Актуальные проблемы административного права и административного процесса

Монография

Под общей редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
С. А. Старостина

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9

ББК 67.401

А43

Посвящается 70-летнему юбилею доктора юридических наук,
профессора Сергея Алексеевича Старостина.

Авторы:
Ананенко А. О. – гл. 3, § 5; Анискина Н. В., к. ю. н. – гл. 2, § 11; Васюхно И. О., к. ю. н. – гл. 2, § 10; Ведяшкин С. В., к. ю. н., доц. – гл. 1, § 6; Голодов П. В., к. ю. н., проф. – гл. 2, § 15; Десятых П. В., к. ю. н. – гл. 2, § 6; Добкин А. Г. – гл. 3, § 1; Еремин М. В., к. ю. н. – гл. 2, § 14; Зайцев Д. И. – введение, гл. 3, § 7; Зорина Е. А., к. ю. н. – гл. 2, § 8; Ильин И. С., к. ю. н. – гл. 2, § 2; Кадетова А. Д. – гл. 3, § 2; Кинев А. Ю., д. ю. н., доц. – гл. 1, § 2; Кириловский О. В., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 3; Корепина А. В., к. ю. н., доц. – гл. 1, § 7; Кропачева А. В., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 1; Купеева Л. Ч. – гл. 3, § 6; Левин П. Н., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 7; Лукина А. Н., к. ю. н. – гл. 2, § 12; Маркелова О. Н., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 13; Мартиросян Т. А., к. ю. н. – гл. 2, § 16; Мильский А. С., к. ю. н. – гл. 2, § 18; Миннигулова Д. Б., д. ю. н., проф. – гл. 1, § 4; Огиенко А. С., к. ю. н. – гл. 2, § 9; Павлова Л. В., к. ю. н., доц. – гл. 1, § 5; Перов С. В., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 17; Политова Е. Ю. – гл. 3, § 3; Прокопов М. С. – гл. 3, § 4; Труфанов М. Е., д. ю. н., проф. – гл. 1, § 3; Ухов В. Ю., д. ю. н., проф. – гл. 1, § 1; Федотов С. Б., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 4; Шилюк Т. О., к. ю. н., доц. – гл. 1, § 9; Щепалов С. В., к. ю. н., доц. – гл. 1, § 8; Яковлев Е. А., к. ю. н. – гл. 2, § 5.

Рецензенты:
Авдейко А. Г., начальник Договорно-правового департамента МВД России, заслуженный юрист Российской Федерации;
Серков П. П., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации;
Старилов Ю. Н., доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета, заведующий кафедрой административного и административного процессуального права юридического факультета Воронежского государственного университета.

Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора С. А. Старостина.

В монографии рассматривается круг вопросов, связанных с материальными и процессуальными аспектами правового обеспечения государственного управления. Авторы исследуют проблемы структуры и направлений развития органов исполнительной власти, теории административного права, административного судопроизводства, административного принуждения и функционирования уголовно-исполнительной системы, контрольно-надзорной деятельности, а также государственного управления в особых условиях.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июля 2022 г.

Монография рекомендуется для студентов и аспирантов юридических и экономических вузов, преподавателей и исследователей административного права и административного процесса, государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, а также всех, кто интересуется проблемами реализации исполнительной власти.

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК 342.9

ББК 67.401

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

ВВЕДЕНИЕ

Уважаемые читатели!

В сентябре 2022 г. отмечает свой 70-летний юбилей доктор юридических наук, профессор Сергей Алексеевич Старостин. Конечно, верится в это число с большим трудом, особенно коллегам Сергея Алексеевича, которые ежедневно сталкиваются с его неиссякаемой энергией и энтузиазмом.

Рассказывать о Сергее Алексеевиче можно долго, много и только хорошее. Лучше всего для такого рассказа подошел бы даже не торжественный банкет, а объемистый книжный том из серии «Жизнь замечательных людей». К сожалению, перед нами стоит полностью противоположная задача: отразить масштаб его личности в нескольких беглых биографических штрихах. И конечно, вряд ли эту задачу удастся выполнить. Однако давайте все-таки попробуем — вдруг что-нибудь получится?

Сергей Алексеевич Старостин родился 4 сентября 1952 г. в городе Алексин Тульской области. В 1960–1970 гг. учился в средней школе города Алексин. В 1976 г. он окончил Тульский политехнический институт с присвоением квалификации «инженер-электромеханик» по специальности «системы автоматического управления», а в 1988 г. — Академию МВД СССР («юрист», «правоведение»).

Надо заметить, что в ведомственных вузах правоохранительной направленности всегда был мощный административно-правовой уклон. Поэтому такое сочетание высших образований позволило изучить управленческие процессы как в технических, так и в социальных системах материального мира. Кроме того, в данной связи неудивительно, что путь Сергея Алексеевича в науку начался в профильном учебном заведении — Академии управления МВД России.

Именно в ней он обучался в адъюнктуре (1990–1993 гг.) и защитил сначала кандидатскую диссертацию на тему «Правовые и организационные основы управления органами внутренних дел при массовых беспорядках» (1993 г.), а затем и докторскую диссертацию — «Управление органами внутренних при чрезвычайных ситуациях (правовые и организационные аспекты)» (2000 г.).

Проблемы государственного управления в чрезвычайных ситуациях пронизывают все творчество профессора Старостина. Помимо указанных выше научно-квалификационных работ, его перу принадлежат монографии «МВД России в системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (2005 г.), «Чрезвычайное положение» (2019 г.), «Чрезвычайные административно-правовые режимы» (2022 г.). Не говоря уже о множестве статей, докладов и тезисов выступлений схожей тематики.

Вместе с тем было бы ошибкой считать, что интересы Сергея Алексеевича исчерпываются обозначенными проблемами. В разные годы профессор Старостин исследовал такие институты, как административная ответственность, административная юстиция, административная юрисдикция, административное принуждение, административные процедуры и многие другие.

И еще один важный факт. Сергей Алексеевич давно и успешно руководит коллективами авторов, готовящими учебники, сборники, журналы, иные профессиональные издания. В одном только 2021 г. под его редакцией были опубликованы учебные пособия «Административная реформа», «Система и структура органов исполнительной власти Российской Федерации», «Специальные административно-правовые режимы». Каждое из них уже сейчас пользуется популярностью у студентов, т. к. фамилия профессора на титуле книги — это знак качества, подтвержденный блестящей академической репутацией.

Теперь несколько слов о трудовой деятельности героя нашего повествования. С 1976 по 1984 г. Сергей Алексеевич работал на Комбинате производственных предприятий города Электросталь Московской области, пройдя путь от инженера до начальника цеха. К счастью для отечественной административной науки, на этом его инженерная карьера и завершилась.

В 1984 г. Сергей Алексеевич занял должность заместителя начальника ГОВД города Электросталь, и с этого момента его судьба оказалась плотно связана с правоохранительными структурами (единственное отклонение от этого вектора случилось в 1989–1992 гг., когда он был народным депутатом Московского областного совета). С 1990 по 2002 г. Сергей Алексеевич преподавал в Академии управления МВД России; в 1996 г. ему было присуждено звание доцента, в 2000 г. — профессора. В 2002–2007 гг. Сергей Алексеевич работал заместителем начальника Всероссийского научно-исследовательского института МВД России по научной работе.

В 2007 г. Олег Емельянович Кутафин — ректор Московской государственной юридической академии, позднее названной в его честь — пригласил Сергея Алексеевича на кафедру административного права. Предложение было принято и сотрудники кафедры, уже тогда славящейся духом товарищества и чувством локтя, тепло встретили нового коллегу (тем более что большинство из них знали профессора Старостина не один десяток лет!). C тех пор место работы Сергея Алексеевича остается неизменным.

С. А. Старостин ведет обширную общественную деятельность. Он состоял экспертом комитета по безопасности Государственной Думы ФС РФ III-го созыва, участвовал в подготовке законов, в том числе Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». В 2003 г. министр внутренних дел включил Сергея Алексеевича в межведомственную группу по взаимодействию с полномочным представителем России в Европейском суде по правам человека, в 2010 г. — в комиссию МВД России по подготовке концепции федерального закона «О милиции».

В настоящие дни профессор Старостин — член научно-консультативного совета при Верховном Суде РФ, научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре РФ, общественного совета МВД России, общественного совета федерального агентства «Управление делами Президента РФ», Национальной ассоциации административистов, а также эксперт Комитета экспертов-советников Третейского суда JSM в городе Цюрих (Швейцария) Института международного коммерческого арбитража.

С. А. Старостин награжден медалью ордена «За заслуги перед Отечеством» II степени, многочисленными государственными и ведомственными наградами.

Особенность данной монографии в том, что она создана исключительно коллективом учеников Сергея Алексеевича как дань уважения своему научному консультанту и научному руководителю. Профессор С. А. Старостин уже подготовил 45 кандидатов и 4 доктора наук, многие из которых находятся на ответственных постах в органах публичной власти или коммерческих (некоммерческих) организациях. Большая часть из них нашли время и возможность, чтобы принять участие в подготовке этой книги.

Надеемся, что она окажется ценной не только для юбиляра, но и полезной для студентов и аспирантов юридических и экономических факультетов, преподавателей и исследователей административного права и административного процесса, государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, а также всех, кто интересуется проблемами функционирования исполнительной власти.

Дмитрий Игоревич Зайцев,
аспирант кафедры административного
права и процесса МГЮА,
ученик С. А. Старостина

Глава 1.
ДОКТРИНА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

УХОВ Владимир Юрьевич

В 1998 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему «Управление ОВД при чрезвычайном положении», в 2008 г. — диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук на тему «Институт чрезвычайного положения в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации».

С 1990 г. занимал должности заместителя начальника отдела по уголовному розыску; начальника отдела координации работы подразделений криминальной милиции ГУВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области; заместителя начальника управления делопроизводства и режима секретности.

В 2004–2008 гг. — начальник Санкт-Петербургской специальной средней школы милиции.

С 2009 г. по н. в. — профессор, начальник кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России.

Является организатором ежегодной международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Сорокинские чтения).

§ 1. О режиме повышенной готовности

В жизни любого государства невозможно избежать ситуаций произвольного изменения состояния общественных отношений, которые находятся в сферах действия органов исполнительной власти и регулируются административным правом. В том случае, если такие изменения носят негативный и значимый для общества характер и не могут быть преодолены обычными мерами, у государства должны быть в арсенале особые, отличающиеся от обычных, меры административно-правового, государственного воздействия, совокупность которых принято характеризовать понятием административно-правовых режимов.

Административно-правовые режимы — это комплекс государственно-управленческих и административно-правовых мер, существенно отличающихся от тех, которые применяются органами государственной власти в обычных условиях своей деятельности.

В условиях действия административно-правовых режимов существенно изменяется правовой статус оказавшихся в зоне действия режима субъектов права. Объем административно-правового регулирования, в том числе затрагивающего другие отрасли, значительно возрастает. Одновременно органы государственной власти могут значительно усиливать свое влияние на институты гражданского общества путем расширения сферы управленческого воздействия.

Необходимо отметить, что ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации запрещает издание законов, которые отменяют или умаляют права и свободы человека и гражданина. Одновременно ч. 3 той же статьи Конституции устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Именно это конституционное положение является базовым для установления существующих и появления новых административно-правовых режимов. Список оснований для ограничения прав и свобод человека и гражданина, который приведен в Конституции РФ, носит исчерпывающий характер. Следовательно, и административно-правовые режимы также не могут иметь других оснований и направленности их применения, кроме перечисленных в Конституции РФ.

Необходимо добавить, что применение административно-правовых режимов — мера вынужденная и относится к особым ситуациям в функционировании органов исполнительной власти и иных субъектов административного права.

Кроме того, необходимо отметить, что ч. 3 ст. 56 Конституции РФ устанавливает, что не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46–54 Конституции РФ. Вследствие этого федеральные законы не могут устанавливать элементы административно-правовых режимов, посягающие на соответствующие права и свободы; в частности, неприкосновенно право на жизнь, человек не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию и т. п.

Существуют административно-правовые режимы, которые имеют предупредительную направленность и действуют непрерывно на ограниченной территории. Воздействуют эти режимы на субъекты административного права, которые имеют практически постоянный состав. Такими режимами являются:

– режим государственной границы;

– режим закрытых административно-территориальных образований.

Другие административно-правовые режимы имеют ситуативный характер. Такими режимами являются:

– режим военного положения;

– режим чрезвычайного положения;

– режим контртеррористической операции;

– режим чрезвычайной ситуации.

Понятие режима военного положения раскрыто в Федеральном конституционном законе от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении». В этом законе военное положение определено как «особый правовой режим, вводимый на территории России или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии»¹.

Военное положение вводится указом Президента Российской Федерации о введении военного положения и заканчивается после отмены (прекращения действия) военного положения. Основанием для введения военного положения является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии.

В Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» термин «чрезвычайное положение» раскрыт как особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях. Этот режим допускает ограничения прав и свобод человека и гражданина, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Чрезвычайное положение вводится указом Президента Российской Федерации при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся, например, попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований и т.п.²

Режим контртеррористической операции (далее — режим КТО) — это особый правовой режим, который вводится в целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства, в пределах территории проведения контртеррористической операции и на период ее проведения³.

Контртеррористическая операция проводится для пресечения террористического акта и преступлений террористической направленности. Решения о проведении контртеррористической операции, на основании ст. 12 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», принимает руководитель Федеральной службы безопасности либо, по его указанию, руководитель территориального органа ФСБ.

При введении режима КТО происходит усиление мер безопасности, вводятся временные ограничения, которые могут быть жестче, чем при режиме чрезвычайного положения.

Режим чрезвычайной ситуации (далее — режим ЧС) вводится при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации. Формулировка термина «чрезвычайная ситуация» дана в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Чрезвычайная ситуация — это результат опасного явления природного или техногенного характера. Последствия чрезвычайной ситуации — человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде.

Режим ЧС имеют право вводить:

– правительство Российской Федерации на всей территории Российской Федерации либо на ее части;

– органы государственной власти субъектов Российской Федерации (при возникновении чрезвычайных ситуаций регионального или межмуниципального характера);

– органы местного самоуправления (для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования).

Кроме того, Президент Российской Федерации, в случае возникновения чрезвычайной ситуации, имеет право вводить режим чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации либо на ее части⁴.

В апреле 2020 г. в формулировку чрезвычайной ситуации было добавлено распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих. Тем самым было официально признано, что стремительное распространение пандемии Ковид-19 является основанием для введения режима ЧС.

Все вышеперечисленные режимы вводятся, когда произошли события, при которых повседневная жизнедеятельность уже невозможна. На основании изучения зарубежного опыта введения специальных режимов видно, что в ряде стран существуют так называемые промежуточные режимы, закрепленные законодательно.

Подобный режим предлагалось ввести и законодательно закрепить еще в 2008 г.⁵ Однако на протяжении последних лет велась только полемика на эту тему без достижения какого-либо результата, хотя причин подойти к этому вопросу более конкретно было немало.

Предлагаемый промежуточный режим, а именно режим повышенной готовности (далее — режим ПГ) — это универсальный режим, который может вводиться при разнообразных осложнениях ситуации на территории РФ, будь то предполагаемое введение режимов военного положения, чрезвычайного положения, чрезвычайной ситуации или др.

В 2020 г. в разгар пандемии, когда все силовые структуры, медицинский персонал работали, что называется, на «казарменном положении», наши законодатели все-таки вспомнили о режиме повышенной готовности, закрепленном в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» номинально. В указанный закон с 1 апреля 2020 г. внесли ряд изменений, касающихся режима ПГ, однако не позаботились о том, чтобы дать определение данного режима, определить кто его уполномочен вводить и по каким основаниям.

При введении режима ПГ предполагается введение определенных ограничений, не таких жестких, как при введении режимов ВП, ЧП, ЧС, но должных быть законодательно закрепленными и конкретизированными.

В формулировку чрезвычайной ситуации было добавлено распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих. Тем самым было официально признано, что стремительное распространение пандемии Ковид-19 является основанием для введения режима ЧС.

В связи с этим возникли дискуссии о том, правомерно ли введение режима повышенной готовности вместо режима чрезвычайной ситуации на территории большинства субъектов Российской Федерации в связи с неблагоприятной эпидемиологической обстановкой в этих регионах.

Предметом спора являлась правая коллизия, вызванная отсутствием в законодательстве разъяснений оснований для введения режима повышенной готовности вместо режима ЧС. В связи с этим легитимность введения режима ПГ в условиях распространения заболевания, представляющего опасность для населения, вызвала обоснованные сомнения правозащитников.

Во-первых, в условиях пандемии в оперативном порядке в нормативно-правовые акты вносились изменения, касающиеся ограничительных мероприятий в период режима ПГ. Ключевым изменением стала возможность ограничивать права и свободы граждан не только федеральными законами, но и подзаконными правовыми актами, что противоречит положениям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. А именно, Правительству Российской Федерации и региональным органам исполнительной власти была предоставлена возможность устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения, ограничивающие их права и свободы, не только при режиме ЧС, но и при режиме ПГ.

Во-вторых, отсутствовало понимание, при каких угрозах вводится режим ПГ, и на какой стадии распространения этих угроз необходимо вводить режим ЧС. У части общества сложилось мнение об экономической обусловленности введения режима ПГ вместо режима ЧС. Данная позиция имеет место, так как, оценивая общественно-опасные последствий распространения инфекции Covid-19, а именно, стремительный рост заболеваемости, высокую смертность, экономические потери, пандемию можно было расценивать как уже наступившую чрезвычайную ситуацию.

Одна из петиций за введение режима ЧС набрала больше 130 тысяч подписей⁶. При введенном режиме ЧС, по мнению людей, поддержавших это обращение, у государства возникают обязательства по предоставлению определенных гарантий, льгот и компенсаций вследствие проводимых карантинных мероприятий и «локдауна»⁷, при которых был наложен запрет осуществлять предпринимательскую деятельность. Длительное время предприниматели несли ощутимые убытки, которые им никто не возместил.

Необходимость законодательного регулирования режима повышенной готовности как самостоятельного правового режима рассматривалась задолго до пандемии в научных трудах С. А. Старостина. Предлагалось законодательно закрепить такой режим как предшествующий, промежуточный по отношению к режиму чрезвычайного положения. В частности, С. А. Старостин предлагал до введения чрезвычайного положения вводить промежуточный режим, который бы предоставлял возможность государственным органам, прежде всего органам внутренних дел, применять более «мягкие» меры, чем при режиме чрезвычайного положения⁸. Данные меры носили бы профилактический, предупредительный характер, юридические последствия за нарушение этих норм носили бы более мягкий характер⁹.

Режим ПГ должен вводиться при угрозе возникновения какой-либо чрезвычайной ситуации и необходим для того, чтобы дать время государственным органам власти более качественно подготовиться к введению более жесткого режима, сдержать или устранить опасные явления на начальном этапе, ограничившись только введением режима повышенной готовности.

Для решения вопроса о законодательном закреплении режима повышенной готовности существует два варианта: либо дополнить законы о военном положении, чрезвычайном положении, чрезвычайной ситуации составляющими частями (дополнениями) о данном режиме, либо, что представляется более целесообразным, принять самостоятельный Федеральный закон «О режиме повышенной готовности».

КИНЕВ Александр Юрьевич

Генеральный директор государственного бюджетного учреждения города Москвы «Московское городское бюро технической инвентаризации» (2021 г. — н. в.), член Центральной избирательной комиссии России (2016–2021 гг.), заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы России (2013–2016 гг.), заместитель Мэра города Арзамас (2002–2004 гг.).

Государственный советник Российской Федерации 1 класса. Награжден государственными наградами: Орденом Дружбы, медалью ордена «За заслуги перед Отечеством» I и II степеней и др.

В 2014 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук на тему «Административно-правовая защита конкуренции: проблемы и пути совершенствования».

Доцент кафедры административного права и процесса Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

§ 2. Антимонопольные органы в структуре органов исполнительной власти: основы правового положения и проблемы развития взаимодействия

Задачи по защите конкуренции, а также по обеспечению ее нормального состояния и развития возложены на антимонопольные органы, наделенные соответствующими контрольно-надзорными полномочиями.

Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) и ее территориальные органы имеют свои особенности, что во многом отражается на эффективности защиты конкуренции. В связи с этим необходимо отметить те задачи и функции, которые закреплены за ФАС России в действующих нормативных правовых актах.

Первое, что заслуживает внимания, — это выбор организационно-правовой форм антимонопольного ведомства и определение его места в системе исполнительной власти.

Место ФАС России в системе федеральных органов исполнительной власти определено Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»¹⁰, согласно которому руководство деятельностью ФАС России осуществляет Правительство Российской Федерации.

