А. В. Сладкова

Административное принуждение в области рынка ценных бумаг

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9

ББК 67.401

С47

Автор:
Сладкова А. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), член правления Национальной ассоциации административистов.

Рецензенты:
Зырянов С. М., доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Гринь О. С., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права, директор Центра мониторинга законодательства и правоприменения Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

В монографии анализируются меры административного принуждения в области рынка ценных бумаг, в том числе меры административного пресечения, в частности вопросы, касающиеся аннулирования квалификационных аттестатов специалистов финансового рынка, а также аннулирования лицензий. Отдельное внимание уделяется вопросам административной ответственности за правонарушения, понятию и признакам административного правонарушения и характеристике юридического состава правонарушения в области рынка ценных бумаг.

Законодательство приведено по состоянию на 1 февраля 2021 г.

Для студентов, аспирантов, научных сотрудников, преподавателей юридических вузов и факультетов, научных работников, практикующих юристов и всех интересующихся вопросами административного принуждения в области рынка ценных бумаг.

УДК 342.9

ББК 67.401

© Сладкова А. В., 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

Кроме законодательного регулирования рынка ценных бумаг, необходимо учитывать экономические условия существования российской экономики постсоветского периода с целью эффективности его функционирования. И несмотря на то, что среди ученых-экономистов нет единства мнений при определении понятия «финансовый рынок», рынок ценных бумаг входит в структуру финансового рынка как составная часть, объединяя сегменты денежного и валютного рынков и рынка капиталов. Финансовый рынок стал неотъемлемой частью растущей экономики России, механизмом трансформации сбережений в инвестиции. Состоянием финансового рынка во многом определяются перспективы развития предпринимательской и иной экономической деятельности, возможности для роста благосостояния населения, национальная экономическая безопасность¹.

Поэтому неслучайно указанные вопросы являются предметом пристального внимания Президента РФ, Правительства РФ. Главой Российского государства отмечалась необходимость реализации очень важного проекта — о превращении Москвы в крупный международный финансовый центр². Безусловно, в настоящее время важную роль в этом играет Центральный банк РФ, который в 2019 г. объявил о запуске проекта по оптимизации регуляторной нагрузки, предложив профессиональному обществу проанализировать действующую нормативную правовую базу по регулированию финансового рынка³. Для создания инфраструктуры финансовых рынков в России и международного финансового центра многое было сделано: во-первых, изменено законодательство о биржах и организованных торгах, о клиринговой деятельности, о центральном депозитарии; во-вторых, предприняты меры, касающиеся корпоративного управления и защиты прав собственности (предотвращения и пресечения неправомерного использования инсайдерской информации и манипулирования рынком, обеспечения информационной прозрачности российского рынка, предотвращения и пресечения рейдерских захватов, повышение ответственности членов органов управления компаний). Однако предпринятых мер недостаточно, чтобы говорить о реализации двух стратегических целей, необходимых для эффективного развития российского финансового рынка: внедрения правоустанавливающих норм на рынке ценных бумаг и в области корпоративного права и повышения прозрачности эмитентов на фондовом рынке, а также предупреждения нарушений законодательства на фондовом рынке.

Следовательно, с учетом последних изменений⁴ назрела необходимость комплексного научно-теоретического исследования законодательства Российской Федерации, касающегося административного принуждения в области рынка ценных бумаг с целью его совершенствования.

В экономической теории рынок ценных бумаг является предметом научного изучения многих авторов⁵, а отдельным его проблемам посвящена не одна диссертация⁶.

В конце ХХ — начале XXI в., в связи со становлением рыночных отношений в нашей стране и формированием правовой базы для развития рынка ценных бумаг, в юридической науке появилось большое количество учебников, учебных пособий, диссертационных исследований, посвященных ценным бумагам⁷ и рынку ценных бумаг⁸ и их отдельным вопросам.

Отдельные аспекты административной ответственности за правонарушения в области рынка ценных бумаг (в том числе комментарии к законодательству об административных правонарушениях в данной области) были предметом исследования таких ученых, как: А. Б. Агапов, Д. А. Вавулин, И. И. Веремеенко, А. А. Гогин, А. Г. Гузнов, Т. А. Гусева, А. Ефремов, Е. В. Зенькович, Л. А. Калинина, А. Кузнецов, Е. Г. Липатов, Е. В. Овчарова, Л. Л. Попов, Т. Э. Рожденственская, Б. В. Россинский, П. И. Серков, А. Е. Хохлова, С. Е. Чаннов и некоторых других⁹.

Теоретическую основу настоящей работы составляют: труды ведущих ученых-административистов: А. Б. Агапова, Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, И. А. Галагана, Е. В. Додина, А. С. Дугенца, А. И. Елистратова, Л. А. Калининой, Ю. М. Козлова, Г. А. Кузьмичевой, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, И. В. Максимова, М. Я. Масленникова, О. В. Панковой, Л. Л. Попова, Б. В. Россинского, Н. Г. Салищевой, Л. В. Стандзонь (Куншиной), Ю. Н. Старилова, С. С. Студеникина, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, А. П. Шергина, Н. Ю. Хаманевой, Б. Б. Хангельдыева, Ц. А. Ямпольской, О. М. Якубы; ученых-цивилистов, таких как М. М. Агарков, В. А. Белов, Н. А. Бербицкая, А. А. Владыкин, Г. Р. Гафарова, А. И. Каминки, А. А. Койчуев, М. И. Кулагин, А. В. Майфат, Д. В. Мурзин, В. Ю. Синюгин, Е. А. Суханов, А. Г. Шаповалов, Г. Ф. Шершеневич, а также ученых в области теории права: С. С. Алексеева, И. Л. Бачило, О. С. Иоффе, Д. А. Липинского, B. C. Нерсесянца, А. С. Пиголкина, Р. Л. Хачатурова, Л. С. Явича и др.

Целью настоящей монографии является научно-теоретическое осмысление одного из институтов административного права — административного принуждения в области рынка ценных бумаг путем комплексного рассмотрения таких мер, как административно-предупредительные меры, меры административного пресечения и меры административной ответственности за правонарушения, содержащихся в Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Выводы и положения, изложенные в настоящей монографии, направлены на углубление и развитие теоретических вопросов, касающихся административного принуждения в области рынка ценных бумаг, в том числе преследуют цель совершенствования действующего федерального законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг с тем, чтобы посредством норм законодательства об административных правонарушениях обеспечить надежную и эффективную защиту общественных отношений в данной сфере.

Таким образом, представляется, что изложенные автором положения пополнят теоретические исследования, проводимые в отношении административного принуждения в области рынка ценных бумаг, и позволят рассмотреть данную правовую категорию в соотношении с институтами гражданского и финансового права.

Глава I.
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ В ОБЛАСТИ РЫНКА ЦЕННЫХ БУМАГ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

§ 1.1. Административное принуждение в области рынка ценных бумаг: понятие и виды

Общественные отношения настолько разнообразны, что порой сложно знать все нормы и правила, которые действуют в тот или иной период. Помимо прочего, законодательство очень динамично, особенно в области рынка ценных бумаг. На стабильность финансового рынка, а том числе рынка ценных бумаг влияет огромное количество факторов, одним из которых является реализация мер принуждения.

В теории государства и права подчеркивается, что долгое время только такие методы выполнения функций государства, как убеждение и принуждение, признавались в теории¹⁰. И, помимо вышеуказанных методов, выделяют следующие укрупненные группы методов, с помощью которых государство осуществляют свои функции:

1) метод нормативного правового регулирования, то есть издание законов, других нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность и общественные отношения;

2) метод принуждения, используемый при нарушении общеобязательных государственных предписаний;

3) метод рекомендаций, то есть ориентация на конкретный вариант поведения или действий, желательных с точки зрения государства, и метод поощрения, побуждающий следовать этому варианту, стимулирующий общественно полезную деятельность;

4) метод договорного регулирования, приобретающий в условиях демократически устроенного государства универсальное значение, поскольку распространяется на сферу не только частных, но и публичных интересов. Например, договорный метод применяется для распределения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, между различными регионами, властными структурами и т. д.;

5) методы контроля и надзора. Государство, в частности, лицензирует отдельные виды предпринимательской деятельности, а также некоммерческих организаций, стандартизирует продукцию, работы, услуги, выдает сертификаты, удостоверяющие их качество¹¹.

Примечательно, что профессор Л. А. Морозова привела вышеуказанную классификацию, ведь, получается, что кроме принуждения, приводятся меры правового регулирования, убеждения, но именуются они иначе. Данная классификация представляется интересной, но, я в своей работе буду придерживаться наиболее распространенной классификации, а именно — убеждения и принуждения.

Еще в советское время учеными отмечалась важная роль убеждения и принуждения. «В современных условиях законодательство и практика его применения становятся на путь использования мер принуждения в отношении правонарушителей, как правило, вслед за убеждением и мерами общественного воздействия. Меры принуждения обычно используются тогда, когда убеждение и общественное воздействие не приводят к положительным результатам и правонарушители вновь совершают правонарушения»¹². «Вызванное объективными потребностями общественного развития, принуждение является действенным инструментарием реализации государственной власти»¹³.

По мнению ученых, «цель и убеждения, и принуждения одна — подчинить и удержать волю подвластного в сфере определенных властных притязаний, но различны — средства и степень их действенного воздействия»¹⁴.

Хотя, представляется верным высказывание о том, что «суть соотношения убеждения и принуждения в том, что они взаимно дополняют друг друга, способствую достижению одних и тех же целей… главное заключается в том, что государство, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления осуществляют не карательную, а созидательную деятельность, и именно в этом ключ к пониманию сущности и назначения убеждения и принуждения в современном обществе»¹⁵.

Важно, что с помощью методов убеждения стимулируется должное поведение участников управленческих отношений. К этим методам относятся такие определенные административным правом приемы и способы государственного управления, как разъяснения, рекомендации, применение поощрений и др.¹⁶

Если же говорить про метод убеждения в области рынка ценных бумаг, то здесь важную роль играет Центральный банк Российской Федерации. В науке финансового права указывается, что «некоторые направления осуществления Банком России надзорных полномочий имеют характер убеждения и легитимизированы законом. В качестве метода воздействия убеждение применяется Банком России как на макроуровне (воздействие на всю систему финансового рынка либо на его отдельный сегмент), так и на микроуровне (взаимодействия с конкретной финансовой организацией)»¹⁷.

Верно отмечает доктор юридических наук О. С. Рогачева, что «юридическая наука изучает правовое принуждение, которое применяется на основе юридических норм и в связи с их нарушением понуждает к соблюдению властных предписаний. Принуждение можно понимать как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение»¹⁸.

Административное принуждение как вид государственного принуждения является средством обеспечения правопорядка в сфере государственного управления.

В советское время административное принуждение рассматривалось как «совокупность правовых средств, с помощью которых Советское государство обеспечивает защиту широкого круга общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления»¹⁹.

Д. Н. Бахрах определил административно-правовое принуждение как «особый вид правового принуждения, состоящий в применении субъектами публичной функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер к гражданам и коллективным субъектам административного права в связи с их неправомерными действиями»²⁰.

В настоящее время профессор Л. Л. Попов под административных принуждением понимает «особый вид государственного принуждения, имеющий своим назначением охрану общественных отношений, складывающихся преимущественно в сфере государственного управления»²¹.

Признавая административное принуждение в качестве самостоятельного вида государственного принуждения, в теории административного права выделяют следующие специфические черты административного принуждения:

— административное принуждение является особым видом государственного принуждения, имеющим своим назначением охрану общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления;

— административное принуждение заключается во внешнем государственно-правовом, психологическом (угроза, страх наказания) и физическом воздействии на сознание и поведение людей в форме лишений (ограничений) личного, организационного или имущественного характера, т. е. тех или иных неблагоприятных последствий; все меры административного принуждения применяются для того, чтобы побудить, заставить субъекта совершить те или иные действия или воздержаться от них, либо подчиниться установленным правоограничениям;

— меры административного принуждения могут устанавливаться только правовыми актами;

— административное принуждение применяется лишь уполномоченными на то органами и должностными лицами;

— административное принуждение осуществляется в рамках особых охранительных административно-правовых отношений;

— субъекты и лица, к которым применяется административное принуждение, не связаны отношениями служебной подчиненности;

— порядок применения мер административного принуждения отличается оперативностью и относительной простотой и экономичностью²².

В современной научной литературе отмечается, что «реализация методов государственного управления занимает разный объем в деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, Центрального банка РФ, других государственных органов»²³. Соответственно, даже из данного высказывания мы можем сделать вывод о том, что Центральный банк РФ, как мегарегулятор в области рынка ценных бумаг, реализует методы государственного управления, в том числе административное принуждение в области рынка ценных бумаг.

Является ли административное принуждение эффективным способом воздействия на участников рынка ценных бумаг? Безусловно. С одной стороны, административное принуждение в области рынка ценных бумаг заставляет участников рынка ценных бумаг следовать определенным правилам и нормам, а с другой стороны, соблюдение обязанных лиц исполнять требования законодательства в области рынка ценных бумаг позволяет, в частности инвесторам, использовать права и законные интересы. В частности, в ст. 19 Закона о рынке ценных бумаг предусмотрена процедура эмиссии эмиссионных ценных бумаг. Ответственность за нарушение установленного федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами порядка (процедуры) эмиссионных ценных бумаг, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния, установлена ст. 15.17 КоАП РФ. Меры административного принуждения в данном случае стимулируют выполнение субъектами установленных законодательством обязанностей в области рынка ценных бумаг, что положительно сказывается на правах и законных интересах других участников рынка ценных бумаг.

Поскольку меры административного принуждения весьма разнообразны, то в науке административного права приводятся классификации по различным основаниям²⁴.

