естественных монополий, и анализ их фактического выполнения, а также разработка мер, направленных на реализацию государственной политики в данной области;

• рассмотрение предложений и разработка мер, направленных на реализацию государственной политики в области регулирования цен (тарифов) в отраслях ТЭК и др.

Актуальными конкурентными внешними вызовами для России в части развития науки, технологий, инноваций в сфере ТЭК являются:

— ускорение технологического развития мировой экономики;

— усиление в мировом масштабе конкуренции, в первую очередь в подготовке высококвалифицированных работников;

— инвестиции в проекты с новыми знаниями, технологиями и компетенциями, то есть за факторы, определяющие конкурентоспособность ТЭК;

— изменение климата, старение населения, проблемы систем здравоохранения;

— в условиях низкой эффективности инновационной системы в России увеличение оттока из страны конкурентоспособных кадров, технологий, идей и капитала.

Это вызовы, с которыми сталкивается не только наша страна, но и человечество в целом. Указанные вызовы диктуют необходимость опережающего развития отдельных специфичных направлений научных исследований и технологических разработок в сфере ТЭК России, включая экологически чистую энергетику и новые технологии.

Для обеспечения возможности встраивания России в глобальные энергетические рынки в процессе государственного управления в сфере ТЭК необходимо учитывать важнейшие мировые тренды, взаимосвязи между важнейшими глобальными и национальными трендами, а также их влияние на научно-технологический комплекс ТЭК России, что способствует формированию эффективного государственного управления ТЭК.

Государственное управление в сфере ТЭК, направленное на проведение долгосрочной государственной энергетической политики для защиты прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов, обеспечения обороны и безопасности государства, эффективного управления государственной собственностью, достижение качественно нового состояния энергетического сектора осуществляется на следующих принципах:

• последовательность действий государства по реализации важнейших стратегических ориентиров развития энергетики;

• создание устойчиво развивающихся энергетических компаний, достойно представляющих Россию на внешних рынках и способствующих успешному функционированию конкурентных внутренних рынков;

• обоснованность и предсказуемость государственного управления в сфере ТЭК, государственного регулирования, направленного на стимулирование частной предпринимательской инициативы в области реализации целей государственной энергетической политики, в том числе в инвестиционной сфере.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса» создание, эксплуатация, совершенствование государственной информационной системы ТЭК осуществляются на основе следующих принципов:

— полнота, достоверность, своевременность предоставления информации для включения в государственную информационную систему ТЭК и общедоступность такой информации, за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами;

— однократность сбора информации для включения в государственную информационную систему ТЭК в случае, если аналогичная по содержанию, степени детализации и периодичности предоставления информация направлялась в обязательном порядке субъектом государственной информационной системы ТЭК для включения в государственную информационную систему ТЭК или иную государственную информационную систему;

— взаимодействие государственной информационной системы ТЭК и иных информационных систем;

— обеспечение национальной безопасности Российской Федерации при создании, эксплуатации, совершенствовании государственной информационной системы ТЭК;

— доступность и бесплатность программных средств государственной информационной системы ТЭК, необходимых субъектам государственной информационной системы ТЭК в целях предоставления ими в обязательном порядке информации для включения в государственную информационную систему ТЭК в соответствии с данным Федеральным законом [24].

В соответствии с п. 1 ст. 20 Федерального закона «Об электроэнергетике» основными принципами государственного регулирования и контроля в электроэнергетике являются:

— обеспечение единства технологического управления Единой энергетической системой России, надежного и безопасного функционирования Единой энергетической системы России и технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем;

— эффективное управление государственной собственностью в электроэнергетике;

— достижение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии;

— обеспечение доступности электрической энергии для потребителей и защита их прав;

— обеспечение защиты потребителей от необоснованного повышения цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность);

— создание необходимых условий для привлечения инвестиций в целях развития и функционирования российской электроэнергетической системы;

— развитие конкурентного рынка электрической энергии и ограничение монополистической деятельности отдельных субъектов электроэнергетики;

— обеспечение недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий в электроэнергетике и услугам организаций коммерческой инфраструктуры оптового рынка;

— сохранение государственного регулирования в сферах электроэнергетики, в которых отсутствуют или ограничены условия для конкуренции [21].

Рост мирового энергопотребления является ключевым фактором, оказывающим влияние на будущее сферы ТЭК. Наряду с истощением дешевых запасов традиционных углеводородов будет наблюдаться активное использование возобновляемых источников энергии, ядерной энергии, создание новых энергосберегающих систем.

К научно-технологическим трендам, формирующим основу данного приоритетного направления, в первую очередь относятся:

— совершенствование теплоэнергетических установок и рост их коэффициента полезного действия (КПД) — разработка нового поколения газотурбинных и парогазовых установок, угольных энергоблоков с ультравысокими параметрами пара, энергетических установок с высокоэкономичной газификацией углей, что позволит существенно увеличить эффективность теплоэнергетических систем и удовлетворить спрос на энергию, однако потребует значительных капитальных вложений;

— массовое внедрение энергосберегающих технологий, что позволит снизить энергоемкость и уменьшить себестоимости продукции, а также обеспечить улучшение экологической ситуации за счет уменьшения выбросов парниковых газов и других вредных загрязнений в атмосферу;

— развитие технологий аккумулирования энергии, в том числе использование топливных элементов из газа и нефти, что обеспечит значительное повышение эффективности систем централизованной и децентрализованной генерации (ветроэнергетики, солнечной энергетики, атомной, геотермальной энергетики и пр.) за счет роста КПД;

— снижение затрат на производство и эксплуатацию теплоэнергетических систем, увеличение их срока службы;

— освоение трудноизвлекаемых (сверхглубоких горизонтов, глубоководных шельфов, в том числе арктических морей) и нетрадиционных (сланцевого газа, битумных песков, газа угольных месторождений и др.) ресурсов углеводородов, что увеличит доступную минерально-сырьевую базу;

— развитие технологий использования возобновляемых источников энергии для производства электрической и тепловой энергии, в частности, технологий биотоплив, солнечной, ветровой и биоэнергетики, что приведет к увеличению их доли и ограниченному вытеснению традиционных энергоресурсов;

— развитие технологий использования промышленных и бытовых отходов для уменьшения вредных выбросов и сокращения потребления более дорогого топлива;

— разработка программно-аппаратных средств создания интеллектуальных энергетических систем (умные сети), что позволит существенно повысить эффективность отдельных частей всей энергосистемы;

— развитие технологий переработки твердых топлив, в первую очередь, сжиженного угля, для создания стратегической альтернативы нефти;

— разработка новых технологий повышения безопасности атомных реакторов для снижения негативного воздействия энергетических технологий на окружающую среду и расширения доли атомной энергетики в энергобалансе страны [42, 43].

