Л. В. Андреева

Государственные закупки в России

Правовое регулирование и меры по его совершенствованию

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 351.712(470+571)

ББК 67.401.11(2Рос)

А65

Автор:

Андреева Л. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры предпринимательского и корпоративного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации.

Рецензенты:

Беляева О. А., доктор юридических наук, профессор РАН, заведующая кафедрой частноправовых дисциплин ИЗиСП, ведущий научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП;

Шевченко Л. И., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры правового регулирования ТЭК Международного института энергетической политики и дипломатии МГИМО (У) МИД России.

В монографии рассмотрены основные положения и актуальные проблемы правового регулирования государственных закупок, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В соответствии с системным методологическим подходом исследованы документы стратегического планирования как правовой основы государственных закупок, рассмотрена контрактная система в качестве модели государственных закупок, ее понятие, принципы и основные положения, а также альтернативные способы обеспечения государственных нужд.

Исследована роль государственных закупок в решении актуальных социальных и экономических проблем на современном этапе – расширение доступа к закупкам субъектов малого предпринимательства, стимулирование внедрения инноваций, закупка товаров, произведенных в соответствии со специальным инвестиционным контрактом.

Изучен лучший зарубежный опыт осуществления публичных закупок.

Определены основные направления развития законодательства о государственных закупках и предложены меры по его совершенствованию, включая упрощение правил закупок и их централизацию, введение типовых форм, внедрение цифровых технологий в сфере закупок, создание общей законодательной основы осуществления публичных закупок, создание общего рынка государственных закупок Евразийского экономического союза и др.

Работа предназначена для научных работников, преподавателей, студентов, магистрантов, аспирантов юридических вузов, специалистов в сфере публичных закупок, государственных служащих, представителей предпринимательского сообщества и всех интересующихся публичными закупками.

Законодательство приведено по состоянию на февраль 2019 г.

УДК 351.712(470+571)

ББК 67.401.11(2Рос)

© Андреева Л. В., 2019

© ООО «Проспект», 2019

Введение

Государственные и муниципальные закупки — это особая сфера отношений, которую можно рассматривать как сложившийся рынок закупок для обеспечения публичных нужд, имеющий огромное значение для развития российской экономики, обеспечения импортозамещения, стимулирования производства инновационной и высокотехнологичной продукции российского происхождения, поддержки субъектов малого предпринимательства¹.

Становление современной модели государственных закупок в Российской Федерации происходило постепенно и поэтапно.

В начальный период перехода к рыночным преобразованиям формировалась нормативно-правовая основа взаимодействия государства с предпринимателями на добровольной и договорной основе. Договорный механизм был распространен также на закупки по государственному оборонному заказу и в государственные материальные резервы.

Федеральным законом от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» были учреждены уровни государственных нужд — федеральные и региональные, установлены принципы и общие правила разработки федеральных целевых программ, определено понятие государственных нужд и предусмотрено заключение государственного контракта, устанавливающего права и обязанности заказчиков и поставщиков².

Особое место в системе законодательных актов, регулирующих государственные закупки, занял Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»³, в котором были предусмотрены подробные правила размещения заказов государства на конкурентной основе. Данные вопросы были рассмотрены в монографии автора «Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование»⁴.

С течением времени практика применения Закона о размещении заказов выявила его недостатки, в том числе концептуального характера, которые в основном были устранены Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»⁵, благодаря которому в России заработала новая модель государственных закупок.

Значение государственных закупок с принятием Закона о контрактной системе значительно возросло.

Согласно данным Сводного аналитического обзора, подготовленного в соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 ноября 2015 г. № 1193 «О мониторинге закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», по итогам 2017 г. объем государственных закупок составил 1 трлн рублей, исполнено 73,1% от общего количества заключенных контрактов; при этом только 13,4% контрактов расторгнуто; наметилась тенденция к снижению случаев внесения изменений в планы-графики, по сравнению с 2016 г. с субъектами малого предпринимательства и социально ориентированными некоммерческими организациями заключено 1,3 млн контрактов, что на 11,5% больше. Экономия бюджетных средств по проведенным в 2017 г. процедурам определения поставщика составила:

— по электронным аукционам — 286,4 млрд рублей (7,6%);

— по открытым конкурсам — 30 млрд рублей (6,9%);

— по запросам котировок — 9,2 млрд рублей (15,8%);

— по конкурсам с ограниченным участием — 12,5 млрд рублей (4,5%).

Государственные закупки оказывают значительное влияние на развитие экономики, поэтому их можно рассматривать как инструмент управления экономикой. В то же время огромный объем затрачиваемых за закупки бюджетных средств требует создания эффективного механизма их расходования.

Произошедшая масштабная реформа в сфере государственных закупок между тем не смогла искоренить всех негативных явлений, одним из которых является внесение многочисленных изменений в Закон о контрактной системе, что ведет к потере ее устойчивости.

Новые правила осуществления государственных закупок нуждаются в научном исследовании и теоретическом осмыслении. Сравнительно небольшая правоприменительная практика выявила проблемы, решение которых в том числе связано с необходимостью совершенствования законодательства о государственных закупках, корреляции его с бюджетным законодательством и законодательством о стратегическом планировании и прогнозировании.

Актуальной задачей является выявление основных направлений развития законодательства о закупках для достижения поставленных целей и реализации принципов контрактной системы. С этой целью в монографии использован компаративистский подход к исследованию, позволяющий выявить лучшие практики осуществления государственных закупок.

Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ В СИСТЕМЕ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ

1.1. Особенности рынка государственных закупок

С переходом к рыночным отношениям в системе государственного управления вместо административных методов воздействия на хозяйствующих субъектов стали применяться экономические методы, что характерно для сферы государственных закупок.

Государственные закупки — это сложное экономико-правовое явление, меры по повышению эффективности которых, несмотря на имеющийся современный опыт их осуществления, а также исторический и зарубежный опыт, все еще разрабатываются.

С переходом к рыночному пути развития государством стал использоваться рыночный механизм закупки товаров, работ, услуг путем заключения договоров с хозяйствующим субъектами на взаимовыгодной основе. Сформировался значительный по объему и емкости государственный рынок, охватывающий разнообразную продукцию общегражданского и военного назначения, выполнение работ и оказание услуг. Через систему государственных закупок перераспределяется основная масса бюджетных средств, направляемых на военные, технологические, экономические и социальные нужды.

В экономических исследованиях рынка государственных закупок подчеркивается, что «…функционирование “государственного” рынка имеет важнейшее значение для создания финансово-экономических условий хозяйствования. С одной стороны, данный рынок является тем каналом, по которому значительная часть бюджетных средств поступает для пополнения находящегося в кругообороте денежного капитала, с другой стороны — его можно характеризовать как инструмент перераспределения материальных ресурсов между секторами экономики»⁶.

Использование договорного способа государственных закупок означает, что основные принципы и элементы рынка — свобода договора, наличие добросовестной конкуренции, рыночный механизм формирования цены должны применяться.

Как отмечает В. С. Белых, при переходе к рыночной экономике необходимо применять новую концепцию управления национальной экономикой — концепцию государственного социально ориентированного капитализма⁷. Социальная ориентация должна использоваться и при разработке государственных программ и иных документов стратегического планирования, реализация которых осуществляется путем государственных закупок.

Основой рыночного механизма в экономике является наличие конкуренции, позволяющей снижать себестоимость товаров, повышать качество и создавать эффективную структуру товарных рынков. Наличие конкурентных условий на товарных рынках обеспечивается в том числе низкой по сравнению в иностранными товарами ценой на товары российских производителей. Вместе с тем, опасным фактором как для рынка государственных закупок, так и для товарного рынка в целом является большая доля государственных и муниципальных предприятий, поэтому в Указе Президента РФ от 21 декабря 2017 г. № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» предусмотрено сокращение доли хозяйствующих субъектов, учреждаемых или контролируемых государством или муниципальными образованиями, в общем количестве хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на товарных рынках (подп. «а» п. 1)⁸.

Несмотря на различные мнения о роли конкуренции в сфере государственных закупок⁹, конкуренция обеспечивает не только оптимальный выбор поставщика (подрядчика, исполнителя), но и осуществление контроля за проведением процедур закупок со стороны участников процедур, а также государственного и общественного контроля.

Использование рыночного механизма государственных закупок предполагает обеспечение конкуренции и разработку рациональной методологии определения начальной (максимальной) цены закупок, поскольку в отличие от частного собственника, преследующего извлечение прибыли, при государственных закупках существует риск неэффективного использования бюджетных средств.

Государственный рынок не должен обособляться и быть закрытым для входа на него, он функционирует в системе рыночных связей.

Вместе с тем участие государства в качестве покупателя в закупках определяет особенности государственного рынка. Так, данный сегментированный рынок отличает стабильность, устойчивость, гарантированность сбыта, выполнение финансовых обязательств¹⁰. Государство может избежать «провалов рынка», к которым относится неспособность рыночных механизмов удовлетворять перспективные новые потребности, так как рынок, как отмечают экономисты, «имеет дело главным образом с текущим платежеспособным спросом и ожиданиями экономических субъектов, распространяемыми только на ближайший период»¹¹. Удовлетворение перспективных потребностей достигается государством путем долгосрочного прогнозирования и планирования.

Государственные закупки используются и как инструмент поддержки хозяйствующих субъектов, включая субъекты малого предпринимательства, организации инвалидов и др.

Состав государственных закупок меняется в зависимости от экономических и политических факторов, однако всегда государство осуществляет закупки для решения общенациональных задач, обеспечения необходимого уровня обороноспособности, безопасности государства и достижения наиболее значимых социально-экономических, научно-технических и социальных целей.

К недостаткам государственного рынка можно отнести опасность возникновения государственной монопсонии — монополии государства как покупателя. Отсутствие конкуренции на государственном рынке между покупателями значительно повышает риски неэффективного использования бюджетных средств. В этой связи само государство как регулятор экономических отношений должно исходить из необходимости обеспечения при осуществлении закупок баланса своего интереса и частных интересов хозяйствующих субъектов.

Как подчеркивает Т. Я. Хабриева, в условиях рынка отношения государства с частным лицом не должны подчиняться особому режиму, так как это приводит к нарушению условий конкуренции и разрушению самого рынка¹².

Основной категорией рыночных отношений выступает экономический интерес, определяемый как система экономических потребностей участников хозяйственной деятельности¹³. Интерес хозяйствующего субъекта выступает стимулом его поведения на рынке.

В рыночной экономике изменилась роль государства, которое стало участником рыночных отношений. Государственный интерес проявляется не только во владении государством государственным имуществом, но в представлении интересов всего населения, что обусловливается выполнением государством взятых на себя социальных функций. Экономические интересы имеют и субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования.

В государственных закупках государство выступает как выразитель интересов общества, национальных интересов. В то же время, являясь участником различных экономических союзов и объединений, Российская Федерация учитывает и межгосударственные экономические интересы. Так, в Законе о контрактной системе установлен национальный режим без изъятий и для поставщиков (подрядчиков, исполнителей) из государств, входящих в Евразийский экономический союз.

Категории «интерес», «частный интерес», «публичный интерес» исследуется и юридическими науками, в том числе с целью разграничения публичного и частного права. В ГК РФ уже в ст. 1 «Основные начала гражданского законодательства» установлено, что граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Термин «интерес» употребляется в п. 3 ст. 53, ст. 174, п. 3 ст. 307 и других статьях Гражданского кодекса РФ, в которых имеется в виду частные интересы граждан и юридических лиц.

Субъектом публичного интереса с общетеоретической точки зрения выступает общество в целом¹⁴.

В литературе отмечается, что осознанный государством и признанный им общественный интерес и опосредуемый правом, становится публичным интересом¹⁵.

В. Ф. Яковлев полагал, что «под публичным интересом понимаются не столько интересы государства, сколько совокупные интересы граждан данного государства. Государство же должно выступать в качестве выразителя публичных интересов и представлять интересы общества в целом»¹⁶.

В качестве социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции Российской Федерации) государством разрабатываются социальные программы, выполняемые в том числе и путем применения инструмента государственных закупок. Так, большинство установленных Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» национальных целей носят ярко выраженный социальный характер (обеспечение устойчивого естественного роста численности населения Российской Федерации, повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 г. — до 80 лет); обеспечение устойчивого роста реальных доходов граждан, а также роста уровня пенсионного обеспечения выше уровня инфляции; снижение в два раза уровня бедности в Российской Федерации; улучшение жилищных условий не менее 5 млн семей ежегодно)¹⁷. Правительству РФ поручено разработать Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 года, предусмотрев механизмы и ресурсное обеспечение достижения национальных целей, и разработать национальные программы (проекты) в соответствии с целями и ключевыми показателями, установленными Указом Президента РФ.

