Государство, право, общество в условиях глобализирующегося мира

Монография

Ответственный редактор
кандидат юридических наук, доцент
А. В. Захаров

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 340(075.8)

ББК 67.0я73

Г72

Авторы:

Белянская О. В. (п. 2.5), Бибаров-Государев А. П. (п. 4.6), Воробьева С. В. (п. 1.2), Глазатова Т. С. (п. 2.1), Ельцов Н. С. (п. 3.6), Захаров А. В. (п. 1.3; 4.5 в соавт.), Зелепукин Р. В. (п. 2.3), Кнац Ю. А. (п. 1.4), Косов Р. В. (п. 3.1), Кулик Ю. П. (п. 3.2 в соавт.), Липунцова А. В. (п. 1.5), Налетова И. В. (п. 1.1), Нестерова Е. М. (п. 2.4), Орлова Е. Е. (п. 4.4), Попов А. Г. (п. 4.5 в соавт.), Пронина Л. А. (п. 3.4), Прохоров А. В. (п. 3.3), Радюкова Я. Ю. (п. 3.2 в соавт.), Садохина Н. Е. (п. 2.2), Сатина Э. А. (п. 4.1), Субочева В. А. (п. 1.6), Телегин Г. И. (п. 3.5), Тисленко Д. И. (п. 4.2), Шуняева В. А. (п. 4.3).

Рецензенты:

Комаров С. А., доктор юридических наук, профессор (Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Москва);

Турецких А. В., начальник управления (Министерство юстиции Российской Федерации по Тамбовской области).

Ответственный редактор кандидат юридических наук, доцент А. В. Захаров.

Монография является комплексным исследованием, посвященным анализу развития государства, права и общества в условиях происходящей глобализации современного мира.

Книга предназначена для широкого круга специалистов.

УДК 340(075.8)

ББК 67.0я73

© Тамбовское региональное отделение
ООО «Ассоциация юристов России», 2016

© ООО «Проспект», 2016

Предисловие

Глобализация становится сегодня не только самым популярным термином социально-гуманитарного знания, но и одной из самых спорных и широко обсуждаемых проблем. В рамках данной работы авторами выявляются и широко анализируются как положительные, так и отрицательные последствия современной глобализации. С одной стороны, глобализация делает мир единым, способствует процессам объединения экономических и политических систем, культурному диалогу, правовому взаимодействию и унификации правовых норм, а с другой — формирует фрагментацию, диверсификацию и дифференциацию мира. Увеличивающийся процент народонаселения приводит к массовым миграционным процессам, усилению мультикультурных взаимодействий в современном мире, распространению западного образа жизни на Востоке и незападных — на Западе. Истощаются природные ресурсы, что приводит к экологическому и энергетическому кризисам. Глобализируется международная преступность, приобретая новые, ранее не существовавшие виды. Все это свидетельствует о неравномерности современных процессов глобализации, ее асимметричности, противоречивости.

Предлагаемая монография содержит всесторонний анализ глобализационных процессов в правовом, экономическом, образовательном, культурном, информационном и иных пространствах, выявляются положительные и отрицательные моменты влияния глобализации на политику государства, государственные и правовые процессы и явления, изменения в обществе и т. п.

Ценность данного труда обуславливается также тем, что авторами являются высококвалифицированные преподаватели вузов региона, а также работники государственных и правоохранительных органов, что позволяет научные выводы подтверждать практическими данными.

1. Современные тенденции развития государства под влиянием глобализации

1.1. Особенности глобализации современного мира

Одним из самых сложных, противоречивых и спорных процессов современного мира является глобализация. Она исследуется одновременно многими науками, каждая из которых имеет понятийный аппарат, свою методику, свой набор категорий, не всегда стыкующихся между собой. Глобализация — это не просто рост интернационализации или рост взаимозависимости и взаимопроникновения человеческих отношений наряду с ростом интеграции социально-экономической жизни. Глобализация, по мнению Ф. Уэбстера, является одновременно экономическим, политическим, социальным и культурным явлением, о чем свидетельствует, например, взрывной рост миграции, туризма, возникновение гибридных музыкальных форм и одновременно увеличение озабоченности выработкой глобальных политических стратегий или переменами в сфере управления¹.

Термин «глобализация» употребляется в разных смыслах, контекстах и ситуациях. Нет единой точки зрения даже на то, когда возник этот термин. В. Л. Иноземцев полагает, что эпизодически термин «глобализация» применялся уже с 1960-х гг., но в центр концептуальных построений был поставлен в 1981 г. американским социологом Дж. Маклином, который пытался понять исторический процесс усиления глобализации социальных отношений и дать ему объяснение². Другие авторы полагают, что понятие «глобализация» было введено американским исследователем Т. Левитом в 1983 г.³ Чаще всего рождение термина «глобализация» связывают с американским социологом Р. Робертсоном, который в 1983 г. использовал термин «глобальность» (globality) в названии своей статьи «Обсуждая глобальность», а в начале 1990-х гг. выпустил книгу, посвященную социальной теории глобализации и исследованию глобальной культуры⁴.

За прошедшие несколько десятилетий было предпринято огромное количество попыток создать теорию глобализации. Но, несмотря на появление действительно серьезных теорий как в нашей стране, так и за рубежом, использование понятия в популярной литературе приводит к тому, что термин «глобализация» теряет свою аналитическую ценность и приобретает двусмысленный оттенок. «В самом общем виде глобализация подразумевает “сжатие” мира, с одной стороны, и быстрый рост осознания миром самого себя — с другой. Образно говоря, мир движется от состояния “в себе” к состоянию “для себя”»⁵.

В современном мире, как в научном сообществе, так и в средствах массовой информации, все чаще используются такие понятия, как глобализация, глобализм, глобальные проблемы, глобалистика, глокализация, гробализация и др. Поскольку сам термин американского происхождения, большую часть исследований, посвященных изучению процессов глобализации, проделали английские, американские, австралийские и скандинавские социологи. Несмотря на это, в том или ином виде проблемы, которые затрагивает глобализация, обсуждаются на разных языках: во Франции употребляя термин mondialisation, в Испании и Латинской Америке — globalizacion, в Германии — Globalisierung⁶. Повсеместное распространение термина «глобализация» свидетельствует о масштабе явлений, которые оно обозначает.

Р. Робертсон одним из первых рассмотрел глобализацию как совокупность процессов, делающих единым социальный мир⁷, как серию эмпирически фиксируемых изменений, разнородных, но объединенных логикой превращения мира в «единое место», что означает универсализацию условий и характера социальных взаимодействий в любой точке мира и, наоборот, ситуацию, когда события в разных точках мира могут быть условиями или даже элементами одного процесса социального взаимодействия. Ученый выявил в глобализации два направления: глобальную институционализацию жизненного мира и локализацию глобальности. Глобальная институционализация социального мира представляет собой формирование повседневных локальных взаимодействий под непосредственным воздействием макроструктур мирового порядка. Макроструктурирование мирового порядка происходит, по мысли Р. Робертсона, под действием трех факторов: экспансии капитализма, западного империализма, развития глобальной системы массмедиа.

Локализация глобальности призвана отразить становление процессов глобализации «снизу», посредством взаимодействия с представителями других государств и культур в повседневной культуре, включения в нее инонациональных, экзотических культурных компонентов. Сегодня такие тенденции нашли отражение в концепциях мультикультурности⁸, где «глобальное» означает не только «интернациональное» и «субнациональное», но и «локальное» в той степени, что оно помогает осознать глобальные тенденции в повседневной жизни. Подчеркивая двухуровневость процессов глобализации, Р. Робертсон ввел термин «глокализация», который объединяет гомогенные и гетерогенные тенденции современных глобальных процессов.

Выделение Р. Робертсоном двух направлений глобализации (глобальной институционализации жизненного мира и локализации глобальности) и двух аспектов глобализации (глобальная взаимозависимость и глобальное сознание) позволило анализировать глобальные процессы не только на макро- (система/структура), но и на микроуровне (социальное действие / актор).

В современном социально-гуманитарном знании под понятием «глобализация» понимается широкий спектр событий и тенденций, среди которых выделяют⁹:

• развитие мировых идеологий, интенсивную борьбу за установление мирового порядка;

• скачкообразный рост числа и влияния международных организаций, ослабление суверенитета национальных государств;

• появление и развитие транснациональных корпораций, рост международной торговли;

• интенсивные массовые миграции и формирование мультикультурных обществ;

• создание планетарных средств массовой информации и экспансию западной культуры во все регионы мира и т. д.

Актуальным для современного социально-гуманитарного знания является выявление не только структурных составляющих процессов глобализации, но и принципов теории глобализации. Среди последних в работах ученых (социологов, культурологов, философов, политологов, историков) сформулированы следующие [24, с. 25–26]:

• процесс глобализации происходит одновременно с модернизацией и включает в себя укрепление экономических связей между государствами и возникновение глобальной культуры сознания;

• глобализация приводит к сближению людей;

• пространство сжимается, а время становится глобальным;

• обитатели планеты сформировали рефлексивную ориентацию к миру в целом;

• дихотомия универсализма и партикуляризма утратила силу;

• риск и ответственность расширились глобально;

• в ходе глобализации возрастает культурализация социальной жизни.

Под глобализацией обычно подразумевают как всеобщие проблемы, затрагивающие мир в целом, так и последствия интеграционных процессов в виде становления единого мирового рынка, свободного движения товаров и капитала, а также распространения информации. Более подробно в процессах глобализации выделяют новые отношения обмена, интернационализацию торговли, реструктурирование международного рынка труда, уменьшение конфликтов на уровне трудовых капиталов, международное разделение труда, развитие новых сил производства и технологий, капиталоемкое производство, увеличение численности женщин, занятых в производственно-экономических процессах, увеличение размера и значения сферы услуг. Говорят также об информационной революции и о зарождении в недалеком будущем качественно новой формы общества — мегаобщества, мегакультуры, мегаэтноса.

Какую бы из противоположных точек зрения на глобализацию мы ни выбрали, сегодня ясно одно: глобализация как процесс, вызванный экономическими, политическими, технологическими и культурными изменениями, перемещает как ценности культуры, так и капиталы на новые уровни — они функционируют в новых сетях, коалициях, учреждениях. Так, М. Кастельс рассматривает глобализацию как все более взаимозависимые отношения между экономиками, культурами, общественными организациями и национальными государствами¹⁰. Глобализация формирует новую культуру посредством растущей взаимозависимости технологий связи и средств информации, что порождает проблемы идентичности и взаимозависимости внутри отдельных культур и между ними.

Среди всего многообразия исследований глобализации можно выделить разные концепции, которые отсчитывают существование единого глобального мира с разных эпох¹¹:

1) зарождения человечества;

2) неолитической революции (5 тыс. лет назад);

3) Нового времени, эпохи модерна (около 500 лет назад);

4) середины XIX в.;

5) середины ХХ в.;

6) конца ХХ в.

Есть и такие исследователи, которые считают, что глобализации в ее идеальном значении никогда не было и еще долго не будет.

Каждая из этих точек зрения имеет право на существование, мы будем придерживаться той, что существует два подхода к исследованию глобализации: одни (мы назовем их эволюционистами) считают, что глобализация — естественный процесс развития человечества, который был подготовлен всей историей и прошел несколько этапов своего развития, другие считают, что глобализация — революционный процесс, характерный только для современности, поскольку связан с теми радикальными изменениями (информационными, технологическими, биологическими, экологическими и т. д.), которые возникают только в современном мире.

Сторонники эволюционного развития процессов глобализации считают, что этот процесс объединения, универсализации общественных структур уходит своими корнями в далекое прошлое¹². Факт взаимозависимости между культурами был известен задолго до появления понятия «глобализация». Постепенное сближение стран и континентов характеризует всю историю человечества, и в этом плане мировая история — своего рода совокупность медленных и быстрых шагов государств и народов в направлении глобального сближения. Источники таких сближений можно найти и в пространственных перемещениях племен и народностей, и в экономических взаимодействиях, и в культурных влияниях, а также в социальных факторах. В истории есть множество примеров пространственного перемещения людей между отдельными регионами, странами и континентами, которые порождались потребностями сельского хозяйства, торговли или простого любопытства. Уже в древности и в Средневековье существовали крупные социальные общности, объединявшие огромные территории и народы: Персидская держава, держава Александра Македонского, Римская империя, держава Чингисхана. Но эти общности чаще всего были неустойчивыми политическими объединениями разношерстных территорий, оказывались непрочными и существовали недолго.

По мнению Э. Биркенса, такое длительное развитие процессов глобализации связано прежде всего с распространением культурных и религиозных факторов, примером чему могут служить процессы распространения христианства в первые века нашей эры и ислама на рубеже первого и второго тысячелетия. Последние десятилетия ХХ века посредством распространения западных продуктов культуры, ее американизации только сделали этот процесс более массовым и гомогенным. Современные исследователи, по мнению Э. Биркенса, рассматривают глобализацию как синтез разных культур и его последствия. Одни представители этого подхода (С. Хантингтон) считают, что столкновение культур и цивилизаций приведет к увеличению напряженных отношений между Западом и традиционными обществами, примером чему могут служить этнические конфликты в современных мультикультурных обществах, которые усилились после 11 сентября 2001 г. Другие (Т. Фридман) — что современная культура, основанная на взаимодействии разных национальных культур, одержит победу без потери своего традиционного значения¹³.

Следующий период активизации глобальных процессов исследователи видят в XIV–XIX вв., когда начался процесс резкого усиления интеграции, т. е. взаимодействия и взаимовлияния различных регионов мира. Это ускорение было связано с Великими географическими открытиями, изобретением и распространением книгопечатания, возникновением капиталистического общества и индустриальной революцией в Западной Европе. Более мобильным человечество стало приблизительно с XVI в., когда начали развиваться интенсивные межконтинентальные потоки, основанные на колониальных связях. Глобальная система была достигнута к началу ХХ в. благодаря развитию средств транспорта и связи. В конце XX — начале XXI в. происходит интенсификация процесса глобализации благодаря тому, что цифровая революция последних десятилетий сделала массовыми движения товаров, людей, финансов и информации.

Сторонники эволюционного подхода к исследованию процессов глобализации чаще всего выделяют несколько стадий, которые они прошли в своем развитии. Отправной точкой чаще всего считают два периода — эпоху Великих географических открытий и конец XIX в., когда получили развитие не только средства связи, но и транспорт, средства массовой информации. Так, Р. Робертсон выделил в процессе глобализации пять фаз:

• зародышевая (начало XV — середина XVIII в.);

• начальная (середина XVIII в. — 1870-е гг.);

• фаза подъема (1870-е — середина 1920-х гг.);

• фаза борьбы за гегемонию (1920-е — середина 1960-х гг.);

• фаза неопределенности (середина 1960-х — 1990-е гг.)¹⁴.

На наш взгляд, для современных процессов глобализации большое значение имеет период рубежа XIX–ХХ вв., что подтверждает целый ряд авторов как первой половины ХХ в. (например, Й. Шумпетер), так и современности (например, исследователи Всемирного банка). Последние выделяют две/три волны глобализации, периоды, когда мировое сближение шло революционными темпами¹⁵. Существенных различий во взглядах при таком разделении не наблюдается, третья волна рассматривается как промежуточная стадия формирования современного этапа глобализации после Второй мировой войны.

Первую волну глобализации исследователи Всемирного банка относят к рубежу XIX–XX вв., когда мир вступил в фазу активного взаимосближения на основе распространения торговли и инвестиций в глобальном масштабе благодаря пароходу, телефону, конвейеру, телеграфу и железным дорогам. В работах идеологов первой волны глобализации (Р. Кобдена, Дж. Брайта, Й. Шумпетера) получила развитие мысль о главной особенности наступившего времени: инновация заменяет традицию, невиданно ускорилось наступление будущего, которое безжалостно поглощает не только прошлое, но и настоящее. Промежуточная волна, которая охватывает три десятилетия послевоенного периода, характеризовалась переходом к интернационализации и подготовила современное возрождение глобализации в конце 1970-х — начале 1980-х гг. Второе рождение глобализации началось на основе невероятной революции в совершенствовании средств доставки глобального радиуса действия в информатике, телекоммуникациях и цифровых технологиях, в результате чего произошло то, что именуют политическим триумфом западного капитализма. Процесс глобализации перешел на такой уровень, что впервые в истории интеграция, взаимодействие и взаимовлияние различных частей человечества охватили всю планету, объединив все регионы без исключения. Именно с этого момента можно говорить о глобализации в строгом смысле этого слова. Интегрированным оказалось все человечество в целом, пусть даже разные его части в разной степени. Такая интеграция продолжается и интенсифицируется во все большей и большей степени.

Таким образом, на протяжении длительного времени и в разной степени глобализация охватывала основные сферы человеческой деятельности¹⁶:

– экономическую (функционирование великих торговых путей, зарождение и смену разных социально-экономических систем, формирование транснациональных компаний, мировой экономики и мировых финансов);

– политическую (интеграцию родов и племен в народы, формирование государств и наций, региональных сообществ, наднациональных органов управления);

– религиозную (формирование мировых религий и их распространение);

– географическую и геополитическую (великое переселение народов, открытие и освоение новых земель, формирование империй и мировых держав);

– идеологическую (распространение тех или иных социальных идей на многие страны и народы);

– информационную (формирование речи, создание и развитие письменности, книгопечатания, массмедиа, Всемирной паутины — Интернет).