Развитие научно-технологического направления позволит удовлетворить растущий спрос на энергоносители как в России, так и в мире, а также ответить на возникающие вызовы в области энергетики:

— истощение дешевых запасов традиционных углеводородов;

— ужесточение требований к безопасности и экологичности энергетических систем.

Функции государственного управления в сфере ТЭК:

• гарантии обеспечения энергоснабжения населения, предприятий, объектов экономики и Вооруженных Сил РФ;

• централизованное принятие решений по основным вопросам государственного регулирования экономических отношений в области энергетики;

• приоритетность энергетики в экономике страны и ее минерально-ресурсное обеспечение;

• защита и охрана окружающей среды;

• нормативно-правовое обеспечение в сфере ТЭК;

• энергосбережение, экономически рациональное и эффективное использование энергии;

• адекватность (соотносимость) цены на энергоносители с затратами на их производство и реализацию;

• сбережение редких видов горючего и эффективное использование угля;

• обеспечение развития и использования возобновляемых (нетрадиционных) источников энергии;

• снижение зависимости от иностранных поставщиков.

Основные составляющие государственного управления в сфере ТЭК:

• недропользование и управление государственным фондом недр;

• развитие внутренних энергетических рынков;

• формирование рационального топливно-энергетического баланса;

• региональная энергетическая политика;

• инновационная и научно-техническая политика в энергетике;

• социальная политика в энергетике;

• внешняя энергетическая политика.

Государственное управление в сфере ТЭК осуществляется путем формирования государственной энергетической политики как системы способов, методов, инструментов и форм государственного воздействия на социально-экономические процессы в сфере ТЭК России с целью повышения его эффективности, энергетической и экологической безопасности, конкурентоспособности на мировых рынках.

Главные условия осуществления государственной энергетической политики:

— создание благоприятной экономической среды для функционирования топливно-энергетического комплекса (включая согласованное тарифное, налоговое, таможенное, антимонопольное регулирование и институциональные преобразования в топливно-энергетическом комплексе);

— введение системы перспективных технических регламентов, национальных стандартов и норм, повышающих управляемость и стимулирующих реализацию важнейших приоритетов и ориентиров развития энергетики, включая повышение энергоэффективности экономики;

— стимулирование и поддержка стратегических инициатив хозяйствующих субъектов в инвестиционной, инновационной, энергосберегающей, экологической и других имеющих приоритетное значение сферах;

— повышение эффективности управления государственной собственностью в энергетике.

Реализацию государственной энергетической политики предусмотрено осуществлять в три этапа с целью обеспечения:

• последовательного продвижения по пути достижения целей и решения задач в сфере ТЭК;

• координации энергетической политики с социально-экономическим развитием страны в целом;

• учета качественных различий в направленности мероприятий государственной энергетической политики на разных этапах ее осуществления.

1. Первый этап — выход из экономического кризиса и формирование основ новой экономики. Главной задачей является скорейшее преодоление кризисных явлений в экономике и энергетике с целью достижения устойчивых темпов экономического и энергетического развития, использование открываемых в период кризиса возможностей для качественного обновления и модернизации российского ТЭК.

Основные риски первого этапа заключаются в тяжелых последствиях кризиса и его большой продолжительности. В недостаточном темпе и эффективности тех преобразований в сфере ТЭК, которые должны к концу этапа создать основу для устойчивого посткризисного развития.

В этой связи на первом этапе должны быть созданы необходимые условия и сняты основные барьеры (как на внутреннем рынке, так и во взаимодействии с зарубежными партнерами) для обеспечения ускоренного продвижения по всем важнейшим составляющим государственной энергетической политики.

На первом этапе осуществляются работы по развитию и обновлению основных производственных фондов и инфраструктуры энергетического сектора (в том числе по завершению наиболее важных из ранее начатых проектов).

Выделяются территории и регионы, в которых необходимо обеспечить опережающее развитие энергетической инфраструктуры и перелом негативных тенденций в развитии сырьевой базы энергетики, завершить формирование базовых рыночных институтов, стабильной и эффективной нормативно-правовой базы.

На этом этапе российский ТЭК активно способствует скорейшему выходу экономики России из кризиса и последующему активному инновационному развитию смежных отраслей промышленности (машиностроение, трубная промышленность и др.) за счет размещения заказов на необходимые ТЭК виды материалов и оборудования.

Условиями развития ТЭК являются внешние факторы (ограничения и санкции) и внутренние факторы как последствия экономического кризиса. Характерной чертой является нестабильность и недостаточная предсказуемость (прогнозируемость) динамики мировых финансовых, фондовых и энергетических рынков, а также политических событий. В этих условиях растет роль государственного участия в развитии российского энергетического сектора, в том числе в обеспечении необходимыми ресурсами для строительства и модернизации энергетической инфраструктуры, предоставлении бизнесу государственных гарантий под реализацию приоритетных долгосрочных инвестиционных проектов, поддержке финансово-экономической устойчивости системообразующих компаний энергетического сектора.

Временные рамки окончания первого этапа соотнесены с масштабами последствий кризиса и скоростью их преодоления экономикой и ТЭК России (2017–2018 гг.).

2. Второй этап — переход к инновационному развитию и формированию инфраструктуры новой экономики. Общее повышение энергоэффективности в отраслях ТЭК и экономике в целом как результат проведенных на первом этапе мероприятий по модернизации основных производственных фондов и соответствующих нормативно-правовых и институциональных преобразований. Реализация инновационных и новых капиталоемких энергетических проектов в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке, на континентальном шельфе арктических морей и полуострове Ямал.

Основные риски второго этапа связаны с отставанием развития российского ТЭК от развитых стран. На этом этапе необходимо инновационное обновление отраслей ТЭК за счет отечественных технологий, материалов и оборудования, полученных в результате активного взаимодействия ТЭК и промышленности на первом этапе, а также международного сотрудничества и импортозамещения.

Условия развития российского ТЭК в этот период:

— стабилизация цен на энергоносители мирового энергетического рынка и переход на новые технологии использования неуглеводородной энергетики в экономике развитых стран;

— уменьшение зависимости российской экономики и бюджета от сферы ТЭК страны в пользу новых инновационных источников экономического роста на базе обрабатывающего производства и сектора высокотехнологичных наукоемких услуг.

В этих условиях прямое государственное участие в развитии ТЭК трансформируется в различные формы частно-государственного партнерства, особенно в строительстве и модернизации энергетической инфраструктуры, развитии инноваций.

При этом государство усиливает свое регулирующее влияние в сфере совершенствования и оптимизации институциональной среды в российском энергетическом секторе. Окончание второго этапа (2020 г.).

3. Третий этап — основным содержанием которого (срок окончания третьего этапа — 2035 г.) является постепенный переход к энергетике будущего с принципиально иными технологическими возможностями дальнейшего развития, с опорой на высокоэффективное использование традиционных энергоресурсов, новых неуглеводородных источников энергии и технологий ее получения.