Выделяя в качестве критерия классификации способ обеспечения правопорядка, М. И. Еропкин подразделил меры административного принуждения на три группы: административные взыскания, меры административного пресечения и административно-предупредительные меры²⁵.

В зависимости от целей и способа обеспечения правопорядка, определяемых объективным характером общественных отношений и противоправных посягательств на эти отношения, все меры административного принуждения можно подразделить на четыре группы: 1) административно-предупредительные меры; 2) меры административного пресечения; 3) меры административной ответственности; 4) меры административно-процессуального обеспечения²⁶.

В зависимости от непосредственной цели, ради которой используются средства принуждения, Д. Н. Бахрах выделяет меры предупреждения, пресечения, наказания и восстановительные меры²⁷.

Б. В. Россинский, разделяя по целевому назначению меры административного принуждения на три группы: административно-предупредительные меры, меры административного пресечения и меры административной ответственности, дополнительно указывает о мерах обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и о восстановительных санкциях²⁸.

Профессор С. А. Старостин указывает, что «функции правового предупреждения обусловлены конкретными целями и это могут быть: предупреждение правонарушений, наказание за совершенное правонарушение, пресечение правонарушения, процессуальное обеспечение того или иного производства, восстановление нарушенных прав граждан, интересов общества и государства»²⁹.

Все приведенные классификации являются подтверждением того, что в настоящее время в науке административного права нет единства относительно классификации мер административного принуждения. Данный вопрос изучался проф. А. И. Каплуновым. В результате сравнительного анализа ученый пришел к выводу о том, что предметом научной дискуссии являются следующие вопросы:

— во-первых, о необходимости выделения в числе административно-правового принуждения мер административного предупреждения;

— во-вторых, о необходимости выделения административно-восстановительных мер;

— в-третьих, о целесообразности выделения в самостоятельную группу мер административно-процессуального обеспечения³⁰.

Если же говорить о мерах принуждения, которые применяются Банком России, то в теории в зависимости от правовой природы выделяют следующие:

1) на меры юридической ответственности (меры наказания);

2) меры предупреждения;

3) меры пресечения;

4) правовостановительные меры³¹.

Нельзя забывать, что Банк России применяет меры принуждения не только к профессиональным участникам рынка ценных бумаг, но в отношении кредитных организаций, а также к другим субъектам. Также следует помнить, что меры административной ответственности вправе применять суды по ряду юридических составов за совершение административных правонарушений в области рынка ценных бумаг, а также они могут применять некоторые меры процессуального обеспечения. Например, в санкциях многих частей ст. 15.29 КоАП РФ «Нарушение требований законодательства Российской Федерации, касающихся деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, репозитария, клиринговых организаций, лиц, осуществляющих функции центрального контрагента, акционерных инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов или негосударственных пенсионных фондов, специализированных депозитариев акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов или негосударственных пенсионных фондов» предусмотрен такой вид наказания, как дисквалификация, но эту санкцию может применить исключительно суд. Согласно ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1–7, 9, 10, 10.2 и 11 статьи 15.29 КоАП РФ рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.

На основании вышеизложенного, можно выделить следующие меры административного принуждения в области рынка ценных бумаг:

1) меры предупреждения;

2) меры пресечения;

3) меры административной ответственности;

4) меры административно-процессуального обеспечения³².

Приведенные выше различные подходы к классификации мер административного принуждения свидетельствуют о том, что меры административной ответственности (административные наказания) безусловно являются мерами административного принуждения.

Поскольку меры административного принуждения выражаются в применении мер административной ответственности, то следует остановиться на характеристике данного понятия³³. Изучение мер административной ответственности всегда было предметом научных интересов, особенно учитывая то, что «отмечается избыточная репрессивность административных наказаний, конкурирующих с уголовными, идущая вразрез с тенденцией гуманизации уголовного законодательства»³⁴.

В советское время административистами приводились различные понятия «административной ответственности». Так, И. А. Галаган под административной ответственностью понимал «применение в установленном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами административных взысканий, сформулированных в санкциях административно-правовых норм, к виновным в совершении административных проступков, содержащее государственное и общественное осуждение и порицание их личности и противоправного деяния, выражающееся в отрицательных для них последствиях, которые они обязаны исполнить, и преследующие цели их наказания, исправления и воспитания, а также охраны общественных отношений в сфере государственного управления»³⁵. О. М. Якуба характеризовала административную ответственность как «ответственность граждан и должностных лиц перед органами государственного управления, а в случаях, определенных законом, перед судом (судьями), а также перед общественными организациями за виновное нарушение общеобязательных административно-правовых норм, выраженную в применении к нарушителям установленных административных санкций»³⁶.

А. С. Дугенец отмечает, что административная ответственность является отражением потребности государства и общества в противодействии деструктивной системе — административной деликтности. При этом, по мнению автора, «административная ответственность представляет собой сложный социально-правовой феномен, исследование которого позволяет выделить следующие ее характеристики: является отражением потребности гражданского общества в защите социально значимых интересов от административных правонарушений; представляет собой юридическое выражение административной политики государства; является одним из основных средств противодействия административной деликтности; в содержательном плане состоит в установлении и применении мер административного наказания за противоправные деяния; реализуется в форме демократического административно-юрисдикционного процесса»³⁷.

В учебной литературе выделяются черты административной ответственности, свойственные для юридической ответственности вообще³⁸: административная ответственность в большинстве случаев является внесудебной ответственностью; административные наказания назначаются должностными лицами правонарушителям, не подчиненным им по службе; поскольку административная ответственность наступает за деяния, менее опасные, чем преступления, то и административные наказания, как правило, менее суровы, чем уголовные наказания; применение административной ответственности не влечет судимости лица, совершившего правонарушение. Данное лицо считается только подвергнутым административному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения наказания; существенной особенностью института административной ответственности является то обстоятельство, что субъектом ответственности могут быть не только физические, но и юридические лица; в отличие от уголовной ответственности, которая устанавливается только федеральным законом (Уголовным кодексом Российской Федерации), административная ответственность устанавливается Кодексом РФ об административных правонарушениях и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

На основании вышеизложенного можно выделить следующие особенности административной ответственности за правонарушения в области рынка ценных бумаг:

1) основанием ее применения является совершение административного правонарушения в области рынка ценных бумаг;

2) является разновидностью административной ответственности в области финансов³⁹;

3) обширность и «детальность» законодательной базы, за нарушение которой наступает административная ответственность за совершение правонарушения в области рынка ценных бумаг;

4) субъектами административной ответственности за совершение правонарушения в области рынка ценных бумаг являются специальные субъекты: эмитенты, профессиональные участники рынка ценных бумаг, клиринговые организации, акционерные инвестиционные фонды, управляющие компании акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда, либо специализированный депозитарий акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда, либо лицо, оказывающее услуги по публичному представлению раскрываемой информации, лицо, осуществляющее функции центрального контрагента и др.;

5) за совершение административных правонарушений в области рынка ценных бумаг применяются следующие видов наказаний: предупреждение, штраф, дисквалификация и административное приостановление деятельности;

6) штрафы за совершение юридическими лицами административных правонарушений в области рынка ценных бумаг, выражающиеся в рублях, назначаются от ста до одного миллиона рублей. Исключением из общего правила является применение административного штрафа, выражающегося в размере суммы излишнего дохода либо суммы убытков, которых гражданин, должностное лицо или юридическое лицо избежали в результате манипулирования рынком, но не менее семисот тысяч рублей за совершение юридическим лицом правонарушения, предусмотренного ст. 15.21 КоАП РФ «Неправомерное использование инсайдерской информации», ст. 15.30 КоАП РФ «Манипулирование рынком»;

7) наложение административных наказаний в виде штрафов в отношении юридических лиц, их должностных лиц без учета имущественного и финансового состояния привлекаемого специального субъекта административного правонарушения, что негативно сказывается на имущественном положении юридических лиц, в отношении которых штрафы являются весьма существенными. Это касается в первую очередь эмитентов, в частности закрытых акционерных обществ, которые созданы в такой форме хозяйственного общества с целью осуществления предпринимательской деятельности, а не с целью осуществления последующего включения своих акций в котировальный список.

Меры административной ответственности не должны носить репрессивного характера и налагать наказание в виде кары за содеянное. Однако, как справедливо указывается в научной литературе, «нормотворческая практика последних лет свидетельствует о существенном ужесточении административной репрессии (введены такие новые виды административных наказаний, как административное приостановление деятельности, дисквалификация, расширена сфера применения административного ареста и др.). Настораживает легкость, с какой законодатель с подачи ведомств увеличивает размеры административного штрафа (порой в десятки раз!), миллионные суммы за совершение административных правонарушений юридическими лицами уже стали привычными»⁴⁰.

Абсолютно справедливым является мнение Е. В. Зенькович, которая утверждает, что «ужесточение мер наказания сделает их не просто ощутимыми в финансовом отношении, а окажется непосильным бременем для большинства организаций. Однако из этого автоматически не вытекает повышение эффективности административного наказания, так как его целью не может являться приведение организации к несостоятельности (банкротству), а ее должностных лиц — к неплатежеспособности»⁴¹.

На основании вышеизложенного в настоящее время назрела необходимость внесения изменений в законодательство, устанавливающее административную ответственность в области рынка ценных бумаг, которое позволит учитывать имущественное и финансовое положение специальных субъектов административных правонарушений в данной области.

§ 1.2. Меры административного предупреждения в области рынка ценных бумаг ⁴²

Административно-предупредительные меры — это меры принудительного характера, которые применяются, как это следует из их названия, в целях предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, которые могут привести к нарушениям общественного порядка и общественной безопасности, другим явлениям, вредным для режима управления государством⁴³.

В перечне мер административного принуждения, как правило, совершенно заслужено данные меры первые в списке, поскольку, представляется, что органам административной юрисдикции, в первую очередь, предпринимать действия, направленные на предотвращение правонарушений, а не «карать» за их совершение.

Порой предотвратить легче, чем устранить негативные последствия. Вот почему не стоит умалять роль и значение предупреждения противоправных деяний, в том числе административных правонарушений в области рынка ценных бумаг. При определении предупредительной роли КоАП РФ следует учитывать коренные изменения в уголовном праве. Приоритеты уголовно-правовой охраны были существенным образом изменены. По существу, законодатель, исходя из принципа экономии уголовной репрессии, переносит центр тяжести борьбы с правонарушителями на применение менее строгих санкций — административных наказаний, включая уголовную ответственность, когда для превенции правонарушений мощности административной ответственности недостаточно. В этой связи опора на административную ответственность в профилактике с преступностью может только повысить ее эффективность.

В Основных направлениях развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019–2021 годов указывается, что «важнейшим направлением деятельности Банка России на период реализации Основных направлений является формирование доверительной среды финансового рынка за счет противодействия недобросовестным практикам, профилактики и пресечения правонарушений».

При этом привлечение субъектов административных правонарушений к административной ответственности осуществляется из приоритета задач законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг.

Анализируя ст. 2 КоАП РФ во взаимосвязи с положениями отраслевого законодательства, в частности, Федерального закона от 05 марта 1999 № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (далее — Закон о защите прав инвесторов), к задачам законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг следует отнести: защиту личности, охрану прав и свобод человека и гражданина, охрану установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защиту законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, обеспечение государственной и общественной защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, объектом инвестирования которых являются эмиссионные ценные бумаги, определение порядка выплаты компенсаций и предоставления иных форм возмещения ущерба инвесторам — физическим лицам, причиненного противоправными действиями эмитентов и других участников рынка ценных бумаг на рынке ценных бумаг, а также предупреждение правонарушений.

Как справедливо указывается проф. А. Б. Агаповым, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц в качестве одной из задач административного законодательства означает охрану не только конституционных прав и интересов: гарантии правовой защиты в равной мере распространяются и на другие конституционные права, без которых невозможно осуществление права на законную предпринимательскую и иную экономическую деятельность, провозглашенного в ч. 1 ст. 34 Конституции РФ. Действительно, защита правоохраняемых интересов, указанных в ст. 1.2 КоАП РФ, является комплексной задачей, решение которой обеспечивается не только административным законодательством, но и уголовным, гражданским и другими отраслями федерального законодательства.

Российское законодательство, регулирующее общественные отношения в области рынка ценных бумаг и устанавливающее юридическую ответственность за нарушение изучаемых норм права, весьма разнообразно. Следовательно, качественное оказание финансовых услуг требует от всех участников рынка ценных бумаг добросовестного соблюдения данного законодательства, в том числе законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг.

В этой связи вполне обоснованным является включение в число задач законодательства об административной ответственности предупреждение административных правонарушений. Предупредительная направленность законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг находит выражение в общей и частной превенции⁴⁴.

Статья 1.2 КоАП РФ обязывает информировать граждан и юридических лиц о запрещенных законом деяниях и неблагоприятных последствиях неправомерного поведения, уполномочивает и обязывает соответствующие органы публичной власти, их должностных лиц применять меры административного принуждения за правонарушения. Применение административных наказаний, процедура привлечения к ответственности должны предупреждать совершение новых административных правонарушений как виновными (частная превенция), так и иными гражданами (общая превенция)⁴⁵.

Общая превенция обеспечивается комплексной профилактической работой с тенденциями прежде всего количественного роста административных правонарушений. От формирования и проведения взвешенной и обоснованной политики зависит успешность проведения в жизнь комплексных мер общегосударственного масштаба по реальному сокращению административных правонарушений⁴⁶. Проявлением общей превенции административных правонарушений в области рынка ценных бумаг является информирование Центральным банком инвесторов о совершенных правонарушениях. Так, в статье 8 Закона о защите прав инвесторов указывается, что в целях информирования инвесторов и предупреждения их о совершенных и возможных правонарушениях на рынке ценных бумаг Банк России на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» размещает информацию:

— об аннулировании или о приостановлении действия лицензий на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

— о саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка;

— об административных взысканиях, наложенных Банком России⁴⁷;

— о судебных решениях, вынесенных по искам Банка России.