Сторонники эволюционного подхода считают, что глобализация (протоглобализация) имеет глубокие корни, которые неравномерно давали ростки в течение всей истории человечества, активизируясь в определенные эпохи, и достигли своего расцвета в современном мире.

Другая точка зрения фокусирует внимание на том, что современная глобализация — во многом явление не только новое, но и революционное¹⁷. Причем представители этого направления считают, что глобализация — не один процесс, а сложное сочетание целого ряда процессов.

Отталкиваясь от экономического понимания глобализации, Э. Гидденс аргументирует революционность современных процессов. Сегодня уровень международной торговли намного выше, чем когда-либо ранее, — в ней задействован значительно более широкий набор товаров и услуг. Но главное отличие заключается в интенсивности финансовых потоков и движения капиталов. Современная «электронная экономика» позволяет одним щелчком мыши переводить громадные объемы капиталов из одной части света в другую. На глобальных валютных рынках ежедневно обращаются суммы, намного превышающие триллион долларов¹⁸.

Далее английский социолог подчеркивает, что концентрироваться только на революционности экономической составляющей глобализации нецелесообразно. Глобализация охватывает политическую, технологическую, культурную сферы, которые глобализируются под непосредственным развитием систем коммуникаций, которые произошли несколько десятилетий назад. Сегодня впервые в мире стала возможной мгновенная связь между противоположными точками земного шара. Развитие мгновенной электронной связи — не просто способ ускоренной передачи информации или новостей, но и способ изменения нашей повседневной жизни, когда лицо нашего соседа нам знакомо меньше, чем лицо политического деятеля или кинозвезды. Революционность процессов глобализации обеспечивает информационно-коммуникативная революция, которая сама по себе является причиной почти всех современных перемен в производстве, потреблении, торговле, процессах социализации, передачи знаний, организации промышленности, формировании государства, предоставлении услуг, распространении всех типов знаний и информации.

Э. Гидденс связывает с глобализацией переход человечества от радикального модерна к состоянию постмодерна, которое характеризуется ускоряющейся и усложняющейся социокультурной динамикой¹⁹:

– изменения бытия происходят в контексте разрывов в познании;

– социальные трансформации обретают центробежный и беспорядочный характер;

– личность индивида подвергается разрывам, расчлененности в результате того, что жизненный опыт носит фрагментарный характер;

– истина обретает контекстуальный характер;

– ощущается теоретическая беспомощность перед лицом глобальных тенденций;

– возникает «опустошение» повседневной жизни как результат вторжения в нее абстрактных систем;

– координация политических усилий лишена благоприятных возможностей из-за возрастания роли локального фактора и дисперсии.

Все тенденции, которые связывают сегодня с процессами глобализации, происходят и на локальных уровнях, поэтому глобализация и локализация представляют собой две стороны мировых процессов, порождают риски и вызовы, равнозначные друг другу. Один из крупнейших современных социологов Дж. Ритцер добавляет к вызовам, формируемым глобализацией и глокализацией, вызовы гробализации (от англ. слова «grow» — «растут»). Вызовы и риски гробализации связаны с производством десоциализированного общества — ничего. Ничто выступает в виде не-мест, не-вещей, не-людей, не-услуг, т.е. общественных явлений, лишенных конкретного социального, культурного и временного контекста. Они проявляются в современном обществе амбивалентно. С одной стороны, не-вещи и не-услуги макдональдизированных ресторанов, больниц, университетов уменьшают конкретные риски неопределенности и, следовательно, вызовы глобализации, а с другой — ничто увеличивает риски ненамеренных последствий, особенно в плане возможной дегуманизации человеческих отношений²⁰.

Обоснование сущности процессов (глокализации, гробализации, вестернизации, американизации и т. д.), которые сопровождают современные процессы глобализации, отличает работы приверженцев именно революционной сущности глобализации. Представители этого подхода считают, что в наши дни глобализация проявляет и всеобщую инновационность, и неоднозначность.

Тому, что глобализация появилась только в конце ХХ в., есть много причин. Во-первых, возникновение глобализации совпало с исчезновением социалистической системы, что способствовало превращению в общезначимые нормы рыночных отношений, демократии, открытого общества. Во-вторых, научно-техническая революция конца ХХ в., изменения информационных технологий способствовали трансформации таких фундаментальных категорий человеческого существования, как пространство и время (пространство сжимается, время стремится к нулю). В-третьих, человечество осознало, что решение глобальных проблем (рост народонаселения, нехватка пищи и воды, дефицит природных ресурсов, экология, эпидемии, международная преступность, терроризм, торговля оружием и наркотиками и т. д.) требует совместных усилий государств и международных организаций всех уровней. В-четвертых, попытки создания системы глобального управления мировыми политическими процессами постоянно приводят к негативным последствиям («государства-изгои», асимметричные конфликты, терроризм, оружие массового уничтожения и т. д.). В-пятых, становление глобальной экономики способствует формированию мировых рынков капитала, товаров, услуг, в том числе и социальных, рабочей силы. В-шестых, формируется международная система прав человека, демократических норм, что влечет за собой изменение основ политической организации общества. Наконец, во избежание «столкновения цивилизаций» (С. Хантингтон) возникает необходимость «диалога культур», «диалога цивилизаций», формирования принципов толерантности.

Революционность современных процессов позволила представителям этого подхода представить глобальные тенденции как институциональные изменения. В теориях М. Кастельса, И. Валлерстайна, Э. Гидденса, Дж. Ритцера современная социальность не зависит от национальных организаций, а определяется некоторой формой космополитической солидарности, глобальным сознанием, которое формируется вокруг «общего будущего всего человечества». Такие институциональные концепции глобализации привели к ощущению глобального гражданства через понимание мира в целом, к космополитическому обществу, важными элементами которого выступают такие организации, как ООН, первые экспедиции в космос, приземление американского космического корабля на Луне, падение Берлинской стены, современные изменения в международном праве.

Таким образом, современный этап глобализации необходимо рассматривать не просто как продолжение тенденций интеграции или интернационализации, а действительно как уникальный процесс, который не только количественно, но и качественно отличается от всех предыдущих эпох. Исследовательская группа Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации выделила следующие отличительные черты современной глобализации²¹:

• происходят «достраивание» глобальной экономики, всеобщая либерализация рыночных отношений, осуществляется свободное и по существу мгновенное в масштабе реального времени движение капиталов;

• складывающаяся глобальная информационная сеть и современные коммуникационные средства делают возможным общепланетарное общение, «сжатие» времени и пространства;

• знания превращаются в базовый элемент общественного богатства;

• принципиально меняется роль человеческого капитала, его интеллектуальной составляющей;

• качественные изменения происходят в повседневном бытии человека: всеобщим спросом пользуются одни и те же товары, поставляемые на мировой рынок; формируются общие формы и нормы общения и поведения, не связанные с их национальной и культурной принадлежностью, а являющиеся проявлением именно глобальных процессов;

• беспрецедентны глобальные вызовы и угрозы, среди них — появление глобального оружия, способного уничтожить все живое на планете. Никогда еще жизнь человечества не была поставлена в такую зависимость от применения или неприменения оружия «судного дня»;

• глобализация, как ни один из процессов прошлого, заострила проблему социоприродного единства, подвела человечество к «антропогенному переделу Земли», высветила необходимость перехода к новому типу эволюции (коэволюции), означающему достижение гармонии между природой и обществом вместо господствовавшей ранее идеи покорения природы человеком и властвования над нею.

Глобализация несет в себе как положительные, так и отрицательные последствия. С одной стороны, глобализация делает мир единым, способствует процессам объединения экономических и политических систем, культурному диалогу, а с другой — идет фрагментация, диверсификация и дифференциация мира. Формируется глобальный разрыв между богатыми и бедными странами, огромное число людей не только не знакомы с достижениями современной цивилизации, но и лишены пищи, питьевой воды, не могут получать образование, пользоваться услугами здравоохранения. Усиливающийся рост народонаселения приводит к массовым миграционным процессам, усилению мультикультурных взаимодействий в современном мире, распространению западных форм жизни на Востоке и незападных на Западе. Истощаются природные ресурсы, что приводит к энергетическим кризисам. Глобализируется терроризм, международная преступность. Нарастают причины мировых финансовых кризисов. Все это свидетельствует о бинарности современных процессов глобализации.

Политически нейтральные представления о глобализации как о сокращении времени и пространства сосуществуют с теорией развития экономики, связанной с рыночными ценностями. Развитие единой универсальной космополитической культуры сталкивается с процессами нарастания локальных тенденций, этнического ренессанса, развития культурного разнообразия. Глобализация рассматривается одновременно как гомогенный и гетерогенный процесс, усиливающий и подобия, и различия. С одной стороны, глобализация расширяет возможности для отдельных людей и целых стран и народов, с другой — усиливает эксплуатацию и тенденции культурного империализма. Одни видят в глобализации расширение демократии и прав человека, другие — разнообразие колониализма, эксплуатации, безработицы и бедности. Глобализация ассоциируется исключительно с экономическими процессами и одновременно затрагивает вопросы создания единого социокультурного пространства. Многие исследователи связывают современные процессы глобализации только с постмодерными изменениями, вызванными развитием информационных потоков и тенденций виртуализации, другие говорят о том, что причины возникновения глобализации можно увидеть несколько веков назад.

В. Б. Кувалдин выделяет несколько признаков современной глобализации, которые и рождают такие противоречия²²:

1) нетривиальность путей, стихийно-сознательное формирование глобального мира. Нельзя сказать, что на формирование глобализации не оказывают влияние воля и силовое принуждение. В то же время глобальные тенденции во многом разворачиваются стихийно, как поиск решений глобальных проблем, как выход различных видов деятельности за национально ограниченные рамки;

2) незапрограммированность результата. Сегодня нельзя точно сказать, к каким результатам приведет глобализация. Будет ли она продолжаться дальше, захватывая все большие пространства и процессы, или она может быть обращена вспять, как это случилось в начале ХХ в. под влиянием двух мировых войн (правда такой сценарий большинством исследователей рассматривается как маловероятный);

3) неравномерность процесса. Скорость и основательность глобализационных процессов сильно отличаются в зависимости от места, социальной среды, личных качеств индивида; в разных сферах глобализация также проявляет себя в разной степени, экономика сегодня более глобализирована, чем культура;

4) высокая степень конфликтности. Современный глобальный мир очень разнообразен, в него входят сообщества, фундаментально отличающиеся друг от друга уровнем развития и образом жизни, существуют большие перепады потенциалов национально-государственных образований, обилие культур и цивилизаций, отсутствуют эффективные регуляторы глобальных процессов (если о таких вообще можно говорить);

5) беспрецедентные возможности и угрозы кризисов невиданных масштабов. Глобализация — одно из самых грандиозных предприятий в истории человечества. В случае своего успешного осуществления она знаменует собой переход всего мирового сообщества на новый уровень развития, что не может происходить безболезненно, таит в себе большие угрозы, серьезные потрясения и может окончиться катастрофой. Одновременно глобализация раздвигает горизонты, создает уникальные исторические возможности, способствует зарождению новых форм жизни человека.

На наш взгляд, все бинарные противоречия глобализации можно объединить в две большие группы.

Уникальность глобализации связана с ее современной революционной сущностью, гетерогенностью, культурным разнообразием, социокультурная направленность глобализации определяет и инвайронментальные особенности проявления и решения глобальных проблем, и существование квазирыночных отношений, и расширение пространства и времени до бесконечности.

Экономическая составляющая глобализации может рассматриваться как основа американизации (распространение системы ценностей рыночных отношений, капитализма, общества потребления), формирование гомогенности, разделение мировой системы на центр и периферию, сокращение пространства и времени, продолжение тенденций интернационализации и интеграции.

Когда глобализацию сводят только к экономической составляющей (что происходит достаточно часто), она воспринимается как линейный процесс, как непрерывное расширение всякого рода зависимости от мирового рынка. Как результат — глобализация предстает в упрощенной форме, которая функционирует по законам линейности. А трактовка глобальных процессов как линейных не соответствует действительным процессам, поскольку не учитывает открытость социокультурных процессов, нелинейный характер взаимодействия ведущих подсистем глобализирующегося целого²³: экономики и политики, экономики и моральных ценностей, экономики и образования, экономики и культуры. Поэтому противоречие «экономическое — социокультурное» в глобализации можно рассматривать как определяющее.

Глобализация затрагивает все стороны развития общества и прежде всего характеризует процессы, влияющие на рост взаимосвязанности и взаимозависимости в мире. Это результат взаимозависимости экономических и финансовых секторов на мировом уровне. Причем глобализация все чаще рассматривается в единстве с финансово-экономической сферой в силу того, что сегодня возможно извлечение более высокой прибыли от вложения капитала в сочетании с возможностью размещения производства товаров и услуг почти по всему миру.

Глобализация начиналась прежде всего как экономический процесс, как стремление к нахождению новых рынков сбыта и дешевой рабочей силы. Сегодня транснациональные корпорации создали разветвленные, опутывающие весь мир организационные сети, координирующие производство продукции и ее продажу.

Явление глобализации мировой экономики находит свое проявление и сопровождение в таких процессах, как: усиление интернационализации хозяйственной жизни; образование инфраструктуры для транснационального перелива капитала, инвестиций; размывание экономических границ (так называемое явление второй экономики); развертывание региональной, межрегиональной и глобальной экономической интеграции государств; изменение характера экономической функции значительного числа государств, перешедших или находящихся в стадии перехода к экономике открытого типа, обращенной к внешнему рынку; противостояние тенденций на моноцентризм и полицентризм в МЭО; обострение проблем международного долгового кризиса, международной монополизации товарных рынков, ресурсопользования²⁴.

Экономические источники глобализации подчеркивают практически все исследователи, которые рассматривают ее как революционный, гетерогенный, уникальный характер. Так, по мнению У. Бека, функционирующая в глобальных масштабах экономика подрывает основы национальной безопасности и национальных государств²⁵. Современные процессы активизируют то, что всегда незримо присутствовало в капитализме: предприятия, особенно функционирующие в глобальном масштабе, играют ключевую роль не только в организации экономики, но и обществе в целом — они в состоянии отнимать у общества такие материальные ресурсы, как капитал, налоги, сырье, рабочие места и т. д.

Связь глобализации с капитализмом подчеркивает и другой современный социолог — З. Бауман, хотя и не сводит ее только к капиталистическим отношениям²⁶. Развитие неолиберализма и глобальных процессов сделали ключевым потребительский, поверхностный стиль жизни. Глобализация порождает ориентацию общества на рыночные ценности, тем самым глобальные экономические отношения заменяют власть национальных государств. Одновременно с этим экономическая составляющая, по мнению и У. Бека, и З. Баумана, оставляет глобальные потоки за капиталом, рынками, транснациональными корпорациями, тогда как большинство населения («бродяги») находятся в болоте «локализации», создавая множество гетерогенных общностей, часто изолированных друг от друга.

Признавая экономические источники глобализации первичными, необходимо отметить, что под влиянием современных процессов экономика сама изменяется. Глобальная экономика отличается от предшествующих типом производственной деятельности, базовыми технологиями, структурой²⁷. Современные процессы информатизации и глобализации породили новый этап развития экономики знаний, в котором качественно меняются такие экономические параметры, как факторы производства, тип производственной деятельности, базовые технологии, разновидности товаров, услуг, производственная деятельность человека и т. д. На базе использования новых технологий происходит формирование отраслей, специфическим образом сочетающих формы производства товаров и услуг: ИТ, средства связи, интернет-услуги. Высокие технологии проникают и в другие секторы экономики.

Основными ресурсами глобальной экономики выступают знания и информация, которые могут выступать и как предмет, и как средство труда. В первом случае они — это первичные необработанные данные, во втором — совокупность знаний, с помощью которых информация может быть обработана и использована.

При этом информация как производственный ресурс специфична²⁸. Распространение информации тождественно ее самовозрастанию — она становится стандартным свойством факторов производства. Потребление информации не ведет к ее исчерпаемости как производственного ресурса: вне зависимости от того, кто и в каких количествах, насколько интенсивно использует информацию, она не уменьшается в объеме.

Информация как основа современной экономики формирует социокультурную направленность процессов глобализации.

Социокультурный подход к возникновению и сущности современных тенденций глобализации свидетельствует о том, что глобализация может как повышать, так и понижать культурное разнообразие. Она сближает различные культуры, позволяя людям сохранить свою индивидуальность. С другой стороны, процесс рекультурализации, сопровождающий глобализацию, часто бывает жестоким, антигуманным, оскорбляет моральные устои многих национальных культур.

Сегодня признано, что в культурном отношении общества по мере интеграции становятся более разнообразными, но без политики, направленной на защиту местных культурных традиций, глобализация может привести к преобладанию унифицированной глобальной культуры, которую сегодня связывают с американскими паттернами. В связи с этим формируется новая парадигма глобальных отношений, связанная с диалогом культур²⁹. Современные концептуальные подходы к глобализации культуры основаны на признании культурных различий, увеличении их роли в процессе становления единого мультикультурного мира. Прежде всего, это объясняется тем, что «сегодня невозможно говорить о культуре как о чем-то едином и однородном для всех времен и народов… Культура по своей сути не монистична, а плюралистична — таково преобладающее воззрение нашего времени».