Инновационное развитие российского ТЭК будет при этом обеспечено заложенным на предыдущих этапах инвестиционным и инновационным фундаментом в виде новых технологий, оборудования и взаимодействия функционирования ТЭК России со смежными отраслями.

Основные риски третьего этапа связаны с обеспечением необходимого качества и эффективности инноваций в энергетическом секторе.

Условиями развития ТЭК на третьем этапе будут: значительное снижение доли энергетического сектора в экономике России за счет его вытеснения неэнергетическими источниками экономического роста, инновационный экономический рост и активное развитие неуглеводородной энергетики в мире.

В этих условиях роль государственного участия в развитии ТЭК будет заключаться преимущественно в поддержке инновационных направлений развития энергетического сектора (неуглеводородная энергетика и др.), а также в регулировании и обеспечении устойчивой институциональной среды для эффективного функционирования ТЭК [42, 43].

1.2. Энергетическая и экологическая безопасность

Энергетическая безопасность — это состояние защищенности страны, ее граждан, общества, экономики от угроз надежному топливо- и энергообеспечению. Эти угрозы определяются внешними и внутренними (геополитическими, макроэкономическими, конъюнктурными) факторами, а также состоянием и функционированием ТЭК России.

Обеспечение энергетической безопасности определяется ресурсной достаточностью, экономической доступностью, экологической и технологической допустимостью (базой). Ресурсная достаточность определяет возможности бездефицитного обеспечения энергоресурсами национальной экономики и населения. Экономическая доступность выступает как рентабельность такого обеспечения при соответствующей конъюнктуре цен. Экологическая и технологическая допустимость — это возможность добычи, производства и потребления энергоресурсов в рамках существующих технологий и экологических ограничений, определяющих безопасность функционирования энергетических объектов.

Принципы безопасности объектов ТЭК:

• соблюдение норм законодательства;

• баланс интересов личности, общества и государства;

• ответственность личности, общества и государства в обеспечении безопасности объектов ТЭК;

• непрерывность обеспечения безопасности объектов ТЭК;

• интеграция в международные системы безопасности;

• взаимодействие субъектов ТЭК, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

• обеспечение антитеррористической защищенности объектов ТЭК.

За время реализации «Энергетической стратегии России на период до 2020 года» энергетическая безопасность России обеспечивалась в полном объеме. Однако основными проблемами энергетической безопасности в сфере ТЭК являются:

• высокая степень износа основных фондов топливно-энергетического комплекса (в электроэнергетике и газовой промышленности — до 60%, в нефтеперерабатывающей промышленности — до 80%);

• недостаточность инвестирования в развитие отраслей ТЭК (за 5 лет объем инвестиций в ТЭК составляет около 60% от планового объема, предусмотренного «Энергетической стратегией России на период до 2020 года»);

• монозависимость российской экономики и энергетики от природного газа, доля которого в структуре внутреннего потребления топливно-энергетических ресурсов составляет около 53%;

• недостаточное соответствие производственной базы ТЭК мировому научно-техническому уровню, включая экологические стандарты;

• слабое развитие энергетической инфраструктуры в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке [43].

Стратегической целью государственного управления в сфере ТЭК по обеспечению энергетической безопасности является последовательное улучшение следующих главных характеристик:

• обеспечение экономически обоснованного внутреннего спроса на энергоносители соответствующего качества и приемлемой стоимости;

• эффективное использование энергоресурсов потребительским сектором экономики, предотвращение нерациональных затрат общества на собственное энергообеспечение;

• устойчивость ТЭК к внешним и внутренним экономическим, техногенным и природным угрозам надежному топливо- и энергообеспечению;

• минимизация ущерба, вызванного проявлением различных дестабилизирующих ТЭК факторов.

Достижение энергетической безопасности осуществляется на базе реализации всех основных составляющих государственной энергетической политики исходя из следующих важнейших принципов:

— обеспечение надежности энергообеспечения экономики и населения страны в полном объеме в обычных условиях и в минимально необходимом объеме при возникновении чрезвычайных ситуаций различного характера;

— создание системы стратегических резервов топливно-энергетических ресурсов;

— регламентация минимально допустимых резервов генерирующих и энерготранспортных мощностей, уровней сезонных запасов топлива, резервов оборудования, необходимого для устранения последствий крупных аварий в энергетическом секторе);

— разделение полномочий и ответственности государственных органов, органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, энергоснабжающих компаний и хозяйствующих субъектов-потребителей в части обеспечения энергетической безопасности всех секторов экономики, населения, социально значимых объектов и предприятий;

— обеспечение надежного функционирования и предсказуемого развития энергетической инфраструктуры, в том числе с использованием механизмов частно-государственного партнерства, снятие ограничений в транспортировке энергоресурсов между различными регионами страны, а также между отдельными территориально-производственными комплексами (энергоузлами) внутри регионов;

— своевременность геологоразведки, подготовки и освоения новых месторождений (залежей, площадей, участков, провинций) традиционных видов топлива, в том числе за счет частно-государственного партнерства и рациональной налоговой политики (имея в виду опережающий добычу прирост разведанных извлекаемых запасов), своевременность подготовки к использованию замещающих инновационных энергоресурсов и источников энергии по мере исчерпания традиционных ископаемых энергоресурсов;

— недопущение угрожающего энергетической безопасности износа основных производственных фондов и стимулирование привлечения инвестиций для их модернизации за счет внедрения механизмов инвестиционного налогового кредита, налоговых каникул на проектный срок окупаемости инвестиций, ускоренной амортизации, страхования инвестиционных рисков;

— максимально возможное использование конкурентоспособного отечественного оборудования во всех технологических процессах и проектах, стимулирование развития отечественного производства энергоносителей с высокой добавленной стоимостью и повышения качества нефтепродуктов за счет ужесточения стандартов качества моторного топлива, модернизации нефте- и газоперерабатывающих комплексов на территории России, дифференциации ставок акцизов на моторные топлива различного качества;

— повышение уровня национальной энергетической безопасности;

— гарантированное выполнение обязательств по международным экспортным контрактам на поставки энергоресурсов [23, 42, 43].

Для обеспечения энергетической безопасности России, создания стратегического резерва мощностей, дальнейшего развития энергосистемы и создания в перспективе международной энергетической инфраструктуры необходима реализация крупных проектов:

• в европейской части России — замена паросиловых турбин тепловых газовых электростанций на парогазовые турбины; развитие атомных электростанций;

• в Сибири — развитие тепловых электростанций на угле и гидроэлектростанций;

• на Дальнем Востоке — развитие гидроэлектростанций, тепловых электростанций на угле, а также газе (в основном в крупных городах с неудовлетворительной экологической обстановкой).

Темпы роста расхода топлива на производство электро- и теплоэнергии тепловыми электростанциями и районными котельными замедлятся вследствие ускоренного внедрения ресурсосберегающих технологий и современного энергетического оборудования.