Следует отметить, что ранее в Законе о защите прав инвесторов редакция данной статьи была иной. Во-первых, безусловно, обязанность по информацию инвесторов на рынке ценных бумаг была возложена на Федеральную службу по финансовым рынкам, во-вторых, на официальном сайте ФСФР России должна была размещать информацию в сети Интернет, среди прочего, «информацию об административных наказаниях, наложенных федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг»⁴⁸.

Более того, в том числе в целях предотвращения правонарушений на рынке ценных бумаг в настоящее время статьей 10 Закона о защите прав инвесторов предусмотрена процедура публичных слушаний по вопросам исполнения и совершенствования законодательства Российской Федерации о ценных бумагах. Указанные слушания проводятся по инициативе Банка России, налоговых и правоохранительных органов, саморегулируемых организаций в сфере финансового рынка. Важно отметить, что на указанных публичных слушаниях принимаются рекомендации, которые могут быть учтены в деятельности Банка России, налоговых и правоохранительных органов, а также при подготовке предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации. Кроме того, рекомендации и материалы проведенных слушаний подлежат опубликованию. В части 2 статьи 10 Закона о защите прав инвесторов указывается, что в случае выявления в ходе указанных публичных слушаний фактов правонарушений на рынке ценных бумаг соответствующие предложения направляются в Банк России, правоохранительные и иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с их компетенцией для решения вопросов о привлечении к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации.

С целью предотвращения совершения административных правонарушений в области рынка ценных бумаг Центральному Банку Российской Федерации необходимо обратить особое внимание на принятие мер, касающихся частной превенции. В частности, органам, уполномоченным в области рынка ценных бумаг, следует в обязательном порядке применять меры административного пресечения в виде письменного предписания с предупреждением о привлечении к административной ответственности в случае его несвоевременного исполнения или исполнения не в полном объеме в отношении тех административных правонарушений, которые стали им известны из жалоб на незаконные действия (бездействия) физических или юридических лиц, а также при осуществлении уполномоченными органами контрольных (надзорных) функций.

В научной литературе подчеркивается, что «развитая система контроля выполняет важную роль в обеспечении законности и эффективности государственного управления в любом государстве»⁴⁹.

Представляется, что снижению количества административных правонарушений в области рынка ценных бумаг способствует введения требований к организации систем внутреннего контроля профессиональных участников рынка ценных бумаг. Так, согласно части 2 статьи 10.1-1 Закона о рынке ценных бумаг профессиональный участник рынка ценных бумаг обязан организовать и осуществлять внутренний контроль, а в случаях, предусмотренных нормативными актами Банка России, обязан организовать и осуществлять внутренний аудит в соответствии с требованиями Банка России. Для организации и осуществления внутреннего контроля профессиональный участник рынка ценных бумаг обязан назначить контролера или сформировать отдельное структурное подразделение (службу внутреннего контроля). Контролер (руководитель службы внутреннего контроля) назначается на должность и освобождается от должности исполнительным органом профессионального участника рынка ценных бумаг (часть 3 статьи 10.1-1 Закона о рынке ценных бумаг).

Вместе с тем, порядок организации и осуществления профессиональным участником рынка ценных бумаг контроля за соответствием деятельности профессионального участника требованиям законодательства Российской Федерации о рынке ценных бумаг предусмотрен Положением о внутреннем контроле профессионального участника рынка ценных бумаг, утвержденного приказом ФСФР России от 24 мая 2012 г. № 12-32/пз-н. Так, контролер при осуществлении своей деятельности контролирует устранение выявленных нарушений и соблюдение мер по предупреждению аналогичных нарушений в дальнейшей деятельности профессионального участника. В частности, контролер представляет руководителю профессионального участника отчет о проверке выявленного нарушения профессиональным участником требований законодательства Российской Федерации, в том числе нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, и внутренних документов профессионального участника (п. 6.1 Положения о внутреннем контроле).

Помимо этого, в 2019–2021 гг. важным направлением является развитие инструментария по выявлению недобросовестного поведения и обеспечению неотвратимости наказания: дальнейшее внедрение технологий автоматизированного мониторинга финансового рынка (включая инструменты Big Data), развитие Ситуационного центра мониторинга биржевых торгов, внедрение механизма статистической экспертизы, в том числе с применением стохастического аппарата. Планируется внедрение и расширение сфер применения профессионального суждения при квалификации действий на финансовом рынке. Указанные меры позволят ускорить ход расследования правонарушений и будут способствовать привлечению к ответственности более широкого круга лиц, причастных к ним.

Согласно п. 7.9 Плана мероприятий («дорожная карта») по реализации Основных направлений развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019–2021 годов с целью совершенствования надзорного подхода Банком России, предпринимаются организационно-технические мероприятия для повышения эффективности выявления и противодействия недобросовестным практикам на финансовом рынке. В частности, для развития ситуационного центра предлагается:

— расширение использования данных репозитария и внебиржевых сделок;

— развитие технологий (включая инструменты big data) автоматизированного мониторинга финансового рынка;

— развитие механизма статистической экспертизы, в том числе с применением стохастического аппарата;

— оценка возможности применения инструментария математического анализа в целях доказывания случаев применения недобросовестных практик;

— построение механизма оперативного комплексного анализа операций участников финансового рынка.

Представляется, что, в целом, предупреждению административных правонарушений в области рынка ценных бумаг способствует меры по повышению финансовой грамотности. Так, в настоящее время действует Стратегия повышения финансовой грамотности в Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2017 г. № 2039-р. В Стратегии подчеркивается, что международная практика свидетельствует о необходимости серьезных и целенаправленных преобразований в сфере повышения финансовой грамотности населения. Инициатором таких преобразований выступает государство через утверждение стратегии повышения финансовой грамотности населения и привлечение к ее реализации государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, финансовых организаций, общественных и частных организаций и других заинтересованных сторон.

Таким образом, предупреждение административных правонарушений в области рынка ценных бумаг требует не только от Банка России оперативного применения мер административного воздействия с соблюдением принципов административного законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг, исключения любых проявлений беззакония и произвола в отношении любого лица, привлекаемого к административной ответственности, но и эффективной работы системы внутреннего контроля профессиональных участников рынка ценных бумаг, развития инструментария по выявлению недобросовестного поведения и обеспечению неотвратимости наказания.

§ 1.3. Меры административного пресечения в области рынка ценных бумаг

Представляется, после мер административно-предупредительного характера вполне логично могут следовать меры административного пресечения, поскольку они применяются органами административной юрисдикции и их должностными лицами в случае угрозы охраняемых общественных отношений.

Меры административного пресечения, как было указано ранее, являются одной из мер административного принуждения, соответственно, этим мерам присущи общие черты, но и имеются особенности.

В науке отмечается, что к признакам административного пресечения относится то, что его содержание заключается во властном воздействии субъектов, применяющих меры административного пресечения, на объекты, к которым относятся физические и юридические лица, чья деятельность носит противоправный характер или содержит в себе угрозы для нормальной жизни общества. Указанный признак означает, что мерам административного пресечения присущи такие ключевые свойства управления, как целенаправленность, организующий характер, существование прямых и обратных связей между субъектом и объектом⁵⁰.

Как отмечает И. О. Васюхно, целенаправленность заключается в том, что применение мер административного пресечения всегда направлено на достижение определенных целей — прекращение противоправных действий и устранение угрозы нормальной жизни общества. Организующий характер мер административного пресечения заключается в том, что оно упорядочивает общественные отношения, то есть при выявлении противоправных действий субъекты пресечения прекращают их, тем самым восстанавливая правопорядок и возвращая общество к нормальной жизни. А существование прямых и обратных связей между субъектом и объектом пресечения означает, что их поведение зависит друг от друга⁵¹.

Меры административного пресечения очень разнообразны и могут применяться к гражданам, должностным лицам, организациям.

В науке административного права выделяется несколько видов мер административного пресечения:

— применяемые непосредственно к личности правонарушителя (требование прекратить неправомерное поведение, непосредственное физическое воздействие, административное задержание и доставление в полицию и др.);

— имущественного характера (изъятие огнестрельного охотничьего оружия, снос самовольно возведенных строений и др.);

— технического характера (запрещение эксплуатации неисправного транспорта, приостановление работы предприятий ввиду нарушения правил техники безопасности, правил пожарной безопасности, запрещение или ограничение ремонтно-строительных работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению общественной безопасности, и др.);

— финансового характера (прекращение кредитования, сокращение бюджетного финансирования, отзыв лицензии, дающей право осуществлять финансовые операции, изъятие (взимание) в доход бюджета сумм, полученных предприятиями, учреждениями и организациями в результате нарушения финансовой дисциплины, законодательства о ценах, о реализации нестандартной продукции и др.);

— медико-санитарного характера (отстранение от работы инфекционных больных, запрещение эксплуатации предприятий торговли или общественного питания из-за их антисанитарного состояния и др.);

— связанные с осуществлением лицензионно-разрешительной системы (аннулирование разрешения, например, вида на жительство иностранного гражданина, приостановление действия лицензии);

— специального или исключительного назначения (применение огнестрельного оружия, химических слезоточивых веществ, водометов, резиновых палок, наручников и др.)⁵².

Соответственно, применительно к рынку ценных бумаг могут быть применены следующие меры административного пресечения:

1)аннулирование квалификационного аттестата участника финансового рынка;

2)приостановление действия лицензии;

3)аннулирование лицензии, дающей право осуществлять деятельность рынке ценных бумаг.

В следующих параграфах будут анализироваться некоторые меры административного пресечения.

1.3.1. Аннулирование квалификационных аттестатов у специалистов финансового рынка ⁵³

Фундаментальное значение для административного надзора в различных сферах экономики, в том числе в области рынка ценных бумаг, имеет Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», в котором предусмотрено системное повышение эффективности государственного регулирования в экономики. Помимо того, в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы⁵⁴ к числу основных мер, при помощи которых проводится совершенствование государственного регулирования, были указаны: лицензирование, уведомительный порядок осуществления предпринимательской деятельности, аккредитация, государственный контроль и надзор, а также саморегулирование.

В соответствии со статьей 42 подпунктом «14» Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» Банк России устанавливает квалификационные требования к работникам профессиональных участников рынка ценных бумаг, требования к профессиональному опыту лиц, осуществляющих функции единоличного исполнительного органа профессиональных участников рынка ценных бумаг, утверждает программы квалификационных экзаменов для аттестации граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, определяет условия и порядок аккредитации организаций,осуществляющих аттестацию граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг в форме приема квалификационных экзаменов и выдачи квалификационных аттестатов, осуществляет аккредитацию таких организаций, определяет типы и формы квалификационных аттестатов и ведет реестр аттестованных лиц.

Согласно пункту «10» статьи 44 Закона о рынке ценных бумаг Банк России вправе аннулировать квалификационные аттестаты физических лиц в случае неоднократного или грубого нарушения ими законодательства Российской Федерации о ценных бумагах.

В соответствии с пунктом 6 Положения о специалистах финансового рынка, утвержденного приказом ФСФР России от 28 января 2010 г. № 10-4/пз-н (далее — Положение о специалистах финансового рынка) ФСФР России (в настоящее время Банк России. — А.С.) принимает решение об аннулировании квалификационного аттестата аттестованного лица в случае неоднократного или грубого нарушения аттестованным лицом законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, законодательства Российской Федерации об инвестиционных фондах или законодательства Российской Федерации о негосударственных пенсионных фондах, а также настоящего Положения, в том числе если исполнение или неисполнение аттестованным лицом своих обязанностей повлекло нарушение организацией (ее филиалом) указанного в настоящем пункте Положения законодательства. Следовательно, для того чтобы аннулировать квалификационный аттестат, необходимо установить правовую связь между исполнением или неисполнением аттестованным лицом своих обязанностей и наступившими последствиями, повлекшими нарушение организацией указанного в п. 6 Положения о специалистах финансового рынка законодательства.

Однако, часто в тексте Приказа Банка России об аннулировании квалификационных аттестатов не указаны какие именно неоднократные нарушения законодательства Российской Федерации Российской Федерации о ценных бумагах и об инвестиционных фондах физического лица послужили основанием для издания Приказа, а также непонятно неисполнение каких своих обязанностей физического лица повлекло неоднократные нарушения обществом законодательства Российской Федерации о ценных бумагах и об инвестиционных фондах.

Важное место в административно-процессуальной деятельности занимает административно-надзорное производство, которая служит процессуальной формой реализации административного надзора. Под ним мы понимаем особую форму осуществления исполнительной власти (публичного управления), связанной с реализацией установленных государственно-управленческих функций по обеспечению законности, конституционных прав и свобод, безопасности в деятельности организационно неподчиненных государственных органов власти и их должностных лиц, общественных организаций, других юридических лиц, а также граждан⁵⁵.

Законодательством о рынке ценных бумаг предусматриваются особенности осуществления надзорной деятельности, которые могут выражаться в разных формах.

К ним в первую очередь относится приостановление и (или) аннулирование лицензии участника фондового рынка. Данная мера применяется лицензирующим органом в случае неоднократного (два и более раза) нарушения в течение одного года участником рынка ценных бумаг законодательства о ценных бумагах, об инсайде, об исполнительном производстве, Закона О банкротстве и некоторых других. Приостановление действия лицензии осуществляется на срок до 6 месяцев.

К сожалению, законодатель подробно не характеризует действия, которые могут привести к потере (приостановлению) лицензии, а именно: грубое или легкое это должно быть нарушение, умышленное или по неосторожности, устранимое или неустранимое нарушение и т. д. Не установлены критерии разграничения действий, ведущих к приостановлению либо отзыву лицензии, если Законом предусмотрена возможность использования любой из названных санкций⁵⁶.