Взаимодействие культур, основанное на уважении к культурной самобытности и духовному наследию того или иного народа, — важнейшая предпосылка формирования модели не только мультикультурного, но и современного космополитического мира. Диалог культур предполагает восприятие другой культуры с точки зрения культурного релятивизма, толерантное отношение к «другому», укрепление взаимопонимания и взаимного уважения с помощью интеркультурного взаимодействия, а не обращение «другого» в свою веру, как это насаждалось этноцентристами. Современные тенденции мультикультурализма предполагают уважение к партнеру, умение услышать иное мнение и принять альтернативные варианты. Причем эти тенденции не должны приводить к культурной изоляции, пропагандированию культуры как четко очерченной целостности соответствующей группы населения.

Диалог культур ведет к взаимному обогащению и развитию знаний, выявляет и поощряет то, что объединяет народы, содействует более глубокому пониманию общих этнических стандартов и универсальных человеческих ценностей. Ценности, разделяемые всеми, должны помочь космополитам обосновать принципы культурной терпимости и диалога культур. Современный космополитизм рассматривает терпимость в отношении культурного разнообразия в тесной связи с демократическими процессами, что предполагает его победу в конфликте фундаментализма и космополитической толерантности.

На наш взгляд, глобализация представляет собой именно социокультурный феномен, поскольку культура — наиболее глобализированная сфера, где социальные отношения максимально символизированы и могут осуществляться без привязки к определенной территории. Кроме этого, культурные основы глобализации стимулируют потоки симулякров в политике и экономике, в результате чего и в этих сферах общества глобальные потоки нарастают.

Одновременно именно социокультурные причины, особенности, следствия глобализации формируют ее непредсказуемость, асимметричность. В современных исследованиях последний термин начинает употребляться очень часто, характеризуя множество сфер действительности: асимметричные системы, асимметричные рынки, информационная асимметрия рыночной экономики, асимметричная взаимозависимость, асимметричные конфликты, асимметричные войны и т. д.³⁰ Асимметричность глобализации проявляется во всех ее процессах, влияниях на сферы общества, но в большей степени она определяет неравномерность, неравнозначность, разновеликость акторов глобализации, что выступает одним из главных вызовов глобализации. Причем «мягкая мощь» (культурное разнообразие, культурное влияние, нарастание тенденций мультикультурализма) зачастую может в большей степени определять глобальную силу, чем привычные экономические, военные и политические рычаги влияния, что демонстрируют террористические акты, современные рынки, международные конфликты.

Классические глобальные проблемы под влиянием нарастания асимметричности современного мира становятся настоящими вызовами глобализации. Асимметричность формирует ситуацию, когда в разных цивилизациях, культурах, государствах по-разному проявляются угрозы современному миру. Так, проблема народонаселения в развитых странах связана с его сокращением, увеличением представителей «третьего возраста», миграцией представителей других культур, формированием мультикультурного общества, а в развивающихся странах — это проблема смерти новорожденных, увеличение количества населения и одновременно сокращение запасов природных ресурсов, воды и пищи, малая продолжительность жизни. Такая асимметричность характерна практически для всех вызовов глобализации: изменения запасов и потребления природных ресурсов, угроз окружающей среде, информационного неравенства и формирования информационных кризисов, изменения системы социальной защиты населения, несоответствия развития разных уровней системы образования, проблем экологической безопасности, глобального изменения климата.

1.2. Глобализация и процессы трансформации национального суверенитета

Актуализация проблемы государственного суверенитета в условиях глобализационных процессов связана с тем, что в условиях современного мирового развития государства, будучи длительное время едва ли не единственными субъектами международного права, оказались в окружении различных образований, которые стали играть ведущую роль в регулировании геополитических процессов.

Современная мировая политика стала ареной обостряющейся борьбы глобального и внутриполитических начал. С одной стороны, на мировой арене последовательно уменьшается роль национальных государств. При этом не просто растет их зависимость от международного сообщества в плане решения проблем, требующих соединения усилий многих государств, или при решении крупных международных конфликтов, предполагающих выработку интегрированных позиций, но и от политики группы наиболее развитых и мощных в экономическом и военном отношениях стран и их военно-политических союзов.

Среди факторов, воздействующих на политическую структуру мира, на развитие международных отношений, выделяют такие, как глобализация, усиление взаимозависимости, формирование «планетарного экономического организма». Во всем многообразии современных тенденций можно назвать две наиболее значимые:

1) развитие глобализации и глобальных процессов;

2) увеличение числа различных субъектов на мировой арене и их суверенизация³¹.

В свою очередь теория глобализации показала неоднозначность и противоречивость социально-политических и экономических процессов, протекающих в современном мире. С одной стороны, налицо качественная трансформация современной цивилизации, усиление взаимозависимости стран и народов, которое является следствием глубоких интеграционных процессов, с другой — обострение противоречий на национальной, религиозной и культурной почве, эскалация сепаратистских настроений, расшатывающих целостность суверенных государств.

Также к негативным последствиям глобализации следует отнести и такие факты, как растущее неравенство, когда получаемые выгоды и возможности концентрируются в относительно небольшом числе стран и неравномерно распределяются в данных странах; связанное с этим нарастание уязвимости и маргинализации многих государств; возросшие угрозы целостности национальных культур и вызовы суверенитету государств.

Перед международным сообществом встали сложные многоплановые проблемы, затрагивающие жизненно важные интересы всего человечества, а поэтому требуют для своего решения международного сотрудничества в самом широком масштабе. Наиболее значимыми среди глобальных проблем являются поляризация мирового сообщества, выражающаяся в фундаментальном различии уровня жизни, степени социально-экономического развития различных стран и народов; международный терроризм; международные конфликты как в «горячей», так и в «холодной» формах, включая информационные войны, киберпреступность, экономические катастрофы и эпидемии, часто связанные с бесконтрольной хозяйственной деятельностью транснациональных корпораций; нарушение прав и свобод человека; демографические катастрофы; пандемии; национальные и религиозные конфликты; бедность и голод, захватывающие крупные географические регионы земного шара; «гуманитарная» экспансия сильных держав в отношении слаборазвитых стран и др. Масштаб этих проблем опять же оказывается несопоставим с возможностями даже самых крупных и развитых государств по их решению.

По мнению В. А. Дергачева, говорить о системном видении проблем в эпоху глобализации и их адекватной классификации здесь не приходится, поскольку исследователи, как правило, фиксируют надводную часть айсберга, оставляя без внимания его скрытую и более масштабную часть³².

Глобализация давно вышла за свои экономические рамки. Фундаментальные изменения захватывают всю сферу социально-политических отношений, которая вынуждена подстраиваться под новые реалии и вызовы. Все большее значение и актуальность приобретает вопрос об эволюции роли государств и их взаимоотношений в стремительно меняющемся мире.

Несмотря на все произошедшие и происходящие в мире перемены, формально государственный суверенитет продолжает оставаться основой современной системы международных отношений, и у государств остается законное право противостоять любому внешнему диктату. Однако интенсивная глобализация и активные интеграционные процессы, сопровождающиеся возложением государствами своих традиционных функций и полномочий на международные организации с целью успешного решения региональных и универсальных задач, становятся очевидной тенденцией развития международного сообщества.

Противоречие заключается в том, что современная международная система, создавшая условия для развития процесса глобализации, под его воздействием сама постепенно стала устаревать, а сформированные послевоенные институты международного сообщества оказались не готовыми эффективно функционировать в условиях глобального мира³³.

Процессы глобализации, приобретающие все большее ускорение в последние годы, безусловно, оказывают сильное воздействие на функционирование государств, на их базовые институты, а значит, и на суверенитет. Но, несмотря на глубокие и многочисленные изменения, происходящие в мире в последние полтора десятилетия, государственный суверенитет остается основой конституционного строя большинства государств.

Следует согласиться с точкой зрения Т. М. Поляковой о том, что информационные, финансовые и иные процессы, связанные с глобализацией, сокращают возможности национальных правительств по контролю за внутриполитической ситуацией и управлению ею³⁴.

В настоящее время настораживает тот факт, что со стороны развитых государств мира и преуспевающих экономических субъектов предлагается пересмотреть ряд международно-правовых норм и принципов, в частности п. 7 ст. 2 гл. I Устава ООН, в котором провозглашается принцип невмешательства «во внутреннюю компетенцию любого государства»³⁵.

Принципы соблюдения государственного суверенитета предлагается заменить принципами управления глобальной безопасностью под эгидой «обновленной» ООН как наследницы Вестфальской системы. Укореняются идеи наделить международной правосубъектностью влиятельные организации (ТНК, ВТО и др.). Но не следует забывать о том, что в начале XXI в., и особенно после событий 11 сентября 2001 г., возникла серьезная угроза не только суверенитету государств, но и существованию Вестфальской системы и данные тенденции продолжают оставаться основной угрозой международной безопасности.

Следует отметить, что в своем учении о государстве Г. Еллинек рассматривал суверенную государственную власть как независимую и верховную власть. Он подчеркивал, что первый признак проявляется преимущественно вовне, в сношениях суверенного государства с другими державами, второй — во внутренних отношениях. Суверенитет рассматривается как «правовое понятие». Обращается внимание на то, что «независимость государственной власти всегда конструировалась как правовая, а не фактическая независимость. Одновременно суверенитет означает и то свойство государственной власти, в силу которого она обладает исключительной способностью к правовому самоопределению и самообязыванию»³⁶.

Со времен становления Вестфальской системы мира (1648) идея государственного суверенитета фиксируется в международном праве. Государство наделяется властными полномочиями на принадлежащей ему территории, становится субъектом международных отношений. Принцип равенства прав государств зафиксирован в п. 1 ст. 2 Устава ООН, где, в частности, говорится: «Организация основана на принципе суверенного равенства ее членов»³⁷. Согласно Декларации (1970), принятой в соответствии с Уставом ООН, «каждое государство имеет неотъемлемое право выбирать свою политическую, экономическую, социальную и культурную систему без вмешательства в какой-либо форме со стороны какого бы то ни было другого государства»³⁸. Суверенное равенство, уважение прав, присущих суверенитету, предусматривались и последующими документами ООН, а также многочисленными декларациями по вопросам регулирования отношений между государствами — членами региональных союзов, совещаний и т. п.³⁹

В рамках существующей политической системы мира подтверждается обязательство поддерживать усилия, направленные на обеспечение суверенного равенства всех государств, и Декларацией тысячелетия ООН (2000). Суверенные государства имеют в ООН право голоса в решениях глобального значения. Конечно, принимаемые общим голосованием резолюции обладают довольно слабой процедурно-обязывающей силой, влияние таких голосований на мировую политику весьма заметно.

Очевидно, что со временем силовые действия одних суверенных государств в отношении других становятся все более опасными и финансово затратными, возрастает значение рационального расчета в использовании суверенитета, и все суверены, рано или поздно осознав силу этого фактора, начинают двигаться в сторону рационализации своих отношений друг с другом.

Проблема суверенитета актуализировалась, как известно, уже после Второй мировой войны, когда развитые государства стремились установить контроль не только над обширными территориями и ресурсами, но и над потоками информации, рынками товаров, услуг, финансов, над перемещением рабочей силы. С 1948 г. устанавливается международный режим торговли в условиях льготных таможенных тарифов между государствами, заключившими Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ), затем членами Всемирной торговой организации (ВТО, 1994) — преемницы ГАТТ. Эксперты ведущих учреждений мировой экономики (ОЭСР, Всемирный банк, МВФ) призывают к интеграции, немало сторонников идеи превратить весь мир в зону свободной торговли.

В отличие от ситуации, сложившейся после заключения Вестфальского мира в 1648 г., сегодня объем суверенитета демократических правовых государств в определенной степени ограничен внутренними и внешними факторами, а также международными правовыми нормами. Но «принципиальные» положения, закрепленные Вестфальскими мирными договорами, должны оставаться незыблемыми и приоритетными: верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти на территории государства, независимость в международном общении, обеспечение целостности и неприкосновенности территории.

Согласно распространенному в свое время консенсуальному видению международного права считалось, что международное право основывается исключительно на свободной воле государств. Государства суверенны, и их свобода может быть ограничена только с их согласия. В настоящее время государства все чаще передают часть своих полномочий, которые раньше считались неотъемлемыми атрибутами государственного суверенитета, в пользу создаваемых ими международных организаций. Происходит это по разным причинам, в том числе с возрастанием числа глобальных проблем, расширением сфер международного сотрудничества и соответственно увеличением числа объектов международно-правового регулирования. Неоспоримым является тот факт, что в современных геополитических условиях возрастает взаимозависимость государств через общность глобальной инфраструктуры и среды обитания, через международное разделение труда. Складываются всеобщие инфраструктурные сети, унифицируются всеобщие нормы и стандарты в производстве и потреблении. Интернационализируются финансовые и производственные фонды. Свободнее становятся потоки информации, товаров, капитала и людей, т. е. государственные границы оказываются в возрастающей степени проницаемыми⁴⁰. И поэтому в результате такой трансформации международных отношений создается впечатление о прогрессирующих пустоте и эфемерности государственного суверенитета.

В научных публикациях присутствуют точки зрения по поводу того, что концепция «государства как суверена» избыточна и даже является вредоносным продуктом антропоморфизма и конструктивизма (точка зрения, например Фридриха фон Хайека) или идеологемой тех, кто узурпировал власть (как считали анархисты, часть марксистов, постмодернисты в духе Мишеля Фуко)⁴¹. Но, необходимо отдать должное позиции ученых, которые отстаивают значимость и возрождение идеи государства и суверенитета, обосновывают значимость данной теории для практики международных отношений. Несомненно, усиление взаимозависимости никак не устраняет суверенитет субъектов международного сообщества.

Возвращаясь к существу вопроса, отметим, что главным с точки зрения проблемы государственного суверенитета следствием процессов глобализации является противоречие между нарастающей экономической и политической взаимозависимостью, интеграцией стран и народов, с одной стороны, и сохранением за государством права самостоятельно и по своему усмотрению решать собственные проблемы — с другой⁴². Следствием этого процесса является утрата государством ряда своих функций на международной арене и появление на ней большого числа новых акторов — межправительственных международных организаций, принимающих на себя ряд функций, делегируемых им отдельными государствами, что фактически ограничивает внешний суверенитет последних. Одновременно с процессами глобализации и возникновения наднациональных органов власти этнический сепаратизм, усиление власти на местах свидетельствует о нивелировании и внутреннего суверенитета. При этом глобализация приводит как к интеграции, так и к децентрализации, и это не способствует сохранению суверенности государств.

Кроме того, последние события на международной арене показали, что государство утрачивает свой основной признак — монополию на законное насилие в силу распространения и утверждения универсальной идеологии приоритета прав человека, которые зачастую ставятся мировым сообществом выше государственных интересов⁴³.

С учетом сложившейся геополитической ситуации особого внимания заслуживает позиция ряда ученых, утверждающих, что в процессах глобализации заинтересованы, во-первых, наиболее развитые в экономическом отношении страны, члены организации экономического сотрудничества и развития. В них проживает одна десятая часть человечества, но она владеет двумя третями мировой экономики, доминирует на рынке капиталов и технического производства⁴⁴.

Их целью становится контроль над международными коммуникациями, производство наиболее сложных технологических разработок и в результате возможность вмешательства во внутренние дела государств практически в любой точке земного шара.

Также значительную угрозу потере и ослаблению государственного суверенитета способствуют транснациональные корпорации (ТНК), деятельность которых вышла далеко за рамки государственных границ и по своему содержанию и последствиям приобретает все более глобальный масштаб. Они реализовали беспрецедентную транснационализацию производства, торговли и банковских структур и стали главной движущей силой экономической глобализации, устранив во многих отношениях национальные государства.

ТНК в настоящее время насчитывается около 63 000 (с 690 тысячами иностранных филиалов)⁴⁵. Ни для кого не секрет, что они контролируют национальные правительства в развивающихся странах и определяют их политику.

Также нельзя не остановиться на таком факторе влияния на суверенитет государств, как различные международные организации и корпорации. Одни из них имеют территориальную природу, другие не имеют четкой привязки к территориальному расположению и влиянию. Некоторые являются универсальными (ООН, МВФ, ВТО) или являются макрорегиональными (ОБСЕ, Совет Европы, НАТО и др.). Нельзя недооценивать их значимость и влияние на международной арене. Многие международные организации носят исключительно региональный характер (ОДКБ, СНГ, ЛАГ и др.). Некоторые из них являются межправительственными, другие неправительственными. Одни имеют политическую природу, другие создаются с иными целями: экономическими, экологическими, религиозными и т. д.

В итоге реальная самостоятельность остается уделом очень небольшого количества стран, которые и являются локомотивами глобализации, а также местом прописки большинства крупнейших ТНК. Кроме того, все более значительное место в становлении современного мироустройства занимают международные организации, первую скрипку в которых играют ведущие страны и ТНК, обладающие по ряду причин возможностью навязывать свою волю в глобальном масштабе. К этим организациям и клубам можно отнести Большую восьмерку, Большую двадцатку, ООН, НАТО, ЕС, ОБСЕ, Совет Европы, МВФ, Всемирный банк, ВТО, Давосский Всемирный экономический форум и некоторые другие.