Для достижения целевых параметров развития необходимо реализовать следующие приоритетные направления:

• обеспечить устойчивое привлечение инвестиций в электроэнергетику для ввода новых энергетических мощностей, вывода устаревшего и модернизации действующего генерирующего оборудования;

• существенно повысить энергоэффективность.

Проблемы глобального изменения климата и негативного воздействия на окружающую среду усиливают потребность в использовании источников «чистой и возобновляемой» энергии (ВИЭ), к которым относятся: солнечная, ветровая, геотермальная, водородная, приливная и другие виды энергии. Технологические и системные решения по использованию возобновляемых источников энергии представляются одним из ключевых направлений в развитии мирового технологического прогресса в сфере высоких энергетических технологий. Прогнозируется рост производства электроэнергии на основе альтернативных возобновляемых источников до 5–6 млрд кВт ⋅ ч в 2020 г. и до 35–61 млрд кВт ⋅ ч в 2030 г. (0,5 млрд кВт ⋅ ч было произведено в 2011 г.) [31].

Основными ограничениями развития электроэнергетики являются:

— значительный износ основных фондов;

— длительное технологическое отставание в создании и освоении современных парогазовых, экологически чистых угольных и электросетевых технологий;

— высокая доля газа в топливном балансе (около 70%);

— неравномерность внутреннего спроса (регионального и отраслевого) на электроэнергию.

Российский ТЭК — один из основных источников загрязнения окружающей среды. На его долю приходится более 50% выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и более 20% сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водоемы, а также более 70% суммарной эмиссии парниковых газов в Российской Федерации.

Государственное управление в сфере ТЭК обеспечением экологической безопасности функционирования ТЭК России предусматривает минимизацию негативного влияния добычи, производства, транспортировки и потребления энергоресурсов на окружающую среду и климат.

За период реализации «Энергетической стратегии России до 2020 года» отмечен существенный прогресс в повышении экологической безопасности ТЭК. Ужесточены экологические требования в области недропользования, разработан комплекс мер по эффективному использованию попутного нефтяного газа, разработана система государственной экологической экспертизы инвестиционных проектов в энергетике.

В то же время сохраняются препятствия на пути разрешения проблемы рационального использования попутного нефтяного газа, несовершенство нормативной базы, экономических мер стимулирования компаний с целью эффективной утилизации отходов от деятельности энергетического сектора и рекультивации нарушенных земель.

Основной целью государственного управления в сфере ТЭК и государственной энергетической политики в сфере обеспечения экологической безопасности ТЭК является последовательное ограничение нагрузки ТЭК на окружающую среду и климат путем снижения выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду, а также эмиссии парниковых газов, сокращения образования отходов производства и потребления.

Для реализации экологической безопасности функционирования энергетического сектора применяются следующие основные меры государственной энергетической политики.

Создание благоприятной экономической среды, в том числе:

• стимулирование и создание условий для внедрения экологически чистых энергоэффективных и ресурсосберегающих технологий при производстве, транспортировке, хранении и использовании топливно-энергетических ресурсов;

• снятие основных инфраструктурных, технологических и иных барьеров, препятствующих рациональному использованию попутного нефтяного газа и минимизации объемов его сжигания на факелах;

• создание условий для расширения производства электрической и тепловой энергии на основе возобновляемых источников энергии.

Формирование системы перспективных регламентов, стандартов и норм, предусматривающих:

• контроль соблюдения экологических требований при реализации инвестиционных проектов в энергетике и текущей эксплуатации энергетических объектов;

• гармонизацию норм российского и международного экологического законодательства.

Поддержка стратегических инициатив, в том числе:

• развитие системы экологического аудита применительно к организациям всех форм собственности, осуществляющим хозяйственную деятельность в топливно-энергетическом комплексе;

• стимулирование роста производства высококачественного моторного топлива с улучшенными экологическими характеристиками, соответствующего международным нормам и стандартам.

1.3. Повышение энергетической и бюджетной эффективности ТЭК

Стратегической целью государственного управления ТЭК и государственной энергетической политики по повышению энергетической эффективности экономики в целом является максимально рациональное использование энергетических ресурсов на основе обеспечения заинтересованности их потребителей в энергосбережении, повышение энергетической эффективности ТЭК и инвестирование в эту сферу.

Федеральным законом от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении, о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» для участников энергетического рынка установлены:

• показатель энергоэффективности — абсолютная или удельная величина потребления или потери энергетических ресурсов для продукции любого назначения, установленная государственными стандартами;

• лимитирование (нормирование) энергопотребления — предусмотренная для бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий система мер регулирования условий поставки энергетических ресурсов и договоров энергоснабжения, направленная на уменьшение непроизводительного расхода энергетических ресурсов;

• энергетическое обследование — контроль потребителей и производителей энергетических ресурсов в целях установления показателей эффективности производства, распределения, использования энергетических ресурсов, потенциала энергосбережения, а также выработки экономически обоснованных мер по повышению выявленных показателей;

• энергетический паспорт — документ, отражающий баланс потребления энергетических ресурсов, показатели эффективности их использования в процессе хозяйственной деятельности организации, потенциал энергосбережения, а также сведения об энергосберегающих мероприятиях;

• энергетическая декларация — документ, содержащий прогноз величины и эффективности потребления организацией энергетических ресурсов в течение года с учетом принятых программных обязательств по повышению энергоэффективности.

Снижение энергоемкости экономики осуществляется быстрее, чем это прогнозировалось «Энергетической стратегией России на период до 2020 года», главным образом за счет оптимизации загрузки имеющихся свободных производственных мощностей при существенном росте спроса на энергоносители, а также активного развития малоэнергоемкой сферы услуг [41].

Федеральный закон о повышении энергоэффективности предписывает снижение энергоемкости российского ВВП на 40% в 2020 г. Основные проблемы в выполнении программы повышения энергоэффективности отмечались в бюджетном секторе и жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ), где энергоемкость снижена лишь на 11%. С 2013 г. отменены государственные субсидирования региональных программ энергосбережения (6 млрд руб в год). По данным Центра по эффективному использованию энергии, расходы федерального бюджета в рамках программы «Энергоэффективность и развитие энергетики» в 2013–2016 гг. в результате бюджетных сокращений были снижены с 7,1 млрд руб до 140 млн руб.

Государственное управление в сфере ТЭК предусматривает мотивационные механизмы, когда энергосбережение выгодно и потребителям, и бизнесу, и инвесторам, а значит, не требует субсидий из государственного бюджета.

Проблемой в сфере ТЭК является значительный нереализованный потенциал организационного и технологического энергосбережения, составляющий до 40% общего объема внутреннего энергопотребления. Согласно существующим оценкам, удельный вес различных составляющих в общей величине указанного потенциала характеризуется следующими данными:

— жилые здания — 18–19%;

— электроэнергетика, промышленность, транспорт — 13–15%;

— теплоснабжение, оказание услуг, строительство — 9–10%;

— производство топлива, сжигание попутного газа, энергоснабжение государственных учреждений — 5–6%;

— сельское хозяйство — 3–4%.