Социальные обязательства государство выполняет посредством оказания в большинстве своем некоммерческими организациями социальных услуг, в том числе общественно полезных услуг, перечень которых утвержден постановлением Правительства РФ от 27 октября 2016 г. № 1096 «Об утверждении перечня общественно полезных услуг и критериев оценки качества их оказания»¹⁸. Одним из критериев качества оказания общественно полезных услуг является отсутствие некоммерческой организации в реестре недобросовестных поставщиков по результатам оказания услуги в рамках исполнения контрактов, заключенных в соответствии с Законом о контрактной системе в течение двух лет, предшествующих подаче заявления о включении в формируемый реестр некоммерческих организаций.

Реализация публичного интереса осуществляется через осуществляемые функции государства. В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных услуг» государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного бюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, а также органом местного самоуправления при осуществлении переданных отдельных государственных полномочий определяется как деятельность по реализации функций органов исполнительной власти, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами полномочий органов, предоставляющих государственные услуги¹⁹. Предоставление государственных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами (ст. 12 Федерального закона № 210-ФЗ).

Для обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации возложенных на них функций осуществляется закупка товаров, работ, услуг в соответствии с правилами о государственных закупках, установленных Законом о контрактной системе.

Исполняя государственные функции, государственные органы не имеют собственного интереса, отличного от публичных интересов. В государственных закупках они выступают от имени государства, поэтому в имущественном обороте государственные органы могут действовать без образования юридического лица²⁰. Особенность государства и его органов в участии рыночных отношениях состоит в том, что возможность выступать в имущественном обороте не связана у них с наличием статуса юридического лица. Государственные органы наделяются компетенцией, в соответствии с которой они обязаны участвовать и в контрактных правоотношениях.

Отказ от централизованно-планового регулирования экономикой и переход к рыночным отношениям значительно изменили и усилили экономическую функцию государства, одним из проявлений которой является участие государства в имущественных отношениях на равных началах с юридическими лицами и гражданами.

Опыт осуществления закупок показывает, что обеспечение баланса публичных и частных интересов в сфере государственных закупок является сложной задачей, что отмечается Л. И. Шевченко²¹.

В. М. Сырых указывает, что «первым шагом на пути перевода публичного интереса в действительность выступает целеполагание, то есть определение оптимальных результатов деятельности общества и государства, а также путей их реализации в предметно-практической деятельности…»²².

В Законе о контрактной системе в отличие от Закона о размещении заказов, определение государственных нужд отсутствует, хотя и в наименовании Закона, и в тексте неоднократно употребляется термин «государственные нужды».

На современном этапе развития государственные нужды в товарах, работах, услугах, как будет показано дальше, могут быть удовлетворены не только путем использования механизма контрактной системы, но и другими способами.

Согласно ст. 13 Закона о контрактной системе государственные нужды подразделяются на федеральные и нужды субъектов РФ, а также выделяются муниципальные нужды и указаны цели, для достижения которых осуществляются государственные и муниципальные закупки.

Таким образом, государственные нужды понимаются в качестве потребностей в товарах, работах, услуг, закупаемых для достижения установленных Законом целей.

Государственные нужды являются нормированной потребностью государства в товарах, работах, услугах²³.

Федеральные государственные нужды состоят в потребностях в товарах, работах, услугах, необходимых для выполнения государственных программ Российской Федерации, иных документов стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации — национальных планов, планов мероприятий «дорожных карт» и иных, а также исполнения международных обязательств Российской Федерации, межгосударственных программ.

Государственные нужды субъектов РФ состоят в потребностях в товарах, работах, услугах, необходимых для выполнения государственных программ и иных документов стратегического планирования субъектов РФ.

К ведомственным государственным нуждам относятся также потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации и субъектов РФ, а также органов управления территориальными внебюджетными фондами.

Действующий Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», определяя общие экономические и правовые принципы поставок продукции для федеральных государственных нужд, определяет цели поставок, которые позволяют определить виды федеральных государственных нужд.

В соответствии с п. 2 ст. 1 Закона поставки продукции для федеральных государственных нужд осуществляются в целях:

— создания и поддержания государственных материальных резервов Российской Федерации;

— поддержания необходимого уровня обороноспособности и бе-
зопасности Российской Федерации;

— обеспечения экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных, обязательств Российской Федерации;

— реализации федеральных целевых программ;

— обеспечения иных федеральных государственных нужд.

Вместе с тем для определения региональных государственных нужд законодатель использует иной критерий — содержание потребностей.

Потребности субъектов РФ в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ (поставки продукции для региональных нужд), определяются органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с общими принципами и положениями Закона № 60-ФЗ (п. 3 ст. 1 Закона).

Анализируя понятие государственных нужд и субъектов, на которые распространяется действие законодательства о государственных закупках в аспекте антимонопольных требований, К. И. Писенко рассматривает положения БК РФ, в котором согласно бюджетной классификации расходы для государственных и муниципальных нужд отграничиваются от других групп расходов и делает обоснованный вывод о том, что бюджетное законодательство позволяет определить характер закупки по формальному критерию целевых ассигнований на осуществление закупок для публичных нужд²⁴. Данный вывод относится к государственным закупкам при их бюджетном финансировании.

Взаимообусловленность норм Бюджетного кодекса РФ и Закона о контрактной системе выражается и в том, что код бюджетной кодификации конкретной закупки включается в идентификационный код закупки (ст. 23 Закона о контрактной системе).

Закон № 60-ФЗ устанавливает общие положения о государственных закупках, принципы разработки и реализации федеральных целевых программ, правила формирования государственных заказов на поставки продукции, то есть регулирует отношения по поставкам на стадии планирования. Размещение заказов и заключение государственных контрактов осуществляется путем использования рыночного механизма.

Опыт зарубежных стран со сложившимися системами государственных закупок свидетельствует об эффективности применения рыночных методов закупок товаров, работ. услуг для обеспечения государственных нужд.

Осуществление государственных закупок предполагает необходимую организацию закупок, разработку концепции модели закупок, которая будет рассмотрена в главе 3.

Кроме того, необходимо иметь в виду, что участие Российской Федерации в интеграционных объединениях приводит к глобализации рынков, в том числе рынка государственных закупок.

1.2. Генезис формирования российской контрактной системы

Формирование действующей модели контрактной системы в Российской Федерации происходило постепенно с переходом к рыночным отношениям и их укреплением в начале 90-х гг. прошлого века.

Прежде всего, после отказа размещения государственного заказа в административно-плановом порядке, осуществляемого в советский период, стал применяться договорный способ осуществления государственных закупок. В первом законодательном акте рыночной экономики по государственным закупкам — Законе РФ от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» провозглашалось размещение государственных заказов на добровольной и договорной основе²⁵. Только в исключительных случаях Правительству РФ предоставлялось право вводить для отдельных предприятий-изготовителей порядок обязательного заключения государственных контрактов на поставку продукции для государственных нужд²⁶. Государственные нужды определялись в Законе как потребность Российской Федерации в продукции, необходимой для решения общенациональных проблем, реализации социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач (п. 1 ст. 1).

В Законе 1992 г. впервые был провозглашен конкурсный отбор поставщиков, однако в тот период он еще не применялся.

Договорный порядок взаимодействия государства с хозяйствующими субъектами для удовлетворения государственных нужд был распространен и на формирование и пополнение государственных резервов²⁷. В состав государственного материального резерва входят запасы материальных ценностей для мобилизационных нужд, запасы стратегических материалов и товарные запасы для обеспечения первоочередных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Договорный способ в качестве основного способа поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг стал применяться и при размещении государственного оборонного заказа в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе»²⁸.

Уже в начале 90-х гг. была предпринята попытка создания федеральной контрактной системы. В Указе Президента РФ от 7 августа 1992 г. № 826 «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы» был предусмотрен отказ от обязательного доведения до поставщиков объема государственных закупок, конкурсный отбор поставщиков, рыночные принципы формирования цен на закупаемые товары²⁹. Для участия в осуществлении государственных закупок товаров общепромышленного применения и народного потребления было создано акционерное общество «Федеральная контрактная корпорация «Росконтракт» (АО «Росконтракт»), а для участия в осуществлении государственных закупок зерна, хлебопродуктов и продуктов зернопереработки — акционерное общество «Федеральная контрактная корпорация «Росхлебопродукт» (АО «Росхлебопродукт»). В уставные капиталы создаваемых акционерных обществ были переданы денежные средства и другое имущество Министерства торговли и материальных ресурсов, которое было упразднено.

Принятым во исполнение Указа Президента РФ постановлением Правительства РФ от 10 августа 1992 г. № 565 «О реализации Указа Президента Российской Федерации «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы»³⁰ на АО «Росконтракт» и АО «Росхлебопродукт» возлагалось осуществление самых различных функций, то есть, по сути, данные организации совмещали осуществление государственных функций и хозяйственной деятельности.

Корпорации АО «Росконтракт» и АО «Росхлебопродукт» на условиях конкуренции с другими организациями могли участвовать в посреднических операциях по поставкам товаров для государственных и иных нужд, в том числе для нужд предприятий и организаций, принимали участие в организации и проведении республиканских и межгосударственных (с участием стран СНГ) оптовых ярмарок, предоставляли поставщикам гарантии сбыта товаров и их оплаты, оказывали государственную поддержку отдельных производств и направлений деятельности. Отсутствие четко определенных функций и осуществляемых видов деятельности рассматриваемыми корпорациями не могло привести к эффективному результату по созданию государственной контрактной системы.

Принятый 13 декабря 1994 г. Федеральный закон № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», который с изменениями и дополнениями действует и в настоящее время, установил, как сказано в преамбуле, общие правовые и экономические принципы и порядок формирования и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд предприятиями, организациями и учреждениями независимо от форм собственности³¹, однако отдельная статья, посвященная принципам размещения заказов и исполнения контрактов, в Законе отсутствует.

В ст. 2. Закона установлены принципы разработки и реализации федеральных целевых программ. При их разработке необходимо пре-дусматривать:

— решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач;

— согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования;

— комплексность и экономическую безопасность разрабатываемых мероприятий;

— согласованность решения федеральных и региональных задач;

— достижение требуемого конечного результата в установленные сроки.

Данным Законом было установлено, как указывалось, два уровня государственных нужд — федеральные и региональные и содержалось определение федеральных государственных нужд в качестве потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (п. 1 ст. 1), которое впоследствии было исключено.

Региональные нужды определяются органами государственной власти субъектов РФ самостоятельно в соответствии с общими принципами и положениями данного Закона.

В определении элементов созданной в будущем контрактной системы значение имеют цели поставок продукции для федеральных государственных нужд, под которой в Законе понимаются и работы и услуги, некоторые из которых трансформировались в цели осуществления закупок, определенные в ст. 13 Закона о контрактной системе.

Принципы формирования и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд в Законе о поставках сформулированы не были, но общие положения Закона, имеющие значение для функционирования контрактной системы, можно отнести к принципам государственных закупок.

В качестве одного из принципов можно рассматривать положение Закона о том, что заказы на выполнение федеральных целевых программ, закупку и поставку продукции для обеспечения федеральных государственных нужд размещаются на предприятиях, в организациях и учреждениях (поставщиках) посредством заключения государственными заказчиками государственных контрактов (п. 1 ст. 3). Договорный способ размещения государственных заказов был установлен, как было показано, и в ранее принятом законодательстве о государственных закупках. В Законе о поставках установлено, что государственный контракт определяет права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению федеральных государственных нужд и регулирует отношения поставщика с государственным заказчиком при выполнении государственного контракта (п. 3 ст. 3). Таким образом, государственный контракт как специальная договорная конструкция должен применяться при установлении договорных отношений государственных заказчиков и поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

В Законе о поставках установлено, что поставки продукции для федеральных государственных нужд обеспечиваются за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей (п. 1 ст. 1). Данное положение послужило основой для реформирования бюджетного законодательства путем перехода на программно-целевой метод планирования бюджетных расходов и обеспечения согласования норм бюджетного законодательства и законодательства о государственных закупках.

Согласно абз. 1 п. 2 ст. 3 Закона о поставках государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом федеральным бюджетом, и являются ответственными за реализацию федеральных целевых программ и обеспечение федеральных государственных нужд.

Следует обратить внимание на положение абз. 2 п. 2 ст. 3 Закона о поставках о том, что Правительство РФ предоставляет гарантии по обязательствам государственного заказчика в пределах средств, выделяемых из федерального бюджета. Несмотря на неудачность формулировки и то, что данное положение не получило развитие в законодательстве, оно может учитываться при решении проблем, связанным с ответственностью государственного заказчика за неисполнение денежных обязательств перед поставщиком (подрядчиком, исполнителем) по государственному контракту, а также при взаимоотношениях заказчиков с публично-правовыми образованиями в лице уполномоченных органов при не выделении, задержке выделения, частичном выделении бюджетных средств для оплаты контрактов.