Нормы, регулирующие применение данной санкции, как аннулирование квалификационных аттестатов, страдают теми же недостатками, что были названы выше. Регламентация процедуры приостановления аттестатов отсутствует, не предусмотрен механизм рассмотрения апелляций на принятые контролирующим органом решения. Несмотря на то, что в Законе о рынке ценных бумаг уточнено, что основанием для лишения аттестата является неоднократное или грубое нарушение, более подробные разъяснения в законодательстве, а также в подзаконных актах по данному вопросу не содержатся. Единственным уточнением является п. 7 Положения о специалистах финансового рынка, в котором сказано, что основанием для аннулирования аттестатов являются нарушения, допущенные специалистами финансового рынка, в связи с которыми была аннулирована лицензия организации, осуществляющей деятельность на финансовом рынке.

Следовательно, в действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует регламентированный порядок аннулирования квалификационных аттестатов, который должен осуществляться согласно требованиям процессуального законодательства.

Анализ Федеральных законов «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — Закон о Банке России, Закон о Центральном банке РФ), «О рынке ценных бумаг» также выявил дисбаланс между нормативно-правовой фиксацией мер государственного принуждения и содержанием правомочий лиц, в отношении которых применяются данные меры.

Согласно части 1 статье 37 Конституции Российской Федерации каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.

В Конституции закреплено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).

В части 1 статьи 15 Основного Закона закреплено, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Таким образом, необоснованное, неправомерное решение об аннулировании квалификационных аттестатов нарушает конституционное право на свободу труда и выбор рода деятельности.

Однако в Законе о Центральном банке РФ, в Законе о рынке ценных бумаг отсутствуют нормы, закрепляющие права и обязанности лиц по делам о правонарушениях в сфере финансового рынка, в том числе в случае аннулирования квалифицированных аттестатов. Данная мера государственного принуждения влечет такое негативное последствие в отношении специалиста финансового рынка, как запрет на осуществление профессиональной деятельности на финансовом рынке по соответствующей квалификации сроком не менее трех лет.

Следовательно, имеется дисбаланс между изложенными мерами государственного принуждения и правомочиями лиц, совершающих правонарушения в данной сфере.

Аннулирование квалификационного аттестата можно соотнести с таким видом административного наказания, как дисквалификация. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет. Вместе с тем, при назначении дисквалификации имеются права, гарантии у лиц, в отношении которых ведется производство по делу, они подробно регламентированы в КоАПе РФ, соблюдаются требования процессуального законодательства Российской Федерации.

Однако, при принятии решения об аннулировании квалификационного аттестата, влекущее практически такие же негативные последствия, что и при дисквалификации, лишены таких процессуальных гарантий, как в КоАП РФ.

При принятии решения об аннулировании квалификационных аттестатов, должны соблюдаться требования процессуального законодательства Российской Федерации. В науке административного процесса⁵⁷ разработаны требования, предъявляемым ко всем видам административного процесса.

Центральный банк Российской Федерации должен иметь подробный, регламентированный порядок реализации такой процедуры, как аннулирование квалификационных аттестатов. Однако, в настоящее время, такого процессуального акта, который бы реализовал право Банка России об аннулировании квалификационных аттестатов, не существует, что является нарушением части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем, в законодательстве Российской Федерации данный вопрос урегулирован в других видах профессиональной деятельности. Например, в статье 12 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»⁵⁸ указаны основания и порядок аннулирования квалификационного аттестата аудитора. В Приложении № 2 приказа Минстроя России от 5 декабря 2014 г. № 789/пр «Об утверждении Порядка проведения квалификационного экзамена, порядка определения результатов квалификационного экзамена, Порядка выдачи, аннулирования квалификационного аттестата, Порядка ведения реестра квалификационных аттестатов, Формы квалификационного аттестата, Перечня вопросов, предлагаемых лицу, претендующему на получение квалификационного аттестата, на квалификационном экзамене, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2014 г. № 1110»⁵⁹ описан порядок выдачи, аннулирования квалификационного аттестата, порядок ведения реестра квалификационных аттестатов для физических лиц, наличие которого в соответствии с требованиями пункта 2 части 3 статьи 193 Жилищного кодекса Российской Федерации⁶⁰ является лицензионным требованием при осуществлении предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами и (или) предоставлении лицензии на осуществление такой деятельности. Помимо указанного, имеется Порядок выдачи и аннулирования квалификационного аттестата в области оценочном деятельности, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 29 мая 2017 г. № 257⁶¹.

В рамках реализации программ административного реформирования создавались административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, неотъемлемой частью которых становился раздел об административных процедурах⁶².

Административный регламент представляет собой правовой акт, устанавливающий стандарты исполнения государственных функций, т. е. обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, процедур и процессов, обеспечивающие эффективную реализацию государственных функций исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц. Административными регламентами должно быть урегулировано исполнение государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение⁶³.

Административный регламент должен содержать правовые предписания, устанавливающие исключительно административные процедуры, посредством которых орган исполнительной власти исполняет возложенные на него функции государственного управления или предоставляет государственные услуги, а также осуществляют свои полномочия другие правоспособные субъекты, участвующие в деятельности органа исполнительной власти.

Порядок разработки и принятия административных регламентов данного вида установлен постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

В настоящее время существует множество административных регламентов, утвержденные приказами уполномоченных федеральных министерств. В качестве примера можно привести Приказ Минэкономразвития России от 9 января 2018 г. № 3 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области геодезии и картографии»⁶⁴, приказ Минцифры России от 29 октября 2020 г. № 559 «Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации государственной услуги по аккредитации удостоверяющих центров и Административного регламента осуществления Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации государственного контроля (надзора) за соблюдением аккредитованными удостоверяющими центрами требований, которые установлены Федеральным законом «Об электронной подписи» и на соответствие которым эти удостоверяющие центры были аккредитованы»⁶⁵, приказ Минсельхоза России от 6 апреля 2015 г. № 127 «Об утверждении Административного регламента Министерства сельского хозяйства Российской Федерации по исполнению государственной функции по осуществлению государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов»⁶⁶.

Однако, в настоящее время, отсутствуют административные регламенты, в которых содержалась бы процедура осуществления Центральным банком Российской Федерации надзорных мероприятий в области рынка ценных бумаг и коллективного инвестирования, что существенным образом влияет на процессуальные права физических и юридических лиц.

В судебной практике также подчеркивается⁶⁷, что такие меры принудительного характера, как аннулирование лицензии и квалификационного аттестата, представляют собой лишение права осуществлять определенный вид предпринимательской деятельности, должны применяться с учетом степени вины лица, характера совершенного правонарушения, отвечать требованиям справедливости, быть адекватными и соразмерными допущенным правонарушениям.

Следовательно, при принятии решения Центральным банком РФ об аннулировании квалификационных аттестатов подлежат оценке обстоятельства, послужившие основанием для аннулирования с учетом соответствующих доказательств, подтверждающих наличие оснований для аннулирования, степени опасности, характера правонарушений, их последствий, наличия либо отсутствия фактов устранения таких последствий.

Из содержания определений Конституционного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2000 г. № 244-О, от 5 июля 2001 г. № 130-О, от 7 июня 2001 г. № 139-О, от 7 февраля 2002 г. № 16-О, постановлений от 21 ноября 2002 г. № 15-П, от 30 июля 2001 г. № 13-П, информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 декабря 1999 г. № С1-7/смп-1341 «Об основных положениях, применяемых Европейским Судом по правам человека по защите имущественных прав и права на правосудие» следует, что меры государственного понуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств.

Указанные меры не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности.

Применение конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным и соответствующим характеру совершенного деяния.

Следовательно, такая мера, как аннулирование квалификационного аттестата, по своей правовой природе является административно-правовой санкцией и должна соответствовать требованиям, предъявляемым к подобного рода мерам юридической ответственности.

1.3.2. Аннулирование лицензий на рынке ценных бумаг

Изучение вопроса о лицензии, лицензировании не является предметом настоящего исследования, лишь только отметим, что имеются разные подходы к понятиям «лицензия»⁶⁸. Так, Л. В. Стандзонь приводит авторское понятие «лицензия», под которым понимает официальный документ, выданный соискателю лицензии лицензирующим органом, подтверждающий законное право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности, обладающего повышенной значимостью и потенциальной опасностью для граждан, общества, государства⁶⁹.

Стоит отметить особенности правового регулирования лицензионно-разрешительной системы. Основным законом, который регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, является Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»⁷⁰ (далее — Закон о лицензировании, Закон № 99-ФЗ). Однако, как следует из ч. 2 Закона № 99-ФЗ, положения этого Закона не применяются к отношениям, связанным с осуществлением лицензирования, в том числе:

— деятельность по проведению организованных торгов;

— видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

— деятельности акционерных инвестиционных фондов, деятельности по управлению акционерными инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами, негосударственными пенсионными фондами;

— деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;

— деятельности негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию;

— клиринговой деятельности;

— репозитарной деятельности.

Следовательно, лицензирование вышеуказанных видов деятельности осуществляется в порядке, установленном федеральными законами, регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности⁷¹.

Аннулирование лицензии при осуществлении деятельности по проведению организованных торгов

Статьей 26 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 325-ФЗ «Об организованных торгах»⁷² (далее — Закон об организованных торгах) регламентируется лицензирование деятельности по проведению организованных торгов. Что касается порядка лицензирования. В п. 18 вышеназванной статьи указывается, что порядок лицензирования, в том числе переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, оформления и представления документов для получения лицензии и переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, устанавливается нормативными актами Банка России, а именно инструкцией Банка России от 26 октября 2015 г. № 169-И «О порядке лицензирования Банком России бирж и торговых систем и порядке ведения реестра лицензий»⁷³.

Что же касается аннулирования лицензии деятельности по проведению организованных торгов, то в ст. 28 Закона об организованных торгах указывается закрытый перечень таких оснований. Лицензия может быть аннулирована Банком России:

1) на основании письменного заявления организатора торговли об аннулировании лицензии;

2) в случае неисполнения организатором торговли предписания Банка России о приостановлении или прекращении проведения организованных торгов;

3) в случае неоднократного в течение одного года неисполнения в установленный срок организатором торговли предписаний Банка России, за исключением предписания, указанного в пункте 2 данной части;

4) в случае неоднократного в течение одного года нарушения организатором торговли более чем на 15 рабочих дней сроков представления отчетов, предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными актами, при осуществлении деятельности по проведению организованных торгов;

5) в случае неоднократного в течение одного года нарушения организатором торговли требований к раскрытию (предоставлению) информации и документов, предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными актами, при осуществлении деятельности по проведению организованных торгов;

6) в случае неоднократного в течение одного года нарушения организатором торговли требований, установленных Законом об организованных торгах и принятыми в соответствии с ним нормативными актами;

7) если деятельность по проведению организованных торгов не осуществлялась в течение полутора лет подряд;

8) в случае прекращения руководства текущей деятельностью организатора торговли (принятие решения о приостановлении или досрочном прекращении полномочий единоличного исполнительного органа без одновременного принятия решения об образовании временного единоличного исполнительного органа или нового единоличного исполнительного органа либо отсутствие лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа свыше одного месяца без возложения его полномочий на иное лицо, соответствующее требованиям к лицу, осуществляющему функции единоличного исполнительного органа);

9) если организатор торговли признан банкротом.

Аннулирование лицензии при осуществлении профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг

В соответствии с ч. 1 ст. 39 Закона о рынке ценных бумаг, все виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, указанные в статьях 3–5, 7 и 8 Закона о рынке ценных бумаг (то есть брокерской деятельности, дилерской деятельности, деятельности форекс-дилера, деятельности по управлению ценными бумагами, депозитарной деятельности, деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг), осуществляются на основании специального разрешения — лицензии, выдаваемой Банком России, за исключением следующих случаев:

— право на осуществление отдельных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг может быть предоставлено государственной корпорации федеральным законом, на основании которого она создана;

— центральный депозитарий, присоединившийся к договору об оказании услуг оператора финансовой платформы в соответствии с Федеральным законом «О совершении финансовых сделок с использованием финансовой платформы»⁷⁴, вправе на основании договора с эмитентом государственных ценных бумаг во исполнение поручений этого эмитента совершать гражданско-правовые сделки с такими ценными бумагами с использованием финансовой платформы без лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг на осуществление брокерской деятельности.

Деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг лицензируется двумя видами лицензий: лицензией профессионального участника рынка ценных бумаг и лицензией на осуществление деятельности по ведению реестра.

Статьей 39.1 Закона о рынке ценных бумаг определены случаи, когда Банк России может аннулировать действие лицензии, а в каких случаях обязан это сделать.