Для достижения энергетической эффективности экономики используются следующие меры государственной энергетической политики, сгруппированные по применяемым способам ее реализации.

Создание благоприятной экономической среды, в том числе:

• комплексного федерального и регионального законодательства по энергосбережению;

• целостной системы управления процессом повышения энергоэффективности;

• рынка энергосервисных услуг;

• рациональной системы внутренних цен на энергоносители за счет их постепенной управляемой либерализации для стимулирования рачительного использования энергоносителей в экономике и населением;

• стимулирование предпринимательской деятельности в сфере энергосбережения путем создания условий, предполагающих механизмы возврата частных инвестиций в энергосбережение.

Формирование системы перспективных регламентов, стандартов и норм, предусматривающих:

• повышение ответственности за нерациональное и неэффективное расходование энергоресурсов путем включения требований обеспечения энергоэффективности (требования к удельному потреблению энергоресурсов машин и оборудования, потерям тепла в зданиях, расходу воды в установках, реализующих водоемкие технологические процессы в действующую систему технического регулирования);

• введение специальных нормативов энергоэффективности и системы штрафов за их нарушение, а также системы налоговых льгот за достижение показателей, превышающих нормативы, для стимулирования замены устаревшего оборудования;

• организацию государственного статистического наблюдения за энергоэффективностью и энергосбережением, введение маркировки товаров по уровню (классам) энергоэффективности;

• организацию энергетических обследований, составление по их результатам энергетических паспортов организаций с последующим сбором, анализом и систематическим использованием указанной информации [21, 22].

Государственное управление в сфере ТЭК предусматривает стратегические проекты, в том числе:

— разработку государственной программы, региональных и муниципальных программ энергосбережения и организация мониторинга их выполнения;

— государственную поддержку создания энергосберегающих технологий нового поколения и реализации пилотных энергосберегающих проектов;

— стимулирование развития энергетического аудита путем создания специальных проектов, реализуемых в рамках программы поддержки развития малого бизнеса (бизнесинкубаторы, программы обучения и др.), организация обязательного энергетического аудита организаций (предприятий) всех типов и классов с определенной периодичностью;

— ликвидацию безучетного пользования энергоресурсами путем полного оснащения приборами учета расхода энергии потребителей розничного рынка, в первую очередь бытовых потребителей, развития автоматизированных систем коммерческого учета электрической и тепловой энергии розничного рынка, создания системы метрологического контроля измерительных приборов учета топливно-энергетических ресурсов в реальных условиях эксплуатации;

— повышение энергоэффективности бюджетного сектора, в том числе за счет предоставления бюджетным организациям права на распоряжение средствами, сэкономленными в результате реализации проектов по энергосбережению, в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;

— реализацию специальных мер по повышению энергетической эффективности жилищно-коммунального комплекса, в том числе путем внедрения тарифного метода расчета доходности инвестированного капитала, внедрения новых обязательных строительных норм и правил эффективного использования энергии не только для объектов жилищно-коммунального хозяйства, но и для общественных, коммерческих и производственных зданий;

— стимулирование развития и использования новых энергетических технологий, создающих продукцию с качественно новыми потребительскими свойствами;

— реализацию комплекса информационных и образовательных программ (мероприятий), пропаганда энергосбережения;

— развитие и поддержка международного сотрудничества в сфере энергосбережения и энергоэффективности, исследований в поисках новых источников энергии [42, 43].

Государственное управление в сфере ТЭК предусматривает необходимость стимулирования проектов с использованием экологически чистых и энергосберегающих технологий, а также повышение энергоэффективности за счет разработки инновационных энергетических технологий энергосбережения.

За годы реализации «Энергетической стратегии России на период до 2020 года» ТЭК России стал одним из самых устойчиво работающих производственных комплексов экономики, обеспечивая значимый вклад в формирование российского валового внутреннего продукта (ВВП), экспортной выручки и доходной части бюджетной системы страны. Благоприятные внешнеэкономические условия (в период высоких цен на нефть) обеспечили рост финансового благосостояния компаний и повысили их инвестиционные возможности.

В целях реализации программы энергетической эффективности субъекты государственного управления ТЭК обладают следующими полномочиями:

— утверждают и реализуют долгосрочные целевые программы (подпрограммы) за счет средств местного бюджета;

— осуществляют бюджетное стимулирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности в установленном законодательством порядке;

— создают благоприятные условия для привлечения инвестиций в энергосбережение и повышение энергетической эффективности;

— осуществляют имиджевую поддержку деятельности в области энергетической эффективности и энергосбережения;

— содействуют организации и проведению научно-практических конференций и иных мероприятий в области энергетической эффективности и энергосбережения;

— осуществляют информационную поддержку деятельности в области энергетической эффективности и энергосбережения;

— разрабатывают типовые решения и рекомендации по оснащению объектов социальной инфраструктуры и государственного жилищного фонда энергетически эффективным и энергосберегающим оборудованием, приборами учета энергетических ресурсов;

— используют иные формы государственной поддержки деятельности в области энергетической эффективности и энергосбережения в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии с требованиями развития инновационной экономики сферы ТЭК необходимо:

— предоставление субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства для возмещения части затрат, связанных с реализацией мероприятий программ энергоэффективности;

— внедрение инновационных энергосберегающих технологий и использования экономически обоснованных подходов к энергосбережению и повышению энергетической эффективности;

— обеспечение инновационного развития за счет повышения энергетической эффективности и стимулирования энергосбережения при одновременном улучшении качества жизни населения.

Использование возобновляемых источников энергии является одним из перспективных направлений энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Основными мероприятиями по реализации данного направления являются:

— использование потенциала солнечной энергетики для развития городского освещения;

— освоение ветроэнергетического потенциала, внедрение ветроэнергетических установок различных классов мощности как энергосберегающих систем при энергоснабжении предприятий и индивидуальных застройщиков;

— переработка твердых бытовых отходов в целях производства тепловой и электрической энергии, модернизации действующих мощностей по переработке твердых бытовых отходов.

Управление контролем энергетических ресурсов включает:

— обеспечение учета энергетических ресурсов;

— обеспечение расчетов с энергоснабжающими организациями за фактически потребленные энергетические ресурсы;

— экономию энергетических ресурсов за счет повышения контроля их потребления;

— привлечение инвестиций для внедрения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности;

— осуществление платы за энергетические ресурсы для населения в зависимости от фактического их потребления;

— энергетические обследования (аудит) потребителей энергетических ресурсов;

— инвентаризацию существующих приборов учета энергетических ресурсов и их модернизацию с учетом износа и потерь в точности измерения;

— создание и модернизацию автоматизированной системы коммерческого учета энергетических ресурсов;

— создание условий привлечения инвестиций на внедрение общедомовых приборов учета энергетических ресурсов.