Далее в п. 5 ст. 3 Закона о поставках в первой редакции было установлено, что государственные заказчики обеспечивают, исходя из интересов государства, размещение заказов на поставку продукции для федеральных государственных нужд путем проведения открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов. Несмотря на неверное разграничение торгов и конкурсов и аукционов, в этом положении заложен принцип конкурентных закупок, и в действующей редакции данного пункта установлено, что государственные заказчики обеспечивают, исходя из интересов государства, размещение заказов на поставку продукции для федеральных государственных нужд в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, хотя в настоящее время действует Закон о контрактной системе.

В литературе было обосновано, что стороной государственного контракта является не заказчик, а публично-правовое образование, вступающее в договорные отношения с контрагентами в качестве особого субъекта гражданских правоотношений, правовой статус которого регулируется правилами главы 5 ГК РФ³². Кроме того, было высказано предложение о необходимости комплексного регулирования отношений по государственным закупкам как специальным законодательством и ГК РФ, так и БК кодексом РФ³³.

Следует отметить, что до принятия Закона о размещении заказов был принят и действовал до 1 января 2006 г. (вступления в силу Закона о размещении заказов) Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»³⁴, который установил требования к участникам конкурсов, виды конкурсов и порядок их проведения. Приоритетным способом размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных нужд стал конкурс.

Таким образом, конкурентная основа закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд была создана, и стала формироваться правоприменительная практика и судебная практика по разрешению споров, связанных с размещением заказов и проведением конкурсов на размещение заказов государства.

В Законе о поставках содержатся также правила о стимулировании выполнения поставок продукции для федеральных государственных нужд (ст. 4). Несмотря на применение неудачного термина «социальные гарантии», вместо мер поддержки, на что обращено внимание в литературе³⁵, предоставляемые добросовестным поставщикам (подрядчикам, исполнителям) как экономического характера (льготы по налогообложению, целевые субсидии, кредиты на льготных условиях и др.), так и морального характера (ведение реестра добросовестных поставщиков, премирование по итогам исполнения договорных обязательств и пр.), имеет большое значение для поддержания деловой репутации предпринимателей. К сожалению, в действующем Законе о контрактной системе меры по стимулированию выполнения государственных контрактов с наилучшими показателями не предусмотрено, что можно рассматривать как недостаток Закона. Кроме того, в п. 2 ст. 4 Закона о поставках предусмотрено государственное бронирование, то есть установления обязательных специальных квот изготовителям продукции военного назначения по продаже продукции, включенной в специальный Перечень, установленный Правительством РФ. Данная мера определяется Законом о поставках как мера экономического стимулирования изготовителей, поскольку обеспечивает предприятия государственным заказом.

Новым этапом в развитии законодательства о государственных закупках и выработке элементов контрактной системы в целях повышения эффективности осуществляемых закупок стало принятие Закона о размещении заказов, в соответствии с которым в качестве государственных нужд стали рассматриваться все выполняемые государством функции, выполнение которых возлагается на соответствующие государственные органы (ч. 1 ст. 3).

При его разработке были использованы основные положения Типового закона ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг», имевшего рекомендательный характер³⁶.

В Типовом законе ЮНСИТРАЛ сформулированы цели закупок товаров (работ) и услуг (обеспечение максимальной экономичности и эффективности закупок; расширение и стимулирование участия в закупках поставщиков (подрядчиков) независимо, где это возможно, от государственной принадлежности, содействуя тем самым международной торговле; развитие конкуренции между поставщиками (подрядчиками) в отношении закупаемых товаров (работ) или услуг; обеспечение справедливого и беспристрастного отношения ко всем поставщикам (подрядчикам); содействие объективности и беспристрастности процесса закупок и общественному доверию к нему; обеспечение открытости процедур закупок), достижение которых обеспечивалось установленными в нем правилами. В Типовом законе ЮНСИТРАЛ были предусмотрены способы осуществления закупок и порядок их проведения. Определяемые как цели осуществления закупок, таковые по существу можно рассматривать в качестве принципов закупочной деятельности, многие из которых в качестве принципов впоследствии были установлены в Законе о контрактной системе.

В Законе о размещении заказов не были предусмотрены принципы размещения заказов, однако сформулированные в нем цели регулирования отношений, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд — обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов — во многом совпадают с провозглашенными целями Типового закона ЮНСИТРАЛ 1994 г.

Более того, данные положения Закона о размещении заказов были использованы и усовершенствованы при разработке принципов контрактной системы.

Законом был установлен единый порядок размещения заказов на поставки товаров (работ, услуг) для федеральных государственных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд. Установленные Законом цели регулирования, способы размещения заказов и правила их проведения создали правовую основу осуществления выбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и заключения государственных и муниципальных контрактов, соответствующую рыночной экономике.

Одним из основных достижений Закона о размещении заказов является провозглашенная цель — развитие добросовестной конкуренции, которая была достигнута приоритетным применением торгов в форме конкурса и аукциона (ч. 2 ст. 10).

Следует отметить, что в целом Закон о размещении заказов соответствовал лучшим зарубежным практикам проведения государственных закупок, а в некоторых положениях и превосходил их (в частности, при введении проведения аукциона в электронной форме).

Вместе с тем, данный Закон регулировал отношения по закупкам лишь на стадии размещения заказов и заключения контрактов. Вносимые в него многочисленные изменения и дополнения, проходили, как отмечает О. А. Беляева, бессистемно, целостная концепция совершенствования Закона не была разработана³⁷.

Назрела необходимость разработки новой модели закупочной деятельности, варианты которой активно обсуждались. Состав государственных нужд необходимо было коррелировать с осуществлением государственных функций, обеспечить единство и взаимосвязанное регулирование всех этапов закупки.

1.3. Зарубежный и международный опыт правового регулирования государственных закупок

Длительный зарубежный опыт государственных закупок, обычно обозначаемых как government procurement, позволяет учесть возможные риски, позаимствовать основные принципы проведения процедур и оценить перспективы развития отечественной системы государственных закупок.

Прежде всего следует подчеркнуть, что при государственных закупках в зарубежных странах используется рыночный механизм взаимодействия государства и поставщиков (подрядчиков, исполнителей)³⁸.

В зарубежных странах основной целью государственных закупок является обеспечение их эффективности, тогда как хотя данная цель и провозглашается в российском законодательстве о государственных закупках, но отсутствие на многих товарных рынках достаточного уровня конкуренции и значительные коррупционные риски диктуют необходимость их учета в правилах о закупках.

Происходящий процесс гармонизации и унификации правил о государственных закупках в Евразийском экономическом союзе и СНГ обусловливают необходимость изучения опыта проведения публичных закупок в Европейском союзе, состоящим из значительного количества государств-членов с различным уровнем развития и долей государственного сектора.

В литературе отмечается, что общую для государств-членов политику в сфере осуществления государственных закупок объединяет системы закупок в ЕС и ЕАЭС принцип построения нормативной базы единого рынка государственных закупок — гармонизация законодательств стран-членов³⁹.

Государственные закупки в государствах — членов ЕС регулируются правилами ВТО (Соглашением о правительственных закупках), Договором о функционировании ЕС⁴⁰, Директивами ЕС, а также национальным законодательством государств — членов ЕС.

В Договоре о функционировании ЕС установлены принципы взаимодействия государств — участников ЕЭС, на которых основаны и правила о государственных закупках — равное обращение товаров, недискриминационный доступ на рынок, взаимное признание, пропорциональность и прозрачность закупок.

Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) в п. «а» § 8 ст. III определяет государственные закупки товаров как закупки государственными агентствами для государственных нужд продукции, которая не предназначена для коммерческой перепродажи или для использования в производстве товаров для коммерческой продажи⁴¹.

В Соглашении ВТО о правительственных закупках (Agreement Government Procurement) основной целью является открытие национальных рынков государственных закупок и предоставление участникам закупок из других государств равных условий с национальными участниками. Тем самым Соглашение ВТО содействует формированию мировых рынков государственных закупок. Регулирование закупок Соглашением о правительственных закупках, как отмечается в литературе, осуществляется с позиции развития конкуренции на национальных рынках⁴².

Российская Федерация не присоединилась к Соглашению ВТО о правительственных закупках, что дает возможность в условиях проведения санкций со стороны США и других государств и проведения политики импортозамещения вводить преференции для отечественных производителей, для которых получение государственных заказов служит стимулом для развития и укрепления своих позиций на рынке.

Действовавшие в ЕС в сфере государственных закупок Директивы — Директива 2004/18 ЕС о заключении контрактов на выполнение подрядных работ, поставки товаров и оказание услуг для общественных нужд; Директива 2004/17 ЕС о закупках на предприятиях и организациях, действующих на рынках водоснабжения, энергетики, транспорта и почтовых услуг в 2014 г. были пересмотрены и приняты новые — Директива 2014/24/ EU⁴³ вместо Директивы 2004/18 ЕС; Директива 2014/25/EU⁴⁴– вместо Директивы 2004/17 ЕС, и новая Директива 2014/23/EU⁴⁵, содержащая правила о договорах концессии.

В результате принятия новых Директив были упрощены процедуры закупок и произошел переход к электронному формату закупок.

При этом правила Директив основаны на принципах, закрепленных в Соглашении о правительственных закупках ВТО⁴⁶.

Важно отметить, что Директивы ЕС имеют обязательную силу для каждого государства — члена ЕС в отношении результата, который требуется достичь. При этом выбор формы и способа достижения государство выбирает самостоятельно⁴⁷.

Заказчиком при проведении государственных закупок в ЕС является не только центральное правительство, но и региональное, местное, муниципальное правительства, а также организации, деятельность которых регулируется публичным правом, даже если они формально не входят в систему государственного управления⁴⁸.

В ЕС государственные закупки проводятся не только для удовлетворения потребностей государственных органов, но и в целях реализации социальной политики, направлены на стимулирование участия малого и среднего бизнеса в закупках.

Государственные закупки в ЕС основываются на принципах прозрачности, обязанности заказчика по надлежащему извещению и уведомлению всех заинтересованных сторон, сообщению им всей необходимой информации для возможности участвовать в тендере; равного обращения (равных условий участников); недискриминации; принцип пропорциональности обязывает государства-члены при применении права ЕС принимать такие меры, которые являются необходимыми и достаточными для достижения поставленной цели; принцип взаимного признания произведенных товаров по национальным правилам который является одним из базовых начал как при проведении государственных закупок, так и в праве ЕС в целом⁴⁹.

Модернизация правил государственных закупок в новых Директивах затронула и способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), включив конкурентный диалог и идентичную ему процедуру — конкурентные переговоры, применяемую при закупке коммунальных услуг, предполагающие возможность ведения переговоров заказчика и участниками, инновационное партнерство, в соответствии с которым потенциальный поставщик размещает информацию в официальном издании ЕС о разработке «инновационного продукта, вида услуг или типа работ», который впоследствии государственный заказчик может приобрести путем способа конкурентных переговоров⁵⁰.

Эффективное построение закупочной деятельности должно быть основано на достижениях научных исследований. Так, итальянское государственное Агентство по закупке товаров и услуг Consip проводит научные исследования в данной сфере в целях проектирования закупочных механизмов и руководит деятельностью Обучающей лаборатории по государственным закупкам ЕС (EC Learning Lab on Public Procurement)⁵¹.

Согласно Римскому договору институты ЕС получили право формировать «вторичное законодательство» и оспаривать национальные законы и иные нормативные правовые акты, если они препятствуют процессу интеграции европейского рынка.

Государственные закупки в ЕС и США составляют значительную долю ВВП — в ЕС суммарная стоимость сделок по государственным закупкам составляет около 16% ВВП, а в США — около 20%⁵², что оказывает влияние как на государственный бюджет, так и на деятельность частных компаний.

При разработке правил о государственных (публичных) закупках многими государствами был использован Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках от 1 июля 2011 г., который исходит из обеспечения максимальной экономичности и эффективности закупок. В нем достаточно подробно регламентирован этап размещения заказов, установлены правила описания объектов закупки, квалификационных требований к поставщикам (подрядчикам) и процедурам закупки. Установлен приоритет открытым торгам, а при проведении иных процедур закупающая организация должна обосновать свой выбор. Типовой закон предназначен для закупки разнообразных объектов и проведения срочных закупок, что обеспечивается возможностью проведения различных процедур и заключения рамочных соглашений. Вместе с тем, такой гибкий правовой инструментарий, как утверждается в литературе, должен быть использован практическими работниками — закупщиками, обладающими высокими моральными качествами, которые к тому же должны нести строгую ответственность за свои решения, в связи с чем данные правила не могут быть использованы в государствах с развивающимися экономиками и с переходной экономикой⁵³.