Резюмируя данные факты, отметим, что вместе с государствами на международной арене появились новые субъекты, которые оказывают существенное влияние на политическую и экономическую жизнь. Нельзя отрицать объективный факт, что современное территориальное суверенное государство действительно переживает глубокий кризис. В настоящее время существует целый ряд обязательств, которые современные государства не могут игнорировать и которым обязаны подчиняться.

На современном этапе вполне очевидно, что политика вышла за пределы государств и государственных границ и глобализация меняет роль, характер деятельности и сам статус современных национальных государств, разрушает государственные границы, национальные традиции и культуру, уничижает местные интересы, нормы и обычаи⁴⁶.

Уход государства из целого ряда областей и сфер жизнедеятельности общества либо ограничений его функций в них является во многом вынужденным, выступает результатом мощных экономических, технологических или культурных воздействий, которые хотя и затрагивают разные регионы неодинаково, но все же находятся за пределами контроля даже самых могущественных государств. Но следует заметить, что зачастую отступление государств происходит добровольно, например, в силу политической слабости руководящих структур, из-за сложившейся зависимости от других, более сильных, государств и международных организаций. Государства открывают границы, интегрируя свою инфраструктуру с соседями, вступая в международные организации разного рода, включая военные, позволяют размещать на своей территории военные базы иностранных государств и подчиняют себя правилам, которые устанавливают эти государства и организации. Примеров таких процессов на международной арене достаточно, подобные процессы сейчас ярко выражены на Украине, в прибалтийских государствах.

Многие авторы предрекают закат государственного суверенитета, вынужденного делиться своими полномочиями с международными структурами, неправительственными организациями, бизнес-сообществом и т. п.⁴⁷

Представители популярных теорий ограничения суверенитета считают, что отношение государств к собственному суверенитету со временем будет пересмотрено.

По мнению Абрама Чайеса, в будущем предметом дискуссий будет «новый суверенитет», суверенитет, который будет формироваться под воздействием сотрудничества в сфере соблюдения норм международного права и который охватит все государства, за исключением нескольких самоизолировавшихся. «Суверенитет теперь заключается не в свободе государств независимо осуществлять свою власть, преследуя сугубо собственные интересы, а в сотрудничестве государств с соответствующим более или менее равноправным статусом, что и будет составлять сущность международной жизни»⁴⁸.

Сегодня повышенный интерес к проблеме ограничения суверенитета государств связан с двумя основными моментами. В первом случае речь идет о возможности вооруженного вмешательства мирового сообщества по решению Совета Безопасности ООН (так называемое принудительное ограничение суверенитета). Второй случай связан с созданием и деятельностью международных организаций, обладающих элементами наднациональности (ЕС, ВТО)⁴⁹. На основе учредительных договоров об их создании и в пределах своей компетенции они уполномочены в лице своих независимых институтов принимать юридически обязательные для государств-членов нормативно-правовые акты и обеспечивать их соблюдение. В целях реализации этого механизма государства передают часть прав, входящих в их внутреннюю компетенцию, такой международной организации, положения о делегировании суверенных прав государства органам международной организации содержатся в конституциях этих стран (так называемое добровольное ограничение суверенитета).

Профессор В. А. Карташкин отмечает, что в современных международных отношениях суверенитет государств подвергается серьезным ограничениям в следующих случаях: когда государство добровольно принимает на себя определенные международные обязательства; когда оно становится участником двустороннего или многостороннего договора; когда государство вступает в ту или иную международную организацию, принимая на себя соответствующие обязательства; когда международными или региональными органами принимаются решения, имеющие обязательную силу для государств; когда государство признает верховенство международных норм над национальным законодательством⁵⁰.

Также очевидно, как только современное государство постепенно сдает командные высоты, которыми оно обладало прежде, многие его институты начинают приходить в упадок: предприятия, находящиеся в государственной собственности; система социального страхования; пенитенциарная система; полиция, которая дополняется и часто заменяется частными службами безопасности; вооруженные силы, которые сильно сокращаются; государственные средства массовой информации, которые уступают по вложениям частным, и т. д.⁵¹

Верховная власть государств уже не может претендовать на абсолютное верховенство в пределах своей территории. Сфера ее господства сужается не только в экономической, но и в политической области, и все труднее провести грань между внешней и внутренней политикой. В итоге государства утрачивают монополию на применение легитимного насилия. Одни из них расплачиваются за попытку удержать эту монополию военным поражением и международным трибуналом для своих лидеров (Сербия, Ирак, Ливия). Другие даже не решаются на такую попытку, послушно уступая это право более могущественным державам. В современном мире ставится под сомнение исключительная роль государства в формировании культурной и политико-правовой идентичности индивидов и этнических групп. Границы государственно-юридической принадлежности личности (гражданство) перестают совпадать с границами ее национальной и культурной идентичности⁵².

В значительной степени это относится и к правовым системам государств, так как в их нормативном регулировании все больший удельный вес начинает принадлежать международному и корпоративному праву. У государств, даже наиболее развитых, остается все меньше возможностей регулировать все указанные процессы, воздействовать на экономику и социально-культурную сферу государственно-правовыми средствами.

Говоря о процессах глобализации, необходимо отметить, что проявляется политическая направленность глобализации, которая связана с падением роли государств и народов (наций), превращением их из главных и единственных субъектов мировой политики в одних из таких субъектов наряду с различными международными организациями самого разного толка, ТНК и их правлениями⁵³.

И что особенно важно заметить, модель «односторонней» глобализации связана не с ослаблением, а с возрастанием международной напряженности и уводит в сторону от реализации заявленной стратегии безопасного мира и устойчивого развития. Доминирование интересов мировой олигархии в глобализирующемся мире ведет к полному упадку суверенной государственности, господству хаоса в политических отношениях как на национальном, так и на мировом уровнях в целях подчинения стран и народов международной финансовой элите.

Поэтому для многих современных государств и их народов возникает необходимость обеспечения и защиты своих интересов и ценностей, собственной национальной и культурной идентичности. Но в рамках тех форм политической и территориальной организации, которые являются в настоящее время преобладающими, современные государства с этими задачами справиться не в состоянии. Это ведет к поиску путей и средств, способных трансформировать форму и содержание современного государства, а следовательно, его суверенитет, организацию и реализацию верховной власти и принципы государственно-территориального устройства.

И тем не менее не следует преувеличивать значение глобализации и недооценивать роль государственного суверенитета. Следует отдать должное тому факту, что государство по-прежнему является основным политическим институтом на мировой арене. Будучи владельцем суверенитета, государство проводит политику самоопределения. Подобная политика ставит конкретные цели в нескольких сферах, таких как безопасность, самобытность, самодостаточность, консолидированность, экономическая эффективность. Суверенитет является очень важным инструментом, поскольку именно он дает право на участие в любых межгосударственных, надгосударственных совместных институтах. Государственный суверенитет означает самостоятельность, независимость государства в осуществлении им своей политики как в пределах собственной территории, так и в международных отношениях при условии ненарушения суверенитета других государств.

Верховенство государственной власти внутри страны проявляется в способности государственной власти самостоятельно устанавливать общеобязательные для всех членов общества правила поведения и обеспечивать единый правопорядок, определять права и обязанности граждан, должностных лиц, государственных и партийных, общественных органов и организаций. Причем международное право лишь исходит из этого свойства и утверждает его, возводя уважение суверенитета государства в норму межгосударственных взаимоотношений.

В то же время в мире всегда существовали и существуют государства с формальным или ограниченным суверенитетом. Формальным суверенитет государства считается тогда, когда он юридически и политически провозглашается, а фактически в силу распространения на него влияния других государств, диктующих свою волю, не осуществляется.

Частичное ограничение суверенитета может быть принудительным и добровольным. Принудительное ограничение суверенитета может иметь место, например, по отношению к побежденному в войне государству со стороны государств-победителей. Именно такая судьба постигла Германию после капитуляции 1945 г., когда союзники решали ее будущее.

Добровольное ограничение суверенитета допускается самим государством по взаимной договоренности с другими государствами, например, ради достижения определенных, общих для всех них целей. Добровольно суверенитет ограничивается и тогда, когда государства объединяются в федерацию и передают ей часть своих суверенных прав.

Бесспорен тот факт, что часть вопросов, входящих прежде в исключительную внутреннюю компетенцию государств, все в большей степени становится теперь предметом не только международного обсуждения, но и своего рода совместного с международным сообществом ведения, а принцип невмешательства во внутренние дела государств теснее увязывается с транспарентностью их политики в ряде ключевых областей, сотрудничеством с мировыми и региональными институтами в рамках действующего международного права. Национальные государства в интересах мира и международной безопасности, экономического, социального, культурного и гуманитарного развития, поддержания экологического равновесия вынуждены, действуя за пределами своих границ, ограничивать (самоограничивать) себя, как бы делясь своей независимостью. Именно такой процесс добровольной уступки части суверенных прав, а тем самым и суверенитета международному сообществу, представляет собой наиболее совершенную, цивилизованную форму реализации этого прошедшего сквозь века и сохраняющего актуальность сегодня основополагающего принципа мирового порядка и международного права⁵⁴.

Таким образом, идеальная и материальная инерция существования государственного суверенитета весьма велика. Управленческая организация, выработанная государственной практикой, высокоэффективна, а формально-юридический статус подобной организации как агента суверенитета инструментален в действующей системе глобальной самоорганизации, равно как и для его обладателя.

Суверенитет государства играет разную роль в обеспечении целей государства в каждой из этих сфер политики самоопределения. В любой из них государство манипулирует суверенитетом в трех своих статусах: а) субъекта международного права; б) верховного авторитета в государственных границах; в) хозяйствующего субъекта.

Право полноценных (признанных) государств на сохранение своей целостности имеет безусловный приоритет. Рассматривая имеющиеся тенденции, приходится отмечать, что это сейчас, пожалуй, самая консервативная часть дипломатической практики. Но есть основания предполагать, что мировой консенсус в этой области рано или поздно сдвинется в более либеральном направлении и получит первоочередное закрепление.

Таким образом, глобализация вносит коррективы в привычные очертания традиционных международно-правовых институтов, а также затрагивает межгосударственную подсистему международных отношений, создаваемую государствами, обладающими таким, как казалось до недавнего времени, незыблемым политико-правовым качеством, как суверенитет.

Выстраивание оптимального соотношения государственного суверенитета при взаимодействии государств с другими субъектами международного права — одна из сложнейших проблем современного международно-правового развития, решение которой приоткрывает новые перспективы цивилизационной эволюции. Глобализация открывает новые возможности не только для сохранения государства, но и для его развития в обновленных формах, в том числе в обновленных формах суверенитета. Как точно отмечает М. В. Шугуров, критика системы суверенных государств имеет под собой объективные основы. Но от этого не утрачивается, а напротив, возрастает значение суверенитета как системообразующего принципа современной демократии и правопорядка⁵⁵.

На наш взгляд, реализация либо негативных тенденций, либо позитивных перспектив зависит во многом от позиций государств, от их способности перейти к новой парадигме государственного суверенитета, тесно связанной с новыми представлениями о международном порядке, международном праве, мировом сообществе. Несомненно, взятие на себя международно-правовых обязательств является реальным осуществлением государствами своего суверенитета, а не его ограничением, при условии, что такие обязательства не противоречат основным принципам международного права, имеющим императивный характер, и целям и задачам самого государства как субъекта международных отношений.

Сегодня допустимо утверждать, что в целях защиты прав человека оправданна и юридически реальна возможность вмешательства мирового сообщества во внутренние дела государства, где такие права не только не гарантируются, но и нарушаются. Деятельность Европейского суда по правам человека является одним из примеров юридических основ такого вмешательства. Его решения являются обязательными в нашей стране после того, как Россия 30 марта 1998 г. ратифицировала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод. Поэтому должна быть создана без двойных стандартов система соответствующих межгосударственных правовых мер, включая юридические санкции, препятствующих возможности недобросовестной деятельности отдельных государств, транснациональных корпораций, финансовых структур⁵⁶.

Глобализация в положительном содержательном аспекте должна заключаться в создании общего пространства многостороннего и многосферного сотрудничества (информационного, экономического, культурного, правового, политического, гуманитарного), строящегося на солидном международно-правовом основании. Глобализация не должна снижать роль национального государства, поскольку лишь сильное государство, располагающее отлаженными правовыми механизмами, системой обеспечения и защиты прав человека, может создать условия для мягкого вхождения государства в международные экономические организации, без ущемления своих национальных интересов и достоинства.

Говоря о России, стоит отметить, что в период активного глобализационного взаимодействия наше государство не получило ожидаемых преимуществ, более того, стала страной, не решившей эффективно ни одной своей национальной проблемы, что также не привело к укреплению целостности и социально-экономическому росту государства.

Но вполне очевидно, что в свете происходящих политических перемен целый ряд негативных, разрушительных тенденций был остановлен и взят курс на укрепление российской государственности и восстановление места и роли России в мировом сообществе, исходя из ее исторического геополитического положения⁵⁷. Прошедшие и происходящие перемены, новые явления в государственно-правовой жизни, возвращение государственному управлению его исконных функций и многие другие моменты в жизни России требуют серьезных теоретических исследований, комплексных анализов, выработки таких законодательных и организационных моделей, которые бы вели к устойчивому и всестороннему укреплению страны. Какую бы цену ни была готова заплатить страна за вхождение в мировые процессы глобализации, она всегда должна помнить о собственных исторических национальных интересах.

Для обеспечения суверенитета современному государству необходимо своевременно выявлять, анализировать и учитывать факторы, ослабляющие государственный суверенитет. В связи этим следует постоянно совершенствовать систему гарантий государственного суверенитета и при помощи моделирования общих условий и реализации правовых средств обеспечения государственного суверенитета нейтрализовывать подобные факторы.

1.3. Функции государства в условиях глобализации

Современное государство характеризуется многообразием различных направлений его деятельности.

Основные направления деятельности государства в юридической литературе принято обозначать как функции государства.

Учитывая многогранность и сложность понятия функции государства, существование многообразия подходов и позиций к определению данного понятия является оправданным и естественным.

Наиболее распространено понимание функции государства как основного (главного) направления деятельности государства, в котором выражается его социальное назначение и сущность. Так, Н. В. Черноголовкин отмечает: «Разумеется, отдельные определения функций государства имеют особенности и различия в частностях. Однако они совпадают в главном — в понимании функций государства как основных направлений в содержании его деятельности, определяемых задачами государства»⁵⁸.

При этом при анализе функций любого государства необходимо выявлять не все направления его деятельности, а только такие из них, без которых государство на всем протяжении своего развития либо на данном историческом этапе обойтись не может. Таким образом, подчеркивается, что термин «функция государства» обозначает лишь основные, главные направления деятельности государства, в которых проявляется его социальное назначение.

При исследовании научной литературы возможно выявить, что понятие «функции государства» могут ограничивать представлением об основных направлениях его деятельности по «управлению обществом» либо расширять посредством включения в их содержание «механизма государственного воздействия на развитие общественных процессов». Недостатками подобных определений является то, что в первом определении не учитывается возможность и реальность государственного воздействия на общественные отношения в связи с управлением и регулированием экономики, влиянием государства на международные политические, экономические и иные отношения. Во втором определении происходит смешение функций государства с функциями его механизма, зачастую определяемого в качестве аппарата государства, системы государственных органов.

В научной литературе сегодня популярным является определение функций государства как «основных направлений его деятельности, выражающих сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами»⁵⁹.

Данное определение в разных источниках может встречаться в различных интерпретациях, но с сохранением основной идеи.

Функции государства характеризуются двойственной природой: в зависимости от сочетания тех или иных факторов в них преобладают классовые или общесоциальные начала. В данном смысле характер функций напрямую зависит от приверженности государства классовым или общесоциальным интересам.

Современное государство призвано строить свою деятельность таким образом, чтобы подчинить классовое общесоциальному. Пренебрежение этим обстоятельством неизбежно ввергает общество в пучину социальных и политических потрясений. При этом усиливается агрессивность государства, его приверженность силовым методам, ущемлению прав и свобод граждан, поиску внутреннего врага, подавлению им классовых противников и т. п.

Напротив, чем в большей степени выражено общесоциальное в деятельности государства, тем весомее его роль как инструмента обеспечения социального мира и согласия в обществе, гаранта утверждения правовых начал во взаимоотношениях между различными группами населения, между властью и личностью. Общесоциальная направленность придает государственной власти характер легитимной, цивилизует ее, делает гуманной и демократической по своей природе⁶⁰.

В юридической литературе предлагаются различные основания для классификации функций государства. Наиболее распространенными среди оснований классификации являются следующие:

1. В зависимости от важности и социальной значимости определенных направлений деятельности государства функции делят на основные и неосновные.

Классифицирование функций по степени их социальной значимости и важности способствует их более глубокому изучению и познанию и, как следствие этого, более эффективной реализации и применения. Так, в условиях военных действий приоритетной функцией становится функция обороны, в условиях угрозы экологической катастрофы — экологическая функция и т. д.

Под основными функциями государства принято понимать важнейшие направления его деятельности по осуществлению стратегических целей и задач, стоящих перед ним в конкретный исторический период.