Реализация указанных мероприятий государственного управления в сфере ТЭК позволяет:

• совершенствовать действующее законодательство в сфере тарифного регулирования в части стимулирования энергосбережения у производителей и потребителей энергетических ресурсов;

• оперативно устранять непредвиденные потери энергетических ресурсов;

• понизить потребление энергетических ресурсов при сохранении уровня обеспечения населения энергетическими ресурсами;

• создать конкурентную среду, за счет которой энергоснабжающие организации будут применять меры по энергосбережению и повышению энергетической эффективности собственных производств, снижению их энергоемкости в целях повышения рыночной конкурентоспособности.

В целях получения достоверной информации о потребляемых (используемых) энергетических ресурсах, о потенциале энергосбережения и повышении энергетической эффективности, выявления необходимости проведения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности проводится паспортизация потребителей энергетических ресурсов по результатам энергетического обследования (аудита).

Основные мероприятия по реализации данного механизма обеспечения энергосбережения и повышения энергетической эффективности:

• стимулирование развития рынка энергетических обследований (аудита) и паспортизации потребителей энергетических ресурсов;

• проведение энергоаудита объектов социальной инфраструктуры в составе аудита систем безопасности;

• формирование реестра организаций, осуществляющих проведение энергетических обследований (аудита) бюджетных учреждений, многоквартирных, жилых домов и зданий;

• формирование реестра бюджетных учреждений, многоквартирных, жилых домов и зданий, прошедших энергетическую паспортизацию.

Применение информационных технологий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности позволяет автоматизировать технологические процессы, обеспечить оперативный мониторинг и контроль изменения показателей энергетической эффективности, а также создать условия для эффективного распространения знаний в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Основные мероприятия по реализации данного механизма обеспечения энергосбережения и повышения энергетической эффективности:

• создание систем прогноза, оперативного мониторинга и контроля в ТЭК и сфере жилищно-коммунального хозяйства, которые позволяют предсказывать, выявлять и устранять отклонения от оптимальных технологических режимов производства;

• поставки электрической и тепловой энергии, а также разработка адресных рекомендаций по мерам, направленным на повышение энергетической эффективности и энергетической безопасности;

• создание координирующих информационных систем, обеспечивающих взаимодействие между энергосбытовыми организациями и потребителями энергетических ресурсов;

• создание специализированных информационных систем общего пользования, направленных на распространение знаний в области энергетической эффективности и энергосбережения [24].

Экономическое стимулирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности предусматривает:

— участие в реализации федеральных целевых программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, реформирования и модернизации жилищно-коммунального хозяйства, иных федеральных целевых программ;

— предоставление налоговых льгот и отсрочки, рассрочки, инвестиционного налогового кредита для организаций, осуществляющих проекты в области энергетической эффективности и энергосбережения;

— содействие в установленном законодательством порядке получению потребителями энергетических ресурсов и производителями энергосберегающего оборудования субсидий из федерального бюджета на реализацию мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, организацию производства энергосберегающего оборудования;

— улучшение подготовки специалистов финансово-кредитных организаций в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

— развитие организационных форм инновационной деятельности в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

— содействие саморегулируемым организациям в формировании и обновлении утверждаемых ими стандартов энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

— использование системы грантов российских и международных организаций для ускорения внедрения новых технологий в области энергетической эффективности и энергосбережения;

— создание условий для эффективного взаимодействия исполнительных органов государственной власти с федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и международными организациями в области энергетической эффективности и энергосбережения;

— реализация проектов, осуществляемых в соответствии со ст. 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата.

Основными мероприятиями по пропаганде и обучению в области энергетической эффективности и энергосбережения являются:

• разработка, издание и распространение учебно-методических пособий, брошюр, агитационных и иных информационных ресурсов о способах энергосбережения в быту, преимуществах энергосберегающих технологий и оборудования, особенностях их выбора и эксплуатации;

• создание специализированных радио- и телепрограмм, освещающих проблемы энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

• проведение занятий по основам энергосбережения среди учащихся образовательных учреждений;

• проведение социологических опросов и исследований по отношению хозяйствующих субъектов и населения к проблемам энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

• разработка и распространение социальной рекламы, пропагандирующей энергосбережение и повышение энергетической эффективности, в различных формах;

• организация и проведение специальных конкурсов в области энергетической эффективности и энергосбережения, призванных повысить престиж эффективного использования энергетических ресурсов;

• создание специальных обучающих курсов и проведение обучения руководителей бюджетных учреждений в области энергетической эффективности и энергосбережения;

• организация и проведение форумов, симпозиумов, конференций, круглых столов, семинаров и иных мероприятий, направленных на поддержание устойчивого интереса к проблемам энергосбережения и повышения энергетической эффективности, обмен опытом в данной сфере.

Однако неразрешенными проблемами продолжают оставаться:

• недостаточно масштабное инвестиционное обновление ТЭК в условиях действовавшей фискальной политики государства в отношении экспортных доходов энергетических компаний при относительно низкой доходности их деятельности на внутреннем рынке;

• несбалансированное соотношение доли ТЭК в налоговых поступлениях в бюджетную систему страны и его доли в общем объеме инвестиций в основной капитал.

Бюджетная эффективность энергетики определяется сбалансированностью, устойчивостью и предсказуемостью процессов формирования доходной части бюджета за счет прямых поступлений денежных средств (налогов) от хозяйствующих субъектов ТЭК и формированием указанными субъектами инвестиций, необходимых для развития ТЭК в целях удовлетворения спроса на энергоресурсы и обеспечения экономически эффективного функционирования [21].

Стратегической целью государственной энергетической политики в сфере повышения бюджетной эффективности ТЭК является обеспечение эффективности комплексных взаимоотношений государства и энергетического бизнеса в вопросах формирования доходов бюджетной системы Российской Федерации и создание экономически благоприятной среды для частных инвестиций в энергетику. Прямая поддержка государством реализации энергетических проектов, имеющих стратегическое значение или высокую социальную значимость [31].

Для обеспечения бюджетной эффективности ТЭК используются следующие меры государственного управления в сфере ТЭК (государственной энергетической политики).

1. Создание благоприятной экономической среды, в том числе:

— рационализация налоговой нагрузки на предприятия энергетического сектора в рамках формирования нормативной правовой базы, направленной на эффективное экономическое регулирование в энергетическом секторе страны;

— улучшение предпринимательского климата путем создания ясных и стабильных правил экономической деятельности компаний, гарантирующих соблюдение прав инвесторов за счет введения предсказуемого и сбалансированного режима налогообложения и нормативной правовой базы, защищающей права инвесторов и развитие конкуренции;

— совершенствование амортизационной политики путем предоставления налогового режима ускоренной амортизации основных фондов для стимулирования инвестиций в их замену и обновление;

— совершенствование государственного ценового (тарифного) регулирования в сфере естественных монополий, учитывающего объективный рост издержек добычи, производства и транспортировки энергоносителей на внутреннем рынке;

— рост инвестиционных ресурсов для развития инфраструктурных объектов;

— усиление контроля эффективности расходов в данной сфере (совершенствование системы закупок субъектов естественных монополий, переход к применению долгосрочных тарифов и повышение прозрачности и информационной открытости регулируемых организаций);

— завершение формирования системы рынков в электроэнергетике, обеспечивающей достаточные стимулы для инвестиций в развитие самой отрасли и повышение эффективности использования электроэнергии у потребителей [21, 22].