Особый интерес представляет опыт США, поскольку созданная в России система государственных и муниципальных закупок во многом позаимствовала американский опыт, при разработке законопроекта о контрактной системе за основу был взят американский опыт создания Федеральной контрактной системы США, и первых редакциях законопроекта № 68702-6 о контрактной системе была позаимствована даже терминология (федеральная контрактная система, контрактный офицер и др.).

Разработка федеральной контрактной системы в США заняла десятки лет.

Федеральная контрактная система США (ФКС) сосредоточивает организацию закупок по выполнению большинства государственных программ. По правительственным заказам осуществляются гражданское и военное строительство, научно-исследовательские работы, поставки вооружения, новой техники военного и гражданского назначения, услуги связи, транспорта и др.⁵⁴ «Доминирующее значение механизма ФКС особенно проявляется в деятельности федеральных ведомств, входящих в Государственный научно-технический комплекс. Они строят свои связи с различными секторами экономики только на контрактных хозяйственно-договорных отношениях, особенно в области заказов на сложную современную технику, технологию и услуги»⁵⁵. Федеральные государственные закупки регулируются Правилами приобретения товаров и оказания услуг (FAR)⁵⁶, охватывающими отношения по планированию, размещению заказов и исполнению контрактов. Размещение и исполнение государственных заказов на уровне штатов и муниципальных образований самостоятельно регулируются соответствующими публично-правовыми образованиями⁵⁷.

Цель FAR — соблюдение всеми ведомствами, осуществляющими закупки, единой политики и использование единых правил.

В государственную систему заказов активно вовлекается малый бизнес, который понимается как особая форма политики «социального партнерства».

При этом широко используются типовые формы документов — не только типовые контракты, но и типовые формы извещений.

Библиотека контрактов, которая используется в ФКС США, насчитывает более 100 видов государственных контрактов, а правовую основу ФКС составляют около 4300 правовых актов⁵⁸. Правительственные органы рассматривают государственные контракты как инструмент стимулирования конкуренции на рынке государственных закупок.

Государственные контракты охватывают закупки практически всех видов товаров, работ, услуг и имущества (проведение фундаментальных и прикладных НИОКР, создание, испытание и эксплуатацию систем вооружения и военной техники, поставки товаров, строительство недвижимости, оказание финансовых услуг, услуги всех видов транспорта, аренду земли, зданий, сооружений, лабораторий, полигонов, федерального имущества всех видов; услуги служб городского хозяйства (водоснабжение, электроэнергия, газ).

Анализ хозяйственной практики США показал, что с 1990-х гг. ведомства-заказчики обычно устанавливают четыре основных экономических показателя к размещаемым контрактам:

— приемлемую для обеих сторон цену;

— качество поставляемых товаров или услуг (параметры);

— срок исполнения заказа;

— фактор неопределенности (экономический риск, научно-технический просчет, степень технологического риска)⁵⁹.

Только контрактный офицер имеет право заключать, администрировать или прерывать контракт от лица Правительства Соединенных Штатов. При этом он выступает гарантом соблюдения интересов Соединенных Штатов в контрактуемых расходах и доходах⁶⁰.

Особенностью федеральной контрактной системы США является и сложный механизм ценообразования по крупным государственным заказам, особенно заказам на НИОКР, в которых есть фактор неопределенности в достижении результатов.

Несмотря на многолетний опыт законодательного регулирования публичных закупках, в зарубежных государствах законодательство в данной сфере постоянно совершенствуется, вводятся новые и модернизируются применявшиеся способы закупок в соответствии с уровнем научно-технического развития, оптимизируются формы взаимодействия заказчиков с участниками закупок.

К. В. Кичик отмечает три направления развития законодательства в сфере закупок в ЕС: расширение полномочий заказчика при выборе процедур и определения победителя закупки; детализация правил на всех этапах проведения закупок; перевод документооборота в сфере закупок в электронную форму⁶¹. Расширение полномочий заказчика связано с необходимостью упрощения сложных процедур закупок и несением им ответственности за достижение результата.

Детализация правил закупок необходима в связи с наличием коррупциогенных рисков в сфере закупок, подробные правила позволяют устранить коррупциогенные риски, избежать конфликта интересов и установить правила, соответствующие проводимой государством политики по предоставлению преимуществ в закупках отдельным категориям участников, установить соответствующие приоритеты. Так, в зарубежных государствах установлены специальные правила участия в закупках малых, а в некоторых странах и средних субъектов предпринимательства. В большинстве государствах в законодательстве о публичных закупках установлен приоритет национальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)⁶².

Во всех зарубежных государствах активно используется применение телекоммуникационных средств связи не только для размещения информации о предстоящих закупках, но и для размещения информации о всем процессе заключения и исполнения контрактов. Тем самым реализуются провозглашенных в международных и национальных актах принципы открытости, прозрачности (транспарентности) закупок.

Применяющиеся способы закупок имеют несущественные различия, по сравнению с российской контрактной системой «набор» способов более разнообразен и включает дополнительно такие как конкурентные переговоры, конкурентный диалог и некоторые иные. В качестве исключения в зарубежных государствах применяется способ «прямая закупка» (закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), основания применения которой четко установлены в законодательстве.

Участие государства в международном интеграционном объединении (к примеру, ЕС) предполагает приоритет в правовом регулировании публичных закупок актов наднационального уровня, которые, вместе с тем, регулируют общие принципиальные вопросы, а детализация правил закупок относится к компетенции национального законодателя.

В зарубежных государствах довольно отчетливо проявляется тенденция унификации правового регулирования государственных закупок для обеспечения государственных нужд и закупок юридическими лицами с государственным участием, обозначаемых общим термином «публичные закупки». Такие закупки регулируются одним законом или Кодексом (в Италии, Франции). Единые законы приняты как в европейских странах, так и в странах Восточной Азии и Азиатского региона⁶³.

Глава 2. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ — ПРАВОВАЯ ОСНОВА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

2.1. Документы стратегического планирования

В соответствии со ст. 13 Закона о контрактной системе закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд осуществляются для достижения определенных целей:

1) реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами РФ (в том числе федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации), государственными программами субъектов РФ (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов Российской Федерации), муниципальными программами;

2) исполнения международных обязательств Российской Федерации, реализации межгосударственных целевых программ, участником которых является Российская Федерация;

3) выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Указанные в ст. 13 цели закупок позволяют сделать вывод, что составляют потребности в товарах, работах, услугах, закупки которых необходимы для достижения указанных целей.

С 1 января 2016 г. заказчики при формировании плана закупок обязаны в том числе указывать конкретную цель осуществления закупки, определенную с учетом положений ст. 13 Закона о контрактной системе (ч. 2 ст. 18).

Государственные программы, включая федеральные целевые программы, входят в систему стратегического планирования, основанную на применении методов программно-целевого планирования, адекватных рыночной системе хозяйствования.

Необходимость согласованности планирования целей государственных закупок с государственным стратегическим планированием, прогнозированием и экономическим программированием, хотя это не кажется на первый взгляд очевидным, отмечается в экономической литературе⁶⁴.

Система стратегического планирования постоянно совершенствуется, значение ее для достижения цели устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации в настоящее время резко возросло.

Отдельные элементы программно-целевого планирования стали применяться еще в советский период, но данный метод не являлся основным методом планирования, и применение его в условиях директивно-централизованной плановой системы не могло привести к эффективным результатам и переломить нарастающие тенденции диспропорций и иных недостатков директивного планирования⁶⁵.

Учеными обосновывалась необходимость развития перспективного планирования и прогнозирования, придания им обязательной силы, нормативного закрепления принципов планирования⁶⁶.

Необходимость повышения научного уровня планирования, ориентацию планирования на достижение конечных народнохозяйственных результатов, использование комплексной долгосрочной программы научно-технического прогресса как основы системы планирования в социалистический период развития экономики отмечал В. В. Лаптев⁶⁷.

В конце 80-х гг. в изменившихся социально-экономических условиях приоритет в планировании был отдан формированию производственной программы предприятий исходя из потребностей хозяйствующих субъектов. Был сокращен перечень плановых показателей, доводимых до предприятий. Контрольные цифры, долговременные экономические нормативы становятся основой для установления предприятиями прямых хозяйственных связей между предприятиями.

Начиная с 1989 г. централизованное планирование охватывало лишь ¼ часть объема выпуска продукции. С принятием постановления Совета Министров СССР от 25 июля 1988 г. № 899 «О порядке формирования государственных заказов на 1989 год и 1990 годы» стали использоваться государственные заказы в качестве инструмента планирования⁶⁸. Состав плановых показателей, включаемых в них по сравнению с планами, доводимыми до предприятий, был резко сокращен и установлен в укрупненной номенклатуре. Государственный заказ устанавливался на часть объема выпускаемой предприятиями продукции и по определенному ассортименту. Поскольку государственный заказ формировался в условиях централизованной системы снабжения и сбыта, он носил для предприятий обязательный характер. Вместе с тем апробация новых методов планирования и применение государственных заказов означали отказ от всеобъемлющего централизованного планирования и постепенный переход к иной методологии планирования в условиях рыночной системы хозяйствования.

Выполнение функций государства в рыночной экономике обусловливается необходимостью решением важнейших задач — формирование государственного бюджета; защита окружающей среды и пользование природными ресурсами; обеспечение занятости населения; обеспечение безопасности и обороны страны; и в том числе, обеспечение государственных нужд, что было обосновано В. С. Мартемьяновым⁶⁹.

Становление системы индикативного планирования, основанного на координации экономических интересов государства и предпринимателей, имеющего ориентирующий характер для бизнес-сообщества, происходило постепенно. Индикативное планирование предполагает установление в плане определенных показателей с целью достижения пропорциональности и планомерности социально-экономического развития страны⁷⁰.

Уже в первом Законе, принятом при переходе к рыночной экономике — Законе РФ от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», установившим общие правовые и экономические принципы и положения осуществления государственных закупок, содержалось определение государственных нужд, согласно которому потребность Российской Федерации в продукции, признаваемой государственными нуждами, необходима для решения общенациональных проблем, реализации социально-экономических, оборонных и научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач. (п. 1 ст. 1). Порядок разработки и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ, а также перечень других федеральных государственных нужд устанавливается Правительством РФ а региональных целевых программ и перечень других региональных государственных нужд — Советами Министров (Правительствами) республик в составе Российской Федерации, органами государственного управления автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга⁷¹.

В данном Законе, хотя и в самом общем виде, поскольку он состоял всего из пяти статей, были по существу сформулированы правила взаимодействия государства с предпринимателями в условиях становления рыночной экономики, определены основные понятия (государственные нужды, государственный контракт).

В Законе о поставках 1994 г. установлено, что планирование закупок государственными заказчиками осуществляется путем формирования заказов на поставку продукции, размещение которых осуществляется в порядке предусмотренном законодательством РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (п. 5 ст. 3). В действующем Законе о контрактной системе в отличие от ранее действовавшего Закона о размещении заказов понятие заказа, государственного заказ отсутствует, и планирование закупок осуществляется путем составления плана закупок и плана-графика закупок.

В соответствии с принципами и общими положениями Закона о поставках в субъектах Российской Федерации в 90-е гг. были приняты законы субъектов РФ по поставкам продукции для обеспечения региональных государственных нужд⁷². В региональных законах определение объема государственных закупок осуществлялось в очередном бюджетном периоде в соответствии с основными направлениями социально-экономической политики соответствующего субъекта РФ, а планирование закупок сельскохозяйственной продукции устанавливалось на более долгосрочный период с корректированием объема закупок и приложением перечня к проекту закона о бюджете региона⁷³.

В качестве положительного опыта в области планирования следует отметить, что субъектами Российской Федерации формируются и социальные заказы. Так, Законом Тюменской области от 27 февраля 1998 г. «О социальном заказе в Тюменской области» формирование социального заказа осуществлялось на основании поручений областной администрации, муниципальных образований по решению приоритетных социально значимых проблем путем заключения государственных контрактов на конкурсной основе⁷⁴.

Порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, регламентирован постановлением Правительства РФ от 26 июня1995 г. № 594 (в ред. от 28 декабря 2017 г.)⁷⁵.

Согласно постановлению Правительства РФ № 594 федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, определяются как увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики.

Данное определение основывается на положении ст. 71 Конституции Российской Федерации, согласно п. «е» которой к ведению Российской Федерации относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и на-
ционального развития Российской Федерации. Федеральные программы таким образом являются правовой формой реализации государственной политики в области государственного и социально-экономического строительства и направлены на решение крупномасштабных системных проблем.