Лицензия на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг может быть аннулирована Банком России:

1) на основании заявления профессионального участника рынка ценных бумаг в письменной форме об аннулировании лицензии;

2) в случае неоднократного в течение одного года неисполнения профессиональным участником рынка ценных бумаг предписания Банка России;

3) в случае неоднократного в течение одного года нарушения профессиональным участником рынка ценных бумаг более чем на 15 рабочих дней сроков представления отчетов, предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными актами, при осуществлении профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

4) в случае неоднократного в течение одного года нарушения профессиональным участником рынка ценных бумаг требований к раскрытию (предоставлению) информации и документов, предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными актами, при осуществлении профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

5) в случае отсутствия лица, имеющего лицензию на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, по адресу, указанному в едином государственном реестре юридических лиц (адресу юридического лица);

6) в случае прекращения руководства текущей деятельностью профессионального участника рынка ценных бумаг (принятия решения о приостановлении или досрочном прекращении полномочий единоличного исполнительного органа без одновременного принятия решения об образовании временного единоличного исполнительного органа или нового единоличного исполнительного органа либо отсутствия лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа, свыше одного месяца без возложения его полномочий на иное лицо, соответствующее требованиям к лицу, осуществляющему функции единоличного исполнительного органа);

7) в случае неоднократного нарушения в течение одного года профессиональным участником рынка ценных бумаг требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах и (или) об исполнительном производстве;

8) в случае неоднократного нарушения в течение одного года профессиональным участником рынка ценных бумаг требований, предусмотренных статьей 6, статьей 7 (за исключением пункта 3), статьями 7.3 и 7.5 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», и (или) в случае неоднократного нарушения в течение одного года требований нормативных актов Банка России, изданных в соответствии с указанным Федеральным законом;

9) в случае неоднократного нарушения в течение одного года профессиональным участником рынка ценных бумаг требований по ведению реестра требований кредиторов, а также иных требований, установленных Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»;

10) в случае неоднократного нарушения в течение одного года профессиональным участником рынка ценных бумаг требований Федерального закона «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов;

11) в случае неоднократного нарушения в течение одного года профессиональным участником рынка ценных бумаг требований к деятельности или проведению операций, осуществление (проведение) которых допускается в соответствии с требованиями федеральных законов только на основании лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг, в том числе при осуществлении функций трансфер-агента, функций счетной комиссии, функций агента по выдаче, погашению и обмену инвестиционных паев;

12) в случае нарушения профессиональным участником рынка ценных бумаг требования об обязательном членстве в саморегулируемой организации в сфере финансового рынка, объединяющей брокеров, саморегулируемой организации в сфере финансового рынка, объединяющей дилеров, саморегулируемой организации в сфере финансового рынка, объединяющей форекс-дилеров, саморегулируемой организации в сфере финансового рынка, объединяющей управляющих, саморегулируемой организации в сфере финансового рынка, объединяющей депозитариев, саморегулируемой организации в сфере финансового рынка, объединяющей регистраторов, установленного Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка»;

13) в случае неисполнения профессиональным участником рынка ценных бумаг предписания, направленного ему в связи с приостановлением действия лицензии, в установленный таким предписанием срок;

14) в случае неоднократного нарушения в течение одного года регистратором при регистрации выпусков акций требований законодательства Российской Федерации;

15) в случае привлечения профессионального участника рынка ценных бумаг к административной ответственности за незаконные организацию и (или) проведение азартных игр, за нарушение законодательства Российской Федерации о лотереях в части проведения лотереи без решения Правительства Российской Федерации о ее проведении.

Частью 2. статьи 39.1 Закона о рынке ценных бумаг определено, что лицензия на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг должна быть аннулирована Банком России:

1) в случае признания профессионального участника рынка ценных бумаг банкротом;

2) в случае отзыва у кредитной организации, являющейся профессиональным участником рынка ценных бумаг, лицензии на осуществление банковских операций;

3) в случае неосуществления профессиональным участником рынка ценных бумаг соответствующего вида профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг в течение более 18 месяцев.

Аннулирование лицензии при осуществлении деятельности акционерных инвестиционных фондов, деятельности по управлению акционерными инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами, специализированными депозитариями инвестиционных фондов негосударственными пенсионными фондами

Особенности лицензирования деятельности акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев заключаются в том, что лицензия акционерного инвестиционного фонда, лицензия управляющей компании и лицензия специализированного депозитария предоставляются Банком России без ограничения срока действия указанных лицензий. Лицензия предоставляется лицу, которое намерено получить соответствующую лицензию (далее — соискатель лицензии), при соблюдении им лицензионных условий. Такие требования перечислены в ст. 60 Федерального закона от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» (далее — Закон об инвестиционных фондах).

В статье 61 Закона об инвестиционных фондах отмечается, что Банк России при выявлении нарушения лицензиатом требований данного Федерального закона и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов Российской Федерации, в том числе нормативных актов Банка России, а если лицензиат на основании лицензии осуществляет в соответствии с федеральными законами доверительное управление иными активами или оказывает услуги специализированного депозитария в отношении иных активов, требований этих федеральных законов и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов Российской Федерации, в том числе нормативных актов Банка России, вправе своим предписанием запретить лицензиату проведение всех или части операций, применять иные меры ответственности, установленные федеральными законами, а также в случаях, предусмотренных данным Федеральным законом, аннулировать соответствующую лицензию и назначить временную администрацию.

Основаниями для аннулирования лицензии акционерного инвестиционного фонда, управляющей компании, специализированного депозитария являются следующие нарушения:

1) неисполнение предписания Банка России об устранении нарушения требований федеральных законов или принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов Российской Федерации, в том числе нормативных актов Банка России, при осуществлении деятельности на основании лицензии акционерного инвестиционного фонда, управляющей компании, специализированного депозитария, если такое нарушение повлекло введение запрета на проведение всех или части операций;

2) неоднократное в течение года неисполнение предписаний Банка России при осуществлении деятельности на основании лицензии акционерного инвестиционного фонда, управляющей компании, специализированного депозитария, за исключением предписания о запрете на проведение всех или части операций;

3) однократное неисполнение предписания Банка России о запрете на проведение всех или части операций;

4) неоднократное в течение года нарушение более чем на 15 рабочих дней сроков представления отчетов, предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными актами Банка России, при осуществлении деятельности на основании лицензии акционерного инвестиционного фонда, управляющей компании, специализированного депозитария;

5) однократное нарушение более чем на 15 рабочих дней сроков представления уведомлений в Банк России, федеральные органы исполнительной власти и Пенсионный фонд Российской Федерации, обязанность представления которых предусмотрена федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе нормативными актами Банка России, при осуществлении деятельности на основании лицензии акционерного инвестиционного фонда, управляющей компании, специализированного депозитария, а равно неоднократное неисполнение указанной обязанности в течение года;

6) неоднократное в течение года нарушение требований к распространению, предоставлению или раскрытию информации, предусмотренных федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе нормативными актами Банка России, при осуществлении деятельности на основании лицензии акционерного инвестиционного фонда, управляющей компании, специализированного депозитария;

7) прекращение руководства текущей деятельностью лицензиата (принятие решения о приостановлении или досрочном прекращении полномочий единоличного исполнительного органа без одновременного принятия решения об образовании временного единоличного исполнительного органа или нового единоличного исполнительного органа, либо отсутствие лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа свыше одного месяца без возложения его полномочий на иное лицо, соответствующее требованиям к лицу, осуществляющему функции единоличного исполнительного органа), за исключением случая прекращения руководства текущей деятельностью специализированного депозитария, если деятельность последнего осуществляется отдельным структурным подразделением;

8) неоднократное в течение года ненадлежащее исполнение специализированным депозитарием обязанностей по контролю при осуществлении им деятельности на основании лицензии специализированного депозитария;

9) неоднократное в течение года нарушение специализированным депозитарием порядка ведения реестра владельцев инвестиционных паев, а также однократное нарушение порядка учета прав при совершении сделок с инвестиционными паями, ограниченными в обороте;

10) аннулирование у специализированного депозитария лицензии на осуществление депозитарной деятельности;

11) нарушение акционерным инвестиционным фондом требований абзаца третьего пункта 1 статьи 2, пункта 1 статьи 4 и статьи 6 данного Федерального закона;

12) однократное неисполнение управляющей компанией обязанности по передаче имущества, находящегося у нее в доверительном управлении на основании лицензии управляющей компании, специализированному депозитарию для учета и (или) хранения, если такая передача предусмотрена федеральными законами;

13) нарушение требований пунктов 1 и 3 статьи 40 настоящего Федерального закона;

14) включение в состав биржевого или закрытого паевого инвестиционного фонда имущества, переданного в оплату инвестиционных паев и не соответствующего требованиям к составу активов паевого инвестиционного фонда, установленным настоящим Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним нормативными актами Банка России, а также выдача специализированным депозитарием согласия на включение указанного имущества в состав фонда;

15) совершение сделки, в результате которой были нарушены требования к составу активов, установленные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе нормативными актами Банка России, при осуществлении деятельности на основании лицензии акционерного инвестиционного фонда, управляющей компании, специализированного депозитария, а также выдача специализированным депозитарием согласия на совершение такой сделки;

16) неоднократное в течение года осуществление выдачи инвестиционных паев, ограниченных в обороте, неквалифицированным инвесторам;

17) неоднократное нарушение в течение одного года требований Федерального закона «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, нормативных актов Банка России. При этом решение об аннулировании соответствующей лицензии принимается с учетом особенностей, установленных указанным Федеральным законом;

18) отсутствие лицензиата по его месту нахождения;

19) неоднократное нарушение управляющей компанией или специализированным депозитарием в течение одного года требований к деятельности (проведению операций), осуществление (проведение) которых допускается в соответствии с требованиями федеральных законов только на основании лицензии управляющей компании или лицензии специализированного депозитария;

20) неисполнение управляющей компанией или специализированным депозитарием предписания Банка России о возмещении учредителю управления реального ущерба, если указанное предписание не оспорено в арбитражном суде;

21) неоднократное нарушение в течение одного года управляющей компанией или специализированным депозитарием требований к выявлению конфликта интересов и управлению конфликтом интересов, предусмотренных данным Федеральным законом и принятыми в соответствии с данным Федеральным законом нормативными актами Банка России;

22) неоднократное в течение года нарушение специализированным депозитарием при утверждении отчета о прекращении паевого инвестиционного фонда, инвестиционные паи которого ограничены в обороте, требований данного Федерального закона, принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных актов Банка России;

23) неоднократное в течение года нарушение специализированным депозитарием при согласовании правил доверительного управления паевым инвестиционным фондом, инвестиционные паи которого ограничены в обороте, или изменений и дополнений в них требований данного Федерального закона, принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных актов Банка России.

Стоит обратить внимание на то, что аннулирование лицензии на осуществление деятельности негосударственными пенсионными фондами также имеет широкий перечень оснований и они определены ст. 7.2 Федерального закона от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (далее — Закон о негосударственных пенсионных фондах). Так, основаниями для аннулирования лицензии являются следующие нарушения:

— неисполнение предписания Банка России об устранении нарушения требований федеральных законов или принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных актов Банка России, в соответствии с которыми осуществляется деятельность фонда на основании лицензии, если такое нарушение повлекло введение запрета на проведение всех или части операций, предусмотренного статьей 34.1 данного Федерального закона;

— неоднократное в течение года неисполнение предписаний Банка России об устранении нарушений требований федеральных законов или принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных актов Банка России, в соответствии с которыми осуществляется деятельность фонда на основании лицензии;

— нарушение запрета Банка России на проведение операций;

— неоднократное в течение года нарушение более чем на 15 рабочих дней сроков представления отчетов, предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными актами Банка России, в соответствии с которыми осуществляется деятельность фонда на основании лицензии;

— однократное нарушение более чем на 15 рабочих дней сроков представления в Банк России и Пенсионный фонд Российской Федерации уведомлений, обязанность представления которых предусмотрена федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными актами Банка России, в соответствии с которыми осуществляется деятельность фонда на основании лицензии, а равно неоднократное неисполнение указанной обязанности в течение года;

— неоднократное в течение года нарушение требований к распространению, предоставлению или раскрытию информации, предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными актами Банка России, в соответствии с которыми осуществляется деятельность фонда на основании лицензии;

— прекращение оперативного управления деятельностью фонда (если при принятии решения о приостановлении полномочий или об освобождении от должности лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа фонда, не было принято решение о назначении (избрании) лица, осуществляющего такие функции, в том числе временно);

— распоряжение фондом средствами пенсионных накоплений с нарушением требований, предусмотренных настоящим Федеральным законом, или самостоятельное размещение средств пенсионных резервов в объекты, не предназначенные для самостоятельного размещения;

— осуществление деятельности, не предусмотренной пунктом 1 статьи 2 данного Федерального закона, в том числе производственной или торговой деятельности;

— неисполнение предписания Банка России об устранении нарушений, связанных с организацией инвестирования средств пенсионных накоплений, в том числе требований абзаца второго пункта 1 статьи 36.12 и пункта 3 статьи 36.13 данного Федерального закона.

Помимо прочего, основанием для аннулирования лицензии является также неосуществление деятельности, предусмотренной статьей 2 вышеуказанного Федерального закона, в течение более полутора лет со дня предоставления указанной лицензии или прекращения всех пенсионных договоров и договоров об обязательном пенсионном страховании, либо заявление лицензиата об отказе от лицензии, либо признание лицензиата банкротом и открытие конкурсного производства.

Законом о негосударственных пенсионных фондах предусмотрены случаи, когда Банк России вправе аннулировать лицензию в следующих случаях:

— за нарушение требования об обязательном членстве в саморегулируемой организации в сфере финансового рынка, объединяющей фонды, установленного Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка»;

— неоднократного нарушения в течение одного года требований, предусмотренных статьей 6, статьей 7 (за исключением пункта 3), статьями 7.3 и 7.5 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», и (или) в случае неоднократного нарушения в течение одного года требований нормативных актов Банка России, изданных в соответствии с указанным Федеральным законом.