2. Формирование системы перспективных регламентов, стандартов и норм, предусматривающих:

— совершенствование лицензионной политики, устранение необоснованных административных барьеров;

— внесение изменений в нормативную правовую базу технического регулирования энергетики, в том числе упрощение процедуры согласования проектной документации для типовых проектов энергетических объектов с высокими технологическими и экологическими показателями;

— упрощение процедуры (схемы) сертификации для генерирующего оборудования, в отношении которого подтверждено соответствие передовым международным стандартам, установление приоритета использования передовых международных стандартов проектирования, изготовления и эксплуатации энергетического оборудования;

— совершенствование системы учета и контроля надежности и качества товаров и услуг, предоставляемых компаниями топливно-энергетического комплекса.

3. Поддержка стратегических инициатив, в том числе:

— развитие частно-государственного партнерства при реализации энергетических проектов;

— развитие системы страхования рисков долгосрочного инвестирования в энергетический сектор;

— создание объединенных лизинговых компаний для обеспечения организаций энергетического сектора передовыми технологиями и оборудованием;

— стимулирование экономической мотивации деятельности малого и среднего бизнеса в энергетическом секторе с учетом отраслевой специфики и венчурного инновационного производства;

— стимулирование технического перевооружения, инновационного развития предприятий и отраслей топливно-энергетического комплекса;

— организация и стимулирование повышения квалификации работников топливно-энергетического комплекса всех уровней [21, 22].

В области рационального использования топливно-энергетических ресурсов до 2030 г. предусмотрено:

— увеличение коэффициента извлечения нефти на разрабатываемых и вводимых в разработку месторождениях — с 30–32% в 2015 г. до 35–37% в 2022 г.;

— увеличение глубины переработки нефти — с 74–75% в 2015 г. до 82–83% в 2022 г.;

— снятие основных инфраструктурных, технологических и административных барьеров, препятствующих рациональному использованию попутного нефтяного газа и минимизации объемов его сжигания на факелах, обеспечение достижения к концу прогнозного периода не менее чем 95% уровня использования попутного нефтяного газа;

— увеличение доли балансовых запасов углей, экономически эффективных для извлечения в соответствии с мировыми стандартами — с 55–58% в 2015 г. до 60–65% в 2022 г.;

— охват обогащением добываемого каменного энергетического угля — с 55–60% в 2015 г. до 65–70% в 2022 г.

В результате реализации мер по энергосбережению, предусмотренных государственной программой Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года» и законодательством в данной сфере прогнозируется снижение энергоемкости экономики России в 2020 г. на 16–29% и в 2030 г. — на 34–50% относительно уровня 2011 г. [22, 24].

Энергосбережение, повышение энергетической и бюджетной эффективности ТЭК следует рассматривать как один из основных источников экономического роста.

1.4. Социальная политика

Стратегической целью государственного управления и государственной политики в сфере ТЭК является развитие социального партнерства энергетического бизнеса и общества, а также воспроизводство человеческого капитала.

Эффективное взаимодействие общества и энергетического бизнеса является важнейшим условием успешной реализации целей и задач социальной политики в сфере ТЭК.

В ходе реализации «Энергетической стратегии России на период до 2020 года» были обеспечены:

— создание института гарантирующих поставщиков в электроэнергетике;

— осуществление мер социальной поддержки в рамках реструктуризации угольной промышленности (предоставление бесплатного пайкового угля, дополнительное пенсионное обеспечение, содействие в приобретении (строительстве) жилья, создание новых рабочих мест, содействие переселению семей шахтеров из неперспективных шахтерских городов и поселков);

— сокращение общего травматизма в добыче угля более чем в 2 раза, количества аварий на 30%;

— начало осуществления проектов по совершенствованию социальной инфраструктуры в районах добычи энергоресурсов, особенно в регионах с экстремальными природно-климатическими условиями;

— начало осуществления комплекса мероприятий по профессиональной подготовке и повышению квалификации работников ТЭК [31].

Социальное партнерство энергетического бизнеса и общества регулируется правоотношениями в сфере социального партнерства в целях регулирования социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений для достижения общественного согласия.

Социальное партнерство — система взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, направленная на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования социально-трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений.

Интересы работников могут представлять профсоюзные организации, предусмотренные уставами соответствующих профсоюзов, или иные представители, избираемые работниками в случаях, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации, соответствующие объединения работодателей, а также органы исполнительной власти города.

Система социального партнерства — совокупность трехсторонних (двусторонних) органов, формируемых работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами исполнительной власти для реализации задач социального партнерства и заключаемых ими соглашений, коллективных договоров на различных уровнях регулирования социально-трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений.

Современные тенденции в указанной сфере ТЭК связаны с усложнением взаимоотношений и взаимозависимости общества и энергетического бизнеса, с ростом расходов населения на энергетические товары и услуги, возрастанием роли человеческого потенциала в развитии топливно-энергетического комплекса.

К числу основных проблем в этой сфере относятся:

— недостаточный уровень развития социальной инфраструктуры в основных угольных и нефтегазодобывающих регионах страны;

— необходимость усиления государственного контроля розничных цен на моторное топливо, газ, тепло и электроэнергию для населения;

— возрастание роли человеческого фактора в крупнейших авариях последних лет на шахтах;

— слабое участие общества в поддержке и развитии энергетического бизнеса в стране;

— общее снижение уровня человеческого капитала на рынке труда ТЭК;

— низкий уровень энергообслуживания.

Для достижения стратегической цели социальной политики в сфере ТЭК необходимо решение следующих задач:

• обеспечение надежного энергоснабжения населения страны по доступным ценам;

• расширение реального взаимодействия энергетического бизнеса и общества при решении проблем функционирования и развития энергетического сектора;

• развитие и повышение эффективности использования человеческого потенциала энергетического сектора.