Правовая природа целевых программ определяется в литературе неоднозначно. Так, подчеркивая большое значение стратегий и программ в инновационном развитии государства Д. В. Грибанов поставил вопрос, но не дал четкого ответа, являются ли программные документы нормативными правовыми актами⁷⁶. К такому выводу пришла Кутузова Н. С., утверждая, что «…нормативно-правовые акты программного характера по форме представляют государственные концепции, программы, стратегии, доктрины, которые раскрывают цели, задачи и направления государственной политики»⁷⁷. Однако еще в 2008 г. С. Н. Ревиной было обосновано, что федеральные программы по своей правовой природе являются правовыми актами⁷⁸.

Вместе с тем, учитывая возросшее значение документов стратегического планирования, определение в них основных направлений и приоритетов социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу следует поддержать высказанное Ю. А. Тихомировым мнение о том, что в механизме правового регулирования появились новые акты-регуляторы -программные правовые акты, получившие широкое распространение в нашей стране и за рубежом, хотя в теории права они не признаны в качестве документов⁷⁹.

Следует отметить, что деятельность по планированию в форме целевых программ и иных программных документов постоянно совершенствуется. Первоначально постановление Правительства № 594 содержало подробные правила по разработке федеральных целевых программ, а впоследствии в него были включены отдельные правила и об иных программных документах.

Согласно постановлению Правительства РФ № 594 при соответствии целей, задач и (или) мероприятий целевой программы в сфере реализации утвержденной Правительством РФ государственной программы целевая программа включается в указанную государственную программу Российской Федерации.

Процесс отбора проблем для программной разработки, разработка проекта программы и другие этапы федеральной целевой программы строго формализован.

Минюстом России проводится правовая и антикоррупционная экспертиза.

Проблемы, предлагаемые для программного решения, должны носить приоритетный характер для социально-экономического развития страны, невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки для ее решения. Предлагаемые мероприятия для реализации целевой программы должны отличаться принципиальной новизной и высокой эффективностью. В целевой программе описываются социальные, экономические и экологические последствия, которые могут возникнуть при реализации целевой программы, общая оценку вклада целевой программы в экономическое развитие, а также оценка эффективности расходования бюджетных средств. Каждая программа содержит целевые индикаторы, размеры финансового обеспечения, необходимые для ее реализации, экономическое обоснование, паспорт, методику оценки социально-экономической эффективности программы.

Реализация целевой программы осуществляется на основе государственных (муниципальных) контрактов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Помимо федеральных и региональных целевых программ получили распространение ведомственные целевые программы, применение которых предусмотрено постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»⁸⁰, а также ст. 179.3 БК РФ, предусматривающая выделение бюджетных ассигнований на реализацию ведомственных целевых программ.

Ведомственная целевая программа — это документ программно- целевого планирования, правила о котором разработаны в соответствии с положениями и методами индикативного планирования.

Ведомственные целевые программы направлены на достижение трех целей:

1) достижение целей государственной программы, в случае если ведомственная целевая программа реализуется в рамках государственной программы;

2) решение конкретной задачи подпрограммы государственной программы;

3) решение задач федерального органа исполнительной власти (федерального государственного органа или организации), являющегося разработчиком ведомственной целевой программы, и задач федеральных органов исполнительной власти (федеральных государственных органов и (или) организаций), участвующих в реализации ведомственной целевой программы и не являющихся разработчиком ведомственной целевой программы.

Ведомственная программа содержит основные цели, которые должны быть специфичны, достижимы и измеряемы, задачи, целевые индикаторы и комплекс мероприятий, направленных на достижение поставленных целей.

Мероприятия ведомственной целевой программы не могут дублировать мероприятия других ведомственных целевых программ, приоритетных и ведомственных проектов (программ), государственных программ и федеральных целевых программ (подпрограмм федеральных целевых программ) (п. 6 постановления Правительства РФ № 239).

Финансирование расходов на реализацию ведомственных целевых программ осуществляется в порядке, установленном для исполнения федерального бюджета.

Анализируя порядок утверждения, содержание федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ, Е. Г. Пузыревская отмечает их различия, выражающиеся в уровне утверждения программ (федеральные программы утверждаются Правительством РФ, ведомственные — субъектами бюджетного планирования); межотраслевом или отраслевом характере, планировании расходов⁸¹.

Выделение ведомственных программ, направленных на решение задач федеральных органов исполнительной власти, может привести к выводу, что органы государственной власти могут лоббировать собственные интересы, отличные от интересов государства. Рассматривая правомерность вопроса о собственных нуждах органа государственной власти, отличных от нужд государства, В. Ф. Яковлев и Э. В. Талапина высказывают сомнения в такой постановке вопроса, ссылаясь на ст. 13 Закона о контрактной системе, согласно которой нужды публично-правовых образований связываются с выполнением функций и полномочий государственных и муниципальных органов⁸².

Действительно, разрабатывая и реализуя ведомственные программы, целью которых является обеспечение деятельности органов государственной власти, следует учитывать, что они выполняют возложенные на них государственные функции.

Принятие Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально — экономического развития Российской Федерации»⁸³ было вызвано необходимостью определения системы плановых и прогнозных документов, а также определением места федеральных целевых программ в системе планирования.

Впервые в законодательном порядке были определены базовые понятия планирования — прогноз, концепция, программа социально-экономического развития, установлены правила их разработки, сроки действия.

Государственные прогнозы, определяемые как научно обоснованные представления о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования, разрабатываются на долгосрочную, среднесрочную перспективу и краткосрочную перспективу и используются при разработке концепций, программ, планов социально-экономического развития⁸⁴.

Положительным представляется и то, что в Законе были установлены положения, которые должны быть отражены в программах социально-экономического развития. Так, в программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу должны быть отражены: оценка итогов социально-экономического развития Российской Федерации за предыдущий период и характеристика состояния экономики Российской Федерации; концепция программы на среднесрочную перспективу; макроэкономическая политика; институциональные преобразования; инвестиционная и структурная политика; аграрная политика; экологическая политика; социальная политика; региональная экономическая политика; внешнеэкономическая политика. (п. 8 ст. 4). Однако эти требования устанавливались только к программам социально-экономического характера.

Несомненно, принятие данного Закона имело положительное влияние и ускорило принятие разнообразных плановых документов, определяющих государственную политику и ориентирующих хозяйствующих субъектов на долгосрочное развитие.

Вместе с тем Закон, в котором содержалось всего пять статей, имел ряд недостатков, в частности, широко применяемые федеральные целевые программы рассматривались как средство краткосрочного планирования (ст. 5). Не совпадали сроки формирования целевых программ и планирование бюджета. Бюджетное планирование расходов на реализацию долгосрочных целевых программ осуществлялось на один год, что влекло за собой неэффективность использования и бюджетных ассигнований, и реализации программных мероприятий. Отсутствие четко определенных правил в Законе об ответственности соответствующих органов исполнительной власти, выступающих заказчиками программ, за достижение результатов, привело к высказанной в литературе точке зрения, что программы экономического развития, как и прогнозы, носят рекомендательный характер⁸⁵. Ориентирующе-рекомендательный характер целевые программы носят для хозяйствующих субъектов.

Дальнейшее развитие системы планирования привело к применению и иных, не предусмотренных в Законе 1995 г. № 115-ФЗ документов индикативного планирования — стратегий, доктрин, государственных программ. При этом необходимость определения различных направлений долгосрочной государственной политики обусловило принятие документов стратегического планирования на более длительный период, чем было предусмотрено Законом 1995 г.

Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» предусмотрено общее понятие государственной программы и установлены правила по ее разработке, утверждению, финансовому обеспечению, управлению реализацией и контролю⁸⁶, которые после принятия в 2014 г. Федерального Закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» были приведены в соответствие с данным Законом и усовершенствованы.

В соответствии с постановлением Правительства РФ № 588 федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и основные мероприятия органов государственной власти, включаются в государственные программы. Подпрограммы направлены на достижение целей и решение задач государственной программы.

Разработка и реализация государственных программ осуществляется в соответствии с принципами открытости и прозрачности. Раскрытие информации о проекте программы осуществляется путем размещения проекта государственной программы на официальном сайте ответственного исполнителя в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Государственная программа подлежит общественному обсуждению на заседаниях общественных советов ответственных исполнителей и утверждается актом Правительства РФ (п. 6 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации).

Утвержденная Правительством РФ государственная программа размещается на официальном сайте ответственного исполнителя в сети «Интернет» в течение двух недель со дня официального опубликования нормативного правового акта о ее утверждении.

Государственные программы разрабатываются для достижения приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определенных в документах стратегического планирования.

Принципы формирования государственных программ сформулированы не в рассматриваемом постановлении Правительства РФ, а в Методических указаниях по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 16 сентября 2016 г. № 582⁸⁷.

Формирование государственных программ осуществляется исходя из принципов:

— учета целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определенных в документах стратегического планирования и основных направлениях деятельности Правительства РФ на соответствующий период, исходя из положений федеральных законов, решений Президента РФ и Правительства РФ;

— установления для государственных программ измеримых результатов их реализации;

— интеграции государственных регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) мер для достижения целей государственных программ;

— определения федерального органа исполнительной власти либо иного главного распорядителя средств федерального бюджета, ответственного за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);

— наличия у ответственного исполнителя, соисполнителей и участников реализации государственной программы полномочий и ресурсов, необходимых и достаточных для достижения целей государственной программы;

— проведения регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственных программ, в том числе внешней экспертизы с привлечением независимых экспертов, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установления ответственности должностных лиц за результаты реализации государственной программы.

Данные принципы следовало бы предусмотреть в постановлении Правительства РФ № 588, установившем подробные правила по разработке государственных программ, управлением ими и контролем.

Разработка и реализация государственной программы осуществляются федеральным органом исполнительной власти либо иным главным распорядителем средств федерального бюджета, определенным Правительством РФ в качестве ответственного исполнителя совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, иными главными распорядителями средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов — соисполнителями государственной программы и (или) участниками государственной программы.

Соисполнителями являются федеральные органы исполнительной власти и (или) иные главные распорядители средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, являющиеся ответственными за разработку и реализацию подпрограммы (подпрограмм) или государственным заказчиком (государственным заказчиком-координатором) федеральной целевой программы, входящей в состав государственной программы.

Участниками государственной программы являются федеральные органы исполнительной власти и (или) иные главные распорядители средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, участвующие в реализации одного или нескольких основных мероприятий подпрограммы либо ведомственной целевой программы, и (или) государственные заказчики федеральных целевых программ, входящих в состав государственных программ, не являющиеся соисполнителями.

В реализации государственной программы могут принимать участие государственные корпорации и внебюджетные фонды, цели деятельности которых соответствуют целям государственной программы (ее подпрограмм), а также публичные акционерные общества с государственным участием и иные юридические лица.

Таким образом, в разработке и реализации государственных программ участвует широкий круг субъектов, в связи с чем возникает проблема координации проводимых ими мероприятий по реализации подпрограмм, федеральных целевых программ и (или) ведомственных программ, входящих в государственные программы, установление соизмеримых индикаторов и оценочных показателей.

Координация деятельности соисполнителей и участников государственной программы постановлением Правительства РФ возложена на ответственного исполнителя государственной программы.

В постановлении № 588 установлены подробные сведения, которые должны содержаться в государственной программе, а также дополнительные материалы, предоставляемые для ее обоснования. Целевые индикаторы и показатели государственной программы количественно определены.

Разработка государственных программ осуществляется на основании перечня государственных программ, утверждаемого Правительством РФ⁸⁸.

Оценку проекта государственной программы осуществляют в установленной сфере деятельности Минэкономразвития России и Минфин России.

Годовой отчет о ходе реализации и оценке эффективности государственной программы по утвержденной Минэкономразвития России форме подготавливается ответственным исполнителем совместно с соисполнителями и участниками государственной программы и размещается на официальном сайте ответственного исполнителя, а сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ подлежит размещению на официальном сайте Правительства РФ в сети «Интернет».

По результатам оценки эффективности государственной программы Правительство РФ может принять решение о сокращении на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований на ее реализацию или о досрочном прекращении реализации основных мероприятий или государственной программы в целом начиная с очередного финансового года, а также о наложении (представлении Президенту Российской Федерации предложений о наложении) на руководителей федеральных органов исполнительной власти, иных главных распорядителей средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов — ответственных исполнителей, соисполнителей и участников государственной программы дисциплинарного взыскания в связи с недостижением запланированных результатов реализации государственной программы (п. 44 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации).