Следует отметить, что до 2004 г. антимонопольным органом являлось Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. В связи с реформой системы федеральных органов исполнительной власти и вступлением в силу Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» указанное Министерство было упразднено, а его функции, за исключением функций в сфере защиты прав потребителей и поддержки малого бизнеса, были переданы ФАС России¹¹.

Установление федеральной службы в качестве организационно-правовой формы антимонопольного ведомства в России обусловлено тем, что в его функциях преимущественно сосредоточены контрольно-надзорные полномочия.

Анализ деятельности ФАС России в области регулирования конкурентных отношений показывает, что служба реализует функцию по выработке государственной политики в области поддержки и защиты конкуренции. Так, например, служба являлась основным разработчиком Программы развития конкуренции, в результате проведенной ею работы внесены серьезные изменения в антимонопольное законодательство.

Исходя из этого, рациональным было бы закрепить в качестве функции ФАС России разработку и реализацию государственной политики в сфере поддержки и защиты конкуренции. Этот шаг, на наш взгляд, приблизит ведомство к министерскому статусу, придаст ему особую роль, которую в настоящее время играют, например, многие федеральные службы силового блока (ФСБ России, ФСИН России). Данная мера соответствует общей закономерности, которую, по нашему мнению, следует обозначить как развитие ФАС России как правоохранительной структуры¹².

Сложившийся акцент на деятельности ФАС России по защите конкуренции не позволяет решить одну из важных проблем в этой области — проблему координации деятельности федеральных органов исполнительной власти. Между тем, данная проблема негативно отражается на результатах работы в области поддержки и развития конкуренции, поскольку отдельные федеральные органы (как, например, Минтранс России, Минэнерго России и др.), преследуя узковедомственные интересы, вопросам поддержки конкуренции в курируемых отраслях российской экономики не уделяют должного внимания.

Существовавшая до недавнего времени в России система разделения задач в области развития и защиты конкуренции имела значительные отличия от указанной схемы распределения полномочий между органами исполнительной власти. В функциях Минэкономразвития России, являющегося, по сути, главным координатором экономического развития страны, а также в функциях других федеральных органов исполнительной власти задачи в области конкурентной политики не были отражены.

В 2013 г. в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 9 августа 2013 г. № 685 внесены изменения в положения о ряде федеральных органов исполнительной власти в части наделения их полномочиями в сфере развития конкуренции. В частности, в положениях о Министерстве экономического развития, Министерстве промышленности и торговли, Министерстве транспорта, Министерстве сельского хозяйства, Министерстве цифрового развития, связи и массовых коммуникаций, Министерстве здравоохранения, Министерстве природных ресурсов и экологии, Министерстве энергетики и положениях о других федеральных органах исполнительной власти закреплены их полномочия разрабатывать и реализовывать меры по развитию конкуренции на товарных рынках, включая выполнение соответствующих ведомственных целевых программ, в установленной сфере деятельности¹³.

Вопрос развития конкуренции в отраслях российской экономики стоит особенно остро, поскольку в них до настоящего времени отчетливо проявляются последствия централизованного планового административно-командного подхода к регулированию экономики, применявшегося в советские годы.

В связи с этим, а также учитывая состоявшееся закрепление полномочий федеральных органов исполнительной власти в области развития конкуренции за, предлагается сформировать четкую систему контроля за реализацией федеральными органами исполнительной власти закрепленных за ними функций по развитию конкуренции в установленных сферах деятельности.

Основным федеральным органом исполнительной власти, определяющим государственную конкурентную политику и координирующим деятельность других федеральных органов исполнительной власти по ее реализации, является Минэкономразвития России.

В его функции входит анализ и прогнозирование развития конкурентных отношений, выработка стратегических целей и задач в области защиты и развития конкуренции, нормативно-правовое регулирование, законотворческая деятельность, координация и контроль деятельности федеральных органов исполнительной власти по развитию конкуренции, а также координация деятельности федерального антимонопольного органа (ФАС России).

Реализация государственной конкурентной политики в отдельных отраслях возложена на отраслевые ведомства (Банк России, Минпромторг, Минэнерго, Минсельхоз и другие). В их функции входит создание необходимых условий для развития конкуренции, выработка государственной политики, направленной на уменьшение административных барьеров для бизнеса, нормативно-правовое регулирование общественных отношений в отраслях, связанных с укреплением и развитием в них конкуренции.

Контроль за соблюдением антимонопольного законодательства осуществляется антимонопольными органами, в задачи которых входит также выявление нарушений правовых норм в области конкурентных отношений, предупреждение указанных нарушений и контроль за экономической концентрацией.

Кроме указанных органов, роль консультативных и координационных органов играют Совет по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве Российской Федерации. Он является постоянно действующим совещательным органом, образованным для обеспечения практического взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, предпринимательского сообщества и научной общественности в целях выработки предложений по созданию эффективных механизмов повышения конкурентоспособности экономики и развития предпринимательства в Российской Федерации¹⁴. Также создана Правительственная комиссия по вопросам конкуренции и развития малого и среднего предпринимательства.

Если провести анализ реализации государственных функций, то во многом аналогичной представленной модели является модель распределения задач в области противодействия коррупции.

Организационная основа противодействия коррупции закреплена на уровне федерального закона и включает, с одной стороны, деятельность федеральных органов исполнительной власти по противодействию коррупции в пределах своих полномочий, а с другой — контроль за соблюдением антикоррупционных правовых норм, который осуществляют правоохранительные органы¹⁵.

В целях координации и консультативной помощи Президенту Российской Федерации, как главному субъекту, организующему противодействие коррупции в стране, при Президенте России сформирован Совет по противодействию коррупции¹⁶.

Функционирование системы противодействия коррупции осуществляется на основе Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации¹⁷, и национальных планов по противодействию коррупции.

Реализация в России государственной функции противодействия коррупции оказывает значительное влияние на развитие экономики страны, организована посредством использования функционального подхода. То есть задачи по противодействию коррупции реализуются во всех федеральных органах исполнительной власти в пределах их полномочий, а не ограничиваются компетенцией лишь одного федерального органа.

Цель укрепления конкуренции является столь же широкой, как и цель противодействия коррупции. Она охватывает компетенцию всех государственных органов, осуществляющих координацию развития отдельных отраслей российской экономики.

Но в отличие от коррупции, значение конкуренции и ограничения монополий оценивается в обществе неоднозначно.

В условиях глобализации принимается во внимание не только конкуренция на товарных рынках в пределах одной страны, но и конкуренция на международных товарных рынках. Этим в некоторых случаях объясняются действия некоторых федеральных органов исполнительной власти по государственной поддержке отдельных предприятий и организаций, направленные на повышение их конкурентоспособности на глобальных рынках.

Если обратиться к рассмотрению взаимосвязей Федеральной антимонопольной службы с другими федеральными органами исполнительной власти, то можно отметить наиболее тесные отношения между антимонопольными и правоохранительными органами. Большинство специалистов сходятся во мнении, что полномочий по противодействию антиконкурентным соглашениям, которыми обладают антимонопольные органы, недостаточно для организации системной результативной работы по противодействию картелям.

Некоторые шаги, направленные на расширение этих полномочий, были сделаны в 2009 г., когда был принят так называемый второй антимонопольный пакет. Он включал поправки в Закон о защите конкуренции и другие законодательные акты, в частности положения о праве антимонопольных органов в целях выявления картелей проводить внеплановые («внезапные») проверки без предварительного уведомления проверяемого лица об их проведении с использованием процедур осмотра территорий, помещений, документов и предметов проверяемого лица.

Именно благодаря возможности в ходе антимонопольных расследований проводить такого рода мероприятия, в последние годы было раскрыто несколько крупных общенациональных картелей.

Третьим антимонопольным пакетом уточнены полномочия антимонопольных органов в части, касающейся получения и использования ими информации, содержащейся на электронных носителях. В частности, в ч. 1 ст. 25 Закона о защите конкуренции («Обязанность представления информации в антимонопольный орган»), которая вызывала сложности в правоприменении, формулировка «включая служебную переписку в электронном виде» заменена на вполне исчерпывающий перечень информации, которая может содержаться на электронных носителях и должна быть представлена в антимонопольный орган по его требованию, в том числе, в ходе проверок хозяйствующих субъектов: «акты, договоры, справки, деловая корреспонденция, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях».

Часть 3 ст. 25³ уточняет права антимонопольного органа на копирование электронных носителей информации в ходе осмотра территорий, помещений, документов и предметов проверяемого лица в процессе проверки.

Серьезной проблемой в области деятельности антимонопольных органов является отсутствие у них полномочий по осуществлению оперативно-разыскной деятельности.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» ФАС России не входит в число органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность¹⁸. Согласно ч. 4 ст. 7 указанного закона, запросы ФАС России не являются основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий. Кроме того,ФАС России не имеет права на использование результатов оперативно-разыскной деятельности.

Вместе с тем, по нашему мнению, качественно новый уровень борьбы с картелями в России может быть достигнут только двумя путями: или наделения антимонопольных органов полномочиями, которыми обладают правоохранительные органы, или организации системного и заинтересованного взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами.

К указанным полномочиям необходимо относить, в первую очередь, полномочия на осуществление оперативно-разыскной деятельности. К аргументам в пользу данного вывода необходимо относить следующее.

Во многих развитых странах антимонопольные органы наделены полномочиями осуществлять оперативно-разыскную деятельности. Необходимость этого обусловлена тем, что указанные органы не могут достаточно эффективно выполнять свое предназначение без указанных средств.

В настоящее время полномочия антимонопольных органов по получению доказательств ограничены всего четырьмя формами работы: проверка, получение объяснений, запрос документов (информации), признание правонарушителя в порядке примечания к ст. 14.32 КоАП. При этом основным способом получения доказательств по делам о картелях является внезапная проверка.

Сегодня крупные компании имеют в своем арсенале широкий выбор средств, позволяющих конспирировать деятельность по разделу рынка с конкурентами, созданию картелей и совершению иных антимонопольных нарушений.

На это обстоятельство указывают и другие ученые. Как справедливо отмечает Л. Н. Борисова, антимонопольным органам противостоят зачастую крупные, материально, финансово и технически обеспеченные компании, которые обладают реальной возможностью блокировать действия антимонопольных органов путем оказания сопротивления их сотрудникам (в том числе и физического), сокрытия и уничтожения доказательств и т.п.¹⁹

Отчасти указанная проблема решается путем взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов (МВД России и ФСБ России). Однако, на наш взгляд, нерациональным является возложение на антимонопольные органы таких задач, которые они не могут решить самостоятельно, без привлечения сил иных федеральных органов исполнительной власти.

Борьба с картелями, которые являются наиболее ярко выраженным нарушением антимонопольного законодательства, является приоритетной задачей антимонопольных органов. Решение этой задачи сегодня зависит в большей степени от успешности работы не только и не столько ФАС России, сколько от эффективности ее взаимодействия с МВД России и судебной властью. Однако взаимодействие может быть эффективным при условии эффективных действий всех вовлеченных в его процесс сторон. Отсюда, если МВД России не будет пытаться повысить значимость борьбы с картелями на своем уровне, все усилия ФАС России по противодействию им будут не столь эффективных.

В связи с этим, по мнению автора, наиболее перспективным, стратегическим ориентиром в противодействии картелям со стороны антимонопольных органов является наделение указанных органов полномочиями по осуществлению оперативно-разыскной деятельности.

Вместе с тем, наделение ФАС России полномочиями по осуществлению оперативно-разыскной деятельности является достаточно дискуссионным вопросом. Увеличение количества органов — субъектов оперативно-разыскной деятельности политически болезненный процесс. Для принятия такого рода решений необходимы очень веские основания.

Как отмечает И. Ю. Артемьев, «российская специфика такова, что нужна большая осторожность в том, что мы делаем. У нас уже действительно серьезное оружие в руках. Так что оперативно-розыскной деятельности нам не надо, для этого есть МВД и прокуратура»²⁰.

Учитывая данные обстоятельства, наделение антимонопольных органов полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, по нашему мнению, — перспектива весьма отдаленная. Повышение эффективности работы по противодействию картелям в ближайшее время должно происходить за счет развития взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами.

Наиболее тесное сотрудничество осуществляется между антимонопольными органами и органами внутренних дел. Это связано с тем, что к компетенции органов внутренних дел (в том числе по вопросу подследственности)²¹ относится ст. 178 УК РФ, которая введена в указанный кодекс в 1996 г. Данной статьей установлена уголовная ответственность за «монополистические действия, совершенные путем установления монопольно высоких или монопольно низких цен, а равно ограничение конкуренции путем раздела рынка, ограничения доступа на рынок, устранения с него других субъектов экономической деятельности, установления или поддержания единых цен».

Попытки наладить взаимодействие между антимонопольными и правоохранительными органами с целью повышения эффективности борьбы с нарушителями антимонопольного законодательства, в первую очередь с участниками антиконкурентных соглашений, начали предприниматься по инициативе ФАС России с момента ее создания в 2004 г.

Первым документом, формализующим этот вопрос и явившимся основой такого взаимодействия, стал совместный приказ ФАС России и МВД России от 30 декабря 2004 г. № 878/215 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службы»²².

Подписание данного приказа сопровождалось соответствующими организационными решениями — в структуре Департамента экономической безопасности МВД России был создан отдел, специализирующийся на раскрытии преступлений, связанных с нарушением антимонопольного законодательства. В структуре ФАС России также было создано специализированное управление по борьбе с картелями.

Важным событием в развитии правовой основы взаимодействия между ФАС России и МВД России по противодействию картельным соглашениям стал Федеральный закон от 29 июля 2009 г. № 216-ФЗ «О внесении изменения в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации»²³.

Одновременно на уровне Правительства Российской Федерации был утвержден План мероприятий по реализации Программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009–2012 годы, п. 16 которого предусматривал определение порядка взаимодействия антимонопольных органов и правоохранительных органов в целях выявления картельных соглашений в совместном акте МВД России и ФАС России. Предполагалось, что этот акт должен прийти на смену указанному выше Приказу № 878/215 и охватить все аспекты взаимодействия ФАС России и МВД России.

Принятие данных документов, а также организационные меры послужили началом нового этапа взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов, цель которого определялась как создание реальной угрозы уголовного преследования за антиконкурентные действия.

Постепенно в ходе работы над нормативными документами и взаимодействия в процессе антимонопольных расследований определилась роль каждого из ведомств в вопросах противодействия картельным соглашениям. Однако правового закрепления распределение задач и функций между ФАС России и МВД России до настоящего времени не получило.

Распределение функций между ведомствами, по нашему мнению, целесообразно закрепить в межведомственных актах. При этом в функции органов внутренних дел должны входить следующие полномочия:

– осуществлять оперативно-розыскные мероприятия по запросу антимонопольных органов и передавать им их результаты;

– привлекать к уголовной ответственности лиц, виновных в уголовно наказуемых нарушениях антимонопольного законодательства, основываясь на решениях антимонопольных органов;

– осуществлять меры по защите сотрудников антимонопольных органов при проведении ими проверок соблюдения антимонопольного законодательства.

В качестве примеров результативного взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами можно привести следующее²⁴:

1. Проведение оперативно-розыскных мероприятий по запросу антимонопольных органов и передача им их результатов.

После совместной с Генеральной прокуратурой Российской Федерации проверки нарушений антимонопольного законодательства при проведении торгов на закупку лекарственных средств антимонопольным органом был возбужден ряд дел против крупнейших фармкомпаний по фактам сговоров на данных торгах. Одновременно было возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 178 УК РФ. По запросу Федеральной антимонопольной службы результаты оперативно-розыскных мероприятий, проведенных в рамках данного уголовного дела, по решению следователя были переданы антимонопольному органу, который приобщил их к материалам дела о нарушении антимонопольного законодательства в качестве доказательств нарушения п. 2 ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции (сговор на торгах). Впоследствии решение о признании нарушения по антимонопольному делу было направлено в Следственный департамент МВД России, где, в свою очередь, было приобщено в качестве доказательства к материалам уголовного дела.

2. Возбуждение уголовных дел на основании решений антимонопольных органов.

В ходе изучения состояния конкуренции на рынке реализации хлора антимонопольным органом были выявлены признаки преступления. После принятия ФАС России решения о признании ООО «Каустик», ЗАО «Хлорактив», ОАО «Химпром» (г. Новочебоксарск), ОАО «Химпром» (г. Волгоград), ООО «Бекборн», ООО «РусТрейд», группы лиц в составе: ООО «Сибур», ЗАО «Сибур Холдинг», ОАО «Сибур-Нефтехим», группы лиц в составе ООО «ТД «Химпром», ООО «ПО «Химпром» нарушившими антимонопольное законодательство это решение с приложением соответствующих материалов было направлено в МВД России. В результате было возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 178 УК РФ.

3. Осуществление мер защиты сотрудников антимонопольных органов при проведении ими проверок соблюдения антимонопольного законодательства.

При проведении проверки ЗАО «Скоропусковский синтез» со стороны охраны проверяемого хозяйствующего субъекта имели место попытки воспрепятствования проходу инспекции антимонопольного органа на территорию и в служебные помещения предприятия. Однако благодаря подключению сотрудников Департамента охраны общественного порядка МВД России и ГУВД МВД по Московской области все препятствия деятельности инспекции ФАС России были устранены, общественный порядок восстановлен.

Следует отметить, что интенсивность взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами с каждым годом возрастает.

Ежегодно по ст. 178 УК РФ возбуждаются десятки уголовных дел, к уголовной ответственности привлекаются сотни человек. Приговоры были вынесены в 14 субъектах Российской Федерации (Астраханская, Брянская, Ивановская, Мурманская, Новгородская, Орловская, Рязанская, Самарская, Тамбовская, Тверская области; г. Москва; Чеченская Республика, Краснодарский край и Ханты-Мансийский автономный округ).

Вместе с тем, рассматриваемое сотрудничество антимонопольных органов и органов внутренних дел могло бы быть еще более тесным, если бы его правовая основа была четко определена и для передачи результатов оперативно-розыскных мероприятий не приходилось изыскивать законодательные лазейки (в настоящее время такая передача может быть осуществлена только после возбуждения уголовного дела).

Например, упоминавшийся выше межведомственный акт, регламентирующий порядок взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов в целях выявления картельных соглашений, до сих пор отсутствует. Рабочая группа по его разработке пришла к выводу, что для его принятия необходимо внести ряд изменений в нормативные правовые акты. В частности, в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» необходимо включить нормы, предусматривающие возможность для правоохранительных органов проводить оперативно-розыскные мероприятия по обращению антимонопольных органов и передавать им сведения о результатах таких мероприятий для использования при доказывании картелей. Кроме того, в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации²⁵ в качестве повода к возбуждению уголовных дел по ст. 178 УК РФ необходимо закрепить решение комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства.

В связи с вышеизложенным, актуальной проблемой совершенствования статуса антимонопольных органов и повышения эффективности защиты конкуренции является развитие правовой основы взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами.

Сложность этого вопроса заключается в том, что последние изменения в антимонопольном законодательстве направлены на повышение требований к доказыванию картельных сговоров, вследствие этого возрастает потребность в слаженных усилиях указанных органов.

Так, в третьем антимонопольном пакете закреплен ряд новелл, согласно которым существенно усложняются требования к вопросам выявления и доказывания картелей. В условиях нового законодательства ФАС России будет неизмеримо сложнее найти и подтвердить факт картельного сговора. Если для доказывания, например, согласованных действий антимонопольному органу зачастую достаточно было на основании данных экономического анализа, ценовой политики хозяйствующих субъектов сделать выводы об их синхронном и единообразном поведении на рынке в отсутствие на то объективных экономических причин, то для доказывания картеля нужна аргументация совершенно иного уровня. И зарубежная, и российская практика свидетельствует, что для этого бухгалтерских документов и анализа рынка недостаточно, нужны прямые доказательства. К ним относятся документы, показания свидетелей, результаты оперативно-розыскных мероприятий, подтверждающие наличие письменных или устных договоренностей между конкурентами о ценах, разделе рынка, участии в торгах и т. д.

В этих условиях проблема расширения полномочий антимонопольных органов и организации системного и заинтересованного взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами в целях борьбы с картелями становится еще более актуальной.

Представляется необходимым, чтобы заинтересованные ведомства, в том числе с целью недопущения в новых правовых условиях снижения результативности работы антимонопольных и правоохранительных органов по противодействию картельным соглашениям, осуществили ряд мероприятий:

1. В кратчайшие сроки завершили работу по созданию правовой основы взаимодействия антимонопольных органов и органов внутренних дел, для чего согласовали и провели вышеперечисленные поправки в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» и УПК РФ, закончили работу над межведомственным актом, регламентирующим порядок взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов в целях выявления картельных соглашений.