Аннулирование лицензии при осуществлении клиринговой деятельности

Аннулирование лицензии клиринговой деятельности установлено ст. 28 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 7-ФЗ «О клиринге, клиринговой деятельности и центральном контрагенте»⁷⁵. Лицензия может быть аннулирована Банком России:

1) на основании письменного заявления клиринговой организации об аннулировании лицензии;

2) в случае неисполнения предписания Банка России о запрете на проведение всех или части операций;

3) в случае неоднократного в течение одного года неисполнения в установленный срок клиринговой организацией предписания Банка России, за исключением предписания, указанного в пункте 2 данной части;

4) в случае неоднократного в течение одного года нарушения более чем на 15 рабочих дней сроков представления отчетов, предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации, при осуществлении клиринговой деятельности;

5) в случае неоднократного в течение одного года нарушения требований к раскрытию информации, предусмотренных федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, при осуществлении клиринговой деятельности;

6) в случае неоднократного в течение одного года нарушения клиринговой организацией требований, установленных данный Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами;

7) если клиринговая деятельность не осуществлялась в течение полутора лет подряд;

8) если клиринговая организация признана банкротом;

9) в случае прекращения либо утраты статуса центрального контрагента.

Решение об аннулировании лицензии принимается Банком России в порядке и сроки, которые установлены нормативным актом Банка России. В решении об аннулировании лицензии указывается основание для ее аннулирования.

Аннулирование лицензии при осуществлении репозитарной деятельности

В соответствии со ст. 39.4. Закона о рынке ценных бумаг основаниями для аннулирования Банком России лицензии на осуществление репозитарной деятельности являются:

1) заявление репозитария в письменной форме об аннулировании лицензии;

2) неоднократное в течение одного года нарушение репозитарием требований, установленных данным Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним нормативными актами Банка России, а также неоднократное в течение одного года неисполнение репозитарием в установленный срок предписания Банка России;

3) неосуществление репозитарной деятельности в течение одного года с даты принятия Банком России решения о выдаче лицензии на осуществление репозитарной деятельности;

4) аннулирование у биржи, клиринговой организации, центрального депозитария, расчетного депозитария, не имеющего статуса центрального депозитария, лицензии на осуществление соответствующего вида деятельности;

5) приостановление действия лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг на осуществление депозитарной деятельности.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что меры административного пресечения в области рынка ценных бумаг отличаются своей детализацией в различных видах деятельности и широким перечнем оснований для аннулирования лицензий, что, в очередной раз, подчеркивает специфику данной области.

Глава II.
СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯВ ОБЛАСТИ РЫНКА ЦЕННЫХ БУМАГ

§ 2.1. Задачи и принципы законодательства об административныхправонарушениях в области рынка ценных бумаг

Привлечение субъектов административных правонарушений к административной ответственности осуществляется из приоритета задач и принципов законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг.

Анализируя ст. 2 КоАП РФ во взаимосвязи с положениями отраслевого законодательства, в частности, Федерального закона от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (далее — Закон о защите прав инвесторов)⁷⁶, к задачам законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг следует отнести: защиту личности, охрану прав и свобод человека и гражданина, охрану установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защиту законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, обеспечение государственной и общественной защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, объектом инвестирования которых являются эмиссионные ценные бумаги, определение порядка выплаты компенсаций и предоставления иных форм возмещения ущерба инвесторам — физическим лицам, причиненного противоправными действиями эмитентов и других участников рынка ценных бумаг на рынке ценных бумаг, а также предупреждение правонарушений.

Как справедливо указывается проф. А. Б. Агаповым, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц в качестве одной из задач административного законодательства означает охрану не только конституционных прав и интересов: гарантии правовой защиты в равной мере распространяются и на другие конституционные права, без которых невозможно осуществление права на законную предпринимательскую и иную экономическую деятельность, провозглашенного в ч. 1 ст. 34 Конституции РФ. Действительно, защита правоохраняемых интересов, указанных в ст. 1.2 КоАП, является комплексной задачей, решение которой обеспечивается не только административным законодательством, но и уголовным, гражданским и другими отраслями федерального законодательства⁷⁷.

Российское законодательство, регулирующее общественные отношения в области рынка ценных бумаг и устанавливающее юридическую ответственность за нарушение изучаемых норм права, весьма разнообразно⁷⁸. Следовательно, качественное оказание финансовых услуг требует от всех участников рынка ценных бумаг добросовестного соблюдения данного законодательства, в том числе законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг.

Задачи законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг требуют от органов государственной власти не только оперативного применения мер административного воздействия с соблюдением принципов административного законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг, но и одновременно с этим исключения любых проявлений беззакония и произвола в отношении любого лица, привлекаемого к административной ответственности.

Исходя из общефилософского понятия принципа как первоначала, основополагающей и руководящей идеи⁷⁹ под принципами в общей теории права понимают «исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права» и «выражают главное, основное в праве, тенденции его развития — то, на что право должно быть ориентировано, устремлено»⁸⁰.

Отталкиваясь от общего определения принципов права, принципы законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг можно определить как основополагающие, определяющие идеи и положения, закрепленные в нормах права, в соответствии с которыми уполномоченные органы государственной власти и должностные лица осуществляют деятельность по привлечению к административной ответственности граждан, должностных лиц и юридических лиц в случае совершения административных правонарушений в области рынка ценных бумаг.

Основным принципом законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг является принцип законности (ст. 1.1 КоАП РФ), закрепленный в ст. 15 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы; законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции.

Законность — тот фундамент, на котором базируется деятельность законодателя, правоприменителя и государства в целом. Законность, являясь конституционным принципом, пронизывает все содержание законодательства об административных правонарушениях. Российское законодательство об административных правонарушениях последовательно идет по пути формулирования юридических составов в КоАП РФ.

Все граждане обязаны неуклонно соблюдать предписания закона. Регулятивная функция юридической ответственности закрепляет основные требования законности: равенство перед юридической ответственностью; каждый обязан соблюдать предписания правовых норм; единство законности; не допускается за одно правонарушение дважды привлекать к ответственности; освобождение от ответственности должно происходить на законных основаниях; закон, ухудшающий положение субъекта ответственности, не имеет обратной силы; закон, устраняющий ответственность или улучшающий положение субъекта ответственности, имеет обратную силу; вид, пределы, мера юридической ответственности должны быть установлены в законе⁸¹.

В научной литературе законность традиционно рассматривается в трех взаимосвязанных ипостасях: 1) как принцип (идея, требование); 2) метод поведения; 3) режим общественной жизни⁸².

Как отмечается проф. Ю. М. Козловым, «законность предполагает, что субъекты исполнительной власти при осуществлении возложенных на них функций и использовании предоставленных им полномочий должны следовать букве и духу закона»⁸³.

Под законностью в государственном управлении понимают точное и единообразное понимание и исполнение Конституции Российской Федерации и законов всеми органами исполнительной власти и должностными лицами, а также лицами, к которым обращены требования субъектов управления, констатируют Л. Л. Попов, Ю. И. Мигачев, С. В. Тихомиров. Законность выражается в обязанности каждого субъекта управления действовать строго в пределах своей компетенции, а также в соответствии законодательству любых актов управления⁸⁴.

Понятие «законность» дает представление о правовой действительности, взятой под углом зрения практического осуществления права, идейно-политических основ правовой системы, ее связи с основополагающими общественно-политическими институтами, с политическим режимом данного общества. В этом понятии принято выделять следующие три элемента — общеобязательность права, идею законности и особый режим общественно-политической жизни в режиме законности. При этом под идеей законности понимают формирующуюся в правосознании идею о целесообразности и необходимости такого реального правомерного поведения всех участников правовых отношений, при котором не оставалось бы места для произвола, фактически достигалась бы всеобщность права, действительная реализация субъективных прав⁸⁵.

Сущность принципа законности применительно к законодательству об административных правонарушениях, в том числе в области рынка ценных бумаг, выражается в том, что законность «предполагает и наличие высокого качества юридических норм об административной ответственности, а затем уже их строгое соблюдение всеми субъектами права»⁸⁶.

В соответствии с положениями ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Следовательно, все положения КоАП РФ основываются на следующих принципах, закрепленных в Конституции Российской Федерации: 1) принцип признания человека, его прав и свобод высшей ценностью, соблюдение и защита которых является обязанностью государства (ст. 2); 2) принцип равенства всех перед законом и судом (ст. 19); 3) принцип гарантированности единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, а также признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ст. 8); 4) принцип свободного использования своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также недопущение экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34); 5) принцип охраны права частной собственности законом, право иметь имущество, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, недопустимость лишения своего имущества иначе как по решению суда (ст. 35); 6) принцип демократичности государственного устройства и провозглашение правового государства (ст. 1).

Вместе с тем КоАП РФ основывается не только на Конституции Российской Федерации, но и на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации⁸⁷. В случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора. Согласно ст. 46 Конституции Российской Федерации каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод граждан, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. В этой связи следует указать Всеобщую декларацию прав человека 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека 1995 г., Соглашение об обмене информацией между уполномоченными органами по регулированию рынков ценных бумаг государств-членов ЕврАзЭС (заключено в г. Москве 23.12.2003)⁸⁸, Директиву Евросоюза 2003/6/ЕС об инсайдерской деятельности в рыночном манипулировании (Insider Dealing and Market Manipulation (Market Abuse))⁸⁹, Конвенцию об урегулировании инвестиционных споров между государствами и физическими или юридическими лицами других государств» (ИКСИД/ICSID), принятой в Вашингтоне 18 марта 1965 г. К числу международных стандартов деятельности профессиональных участников и системы регулирования рынков ценных бумаг и других финансовых инструментов отнесен программный документ (отчет) Международной организации комиссий по ценным бумагам/МОКЦБ (International Organization of Securities Commissions/IOSCO) «Цели и принципы регулирования рынка ценных бумаг», 1998 г.⁹⁰

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях закреплен в ст. 1.3 КоАП РФ, что вытекает из полномочий Российской Федерации и субъектов РФ по принятию законов об административной ответственности, перечисленных в п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. В ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ указано, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. Одновременно с этим следует указать, что согласно пп. «ж», «и», «о» ст. 71 Конституции РФ установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки, информация и связь, гражданское законодательство находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Таким образом, установление всей нормативно-правовой базы в области рынка ценных бумаг, а также административной ответственности в данной области относится к ведению Российской Федерации, что является абсолютно обоснованным, учитывая значение и роль рынка ценных бумаг в развитии экономики российского государства.

Следующим основополагающим принципом законодательства для административных правонарушений в области рынка ценных бумаг является принцип равенства перед законом (ст. 1.4 КоАП РФ). Он является производным от закрепленного в ст. 19 Конституции Российской Федерации принципа — «все равны перед законом и судом». Указанный принцип для физических лиц выражается в том, что «физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям», а для юридических — «юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств»⁹¹.

Кроме того, рассматривая принцип равенства перед законом применительно к административным правонарушениям в области рынка ценных бумаг, необходимо отметить, что административная норма, устанавливающая административную ответственность, должна отвечать критерию определенности, ясности и недвусмысленности, поскольку принцип равенства может быть обеспечен лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Так, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал в своих решениях: «В силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1, Конституции РФ) запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определенными, ясными, недвусмысленными»⁹².

В этом смысле имеют значение требования, предъявляемые к правовой норме. Отсюда приобретают значение такие качества правовой нормы, как ее формальная определенность, конкретность, позволяющие практику решить юридическое дело⁹³. Содержание того или иного нормативно-правового установления может быть четко и ясно изложено в статьях закона лишь при правильном понимании существа и структуры самой правовой нормы. В свою очередь, без решения комплекса вопросов о соотношении и взаимосвязи норм права и статей закона невозможна рациональная организация содержания и структуры законодательства в целом. Недооценка этих вопросов ведет к тем несовершенствам в технике составления законов, которые нередко являются причиной самых разнообразных нарушений законности⁹⁴.

Следует отметить, что особенностью административных правонарушений в области рынка ценных бумаг является то, что в подавляющем большинстве случаев объективная сторона этих правонарушений сформулирована с помощью бланкетных диспозиций, а именно за нарушение требований, зафиксированных в специальных федеральных законах и иных нормативных правовых актах. Следовательно, для уяснения содержания правовых норм, закрепляющих противоправные деяния, посягающие на общественные отношения в рассматриваемой сфере, в каждом конкретном случае необходимо обращаться к указанному законодательству.

Безусловно бланкетный характер норм об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг затрудняет квалификацию указанных правонарушений уполномоченными органами (должностными лицами) и является причиной неопределенности при решении вопроса, за какое именно нарушение тех или иных правил установлена административная ответственность. «Имея в виду правило о том, что в самом общем характере диспозиции нормы заложена большая возможность ее нарушения, необходимо и в дальнейшем стремиться к тому, чтобы в кодексе исчерпывающим образом был определен состав правонарушения»⁹⁵.

Самое главное, бланкетный характер административных правонарушений в области рынка ценных бумаг является причиной совершения данных правонарушений по причине излишней «детализации» и «урегулированности» общественных отношений в области рынка ценных бумаг. В этой связи видится необходимость в том, чтобы диспозиции норм, устанавливающих административную ответственность в области рынка ценных бумаг, как можно более полно были отражены в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ.

Примером правовой неопределенности является диспозиция статьи 15.20 КоАП «Воспрепятствование осуществлению прав, удостоверенных ценными бумагами». В научной литературе справедливо отмечается, что «ст. 15.20 КоАП РФ на фоне остальных статьей Особенной части выделяется весьма расплывчатой формулировкой. Дело в том, что в данном случае используется гражданско-правовая терминология, чуждая законодательству об административной ответственности»⁹⁶.

К числу «конкретизированных» определений относится понятие «должностного лица», содержащегося в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ. Так, под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьями 13.25, 14.24, 15.17–15.22, 15.29–15.31, частью 9 статьи 19.5, статьей 19.7¹ КоАП РФ, члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции члена конкурсной, аукционной, котировочной или единой комиссии, созданной государственным или муниципальным заказчиком, бюджетным учреждением (далее в статьях 3.5, 7.29–7.32, части 7 статьи 19.5, статье 19.72, КоАП РФ — заказчики), уполномоченным органом, совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьями 7.29–7.32 КоАП РФ, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если КоАП РФ не установлено иное⁹⁷.