Общими чертами, присущими основным функциям государства, является следующее:

1) отражают сущность и социальное назначение государства. Это особенно наглядно проявляется при сопоставлении различных направлений деятельности государства. Например, с одной стороны, обеспечение социальной защищенности граждан, строительство социально значимых объектов, ремонт и строительство дорог, налаживание средств связи и т. п., а с другой — социальная, экономическая, экологическая деятельность государства, оборона страны и др.;

2) относятся к деятельности государства в целом, реализуются хотя и в разной мере, но всем государственным аппаратом, что отличает их, например, от государственных функций, реализуемых специально определенными органами (например, социальное обеспечение, образование, здравоохранение, внешняя торговля и т. д.);

3) по своему содержанию и структуре имеют комплексный, собирательный характер. Объектом основной функции является широкий круг сходных общественных отношений в определенной области социальной жизни.

Неосновные функции государства — направления деятельности государства по реализации задач в определенной конкретной сфере общественной жизни.

Применение термина «неосновные функции» является условным, так как позволяет обособить из большого количества государственных функций наиболее общие по содержанию и широкие по объему основные функции.

Основная функция государства, как правило, воспринимается в качестве определенной системы направлений деятельности государства, обладающей внутренним единством и отличной от составляющих ее элементов.

2. По сферам реализации общезначимых целей функции государства традиционно подразделяются на внутренние и внешние. Данное деление условно, так как внешние и внутренние функции взаимосвязаны и взаимозависимы.

Внутренние функции государства можно определить как основные направления деятельности государства внутри страны, обусловленные необходимостью решения определенных, стоящих перед ним внутренних задач. Данные функции затрагивают практически все сферы жизни — политическую, экономическую, финансовую, социальную, духовную и др. Государство обычно решает комплексные задачи, охватывающие одновременно несколько сфер.

К внутренним функциям современного российского государства можно отнести:

• охрану прав и свобод человека и гражданина, обеспечение правопорядка;

• экономическую;

• налогообложения;

• социальной защиты;

• экологическую;

• культурную.

Под внешними функциями государства принято понимать основные направления деятельности государства на международной арене. Задачи, которые предстоит решать государству при реализации внешних функций, не могут быть одинаковыми для всех государств и государственных образований, так как зависят от множества факторов: этапов развития государства, существующего политического режима, международной обстановки, характера взаимоотношений с иными государствами и т. д.

Социально-классовая сущность, идеологическая обусловленность также влияют на стоящие перед государством цели и задачи, а следовательно, и на некоторые функции государства. Так, для Российской Федерации, основным ориентиром при осуществлении внешнеполитической деятельности, а значит, и его функций, является установление с другими странами равноправного партнерства и сотрудничества, обеспечение приоритета национальных интересов и ценностей. Это обусловило формирование и осуществление Россией таких внешних функций, как функция обороны, поддержания мирового порядка, интеграции России в мировую экономику; функция международного сотрудничества; функция совместного разрешения с другими государствами глобальных проблем современности (экологических, энергетических, демографических и т. п.).

3. В зависимости от продолжительности действия функции государства делят на постоянные (осуществляются на всех этапах развития государства) и временные (возникают на определенное время и прекращают свое действие с решением конкретной задачи, как правило, имеющей чрезвычайный характер)⁶¹.

4. В соответствии с принципом разделения властей функции делят на законодательные (правотворческие), управленческие и судебные. Отличительной чертой представленной классификации является отражение в ней механизма реализации государственной власти, так как каждая из функций реализуется совокупностью органов, принадлежащих к законодательной (представительной), исполнительной, судебной ветви власти⁶².

Учитывая, что формирование функций государства происходит в процессе развития и укрепления государства, определенная последовательность их возникновения обусловливается очередностью задач, подлежащих решению государством на определенном этапе его исторического развития, а также поставленными целями. Данные цели и задачи зависят от многих условий, например от уровня нравственного и культурного развития общества, интересов и потребностей граждан, экономических возможностей государства и общества, развитости и профессионализма государственного аппарата и т. д.

В ходе исторического развития государства происходит изменение его функций (видоизменяются, появляются новые, исчезают ранее существовавшие). Однако, анализируя их, можно выявить их обусловленность экономической и социально-классовой структурой общества, характерной для конкретной исторической эпохи, а также сущностью и социальным назначением государства.

Каждая функция имеет свое содержание, которое изменяется под влиянием различных факторов.

К таким факторам можно отнести:

– национальный, который особенно проявляется в многонациональных государствах. Необходимость сохранения и развития национальной самобытности, культуры, традиций оказывает влияние на функции государства, добавляя определенное национальное содержание;

– информационный, так как создание общепланетарного информационного пространства, информатизация общества предполагает формирование свободного общества, участие общественности в управлении делами государства, что находит отражение в функциях государства;

– уровень научно-технического развития. Как отмечает Л. А. Морозова, научно-технический прогресс оказывает двойное воздействие на деятельность государства: государство должно способствовать развитию фундаментальной науки, с одной стороны, и законодательно ограничить возможные негативные последствия от внедрения научных достижений, с другой⁶³.

Особый интерес в данном контексте представляет глобализация, оцениваемая в научной литературе как объективный, естественный процесс, который, бесспорно, влияет на государство и его функции.

Однако отметим, что, не оспаривая объективный характер глобализации, в научной литературе допускаются некоторые интерпретации в вопросе ее возникновения:

1-й подход — глобализация присуща человеческому обществу с момента возникновения цивилизации. Представляется возможным согласиться с М. Н. Марченко, отмечавшим, что «характерно в этом отношении утверждение одного из авторов о том, что «глобализация — процесс, идущий с ранних стадий развития цивилизаций. Обмен людьми и продуктами культуры (навыками и техническими средствами, растениями и животными) создал человечество»⁶⁴. На основании этого делается вывод о том, что применительно к современному миру следует говорить не вообще о глобальных процессах в развитии человечества, а лишь об особенностях современного этапа;

2-й подход — глобализация является продуктом второй половины XX века, ее возникновение обусловлено интенсивными экономическими, политическими и иными отношениями, развивающимися между различными государствами, государственными и межгосударственными организациями, а также появлением и обострением различного рода глобальными проблемами, решение которых обусловливает необходимость сотрудничества различных государств, негосударственных организаций и т. д. (А. В. Шестопал, С. Грохальски, В. А. Дворянов);

3-й подход — универсальный, согласно которому глобализация как явление возникло в древности, но яркое проявление получила в XX веке. Как отмечает В. Кувалдин, глобализация уходит корнями глубоко в историю, и все же это феномен XX века, который можно определить и как век глобализации, в связи с чем уроки XX века особенно значимы и важны для понимания ее перспектив⁶⁵.

По мнению М. В. Ильина, «глобализация является закономерным и естественным моментом, формой проявления эволюционного усложнения политики»⁶⁶.

Глобальный характер он приобретает лишь на определенном этапе развития общества, на уровне охвата всех или большинства существующих в мире государств и правовых систем, а также наций, этносов и народов.

Таким образом, следует согласиться с М. Н. Марченко, что, «несмотря на различие подходов к времени появления глобализации, ее объектный и естественный характер не ставятся под сомнение»⁶⁷.

Оценивая глобализацию применительно к нашей проблеме, можно выделить 4 основных аспекта влияния глобализации на государство и ее функции:

1 — как самостоятельный фактор, влияющий на динамику функций российского государства;

2 — посредством активизации влияния иных факторов: политического, внешнеполитического, идеологического, экологического и др.;

3 — посредством системы институтов, порождаемых глобализацией;

4 — через антиглобализм как процесс, возникший для противодействия глобализации.

Рассмотрим подробнее каждый из аспектов.

I. Глобализация выступает в качестве самостоятельного фактора, влияющего на динамику функций российского государства.

М. Н. Марченко справедливо подчеркивал необходимость четкого разграничения между глобализацией как тенденцией, «определяемой мощью цивилизации, ее способностью эффективно проецировать себя в планетарном масштабе, и глобализмом как определенным цивилизационным стандартом, мировоззрением, имеющим свои теневые стороны и порождающим собственную антитезу — идеологию и движение антиглобализма»⁶⁸.

Глобализм как тенденция, как естественный процесс «определенного цивилизационного стандарта» и определенного мировоззрения существовал в человеческом обществе и оказывал активное воздействие на государство и право практически всегда, на всех этапах развития человеческой цивилизации. Глобализм как «цивилизационный стандарт» и «планетарное мировоззрение» появляется и соответствующим образом воздействует на национальные государственные и правовые институты лишь на самых поздних стадиях развития мировой цивилизации⁶⁹.

По мнению М. Н. Марченко, «при анализе системы глобализационных факторов, оказывающих повседневное воздействие на современное государство и правовые системы различных стран, следует исходить из того, что наиболее важными из них все более отчетливо выступают экономические и финансовые факторы. Именно они прежде всего и во все большей степени сказываются не только на процессе функционирования современных государств и правовых систем, но и на их внутреннем и внешнем облике, а также на тенденциях их развития»⁷⁰.

Процесс глобализации, пишет в связи с этим М. Н. Осьмова, «несомненно, делает вызов национальному государству, его суверенитету и «функциям», и хотя основные задачи, которые решает государство, остаются — создание законодательной базы, создание сбалансированных общих условий макроэкономической стабильности и соответствующей политики, обеспечение основополагающей инфраструктуры и социальных услуг, — вместе с тем появляются новые черты в деятельности государства»⁷¹.

Динамика внешних функций (внешнеэкономической и внешнеэкологической функции, функции обеспечения национальной безопасности, международного сотрудничества в культурной, образовательной, трудовой сфере и т. д.) современного российского государства обусловлена не только кардинальными внутренними изменениями, но и динамикой внешних изменений⁷².

Воздействие глобальных факторов на развитые государства определяются в основном их интересами, а для остальных государств помимо собственных интересов — также степенью вовлеченности их в орбиту интересов высокоразвитых стран и соответственно степенью и характером их зависимости от этих стран⁷³.

Глобальные факторы, воздействуя на государство и право, отражаются на системе функций государства, их содержании и методах осуществления.

1. Влияние глобализации на систему функций государства. Функции государства, выражая различные аспекты его содержания, появляются вместе с государством, существуют вместе с ним как неотделимые его компоненты и исчезают вместе с ним. Функции государства составляют атрибутивную сторону государства, без которого они не могут существовать.

Глобализация влияет на систему функций государства, способствует:

а) появлению новых функций. Так, по мере развития государства в процессе их взаимодействия с факторами глобального порядка возникают новые функции. Это, например, экологическая функция, направленная на обеспечение государством благоприятной окружающей среды и рационального использования хозяйствующими субъектами природных ресурсов, борьбы с современными глобальными экологическими вызовами человечеству; демографическая функция, вызванная необходимостью регулирования численности населения на планете; функция социальной защиты населения и др.;

б) отмиранию некоторых функций, соответствующих старым, исчерпавшим себя условиям существования государства, не характерным для глобализирующегося мира. К таким функциям, например, в переходных экономических и социально-политических системах относятся хозяйственно-организаторская функция, функция контроля за мерой труда и мерой потребления, функция борьбы за мир и мирное сосуществование двух противоборствующих между собой социалистической и капиталистической систем и др.;

в) изменению существующей системы функций путем перегруппировки функций в зависимости от важности и социальной значимости на основные и неосновные.

Деление функций государства на основные и неосновные позволяет ранжировать их по важности ввиду того, что в реальной действительности основные направления деятельности государства не равнозначны, их важность и роль на конкретном этапе зависят от многих факторов, одним из которых являются глобализационные процессы.

Реализация основных функций государства, по сути, представляет собой непрерывный процесс осуществления неосновных государственных функций и функций конкретных государственных органов.

Глобализация, влияя на государство, может неосновные функции вывести в группу основных. Так, например, рост народонаселения на планете, угроза исчерпаемости природных ресурсов, неравномерность распределения природных ресурсов на планете, появление современных глобальных экологических вызовов человечеству способствовали повышению значимости экологической функции государства и восприятию ее сегодня как одной из наиболее важных основных функций государства.

2. Влияние глобализации на содержание конкретных функций государства. Под воздействием процесса глобализации существенному изменению подвергаются сохраняющиеся у национального государства в новых условиях его традиционные функции. Изменения касаются не только содержания функций государства, но и методов их осуществления. В частности, финансовая и экономическая функции были присущи государству на всех этапах его развития. Однако, характеризуя их содержание применительно к современным государствам, возможно отметить их усложнение, модернизацию под воздействием глобализации.

Наиболее ярко это проявляется в отношении экономической функции государства. По справедливому замечанию М. Н. Марченко, государство при любых обстоятельствах, включая те, которые создаются под воздействием глобальных факторов, не может обойтись без экономической функции, стоять в стороне от экономики и полностью отказаться от регулирования экономики⁷⁴. Особенно это относится к настоящему периоду развития государства, общества и экономики, поскольку «быстрорастущая автономия глобализированных рынков подрывает власть государства и его способность контролировать свою собственную экономическую судьбу»⁷⁵.

Отказ государства от реализации экономической функции невозможен, поскольку это привело бы к хаосу и ничем не сдерживаемой конкурентной борьбы как для глобализированной экономики, так и для самого государства.

Для сглаживания негативных последствий процессов глобализации роль экономической функции национального государства возрастает, особенно в части выработки экономической стратегии, позволяющей согласовывать национальные интересы страны с интересами международного сообщества⁷⁶.

3. Влияние глобализации на методы, способы осуществления функций государства и, соответственно, их результат.

Так, в условиях глобализации, определяя содержание экономической функции национального государства, весьма важным представляется не допускать крайностей в отношениях государства с экономикой, определить разумные правовые пределы государственного вмешательства в экономику, обусловленные «балансом интересов государства и хозяйствующих субъектов», взять на вооружение такие методы и подходы к регулированию экономики, которые «не просто соответствуют меняющимся потребностям экономики и общества, но и отвечают реальным возможностям страны»⁷⁷.

Среди методов осуществления экономической функции государства в условиях глобализации весьма важное значение приобретают методы «корректировки правил глобальной конкуренции» на внутреннем рынке в национальных интересах: государственный контроль над природными ресурсами и ключевыми отраслями экономики; защита внутреннего рынка и защита интересов отечественных производителей на внешнем рынке; предотвращение финансовых спекуляций, жесткий контроль за денежной системой и валютными операциями в стране; принятие мер, направленных на «выращивание предприятий — национальных лидеров, конкурентоспособных на мировом рынке» и др.

II. Глобализация активизирует влияние иных факторов: политического, внешнеполитического, идеологического, экологического и др.

Так, рассматривая в данном контексте внешнеполитический фактор, отметим, что одной из нарастающих тенденций в современном мире является рост влияния международных организаций, а также повышение роли межгосударственных отношений, повышение значения международных принципов и норм внутреннюю жизнь государства . Взаимозависимость и взаимосвязь различных государств обусловили высокий уровень интеграционных процессов. Изменения расстановки сил на мировой арене, безусловно, отражаются на внутренней и внешней деятельности отдельно взятых государств.

Создание системы международных принципов, принятие норм международного права способствует выработке единой политики международного сообщества, создаются специальные международные органы, закрепляется международно-правовая ответственность и т. п.

Международные договоры и соглашения являются основой международного сотрудничества России с другими государствами, например Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и европейскими сообществами и их государствами-членами — с другой (о. Корфу, 24.06.1994), Европейская энергетическая хартия, Декларация Люцернской конференции 1993 г. и т. д.

Международное сотрудничество характеризуется тем, что это сотрудничество определенных субъектов (в данном случае субъекты международного уровня); определенная деятельность, форма целенаправленной практической активности субъектов международных отношений; сотрудничество, связанное с охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов; деятельность, являющаяся стратегически осмысленной и основывающаяся на системе целей и концептуальных идей.

Среди объективных и субъективных факторов глобального характера, влияющих на национальный государственно-правовой механизм, М. Н. Марченко предлагает выделять следующие:

а) экономические и технологические факторы, приведшие к возникновению международного рынка и появлению на мировой хозяйственной арене новых субъектов рыночных отношений в лице транснациональных корпораций;

б) ускоренная глобализация финансовых рынков, породивших в планетарном масштабе мощные институты, интересы которых наряду с транснациональными корпорациями зачастую не совпадают с интересами национальных государств;

в) глобализация средств массовой информации и коммуникаций, оказывающих мощное влияние помимо государственных институтов на общественное сознание;

г) усилившееся на межгосударственном уровне разделение труда;

д) нарастание многочисленных глобальных проблем;

е) усилившееся после разрушения СССР и образования однополярного мира давление на слаборазвитые страны со стороны США и других высокоразвитых государств с целью вовлечения их в орбиту своего непосредственного влияния;

ж) обострившаяся для многих стран в связи с бурным развитием передовых технологий в мире опасность изоляции или самоизоляции, неизбежным следствием которых в настоящее время станет технологическое, техническое и иное отставание и др.⁷⁸

Данные факторы глобального характера, несомненно, оказывают сегодня и будут оказывать в будущем по мере их усиления влияние на национальное государство и право.

III. Влияние глобализации посредством системы институтов, возникающих и укрепляющихся в результате распространения глобализационных процессов.

В условиях глобализации, несмотря на все возможные подвижки в количестве, содержании функций и политической значимости государства, именно за ним по-прежнему сохраняется большая часть ответственности за решение задач обеспечения безопасности, предупреждения преступности, защиты прав человека и правового регулирования. Другое дело, что сами эти задачи сегодня переросли границы отдельных национальных государств, превратившись фактически в глобальные проблемы современности, что непосредственно отражается на содержании и формах их решения⁷⁹.