2. Обобщили и систематизировали практический опыт взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов в целях борьбы с картелями, организовали его повсеместное изучение и использование в работе.

3. Вернулись к обсуждению вопроса о расширении полномочий антимонопольных органов, при этом с целью принятия политически взвешенного решения провели изучение общественного мнения по данной теме.

Основную ответственность за противодействие картелям несет Федеральная антимонопольная служба. Эта работа является приоритетом в деятельности ведомства. Приходится констатировать, что в настоящее время картели присутствуют во многих отраслях российской экономики. При тех масштабах этого явления, которые наблюдаются сегодня, — это общенациональная проблема.

Какими бы силами, средствами и полномочиями ни обладала ФАС России, успех в решении этой задачи может быть достигнут только благодаря совместным усилиям Правительства Российской Федерации, ведомств его экономического блока и, безусловно, правоохранительных органов.

ТРУФАНОВ Михаил Егорович

В 2007 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук на тему «Применение норм административного права».

Профессор кафедры административной деятельности органов внутренних дел Краснодарского университета МВД России (2012 г. — н. в.), заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Северо -Кавказского государственного технического университета (2003–2012 гг.), доцент кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Ставропольского филиала Краснодарского университета МВД России (1998–2002 гг.).

§ 3. Фактор бланкетности в применении административно-правовых норм

Определение содержательных свойств и качеств административно-правовых бланкетных норм нуждается в четком представлении. Затруднения при воплощении в действительность правовой нормы, сопряжены с использованием разнообразных приемов, которые дают возможность понять то, что принципиально допустима интеграция некоторых технологий, характерных для основных отраслей права. В результате чего могут формироваться новые правовые формы их модификации. Достижение таких целей исследования предполагает широкое использование метода структурирования.

Современные аспекты эффективного использования административно-правовых норм во многом обусловлены новыми, всесторонне осмысленными стереотипами, свойственными как для науки, так и практики. Очень существенной становится проблема, из какой материи человек формирует полный образ, предшествующий применению правовой нормы. Наряду с тем, что административно-правовые нормы насыщают многие жизненно важные комплексы, обеспечивая оптимальность в их функционировании, они также вторгаются в социальные отношения, для которых не характерна прерогатива норм иной отрасли права. Такого рода активность создает осложнения при выборе научно обоснованных общественных коммуникаций, развивающихся в условиях, исключающих дефекты при применении административно-правовых норм.

Основанные на праве позиции, имплементированные из иных отраслевых источников права, в содержании административно-правовой нормы получают необходимые свойства, дающие возможность интегрироваться с действующими административно-правовыми директивами, с целью регулирования общественных отношений, образующих предмет административного права. Законодательный или исполнительный орган государственной власти использует бланкетный способ формирования административно-правовых предписывающих решений, не исключительно ради соответствия техническим критериям, а, в большей степени, основываясь на необходимости сохранения гармоничных связей между нормами отечественных отраслей права.

Критерии определения бланкетной нормы административного права. На основании и в пределах, предусмотренных юридическими нормами, субъекты правоприменительной деятельности активно включаются непосредственно в процесс правового регулирования, решают юридические вопросы, продолжают в конкретной ситуации правовое регулирование. Сегодня, когда важнейшие правовые ценности нашли свое нормативное закрепление в Конституции РФ и других законодательных актах, встает вопрос о критериях определения бланкетных административно-правовых норм. Сбалансированная правоприменительная политика как никогда значима на фоне модернизационных проявлений, сопровождающих формирование современных социальных перспектив, когда принципиально смещается общественный выбор в отраслевом правовом регулировании и динамично изменяются тексты законов.

Заслуживает внимания сокращение имиджевых (ведомственных) приоритетов правоприменения, в процессе воздействия на права и свободы личности, как важнейший критерий его качественности. Указанные условия следует воспринимать, как основную стратегическую цель государственного функционирования в целом, и в административном правоприменение в частности. Ее достижение рассчитано на реализацию значительного объема актуальных вопросов, к которым можно отнести:

– соблюдения режима законности на всей территории государства;

– обеспечение и защиту прав личности;

– совершенствование правоохранительной системы;

– создание гарантий правовой безопасности физических и юридических лиц;

– повышение профессионализма и уровня правосознания субъектов правоприменительной деятельности.

Применительно к последней позиции, следует отметить, что с учетом особенностей системы действующего права выделяются такие относительно обособленные направления правоприменения как конституционное, административное, уголовное, гражданско-правовое и др. Каждому из перечисленных направлений присущи некоторые специфические черты. Так, на сегодняшний день многие административно-правовые нормативные акты, свойственные для компетенции органов как законодательной, так и исполнительной власти содержат бланкетные нормы. Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит значительное количество, если не большую часть правовых норм, изложенных путем отсылки к содержанию иного нормативно-правового акта.

Сравнительный анализ Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях, результаты которого представлены в автореферате докторской диссертации П. П. Серкова показывает, что: «из 743 бланкетных норм 424 нормы отсылают к федеральным законам, 158 норм — как к федеральным законам, так и к подзаконным нормативно-правовым актам и 161 бланкетная норма — к другим нормативным правовым актам»²⁶. Подобный подход, как отмечает И. Д. Мотрович, «можно объяснить попыткой устранения на стадии разработки закона двусмысленности в толковании терминов, которые могут привести к затруднениям при правоприменении и нивелировании ценности предпринимаемых разработчиками мер по повышению эффективности законодательства об административных правонарушениях в деле защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц»²⁷.

Бланкетное изложение теста, того или иного нормативного документа, довольно широко используется и считается оправданным с позиции практического правоприменения. В то же время, учитывая контекст осмысления и значимости законности в сфере государственного управления, есть серьезный повод для сомнения в оправданности данного вывода. Совершенно ясной и понятной является ситуация, в которой субъект, наделенный законодательными полномочиями, использует отсылку к правовой норме, принятом им раньше с той лишь целью, чтобы не допускать приумножения объема нормативного материала.

Напор юридических фактов и современные цели способствуют пересмотру используемого категориального комплекса. Наличие в правоприменительной деятельности устоявшихся предпочтений формирует возможность обратить особое внимание, подобрать совершенные средства и методы, необходимые в достижении цели. Так, дефицит знаний о содержании норм, формально отвечающих целям правоприменителя, сомнения в объекте противоправного воздействия и связях субъекта и результатов действия, серьезно осложняют процесс правоприменения. В совокупность данных, непосредственно влияющих на квалификацию деяния, необходимо включить все установленные юридические факты, так как любой из имеющихся может соответствовать признакам вероятного, при данных обстоятельствах, состава административного правонарушения.

Административная противоправность в целом или ее часть формируется не усилиями законодательной власти, а субъектами, реализующими исполнительную власть. При этом нормотворческая составляющая даже формально не может определять возможную границу усмотрения органа исполнительной власти или судьи в наполнении объективной стороны состава административного правонарушения. Соответственно лица, привлекаемые к административным наказаниям, изначально претерпевают, обусловленные ограничения. В связи с этим возникает вопрос: как соотносятся такое условие и содержание ст. 55 Конституции Российской Федерации, согласно тексту которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц…».

Не приходиться сомневаться по поводу того, что действительный интерес к использованию бланкетной формы административно-правовых норм опосредован дифференцированием социального устройства, а также элементами консерватизма в административном законодательстве. Очевидной, можно считать тенденцию в системе органов исполнительной власти к развернутой регламентации административно-правовых отношений, что обуславливает дробление единых источников права.

Историко-правовое сравнение, представленное Ф. Г. Кипарисовым, позволяет уяснить, что «появление бланкетного способа изложения нормы права является скорее случайной находкой в нормотворчестве»²⁸. Однако, отметим, что наряду с этим бланкетный способ конструирования нормы административного права обусловлен объективными обстоятельствами. Нет оснований для того чтобы считать бланкетность негативным качеством административно-правовой нормы. Это, в большей степени прием преодоления затруднений, которые часто возникают у субъектов правоприменительной деятельности в ходе поиска административно-правовой нормы, соответствующей квалифицируемой ситуации. Соответственно, такое положение, следует считать проблемой в технике нормотворчества, когда изначально формируются бланкетные нормы, а в масштабных массивах нормативных административно-правовых предписаний компетентный субъект правоприменения вынужден профессионально ориентироваться.

Бланкетность при разработке и формулировании административно-правовых норм, в настоящее время стало шире использоваться в нормотворческом процессе, как законодательными, так и исполнительными органами государственной власти. На фоне, таком динамики бланкетный способ проявляется как позитивный элемент преемственности в совокупности отраслей российского права. Практически каждая отрасль, в большей или меньшей степени связана с другими отраслями. В административном праве данный способ — это правовая действительность, которая с учетом позитивных и отрицательных сторон, приемлема в работе как судов, так и несудебных субъектов правоприменения.

Определение бланкетности обозначает присутствие функциональной связи у двух и более правовых отраслей, если точнее, наличие функционально обусловленных отсылок норм определенной отрасли к содержанию норм иной отрасти (или отраслей). При этом, сочетание бланкетной нормы и бланкетной диспозиции простым назвать не получается. Допустимо соотнесение понятий бланкетной нормы и бланкетной диспозиции сквозь призму административно-правовых предписаний, которые представляют собой разновидность формы государственного администрирования, обусловленной социальной востребованностью, цель которой предупреждение опасного неправомерного действия либо предотвращение нежелательного поведения в секторе отношений, связанных с реализацией государственной исполнительной власти.

Административно-правовое предписание, определение которого является родовым применительно к определению административного запрета или дозволения, есть ничто иное, как диспозиция нормы. Бланкетное административно-правовое предписание (бланкетная диспозиция), содержащее в себе административно-правовой запрет, становится, таким образом, частью нормы административного права, которую есть все основания именовать бланкетной. Аналитический срез в определении бланкетной диспозиции дает возможность отметить ее содержательные компоненты, среди которых: отображение отличительных свойств конкретного административного правоотношения и подтверждение связи данного правоотношения с нормой иной отрасли. Более того бланкетная норма предполагает возможную отсылку не только к административному нормативно-правовому акту.

В определенных случаях отсылки в бланкетных диспозициях выполняются принципиально ради осмысления сути предусмотренного нормой запрета. В иных ситуациях, если конкретной отсылки текст диспозиции не предполагает, то это еще не значит, что она отсутствует. В таких ситуациях возможно предполагать использование эффекта логической ссылки, смысл которой в том, что алгоритм нормотворческой техники подает формулировку административно-правовых предписаний без обозначения конкретных нормативно-правовых актов. Например, если обратиться к составу административного правонарушения, предусматривающего осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии), за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях (ст. 14.1) предусмотрена административная ответственность, то становиться очевидным, что квалификацию указанных в диспозиции стати действий возможно осуществить, только путем использования правовых позиций содержащихся в законодательных актах и направленных на регламентацию порядка государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и выдачу соответствующих лицензий.

Когда исследование нормы указывает на то, что для уяснения смысла и признаков юридически значимых действий либо, только отдельного элемента, следует использовать нормативно-правовые акты иной правовой отрасли, появляется основание говорить о бланкетном способе квалификации. В межотраслевых связях, типичный бланкетный способ формирования административно-правовой нормы, может быть воплощен в действительность только на этапе проведения юридической квалификации и принятия правоприменительного акта. Произвольное обнаружение подобной связи, в какой-либо форме, не подтверждает бланкетного характера административно-правовой нормы. В силу системности права, а также охранительной (юрисдикционной) функции административного права, огромное количество норм в административно-правовых актах коррелируется с другими отраслевыми нормами.

Следует обратить внимание, на наиболее часто встречающиеся проблемы, сопряженные с бланкетностью административно-правовых норм, которые условно можно разделить на юрисдикционные и организационные. В их содержании, опираясь на мнение А. В. Сельского, можно назвать: «возложение на должностных лиц обязанности знать все нормативные правовые акты, составляющие регулятивную основу охраняемого института, регулярно отслеживать вносимые в административное законодательство изменения»²⁹. При этом, названные регулятивными коллизии свойственны далеко не единственной категории административно-правовых норм. Такие осложнения, являются принципиально стабильными в силу интегративных пробелов в нормативном массиве, используемом как при административно-деликтном правоприменении, так и в контрольно-надзорном функционировании отдельных должностных лиц.

Проблему потенциального использования бланкетности в комплексе административно-правовых норм следует решать одновременно, как путем научно-теоретического обоснования, так и фактической реализации, однако, исключая внесение корректив в действующее законодательство и, как предлагается А. В. Сельским, применительно к нормам уголовного права: «путем выработки правил юридической квалификации, в том числе правил толкования норм права»³⁰.

Значительное количество административных правонарушений посягают на сферы общественных отношений, которые изначально регламентированы посредством норм других отраслей права. Способ негативного воздействия на такого рода правоотношения далеко не всегда находит отражение в содержании Кодекса РФ об административных правонарушениях, соответственно необходимо обращаться к нормативно-правовым позициям, которые регулируют предметные отношения в иных отраслях права. В то же время, следует понимать, что такое межотраслевое сочетание нельзя считать императивным, так как административно-правовые нормы защищают огромный комплекс всевозможных административных правоотношений.

Формулировки административно-правовых предписаний, дозволений и запретов с применением бланкетного способа должны основываться на высокого уровня качестве регулятивных нормативно-правовых актов. Органы государственной власти и местного самоуправления довольно часто не выдерживают определенные пределы собственных полномочий в нормотворческой работе, что сопровождается образованием противоречий в нормативных административно-правовых актах. Эта проблема усугубляется, когда применению подлежат законы и подзаконные акты. Так, например, федеральные органы исполнительной власти систематизируются преимущественно подзаконными нормативными административно-правовыми актами. В то же время, эта система очень динамична. Непрекращающаяся реформа практически не позволяет законодательно закрепить современную систему и структуру органов исполнительной власти. Все это создает заметные сложности для субъекта правоприменения. Впрочем, при высоком уровне критичности позитивного законодательства, то есть когда оно формируется на основе разноуровневых источников, а предметного федерального закона нет, законодателю следует воздерживаться от бланкетного способа изложения административно-правовых норм.

Конкретизация уголовно-правовых норм с использованием бланкетного способа опосредована, в первую очередь, тем, как это представлено в содержании ст. 71 Основного закона Российской Федерации. Так как нормы уголовного законодательства это, исключительно предмет ведения Российской Федерации, соответственно ссылка возможна только на нормы федерального закона. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов охватывает весь массив административного законодательства. Однако, скорее всего, полемика о верховенстве статуса уголовно-правовых и административно-правовых норм, и содержании в них бланкетностного потенциала, не снимает проблемы, так как она возникла в условиях использования фундаментальных понятий: государственное управление, функции органов исполнительной власти, основания административной ответственности и т. п. Нормы иных отраслевых актов не содержат основания для принятия административного правоприменительного акта. Другими словами, отмеченное возможно использовать для вывода о том, что позиции, основанные на содержании предписаний другой отрасли, не могут быть элементом бланкетной диспозиции нормы административного права, а обращение к неадминистративным нормам необходимо только лишь для конкретизации субъектов или раскрытия содержания административных правоотношений.

Сущностное содержание бланкетных административно-правовых норм опосредовано правилом, согласно которому бланкетные диспозиции, в первую очередь представляют собой способы выражения административно-правового предписания или запрета. Интеграция с нормами других отраслей может быть выражена путем толкования признаков противоправного поведения, а также посредством включения в диспозицию термина, характерного для другой отрасли права, однако без уяснения, которого правильно квалифицировать административное правонарушение невозможно.

Таким образом, бланкетность в диспозициях административно-правовых норм представляет собой типичный прием для формулировки административных предписаний, при котором необходимо использование конкретных элементов из содержания нормативных правовых актов другой отрасли права.

Классификация бланкетных норм в системе административного права. В науке административного права принципиальных попыток классификации отраслевых бланкетных норм, пока отметить мы не можем. В то же время, общетеоретическое видовое обоснование правовых норм позволяет обрести современные, перспективные и белее масштабные знания. Как прием изучения, классификация имеет двоякое значение для научного исследования. Внешне ˗ это метод, который вносит в изучение систему и порядок. С содержательной же стороны, такой метод опосредует всесторонность и истинность результатов исследования.

Административно-правовая доктрина не препятствует классификации и способствует абстрагированию следующих видов бланкетных норм:

1. Указывающие в диспозиции нормы на нарушение официально утвержденных правил (правил дорожного движения, правил торговли гражданским оружием, правил обслуживания населения и т. п.).

2. Указывающие в диспозиции на неправомерность тех или иных действий и решений.

3. Утверждающие прямую ссылку на отраслевые нормы права. В качестве примера можно привести нормы, содержащиеся в пятой главе Кодекса РФ об административных правонарушениях, содержащие положения избирательного процесса.

По другим, более общим критериям возможно определить «открытую» бланкетность, смысл которой в том, что при обосновании нормы права на уровне закона или подзаконного акта, прямо указывается нарушение правил, установленных другой отраслью права или условие наступления административного наказания. Также можно говорить о «неявной» бланкетности, если в содержание нормативного административно-правового акта не предусмотрена прямая отсылка к нормативному правовому акту иной отрасли, однако она имеется в виду. Такие случаи типичны для ситуаций с так называемой «двойной преюдицией».

Далеко не во всех случаях субъект правоприменения обязан обращаться для понимания содержания тех или иных дефиниций к неадминистративным нормативным правовым актам. Бланкетность обусловливается не только нарушением норм других отраслей права, но, и главным образом, характеризуется взаимной связью с неадминистративными нормативными актами, которая предполагает обращение правоприменителя к ним. Например, представление «чужого имущества» в диспозиции мелкого хищения понимается через интерпретацию норм гражданско-правового института. Требуется понимание того, что гражданско-правовое и административное понятие термина «имущество» не совпадают. Для гражданского права его обоснование представлено на уровне Федерального закона (ГК РФ), а в административном — только лишь доктринально.

Достижение согласованности, логичности и гармоничности в праве, особенно в формализованном его компоненте, которым является действующее законодательство, требует неимоверных усилий. Системность законотворческой деятельности Российской Федерации характеризуется юридической субординацией в соотношении между нормами федерального законодательства и субъектов Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации, имея в соответствии с Конституцией России обширные полномочия на собственное законодательное регулирование, инициативно их используют. Республики, края, области, автономные округа и область, города федерального значения через разработку своих законов инициировали формирование региональных правовых систем и законодательного регламентирования позитивного администрирования и административной ответственности за отдельные виды правонарушений. При существовании федерального кодифицированного акта, в субъектах Российской Федерации следовало бы принимать не подобные по названию кодексы, а законы, которые не касались бы общих принципиальных положений. Данные акты в собственном содержании могут дополнить федеральный Кодекс путем включения новых составов административных правонарушений, имеющих специфику данного субъекта Федерации.

Существенные расхождения во внешней форме выражения имеют место в федеральном административном законодательстве и административном законодательстве субъектов Российской Федерации. Так, для федерального административного законодательства исходя из формально-юридических взглядов очевиден комплекс нормативных правовых актов органов государственной власти, а источниками для регионального административного законодательства выступают результаты нормотворческой работы как федеральных, так и органов власти субъектов Федерации. Условия же, действия административного законодательства регионального уровня заметно жестче, в расчет берется непременная его корреляция, как с положениями Основного закона, так и с федеральными законами, а также конституцией (уставом) субъекта Федерации.

Причины распространения бланкетности в административном законодательстве Российской Федерации. Основные изменения, характерные для модернизации административно-правовой сферы, развития и совершенствования функций государственного управления, преобразования нормотворческой деятельности связаны с принятием Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Разъединение системы органов исполнительной власти на два сектора, первым из которых прямое управление осуществляет Президент Российской Федерации, вторым Правительство Российской Федерации, выступает доводом в сторону подтверждения исполнительно-властной природы президентской власти. Поэтому указы и распоряжения Президента Российской Федерации по руководству подведомственными ему федеральными министерствами, службами и агентствами имеют административно-правовой характер.

На сегодня для снижения немалого объема бланкетности действительным приемом выступает формирование и утверждение Дисциплинарного и Транспортного кодексов Российской Федерации, Федеральных законов «Об административных процедурах в Российской Федерации», «Об органах и учреждениях внутренних дел в Российской Федерации», «О правовых актах государственного управления» и многих других. Данная деятельность позволит, во-первых, провести унификацию понятийного аппарата, необходимого для регулирования общих правил государственного управления в целом, а также в некоторых диапазонах функционирования государства и общества; во-вторых, ввести нормотворческую работу федеральных органов исполнительной власти в пределы закона.