Государственные программы, как отмечается в литературе, являются наиболее востребованным и методически разработанным инструментом государственного планирования, в том числе поскольку именно они получают бюджетное финансирование⁸⁹.

Успешная практика применения государственных программ и иных не предусмотренных в Законе 1995 г. программных документов показала необходимость принятия нового Федерального закона о стратегическом планировании.

В литературе отмечалось, что Закон 1995 г. о государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ «не заложил эффективной правовой основы планирования и прогнозирования социально-экономического развития России»⁹⁰.

Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» было предписано подготовить и внести в Государственную Думу проект федерального закона о государственном стратегическом планировании, предусматривающий координацию стратегического управления и мер бюджетной политики, Правительству РФ утвердить Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2018 года и прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года⁹¹.

Во исполнение Указа Президента РФ Правительством были утверждены «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года»⁹², в которых поставлена задача в условиях внедрения программно-целевых методов управления обеспечить развитие системы стратегического планирования и системы государственного и муниципального финансового контроля, а также обеспечить разработку и реализацию государственных (муниципальных) программ как основного инструмента повышения эффективности бюджетных расходов. Таким образом была определена новая модель экономического развития, послужившая основой для разработки проекта Федерального закона о стратегическом планировании.

Принятый 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в отличие от Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» исходит из широкого понимания стратегического планирования, включающего целеполагание, прогнозирование, планирование и программирование.

Стратегическое планирование осуществляется на трех уровнях — федеральном, субъектов РФ и муниципальных образований и включает различные виды — планирование социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

На федеральном уровне к документам стратегического планирования в рамках целеполагания относятся:

а) ежегодное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;

б) стратегия социально-экономического развития Российской Федерации;

в) стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

г) стратегия научно-технологического развития Российской Федерации;

д) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу (отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации; стратегия пространственного развития Российской Федерации; стратегии социально-экономического развития макрорегионов).

К документам стратегического планирования, разрабатываемых в рамках прогнозирования относятся:

а) прогноз научно-технологического развития Российской Федерации;

б) стратегический прогноз Российской Федерации;

в) прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период;

г) бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период;

д) прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период.

К документам стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования относятся:

а) основные направления деятельности Правительства Российской Федерации;

б) государственные программы Российской Федерации;

в) государственная программа вооружения;

г) схемы территориального планирования Российской Федерации;

д) планы деятельности федеральных органов исполнительной власти (п. 3 ст. 11).

Согласно п. 4 ст. 1 Закона в части стратегического планирования в сферах обеспечения национальной обороны, государственной и общественной безопасности данный Закон применяется с учетом законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения в этих сферах.

Целью стратегического планирования является решение задач устойчивого социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации (п. 1 ст. 3).

Законодательное регулирование стратегического планирования осуществляется на системной основе. Системный подход применяется к планированию социально-экономического развития публично-правовых образований различного уровня, осуществляемого согласованно. Системный подход используется и при стратегического планировании различных видов, а также при иерархии стадий стратегического планирования — целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования.

Система стратегического планирования определяется в Законе в качестве механизма обеспечения согласованного взаимодействия участников стратегического планирования на основе принципов стратегического планирования при осуществлении разработки и реализации документов стратегического планирования, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования с использованием нормативно-правового, информационного, научно-методического, финансового и иного ресурсного обеспечения (п. 9 ст. 3).

Положительно оценивая принятие Закона о стратегическом планировании, А. В. Малько и М. А. Костенко справедливо отмечают, что Закон «…не определяет механизмов поддержки результатов правовыми средствами, оценки системы необходимых шагов по их воплощению в правовых предписаниях, контролю действий уполномоченных субъектов по использованию допустимых ресурсов, что значительно снижает потенциал стратегического планирования и не создает необходимого импульса развития»⁹³.

В Закон включен обширный понятийный ряд, состоящий из 37 основных терминов (ст. 3) и установлено 12 принципов стратегического планирования (единства и целостности методологии организации и функционирования системы стратегического планирования; разграничения полномочий; преемственности и непрерывности; сбалансированности системы; результативности и эффективности; ответственности участников планирования; прозрачности (открытости); реалистичности; ресурсной обеспеченности; измеряемости целей; соответствия показателей целям, а также программно-целевой принцип.

Согласно законодательному определению программно-целевой принцип означает определение приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, разработку взаимоувязанных по целям, срокам реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов РФ, муниципальных программ и определение объемов и источников их финансирования (п. 13 ст. 7).

Большое организационное и практическое значение стратегического планирования для перехода российской экономики на новый уровень инновационного и технологического развития получило положение в Законе о стратегическом планировании о том, что его участниками на всех уровнях государственной и муниципальной власти является широкий круг субъектов.

Так, в стратегическом планировании на федеральном уровне участвуют Президент Российской Федерации; Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума; Правительство РФ; Совет Безопасности Российской Федерации; Счетная палата Российской Федерации; Центральный банк Российской Федерации; федеральные органы исполнительной власти, а также в установленных случаях иные органы и организации.

Весьма положительным фактором Закона является и то, что в нем установлено, что в процессе стратегического планирования осуществляется координация с государственным и муниципальным управлением и бюджетной политикой.

Особо важное значение имеет применение единой методологии формирования государственных программ и планирования бюджета и их тесной взаимосвязи. Не случайно, в п. 6 ст. 28 Закона № 172-ФЗ предусмотрено, что государственные программы Российской Федерации утверждаются Правительством РФ соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Рассматривая практику внедрения программно-целевого бюджетирования, в корне меняющего концепцию управления государственными расходами, Е. Б. Чернобровкина в качестве инструментов внедрения данного метода указывает в том числе и целевые программы⁹⁴.

БК РФ является одним из основных законов, на положениях которого основывается законодательство о контрактной системе (п. 1 ст. 2 Федерального закона о контрактной системе).

В БК РФ содержится ряд положений о документах стратегического планирования (ст. 172, 173, 179, 179.3, 184 и др.), служащих основой для бюджетного планирования.

Государственные программы в настоящее время выступают в качестве программно-целевых инструментов бюджетного планирования. В этой связи процессы стратегического и бюджетного планирования, в том числе долгосрочного, поскольку государственные программы утверждаются на долгосрочный период, должны быть скоординированы. В качестве одного из принципов стратегического планирования в Законе о стратегическом планировании провозглашен принцип ресурсной обеспеченности, означающий, что при разработке документов планирования и программирования должны быть определены источники финансового и иного обеспечения для осуществления предусмотренных мероприятий (п. 10 ст. 7).

Долгосрочное программирование должно учитывать возможности бюджета для исключения рисков невыполнения государством принятых обязательств по государственным контрактам.

Сопряженность стратегического и бюджетного планирования выражается и в составлении бюджетного прогноза на долгосрочный период, что предусмотрено и в Законе о стратегическом планировании наряду с другими прогнозами (ст. 25), и в ст. 170.1 Бюджетного кодекса РФ.

Формирование расходов бюджета в структуре государственных программ диктует необходимость разработки бюджетной стратегии в целях формирования бюджетной политики и определения объема финансового обеспечения государственных программ в соответствии со стратегией социально-экономического развития Российской Федерации, целью которой является обеспечение устойчивого развития.

Задача разработки и реализации бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2013 г. была поставлена Президентом РФ Правительству РФ в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию от 13 июня 2013 г. «О бюджетной политике в 2014–2016 годах»⁹⁵, и в качестве одной из основных задач определена Правительством РФ в распоряжении от 30 декабря 2013 г. № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года»⁹⁶.

Как указано в данной Программе, Бюджетная стратегия должна содержать четкие ориентиры по ресурсному обеспечению государственных программ и оценку рисков бюджетной разбалансированности в различных прогнозных сценариях, а также рекомендуемый алгоритм действий при их реализации.

2.2. Государственные программы и национальные проекты как инструменты планирования государственных закупок

Разработка государственных программ — программирование осуществляется в рамках стратегического планирования и направлено на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечение национальной безопасности, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания (п. 7 ст. 3 Закона).

Общим положениям о разработке и утверждению государственных программ посвящена ст. 28 Закона. На основании данных положений Правительство РФ утверждает порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ, рассмотренный выше.

Документы стратегического планирования уровня целеполагания (стратегия социально-экономического развития Российской Федерации, отраслевые документы) являются основой для разработки государственных программ, что и отражено в Законе о стратегическом планировании (п. 8 ст. 16, п. 2 ст. 19, п. 4 ст. 21 Закона).

В Законе помимо Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации предусмотрены правила еще о трех ключевых стратегиях — национальной безопасности Российской Федерации (ст. 18), Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации (ст. 18.1), Стратегии пространственного развития Российской Федерации (ст. 20), с также стратегий социально-экономического развития макрорегионов (ст. 21).

Согласно подп. «а» п. 3 ст. 11 Закона о стратегическом планировании Президент РФ осуществляет руководство государственной политикой в сфере стратегического планирования в рамках целеполагания путем обращения с ежегодным посланием Федеральному Собранию Российской Федерации. Такая форма документа стратегического планирования основана на конституционном положении п. «е» ст. 84 о ежегодным Посланиям Президента РФ Федеральному Собранию о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Вместе с тем изменяющиеся условия функционирования российской экономики, вызванные внешними и внутренними факторами, обусловливают необходимость разработки и иных стратегий, а также документов стратегического планирования в рамках целеполагания.

Так, Президент РФ, осуществляя предоставленные ему Законом о стратегическом планировании полномочия по руководству государственной политикой в данной сфере, утвердил своим Указом от 9 мая 2017 г. № 203 Стратегию развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы⁹⁷, одной из целей которой является развитие цифровой экономики в России; Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 — Стратегию экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года⁹⁸.

Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года утверждена распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227, поскольку данная Стратегия была утверждена раньше принятия Закона о стратегическом планировании, согласно которому Правительство РФ обладает полномочиями по реализации государственной политики в сфере стратегического планирования⁹⁹.

В соответствии с ч. 6 ст. 20 Закона о стратегическом планировании Указом Президента РФ от 16 января 2017 г. № 13 утверждены Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года¹⁰⁰.

В системе стратегического планирования особое место занимает Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, в которой обозначены вызовы и угрозы экономической безопасности Российской Федерации, и определены задачи государственной политики по реализации основных направлений в сфере обеспечения экономической безопасности (п. 15), решение некоторых из которых может быть достигнуто путем совершенствования механизмов в сфере государственных закупок¹⁰¹.

Стратегический характер имеет Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», в котором поставлены национальные цели развития Российской Федерации до 2024 г. Правительству РФ адресовано поручение о разработке двенадцати национальных проектов (программ), большинство из которых имеет большое социальное значение — демография; здравоохранение; образование; жилье и городская среда; экология; безопасные и качественные автомобильные дороги; производительность труда и поддержка занятости; наука; цифровая экономика; культура; малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы; международная кооперация и экспорт. При этом практически по каждой национальной программе поставлены цели и целевые индикаторы и обозначены задачи, требующие разрешения. Следует отметить, что в настоящее время Правительством РФ программа «Цифровая экономика» утверждена распоряжением Правительства РФ от 28 июля 2017 г. № 1632-р, разработанная в целях реализации Стратегии развития информационного общества, хотя она не обозначается как государственная программа¹⁰².

Важное значение для разработки государственных программ имеет Указ Президента РФ от 21 декабря 2017 г. № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции», которым утвержден План развития конкуренции в Российской Федерации на 2018–2020 годы¹⁰³.

В Указе одними из основополагающих принципов государственной политики по развитию конкуренции обозначены обеспечение развития малого и среднего предпринимательства, а также обеспечение прозрачности закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд, а также закупок товаров, работ и услуг инфраструктурными монополиями и компаниями с государственным участием.

Федеральным органам исполнительной власти поручено представить до 1 января 2019 г. в Правительство РФ доклад о соответствии документов стратегического планирования и государственных программ принципам государственной политики по развитию конкуренции, о факторах, ограничивающих конкуренцию в установленных сферах деятельности и отраслях, и принятых мерах по отмене или изменению нормативных правовых актов, приводящих к избыточному государственному регулированию в установленных сферах деятельности;
обеспечивать ежегодное представление информации о достижении целей, задач и показателей планов развития конкуренции в Федеральную антимонопольную службу для ее последующего включения в доклад о состоянии конкуренции.

В качестве ключевого показателя мероприятий Плана поставлена задача увеличения к 2020 г. доли закупок, участниками которых являются только субъекты малого предпринимательства и социально ориентированные некоммерческие организации, в сфере государственного и муниципального заказа не менее чем в два раза по сравнению с 2017 г.

Данная сложная задача требует от заказчиков государственных программ разработки комплекса мер по ее выполнению.