Таким образом, законодатель пошел по пути конкретизации определенных признаков, применительно к административной ответственности в определенной сфере деятельности, в том числе, в области рынка ценных бумаг. С одной стороны, перечисление лиц, которые относятся к должностному лицу, является удобным для правоприменителей, а с другой стороны, понятие «должностное лицо» потеряло такое качество правовой категории как, лаконичность.

Принцип презумпции невиновности является одним из основополагающих принципов, получившим закрепление в ст. 1.5 КоАП РФ. Данный принцип означает, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. При этом неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица. «Включение данной статьи в КоАП РФ — значительный прогресс в правовом регулировании общественных отношений в сфере применения административной ответственности. Распространение этих положений, относящихся к обвиняемым в совершении преступлений, на статус привлекаемых к административной ответственности свидетельствует о дальнейшем внедрении демократических и общественных принципов, в том числе и международных, в процесс применения административной ответственности, что полностью соответствует современным тенденциям развития российского общества и государства»⁹⁸.

В условиях декриминализации уголовных преступлений экономического характера закрепление данного принципа в КоАП РФ является и новеллой отрасли (ранее данный принцип применялся только в уголовном праве), и значительным достижением, направленным на всестороннюю защиту прав и свобод всех субъектов административных правонарушений, в частности юридических лиц. Воплощение данного принципа в жизни имеет первостепенное значение, учитывая масштабность привлечения юридических лиц к административной ответственности в области рынка ценных бумаг и невозможность привлечения юридических лиц к уголовной ответственности, в том числе за совершение преступлений в области рынка ценных бумаг⁹⁹.

Данный принцип исходит также из положений ст. 49 Конституции Российской Федерации и предполагает установление вины лица в совершении административного правонарушения, необходимость доказывания вины, а также необходимость вступления в законную силу постановления суда, органа или должностного лица, рассматривающих дело; право лица, привлекаемого к административной ответственности, не доказывать свою невиновность; толкование неустранимых сомнений в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, в пользу этого лица.

Поскольку вина является сердцевиной субъективной стороны административного правонарушения, то презумпция невиновности является важной гарантией прав субъектов, привлекаемых к административной ответственности в области рынка ценных бумаг. В отношении административных правонарушений в области рынка ценных бумаг принцип презумпции невиновности способствует повышению качества производства по делам об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг, что особенно значимо, учитывая сложный субъектный состав правоотношений в области рынка ценных бумаг: «инвестор — эмитент», «инвестор — брокер, дилер, регистраторы, депозитарии, клиринговые организации, управляющие организации» и т. д. Реализация указанного принципа на практике влечет необходимость уполномоченных должностных лиц собирать весомую доказательственную базу для установления вины конкретного лица, что, в свою очередь, способствует уменьшению числа незаконных актов о привлечении к административной ответственности за правонарушения в области рынка ценных бумаг и гарантирует соблюдение прав и законных интересов всех участников рынка ценных бумаг.

Еще одной формой выражения принципа законности является принцип обеспечения законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением, закрепленного в ст. 1.6 КоАП РФ. Содержание данного принципа включает в себя следующие основополагающие положения: 1) лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом (часть 1); 2) применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом (часть 2); 3) при применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействия), унижающие человеческое достоинство. Следует более подробно раскрыть содержание данного принципа.

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Любое действие, совершаемое должностным лицом в рамках привлечения лица к административной ответственности, должно быть основано исключительно на правовых нормах, закрепленных в соответствующем законе.

Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанного органа или должностного лица в соответствии с законом. При характеристике данного принципа уместно подчеркнуть, что необходимо разграничивать органы государственной власти, осуществляющих регулятивные и правоприменительные функции в области рынка ценных бумаг, которые действуют в рамках своих полномочий. При этом должны учитываться правила подсудности и подведомственности.

В настоящее время к числу органов государственной власти, осуществляющих регулятивные функции в области рынка ценных бумаг, относятся, Министерство финансов РФ¹⁰⁰, Центральный банк Российской Федерации¹⁰¹, Федеральная антимонопольная служба¹⁰², Федеральная таможенная служба¹⁰³, Федеральная служба по финансовому мониторингу¹⁰⁴, Федеральная налоговая служба¹⁰⁵.

Согласно ч. 1 ст. 23.74 КоАП РФ Банк России рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.53–5.55, частями 1, 3 и 4 статьи 13.25, частью 1 статьи 14.4.1, частями 1–5 и 7–9 статьи 14.24, статьями 14.29, 14.30, частями 1–3 статьи 14.52 (если указанные правонарушения совершены саморегулируемыми организациями в сфере финансового рынка), статьями 14.52.2, 15.17–15.22, частями 1–10 статьи 15.23.1, статьей 15.24.1, частями 2–6 статьи 15.26.1, частью 1 статьи 15.26.2 (за исключением ограничения времени работы), частью 2 статьи 15.26.2, статьями 15.26.3–15.26.5, частями 1–3 статьи 15.27 (в пределах своих полномочий), статьями 15.28–15.31, 15.34.1, 15.35, 15.38, частями 1, 3 и 5 статьи 15.39, статьями 15.40, 15.40.1, частью 9 статьи 19.5, статьей 19.7.3 настоящего Кодекса. Согласно ч. 2 ст. 23.74 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях от имени Банка России вправе:

1) Председатель Центрального банка Российской Федерации, его заместители, руководитель территориального учреждения Центрального банка Российской Федерации, его заместители — об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 23.74 КоАП РФ;

2) руководители структурных подразделений Центрального банка Российской Федерации, их заместители, в компетенцию которых входят вопросы в области надзора и контроля в сфере финансовых рынков (за исключением банковской деятельности), — об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.53–5.55, частями 1, 3 и 4 статьи 13.25, частью 1 статьи 14.4.1, частями 1–5 и 7–9 статьи 14.24, статьями 14.29, 14.30, частями 1–3 статьи 14.52 (если указанные правонарушения совершены саморегулируемыми организациями в сфере финансового рынка), статьями 14.52.2, 15.17–15.22, частями 1–10 статьи 15.23.1, статьей 15.24.1, частями 2–6 статьи 15.26.1, частью 1 статьи 15.26.2 (за исключением ограничения времени работы), частью 2 статьи 15.26.2, статьями 15.26.3–15.26.5, частями 1–3 статьи 15.27 (за исключением административных правонарушений, совершенных кредитными организациями, должностными лицами кредитных организаций, сотрудниками кредитных организаций, указанными в примечании 2 к статье 15.27), статьями 15.28–15.31, 15.34.1, 15.35, 15.38, частью 9 статьи 19.5, статьей 19.7.3 КоАП РФ.

Законодательство Российской Федерации о рынке ценных бумаг и принятые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты являются сложными, детальными и многообразными. Это означает, что юристы, применяющие его в практической деятельности, должны иметь соответствующий опыт работы в данной области общественных отношений, постоянно следить за быстро меняющимся законодательством и заниматься самообразованием или получением дополнительного высшего образования (экономического или финансового).

Учитывая широкие полномочия сотрудников Банка России в части применения мер административной ответственности, представляется, что в отношении данных лиц необходимо повышать требования. В этой связи предлагается обязать вышеуказанных должностных лиц сдавать специальный квалификационный экзамен, подтверждающий наличие специальных теоретических познаний законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг, а также практику его применения.

Банк России является главным, но не единственным лицом, осуществляющим меры административного принуждения в области рынка ценных бумаг.

Особую роль при рассмотрении административных правонарушений в области рынка ценных бумаг занимают суды: суды общей юрисдикции, арбитражные суды, мировые судьи. Суды уполномочены не только применять меры административной ответственности за совершение данных административных правонарушений, но осуществлять судебный контроль над правовыми актами, принятыми федеральным органом исполнительной власти в области рынка ценных бумаг. Так, согласно ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ содержит положение, согласно которому дела, предусмотренные ч. 1 и 2 ст. 15.19 «Нарушение требований законодательства, касающихся представления и раскрытия информации на рынке ценных бумаг», ст. 15.21 «Неправомерное использование инсайдерской информации», ч. 1, 2 и 2.1 ст. 15.22 «Нарушение правил ведения реестра владельцев ценных бумаг», ч. 1–10 ст. 15.23¹ «Нарушение требований законодательства о порядке подготовки и проведения общих собраний акционеров, участников обществ с ограниченной (дополнительной) ответственностью и владельцев инвестиционных паев закрытых паевых инвестиционных фондов», ст. 15.24¹ «Незаконные выдача либо обращение документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства», ч. 2, 2.1, 2.2 и 3 ст. 15.27 «Неисполнение требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», ч. 1–7, 9, 10, 10.2 и11 ст. 15.29 «Нарушение требований законодательства Российской Федерации, касающихся деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов или негосударственных пенсионных фондов, специализированных депозитариев акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов или негосударственных пенсионных фондов», ст. 15.30 «Манипулирование рынком», ч. 1 и 4 ст. 15.35 КоАП РФ «Нарушение требований законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» рассматриваются судьями, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье. Более того, только мировые судьи рассматривают дела об административном правонарушении за незаконный отказ в созыве или уклонение от созыва общего собрания участников общества с ограниченной (дополнительной) ответственностью, а равно нарушение требований федеральных законов к порядку созыва, подготовки и проведения общих собраний участников обществ с ограниченной (дополнительной) ответственностью (ч. 11 ст. 15.23.1 КоАП РФ).

В юридической науке давно ведутся дискуссии «по вопросу о том, является ли суд органом административной юрисдикции или рассмотрение дел об административных правонарушениях производится в рамках осуществления функции правосудия»¹⁰⁶. Представителями науки гражданско-процессуального права подчеркивается, что «рассматривая дела, возникающие из административно-правовых отношений, суд оказывает превентивное, репрессивное и правоукрепляющее воздействие на деятельность государственных органов, стимулирует ее законность и одновременно с этим восстанавливает нарушенные субъективные права»¹⁰⁷. Одновременно с этим отмечается, что «судебный контроль — весьма действенное средство защиты и укрепления законности деятельности государственных органов, важнейший фактор развития демократии»¹⁰⁸.

На основании вышеизложенного следует усилить судебный контроль над принимаемыми индивидуальными правовыми актами, касающимися административных правонарушений в области рынка ценных бумаг. Учитывая высокие размеры штрафов за совершение административных правонарушений в области рынка ценных бумаг, с целью противодействия коррупции предлагается передать полномочия по рассмотрению всех правовых актов, касающихся административных правонарушений в области рынка ценных бумаг административным судам, созданным на основе системы судов общей юрисдикции. При этом судьи, как и должностные лица, уполномоченные рассматривать административные правонарушения в области рынка ценных бумаг, должны обладать специальными теоретическими и практическими знаниями нормативных правовых актов, касающихся административных правонарушений в области рынка ценных бумаг, подтвержденных при сдаче специального квалифицированного экзамена.

В соответствии со статьями 1.7 и 1.8 КоАП РФ еще одним принципом законодательства является принцип действия законов об административных правонарушениях во времени и пространстве. От четкого и рационального установления пределов действия КоАП РФ зависит уровень эффективности правового регулирования. Согласно ч. 1 ст. 1.7 КоАП РФ лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит административной ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения. Данный принцип базируется на положениях статьи 54 Конституции Российской Федерации, согласно которой, если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон.

Что касается времени действия закона, то применению подлежит закон, вступивший в установленном порядке в законную силу и еще не утративший ее. Срок вступления в юридическую силу может быть указан или в самом нормативном правовом акте, или в специальном сопутствующем документе¹⁰⁹.

Один из наиболее популярных в последнее время сроков, на которые указывают при вступлении нормативных правовых актов высших органов государства в юридическую силу, момент опубликования¹¹⁰. Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов, к которым относится КоАП РФ, определен Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»¹¹¹, в соответствии с которым на территории Российской Федерации применяются только те федеральные законы, которые официально опубликованы. Официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Согласно части 2 статьи 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Как указывается в пункте 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»¹¹², решение о привлечении к административной ответственности (постановление о назначении административного наказания) за правонарушение, допущенное до 1 июля 2002 г., не может быть вынесено судом (иным уполномоченным органом) после вступления в силу КоАП РФ, если ответственность за соответствующее правонарушение им не установлена. Взыскание ранее наложенных штрафов за такое правонарушение не может быть произведено после 30 июня 2002 г. При этом отмечается, что в том случае, когда Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливается более мягкая ответственность за конкретное правонарушение, чем было установлено ранее действовавшим законодательством, за такое правонарушение, совершенное до 1 июля 2002 г., применяется ответственность, установленная КоАП РФ. В судебной практике данная норма активно применяется, примером чего может служить Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2011 г. № 10708/10¹¹³. Еще одним примером использования в судебной практике принципа действия законодательства во времени может служить решение Арбитражного суда Пермского края (далее — Суд) по делу А50-13037/2011¹¹⁴. Так, из текста решения Суда следует, что ООО «С.» (далее — Общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления № 11-108/пн от 15 июня 2011 г., вынесенного ФСФР России, которым Общество привлечено к ответственности за манипулирование ценами на рынке ценных бумаг по статье 15.30 КоАП РФ (в редакции, действовавшей до 27 января 2011 г.). Объективная сторона совершенного правонарушения выражалась в нарушении пункта 2 статьи 51 Закона о рынке ценных бумаг. Суд удовлетворил заявленные Обществом требования и применил к данным отношениям часть 2 статьи 1.7 КоАП РФ, указывая, что поскольку действия Заявителя, хотя по ранее действующему законодательству Российской Федерации охватывались содержанием понятия «манипулирование ценами на рынке ценных бумаг», но на момент вынесения ФСФР России постановления статья 15.30 КоАП РФ подверглась редакции, а также часть 2 статьи 51 Закона о рынке ценных бумаг утратила силу в связи с принятием Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон об инсайдерской информации и манипулированию рынком), то в силу части 2 статьи 1.7 КоАП РФ постановление о назначении административного наказания было признано незаконным и отменено.