Существенным ориентиром усовершенствования российского законодательства в области защиты общественных отношений выступает его кодификация по отраслям права. В административном праве самую совершенную кодификацию имеет институт административной ответственности. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в ст. 1.1. внятно устанавливает: «Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых, в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях». Ключевым актом в практической реализации данной принципиальной нормы явился Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Согласно этому закону с 1 июля 2002 г. потеряли силу многие федеральные законы и отдельные институты в действующих кодексах, предусматривающих административную ответственность. В то же время открылись проблемные вопросы, которые касаются административной ответственности юридических лиц.

Первый вопрос связан с тем, как осмыслить вину юридического лица. В Российской Федерации институт ответственности юридических лиц является заметно востребованным и объективным в силу того, что появляется много хозяйствующих субъектов, которые нередко, просто не обладают, в отличие от государственных предприятий, понятной и формально определенной структурой управления, или ее скрывают. Как результат, появляются трудности при устранении конфликтов с законом и уяснении компетенции участников организации, без чего крайне непросто привлечь к ответственности действительных правонарушителей. Все здесь указывает на то, что административная ответственность юридических лиц обладает тенденцией к качественному и понятному законодательному закреплению. Но вместе с тем ее быстрому воплощению в жизнь не способствует отсутствие единого взгляда на такие ключевые вопросы, как основания административной ответственности юридических лиц, процедура по применению наказаний, распределение полномочий по доказыванию, вероятность определения для юридических лиц не только административной, но и уголовной ответственности.

Особенности взаимосвязи деликтного административного права с уголовным правом. Можно назвать тождественными многие компоненты, обусловливающие законодательную доктрину административного правонарушения (определение, вина, крайняя необходимость, невменяемость и др.), подобным уголовно-правовым понятиям. Близок и способ организации глав Особенной части УК РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях. В то же время нет оснований отрицать явного воздействия, свойственного уголовному праву, как сейчас, так в прошлом, на совершенствование административно-правовых норм. Реверсивное влияние, также не менее заметно. Взаимное влияние в функционировании уголовного и административного права опосредована интеграцией предмета правового регулирования, в силу того, проявление преступлений и административных правонарушений разнятся только лишь размером ущерба, наносимого одним и тем же правоотношением. Кроме того, при таком объективном дополнении уголовного и административного права, следует помнить, что это самостоятельные отрасли права, независимо реализовывающие свои задачи. Вследствие этого один из непростых и актуальных вопросов их взаимосвязи состоит в определении отраслевого содержания в тех нормах, которые необходимы для солидарного обеспечения уголовным и административным правом. Эта проблема обостряется на фоне отставания института административной ответственности от уголовной ответственности, в условиях проводимой реформы.

К административным относятся только такие правонарушения, ответственность за какие установлена Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов РФ об административных правонарушениях. Такое объективное сокращение объема дефиниции административного правонарушения обосновано необходимостью анализа самых непростых проблем размежевания пограничных правонарушений и преступлений в сфере координирования связи уголовного и административного правового регулирования. Довольно тесная связь и естественная интеграция административно-правовых деликтных и уголовно-правовых отношений позволяет считать формальными отличительные компоненты в содержании предмета правового регулирования разных отраслей права, порой для них характерно полное совпадение.

Не снижая уровня внимания к особенностям уголовно-правовой практики, надо отметить, что она формирует взаимоотношения государства только с таким правонарушением как преступление. Закономерно то, что ее содержание концентрируется в определенных федеральных и региональных программах противодействия преступности, в которых не рассматриваются меры по борьбе с иными видам правонарушений. Потенциальная недооценка уровня опасности иных деликтов, и в первую очередь административных правонарушений, не самым наилучшим образом влияет на эффективность правоприменения.

Толкование смысла отдельных статей Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях, зачастую не согласуются с комментариями Общей части, и основным фактором к этому выступает отсутствие единого подхода к толкованию таких понятий как степень общественной опасности, общественный порядок и общественное место. Термин «общественный порядок» широко распространен в текстах, действующих законов и в теоретических источниках, но, тем не менее, и официального, и научного общепринятого понятия до сих пор не обрел.

Руководствуясь мнением Ю. Е. Аврутина, отметим, что «с административно-правовой точки зрения общественный порядок — это правовой порядок, т. е. урегулированный административно-правовыми нормами и находящийся под их охраной и защитой, порядок возникновения, изменения и прекращения социальных связей, складывающихся в общественных местах. Порядок в общественных местах, урегулированный не юридическими нормами, а иными социальными регуляторами (нормами морали, традициями), не является предметом административно-правового регулирования, охраны и защиты»³¹.

Действующее законодательство понятия общественного места не содержит. В формулировках некоторых правонарушений указываются лишь отдельные виды таких мест — улицы, парки, стадионы, общественный транспорт и т. д. Но поскольку по объективным причинам невозможно закрепить их исчерпывающий перечень, который включал бы все места — постоянно или временно используемые для общения людей в целях удовлетворения различных жизненных потребностей, законодатель употребляет словосочетание «другие общественные места». Этот термин обладает универсально-правовым характером и оценочностью своего практического (как правило, расширительного) толкования.

Общественное место — это, прежде всего определенное пространство в котором происходят социально-значимые процессы. По результатам исследования ситуаций, когда одно и то же деяние одновременно считается и преступлением, и административным правонарушением, в правоприменительной практике замечено следующее:

1) имеет место недопонимание значимости критерия «степень общественной опасности» административного правонарушения;

2) очевиден приоритет уголовного закона над административным;

3) квалификация административных правонарушений во многих случаях осуществляется по остаточному принципу, т. е. если не преступление, то значит административное правонарушение. Необходимо отметить, что на фоне частых изменений в уголовном законодательстве существенные упущения в правовом обеспечении допущены в отношении Кодекса РФ об административных правонарушениях. Глубинная связь между, указанными отраслями, в первую очередь, находит свое отражение в закономерности, согласно которой соблюдение административно-правового запрета обеспечивает соблюдение уголовно-правового запрета, тем самым, без игнорирования административного запрета не получается пренебречь уголовно-правовым запретом. Образуется такая диффузорная связь в методах отраслевого правового регулирования, которая сопровождается появлением нового качества, не присущего отдельно и первому, и второму.

Интегрирование, основанное на бланкетной преемственности, в качестве цели предполагает повышение эффективности нормативно-правовых актов и обеспечение слаженности на любом этапе применения. Последовательно изучение теоретических вопросов взаимосвязи между административно-правовыми и уголовно-правовыми нормами, аналитический обзор материалов по их применению, позволяет отметить, что для межотраслевого единения достижение названной цели, порой является проблемой. Примером, можно считать состояние, при котором происходит подмена методов в правовом регулировании. Качество административно-правового регулирования общественных отношений, обусловленное быстрой юридической реакцией на совершенный состав правонарушения, характеризуется преимуществом перед массивным уголовно-правовым воздействием.

Связь норм административного права с нормами гражданского права. Традиционно отраслями частного права считаются семейное, трудовое, и гражданское право. Базовой отраслью среди них считается гражданское право. На нормы данной отрасли права приходится значительная нагрузка по взаимодействию с отраслями публичного, в том числе административного права.

В ходе сравнения представленных отраслей, становится очевидной преимущественная административно-правовая охрана общественных отношений, урегулированных нормами гражданского права. Однако следует отметить тенденцию замены административных репрессий, гражданско-правовой репарацией. Так, законом, повышающим штрафы за безбилетный проезд, отменена административная ответственность за данное правонарушение. Вместо нее вводится гражданско-правовая ответственность, когда «безбилетник» обязан возместить перевозчику неустойку в виде штрафа в фиксированном размере.

Сугубо материальная отрасль права нуждается в административно-правовой охране. Вместе с тем было бы ошибкой не учитывать содержания первого из указанных типов связи между административным и гражданским правом, ибо как раз в этой плоскости могут быть верно разрешены вопросы разграничения имущественных правонарушений и гражданско-правовых деликтов, соотношения и содержания административно-правовых и гражданско-правовых санкций.

Охрана гражданско-правовых общественных отношений обязательно предполагает учет характера этих отношений и содержания гражданско-правовых норм. Нормам гражданского права свойственна первичность реализации в сравнении с нормами административного права. Между тем такой приоритет не перерастает в вертикальные отношения «подчинения», так как юридическая сила данных отраслей права равна.

Сегодня необходима внятность и в вопросах влияния норм административного права на формулирование гражданско-правовых предписаний, а также использования административно-правовых суждений и определений в сфере имущественных отношений. Административное право, защищая регулируемые нормами гражданского права общественные отношения, с целью экономии нормативного материала использует ссылки на его установки. Количество ссылок на источники гражданско-правового характера не велико. Чаще всего это имеет отношение к распространенным административных правонарушений, например в сферах охраны собственности и предпринимательской деятельности (7 и 14 главы Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Административное и гражданское право играют роль несовпадающих по множеству параметров отраслей, в которых интенсивно проявляется оригинальность различных объектов правового воздействия, задач и методов их регулирования. Также, к специфике связи с гражданским правом следует отнести довольно частое использование бланкетной диспозиции. Непосредственных ссылок на нарушение норм гражданского права мало, однако имеют место относительные ссылки, обращающие диспозицию статьи Кодекса РФ об административных правонарушениях в бланкетную. Для функциональной связи гражданского и административного права больше свойственно наличие относительно-бланкетных признаков. Такие сложности иногда формируются субъектом нормотворчества из-за несогласованности директив различных отраслей права. Например, согласно, Федерального закона «О системе государственной службы РФ» государственный служащий не вправе получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию.

Детализация с использованием норм гражданского права понятий, применяемых при формулировании административных предписаний, избавляет субъекта нормотворчества от принятия добавочных нормативных конструкций, влияющих на объем текста административного нормативного правового акта. Во многих случаях обойтись без такой формы связи нельзя, так как комплексность общественных отношений в сфере гражданского права такова, что для непосредственного описания содержания административно предписания или запрета потребовался бы огромный объем нормативного материала.

Подвергнутые рассмотрению межотраслевые связи указывают на зависимость отдельных понятий административного права от дефиниций гражданского права, но преимущественно это основано на способе закрепления и трансляции информации. Гражданское право образует правовое пространство имущественных общественных связей и основывает правовой режим этого пространства. В то время как значение административного права нельзя сводить к обеспечению своими санкциями норм гражданского права.

МИННИГУЛОВА Динара Борисовна

В 2013 г. защитила диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук на тему «Административно-правовой статус государственных гражданских служащих и проблемы его реализации».

Победитель Всероссийского конкурса «Золотые Имена Высшей Школы-2021».

Профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Казанского филиала Российского государственного университета правосудия (2018 г. — н. в.); заведующая кафедрой предпринимательского и финансового права Башкирской академии государственной службы и управления при Главе Республики Башкортостан (2001–2018 гг.); член Коллегии посредников при Торгово-промышленной палате Республики Башкортостан (2011 г. — н. в.); заместитель председателя Третейского Суда при Торгово-промышленной палате Республики Башкортостан (2003–2017 г. г.); третейский судья Международного коммерческого арбитражного суда при Торгово-промышленной палате Российской Федерации (2017 г. — н. в.); третейский судья Третейского Суда при Общероссийской общественной организации «Российский союз промышленников и предпринимателей» (2020 г. — н. в.).

§ 4. Создание специализированных административных судов как очередной этап судебной реформы в Российской Федерации

Нормативно-правовой фундамент системы правосудия российского государства регламентирован Конституцией Российской Федерации и соответствующим федеральным конституционным законом³². Вместе с тем, судебную систему Российской Федерации составляют Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, федеральные суды общей юрисдикции, арбитражные суды, мировые судьи субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 118 Конституции Российской Федерации³³). Указанное демонстрирует, что, применительно к судебной системе, следует определять ее нормативное существо шире, т. е. через совокупность основного закона России, конституционных федеральных законов собственно о судебной системе, о Верховном Суде Российской Федерации³⁴, о федеральных судах общей юрисдикции³⁵, об арбитражных судах³⁶, о военных судах³⁷ и федерального закона о мировых судьях³⁸.

Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции России судебная система России должна обеспечивать конституционное, гражданское, уголовное, арбитражное и административное правосудие.

Часть 2 ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» закрепляет организационные основы судебной системы в Российской Федерации как совокупность федеральных и региональных судов. К федеральным судам законодательство относит:

1) Конституционный Суд Российской Федерации;

2) Верховный Суд Российской Федерации;

3) кассационные суды общей юрисдикции, апелляционные суды общей юрисдикции, верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции;

4) арбитражные суды округов, арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации и специализированные арбитражные суды, составляющие систему федеральных арбитражных судов.

К судам субъектов Российской Федерации (региональным судам) относятся: конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации (данное положение с 1 января 2023 г. исключает из системы судов конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации³⁹).

Таким образом в России конституционное правосудие обеспечивается Конституционным Судом, арбитражное-системой арбитражных судов, гражданское, уголовное и административное — судами общей юрисдикции, вместе с тем видится потребность в выделении отдельного судебного звена, полномочного разрешать публично-правовые споры. Уже подготовлен проект федерального конституционного закона «Об административных судах в Российской Федерации», который сформировал общий подход к данному вопросу⁴⁰.

Итак, следует констатировать, что современная судебная система Российской Федерации динамична, с момента принятия действующего основного закона 12 декабря 1993 г. по настоящее время преобразуется⁴¹. С точки зрения значительных структурных изменений судебной системы России можно выделить следующие ключевые этапы ее реформирования:

1 этап. Принятие 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, которая стала нормативно-правовым каркасом устройства судебной власти в стране и реализации независимого правосудия.

2 этап. Вхождение России 28 февраля 1996 г. в состав Совета Европы, и ратификация 5 мая 1998 г. Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая создала уникальный механизм их защиты посредством единого и постоянно действующего судебного органа Европы — Европейского Суда по правам человека (г. Страсбург, Франция).

3 этап. Принятие и введение в действие 1 января 1997 г. Федерального конституционного закона «О судебной системе в Российской Федерации», где федеральными судами признавались: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов. Предполагалось также и функционирование конституционных (уставных) судов субъектов РФ и мировых судей субъектов РФ.

4 этап. Отделение судебной власти от исполнительной 8 января 1998 г. в связи с принятием Федерального закона № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации», который является федеральным органом, не входящим в систему исполнительной власти. До этого момента финансовое, кадровое и материально-техническое обеспечение судов осуществлялось через Министерство юстиции РФ, входящее в правительство страны, т. е. орган исполнительной власти.

5 этап. Принятие 17 декабря 1998 г. Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации». Институт мировых судей, образованный в России в результате судебной реформы 1864 г., после революции 1917 г. был ликвидирован. Его возрождение стало возможным только после принятия в 1993 г. Конституции России.

6 этап. Принятие 23 июня 1999 г. Федерального конституционного закона «О военных судах Российской Федерации». Работа над ним длилась почти 10 лет. Закон закрепил, что военные суды входят в единую судебную систему РФ, являются федеральными судами общей юрисдикции и осуществляют судебную власть и правосудие в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и федеральных органах исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба.

7 этап. Принятие 5 февраля 2014 г. Закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации», который упразднил Высший Арбитражный Суд РФ, завершивший свою деятельность 5 августа 2014 г. и закрепил за Верховным Судом Российской Федерации звание высшего судебного органа по гражданским делам, разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с федеральным конституционным законом, Верховный Суд Российской Федерации осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью этих судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

8 этап. Принятие 29 июля 2018 г. Федерального закона № 266-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с созданием кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции», который предусмотрел создание на основе экстерриториального принципа обособленных надрегиональных кассационных (10) и апелляционных (6) судов общей юрисдикции.

9 этап. Одобрение 1 июля 2020 г. в ходе общероссийского голосования изменений Конституции Российской Федерации, часть которых коснулась судебной системы России, отредактированы статьи гл. 7, в том числе уточнены вопросы: архитектуры судебной системы России, статуса и компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. В частности, Конституционному Суду России предоставлена возможность разрешать вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, а также о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Российскую Федерацию, в случае если это решение противоречит основам публичного правопорядка Российской Федерации.

10 этап. Упразднение с 1 января 2023 г. конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации на основе Федерального конституционного закона от 8 декабря 2020 г. № 7-ФКЗ «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы».

Возможные направления реформирования.

1. Определенная в ч. 3 ст. 118 Конституции России структура системы судов является неполной с точки зрения фиксации в ней системы действующих негосударственных судов, решения которых обеспечиваются государственным принуждением (ст. 236 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации⁴², ст. 423 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации⁴³). В данном случае речь идет о третейских судах (арбитражах). В России по состоянию на 28 декабря 2021 г. функционирует только 11 подобных учреждений, среди них:

– семь российских арбитражных центров, четыре из которых обладают общей компетенцией (МКАС, Арбитражный центр при РСПП, Российский арбитражный центр при АНО «Российский институт современного арбитража», Арбитражное учреждение при Общероссийском отраслевом объединении работодателей «Союз машиностроителей России») и три — специальной (МАК и Национальный центр спортивного арбитража при АНО «Спортивная арбитражная палата, Арбитражный центр при Автономной некоммерческой организации «Национальный институт развития арбитража в топливно-энергетическом комплексе»)⁴⁴;

– четыре иностранных арбитража общей компетенции (Гонконгский международный арбитражный центр, Венский международный арбитражный центр, Сингапурский международный арбитражный центр, Международный арбитражный суд при Международной торговой палате)⁴⁵.

Следуя букве закона, в настоящее время на территории Российской Федерации действуют:

1) арбитражи, администрируемые постоянно действующими арбитражными учреждениями⁴⁶;

2) арбитражи, осуществляемые третейскими судами, образованными сторонами для разрешения конкретного спора (ad hoc)⁴⁷;

3) арбитражные учреждения⁴⁸, которые рассматривают споры, возникающие в профессиональном спорте и спорте высших достижений, включая индивидуальные трудовые споры (ч. 1 ст. 36.2 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»).

Диспозиция ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 2015 г. № 382-ФЗ «Об арбитраже (третейском разбирательстве) в Российской Федерации» закрепляет, что они рассматривают споры между сторонами гражданско-правовых отношений, если иное не предусмотрено федеральным законом, в данном случае речь идет как об арбитраже внутренних споров, так и о международном коммерческом арбитраже, местом которого является Российская Федерация.

В связи с изложенным, возникает вопрос о том, следует ли включать в судебную систему России наряду с государственными судами и негосударственные арбитражи? К примеру, судебная система Англии и Уэльса образуется судами общей юрисдикции, иными судами или судами специальной юрисдикции. Де-юре место данных судов не определено в Конституции России и федеральном конституционном законе о судебной системе. В то же время, де-факто такие арбитражи существуют и разрешают споры в соответствии с применимым законодательством. Очевидно, что арбитраж является альтернативой судебному рассмотрению спора, также, собственно, это происходит⁴⁹ и в тех юрисдикциях, откуда данный институт был имплементирован⁵⁰. Полагаем, что данная ситуация связана с историей появления арбитража в России в форме Госарбитража в 1931 г.⁵¹ Несмотря на то, что институт арбитража является альтернативой государственного суда, имеется сущностная разница между арбитром в арбитраже и судьей в государственном арбитражном суде (суде общей юрисдикции) с точки зрения их роли в процессе. Данная позиция соответствует зарубежным исследованиям в указанной сфере⁵².

Арбитраж (третейское разбирательство) наряду с медиацией⁵³ часто называют альтернативным способом разрешения споров между сторонами или квазисудебным органом. Таким образом, следовало бы нормативно определить место арбитража, как и медиации в качестве альтернативных процедур урегулирования споров, определить место третейского суда (арбитража) как квазисудебного органа в федеральном конституционном законе о судебной системе в Российской Федерации и Конституции России, чтобы устранить существующий пробел.

Приведем пример одной из новелл, которая на законодательном уровне разрешает вопрос о возможности осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации (юридического акта признания и подтверждения возникновения, изменения, перехода, прекращения права определенного лица на недвижимое имущество или ограничения такого права и обременения недвижимого имущества) на основании решений третейских судов.

Так, с 30 апреля 2021 г. вступили в силу отдельные положения Федерального закона от 30 апреля 2021 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁵⁴, такие как дополнения в ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»⁵⁵, что основаниями для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав являются, в том числе решения третейских судов, по которым выданы исполнительные листы в соответствии с вступившими в законную силу судебными актами судов общей юрисдикции или арбитражных судов, вместе с такими исполнительными листами.

По мнению авторов, внесение такого рода дополнений в законодательство является важным аргументом в пользу выделения третейских судов (арбитражей) как возможного звена судебной системы России в форме специализированного суда.