Государство, являясь основным политическим актором, действует на мировой арене совместно с иными властными институтами и организациями (международные правительственные и неправительственные организации, наднациональные органы региональных объединений, ТНК, транснациональные группы давления, межнациональные профессиональные ассоциации и т. д.).

Уровень воздействия глобальных факторов на национальное государство и право зависит от внешней, формальной стороны государственно-правовых институтов и в значительной мере затрагивает их сущностную и содержательную стороны.

Как отмечает М. Н. Марченко, «тем не менее институциональная сторона не должна игнорироваться, поскольку глобализация воздействует на государство и право не только своей функциональной стороной (через систему факторов интеграционного характера), но и институциональной (через систему институтов, порождаемых и подпитываемых глобализацией)»⁸⁰.

В связи с отставанием в развитии институциональной стороны глобализации от функциональной некоторыми исследователями высказывается беспокойство по поводу того, что продолжение данного процесса может привести в конечном счете к распаду всякой устойчивой социальности и вселенскому хаосу.

Основным направлением, а точнее, тенденцией их эволюции в случае продолжения процесса формирования нового миропорядка по доминирующей в настоящее время неолиберальной, «чисто рыночной» модели будет движение сущностных и содержательных элементов государства и права, базирующихся на национальной основе, от национальных ценностей и интересов к ценностям и интересам транснациональных, космополитических и узкоолигархических институтов.

В основе сущности и содержания национальных государств и правовых систем при подобном развитии процесса глобализации с неизбежностью и во все более возрастающей мере будут доминировать интересы транснациональных корпораций, представляющих собой, по заключению исследователей, «самодеятельные образования со своим правительством, включающие отдельных акционеров»⁸¹, а шире — интересы мировой олигархи. Последняя понимается как «разнородная совокупность крупных — транснациональных и контролируемых ими компрадорских национальных — банков и корпораций, обслуживающих их юридических и консультативных организаций, международных финансовых организаций, идеологов и теоретиков нового мирового порядка, разнообразных формальных и неформальных институтов политического влияния и формирования общественного мнения».

Часть государственных функций сегодня под воздействием глобализации плавно перетекает к международным структурам (причем как к межгосударственным, так и к международным негосударственным), а часть — к негосударственным органам и учреждениям внутри страны⁸².

Т. А. Васильева детализировала данное положение через интересы политикой элиты, отмечала, что «наряду со снижением способности государственных институтов контролировать процессы внутри своих стран глобализация также уменьшает их готовность принимать на себя ответственность. Хотя государства и остаются суверенными, политическая элита зачастую предпочитает делегировать часть своих полномочий международным структурам, часть властных полномочий передается неправительственным корпорациям, круг которых достаточно широк — от корпораций до экологических организаций»⁸³.

Группы давления одной страны могут сотрудничать с подобными группами в других странах. В силу этого главными политическими акторами становятся глобальные политические сети, представляющие собой альянсы правительственных агентств, международных организаций, корпораций, неправительственных организаций и других общественных групп.

Право в условиях глобализации является неотъемлемой частью построения глобальных институтов, которые прямо связаны с международной стабильностью, жизнеспособностью мировой торговли и достоинством людей. Право тесно связано с деятельностью международных организаций, которые стремятся регулировать международный рынок и организовывать глобальную арену, в которой экономический обмен направлен на достижение взаимных преимуществ⁸⁴.

Представляется возможным согласиться с рядом авторов, считающих, что «самый очевидный ответ на вызовы глобализации осуществляется в виде формирования глобальных и региональных организаций, институтов режимов, сетей и т. п. структур, которые призваны создать эффективно функционирующий «остров» новой мировой реальности»⁸⁵.

Примером одного из первых международных межправительственных глобальных экологических институтов, нацеленных на решение проблемы окружающей среды и развития, является Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП — UNEP), которая была создана решением Стокгольмской конференции 1972 г. и утверждена Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 2997 от 15 декабря 1972 г. (A/RES/2997 (XXVII)).

IV. Влияние посредством антиглобализма как процесса, возникшего для противодействия глобализации.

Противники глобализационных процессов неоднократно отмечали, что глобализация ведет к ослаблению государства, поскольку способствует уходу государства от регулирования ряда важных сфер. Представляется возможным согласиться с мнением Е. А. Бондаревой, согласно которому «государство, отказывающееся от исполнения внутренне присущих ему функций, «уходящее» посредством прекращения правового регулирования тех сфер общества, откуда оно уходить не вправе, становится слабым, уязвимым, недееспособным»⁸⁶.

Концепция глобализации создала новые условия для развития критической мысли. Противниками негативных последствий глобализации стали участники антиглобалистского движения.

Как отмечает Н. Н. Целищев, цель антиглобализма — «защита окружающей среды обитания человека: Земли, Мирового Океана, воздушного пространства и Космоса от негативных последствий постиндустриального развития мировой цивилизации»⁸⁷.

Антиглобализм в научной литературе характеризуют как политическое движение, направленное против определенных аспектов прогресса глобализации в ее современной форме, в частности против доминирования глобальных транснациональных корпораций. При этом подчеркивается, что антиглобализм направлен не против глобализации как таковой, а против преобладающей неолиберальной формы глобализации (конкретнее — против международных финансовых организаций, правительств ведущих государств, а также ТНК)⁸⁸.

По мнению Е. С. Ясеновской, главной промежуточной целью антиглобалистского движения является «формирование глобального гражданского общества, которое охватывает совокупность негосударственных некоммерческих участников мирополитического взаимодействия, таких как международные неправительственные организации; независимые СМИ; экспертные сообщества; организации, представляющие интересы частного сектора (бизнес-ассоциации); частные лица, действующие вне институциональных рамок (чаще всего в данном качестве выступают лидеры общественного мнения, такие как один из апологетов антиглобализма Ноам Чомски) или реализующие свои интересы через созданные ими бизнес-структуры, НПО и социальные движения (Билл Гейтс, Джордж Сорос, Усама бен Ладен)»⁸⁹.

Е. С. Ясеновская отмечала, что активистами антиглобализма являются «средние городские слои стран так называемого “золотого миллиарда”, а вовсе не пострадавшие от глобализации граждане беднейших стран»⁹⁰. Антиглобализм в России представлен подавляющим большинством «левых» молодежных организаций. Как отмечает Я. Г. Колпакова, «главная специфика российского антиглобализма и заключается в том, что идеи антиглобалистов взяли на вооружение российские молодые коммунисты, националисты и леворадикалы. Несмотря на попытки объединения, российским активистам движения за другую глобализацию пока не удалось выработать единой платформы, чтобы на полном основании включиться в общемировую борьбу»⁹¹.

Безусловно, антиглобализм способствует в определенной мере развитию некоторых функций государства. Так, критикуя глобализм за то, что он способствует снижению системы социальной защиты в экономически наименее развитых странах, антиглобалисты выступают за повышение социальной функции государства.

Отмечая, что глобализация способствует неравномерному распределению между частными и общественными благами, антиглобалисты выступают за снижение бедности, сохранение мира, улучшение условий труда, защиту прав человека, охрану окружающей среды, чем повышают значимость социальной, экономической и экологической функций государства.

Антиглобалисты, критикуя глобальные финансовые рынки за нестабильность и склонность к кризисам, отмечают необходимость государственного контроля как минимум над обменными курсами и в целом экономической функции государства.

Таким образом, антиглобализм как явление, противоположное глобализму, способствует, во-первых, развитию и повышению функций государства, наименее прибыльных и привлекательных для экономической элиты, но ориентированных на население (социальная функция), создание благоприятных для жизни условий и сохранения природных богатств в интересах всего населения (экологическая функция), сохранения самобытности народов (культурная функция) и т. д., во-вторых, оптимизации иных функций государства, поскольку не позволяет государству отстраниться от правового регулирования наиболее важных сфер (экономическая функция и др.).

Подводя итог, отметим, что влияние глобализации на функции государства в научной литературе оценивается неоднозначно, отмечаются как положительные, так и отрицательные аспекты. Глобализация может выступать в качестве самостоятельного фактора, влияющего на динамику функций российского государства, может оказывать влияние на функции государства посредством активизации влияния иных факторов (политического, внешнеполитического, идеологического, экологического и др.), через системы институтов, порождаемых глобализацией, а также через антиглобализм как процесс, возникший для противодействия глобализации.

1.4. Оптимизация экологической функции государства под влиянием глобализации

Сегодня экологическая функция государства признана теоретиками государства и права как одна из основных и самостоятельных функций современного российского государства. Некоторые представители науки в контексте устойчивого развития говорят об экологической функции не только как об одной из приоритетных, но и как об одной из основополагающих, так как она призвана оказывать влияние на другие функции государства и в конечном итоге сохранить окружающую среду для настоящих и будущих поколений⁹².

Экологическая функция — это сравнительно новое направление в деятельности государства, необходимость которого вызвана негативными последствиями хозяйственной деятельности человека на природу, в том числе последствиями научно-технической революции и глобализационных процессов. Изучение развития правового регулирования природопользования и охраны природы в историческом аспекте показывает, что экологическая функция не является функцией лишь современного государства. Функции государства — это объективная категория как по содержанию, так и по методам осуществления.

По справедливому замечанию Н. Д. Вершило, чтобы существовать и эффективно развиваться в соответствии с целями и задачами этого развития, государство должно осуществлять общественно значимую деятельность в конкретных направлениях⁹³. Потребность в осуществлении экологической функции государства появляется тогда, когда возникает общественная потребность или потребность классов, отдельных социальных групп в решении задач природопользования и охраны окружающей среды. При этом важно иметь в виду динамику ее содержания, правовых и организационных форм и методов осуществления. Содержание функции определяется практическими интересами и задачами государства на разных этапах его развития. Вплоть до XX в. функция охраны природы развивалась преимущественно через функцию защиты прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов государства. Она была второстепенной функцией.

Примерно с 70-х годов прошлого столетия ученые стали задумываться о выделении среди иных функций государства новой, заметно отличающейся от всех остальных функции охраны природы. В ряде научных работ делались выводы, что «охрана окружающей природной среды в СССР представляет собой постоянную и основную самостоятельную функцию развитого общенародного социалистического государства»⁹⁴. Первоначально она носила название «охрана природы» либо «охрана окружающей природной среды» и ее существование рассматривалось в основном теоретиками науки государства и права⁹⁵. Но были и исключения. Так, Ю. И. Тютекин предлагал именовать данную функцию государства функцией по руководству рациональным природопользованием: «Было бы правильнее, на наш взгляд, именовать природоохранительную функцию функцией Советского государства по руководству рациональным природопользованием»⁹⁶. Тем не менее важно отметить, что в своей работе он обращал внимание на то, что «рациональное использование природных ресурсов и охрана природы — неразрывно связанные стороны единого понятия «рациональное природопользование»⁹⁷. Начиная с 80-х годов, когда интерес к данному направлению государственной деятельности резко возрос, в советской юриспруденции начинает употребляться термин «экологическая функция государства».

Но при этом необходимо отметить, что в научной юридической литературе до сих пор встречаются различные точки зрения в отношении рассматриваемой терминологии. Зачастую в современных работах экологическая функция государства называется функцией по охране природы (охране окружающей среды, охране окружающей природной среды)⁹⁸. Однако сейчас с уверенностью можно сказать, что содержание экологической функции государства не сводится лишь к охране природы, а имеет сложный, комплексный характер. Общество в равной мере заинтересовано в оптимальном комплексном и одновременном решении целого спектра наиболее существенных задач, касающихся природы и ее ресурсов.

Остановимся детальнее на содержании экологической функции государства, которое и обуславливает наличие столь противоречивых мнений в терминологическом ее понимании. Одна из позиций, главенствовавших на протяжении последних десятилетий и на сегодняшний день имеющая актуальность, заключается в том, что содержание экологической функции составляют два элемента: охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. В частности, А. И. Денисов и С. А. Раджабов выделяли функцию охраны природы и обеспечения рационального использования природных ресурсов⁹⁹. Так как эта позиция преобладала на протяжении многих лет, у нее и сейчас есть немало приверженцев¹⁰⁰.

Природоохранительный аспект, который является исторически первым, в настоящее время не утратил своей актуальности. Он заключается в сохранении и восстановлении окружающей природной среды. Природоресурсный аспект выражается в рациональном использовании природных ресурсов и предполагает деятельность государства по удовлетворению потребностей общества природными богатствами с учетом их количественных и качественных характеристик. Учитывая, что большинство природных ресурсов являются исчерпаемыми и от их грамотного использования, сохранения и воспроизводства зависит благополучие государства, нельзя допустить их потребления нерациональными, разрушительными методами. Полагаем, что данный аспект особенно актуален для Российской Федерации — страны, которая обладает значительными природными богатствами, но в то же время не имеет большого опыта их рационального использования.

Однако на сегодняшний день содержание экологической функции государства нельзя сводить лишь к охране природы и рациональному использованию природных ресурсов. Государство и общество заинтересованы в комплексном решении ряда важных задач, касающихся природы и ее ресурсов. В современных условиях государство не будет развиваться, если не будет отражать все стороны экологической деятельности в содержании экологической функции. Так, М. М. Бринчук отмечает, что «экологическая функция государства включает в свое содержание деятельность по распоряжению в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства, а также деятельность, направленную на обеспечение рационального использования природных ресурсов с целью предупреждения их истощения, на охрану окружающей среды от деградации ее состояния, соблюдение, охрану и защиту экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц»¹⁰¹. Обратим внимание, что в содержание функции М. М. Бринчук включает еще один крайне важный элемент — охрану и защиту экологических прав. В связи с закреплением этого института в Конституции Российской Федерации, других фундаментальных законах (в частности, в Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон «Об охране окружающей среды») не возникает сомнений, что его следует выделять среди элементов содержания экологической функции.

Под экологическими правами граждан принято понимать признанные и закрепленные в законодательстве права физических лиц, обеспечивающие удовлетворение потребностей человека при взаимодействии с природой: право на благоприятную окружающую среду; право на достоверную информацию о ее состоянии; право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия; право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением, и др.

Несколько аспектов экологической функции государства выделяет также А. О. Миняев: «Закрепляемые в законодательстве направления экологической деятельности государства по охране окружающей среды, рациональному использованию и охране природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности человека, общества и государства»¹⁰². Такого же мнения придерживается И. С. Уханов¹⁰³. Резюмируя, можно отметить, что еще одним элементом содержания экологической функции государства является обеспечение экологической безопасности.

Экологическая безопасность является составной частью безопасности в целом. В настоящее время выделяют различные виды безопасности: государственную, общественную, экономическую, оборонную, информационную, безопасность движения. В научной литературе предложено следующее ее определение: «Экологическая безопасность личности, общества и государства — это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в процессе взаимодействия общества и природы от угроз со стороны природных объектов, естественные свойства которых изменены путем загрязнения, засорения в результате либо антропогенной деятельности <…> либо преднамеренно (с целью экологических диверсий, экологической агрессии), либо в силу природных явлений и стихийных бедствий, обусловленных уничтожением, порчей или истощением природных объектов»¹⁰⁴.

Рассматривая мнения, существующие в научной юридической сфере относительно соотношения экологической функции и экологической безопасности, отметим следующее. А. Ф. Черданцев считает, что «основным содержанием экологической функции является управление и координация деятельности природопользователей и переработчиков природных ресурсов в целях сохранения и охраны природной среды»¹⁰⁵. Примерно такую же позицию занимает И. А. Кузнецова: «Экологическая функция воплощается в организации программ по рациональному использованию природных ресурсов и обеспечению экологически безопасной политики»¹⁰⁶. Полагаем, что управление деятельностью в области природных ресурсов — наиважнейшая задача Российской Федерации, но не следует отдавать ей приоритет полностью.

А. В. Васильев считает, что, «осуществляя экологическую функцию, государство обязано обеспечить экологическую безопасность граждан, создание чистой природной жизненной среды, не угрожающей здоровью населения»¹⁰⁷. Аналогичное мнение высказывает и В. К. Бабаев, который считает, что «экологическая функция… обусловлена социальной обязанностью государства обеспечить экологическое благополучие граждан и экологическую безопасность страны»¹⁰⁸.

Синтезируя имеющиеся знания науки государства и права и экологического права, можно утверждать, что экологическая функция государства должна включать все указанные выше аспекты. В этой связи объективным представляется определение, предлагаемое В. С. Мироновым. В своей работе он отмечает, что экологическая функция государства — это «направление деятельности государства по охране, воспроизводству и оздоровлению окружающей природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, находящихся в собственности государства, субъектов федерации, юридических и физических лиц, обеспечению экологической безопасности, охране и защите экологических прав физических и юридических лиц»¹⁰⁹.

Выполнение государством экологической функции есть не что иное, как регулирование соответствующих общественных отношений. Значительная часть наиболее важных общественных отношений по поводу природы регулируется правом окружающей среды или экологическим правом. Следовательно, признание деятельности по распоряжению в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства, обеспечению их рационального использования с целью предупреждения их истощения и охраны окружающей среды от загрязнения, по охране экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц необходимо рассматривать в качестве одной из основных функций современного государства.

Экологическая функция государства в условиях глобализации имеет особое значение, и при этом в силу глобализационных процессов она, как и иные функции государства, наполняется новым содержанием, претерпевая трансформации. При этом следует заметить, что экологическая функция в том содержании, которое она имеет на современном этапе и которое было описано нами выше, отражает в определенной мере последствие процессов глобализации.