Таким образом, при квалификации административных правонарушений в области рынка ценных бумаг Банку России и его должностным лицам имеет значение не только определение действующей на момент совершения правонарушения нормы соответствующего закона, устанавливающего административную ответственность в области рынка ценных бумаг — КоАП РФ, но и в силу бланкетного характера указанных норм, — действующую на момент совершения правонарушения норму соответствующих нормативно-правовых актов, за нарушение которых установлена административная ответственность.

В отношении закона, регулирующего производство по делу об административном правонарушении в области рынка ценных бумаг, согласно ч. 3 ст. 1.7 КоАП РФ, применяется закон, действующий во время производства по делу. Данный принцип означает, что дело об административном правонарушении, совершенном до 1 июля 2002 г., после указанной даты подлежит рассмотрению тем судом, органом, должностным лицом, к подведомственности которого соответствующее дело отнесено КоАП, и в соответствии с процедурами, предусмотренными КоАП РФ¹¹⁵. Таким образом, вне зависимости от изменений законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг применяются правила производства, действующие на момент рассмотрения административного дела.

Резюмируя, можно сделать вывод, что принципы законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг представляют собой правовую основу, определяющую границы правомерного и должного поведения не только всех участников (субъектов) рынка ценных бумаг, но и органов государственной власти и их должностных лиц при применении мер административной ответственности за совершение правонарушений в области рынка ценных бумаг.

§ 2.2. Понятие и признаки административного правонарушения в областирынка ценных бумаг

Для раскрытия понятия административного правонарушения в области рынка ценных бумаг необходимо базироваться на основополагающих признаках, присущих всем административным правонарушениям, но с учетом особенностей, характерных для данной области общественных отношений.

В настоящее время понятие «административное правонарушение» дается в ст. 2.1 КоАП РФ, согласно которой административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях или соответствующими законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В разное время многие административисты в своих работах обращались к вопросу о понятии административного правонарушения. Так, К. С. Бельским в общем виде определялись административные правонарушения как «обширная группа антиобщественных деяний, посягающих на общественный порядок, права и свободы граждан, на собственность, установленный порядок управления»¹¹⁶. Одним из основоположников административного права С. С. Студеникиным под административным правонарушением понималось «нарушение гражданином, учреждением, организацией или должностным лицом административно-правовой нормы, взыскание за которое налагается властью органа государственного управления (должностного лица), а не в судебном порядке¹¹⁷. Проф. А. Е. Луневым раскрывалось понятие «административный проступок» как «виновное общественно опасное действие или бездействие, нарушающее установленные полномочными органами государства правила, направленные на охрану социалистической собственности, обороны страны, государственной безопасности, общественного порядка, личных имущественных интересов граждан и влекущее административную ответственность, к которой виновный привлекается исполнительно-распорядительными органами Советского государства»¹¹⁸.

О. М. Якуба определила административное правонарушение как противоправное, виновное действие (бездействие), нарушающее общеобязательные административно-правовые нормы и влекущее ответственность в виде административных взысканий, налагаемых полномочными органами государственного управления, отдельными общественными организациями или судом (судьями)¹¹⁹.

А. С. Дугенец считает, что административные правонарушения «выражаются в нарушении установленных государством правил возможного или должного поведения субъектами общественных отношений в различных отраслях управленческой сферы»¹²⁰.

Несмотря на то, что административные правонарушения в области рынка ценных бумаг являются относительно новым институтом административного права, в научной литературе имеется попытка раскрытия данного понятия. Е. В. Котельникова под административным правонарушением в области рынка ценных бумаг понимает «противоправное виновное действие (бездействие), посягающее на общественные отношения по поводу перехода и учета прав на ценные бумаги, реализации прав, предоставляемых ими, а также информационных процессов на рынке ценных бумаг, которое причиняет вред общественным отношениям в названной сфере, за которое предусмотрена возможность применения административного наказания»¹²¹. В данном определении содержатся все признаки, присущие любому административному правонарушению, но применительно к рынку ценных бумаг данное понятие является неполным. В этой связи сначала необходимо дать общую характеристику признаков административного правонарушения применительно к данной группе административных правонарушений.

Административное правонарушение характеризуется определенными признаками, вытекающими из его содержания, к числу которых следует отнести: противоправность, общественную опасность (вредность)¹²², виновность, наказуемость. Вместе с тем в научной литературе¹²³ наряду с указанными признаками выделяют еще такой признак как деяние¹²⁴, то есть действие или бездействие.

Административное правонарушение — это вариант юридической патологии, отклоняющегося поведения, которое принимает форму действия либо бездействия¹²⁵. При этом законодателем данный признак именуется в других нормативных правовых актах (в ст. 106 Налогового кодекса РФ) обобщенным термином «деяние». Административное правонарушение как деяние представляет собой «мотивированное действие или бездействие, предусмотренное конкретной статьей КоАП РФ. Оно включает в себя цель, средства, результат и сам процесс деяния, а также охватывает такие категории, как мотивы, ценностные ориентации, отношение к содеянному»¹²⁶.

Действие выражается в активном нарушении установленной обязанности или законного требования, нарушении конкретного запрета, правила, нормы, стандарта, а бездействие — это пассивное поведение, выражающееся в совершении лицом тех действий, которые оно должно было и могло совершить в силу лежащих на нем обязанностей¹²⁷.

Административное правонарушение в области рынка ценных бумаг, совершенное в форме действия, может выражаться, к примеру, в виде неправомерного использования инсайдерской информации, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния (ст. 15.21 КоАП РФ), в форме бездействия — непредставлением профессиональным участником рынка ценных бумаг информации (уведомлений), предусмотренной (предусмотренных) федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами, за исключением случаев, предусмотренных ст. 19.7.3 КоАП РФ, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния (ч. 1 ст. 15.19 КоАП РФ).

Соотношение категорий действия и бездействия является в некоторых случаях условным. Более того, и в научной литературе отмечается проблема разграничения действия и бездействия в рамках административного правонарушения, приводятся примеры административных правонарушений, которые являются «смешанными» деяниями, и неоднозначность отнесения их к действию или бездействию¹²⁸.

Рассмотрим такую ситуацию, когда объективную сторону административного правонарушения ч. 1 ст. 15.19 КоАП РФ можно рассматривать двояко и отнести к смешанному типу. К примеру, по запросу акционера о представлении ему копий документов эмитент нарушил ст. 91 Закона об акционерных обществах, которая охраняется ч. 1 ст. 15.19 КоАП РФ. При этом бездействие эмитента выражалось в том, что им был направлен письменный ответ в адрес эмитента с указанием причин непредставления акционеру запрашиваемых документов. Является ли такое поведение эмитента бездействием? С формальной точки зрения, данное противоправное поведение выражается в форме бездействия таким образом, что даже письменный ответ эмитента об отказе в представлении документов является нарушением данной статьи. При этом надо разграничивать такой письменный ответ эмитента, в котором он просит акционера определить предмет своего требования, конкретизировав перечень и виды запрашиваемой информации или документов. Вывод о необходимости конкретизации перечня или видов запрашиваемой информации подтверждается позицией, изложенной в Информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18 января 2011 г. № 144 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров о предоставлении информации участникам хозяйственных обществ»¹²⁹.

С целью усовершенствования законодательства А. С. Никитиным предлагается: 1) узаконить вместо двух форм противоправного деяния в рамках понятия административного правонарушения три указанные нами формы: действие, бездействие и смешанную форму; 2) другим возможным путем приведения закона в соответствие с реальными обстоятельствами является исключение из ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ «действия (бездействия)», замена его на термин «деяние». Подобная практика существует уже в Китае; 3) ввести законодательным путем в понятие административного правонарушения замену терминов «действие (бездействие)» на термин «деятельность»¹³⁰.

И поскольку административные правонарушения в области рынка ценных бумаг совершаются во всех формах противоправного поведения: действия, бездействия или смешанной, то представляется, что с целью лаконичности формулировки правовых норм и правил использования юридической техники замена терминов «действия (бездействия)» на термин «деяние» является наиболее целесообразным.

Любое административное правонарушение, в том числе в области рынка ценных бумаг, характеризуют через противоправное деяние. В юридической литературе отмечается, что административная противоправность как признак административного правонарушения заключается в его запрещенности соответствующей административно-правовой нормой под страхом применения к виновному в его совершении таких мер воздействия, которые предусматриваются санкцией этой нормы права¹³¹. Противоправность заключается в совершении деяния, нарушающего нормы не только административного, но и ряда других отраслей права, например, конституционного, гражданского, финансового, налогового, таможенного, земельного, экологического, трудового… соблюдение этих норм права охраняется мерами административной ответственности¹³².

Применительно к административным правонарушениям в области рынка ценных бумаг, признак противоправности отражает официальную позицию государства о том, какие деяния нарушают законность в данной области. В этом случае противоправность административного правонарушения в области рынка ценных бумаг состоит в том, что определенное лицо совершает действие, запрещенное нормой права, например, неправомерно использует инсайдерскую информацию (ст. 15.21 КоАП РФ), или не совершает действия, предписанного правовым актом, например, не направляет (не вручает, не опубликовывает) бюллетень для голосования лицу, указанному в списке лиц, имеющих право на участие в общем собрании акционеров (общем собрании владельцев инвестиционных паев закрытого паевого инвестиционного фонда) (ч. 4 ст. 15.23¹ КоАП РФ).

Наиболее дискуссионным из признаков административного правонарушения является его общественная вредность или общественная опасность¹³³. Как видно из определения административного правонарушения, содержащегося в ст. 2.1 КоАП РФ, такой признак, как «общественная опасность» законодателем не указывается, что обусловлено дискуссионным характером.

В теории административного права весьма распространена точка зрения, что административные правонарушения, как и преступления, тоже являются общественно опасными деяниями. Единственным критерием отграничения административного правонарушения от преступления может быть лишь степень общественной опасности, которая, естественно, различна у этих видов правонарушений¹³⁴.

Л. Л. Попов, Ю. И. Мигачев, С. В. Тихомиров отмечают, что общественная опасность административного правонарушения состоит в том, что оно реально причиняет или может причинить вред общественным отношениям, охраняемым законом¹³⁵.

Такие административисты, как П. И. Кононов, В. Я. Кикоть, И. Ш. Килясханов, Д. Н. Бахрах, В. Г. Татарян используют понятие «общественная вредность». При этом статья 2.1 КоАП РФ, в отличие от ст. 14 УК РФ, не дает четкого ответа на вопрос: чем следует считать административное правонарушение — общественно вредным или общественно опасным? Вместе с тем ст. 2.2 КоАП РФ при определении форм вины прямо упоминает о вредных последствиях административного правонарушения. И в этой связи возникает вопрос о соотношении уголовного преступления и административного правонарушения в области рынка ценных бумаг. Так, например, ст. 185.1 УК РФ «Злостное уклонение от раскрытия или предоставления информации, определенной законодательством Российской Федерации о ценных бумагах» установлена уголовная ответственность за злостное уклонение от раскрытия или предоставления информации, определенной законодательством Российской Федерации о ценных бумагах, либо предоставления заведомо неполной или ложной информации, если эти деяния причинили крупный ущерб гражданам, организациям или государству. Данное деяние следует разграничивать с административными правонарушениями, предусмотренными ст. 15.19 КоАП РФ «Нарушение требований законодательства, касающихся представления и раскрытия информации на финансовых рынках», ст. 19.7.3 КоАП РФ «Непредставление информации в Банк России», которое не содержит такого признака, как ущерб в крупном размере и умышленного характера противоправного поведения.

Являются ли административные правонарушения опасными для личности, общества, государства? Иными словами, является ли общественная опасность (вредность) необходимым признаком для административного правонарушения? На данные вопросы ученые-административисты не имеют единого мнения, в связи с чем все мнения в науке можно свести к трем основным точкам зрения по данному вопросу. Авторы первой точки зрения (например: И. С. Самощенко, О. М. Якуба)¹³⁶ считают, что административные правонарушения являются не общественно опасными, а общественно вредными, поскольку общественная опасность характерна только для преступлений. Сторонники второй точки зрения (например: Д. Н. Бахрах, Н. Д. Дурманов)¹³⁷ признают двойственную природу административных правонарушений, считая, что одним из них присуща общественная опасность, а другие лишены этого признака. Наконец, сторонники третьей точки зрения, и их большинство, признают наличие у административных правонарушений признака общественной опасности, так как они исходят из материального единства правонарушений, в силу чего административное правонарушение определяется ими как деяние общественно опасное, но от преступления отличающееся меньшей степенью общественной опасности (например: И. А. Галаган, Ю. М. Козлов, Г. А. Кузьмичева, А. Е. Лунев, А. А. Пионтковский, Л. Л. Попов, В. Д. Сорокин, С. С. Студеникин, А. Н. Трайнин, Б. Б. Хандельгиев, А. П. Шергин, Ц. А. Ямпольская)¹³⁸.

К примеру, И. А. Галаган, характеризуя административный проступок как разновидность антиобщественного, противоправного поведения, обоснованно считал, что степень общественной опасности является неотъемлемым признаком административного проступка, выражающим его антиобщественную сущность. Он полагает, что всем правонарушениям присуща определенная степень общественной опасности, потому они и пресекаются мерами юридической ответственности, что являются общественно опасными¹³⁹.

Административные правонарушения в области рынка ценных бумаг безусловно являются общественно опасными, поскольку их совершение нарушает установленный государством общественный порядок, что негативно сказывается на нормальном функционировании той или иной области, сферы жизнедеятельности общества.