2. Судебная система, являясь воплощением судебной ветви государственной власти, испытывает на себе влияние извне, адресованное государству в целом. Так, государственное управление как явление общественной жизни постоянно сталкивается с изменениями и противостоит современным вызовам общественного развития, для того чтобы гармонично преодолевать препятствия и повышать эффективность данной деятельности следует принимать во внимание разнообразные факторы: национальные и международные, внутренние и внешние, технические и материальные. Современность характеризуется сменой VUCA⁵⁶ — мира на BANI⁵⁷ — мир, 4-й промышленной революцией⁵⁸, а будущее государств — как крипто-стран, блокчейн-государств⁵⁹ и бирюзовых организаций⁶⁰.

Судебная система в организационном аспекте испытывает влияние указанных выше факторов, об этом свидетельствуют изменения процессуального законодательства, касающиеся возможностей максимального использования в судебной деятельности информационно-коммуникационных технологий, использование постулатов «бережливого управления», «сервисного государства» и «слышащего государства». Технократические изменения в судебной системе обычно обозначаются как применение концепции «электронного правосудия». В данном контексте «электронное правосудие» рассматривается в парадигме предоставления государственных услуг, что по мнению А. В. Аносова, нивелирует социальную сущность правосудия, выхолащивает достижения российской национальной правовой культуры по защите прав и законных интересов граждан⁶¹.

Электронное правосудие в системе электронного (цифрового) государства создается для достижения национальных целей: формирование информационного общества в Российской Федерации и обеспечение информационной безопасности. Электронное правосудие необходимо рассматривать не только как определенное технологическое решение по организации судопроизводства, а как информационно-правовой механизм преобразования государства и социума путем обеспечения устойчивого информационного обмена между судебной системой и гражданами (организациями).

Так, в октябре 2018 г. была представлена концепция цифровизации государственного управления на 2018–2024 гг. — «Сервисное государство 2.0»⁶², главный принцип которого состоит, в том числе в полном исключении личного контакта представителей власти с заявителями.

Концепция «Сервисное государство 2.0» возникла как параллельный продукт национальной программы «Цифровая экономика», разработанной Минкомсвязи России во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»⁶³. Указанная национальная программа включает в себя шесть федеральных проектов: «Нормативное регулирование цифровой среды», «Информационная инфраструктура», «Кадры для цифровой экономики», «Информационная безопасность», «Цифровые технологии» и «Цифровое государственное управление», срок ее реализации (октябрь 2018 г.— 2024 г. (включительно)).

Повышение качества осуществления правосудия и совершенствование судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций стали основными целями федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013–2024 годы»⁶⁴. Также разработана Концепция развития информатизации судов общей юрисдикции на 2013–2024 годы. Концепция определяет направления, задачи, принципы и основные этапы создания в судах общей юрисдикции и в системе Судебного департамента при Верховном Суде РФ условий для электронного судопроизводства в целях повышения уровня доступности правосудия и доверия граждан, достижения максимальной прозрачности деятельности при соблюдении требований защиты персональных данных. Реализация Концепции будет осуществляться посредством модернизации и развития Государственной автоматизированной системы РФ «Правосудие» (далее — ГАС «Правосудие») и формирования на ее базе единого информационного пространства федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей.

В качестве задач федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России на 2013–2024 годы» предусматривает: обеспечение открытости и доступности правосудия; создание необходимых условий для осуществления правосудия; обеспечение независимости судебной власти; построение эффективной системы исполнительного производства, повышение открытости и доступности системы принудительного исполнения; модернизация судебно-экспертной деятельности, осуществляемой государственными судебно-экспертными учреждениями Министерства юстиции РФ.

Таким образом, главным посылом данной Программы является обеспечение современными информационными технологиями всего цикла правосудия, от обращения с исковым заявлением, проведения экспертизы по делу, и вплоть до завершения исполнительного производства.

Основываясь на положениях данной программы и результатах ее реализации А. В. Тищенко выделяет следующие элементы механизма реализации электронного правосудия:

1) открытая информация;

2) дистанционная связь;

3) актуальный архив судебных решений;

4) электронный оборот документов;

5) интернет-информирование;

6) мобильное правосудие;

7) электронное консультирование;

8) электронный архив судебных дел;

9) электронное судебное сотрудничество;

10) электронная медиация⁶⁵.

Именно благодаря данной программе в оборот вошло понятие «электронное правосудие». Данная дефиниция по-разному толкуется исследователями. Так, Ю. М. Жданова определяет электронное правосудие в двух аспектах. В узком и широком. В узком аспекте «электронное правосудие — это возможность суда и иных участников судебного процесса осуществлять предусмотренные нормативно-правовыми актами действия, непосредственно влияющие на начало и ход судебного процесса. Это и есть то, что мы называем «электронным судопроизводством». В широком аспекте «под электронным правосудием понимается совокупность различных автоматизированных информационных систем — сервисов, предоставляющих средства для публикации судебных актов, ведения «электронного дела» и доступа сторон к материалам «электронного дела»⁶⁶.

М. Н. Зарубина и М. М. Новикова, исследуя с учетом существующей российской действительности электронное правосудие, считают необходимым понимать его как специфическую электронную форму процессуальных действий и документооборота, опосредующую отношения между судом, иными органами власти и участниками процесса, а также включающую в себя электронное обеспечение органов власти и участников процесса⁶⁷.

Н. Н. Федосеева и М. А. Чайковская, разграничивают категории «информатизация судов» и «электронное правосудие». Информатизация судов предполагает, что суды используют в своей деятельности компьютеры и иную технику в качестве средств обеспечения процесса, но не как процессуальное средство непосредственно. Несмотря на то что информатизация судов в России идет полным ходом, единой сети для всех судов пока нет. Тем не менее, само по себе сведение судов в единую компьютерную сеть — это еще не электронное правосудие. Публикация всех судебных решений в Интернете, появление веб-сайтов судов — тоже не электронное правосудие. «Электронное правосудие возникает тогда, когда в процессуальное законодательство будут внесены изменения, позволяющие совершать процессуальные действия в цифровой форме…»⁶⁸.

Мы считаем возможным разделить именно эту точку зрения. Тем не менее и здесь имеет место смешение таких юридически не разграниченных понятий как «электронный» и «цифровой»⁶⁹. В законодательстве следовало бы разграничить эти понятия.

Бесспорным является тот факт, что внедрение информационных технологий способно ускорить судопроизводство, сократить нагрузку на персонал суда, снизить стоимость процедур, повысить уровень открытости судебной системы и т. п. При этом могут быть выделены два основных подхода к информатизации судебной системы — оптимизация (автоматизация) процессов и трансформация процедур⁷⁰.

Согласно результатам исследований, выполненных в рамках Программы фундаментальных исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» в 2020 г. Российская Федерация характеризуется высоким уровнем информатизации судебной системы. При этом лидером и пионером по внедрению и использованию новейших технологий является система арбитражных судов, в которых онлайн-правосудие можно считать состоявшимся фактом. Уровень информатизации российской системы экономического правосудия — 7,5 баллов из 11 по результатам экспертной оценки — превосходит показатели Австралии, Германии, Канады и соответствует уровню Сингапура и Китая⁷¹.

Изложенное указывает, что цифровизация является одним из приоритетных направлений модернизации судебной системы Российской Федерации, отвечающим современным потребностям развития общественных отношений, осложненных пандемией коронавирусной инфекции.

Так, 30 декабря 2021 г. Президент России Владимир Путин подписал закон⁷², который с 1 января 2022 г. на законодательном уровне закрепил цифровизацию судебного процесса. Соответствующие изменения Арбитражного процессуального, Гражданского процессуального кодексов и Кодекса административного судопроизводства предусматривают, что иск или жалобу можно будет подать в электронном виде: через портал госуслуг или систему электронного документооборота; кроме того, появилась возможность направления электронных решений суда через Госуслуги и проведения судебных заседаний и получении объяснений в режиме веб-конференции.

Подобные новеллы, на взгляд Р. А. Курбанова, Р. А. Гурбанова, А. М. Беляловой, цифровизация правосудия, минимизируют время, которое судья в обычном режиме тратит на работу с поступившей информацией, и упрощают процесс коммуникации по поводу такой информации со сторонами судебного спора и иными лицами, могут вернуть судьям возможность рассматривать судебные дела не только быстро, но и качественно, не утрачивая профессиональный стимул отыскать справедливое и законное начало в том или ином споре, принять верное правоприменительное решение⁷³.

Отдельные ученые отмечают, что с появлением Интернета, передового оборудования и новейшего программного обеспечения дни, когда приходится предстать перед судьей с огромными папками документов, начинают меняться, хотя в некоторых частях мира это происходит быстрее, чем в других⁷⁴.

3. Еще одним пробелом в регулировании судебной системы Российской Федерации на сегодняшний день является отсутствие Федерального конституционного закона о специализированных судах в Российской Федерации, которые в свою очередь делятся на специализированные суды общей юрисдикции и арбитражные специализированные суды (в настоящее время действует только один специализированный суд, отнесенный к системе арбитражных судов — Суд по интеллектуальным правам).

Статья 26 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» определяет специализированные федеральные суды как суды по рассмотрению гражданских и административных дел, подсудных судам общей юрисдикции, а также экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами. Данной статьей установлено, что полномочия, порядок образования и деятельности специализированных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом. Перечисленные нормы и действующее процессуальное законодательство создали базу для последующего реформирования судебной системы России в направлении выделения специализированных административных и ювенальных судов, например, как это имеет место со своей страновой спецификой в Болгарии, Великобритании, Германии, Франции, Италии и др.⁷⁵

Также в большинстве зарубежных стран действуют специализированные: финансовые суды — в Германии, налоговый суд — в США, Суд по морским и торговым делам (Копенгаген) — в Дании, суд по трудовым делам — в Норвегии и т.д .⁷⁶

Как утверждает А. Н. Приженникова, создание специализированных судов происходит по различным причинам. Одной из причин несомненных достоинств создания специализированных судов можно отнести повышение точности в вынесении судебных решений специализированных дел⁷⁷.

Полагаем, что в первую очередь в России следует создать административные специализированные суды, как наиболее востребованные и законодательно проработанные.

Создание специализированных административных судов станет важной вехой в организационном оформлении административного судопроизводства в Российской Федерации и снимет проблему множественности судов, осуществляющих административное правосудие в купе с множественностью процессуальных подходов к регулированию административного судопроизводства, которое существует сейчас и тормозит принятие нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях из дилеммы определения его материальной или материально-процессуальной направленности.

Вместе с тем выделение специализированных административных судов позволит квалифицированно рассматривать публично-правовые споры, которые имеют свою специфику и снизить нагрузку судов общей юрисдикции.

Российская судебная система — это динамично развивающаяся структура, которая достаточно быстро реагирует на изменяющиеся внешние и внутренние условия и вызовы. Все преобразования судебной системы России в своей совокупности последовательно претворяют в жизнь шестнадцатую цель устойчивого развития, состоящую в содействии построению миролюбивого и открытого общества в интересах устойчивого развития, обеспечении доступа к правосудию для всех и создании эффективных, подотчетных и инклюзивных институтов на всех уровнях⁷⁸ (PEACE, JUSTICE AND STRONG INSTITUTIONS). Термин «устойчивое развитие» означает «удовлетворение потребностей нынешнего поколения, без ущерба для возможности будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности»⁷⁹. Цели устойчивого развития представляют собой комплексный универсальный свод целей и индикаторов до 2030 г., направленных на повышение качества жизни граждан, социально-экономическое развитие и экологическую устойчивость государств. Цели устойчивого развития состоят из 17 целей, которые должны быть достигнуты к 2030 г., а также связанные с ними 169 задач и 242 индикатора.

ПАВЛОВА Людмила Владимировна

В 1996 г. окончила юридический факультет Рязанского института права и экономики МВД Российской Федерации.

С 1996 по 2004 г. проходила службу на различных должностях в органах внутренних дел. В августе 2004 г. назначена на должность преподавателя кафедры административного и финансового права юридического факультета Академии ФСИН России, где прошла путь от преподавателя до начальника кафедры.

Сфера научных интересов — проблемы административно-правового регулирования охраны прав и законных интересов ребенка, охраны окружающей среды в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации (далее — УИС), а также вопросы правового регулирования финансовой деятельности УИС.

Подготовила и опубликовала более 80 научных и учебно-методических работ. Является автором и соавтором ряда монографий, учебных пособий и учебников.

В настоящее время — начальник Центра изучения проблем управления и организации исполнения наказаний в уголовно-исполнительной системе ФКУ НИИ ФСИН России.

Кандидат юридических наук, доцент.

Полковник внутренней службы.

§ 5. Роль и место органов опеки и попечительства в системе субъектов административно-правовой защиты прав и интересов несовершеннолетних

По состоянию на 1 января 2020 г. в России проживает более 30 млн детей, что составляет 20,6% от всего населения страны.

Защита прав каждого ребенка, создание эффективной системы профилактики правонарушений, совершаемых в отношении детей, и правонарушений самих детей определены ключевыми задачами Десятилетия детства, объявленного Указом Президента Российской Федерации от 29 мая 2017 г. № 240 «Об объявлении в Российской Федерации Десятилетия детства»⁸⁰. Более того, одним из основных национальных приоритетов Российской Федерации в последнее десятилетие является обеспечение благополучного и безопасного детства.

Несмотря на высказывание предыдущего президента России Д. А. Медведева в марте 2009 г. на совещании, посвященном предотвращению насилия в отношении детей, который обозначил: «России нужна современная система защиты детства. Сегодня системы просто нет», следует отметить, что в России есть достаточно широкий круг субъектов, наделенных административно-правовыми полномочиями по защите прав детей. Это федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы управления социальной защитой населения, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления образованием и здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел, органы прокуратуры, суды, учреждения уголовно-исполнительной системы (следственные изоляторы, воспитательные колонии и уголовно-исполнительные инспекции) Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченные по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, общественные организации и иные. В целом указанные субъекты должны, по сути, образовывать эффективную систему по защите прав детей. А вот образуют ли они такую систему? Данный вопрос остается дискуссионным.

Следует отметить, что государство принимает различные меры по защите прав детей, по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, семейного неблагополучия и жестокого обращения с детьми. Некоторые субъекты Российской Федерации достигли определенных успехов в данной области, тем не менее, кардинальных системных изменений в этой сфере не произошло. Статистические данные свидетельствуют о том, что острой остается проблема предупреждения преступлений в отношении несовершеннолетних со стороны их родителей или иных законных представителей. Количество таких преступлений возрастает: 2018 г. — 52 780 преступлений; 2017 г. — 42 800 преступлений; 2016 г. — 19 778 преступлений), в том числе особо тяжких (2018 г. — 1 012 преступлений; 2017 г. — 712 преступлений; 2016 г. — 510 преступлений), тяжких (2018 г. — 385 преступлений; 2017 г. — 325 преступлений; 2016 г. — 269 преступлений), средней тяжести (2018 г. — 261 преступление; 2017 г. — 224 преступления; 2016 г. — 196 преступлений), небольшой тяжести (2018 г. — 51 122 преступления; 2017 г. — 42 224 преступления; 2016 г. — 18 803 преступления).

Негативная динамика роста зарегистрирована по преступлениям, совершенным опекунами (2018 г. — 36 преступлений; 2017 г. — 17 преступлений; 2016 г. — 26 преступлений), в то время как уровень преступности среди попечителей остается неизменным (2018 г. — 4 преступления; 2017 г. — 4 преступления;2016 г. — 4 преступления).

В 2018 г. потерпевшими признано 106 779 несовершеннолетних (2017 г. — 105 519 несовершеннолетних; 2016 г. — 78 698 несовершеннолетних).

Увеличилось число ставших жертвами преступлений детей-сирот (2018 г. — 222 ребенка-сироты; 2017 г. — 299 детей-сирот; 2016 г. — 208 детей-сирот) и детей, оставшихся без попечения родителей (2018 г. — 3 563 ребенка, оставшихся без попечения родителей; 2017 г. — 3 443 ребенка, оставшихся без попечения родителей; 2016 г. — 1 663 ребенка, оставшихся без попечения родителей).

В отношении родителей или иных законных представителей, не исполняющих обязанности по воспитанию несовершеннолетних, допускающих жестокое обращение с детьми, в 2018 г. возбуждено 1579 уголовных дел по признакам преступлений, предусмотренных ст. 156 Уголовного кодекса Российской Федерации (2017 г. — 1620 уголовных дел; 2016 г. — 1824 уголовных дела)⁸¹.

Указанное свидетельствует о низкой эффективности системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, семейного неблагополучия и жестокого обращения с детьми.

Среди вышеперечисленных субъектов важное место занимают органы опеки и попечительства, которые являются государственным институтом, наделенным административно-правовыми полномочиями по защите прав детей, который имеет комплексную (межотраслевую) природу. Так, с одной стороны, основополагающие нормы об опеке и попечительстве (ст. 31–40 Гражданского кодекса Российской Федерации⁸² (далее — ГК)) имеют гражданско-правовой характер. Согласно п. 4 ст. 31 ГК к отношениям, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства и не урегулированным Гражданским кодексом, применяются положения Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»⁸³ (далее — Закон об опеке). С другой стороны, деятельность опекунов и попечителей по воспитанию несовершеннолетних, состоящих под опекой или попечительством, является предметом регулирования семейного права (гл. 20 Семейного кодекса Российской Федерации⁸⁴ (далее — СК)). А с третьей стороны, отдельные нормы об опеке и попечительстве (например, о статусе органов публичной власти, осуществляющих эту деятельность) являются административно-правовыми.

Закон об опеке, как справедливо отмечает Л. Ю. Михеева, имеет комплексную природу, ведь его нормы носят как частноправовой (например, положения об ответственности опекунов и попечителей — ст. 26), так и публично-правовой характер (например, нормы, посвященные органам опеки и попечительства, их задачам и полномочиям, — ст. 7 и 8). С другой стороны, институт опеки и попечительства Законом об опеке не исчерпывается, он расширяется за счет положений, содержащихся в актах Правительства РФ, а также в законах субъектов Федерации, что, безусловно, придает особый характер данному институту, нормы которого вынуждены «балансировать» на грани между ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ⁸⁵.

Необходимо также указать, что правовую основу деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних кроме ГК, СК и Закона об опеке, составляет ряд законодательных актов Российской Федерации, в том числе Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»⁸⁶, Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»⁸⁷, Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»⁸⁸, Федеральный закон от 16 апреля 2001 г. № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»⁸⁹, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁹⁰, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁹¹.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 18 мая 2009 г. № 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан», в случае отсутствия или недостаточности у органов опеки и попечительства организационных, кадровых, технических и иных возможностей отдельные полномочия органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан: а) выявление несовершеннолетних граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, включая обследование условий жизни таких несовершеннолетних граждан и их семей; б) подбор и подготовка граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации формах, могут осуществлять образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающими социальные услуги, или иные организации, в том числе организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее — организации)⁹². Названные полномочия могут осуществляться организациями на возмездной или безвозмездной основе в соответствии с договором, заключенным с органом опеки и попечительства.

Согласно статистическим данным, в 2021 г. функционировало 2481 территориальных органов (управлений, отделов), созданных органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, или органов местного самоуправления в составе субъекта Российской Федерации, на которые возложены полномочия по опеке и попечительству над несовершеннолетними гражданами, также 1956 уполномоченных организаций, осуществляющих отдельные полномочия в сфере опеки и попечительства в порядке, установленном Правительством РФ постановлением от 18 мая 2009 г. № 423. В 2021 г. было выявлено 46 831 детей, оставшихся без попечения родителей, из которых 23 554 детей устроены под опеку и попечительство⁹³.

Нельзя не отметить то, что с 1 января 2008 г. в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Однако, почти одновременно большинство субъектов Российской Федерации (более 70) функции опеки и попечительства законами субъектов РФ в качестве государственных функций передали опять муниципальным образованиям, возвращая систему в исходное положение, оставив за органами исполнительной власти функции координации финансирования опеки и попечительства.

Многие исследователи надеялись, что, принимая Закон об опеке, государство объявит задачи опеки и попечительства общегосударственными, установит задачи всех уровней власти: федерального, субъектов Федерации, местного самоуправления в области опеки и попечительства, порядок финансирования этих задач и ответственность всех ее участников. Однако принятие Закона не оправдало ничьих ожиданий, так как проблема осталась нерешенной, находясь на плечах одного участника — субъекта Федерации.

Мы согласны с И. Ф. Александровым, что вышеуказанное свидетельствует о том, что федеральный уровень власти, в нарушение ст. ст. 38 и 72 Конституции РФ, решение вопросов защиты семьи, материнства и детства, социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, полностью переложила на субъекты Федерации⁹⁴.