В литературе сделан верный вывод о том, что сбалансированность системы государственных закупок, как и экономики в целом, возможно обеспечить не только экономическими, но и правовыми методами, в том числе закрепленным законодательно государственным прогнозированием и планированием ее развития¹⁰⁴.

Государственные закупки являются одной из самых коррупциогенных сфер, что подтверждается зарубежным опытом публичных закупок. В этой связи особую актуальность приобретает Национальный план противодействия коррупции на 2018–2020 годы, утвержденный Указом Президента РФ от 29 июня 2018 г. № 378, в специальном Ш разделе которого предусмотрен комплекс мер по мер по противодействию коррупции в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд¹⁰⁵.

Значение указанных и не обозначенных в Законе о стратегическом планировании документов, определяющих долгосрочную государственную политику и служащих основой для разработки и реализации государственных программ, национальных проектов в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития и перехода на новый технологический уровень достаточно велико, в связи с чем представляется необходимым в постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» среди требований к структуре и содержанию государственной программы включить меры по развитию конкуренции, которые должны разрабатывать заказчики, а также меры антикоррупционной направленности в целях недопущения конфликта интересов и провоцирования коррупционных проявлений.

Формирование долговременных целей и приоритетов в государственных программах определяет состав государственных нужд. Государственные программы являются основным видом расходных обязательств соответствующего бюджета. Экономическая обоснованность государственных программ служит основой для формирования объема и видов государственных закупок.

Эффективность планирования государственных закупок определяется прежде всего путем прогнозирования и долгосрочного планирования объема и номенклатуры закупок в целях реализации поставленных в государственных программах целей. В этой связи целесообразно составлять сводный прогноз государственных закупок для реализации государственных программ во взаимосвязи с бюджетным прогнозом и разработанным перечнем государственных программ, долгосрочные планы государственных закупок по каждой программе и обоснование их осуществления путем применения механизма контрактной системы. В данных документах следует предусматривать установленные цели, задачи, показатели, содержащиеся в документах стратегического планирования в рамках целеполагания.

Долгосрочное планирование государственных закупок в отличие от трехлетних планов закупок, утверждаемых заказчиками в соответствии с Законом о контрактной системе, позволит бизнес сообществу модернизировать производство для выпуска конкурентоспособной инновационной продукции, а заказчикам даст возможность заключить долгосрочные контракты, служащие средством стимулирования производства отечественной продукции и решения проблемы импортозамещения.

Система документов стратегического планирования постоянно пополняется новыми видами документов, имеющих важное значение для достижения стратегических целей.

Определенные особенности имеют пилотные государственные программы, правила разработки, реализации и оценки эффективности которых установлены постановлением Правительства РФ от 12 октября 2017 г. № 1242¹⁰⁶.

Пилотная государственная программа является документом, предусматривающим реализацию комплекса мероприятий, направленных на достижение определенных документами стратегического планирования целей государственной политики в соответствующей сфере, на принципах проектного управления¹⁰⁷.

Пилотная государственная программа содержит проекты (программы) и (или) отдельные мероприятия межпрограммных проектов (программ), а также ведомственные целевые программы.

Мероприятия федеральных целевых программ, интегрируемые в пилотную государственную программу, отражаются в структуре пилотной государственной программы по ее направлениям (подпрограммам) в составе соответствующих проектов (программ), ведомственных целевых программ или включаются как самостоятельные проекты (программы) и (или) отдельные мероприятия межпрограммных проектов (программ) или ведомственные целевые программы.

Включение проектов (программ) и ведомственных целевых программ в пилотную государственную программу осуществляется только тех, которые прошли процедуру ранжирования.

Модель ранжирования разрабатывается и утверждается ответственным исполнителем в соответствии с Методическими рекомендациями Минэкономразвития России¹⁰⁸.

Модель ранжирования представляет собой модель, которая позволяет определить ценность проектов (программ) и ведомственных целевых программ в ходе достижения целей пилотной государственной программы с учетом стоимости их реализации и имеющихся потенциальных рисков и которая является инструментом поддержки принятия взвешенного, сбалансированного управленческого решения по отбору проектов (программ) и ведомственных целевых программ пилотной государственной программы.

Формирование пилотных государственных программ осуществляется в соответствии с предусмотренными постановлением Правительства РФ № 1242 принципами, одним из которых является обеспечение достижения целей социально-экономического развития и национальной безопасности Российской Федерации, предусмотренных документами стратегического планирования. Данное положение относится к любой государственной программе.

Одной из особенностей пилотных государственных программ является их финансовое обеспечение, осуществляемое в соответствии с принципом консолидации источников, включающее бюджетные ассигнования федерального бюджета, бюджетные ассигнования бюджетов государственных внебюджетных фондов, Российской Федерации на реализацию пилотной государственной программы; бюджетные ассигнования консолидированных бюджетов субъектов РФ, а также средства из внебюджетных источников (институтов развития, государственных корпораций и компаний с государственным участием, средств из иных источников).

Пилотные государственные программы имеют большое социальное значение, в них включены мероприятия, которые раньше выполнялись в рамках федеральных целевых программ.

С 2018 г. пилотными государственными программами стали пять программ — «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», «Развитие транспортной системы», «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

Структура документов стратегического планирования постоянно совершенствуется. Так, в целях лучшей управляемостью программными документами и достижению поставленных в них целей принято постановление Правительства РФ от 31 октября 2018 г. № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации», в котором взамен аналогичного¹⁰⁹, в котором определены различные виды проектов, включая национальные и федеральные, которые подлежат реализации в соответствии с Положением об организации проектной деятельности в Российской Федерации, а также утверждена функциональная структура проектной деятельности, утвержденными данным постановлением¹¹⁰.

В постановлении определен проект как комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на получение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений; национальный проект — проект (программа), обеспечивающий достижение целей и целевых показателей, выполнение задач, определенных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», а также при необходимости достижение дополнительных показателей и выполнение дополнительных задач по поручению и (или) указанию Президента РФ, поручению Председателя Правительства РФ и Правительства РФ, решению Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, президиума Совета и подлежащий разработке в соответствии с Указом. Федеральный проект рассматривается в качестве документа, направленного на выполнение задач национального проекта и (или) достижение показателей, выполнение задач по поручению вышеперечисленных органов государственной власти. Определены также понятия ведомственного проекта и регионального проекта.

Таким образом, федеральные и национальные проекты можно рассматривать в качестве оперативных инструментов стратегического планирования, направленных на достижение показателей государственных программ или решение задач, поставленных Президентом РФ и Правительством РФ.

Федеральные проекты отражаются в виде структурных элементов в составе соответствующих государственных программ Российской Федерации, к сфере реализации которых они относятся.

Планирование бюджетных ассигнований на реализацию национальных проектов и федеральных проектов в очередном финансовом году и плановом периоде осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими порядок составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в приоритетном порядке.

Подробно урегулирован порядок инициирования, разработки, утверждения и мониторинга и завершения проектов. В целях осуществления проектной деятельности в Правительстве РФ и федеральных органах исполнительной власти формируются органы управления проектной деятельностью. Утверждена функциональная структура проектной деятельности в Правительстве РФ. Функции федерального проектного офиса выполняет Департамент проектной деятельности Правительства РФ.

В целях реализации положений Указа Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» Правительством РФ были утверждены 14 июня 2018 г. «Методические указания по разработке национальных проектов (программ)», согласно которым установлены подходы, с учетом которых разрабатывается национальный проект; требования, требования, с учетом которых организуется разработка и реализация национальных проектов в федеральных органах исполнительной власти; рекомендации по разработке и реализации национальных проектов в субъектах РФ¹¹¹.

В соответствии с Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года, утвержденными Правительством РФ от 29 сентября 2018 г., по каждой национальной цели развития Российской Федерации сформирован план ее достижения, который устанавливает траектории выхода на целевые уровни, отражает факторы, оказывающие влияние на достижение цели, а также перечень государственных программ Российской Федерации (включая входящие в их состав федеральные проекты), к сферам реализации которых относится управление соответствующими факторами¹¹².

Глава 3. ПРАВОВЫЕ СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД

3.1. Понятие, признаки и состав контрактной системы

Как было показано, в 90-е гг. идея создания федеральной контрактной системы в виде двух корпораций — акционерного общества «Федеральная контрактная корпорация «Росконтракт» (АО «Росконтракт») и акционерного общества «Федеральная контрактная корпорация «Росхлебопродукт» (АО «Росхлебопродукт») не была осуществлена, поскольку не было создано необходимых организационно-правовых условий.

Принятие Закона о размещении заказов оказало заметно положительное влияние на создание условий для проведения государственных закупок на конкурентной основе, поскольку Закон соответствовал сложившемуся зарубежному опыту регулирования государственных закупок и правилам действовавшего тогда Типового закона ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг 1994 г., предусматривающих конкурентный порядок проведения государственных закупок¹¹³.

Закон о размещении заказов установил единый порядок размещения заказов для федеральных государственных нужд, государственных нужд субъектов РФ и для муниципальных нужд. В ст. 1 в качестве одной из целей закона была провозглашена цель совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений. Провозглашенная Законом цель развития добросовестной конкуренции достигалась установлением в ч. 2 ст. 10 Закона приоритета применения торгов в качестве способа размещения заказа.

Введение конкурентных прозрачных процедур размещения заказов позволило сократить нецелевое использование бюджетных средств.

Однако с течением времени выявились недостатки Закона о размещении заказов. Так, в Законе содержались правила только об одном этапе осуществления закупок — размещении заказов посредством использования конкурентных процедур, отсутствовали правила о планировании закупок и формировании заказов, финансировании, мониторинге. Правила о контроле и информационном обеспечении закупок были несовершенны. Перечисленные и иные недостатки Закона о размещении заказов свидетельствовали о необходимости применения системного подхода к регулированию всего процесса закупок.

При разработке новой концепции государственных закупок были изучены зарубежное и международное законодательство и сложившаяся практика осуществления публичных закупок. Основными правилами осуществления закупок, на которых основана зарубежная практика, являются обеспечение добросовестной конкуренции и торги как способ заключения контрактов, адекватный рыночной экономике, позволяющий на условиях состязательности претендентов на получение государственных заказов выявить наилучшие предложения среди участников торгов.

В результате многолетнего опыта государственных закупок в зарубежных государствах были разработаны основные методы и приемы проведения успешной закупочной кампании, которые постоянно совершенствуются.

При разработке российского законопроекта о контрактной системе сложилось два подхода — Минэкономразвития России, представленный в Концепции формирования федеральной контрактной системы в Российской Федерации, и Минфина России, представленный в разделе «Формирование комплексной федеральной контрактной системы в Российской Федерации» Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. В Концепции Минэкономразвития России в качестве экономической сущности национальной контрактной системы рассматривалось обеспечение единства технологического цикла закупочной деятельности. В Концепции были выделены такие этапы как прогнозирование поставок товаров, работ и услуг для федеральных государственных нужд, формирование государственными заказчиками планов обеспечения федеральных государственных нужд, размещение заказов на поставку товаров, работ, услуг, юридическое оформление результатов размещения заказов, исполнение и мониторинг государственных контрактов. В Программе Минфина стадии закупочного цикла были структурированы как элементы федеральной контрактной системы, представленные следующими этапами: планирование закупок публично-правовых образований, размещение заказов и исполнение государственных (муниципальных) контрактов¹¹⁴. В обоих вариантах была поставлена задача создания единой интегрированной информационной системы контрактной системы, автоматизации основных контрактных процедур.

Кардинальных различий между двумя вариантами реформирования системы государственных закупок не было. Различия заключались в основном в полноте элементов, включаемых в контрактную систему.

В отличие от Закона о размещении заказов проект закона о контрактной системе был основан на принципиально новой концепции, в основе которой лежит системный подход к созданию взаимосвязанных элементов контрактной системы, обеспечивающих достижение конечной цели — результативность и эффективность закупок государством товаров, работ, услуг на основе достижения баланса интересов государства и предпринимателей.

Первоначально разработанный законопроект именовался о федеральной контрактной системе, и в нем федеральная контрактная система определялась как совокупность мер правового, организационного и экономического характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд в товарах, работах, услугах посредством реализации взаимосвязанных этапов: прогнозирования и планирования обеспечения государственных и муниципальных нужд; осуществления закупок товаров работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; осуществления контроля и аудита, в том числе мониторинга полноты и качества удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Таким образом, предполагалось создание единого организационно-правового механизма обеспечения функционирования процесса закупок в целях удовлетворения федеральных государственных нужд.

Однако контрактная система рассматривалась только как совокупность различных мер, направленных на обеспечение государственных нужд. В такой редакции определения контрактной системы не ясно было, какие из субъектов осуществляют перечисленные в определении действия, направленные на обеспечение государственных нужд и соответственно не были очерчены границы создаваемой контрактной системы. Следует подчеркнуть, что предполагалось разработать процедуры подготовки прогнозов поставок товаров, работ услуг, однако данные положения в действующий Закон о контрактной системе не вошли.