Чаще всего в научной сфере можно встретить мнения о превалировании отрицательных факторов глобализации для окружающей среды. Одно из таких отрицательных влияний — трансграничное загрязнение, означающее, что вредные и отравляющие вещества с места их возникновения передаются через воздух, почву, воду и, пересекая политические границы, оказывают свое разрушительное воздействие на окружающую среду, которая находится в юрисдикции уже других стран. Истории известно множество событий, которые приводили к трансграничным загрязнениям.

Расширение масштабов мировой экономики также неизбежно влечет за собой усиление нагрузки на окружающую среду путем стимулирования активного использования ресурсов. Заинтересованность в получении выгод способствует чрезмерному использованию ресурсов как своего государства, так и других государств. В частности, например, спрос порождает бесконтрольное уничтожение лесов, в первую очередь тропических, которые являются главными производителями кислорода. По справедливому замечанию А. И. Утина, подобная ситуация осложняется высоким уровнем коррупции в развивающихся странах в связи со значительной стоимостью природных ресурсов.

Стремление развивающихся стран к расширению экономических связей в рамках процесса глобализации часто ведет к отказу от традиционных методов производства, которые не наносят значительного ущерба экологии, и способствует распространению менее безопасных для окружающей среды технологий. Кроме того, целому ряду развивающихся стран для поддержания финансовой стабильности приходится постоянно наращивать объем экспорта ресурсов. Например, страны Африки и Латинской Америки в основном специализируются на экспорте природных ресурсов и продуктов их первичной переработки, между тем не создаются условия для развития собственного производства. Таким образом, экономический рост в развивающихся странах в значительной степени базируется на сырьевых отраслях¹¹⁰. Такая тенденция неизбежно грозит деградацией окружающей среды.

К негативным последствиям глобализации можно отнести также рост нелегального экспорта в развивающиеся страны экологически неблагоприятных товаров и опасных отходов. Например, это касается экспорта электронных отходов, который в условиях нелегального ввоза не соответствует Бразильской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением.

Негативное влияние глобализации на окружающую среду проявляется также в явлении, которое в последние десятилетия приобрело особенную популярность. Это размещение транснациональными корпорациями трудоемких, энергоемких и экологически опасных производств на территории развивающихся государств. Одна из причин этой тенденции — ужесточение экологических стандартов в развитых странах. При этом экологические стандарты в некоторых развивающихся странах размещение таких производств позволяют. Вместе с тем, по справедливым замечаниям специалистов, в ряде развивающихся стран крайне слабо развита система экологического контроля, что дает большую свободу нелегальным механизмам производства¹¹¹.

Еще одно негативное последствие глобализации связано с субсидированием производства и экспорта, которое может оказывать отрицательное воздействие на окружающую среду. Субсидии, связанные с энергетикой, — это одна из проблем, напрямую связанная с переходом к «зеленой экономике». Классическим подходом в ряде стран по-прежнему остается субсидирование традиционной энергетики. При этом широкое использование возобновляемых источников энергии, переход к которому диктуется и угрозой истощения природных ресурсов, и необходимостью борьбы с изменением климата, является дорогостоящим процессом и требует крайне больших субсидий.

И, безусловно, основное негативное последствие глобализации — это современные глобальные экологические вызовы человечеству (экоцид, экологический терроризм, экологический кризис, экологическая война, глобальное потепление и т. п.)¹¹².

Учитывая изложенные выше факты, все же необоснованно рассматривать глобализацию лишь с одной стороны, выделяя только негативные факторы и забывая о ее положительном влиянии на развитие современных государств, мировую экологическую безопасность и в целом на окружающую среду.

Так, одним из организационно-экологических последствий глобализации является формирование международных координационных экологических структур. В их числе можно выделить: 1) структуры, занимающиеся всем комплексом природоохранных вопросов; 2) отраслевые структуры, занимающиеся вопросами охраны отдельных природных объектов либо охраной окружающей среды от отдельных видов антропогенных воздействий. В первую группу входит, например, Европейская экологическая комиссия, а также Программа Организации Объединенных Наций по окружающей среде (ЮНЕП), созданная в 1972 г. в результате реализации решений Стокгольмской конференции ООН по проблемам охраны окружающей среды. Во вторую группу входят международные структуры по охране исчезающих видов животных и растений; по обмену технологиями использования энергии; по проблемам ограничений вредных выбросов в атмосферу и др.

Также рост эффективности производства ведет к уменьшению экологической нагрузки путем сокращения потребления ресурсов и образования отходов. Экономический рост в результате глобализации дает дополнительные финансовые возможности для защиты окружающей среды, позволяет внедрять новое технологическое оборудование, которое способно обеспечить больший уровень экологической безопасности. При этом, как правило, в наименее развитых странах интерес к экологической безопасности имеет крайне низкую степень. Но, исходя из сложившейся практики, можно утверждать, что зачастую на начальном этапе экономического развития государства состояние окружающей среды имеет тенденцию к ухудшению. А уже по мере роста уровня экономики и жизни экологическая безопасность становится одной из первостепенных задач государства.

Важным позитивным результатом глобализации стало появление и широкое распространение идеологии экологизма, суть которой состоит в осознании кризисности взаимоотношений человеческого общества с природной средой, необходимости повсеместного проведения природоохранной политики и осознанного бережного отношения к природным объектам. Идеология экологизма проявляет себя во многих научных концепциях, в программах политических и общественных организаций, в деятельности правительств, в материалах СМИ, в содержании образовательных программ. Она превратилась в общечеловеческую идеологию.

Как известно, через реализацию экологической функции государства осуществляется государственная экологическая политика. При этом экологическая политика Российского государства имеет идеологическую основу. Особое место здесь занимает Экологическая доктрина Российской Федерации (далее — Экологическая доктрина) как документ, определяющий цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов¹¹³.

Экологическая доктрина была официально закреплена Распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р «Об одобрении Экологической доктрины Российской Федерации».

Экологическая доктрина не только активизирует правотворческую деятельность государства, но также выступает научно-правовой основой борьбы с негативными проявлениями глобализации. Она способствует формированию концепции экологической безопасности и прямо предусматривает условия регулирования глобализации в интересах устойчивого развития. В этих целях Экологическая доктрина закрепляет:

– обеспечение безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях;

– установление экологических приоритетов в здравоохранении;

– предотвращение и снижение экологических последствий чрезвычайных ситуаций;

– предотвращение терроризма, создающего опасность для окружающей среды;

– развитие контроля за использованием и распространением чужеродных видов и генетически измененных организмов.

Наряду с этими общими направлениями экологической политики в условиях глобализации Экологическая доктрина определяет специальные направления по борьбе с негативными глобализационными проявлениями. Сюда можно отнести:

– создание эффективной нормативно-правовой основы в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов;

– сохранение природы и улучшение окружающей среды;

– обеспечение устойчивого природопользования;

– сохранение и восстановление природной среды.

В условиях современных глобальных экологических вызовов человечеству обеспечение экологической безопасности является одной из наиболее важных задач, стоящих перед государством. Поэтому к специальным направлениям экологической функции относится борьба с современными глобальными экологическими вызовами человечеству (снижение загрязнения окружающей среды и ресурсосбережение, борьба с экологической преступностью и др.).

При этом полагаем, что, учитывая постоянно увеличивающийся фактор глобализации, в настоящее время снижение загрязнения окружающей среды возможно путем улучшения качественных и количественных характеристик естественных экосистем: сокращения техногенных выбросов в атмосферу, уменьшения антропогенных сбросов в водоемы, совершенствования системы утилизации отходов производственно-хозяйственной деятельности, а также бытовых отходов и т. п.

Более того, в настоящее время остро стоит вопрос об экологизации экономической деятельности в рамках институциональных и структурных преобразований, позволяющих обеспечить становление новой модели хозяйствования и внедрение экологически ориентированных методов управления хозяйственной деятельностью¹¹⁴. Российскому государству необходима активная поддержка экологически эффективного производства энергии, включая использование возобновляемых источников и вторичного сырья; развитие систем использования вторичных ресурсов; снижение потерь энергии и сырья при транспортировке; совершенствование экологически безопасной транспортной системы. Отдельно стоит отметить необходимость совершенствования системы стимулирования хозяйственной деятельности и совершенствования системы ответственности для ее субъектов.

Особую роль в условиях глобализации приобретает обеспечение экологической безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях. В рамках данного направления осуществляются выявление и минимизация экологических рисков для окружающей среды и здоровья населения, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; реабилитация местностей, пострадавших в результате техногенного воздействия; объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия и чрезвычайной экологической ситуации на территории Российской Федерации, а также координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в этих зонах.

Немаловажной задачей, которую ставит перед современным государством глобализация, является развитие экологической культуры граждан. В рамках данного направления прежде всего осуществляется формирование эффективной системы пропаганды идей устойчивого развития и создание соответствующей системы обучения и воспитания. Происходит создание государственных и негосударственных систем непрерывного экологического образования и просвещения. При этом вопросы рационального природопользования, охраны окружающей среды в той или иной степени включаются в учебные планы на всех уровнях образовательного процесса. В рамках данного направления также происходит усиление роли социальных и гуманитарных аспектов экологического образования и эколого-просветительской деятельности, повышение информированности населения в области охраны окружающей среды и рационального природопользования, популяризация идей устойчивого развития Российской Федерации.

Глобализация требует от современного государства поддержки деятельности систем образования и просвещения, осуществляющих экологическое просвещение и образование; разработку стандартов образования, ориентированных на разъяснение вопросов охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Также несомненной задачей Российского государства в этой области является совершенствование информационной системы федерального и регионального уровня по освещению экологических вопросов среди населения, а также развитие общественного экологического контроля, которые к настоящему времени находятся на крайне невысоком уровне.

Несмотря на нормативно-правовое закрепление Экологической доктрины, экологическое законодательство нашего государства далеко не полностью соответствует современным требованиям. В результате несовершенная нормативно-правовая база из-за своей фрагментарности и противоречивости в значительной степени снижает эффективность регулирования общественных отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды, не соответствует международным стандартам и не обеспечивает соблюдение требований политической глобализации мира. Экологическое законодательство не подкреплено соответствующими положениями Административного, Административно-процессуального, Бюджетного, Земельного, Гражданского, Гражданско-процессуального, Налогового, Уголовного, Водного, Градостроительного и Лесного кодексов. При этом основополагающий Федеральный закон «Об охране окружающей среды» носит рамочный характер и содержит большое количество отсылочных норм.

В настоящий момент можно отметить пробелы в законодательстве при регулировании следующих вопросов: установление зон экологического бедствия; стратегическая оценка воздействия на окружающую среду, учитывающая кумулятивный эффект хозяйственной деятельности; обеспечение доступа населения к экологической информации; возмещение вреда от экологических правонарушений; порядок обращения с отходами производства и потребления; экологическое образование и культура; порядок вовлечения в хозяйственный оборот вторичных ресурсов и др.

Отдельной проблемой стоит отметить изолированность экологического законодательства от других блоков законодательства, что существенно затрудняет реализацию экологической функции. В качестве примера можно привести государственную экологическую экспертизу. Государственная экологическая экспертиза является одним из наиболее эффективных инструментов обеспечения природоохранных требований уже на стадии подготовки и принятия управленческих решений. Между тем законодательство в данной сфере нельзя назвать систематизированным. Основополагающим нормативным актом является Федеральный закон «Об экологической экспертизе»¹¹⁵. При этом специальные нормы об экологической экспертизе могут содержаться также в отраслевых законодательных актах об охране и использовании отдельных видов природных ресурсов. В частности, в нормах Федерального закона «О животном мире» (ст. 10, 20)¹¹⁶, Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (ст. 2, 10, 12)¹¹⁷, Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» (ст. 6, 31, 34)¹¹⁸, Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (ст. 7, 17, 27)¹¹⁹, Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (ст. 34)¹²⁰.

Бесспорно, факт наличия такого массива разрозненных между собой норм об экологической экспертизе при наличии единого специального Федерального закона «Об экологической экспертизе» не может идти на пользу практике правового регулирования, поскольку это порождает правовые коллизии, пробелы и неясности. В частности, возникают практические вопросы о том, к какому уровню экологической экспертизы относятся экспертизы по объектам, указанным в вышеприведенных отраслевых законодательных актах¹²¹.

Цели и задачи, которые выполняет экологическая экспертиза, могут реализовываться через так называемую экспертизу проектной документации, регламентируемую градостроительным законодательством (ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации)¹²². Такой экспертизе подвергаются проекты объектов капитального строительства в градостроительной деятельности. Но, несмотря на то что в данной экспертизе исследуются вопросы соответствия проектной документации, в том числе и экологическим требованиям, она не является в строгом смысле слова экологической экспертизой, подчиняется иным нормативным требованиям смежной отрасли права и осуществляется иными структурами. Это зачастую провоцирует пренебрежение требованиями охраны окружающей среды со стороны субъектов предпринимательской деятельности и является фактором для появления разночтений в государственном регулировании деятельности, способной нанести вред окружающей среде.

Развитие градостроительного и земельного законодательства, а также введение новых технических регламентов требует пересмотра объектов государственной экологической экспертизы с целью их уточнения и приведения в соответствие современным экономическим условиям. При этом имеющееся законодательное регулирование не способно обеспечить должный уровень организации государственной экологической экспертизы, соответствующий международным стандартам.

Поэтому одной из важнейших задач по созданию действенного механизма реализации экологической функции в условиях глобализации является развитие экологического законодательства, исключение его внесистемного характера.

Еще одна проблема осуществления экологической функции — отсутствие экономических стимулов для осуществления природоохранной деятельности. В настоящее время законодательно установлены плата за негативное воздействие на окружающую среду; административные штрафы за нарушение требований природоохранного законодательства; возмещение вреда окружающей среде, причиненного вследствие нарушений требований природоохранного законодательства. При этом действующие экономические механизмы имеют сугубо фискальный характер и не стимулируют природопользователей к модернизации производства, а также к экологизации товаров и услуг. Кроме того, крайне не распространены механизмы экологического страхования, которое при правильной организации может послужить основой для проведения компенсационных и предупредительных мероприятий. Полагаем, что в этой связи следует законодательно закрепить экономические стимулы, побуждающие природопользователей предупреждать загрязнение окружающей среды, а не закладывать в себестоимость продукции определенную (относительно небольшую) плату за загрязнение.

Государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды на 2012–2020 годы»¹²³ предусматривает ответственность федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, усиление ответственности за нарушение законодательства РФ об охране окружающей среды, полное возмещение вреда, причиненного окружающей среде. Между тем четкий и действенный механизм, обеспечивающий ответственность органов государственной власти и местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности, отсутствует. А право граждан на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением, на практике реализуется довольно редко. Зачастую это связано со сложностью доказывания причинно-следственной связи между правонарушением и наступившими отрицательными последствиями. Между тем нарушение экологических прав граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, в условиях глобализирующегося мира становится все более значимой проблемой для Российского государства.

В настоящее время приходится констатировать, что судебная система крайне мало экологизирована. Гражданские дела, связанные с охраной окружающей среды и защитой экологических прав, составляют значительно меньшую долю в общем количестве дел, рассматриваемых судами. Как отмечают специалисты, практика защиты экологических прав формируется с большими затруднениями. Имеющаяся статистика свидетельствует о низкой активности граждан в реализации механизма судебной защиты экологических прав, а также о неготовности судебной власти к активному осуществлению функции по защите этих прав¹²⁴. Данная ситуация позволяет говорить о низкой эффективности экологической функции в рассматриваемой сфере. Для дальнейшего развития экологической функции Российского государства в этом направлении особое значение приобретает тенденция интернационализации прав человека, которая внешне выразилась прежде всего в официальном признании и документальной фиксации ценностного характера прав человека не только на национальном, но и на наднациональном (международном) уровнях. Примером тому служат многочисленные международно-правовые документы, которые среди прочих прав человека закрепляют рассматриваемые нами экологические права. Справедливости ради необходимо заметить, что зафиксированные в международно-правовых документах права и свободы зачастую носят лишь формально-юридический, а не реальный характер. К тому же не все из них признаются в качестве таковых, а содержащие их акты подвергаются до сих пор довольно резкой, хотя и не всегда обоснованной критике¹²⁵. Тем не менее принципы и стандарты, закрепленные в международных документах в реальной действительности, влияют на формирование государственной политики как России, так и иных государств.

Отдельного внимания в условиях глобализации заслуживают внешняя экологическая функция государства. Так, Экологическая доктрина Российской Федерации в качестве приоритетного направления международного сотрудничества определяет реализацию интересов Российской Федерации путем участия в решении глобальных и региональных экологических проблем и регулировании глобализации в интересах устойчивого развития мирового сообщества.

Экологическая доктрина РФ ставит следующие задачи:

• участие Российской Федерации в консолидации усилий мирового сообщества по сохранению окружающей среды, в том числе в разработке и выполнении международных договоров по ее охране;

• содействие экологизации положений действующих и планируемых международных договоров;

• активное участие в международных экологических организациях, в том числе входящих в систему ООН;

• обеспечение обязательной государственной экологической экспертизы и экологического контроля всех международных программ и проектов, реализуемых на территории России;

• упреждающее воздействие на процесс глобализации путем активного участия России в международных переговорах, касающихся использования природных ресурсов, трансграничного перемещения технологий, товаров и услуг, способных нанести экологический ущерб населению и природной среде¹²⁶.