Назначение органов исполнительной власти субъектов Федерации органами опеки и попечительства в общем подтолкнуло их к более активной деятельности в сфере устройства детей, оставшихся без попечения родителей, к принятию многих законодательных, организационных, финансовых решений. Но органы исполнительной власти субъектов РФ сами решить эту важную задачу не могут. Сейчас сложилась парадоксальная ситуация. Так, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, остаются в муниципальных образованиях (сельских поселениях, городских поселениях, муниципальных районах, городских округах, муниципальных образованиях г. Москвы, Санкт-Петербурга, Симферополя), но без законодательных полномочий; отвечают за них субъекты Российской Федерации; законодательно регулирует вопросы опеки и попечительства федеральный уровень власти, который, при этом, ни за что не отвечает⁹⁵.

Хотя, в соответствии с ч. 1 ст. 38 Конституции РФ материнство, детство и семья находятся под защитой государства. Это значит, что охрана детей и защита их прав — проблема общефедерального значения. На федеральном уровне только Министерство просвещения Российской Федерации осуществляет функции по реализации государственной политики в сфере опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних и имеет конкретные обязанности — учет детей, оставшихся без попечения родителей.

Контроль за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки в соответствии с утвержденным Положением о данной службе и утвержденным Административным регламентом исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению контроля за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан⁹⁶.

В то же время в соответствии с ч. 1 ст. 21 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Кроме того, в соответствии с ч. 6 ст. 19 указанного закона при передаче полномочий органам местного самоуправления в законодательстве субъекта Российской Федерации должны быть урегулированы:

– порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

– порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль.

Таким образом, несмотря на полномочия по контролю, возложенные на Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки, в случае передачи полномочий по опеке и попечительству органам местного самоуправления исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо обеспечить надлежащий контроль за исполнением указанных полномочий. Также исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо обеспечить координацию деятельности органов местного самоуправления при осуществлении переданных полномочий⁹⁷.

Анализ региональной практики свидетельствует об отсутствии единообразных подходов к ведомственной подчиненности органов опеки и попечительства и слабой координации деятельности органов местного самоуправления при осуществлении полномочий по опеке и попечительству. Так в некоторых регионах полномочия органов опеки и попечительства переданы в органы исполнительной власти, отвечающие за социальную политику, в других — за образование, в-третьих — образовано отдельное ведомство, отвечающее исключительно за семейную и демографическую политику, в-четвертых — полномочия переданы в муниципалитеты.

По состоянию на 31 декабря 2021 г. в 64 субъектах Российской Федерации полномочия по опеке и попечительству переданы органам местного самоуправления, в 21 субъекте — на уровне региона. Также в субъектах представлены различные модели управления и подчиненности органов опеки и попечительства: смешанная (территориальный и функциональный тип), региональная и муниципальная⁹⁸.

Задачи, полномочия, функции органов опеки и попечительства определяются как федеральным законодательством, так и региональным. Например, Законом об опеке закреплено, что задачами государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству являются:

1) обеспечение своевременного выявления лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и их устройства;

2) защита прав и законных интересов подопечных;

3) обеспечение достойного уровня жизни подопечных;

4) обеспечение исполнения опекунами, попечителями и органами опеки и попечительства возложенных на них полномочий;

5) обеспечение государственной поддержки физических и юридических лиц, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности.

Статьями 7 и 8 названного закона установлены задачи и, соответственно, полномочия органов опеки и попечительства.

В ст. 16 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» также определены полномочия органов опеки и попечительства.

Региональное законодательство тоже закрепляет полномочия, но уже с распределением по сферам деятельности. Так, например, в соответствии с Законом Рязанской области от 13 ноября 2010 г. № 135-оз «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Рязанской области», органами опеки и попечительства в Рязанской области являются органы исполнительной власти Рязанской области, уполномоченные в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты населения. А Законом Рязанской области от 28 декабря 2007 г. № 242-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Рязанской области по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству» (принят постановлением Рязанской областной Думы от 21 декабря 2007 г.) закрепляются отдельные государственные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления.

Некоторые исследователи выделяют (условно) три основные формы защиты семейных прав органами опеки и попечительства:

1) самостоятельное принятие решений в пределах своей компетенции (включая дачу согласия либо разрешения на какие-либо действия);

2) направление соответствующих требований в суд в порядке искового производства;

3) участие в судебном разбирательстве⁹⁹.

Думается, что вышеуказанное является усеченным вариантом. Так, индивидуальная профилактическая работа органов опеки и попечительства должна быть направлена на профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и на причину этих негативных явлений: семейное неблагополучие, что также является формой защиты прав как семьи, так и ребенка. Названное можно реализовать через: оценку состояния несовершеннолетнего, степени защищенности его прав; проведение индивидуальных профилактических бесед; оказание помощи, содействие в бытовом и трудовом устройстве.

Более того, должностные лица органов опеки и попечительства наделяются специальными правами в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: посещать несовершеннолетних, проводить беседы с ними, их родителями или иными законными представителями и иными лицами; запрашивать информацию у государственных органов и иных учреждений по вопросам, входящим в их компетенцию; приглашать несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей и иных лиц¹⁰⁰.

Следует отметить, что современные эффективные модели системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних должны основываться на разных подходах. Профилактическая работа должна быть направлена, прежде всего, на укрепление института семьи, возрождение и сохранение духовно-нравственных традиций семейных отношений, развитие программ профилактики семейного неблагополучия, повышение уровня жизни.

Вместе с тем, как отмечают специалисты, органы опеки и попечительства, во многих случаях проявили неспособность защитить права детей. Данный факт обусловлен отсутствием единообразия практики применения законодательства в их работе и единого координирующего органа, который мог бы своевременно дать рекомендации и разъяснения специалистам органов опеки и попечительства. Конечно, негативные моменты в деятельности органов опеки и попечительства по защите прав и законных интересов детей не могут и не должны рассматриваться как имеющие всеобщий характер. Основная проблема в деятельности органов опеки и попечительства, как представляется, связана с недостаточными численностью и профессионализмом их кадров, отношением к деятельности этих органов как чему-то второстепенному и неосновательно обременяющему региональный бюджет¹⁰¹. О. В. Кузнецова полагает, что одной из причин неэффективной деятельности органов опеки и попечительства является так называемый «человеческий фактор» — низкий уровень подготовки специалистов органов опеки и попечительства или халатность при выполнении должностных обязанностей, безразличие и корысть¹⁰².

Значительный объем работы по защите прав и законных интересов несовершеннолетних, с учетом возрастающих требований к указанной деятельности на современном этапе, обусловливает необходимость соответствующего кадрового обеспечения органов опеки и попечительства.

В штатном расписании органов опеки и попечительства субъекта Российской Федерации, прежде всего, территориальных органов опеки и попечительства, непосредственно решающих задачи обеспечения прав несовершеннолетних, необходимо предусматривать наличие специалистов с высшим профессиональным (базовым юридическим, педагогическим, психологическим) образованием в количестве, необходимом для выполнения соответствующим органом опеки и попечительства своих полномочий.

Как показывает практика, в настоящее время приемлемым нормативом численности работников территориального органа опеки и попечительства, непосредственно осуществляющих работу по защите прав и интересов детей (специалистов по охране прав детей), позволяющим качественно организовать работу по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних на территории муниципального образования, является 1 штатная единица специалиста по охране прав детей не более чем на 2 тысячи детского населения в городе и не более чем на 1,5 тысячи детского населения в сельской местности.

Кроме того, в штатном расписании территориального органа опеки и попечительства может предусматриваться дополнительная численность специалистов по охране прав детей из расчета не менее 1 специалиста на 100 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Общая численность специалистов по охране прав детей территориального органа опеки и попечительства должна составлять не менее 3 штатных единиц¹⁰³.

В современный период времени на органы опеки и попечительства как федеральным, так и региональным законодательством возложено более девяносто полномочий. При этом в среднем на одного специалиста приходится три тысячи детей¹⁰⁴. Таким образом, рекомендуемый норматив штатной численности специалистов не выполняется, что отрицательно влияет на качество работы.

В последнее время деятельность органов опеки и попечительства у многих вызывает отрицательную реакцию, так как ассоциируется с отобранием детей и разрушением семей. Сложившаяся ситуация вполне закономерна, потому что такие случаи, как правило, имеют большой общественный резонанс, активно и массово обсуждаются в социальных сетях и средствах массовой информации, являются предметом научных дискуссий. Например, название статьи О. В. Кузнецовой «Органы опеки и попечительства — это инструмент по защите прав детей или по изъятию их из семьи?»¹⁰⁵ наглядно это подтверждает.

Мы согласны с А. В. Веренич, что отобрание ребенка из семьи является травмирующим фактором для психоэмоционального состояния ребенка, наносит ему не только непоправимый вред, но и подрывает авторитет родителей, значимость семейного воспитания.

При этом в России сохраняется тенденция к применению органами опеки и попечительства для защиты прав детей, сохранения их жизни и здоровья административно-правовой меры — отобрания, которая является исключительной в превентивной деятельности субъектов профилактики.

Так, в Воронежской области приемная мать с 2016 по 2018 г. издевалась над приемным сыном 2004 года рождения, истязала, избивала его и даже пыталась утопить. Ребенок жил в антисанитарных условиях в гараже, лишался воды и пищи на длительное время¹⁰⁶. Данный пример показывает, что отобрание как исключительная мера было применено органами опеки и попечительства, но являлось запоздалым. Несвоевременное принятие мер по защите детей может привести к причинению ребенку непоправимых физических и нравственных страданий, деформации его личности, психики и развитию девиантного поведения, а порой и к гибели ребенка¹⁰⁷.

Отметим, что проведенный специалистами анализ ситуации в области защиты прав детей свидетельствует о том, что сложившаяся практика работы органов опеки и попечительства, социальных служб во многих случаях ориентирована не на раннюю профилактику формирования социально опасного положения в семье и оказание своевременной помощи, а на вмешательство в стадии, когда негативные явления уже сформировались и получили свою реализацию в противоправном поведении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей, в том числе, когда требуется немедленное отобрание ребенка у родителей.

Некоторые ученые полагают, что основным инструментом работы с такой семьей на стадии формирования ее криминогенных свойств является не социальная и психолого-педагогическая реабилитация семьи, а применение органами опеки и попечительства мер воздействия к родителям, не исполняющим обязанностей по содержанию и воспитанию детей, предусмотренных семейным и уголовным законодательством, законодательством об административных правонарушениях¹⁰⁸.

Еще одним отрицательным фактором, влияющим на негативную оценку деятельности органов опеки и попечительства является то, что ребенок становится объектом профилактики, как правило, по факту совершения им правонарушения либо в отношении него противоправных действий. Очень часто в средствах массовой информации приводятся факты нарушений прав детей с трагическими исходами такими как оставление в беспомощном состоянии, не обеспечение должного содержания, оставление без медицинской помощи, насилие дома или в школе. Так, в Москве в заваленной мусором квартире обнаружили двух восьмимесячных мальчиков-близнецов в тяжелом состоянии, которых некоторое время морили голодом. Ранее родителей мальчиков уже лишали родительских прав в отношении других детей¹⁰⁹. И таких случаев, к сожалению, в СМИ достаточно много.

Все эти нарушения объединены одним типичным признаком, а именно: тревожные сигналы поступали не раз в течение длительного времени, но оставлялись без внимания. И, как следствие, выводами по проверкам таких случаев является констатация, что причина нарушений прав детей в том числе «в бездействии органов опеки и попечительства и в отсутствии должного взаимодействия между органами и учреждениями, которые в соответствии с законом обязаны осуществлять защиту прав детей».

Таким образом, в качестве объектов профилактической и реабилитационной работы органа опеки и попечительства должны рассматриваться не только дети, оставшиеся без попечения родителей, но и дети, еще не лишившиеся родительского попечения, находящиеся в обстановке, представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию, прежде всего, дети из семей, где родители (иные законные представители) не исполняют своих обязанностей по воспитанию, обучению и содержанию своих детей, отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними.

В связи с этим специалистами отмечается, что приоритетным направлением деятельности органов опеки и попечительства по защите прав и интересов детей, в том числе права ребенка на семью, должна быть организация профилактической работы с семьями и детьми, предусматривающая создание условий для своевременного выявления и коррекции проблем на ранней стадии семейного неблагополучия, сохранения ребенка в его родной семье¹¹⁰. Таким образом, цель органов опеки и попечительства — защищать семью в кризисной ситуации, а лучше не допускать подобной ситуации. Следовательно, деятельность органов опеки и попечительства должна быть направлена на профилактику семейного неблагополучия.

Подводя итоги, хотелось бы отметить следующее. Одной из форм государственной защиты прав и интересов несовершеннолетних, а также в целях их воспитания учрежден институт опеки и попечительства, который наделен различными полномочиями, в том числе и административно-правовыми, в связи с чем имеет комплексную (межотраслевую) природу и занимает особое место в системе защиты прав и интересов несовершеннолетних.

Согласно Конституции Российской Федерации, государство берет на себя обязанности родителей в отношении детей, оставшихся без попечения¹¹¹. Таким образом, Основной закон страны возлагает особую ответственность на органы опеки и попечительства, которые в соответствии с нормами, установленными законодательством, обязаны защищать права и интересы таких детей.

Соответственно, деятельность органов опеки и попечительства требует пересмотра подходов в управлении и решения поставленных задач.

Необходимо привести к единообразному подходу ведомственную подчиненность органов опеки и попечительства в субъектах Российской Федерации. Единая система управления позволит наиболее эффективно вырабатывать и реализовывать государственную политику субъекта РФ в области защиты прав и интересов детей.

Множественность органов опеки и попечительства в пределах одного субъекта РФ, объективно требует усиления координации деятельности органов местного самоуправления при осуществлении полномочий по опеке и попечительству. От того, насколько будет скоординирована такая деятельность зависит обеспеченность детей их правами.

Целесообразно устранить в организации деятельности органов опеки и попечительства слабое звено: кадровый вопрос — это соблюдение рекомендованного норматива штатной численности плюс уровень квалификации сотрудников, который зачастую не соответствует приказу Минтруда России от 18 ноября 2013 г. № 680н. А при выполнении должностных обязанностей работникам органов опеки и попечительства необходимо устранить субъективный фактор — халатность и безразличие.

Приоритетной задачей в деятельности органов опеки и попечительства должна стать ранняя профилактика формирования социально опасного положения в семье и оказание своевременной помощи как семье, так и детям. Рационально для этого применить адресный подход, содержащий в себе проведение основательного мониторинга, анализа ситуации и социального патронажа семей, в которых существует реальный риск нарушения прав несовершеннолетних.

Следовательно, роль органов опеки и попечительства в системе субъектов административно-правовой защиты прав и интересов несовершеннолетних является значительной, занимает особое место и требует всестороннего исследования.

ВЕДЯШКИН Сергей Викторович

Кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теории и истории государства и права, административного права Юридического института; директор Центра технологий образовательного права Учебного управления Национального исследовательского Томского государственного университета.

С 2016 г. входит в состав Научно-консультативного совета Томского областного Суда (административно-правовая секция). С 2020 г. является членом Экзаменационной комиссии Томской области по приему квалификационного экзамена на должность судьи.

В настоящее время активно работает над выполнением диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук на тему «Охранительная функция административного права».

Автор более 85 опубликованных учебных изданий и научных трудов, в том числе автор и соавтор одной монографии и более чем 10 учебно-методических пособий.

Член Национальной ассоциации административистов.

§ 6. Реализация охранительной функции административного права: особенности системного подхода

Системный подход, как методологический прием, применяемый к исследованию правовых явлений, начал активно развиваться с середины 70-х гг. прошлого столетия¹¹². За период немногим менее полувека его использования в юриспруденции состоялись фундаментальные системные исследования права в целом, различных его категорий на уровне общей теории и отдельных отраслей.

Допустимо ли рассуждать о регулятивной и охранительной функциях административного права как об элементах, образующих единую систему? Ответ на этот вопрос вполне очевиден, более того, системный подход к анализу функций вполне оправдал себя в теории права, а также на уровне отдельных отраслей, позволив исследователям «открыть их новые качества»¹¹³. Причем функции административного права, взаимодействуя как элементы единой системы, характеризуются наличием качественных связей между ними, отражающие их структуру. В свою очередь каждая из двух основных функций административного права содержит (включает) ряд подфункций, которые образуют подсистемы. Подчиненные единой программе управления они демонстрируют наличие определяющих признаков, которые позволят относить их к единой системе функций административного права. Функция любой системы находятся в определенной зависимости, причем функция одного уровня не просто подчиняется функции другого уровня, но является условием ее отправления¹¹⁴.

В административно-правовых исследованиях обращается внимание на то, что потенциал регулятивной функции наиболее полно реализуется посредством таких ее подвидов, как организационная, исполнительная, разрешительная, нормотворческая (правовосстановительная), контрольно-надзорная. В отдельных изданиях, практически в приведенном виде, функции рассматриваются как, собственно, функции административного права, с той лишь разницей, что к ним добавляется координационная функция. По существу своему указанные подвиды (виды) являются подфункциями регулятивного административно-правового воздействия, обусловленного социальным назначением и сущностью отрасли в целом.

При анализе элементов (подвидов) охранительной функции исследователи демонстрируют меньшее единодушие, что обусловлено различиями в выборе критерия их дифференциации. Интерес к проблеме классификаций функций на отраслевом уровне подогревается тем, что в правовой доктрине нет единого мнения по поводу оснований и принципов классификаций функций, выделения их видов и определения других важных моментов¹¹⁵.

Одним из предложений, высказанных по поводу подвидов охранительной функции, является ее деление на профилактическую и оперативную. О. С. Лапшина выделяет следующие подфункции в рамках охранительной: юридической ответственности (карательная, превентивная, восстановительная); юридических мер защиты (предупредительная, восстановительная, пресекательная); мер безопасности (превентивная, пресекательная); кантрольно-надзорную; обеспечения юридического процесса. По мнению И. Ф. Казьмина, в охранительной функции выделяется пять подфункций: профилактическая, контрольная, восстановительная, карательная¹¹⁶. Ограничиваясь приведенными позициями ученых, стоит отметить определенную разобщенность выделенных подходов. При детальном анализе становиться понятно, что в основе своей, как уже отмечалось, лежит выявление критерия их классификации. Почему же им не может быть социальное назначение права, в частности административного права? Может и должно. Опираясь на его определение, охранительную функцию предлагается рассматривать как объективно существующую систему, объединяющую относительно самостоятельные, но в то же время взаимосвязанные, взаимообусловленные элементы ее образующие. В предложенном контексте уместным представляется рассматривать следующие виды охранительной функции административного права, в частности: превентивную (предупредительную, пресекательную, карательную); компенсационную и восстановительную. Причем мы выделяем не просто их суммативность, а рассматриваем как определенную систему, обусловленную сущностью и социальным назначением административного права, реализация которых обеспечивает решение поставленных задач, не столько основываясь на мерах наказательного характера, но и стимулирования, поощрения и профилактики.

Одной из обсуждаемых проблем, уходящей своими корнями в криминологические исследования, является соотношение категорий «профилактика» и «предупреждение» правонарушений. Криминологи, в частности Г. А. Аванесов, А. Г. Лекарь обращали внимание на то, что в основе разграничения дефиниций указанных понятий лежит сфера их действия, поскольку профилактика правонарушений — вид деятельности государственных органов и общественных организаций, направленный на выявление и устранение причин, порождающих правонарушения, и условий, способствующих их совершению. Предупреждение отличается от профилактики, хотя и осуществляется теми же субъектами, но направлено оно на выявление лиц, имеющих намерение совершить правонарушение с применением мер, преимущественно воспитательного характера. Более того, профилактика возможна только в отношении конкретных видов неправомерного поведения (преступлений), могущих быть совершенными конкретными лицами или группой лиц, но не преступности в целом.

Принципиально иное соотношение профилактики и предупреждения как комплексной, взаимосвязанной системы категорий встречается в ряде работ другой группы авторов. Комплексность в их интерпретациях отличается оригинальностью подходов и выводов: во-первых, обращается внимание, что профилактика является более узким понятием, включенным в систему мер предупредительного характера (С. А. Солодовников). Данная позиция встречается и в нормах действующего законодательства, например, в ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции» приводится определение «противодействия коррупции» — деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции), а также по борьбе с коррупцией и по ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Исходя из указанного положения, профилактика это лишь часть мер по предупреждению коррупционного поведения; во-вторых, термины «профилактика» и «предупреждение» тождественны и используются как синонимы (Ю. Д. Блувштейн, В. Н. Бурлаков, М. И. Зырин, В. Д. Малков, В. В. Орехов, В. В. Романов); в-третьих, профилактика снижает возможности для совершения правонарушений (Г. Кайзер), сфера ее применения шире в отличие от предупредительных мер, соответственно последние являются частью целостной системы профилактики отклоняющегося поведения (А. Г. Головкина).