Согласно п. 1 ст. 3 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд определяется как «совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация «Роскосмос», заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы не предусмотрено настоящим Федеральным законом), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд».

Таким образом, в сфере государственных и муниципальных закупок создана система, которая понимается в качестве совокупности элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, что образует целостность, единство¹¹⁵.

Создание определенной системы в сфере закупок позволяет
обеспечить взаимосогласованное правовое регулирование всех стадий процесса государственных закупок. Наименование «контрактная система» означает, что в сфере закупок государственные нужды удовлетворяются путем заключения с юридическими и физическими лицами контрактов, договоров.

При разработке российского законопроекта был использован прежде всего опыт США, в которых федеральные государственные закупки регулируются Федеральными Правилами приобретения товаров и оказания услуг¹¹⁶, охватывающими отношения по планированию, размещению заказов и исполнению контрактов. Размещение и исполнение государственных заказов на уровне штатов и муниципальных образований самостоятельно регулируются соответствующими публично-правовыми образованиями¹¹⁷.

В окончательном варианте из названия российского закона «федеральная контрактная система» было исключено слово «федеральная», и Закон распространяет свое действие на закупки товаров, работ, услуг для удовлетворения федеральных государственных нужд, государственных нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд. Такое решение вначале было воспринято как верное решение. Единство правил и процедур осуществления закупок позволяет реализовать конституционные принципы, в том числе принципы единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации). Кроме того, субъекты РФ и муниципальные образования получили определенные полномочия по регулированию отношений по закупкам для региональных нужд и нужд муниципальных образований. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ¹¹⁸ осуществляются в случаях, предусмотренных законодательством РФ о контрактной системе (ч. 3 ст. 2 Закона о контрактной системе).

В Законе о контрактной системе государственные нужды субъектов РФ выделены в самостоятельный вид государственных нужд, что соответствует положениям Конституции РФ, в которой вне пределов исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71) и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72) субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73).

Значение закупок для обеспечения региональных нужд огромно. Региональные закупки по объему составили в 2017 г. 63% рынка государственных закупок. За полгода объем заключенных контрактов составил 2,27 трлн рублей, а федеральный сегмент — почти 28%¹¹⁹.

Как было уже сказано, Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» распространяет свое действие только государственные закупки федерального уровня, определяя основные принципы разработки и реализации федеральных целевых программ, общие положения о формировании и размещении государственных заказов, о государственных контрактах и ответственности федеральных заказчиков. При этом в данном Законе определено, что потребности субъектов РФ в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ (поставки продукции для региональных нужд), определяются органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с общими принципами и положениями данного Закона. Поставки продукции для региональных нужд обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников, привлекаемых ими для этих целей (п. 3 ст. 1). Бюджетная деятельность государства строится на принципе федерализма, отражающего государственное устройство Российской Федерации, установленного Конституцией РФ¹²⁰. В соответствии со ст. 8 Бюджетного кодекса РФ субъекты РФ самостоятельно решают вопросы состава расходов своих бюджетов и осуществляют контроль за их исполнением.

Таким образом, в соответствии с принципом верховенства Конституции Российской федерации и федерального законодательства субъекты РФ самостоятельно принимают решения, связанные с закупкой товаров, работ, услуг, финансируемых за счет средств региональных бюджетов и приобретаемых в собственность соответствующего субъекта РФ, вследствие чего ч. 3 ст. 2 Закона о контрактной системе нуждается в изменении. Неясная формулировка п. 14 ст. 3 Закона о контрактной системе, в которой приводятся основные понятия об определении органа исполнительной власти субъекта РФ по регулированию контрактной системе, в соответствии с которым таким органом является орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный на осуществление функций по обеспечению реализации государственной политики в сфере закупок для обеспечения нужд субъекта РФ, организации мониторинга закупок, а также по методологическому сопровождению деятельности заказчиков (во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системе в сфере закупок (подчеркнуто мною. — Л. А.) порождает вопросы о необходимости согласования действий регионального регулятора закупок с федеральным регулятором.

Органы государственной власти субъектов РФ наделены полномочиями по определению дополнительной информации, включаемой в планы закупок (ч. 3 ст. 17), в планы-графики (ч. 7 ст. 21), установлению порядка формирования, утверждения и ведения планов закупок для обеспечения нужд субъекта РФ (ч. 5 ст. 17), а также планов-графиков (ч. 5 ст. 21), но в соответствии с требованиями установленными Правительством РФ.

Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с общими правилами нормирования устанавливают правила нормирования для обеспечения нужд субъектов РФ (ч. 4 ст. 19).

Субъекты РФ создают региональные информационные системы в сфере закупок, интегрированные с единой информационной системой (ЕИС) и устанавливают порядок их функционирования и использования (ч. 7–10 ст. 4).

Дополнительные случаи проведения общественного обсуждения закупок для обеспечения нужд субъектов РФ могут быть установлены законодательством РФ.

Учет региональных особенностей отражен в ч. 20.1 ст. 22, в которой предусмотрено право высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в дополнение к утвержденным методическим рекомендациям по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК), цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), устанавливать рекомендации по обоснованию и применению иных методов определения НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Вместе с тем в целях необходимости учета разнообразных потребностей субъектов РФ в товарах, работах, услугах, обусловленных различными факторами (национальными, климатическими и иными), в Законе о контрактной системе целесообразно расширить права субъектов РФ в регулировании закупок для обеспечения региональных нужд.

В литературе отмечается в качестве общей тенденции усиление централизации по вопросам, непосредственно связанным с региональной спецификой, вследствие чего «постоянное дублирование, отсутствие оригинальности, учета собственных особенностей в законотворчестве субъектов Российской Федерации»¹²¹.

Правительство РФ наделено правом включать в определенных случаях в отношении конкретной закупки включать в контракт дополнительные условия его исполнения (ч. 17 ст. 34). Такое право следовало бы предоставить и высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ в отношении конкретной закупки для обеспечения государственных нужд субъекта РФ.

В целях обеспечения государственных нужд субъектов РФ им необходимо предоставить право разрабатывать и утверждать типовые контракты для обеспечения региональных нужд. Таким правом они сейчас обладают только при отсутствии типовых контрактов. В соответствии с ч. 11 ст. 34 Закона о контрактной системе такое право имеют лишь федеральные органы исполнительной власти и государственные корпорации «Росатом» и «Роскосмос».

Регионы различаются и по климатическим особенностям, по уровню промышленного развития, имеют и иные особенности, вследствие чего данные особенности влекут за собой необходимость отражения их в закупках товаров, работ, услуг для соблюдения региональных интересов.

Вместо «точечных» мер по расширению полномочий органов государственной власти субъектов РФ по регулированию отношений в сфере закупок для обеспечения региональных нужд, целесообразно внести изменения в ч. 3 ст. 2 Закона о контрактной системе и предусмотреть право органов государственной власти субъектов РФ в соответствии со своей компетенцией принимать правовые акты, регулирующие отношения в сфере закупок для нужд регионов, происходящих из их особенностей и не влекущих нарушение конституционных принципов единства товарного рынка и защиты конкуренции.

Следует сказать, что понятие, правовая природа контрактной системы не подвергались в юридической литературе глубоким исследованиям.

Применяя разработанное В. В. Лаптевым в советский период понятие хозяйственной системы, А. Кирпичев характеризует созданную контрактную систему в качестве хозяйственной системы, имеющей центр — Минэкономразвития России¹²². Следует однако отметить, что разработанное академиком В. В. Лаптевым понятие и элементы хозяйственной системы, состоящей из производственных предприятий, промышленных объединений и иных относилось к определенной отрасли промышленного производства и было направлено на увеличение объема производимой продукции и совершенствование отраслевого управления. Кстати, и сам автор пишет, что под хозяйственной системой понимались другие явления¹²³.

Построение системы предполагает наличие тесных взаимосвязей между ее элементами, придающими системе устойчивость. В то же время система как целостное образование, созданная для определенной цели, имеет свойства, не совпадающие со свойствами ее элементов.

Созданная контрактная система в сфере государственных закупок является правовой системой, поскольку взаимоотношения между субъектами, входящими в ее состав (согласно определению контрактной системы — действий) представляют собой юридически значимые действия.

Проведение характеристики контрактной систем и выявление ее правовой природы возможно путем применения различных квалификационных критериев.

Так, в зависимости от сложности и многообразия связей в системе различают простые и сложные системы. Созданная контрактная система является сложной системой и с точки зрения уровней состава субъектов и с точки зрения объединяемых в системе этапов осуществления закупок. В контрактую систему включены и субъекты, осуществляющие свою деятельность на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне, причем совершаемые действия по удовлетворению федеральных государственных нужд, государственных нужд субъектов РФ и муниципальных нужд отражаются в соответствующих информационных системах, интегрированных с ЕИС.

Сложность контрактной системы обусловлена и многообразием субъектов и связей между ними, включая отношения по регулированию закупок, составлению планов закупок и планов графиков, выбору и обоснованию способа закупок, заключению и исполнению государственных контрактов. Правила о финансировании закупок содержатся в БК РФ, который наряду с Конституцией РФ и ГК РФ выступает основой для законодательства о контрактной системе (ч. 1 ст. 2 Закона о контрактной системе). Общие положения об источниках финансирования закупок целесообразно было бы включить в Закон о контрактной системе.

Одним из основных критериев, позволяющих установить взаимосвязи между субъектами в контрактной системе, является характеристика участников контрактной системы в зависимости от выполняемых ими функций.

Согласно определению контрактной системы, содержащемуся в п. 1 ст. 3 Закона о контрактной системе, участников контрактной системы можно подразделить на несколько групп: осуществляющих функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию контрактной системы (регуляторов) которыми выступает федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы — Министерство финансов РФ¹²⁴, органы исполнительной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок. Следует отметить, что помимо органов местного самоуправления, осуществляющих контрольные функции, другие контрольные органы не включены в состав участников контрактной системы.

Участниками контрактной системы являются две государственных корпорации — ГК «Росатом» и ГК «Роскосмос», совмещающие различные функции в контрактной системе. Корпорации вправе принимать нормативные правовые акты о контрактной системе в случаях, предусмотренных законодательством РФ (ч. 2 ст. 2 Закона о контрактной системе).

ГК «Росатом» обеспечивает проведение государственной политики в области развития атомной отрасли, выполнение заданий государственной программы вооружения и государственного оборонного заказа (ч. 3 ст. 4)¹²⁵. В то же время ГК «Росатом» осуществляет функции государственного заказчика государственного оборонного заказа в установленной сфере деятельности, а также функции государственного заказчика государственных программ, научно-технических и инвестиционных программ и проектов, осуществляет размещение заказов, заключает государственные контракты на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских, проектно-изыскательских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности, а также иные гражданско-правовые договоры (п. 6.1 ст. 6).

Согласно Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 215-ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности “Роскосмос”» ГК «Роскосмос» осуществляет нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, обеспечивает реализацию государственных программ и иных документов стратегического планирования, а также контроль за исполнением государственных контрактов на закупки товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных нужд, исполнителями по которым являются организации Корпорации (ч. 4 ст. 6), права и обязанности главного распорядителя бюджетных средств, государственного заказчика, государственного заказчика-координатора, ответственного исполнителя государственной программы вооружения, государственных программ Российской Федерации, президентских программ, Федеральной космической программы России и иных программ (ч. 5 ст. 6). Корпорация в установленном законодательством РФ порядке осуществляет закупки товаров, работ, услуг, заключает государственные контракты (договоры) на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд в установленной сфере деятельности, а также заключает иные гражданско-правовые договоры (ч. 13 ст. 6)¹²⁶.

В состав участников контрактной системы включены иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ.

Федеральные органы исполнительной власти, как и ГК «Росатом» и ГК «Роскосмос» вправе принимать нормативные правовые акты о контрактной системе в случаях, предусмотренных законодательством РФ (ч. 2 ст. 2). Так, федеральные органы исполнительной власти, а также ГК «Росатом» и ГК «Роскосмос», осуществляющие нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере деятельности, разрабатывают и утверждают типовые контракты, типовые условия контрактов, носящие нормативный характер (ч. 11 ст. 34).

Следуя логике законодателя, в состав контрактной системы следует включить и органы государственной власти РФ, а также все органы, осуществляющие контроль, мониторинг и аудит, поскольку Закон о контрактной системе регулирует данные отношения.

Таким образом, контуры контрактной системы четко не определены и границы размыты.

Определяя контрактную систему,