Эти задачи могут решаться с использованием следующих мер государственной энергетической политики:

— совершенствование регулирования, в том числе антимонопольного, розничных цен на энергию (газ, тепло, электричество, нефтепродукты) с целью поддержания приемлемой доли затрат населения на необходимое энергообеспечение;

— повышение ответственности энергетиков за энергоснабжение населения;

внедрение обязательных норм обеспечения резервного (автономного) энергоснабжения для социально значимых объектов жилищно-коммунальной и бюджетной сферы;

— создание безопасных условий труда на предприятиях топливно-энергетического комплекса, снижение аварийности и травматизма;

— создание и обеспечение эффективного функционирования комплексной системы профилактики заболеваемости и травматизма на предприятиях ТЭК и восстановления здоровья работников;

— повышение эффективности системы адресной социальной поддержки населения;

— повышение публичности энергетических компаний, в том числе за счет информационной открытости их деятельности;

— комплексное совершенствование системы образования (включая начальное и среднее профессиональное образование) и повышения квалификации специалистов всех уровней с учетом развития системы специализированных региональных центров, а также системы переквалификации и переподготовки кадров в соответствии с современными требованиями;

— совершенствование и реализация принципов проектного управления кадровым потенциалом топливно-энергетического комплекса;

— развитие сервисной энергетической службы;

— развитие социального партнерства энергетического бизнеса и общества, в том числе за счет более активного участия населения в акционерном капитале энергетических компаний и публичного обсуждения новых энергетических проектов в регионах [25, 27, 31] .

По оценкам Минэкономразвития, при ценах на нефть около 40 долларов за баррель рост экономики РФ составит около 2%.

Примерно такие же показатели роста ВВП содержатся в прогнозе по России Международного валютного фонда (МВФ). На ближайшие годы — 1,4–1,5% при ценах на нефть — 54–55 долларов за баррель. Минэкономразвития ожидает, что все показатели экономики будут расти медленно: инвестиции примерно по 2% в год, реальная заработная плата — в среднем на 1,5–2%.

Такие показатели свидетельствуют о том, что без энергичных реформ (прорыва) экономика будет расти темпами гораздо ниже среднемировых (3,5% в год) или останется в устойчивой стагнации. Если сравнивать с прежними темпами, особенно в период с 2000 по 2008 гг., то тогда российская экономика росла примерно на 7% ежегодно. Инвестиции росли на 14%, а реальная заработная плата — в среднем на 15%.

Контрольные вопросы

На каких принципах осуществляется Государственное управление ТЭК для достижения качественно нового состояния энергетического сектора России?

Какая государственная структура, являющаяся федеральным органом исполнительной власти, осуществляет функции: нормативно-правового регулирования нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности; магистральных трубопроводов нефти, газа и продуктов их переработки; возобновляемых источников энергии, освоения месторождений углеводородов на основе соглашений о разделе продукции; нефтехимической промышленности, оказания государственных услуг?

Какие функции исполняет этот федеральный орган исполнительной власти?

Для достижения каких целей при Президенте Российской Федерации образована Комиссия по вопросам стратегии развития ТЭК и экологической безопасности?

На каких принципах осуществляется государственное управление в сфере ТЭК, направленное на проведение долгосрочной государственной энергетической политики для достижения качественно нового состояния энергетического сектора?

Какие функции имеет система государственного управления в сфере ТЭК?

Какие основные составляющие включает система государственного управления в сфере ТЭК?

Что содержит понятие энергетической безопасности и принципы безопасности объектов ТЭК?

Какова цель повышения энергетической и бюджетной эффективности ТЭК?

Какие этапы предусмотрены планом реализации государственной энергетической политики в сфере ТЭК?

Решение каких задач необходимо для достижения стратегической цели социальной политики в сфере ТЭК?

Какие меры государственного управления в сфере ТЭК (государственной энергетической политики) используются для обеспечения бюджетной эффективности ТЭК?

Какие элементы включает система социального партнерства в сфере ТЭК?

Можно ли рассматривать энергосбережение, повышение энергетической и бюджетной эффективности ТЭК как один из источников экономического роста?

Как называется совокупность трехсторонних (двусторонних) органов, формируемых работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами исполнительной власти для реализации социальных задач и заключаемых ими соглашений?

Глава 2. РАЗВИТИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКИХ РЫНКОВ

2.1. Недропользование и управление государственным фондом недр

2.2. Формирование топливно-энергетического баланса

2.3. Региональная энергетическая безопасность

2.4. Развитие внутренних и внешних энергетических рынков

2.1. Недропользование и управление государственным фондом недр

К первоочередным направлениям государственной энергетической политики в сфере ТЭК следует отнести:

— развитие конкурентной среды путем введения современной, соответствующей международным нормам законодательной и нормативной базы и правоприменительной практики в области регулирования процессов конкуренции;

— расширение зоны эффективного собственника на основе совершенствования правовой основы и правоприменительной практики банкротства организаций, улучшение системы финансового посредничества (развитие банковской системы и фондового рынка);

— рост наукоемких секторов промышленности, вовлечение в процесс инвестирования известных лидеров мирового высокотехнологичного бизнеса на базе улучшения инвестиционного климата;

— создание институтов трансфера технологий от государственного научно-технического сектора в промышленность и институтов эффективной помощи в коммерциализации технологий, особенно для малых и средних предприятий;

— содействие развитию процессов диффузии технологий, в частности, в направлении перевооружения технологической базы производства;

— развитие информационной инфраструктуры и формирование профессионального инновационного менеджмента;

— развитие науки и ее связи с инновационной деятельностью предприятий;

— формирование рынка инноваций в сфере ТЭК;

— содействие формированию международных и региональных технологических энергетических стратегических альянсов;

— замедление темпов роста производительности труда вследствие снижения темпов накопления основного капитала, ограничения финансирования фундаментальных исследований и опытно-конструкторских разработок [26, 29].

Стратегической целью государственной энергетической политики в области недропользования и управления государственным фондом недр является обеспечение устойчивого, эффективного и экологически безопасного воспроизводства минерально-сырьевой базы для удовлетворения энергетических потребностей экономики страны и обеспечения экспорта энергоресурсов.

В ходе реализации «Энергетической стратегии России на период до 2020 года» были обеспечены:

— разработка и утверждение Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья, а также ряда региональных программ освоения и воспроизводства минерально-сырьевой базы углеводородного сырья;

— широкое применение практики проведения открытых аукционов на право пользования недрами;

— перераспределение основных объемов работ по геологическому изучению, поиску и разведке месторождений углеводородов между государством и недропользователями;

— активное использование государством механизмов контроля и санкций в отношении недобросовестных недропользователей [44].

Главными тенденциями являются:

• изменение структуры разведанных запасов топливно-энергетических ресурсов в пользу трудноизвлекаемых и сложнокомпонентных топливно-энергетических ресурсов (увеличение доли трудноизвлекаемой и сверхвязкой нефти, «жирного» и низконапорного газа);

• рост добычи углеводородов в России за счет вовлечения в эксплуатацию ресурсов Восточной Сибири и Дальнего Востока, полуострова Ямал, континентального шельфа арктических морей и Каспийского моря.

Основными проблемами в указанной сфере являются:

• отставание ежегодных объемов прироста запасов топливно-энергетических ресурсов, осуществляемых за счет геологоразведочных работ, от объемов добычи топливно-энергетических