В известной степени, полученные результаты в области общетеоретических правовых, уголовно-правовых, криминологических, социологических исследований, в сфере психологии, педагогики, конфликтологии и иных наук необходимы, а зачастую достаточны, для формирования и совершенствования понятийного аппарата иных научных знаний, в том числе административно-деликтологического характера.

Колоссальный по степени разработанности, прежде всего, криминологический инструментарий, близость, тесная связь административных правонарушений и преступлений требует вырабатывать согласованные меры противодействия преступности и административной деликтности. В этой связи уголовная политика без учета мер противодействия административным правонарушениям не будет эффективной, равно как и административная, ориентированная на максимальное использование потенциала административной юрисдикции в предупреждении преступлений¹¹⁷.

Учитывая изложенное, абсолютно логичным представляется мнение А. Н. Дерюги, относительно выстраивания конструкции «профилактика-предупреждение» административных и иных правонарушений. Ученый последовательно, основательно и аргументированно приводит доводы соотношения этих понятий, выявляя их сходства и отличия.

Содержание позиции А. Н. Дерюги, как определенный результат, некое обобщение накопленного административной деликтологией опыта, сводится к следующему, «предупреждение» и «профилактика» являются близкими, но не тождественными понятиями, а значит, и функции органов власти по применению административно-профилактических и административно-предупредительных мер должны быть разделены. Иначе растворение административно-профилактических мер в более реальных и осязаемых с точки зрения практической применимости и получаемого результата административно-предупредительных мер не даст сконцентрировать усилия заинтересованных субъектов права на реализации главной идеи профилактических мер — создании условий формирования устойчивой внутренней убежденности граждан, их коллективных образований в правомерном поведении и нетерпимости к противоправным фактам¹¹⁸.

Полагаю, что приведенная позиция заслуживает поддержки и с учетом содержания действующего российского законодательства¹¹⁹, направленного на профилактику правонарушений, в том числе административно-правового характера, активное формирование которого стартовало в 2005 г. На основании поручения Президента РФ началась работа по воссозданию в стране единой системы профилактики правонарушений, объединяющая по первоначальной задумке органы власти федерального, регионального и муниципального уровней, бизнес и институты гражданского общества.

Отчасти, сегодня можно констатировать свершимся факт формирования российской системы профилактики правонарушений, ее остов, фундамент заложили нормы Конституции РФ 1993 г., определив общий (конституционный) правовой статус человека и гражданина, органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ, прокуратуры РФ, органов местного самоуправления (они, включая следственные органы Следственного комитета РФ, по смыслу ч. 1 ст. 5 ФЗ № 183-ФЗ от 23 июня 2016 г. «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», относятся к субъектам профилактики правонарушений).

Беря за основу системы профилактики права и свободы человека и гражданина необходимо упомянуть о системе международных актов, которые учитывались РФ при формировании системы профилактики правонарушений и будут ее основой при ее дальнейшем совершенствовании. Прежде всего, это Всеобщая декларация прав и свобод человека и гражданина, Международный пакт о гражданских и политических правах, Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Конвенция против пыток, Европейская социальная хартия, Руководящие принципы в области предупреждения преступности и уголовного правосудия в контексте развития норм международного экономического права и др.

Определенным промежуточным, но имеющим важнейшее конституирующее, системообразующее значение, этапом реформы профилактики в нашей стране является разработка и принятие ранее уже упомянутого Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации». До его принятия высказывались скептические мнения относительно его содержания и роли в превенции девиантного поведения, поскольку закрепленные в нем виды и формы профилактического воздействия давно известны и широко используются на практике.

«Указанный закон в корне не изменит существующую ситуацию. Во-первых, он не предлагает новых, не известных ранее форм и способов профилактики правонарушений и преступлений, а во-вторых, успех в сфере снижения количества правонарушений и преступлений обусловлен в первую очередь активными действиями по профилактике, а не декларативными нормами»¹²⁰. В известной степени с указанным доводом сложно не согласиться, действительно нормативно-правовой акт объединил то, что по сути своей и составляло содержание профилактической деятельности, например, органов МВД, ФСБ, прокуратуры РФ, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Так, в ст. 13.1 Федерального закона № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» к мерам профилактики, применяемым указанным субъектом, относятся внесение представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности Российской Федерации, и объявление официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесено законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности. Отмечу, что данная норма приведена в действующей редакции от 27 июля 2010 г. Элементарный анализ ст. 17 Федерального закона «Об основах системы профилактики в РФ» в подп. 3 и 5 ч. 1 воспроизводит именно эти формы профилактического воздействия, что подтверждает приведенный ранее тезис относительно соотношения содержания приведенных федеральных законов.

В целом стоит признать, что принятие Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в РФ» является неким «символом» реформы национальной профилактической системы, откровенно говоря, требующей значительной доработки. Можно долго говорить о его положительных или отрицательных характеристиках, но сам факт того, что идеи его принятия, высказанные еще в середине 60-х гг. прошлого столетия, все же увенчались осязаемым результатом, свидетельствуют: а) об осознании важности выработки комплексного подхода в деле профилактики преступлений и административных правонарушений; б) не бесполезности полученных научных и практических результатов за более чем столетнюю историю активной борьбы с правонарушаемостью в России.

Обратимся к определению профилактики правонарушений, сформулированному в ст. 2 федерального закона как совокупности мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения. Обращает на себя внимание выделение воспитательного воздействия, которое далее, в механизме профилактики правонарушений практически не раскрывается и не упоминается, за исключением индивидуальной профилактики правонарушений, применяемой в отношении лиц, указанных в ч. 2. ст. 24 Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в РФ». Как оценить эту особенность системы современной профилактики правонарушений в России? Действительно ли роль воспитания, в части формирования правомерного поведения, удержания от деликтности в современном обществе утратило свою актуальность? Ответить на эти вопросы не представляется возможным в рамках данной работы, поскольку требуется определенное переосмысление социального назначения современного административного права и системы его основных направлений правового воздействия¹²¹.

Представляется уместным краткое обращение к содержанию правового опосредования ранее существовавшей системы профилактики девиантного поведения, в основе которого лежали мощнейшие идеологические, в том числе, воспитательные механизмы воздействия. К середине 80-х гг. прошлого столетия, по оценкам международного сообщества, она признавалась одной из лучших в мире, но с началом известных процессов конца 80-х, начала 90-х гг. двадцатого века оказалась не эффективной, поскольку профилактическая служба в 80-е была фактически разрушена¹²².

Не умаляя значение правоохранительных органов советского периода в борьбе с преступлениями и иными правонарушениями, стоит отметить активную роль иных субъектов профилактики правонарушений. В профилактическую деятельность были вовлечены региональные органы исполнительной власти, районные органы, государственные, общественные и партийные организации, СМИ, органы народного контроля осуществляли свою деятельность на основании Закона СССР от 30 ноября 1979 г. «О народном контроле в СССР». Осознавая главную идею социалистических профилактических мер — «воспитание граждан в духе патриотизма и коммунизма», общественные организации и граждане, ориентировались, прежде всего, на необходимость формирования соответствующего уровня правосознания и правовой культуры у субъектов профилактики, оказывая воздействие на их сознание, взгляды и чувства с позиции правомерного поведения, потребности в нем, его дальнейшем культивировании как определенного образа жизни. Именно этого не достает современной системе профилактики правонарушений в целом, что, собственно, и не нашло достойного отражения в Федеральном законе «Об основах системы профилактики правонарушений в РФ» и иных действующих нормативно-правовых актах. В этой связи, в числе основных направлений профилактики административных правонарушений необходимо выделить «развитие системы воспитательного воздействия, обеспечивающей формирование правомерного поведения, воздействуя на личность на всех этапах ее формирования, включая дошкольное, школьное, среднее профессиональное и высшее образование».

При реализации высказанного предложения необходимо учесть содержание Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», который определил воспитание как деятельность, направленную на развитие личности, создание условий для самоопределения и социализации обучающегося на основе социокультурных, духовно-нравственных ценностей и принятых в обществе правил и норм поведения в интересах человека, семьи, общества и государства (ст. 2).

Говорить о том, что нормы ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в РФ» учитывают воспитательное воздействие как профилактическую меру, практически не приходится. В этой на первый взгляд мелочи начинает проявляться актуальная проблема административно-правового механизма — воспитание на уровне реализации административно-правовых норм и административно-правового регулирования в целом.

Найти в современной литературе сколько-нибудь серьезное исследование реализации воспитательной функции административного права в целом или на примере какого-либо института, в том числе административной ответственности, достаточно затруднительно. Возможно, этот аспект не имеет важного значения, однако подобное отношение, очевидно, привело современное российское общество, государство к отрицательным социальным результатам. Оставив без внимания эту важнейшую сферу, в том числе правового воздействия, мы начинаем пожинать плоды безответственности, бессистемности¹²³, в основном борясь со следствием, а не причиной негативных явлений.

Воспроизводимая система субъектов и участников профилактики правонарушений в России, реформирование элементов профилактической системы в целом, методов их деятельности, свидетельствует о тяготении российской модели, к ранее существующей, советской, но по оценкам специалистов это лишь формальная, а не содержательная сторона дела¹²⁴. К сожалению, координационные связи субъектов профилактики в период становления российской государственности были утрачены, произошли известные деструктивные процессы, практически нивелировавшие функционирование оставшихся осколков профилактической системы, что, в конечном счете, привело к необходимости ее глобальной реформы.

В 2007 г. основной акцент профилактической деятельности был смещен в сторону регионов, в литературе отмечается, что с этого момента — начала реформы (воссоздания) системы профилактики в России, за достаточно непродолжительный период были решены многие наболевшие проблемы¹²⁵. Полагаем, необходимо приветствовать то направление государственной политики, которое начиная с 2005–2007 гг. планомерно претворятся в жизнь (анализ отдельных этапов построения системы советской системы профилактики правонарушений свидетельствует, что это заняло более 30 лет, начиная с 1958 г. и до середины 80-х гг.), в известной степени, коррелируя с позитивным опытом советской эпохи.

В качестве промежуточных итогов формулируются следующие предложения реформирования системы профилактики правонарушений в России:

во-первых, профилактические меры должны основываться на формировании у субъектов потребности в правомерном поведении, их внутренней убежденности в необходимости соблюдения действующего законодательства и нетерпимости к его нарушениям, условий их обеспечивающих;

во-вторых, основным способом формирования убежденности должно быть создание, и главное реализация, воспитательного механизма и соответствующих средств воспитательного воздействия на сознание, взгляды и чувства граждан на всех этапах формирования личности (ядро профилактического механизма);

в-третьих, систему профилактического законодательства и связанных с ней нормативно-правовые акты, необходимо привести к «единому знаменателю», устранив противоречивые положения, нетипичные дефиниции и иные недостатки, в качестве системообразующего акта должен выступать Федеральный закон «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации».

Охранительная функция, как было отмечено ранее, образует единую систему с регулятивной функцией административного права. В аспекте их тесного «взаимодействия» стоит обратить внимание на то, что «исключительно-регулятивные инструменты» проявляют качества и свойства охранительной направленности, и наоборот. Зачастую такая «правовая диффузия» позволяет правоведам высказывать мнение о том, что охранительной функции как самостоятельного направления правового воздействия не существует и ее выделение не целесообразно, поскольку она реализуется в рамках регулятивного воздействия права. Представляется, что приведенный тезис не бесспорен, он позволяет подчеркнуть, оттенить «молекулярную» связь между регулятивной и охранительной функциями права. Ярким примером в административном праве могут служить административные процедуры.

Опираясь на задачи, функции, стоящие перед государством, в контексте соответствующего административно-процедурного регулирования, обеспечивающего удовлетворение публичных или частных интересов, допустимо выделение охранно-ограничительной их разновидности. В свою очередь они делятся на: лицензионно-разрешительные, контрольно-надзорные (обеспечивают публичные интересы государства, посредством установления специальных требований и ограничений, контроля над их соблюдением) и наделительные: правопредоставительные, регистрационные, по рассмотрению предложений и поощрительные процедуры (обеспечение частного интереса путем принятия государственно-властных актов или совершения юридически значимых действий. Означает ли это, что административные процедуры участвуют в реализации охранительной функции административного права, играя своего рода обеспечительную роль, например, при осуществлении определенных видов деятельности?

На первый взгляд, напрашивается однозначный отрицательный ответ, поскольку доминирующей научной концепцией определено, что правоохранительными являются производства административно-юрисдикционного характера, административно-процедурные таковыми особенностями не отличаются. По мнению И. В. Пановой, административно-юридикционный процесс всем своим содержанием призван осуществлять охранительную функцию, реализующуюся при разрешении споров, принудительных мер, оказывая принудительное воздействие на сознание людей, содержит возможность использования контрольно-предупредительных мер в целях устранения причин, порождающих правовые конфликты¹²⁶.

В юридической литературе является устоявшимся отнесение контрольно-надзорных процедур, без каких-либо оговорок и исключений, к административным процедурам. Действующее законодательство определило, что данный вид процедурной деятельности направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений гражданами, организациями, индивидуальными предпринимателями требований действующего законодательства. В этом контексте понятно, что анализируемая часть административного процесса не лишена охранительного наполнения, профессор И. В. Панова так же признает их охранительную направленность, но все же относит их к административно-юрисдикционным производствам.

Детальный анализ отдельных видов административных процедур, основанный на ранее приведенных критериях (удовлетворение публично или частного интереса) позволяет рассматривать их как совокупность норм, обеспечивающих охрану жизненно важных интересов. Например, лицензионно-разрешительные процедуры направлены на обеспечение режима безопасности индивидуальных и коллективных субъектов, государства в целом, в основе своей, обеспечивая предотвращение прав частных субъектов, что является определяющим признаком в отнесении их к охранительно-ограничительным процедурам, подчеркивающим их охранительную направленность и содержание.

КОРЕПИНА Анна Викторовна

В 2002 г. защитила диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему «Административно-правовой статус гражданина Российской Федерации».

С 1997 г. преподает в Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Стаж научно-педагогической работы в высших учебных заведениях составляет 24 года.

Имеет более 70 публикаций, из них 2 монографии (одна — в соавторстве) и 16 учебных пособий (11 пособий — в соавторстве), используемые в педагогической практике.

Сфера научных интересов: принципы административного права, административно-правовой статус гражданина, административная ответственность, административно-процессуальная деятельность, административная юрисдикция.

С 2015 г. занимает должность заведующего кафедрой административного и финансового права Северо-Западного института (филиала) МГЮА.

§ 7. Принципы установления обязательных требований

С 1 июля 2021 г. вступил в силу новый для российской правовой системы нормативный правовой акт. Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»¹²⁷ (далее — ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ) закрепил правовые и организационные основы установления и оценки применения требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.

Из шестнадцати статей, составляющих содержание ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ, треть посвящены принципам установления и оценки применения обязательных требований.

Опираясь на теоретические положения, в которых принципы (от лат. principium — основа, начало) формулируются как:

– основные, исходные положения какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения¹²⁸;

– научные или нравственные начала, основания, правила, основы, от которых не отступают¹²⁹;

– сквозные идеи права, отражающие его содержание, выражающие основы права, закрепляемые в нем закономерности общественной жизни, которые реально выражены в самой правовой материи¹³⁰;

– в силу своей природы и назначения определяющие практические границы действия норм права, соотношение их со сферами действия других норм¹³¹,

Принципы установления и оценки применения обязательных требований можно определить как основные правила (основоположения), которыми должны руководствоваться государственные органы и организации, уполномоченные на установление и оценку применения обязательных требований.

Они имеют важное значение для формирования системы обязательных требований в Российской Федерации, выступают своего рода гарантией прав и законных интересов субъектов предпринимательской и экономической деятельности, способствуют совершенствованию контрольно-надзорной деятельности и определению направлений развития законодательства о контроле и надзоре.

Статья 4 ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ, в которой перечисляются принципы, указывает на единство закрепленной системы принципов, на их самостоятельность и взаимосвязь. Одни и те же принципы определены как для установления, так и для оценки применения обязательных требований. Вместе с тем, анализ содержания ст. 5–9 ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ позволяет их группировать на: 1) принципы установления обязательных требований и 2) принципы оценки применения обязательных требований.

Некоторые юристы, комментируя указанные положения ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ, сетуют на то, что в нем дана только общая характеристика указанных принципов, но содержание их не раскрыто¹³². В этой связи хочется отметить, что несомненно важным для правоприменения является определение содержания принцатейипа, а «иначе в нем просто нет смысла»¹³³. Однако нужно иметь в виду, что не всегда содержание принципа представлено в одной статье. Сам механизм реализации принципа может быть закреплен в целом ряде правовых норм, в своей системе целостно формирующих его содержание, что и находит, на наш взгляд, свое выражение в ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ.

Установление обязательных требований является разновидностью правотворчества, и выступает способом официального закрепления правил поведения, обязательных для субъектов, действующих в предпринимательской и иной экономической деятельности.

Это наглядно представлено в ст. 1 ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ, в которой сформулировано понятие «обязательные требования» как «содержащиеся в нормативных правовых актах требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы».

В основе данного понятия лежит термин «требование», который в толковых словарях трактуется через «правило, условие, обязательное для выполнения»¹³⁴, «совокупность условий, обязательных для выполнения в каких-либо обстоятельствах»¹³⁵. Данная этимология легла в основу формулирования содержания обязательных требований, отраженного в ст. 10 ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ, где оно раскрывается через условия, ограничения, запреты, обязанности, установленные в области предпринимательской и иной экономической деятельности. Именно поэтому некоторым ученым наиболее удачным термином для определения категории «обязательное требование» видится его формулировка как «предписание» или «нормативно-правовое предписание»¹³⁶.

Вместе с тем, не любое требование ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ относит к обязательным. Существенным его признаком является то, что оно должно быть связано с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под предпринимательской деятельностью в российском законодательстве понимается «самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг»¹³⁷. Сформулированное в Гражданском кодексе РФ понятие предпринимательской деятельности носит универсальный характер, о чем свидетельствуют как законодательство, так и судебная практика¹³⁸.

Лица, которые осуществляют предпринимательскую деятельность, должны быть зарегистрированы в этом качестве в порядке, определяемом Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»¹³⁹. Особенности регистрации отдельных видов юридических лиц установлены специальными федеральными законами¹⁴⁰. Законодательством предусмотрены условия осуществления гражданами отдельных видов предпринимательской деятельности без государственной регистрации¹⁴¹.

Понятие экономической деятельности в российском законодательстве отсутствует, несмотря на его широкое использование в нормативных правовых актах.

В Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности¹⁴² указано на то, что «экономическая деятельность имеет место тогда, когда ресурсы (оборудование, рабочая сила, технологии, сырье, материалы, энергия, информационные ресурсы) объединяются в производственный процесс, имеющий целью производство продукции (предоставление услуг)». Положения классификатора в целом соотносятся с позицией ученых, которые рассматривают экономическую деятельность как процесс производства материальных и нематериальных благ (товаров или услуг)»¹⁴³.

Выделяются основные, второстепенные (вторичные) и вспомогательные виды экономической деятельности. Основным является тот вид экономической деятельности, который создает наибольшую часть валовой добавленной стоимости. Второстепенным видом экономической деятельности признается любая другая (не определенная как основная) деятельность по производству товаров и услуг. Вспомогательным видом экономической деятельности выступает та, которая выполняется с целью обеспечения или облегчения производства организацией товаров и услуг. Большинство вспомогательных видов экономической деятельности производят услуги (деятельность администрации, бухгалтерии, обработка данных, сбыт, маркетинг, складское хранение, транспортирование, услуги по уборке и охране и т. д.)¹⁴⁴.

В юридической литературе отмечается назревшая на сегодняшний день необходимость законодательного закрепления понятия «экономическая деятельность», поскольку «квалификация деятельности в качестве экономической влечет за собой наделение субъекта, ее осуществляющего, правами, возложение на него обязанностей, установление правовых механизмов обеспечения и защиты прав, а также иные правовые последствия»¹⁴⁵. Несомненно, важное значение это имеет и для сферы установления требований, соблюдение которых является обязательным для субъектов экономической деятельности.

Формой выражения обязательного требования является нормативный правовой акт. В этой связи хотелось бы отметить прогрессивный момент ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ, и указать на недопустимость установления обязательных требований в документах, не являющихся нормативными правовыми актами. Вместе с тем, в Методических рекомендациях по составлению перечня правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельного вида государственного контроля (надзора)¹⁴⁶ имеется противоречие с названным законодательным положением: предусматривается включение в перечень актов, содержащих обязательные требования, документов методического характера, «если положения таких документов до такой степени уточняют содержание применяемых обязательных требований, установленных актами большей юридической силы, что приобретают самостоятельное правовое значение», актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

На противоречие данных положений указывают и нормы ст. 14 ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ, в которой закреплено, что официальные разъяснения содержания обязательных требований федеральных органов исполнительной власти в отношении принятых ими нормативных правовых актов, не могут устанавливать новые обязательные требования, а также изменять смысл обязательных требований и выходить за пределы разъясняемых обязательных требований.

ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ закрепляет четырехуровневую и «многосубъектную» систему нормативных правовых актов, которыми могут устанавливаться обязательные требования. По этому поводу Д. В. Осинцев отметил, что «в идеале нормативный правовой акт, регламентирующий обязательные требования, стоило бы назвать законом об источниках административного права или даже шире — об источниках российского права, так как технико-юридические правила организации нормативной правовой среды, предложенные в Законе об обязательных требованиях, являются принципиальной моделью для разработки всего нормативно-правового массива юридических источников»¹⁴⁷.

Обязательные требования устанавливаются:

– международными правовыми актами: Договором о Евразийском экономическом союзе, и актами, составляющими право Евразийского экономического союза, положениями международных договоров Российской Федерации, не требующими издания внутригосударственных актов для их применения и действующими в Российской Федерации;

– федеральными нормативными правовыми актами: федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, нормативными правовыми актами Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос»;

– нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

– муниципальными нормативными правовыми актами.

Как видим, ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ допускает установление обязательных требований нормативными правовыми актами разных уровней публичной власти.

В этом многие ученые усматривают проблему допустимости установления обязательных требований подзаконными нормативными актами, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами, указывая на то, что:

– такое положение может привести к появлению огромного количества подзаконных актов с обязательными требованиями, бессистемности, неуправляемым объемам информации, правовой неопределенности, а также к повторной реализации механизма «регуляторной гильотины»¹⁴⁸;

– в этом видится нарушение конституционно провозглашенной свободы предпринимательской деятельности, которая может быть ограничена только на основании федерального закона¹⁴⁹.

Правотворчество в области установления обязательных требований субъектами, которые имеют на это право, должно быть основано, прежде всего, на принципе законности, закрепленном в ст. 5 ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ.

В содержании принципа законности выделяются следующие основополагающие положения:

1) верховенство ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ;

2) целевой характер установления обязательных требований;

3) соблюдение требований к условиям установления обязательных требований.

Реализация принципа законности обусловлена необходимостью соблюдения порядка установления обязательных требований, который определяется данным законом. Тем самым провозглашается верховенство и обязательность его норм в этом вопросе.

Приоритетность норм ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ подчеркнута в ч. 5 ст. 2 закона, которая указывает на право субъектов Российской Федерации и муниципальных образований регламентировать порядок установления и оценки применения обязательных требований, с учетом определенных данным законом принципов установления и оценки применения обязательных требований. Данное положение продублировано в федеральных законах об основах организации региональной и муниципальной системы публичной власти в Российской Федерации¹⁵⁰ и реализовано в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях¹⁵¹.

Важной составляющей принципа законности является установление обязательных требований не только в надлежащих правовых формах, но и в строгом соответствии с законодательно установленной компетенцией субъектов правоустановительной деятельности. Такого рода полномочия возлагаются на государственные (муниципальные) органы либо организации, реализующие функции нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений.

ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ содержит прямое предписание о том, что правомочия по установлению обязательных требований, возложенные федеральными законами на федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные организации, не могут осуществляться иными органами и организациями, и определяет правила преемственности полномочий при упразднении (ликвидации), реорганизации органа государственной власти или организации, а также при проведении других организационных мероприятий, предусматривающих утрату органом или организацией полномочий по установлению обязательных требований.

Анализ положений ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ позволяет судить о том, что детально регламентированного порядка установления обязательных требований он не закрепляет. При разработке обязательных требований правоустановительным органам федерального, регионального и муниципального уровней и организациям следует опираться на сформулированные в нем:

1) принципы установления обязательных требований (кроме законности, должны быть реализованы принципы обоснованности обязательных требований, правовой определенности и системности, открытости и предсказуемости, а также исполнимости обязательных требований);

2) условия установления обязательных требований;

3) пределы установления обязательных требований;

4) сроки вступления в силу и действия обязательных требований;

5) правила действия обязательных требований в случае возникновения коллизии правовых норм.

Условия установления обязательных требований в рамках исполнения международных обязательств Российской Федерации определены следующим образом: во-первых, если в соответствии с международным договором Российской Федерации требуется принятие нормативного правового акта Российской Федерации, устанавливающего обязательные требования, к установлению и оценке применения таких обязательных требований должны применяться положения ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ; во-вторых, если в соответствии с актами, составляющими право Евразийского экономического союза, законодательством Российской Федерации устанавливаются обязательные требования, полномочия федерального органа исполнительной власти или уполномоченной организации по установлению таких обязательных требований должны быть определены данным федеральным законом.

Право Евразийского экономического союза составляют Договор о Евразийском экономическом союзе, международные договоры в рамках Евразийского экономического союза, международные договоры Евразийского экономического союза с третьей стороной, решения и распоряжения Высшего Евразийского экономического совета, Евразийского межправительственного совета и Евразийской экономической комиссии.

Системообразующим документом права Евразийского экономического союза выступает Договор о Евразийском экономическом союзе¹⁵², которым был учрежден Евразийский экономический союз, имеющий статус международной организации региональной экономической интеграции. Важность данного документа заключается в оформлении единого экономического пространства, которое необходимо рассматривать как условие реализации положения о свободе экономической деятельности¹⁵³. Содержание Договора о Евразийском экономическом союзе, который помимо общих положений, формулирует и группирует международно-правовые нормы по отраслям сотрудничества, в юридической литературе рассматривается в качестве положительного момента, влияющего на реализацию обязательств, принятых в рамках Евразийского экономического союза¹⁵⁴.

Значимость права Евразийского экономического союза состоит в том, что оно имеет приоритет в применении по отношению к национальному законодательству. В этой связи приведение в соответствие действующих и принятие новых нормативных правовых актов об обязательных требованиях должно осуществляться с учетом положений Договора о Евразийском экономическом союзе и иных актов Евразийского экономического союза.

Пределы установления обязательных требований определены в рамках подзаконного нормотворчества.

Так, установление обязательных требований:

1) указами Президента Российской Федерации допускается только в случаях и пределах, установленных федеральными законами;

2) нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации — в случаях и пределах, которые установлены федеральными законами и указами Президента Российской Федерации;

3) нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти — в случаях и пределах, которые установлены федеральными законами и указами Президента Российской Федерации;

4) нормативными правовыми актами Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» — в соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»¹⁵⁵ и Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 215-ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос»¹⁵⁶.

Особые требования ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ предъявляет к установлению обязательных требований в сфере действия разрешительных режимов деятельности физических и юридических лиц (лицензирования, аккредитации, сертификации, включения в реестр, аттестации, прохождения экспертизы, получения согласований, заключений и иных разрешений). Обязательные требования здесь могут устанавливаться только федеральными законами, а в случаях, определенных федеральными законами, — исключительно нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации. Соответственно федеральные органы исполнительной власти, государственные корпорации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не имеют полномочий по установлению обязательных требований в сфере действия разрешительных режимов.

ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ устанавливает сроки вступления в силу обязательных требований. По общему правилу, положения нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, должны вступать в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении девяноста дней после дня официального опубликования соответствующего нормативного правового акта. Это несомненное достоинство нового законодательства. Такая периодичность вступления в силу обязательных требований обеспечивает реализацию принципа предсказуемости установления обязательных требований, что позволяет органам государственной власти (контрольным (надзорным) органам), гражданам и организациям (контролируемым лицам) заранее подготовиться к осуществлению деятельности в соответствии с устанавливаемыми обязательными требованиями. Вместе с тем, целесообразным видится введение новых обязательных требований не раз в полгода, а раз в год.

ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ определяет срок действия обязательных требований, устанавливаемых нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти или уполномоченной организации. Он не может превышать шесть лет со дня вступления в силу нормативного правового акта, за исключением случаев, установленных федеральным законом или принятым в соответствии с ним нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации. Данный срок может быть продлен, но не более чем на шесть лет, по результатам оценки применения обязательных требований в порядке, определяемом Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 2454 «Об утверждении Правил оценки применения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах, подготовки, рассмотрения доклада о достижении целей введения обязательных требований и принятия решения о продлении срока действия нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, или о проведении оценки фактического воздействия нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования»¹⁵⁷.

Законность установления обязательных требований опосредована их целевым назначением. ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ указывает, что обязательные требования должны устанавливаться исключительно в целях защиты «охраняемых законом ценностей». К таковым отнесены: жизнь, здоровье людей, нравственность, права и законные интересы граждан и организаций, непричинение вреда (ущерба) животным, растениям, окружающей среде, обороне страны и безопасности государства, объектам культурного наследия.

При этом перечень объектов защиты не закрыт. Законодатель указывает и на «иные охраняемые законом ценности». К иным, в частности, могут быть отнесены «обеспечение установленного порядка осуществления государственного управления и местного самоуправления, обеспечение стабильности финансового сектора, единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности».

В этой части принцип законности напрямую связан с принципом обоснованности обязательных требований, согласно которому необходимыми условиями установления обязательных требований являются наличие риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, на устранение которого направлено установление обязательных требований, и возможность и достаточность установления обязательных требований в качестве мер защиты охраняемых законом ценностей.

Оценка наличия риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, основывается на анализе объективной и регулярно собираемой информации об уровне причиненного охраняемым законом ценностям вреда (ущерба). В целях предупреждения и минимизации причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям контрольный (надзорный) орган относит объекты контроля к одной из следующих категорий риска причинения вреда (ущерба):

1) чрезвычайно высокий риск;

2) высокий риск;

3) значительный риск;

4) средний риск;

5) умеренный риск;

6) низкий риск¹⁵⁸.

В зависимости от категории риска определяется количество профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий по отношению к объектам контроля. При установлении обязательных требований также оцениваются наличие и эффективность применения альтернативных мер по недопущению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Принцип законности напрямую связан с закрепленным в ст. 8 ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ принципом открытости, который предполагает:

– публичное обсуждение проектов нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования;

– запрет применения обязательных требований, которые содержатся в не опубликованных в установленном порядке нормативных правовых актах;

– обязательное опубликование нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, с соблюдением соответствующей процедуры¹⁵⁹.

Формирование системы обязательных требований органами исполнительной власти и организациями обусловлено законодательно закрепленными требованиями к их установлению.

Так, при установлении обязательных требований нормативными правовыми актами Правительства РФ, федерального органа исполнительной власти или уполномоченной организации должны быть определены:

1) содержание обязательных требований (условия, ограничения, запреты, обязанности);

2) лица, обязанные соблюдать обязательные требования;

3) в зависимости от объекта установления обязательных требований: а) осуществляемая деятельность, совершаемые действия, в отношении которых устанавливаются обязательные требования; б) лица и используемые объекты, к которым предъявляются обязательные требования при осуществлении деятельности, совершении действий; в) результаты осуществления деятельности, совершения действий, в отношении которых устанавливаются обязательные требования.

Обязательно должны быть закреплены формы оценки соблюдения обязательных требований и федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные организации, осуществляющие оценку соблюдения обязательных требований. Формами оценки соблюдения обязательных требований являются:

1) государственный контроль (надзор);

2) привлечение к административной ответственности;

3) предоставление лицензий и иных разрешений;

4) аккредитация;

5) оценка соответствия продукции;

6) иные формы оценки и экспертизы.

Наиболее уязвимой из перечисленных форм оценок следует признать привлечение виновных в нарушении обязательных требований лиц к административной ответственности. Вместе с тем, вопросы административной ответственности за нарушение обязательных требований остаются недостаточно исследованными и с учетом реформы контрольно-надзорной деятельности приобретают особую актуальность¹⁶⁰.

В юридической литературе указывается на то, что в нормах активно развивающегося законодательства, регламентирующего контрольно-надзорную деятельность, наблюдается выделение такого специфического варианта неправомерного деяния юридического лица или индивидуального предпринимателя, как нарушение обязательных требований, которое необходимо квалифицировать как самостоятельный вид неправомерного деяния, который нельзя отождествлять с административным правонарушением и не стоит относить к объективно-противоправному деянию¹⁶¹. Основанием для применения административной ответственности является нарушение подконтрольным лицом обязательных требований, образующее состав административного правонарушения. Следует отметить, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ)¹⁶² содержит немного статей, в которых объективная сторона противоправного деяния сформулирована через «нарушение обязательных требований». Среди них: ст. 7.32.2, 8.40, 9.4, 14.4.1, 14.43, 14.46.1, 14.46.2, 14.47, 14.49, 15.26, 15.46, 15.47. Однако, большинство административно-деликтных норм содержит запрет на нарушение «требований законодательства Российской Федерации», «требований нормативных правовых актов Российской Федерации» в той или иной отрасли или сфере.

Выявленное контрольно-надзорным органом административное правонарушение влечет применение к подконтрольным субъектам мер административного принуждения, предусмотренных КоАП РФ, а именно мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (гл. 27 КоАП РФ) и мер административной ответственности (гл. 3 КоАП РФ).

ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ установил, что с 1 января 2021 г. несоблюдение обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, не может являться основанием для привлечения к административной ответственности, если они вступили в силу до 1 января 2020 г.

Данное положение реализуется в рамках проводимой в Российской Федерации «регуляторной гильотины», о необходимости которой в 2019 г. заявил Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию от 20 февраля 2019 г.¹⁶³

Суть «регуляторной гильотины» состоит в отмене с 1 января 2021 г. всех нормативных правовых актов, устанавливающих требования, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля (надзора), и введении в действие новых норм, содержащих актуализированные требования, разработанные с учетом риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в соответствующих сферах¹⁶⁴.

В этом понимании «регуляторная гильотина» означает инвентаризацию действующих нормативных правовых актов. Как верно отмечает Л. А. Тихомирова «Задача «гильотины» — создать в сферах регулирования новую систему понятных и четких требований к хозяйствующим субъектам, снять избыточную административную нагрузку на субъекты предпринимательской деятельности, снизить риски причинения вреда (ущерба) охраняемым ценностям»¹⁶⁵.

Работа по реализации механизма «регуляторной гильотины» проводилась в соответствии с утвержденной Правительством Российской Федерации «дорожной картой» с привлечением представителей предпринимательского, экспертного, научного сообществ. В целях реализации реформы Подкомиссией по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти были утверждены составы 41 рабочей группы по реализации механизма «регуляторная гильотина»¹⁶⁶. Одним из важнейших направлений реформы «регуляторной гильотины» признана разработка новых структур нормативного регулирования для каждой сферы общественных отношений или вида государственного контроля (надзора)¹⁶⁷.

Позитивный отклик среди представителей научного и предпринимательского сообщества¹⁶⁸ получил п. 7 ст. 3 ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ, который закрепил правила действия обязательных требований в случае возникновения коллизии правовых норм:

1) в случае действия противоречащих друг другу обязательных требований в отношении одного и того же объекта и предмета регулирования, установленных нормативными правовыми актами разной юридической силы, подлежат применению обязательные требования, установленные нормативным правовым актом большей юридической силы;

2) в случае действия противоречащих друг другу обязательных требований в отношении одного и того же объекта и предмета регулирования, установленных нормативными правовыми актами равной юридической силы, лицо считается добросовестно соблюдающим обязательные требования и не подлежит привлечению к ответственности, если оно обеспечило соблюдение одного из таких обязательных требований.

В этой связи хотелось бы отметить, что установление обязательных требований должно осуществляться на обоснованной научно-методологической основе, одинаково воспринимаемой регуляторами и правоприменителями. Это соотносится с принципом правовой определенности и системности, закрепленным в ст. 7 ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ, согласно которой обязательные требования должны находиться в системном единстве, обеспечивающем отсутствие дублирования обязательных требований, а также противоречий между ними. Положительная судебная практика подтверждает реализацию этого базового принципа установления обязательных требований¹⁶⁹.

Таким образом, сформулированные в ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ принципы установления обязательных требований представляют собой единую целостную систему, позволяющую обеспечить реализацию основных направлений новой государственной политики в области контрольно-надзорной деятельности. В своих выводах автор опирается на сформулированное в ч. 1 ст. 7 ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ положение о том, что содержание обязательных требований должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом.

ЩЕПАЛОВ Станислав Владимирович

В 2001 г. с отличием окончил юридический факультет Петрозаводского государственного университета.

В 2005 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему «Природа и характер правоотношений в исполнительном производстве».

С 2008 г. работает в должности федерального судьи. С 2008 г. доцент.

С 2014 г. осуществляет профессиональную деятельность в должности судьи Верховного Суда Республики Карелия. В 2020 г. избран заместителем председателя Квалификационной коллегии судей Республики Карелия.

В настоящее время совмещает основную работу с преподавательской и научной деятельностью, связанной с проблематикой правосудия по делам об административных правонарушениях. Автор свыше 60 научных и учебно-методических работ, в том числе 7 книг по теории государства и права, уголовному праву, уголовному процессу, гражданскому судопроизводству, судоустройству, адвокатуре и нотариату, охране культурного наследия, административному судопроизводству и производству по делам об административных правонарушениях.

§ 8. Соотношение доказывания и установления судом обстоятельств дела об административном правонарушении

Установление обстоятельств дела в теории права считается первой и обязательной стадией применения права , в том числе в рамках судопроизводства¹⁷⁰. Она является и наиболее трудозатратной. Те факты, которые подлежат правовой квалификации, скрыты от наблюдения, поскольку имели место до того, как дело легло на судейский стол. Кроме того, участники процесса могут искажать или скрывать данные факты в своих интересах, в связи с чем юридически значимые обстоятельства устанавливаются при помощи доказывания.

Институт доказывания подвергается обстоятельному изучению в процессуальных науках. Между тем, помимо общих теоретических вопросов доказывания¹⁷¹, внутреннее содержание доказательственной деятельности в правосудии по делам об административных правонарушениях изучено недостаточно. Кроме того, бремя доказывания не всегда разделяется с бременем утверждения. При этом оно иногда смешивается с обязанностью доказывания и даже обязанностью в целом установления обстоятельств дела. Термин «обстоятельства» используется как синоним термина «факт», в том числе в процессуальных кодексах. Кроме того, судопроизводство по делам об административных правонарушениях находится на стадии формирования как юридический процесс, и в настоящее время нередко рассматривается как рядовая правоприменительная деятельность, а не совокупность именно процессуальных отношений. Поэтому автор хотел предложить уважаемому читателю свой взгляд на соотношение процессуальных институтов установления обстоятельств дела и доказывания в административно-деликтном судопроизводстве. Быть может, он представит интерес и послужит предметом для дальнейших дискуссий среди ученых — процессуалистов.

Обстоятельствами дела об административном правонарушении являются не факты, а стоящий перед судом круг вопросов о существовании юридически значимых фактов, разрешение которых необходимо для вынесения судебного акта. Это, говоря образно, пустые ячейки в таблице, которые необходимо заполнить фактами. Это «белые пятна», которые устраняются путем выявления конкретных событий или действий. Только затем можно приступить к юридической квалификации происшествия. Например, в юридически значимые обстоятельства входит не умысел на нанесение побоев, а вопрос о наличии вины и форма вины.

К обстоятельствам дела термин «доказывание» неприменим. Что именно судья будет доказывать — причинение побоев или непричастность к драке? Вину или крайнюю необходимость? Обстоятельства дела нельзя доказать, можно только очертить их круг. Доказать можно конкретное, имевшее место в действительности, событие или действие. Правильнее говорить о выяснении или установлении обстоятельств дела путем выявления относящихся к ним фактов, которые, в свою очередь, могут подлежать доказыванию или освобождаться от такой необходимости.

Фактами же являются конкретные имевшие место в действительности события или действия, которые существуют вовне независимо от их доказанности и интереса участника производства по делу в заявлении о них суду. В судебном постановлении содержатся не факты, а суждения о них, которые лишь официально выдаются за факты в силу статуса судебной власти, хотя суд стремится, чтобы его выводы наиболее полно и точно отражали фактическую ситуацию.

Процессуальная обязанность по установлению обстоятельств дела возлагается только на ведущего субъекта процессуальных отношений на соответствующей стадии производства по делу. На досудебных стадиях им является орган административного преследования. После принятия дела судом к своему производству эта важнейшая обязанность переходит на судебные инстанции. У них она будет сохраняться до вступления в законную силу окончательного судебного акта.

Так, ст. 24.1 КоАП РФ относит к задачам производства по делам об административных правонарушениях всестороннее, полное, объективное выяснение обстоятельств каждого дела. Пункт 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ устанавливает такую процессуальную санкцию как отмена вышестоящим судом постановления с возвращением дела на рассмотрение, в случаях существенного нарушения процессуальных требований КоАП РФ, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Другими словами — если судья допустил ошибку в установлении обстоятельств дела. При этом дело возвращается судье, а не в орган административного преследования. Он после перехода судьи к рассмотрению дела по существу уже является периферийным субъектом процессуальных отношений. С него снята процессуальная