Таким образом, процессы глобализации во многом задают основные направления экологического развития России. В Основах государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 г., утвержденных Президентом РФ от 30 апреля 2012 г. в качестве одного из принципов государственной политики в области экологического развития закреплено развитие международного сотрудничества в решении глобальных экологических проблем и применении международных стандартов в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности¹²⁷.

По справедливому замечанию Р.Х. Гиззатуллина, «международное сотрудничество в области охраны окружающей среды — это объективная потребность всего мирового сообщества в регулировании проблем экологического характера». Эта потребность определена во многих международных актах. Так, например, в преамбуле Стокгольмской декларации ООН по окружающей человека среде от 16 июня 1972 г. содержится положение о том, что возрастающее число проблем, связанных с окружающей средой, требует широкого сотрудничества между государствами и принятия мер со стороны международных организаций в общих интересах. В этом же документе указано: «Международные проблемы, связанные с охраной и улучшением окружающей среды, следует решать в духе сотрудничества всех стран, больших и малых, на основе равноправия. Сотрудничество, основанное на многосторонних и двусторонних соглашениях или на другой соответствующей основе, крайне важно для организации эффективного контроля, предотвращения, уменьшения и устранения отрицательного воздействия на окружающую среду, связанного с деятельностью, проводимой во всех сферах, и это сотрудничество следует организовать таким образом, чтобы в должной мере учитывались суверенные интересы всех государств». Положения о необходимости международного сотрудничества содержатся также в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 29 октября 1982 г. № 37/7 «Всемирная хартия природы», Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву (Монтего-Бей, 10 декабря 1982 г.), Декларации по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.) и многих других документах. Толкование указанных норм во многом дает основание научным исследователям делать вывод о том, что международное сотрудничество в международно-правовом регулировании охраны окружающей среды является обязанностью государств¹²⁸.

Полагаем, что в рамках международных отношений первостепенное место имеет обеспечение эффективных механизмов реализации международных правовых актов на государственном уровне. Так, если государство, подписавшее международное соглашение, не имеет работоспособного механизма по его реализации, соответствующих структур или действующей государственной правовой базы в этой области — результат мирового соглашения будет малоэффективным.

Таким образом, еще одной проблемой реализации экологической функции, по нашему мнению, является отсутствие связи между национальным законодательством и обязательствами, вытекающими из членства в международных конвенциях и соглашениях.

Неоспоримым является вклад в российскую правоприменительную практику таких международных конвенций и соглашений, как Конвенция о биологическом разнообразии, Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС), Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц, Международная конвенция по регулированию китобойного промысла, Конвенция о предотвращении загрязнения моря сбросами отходов и других материалов, Соглашение о сохранении белых медведей, Конвенция ЕЭК ООН о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния, Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием, Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Венская конвенция об охране озонового слоя, Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, Рамочная конвенция ООН об изменении климата, Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики, Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря, Конвенция о защите Черного моря от загрязнения и многие другие.

В то же время нередко участие России в конвенциях носит формальный характер, а провозглашенный в Конституции Российской Федерации приоритет международных норм не всегда находит отражение в законотворческой деятельности. Отсутствует четкая регламентация процедур принятия нормативных актов, которые требуются для обеспечения выполнения обязательств конвенций. Примером может служить ситуация с Базельской конвенцией о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, которая неоднократно обсуждалась на экологических форумах. Так, Центральный секретариат Базельской конвенции разработал руководящие документы по сбору и обращению с медицинскими отходами; отработавшими мобильными телефонами; отходами, содержащими ПХБ и ПХДФ; отработавшими и затонувшими судами; отработавшими автомобильными шинами и др.; была выработана упрощенная методология оценки рисков опасных отходов на здоровье человека и окружающей среды и т. д. Однако Российский секретариат Базельской конвенции не обеспечил должного доведения этой информации до сведения заинтересованной российской аудитории, и эти документы не были использованы в нормотворческой деятельности, направленной на совершенствование законодательной и нормативной базы в области обращения с отходами¹²⁹.

Также в качестве проблемы в реализации экологической функции в условиях глобализации можно отметить низкий уровень переводов официальных русских версий конвенций, ратифицированных Россией. В Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях и др., ратифицированных Россией, специалистами отмечается низкий уровень переводов официальных русских версий (несоответствие нормам русского языка, терминологические несоответствия и др.)¹³⁰. Такое несоответствие приводит к значительным трудностям при осуществлении международного сотрудничества, а также является препятствием к адаптации норм зарубежного экологического права к российским условиям.

Но, безусловно, эффективность внешней экологической функции государства в условиях глобализации во многом зависит не только от факторов, имеющих место на территории России, но также от мировой системы в целом. В этом контексте особую роль приобретают следующие условия реализации внешней экологической функции:

1. Признание и соблюдение международных правовых норм всеми членами международного сообщества. Полагаем, что для достижения этого условия, необходимо выстроить международную правовую базу таким образом, чтобы любые субъекты международных отношений имели возможность и стимул к ее соблюдению.

2. Развитие международной правовой базы в области охраны окружающей среды. Данное условие должно идти по пути создания единого международного экологического законодательства, обязательного для всех стран, которое могло бы стать основой нового международного порядка. Немаловажное значение в этом контексте имеет присоединение к международным правовым актам всех государств, так как выполнение общих условий системы экологической безопасности лишь некоторыми странами существенно снижает ее эффективность. Также международной правовой системе необходим планомерный переход от рекомендательных международных правовых норм к нормам предписывающего характера.

По нашему мнению, у современных государств, особенно развитых государств, в настоящее время нет и не может быть выбора, входить ли в глобализацию, присоединяться ли к ее международному политическому оформлению. Выбор должен быть принципиально иным: делать это в соответствии с собственной реально действующей программой, имея стабильную идеологическую основу, осознавая свои собственные интересы и цели, отдавая себе отчет в организационно-методологической готовности страны к глобализационным преобразованиям, прогнозируя возможности и этапы устранения системных слабостей страны, или же осуществлять вхождение в глобализацию силой обстоятельств и предавать судьбу страны внешним факторам и силам, имеющим как положительные, так и отрицательные стороны влияния.

Таким образом, глобализация ставит перед современными государствами и мировым сообществом все новые задачи, влечет трансформацию государственных функций и появление новых, ведет к эволюции самого комплексного феномена государственности. При этом глобализирующийся мир задает все более высокие экологические стандарты и дополнительные возможности для развития экологической функции государства. Не исключением является и Российская Федерация. По нашему мнению, экологическая функция Российского государства уже в процессе формирования приобретала особенности, соединяющие в себе национальные и глобальные характеристики. По многим аспектам ее содержание имеет не только российский, но и планетарный масштаб. При этом теоретической основой экологической функции является идеология глобального экологизма, а ее конкретные направления, приоритеты, цели и задачи отражают тенденции глобализации.

Учитывая все рассмотренные выше факторы, можно с уверенностью сказать, что глобализация является фактором оптимизации экологической функции (причем в контексте данного воздействия речь идет как о внешней, так и внутренней функции). И, несмотря на довольно низкую оценку реализации экологической функции Российского государства, которую сегодня отмечают представители науки и практики, можно сделать вывод о планомерном развитии рассматриваемой функции и о перспективах ее дальнейшей оптимизации с учетом глобализационных процессов.

1.5. Контроль как форма осуществления внешних функций государства в глобализирующемся мире

На протяжении тысячи лет государство как социальный институт призвано выполнять ряд важных функций и задач, среди которых социальная защита населения, поддержка экономики, оборона страны и др. В те или иные исторические эпохи в зависимости от потребностей общества, уровня его развития на первый план выходили различные функции государства, но именно через функции воплощалась и воплощается его истинная сущность. XX век показал человечеству острую необходимость модернизации внешних функций государства. Современный мир переживает глубокие изменения, затрагивающие интересы нашей страны, в связи с чем стираются различия между внутренними и внешними средствами и способами обеспечения национальных интересов и безопасности государства. В этих условиях внешняя политика становится одним из важнейших инструментов поступательного развития страны, обеспечения ее конкурентоспособности в глобализирующемся мире. Сегодня, в эпоху глобализации и интернационализма, с одной стороны, и мира локальных очагов вооруженных конфликтов, с другой, актуальным видится вопрос о внешних функциях государства и формах их осуществления.

В нашем исследовании заострим внимание на рассмотрении внешних функций и форм их осуществления. Внешние функции государства — это основные направления деятельности государства, непосредственно связанные с решением стоящих перед ним на международной арене целей и задач¹³¹. К внешним функциям государства относится оборона страны, сотрудничество со странами в различных сферах, поддержание мирового порядка и т. д. Согласимся с А. В. Захаровым, отмечающим, что внешние функции не могут быть одинаковыми для всех государств, поскольку во многом зависят от его типа, политического режима, внутригосударственной обстановки¹³².

Любая функция государства независимо от ее вида выражается через определенные формы. Л. А. Морозова отмечает, что существенными признаками функций государства являются особые формы реализации функций государства, обусловленные применением специфических методов управления, в том числе властно-принудительных¹³³. Для каждой отдельно взятой функции государства характерна своя особая форма реализации, которая представляет собой неповторимую комбинацию способов и средств осуществления деятельности государственной власти именно в данном направлении. Специфика формы реализации функции государства преимущественно детерминирована объектом (сферой общественных отношений), на который направлено государственно-властное воздействие¹³⁴.

На сегодняшний день в юридической науке не сложилось единого подхода к определению понятия «форма осуществления функций государства». Одни ученые понимают под формой «деятельность основных звеньев механизма государства, в особенностях содержания и специфике видов этой деятельности в отличие от деятельности негосударственных организаций». Другие отмечают, что это «однородная по своим внешним признакам деятельность всех, многих или нескольких органов государства, посредством которой осуществляются его функции»¹³⁵. Так, М. А. Бухтерева дает определение форм осуществления функций государства не через понятие деятельности, а посредством указания на способы таковой: «Формы реализации функций государства можно определить как способы его практической деятельности, направленной на претворение в жизнь целей государства и разрешение стоящих перед ним задач»¹³⁶. С. Н. Туманов предлагает определять формы осуществления функций государства как систему средств и способов, применяемых государством в ходе реализации им своих органических и конституционно закрепляемых функций¹³⁷.

В правовой науке формы осуществления функций государства принято делить на правовые и неправовые (организационные). Среди правовых форм выделяют, как правило, правотворческую, оперативно-исполнительную и правоохранительную деятельность¹³⁸. Аналогичной позиции придерживался С. А. Боголюбов, который различал правотворческую и правоприменительную (оперативно-исполнительную и правоохранительную) юридические формы деятельности. При этом контрольно-надзорные полномочия он считал неотъемлемым компонентом других форм деятельности, мотивируя это тем, что отрыв надзора и контроля от правотворческой, правоисполнительной и правоохранительной форм деятельности делает необходимым создание органов надзора, свободных от иных задач, что приводит к разобщенности исполнения, юрисдикции и надзора, его формализации, усилению начал созерцательности в осуществлении надзора¹³⁹.

Немного иной позиции в своих исследованиях придерживался С. С. Алексеев, выделяя вместо правоохранительной правообеспечительную деятельность, которая подразумевает под собой организационную, контрольно-надзорную и правоохранительную деятельность¹⁴⁰. Ю. В. Марченко, исследуя проблемы форм осуществления деятельности государства, выделяет законодательную, управленческую, судебную и контрольно-надзорную формы¹⁴¹. Г. А. Борисов, основываясь на сформулированных им критериях, в числе юридических форм государственной деятельности называет учредительную, правотворческую, правоприменительную, контрольную, надзорную, официальную, интерпретационную¹⁴².

Можно констатировать тот факт, что на сегодняшний день прослеживается тенденция увеличения форм государственной деятельности и, соответственно, усложняется их классификации, что объясняется развитием и усложнением государственно-правовых отношений, возрастанием числа задач и функций государства. Наряду с «классическими» формами осуществления государственных функций все чаще в исследованиях можно встретить такую форму, как контрольную, контрольно-надзорную, надзорную. Придерживаясь данной позиции, считаем, что контрольная форма осуществления государственных функций, плотно соприкасающаяся с правоисполнительной, управленческой формой, приобретает особое значение в нынешних условиях. Во многом именно данная форма осуществления функций государства оказывает влияние на эффективность реализации всех функций государства, как внешних, так и внутренних. Таким образом, контрольная форма осуществления функций государства выступает одной из разновидностей форм осуществления внешней функции государства, которая представляет совокупность приемов, методов, способов и средств реализации государственной деятельности во внешних сношениях, отражающих содержание и организацию деятельности государства на международной арене.

Вместе с тем следует отметить, что глобализационные процессы предопределяют новые пути поиска эффективных средств осуществления функций государства, заключающиеся в балансе императивно-властного и договорного метода. При этом контроль, на наш взгляд, выступает своеобразным «маяком» на пути поиска данного баланса — без контроля не добиться желаемого результата в достижении поставленной цели.

Рассмотрению сущности государственного контроля в отечественной юридической литературе посвящено немало работ. Однако в силу многогранности данного понятия теоретики права трактуют его неоднозначно, выделяя те или иные его сущностные признаки.

В философской, социологической и юридической литературе одни авторы понимают под контролем совокупность процессов, посредством которых обеспечивается следование определенным «образцам» деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании системы. Другие — механизм, с помощью которого общество, его организации, группы обеспечивают соблюдение определенных ограничений, условий, нарушение которых наносит ущерб функционированию той или иной системы. Третьи полагают, что контроль — это целостная система всех социальных регуляторов (государственных и общественных институтов, права, морали, обычаев, традиций, установок). Наконец, специалисты в области управления исходят из того, что контроль — это система наблюдения и проверки за процессом функционирования соответствующего объекта с целью устранения его отклонений от заданных параметров¹⁴³.

Государственный контроль принято рассматривать в широком и узком значениях. Как отмечает А. Ю. Величко, в широком смысле контроль — это совокупность политических, экономических и идеологических процессов и методов, призванных обеспечить стабильность общества и государственного строя, соблюдение социального порядка, влияние на массовое и индивидуальное состояние¹⁴⁴. В узком смысле контроль — это проверка исполнений решений вышестоящих организаций, соблюдение технических, экономических организационных нормативов, выполнения плановых мероприятий (заданий), соблюдение трудовой дисциплины, правовых норм¹⁴⁵.

Так, например, профессор А. Е. Лунев определяет контроль как форму обеспечения законности, которая позволяет активно вмешиваться в сферу управления путем дачи обязательных к исполнению указаний о путях, способах и сроках устранения нарушений законности и обстоятельств, способствующих этим нарушениям¹⁴⁶.

Академик В. Г. Афанасьев рассматривал контроль как деятельность специально уполномоченных на то органов, которая включает в себя несколько элементов. Во-первых, это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т. д. Во-вторых, выявление результатов воздействия субъекта на объект, функциональных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования. Третий элемент деятельности заключается в том, что, выявляя отклонения и их причины, работники контроля определяют пути корректирования организации объекта управления, способов воздействия на объект с целью преодоления отклонений, устранения препятствий на пути оптимального функционирования системы¹⁴⁷.

В идентичном ключе государственный контроль рассматривается К. В. Черкасовым, который видит сущность государственного контроля в том, что уполномоченные на то органы государственной власти и их должностные лица выясняют, соответствует ли деятельность органов публичной власти и их служащих законодательству и поставленным перед ними задачам, установленным требованиям; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, отклонения от поставленных целей и способов их достижения; принимают меры по их предотвращению и привлечению к ответственности виновных¹⁴⁸.

Деятельность государства по обеспечению эффективного и целесообразного функционирования государства и общества посредством установления соответствия фактического состояния общественных отношений социальным (прежде всего юридическим) установлениям и сдерживания выявляемых отклонений — таков взгляд Р. В. Шагиевой при рассмотрении вопроса о содержании государственного контроля¹⁴⁹.

В. П. Беляев рассматривает государственный контроль как форму юридической деятельности и средство правовой политики. По его мнению, государственный контроль — это такая форма юридической деятельности, при которой управомоченные органы и лица в рамках контрольного производства, для получения юридически значимых результатов и оказания (обеспечения) регулирующего воздействия осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты конституционных прав и свобод граждан¹⁵⁰.

По мнению Д. П. Зеркина и В. Г. Игнатова, сущность контроля заключается в фиксировании адекватности (соответствия) целям решений, направления, способа управленческих действий и результата этих действий, контроль устанавливает, насколько изменение объекта доведено до его запланированного состояния¹⁵¹.

Таким образом, можно констатировать тот факт, что в юриспруденции государственной контроль рассматривается с различных позиций — как функция государства, как форма осуществления управленческой функции, как деятельность государственных органов, как средство и гарант обеспечения законности, как регулятор общественных отношений и т. д. На наш взгляд, государственный контроль есть форма осуществления функций государства, представляющая собой особый вид деятельности государственных органов, направленный на обеспечение соблюдения и должного исполнения законодательства Российской Федерации с целью упорядочения и стабилизации общественных отношений.

На сегодняшний день в нашей стране утверждена Концепция внешней политики Российской Федерации, которая определяет приоритетные направления, цели и задачи внешнеполитической деятельности России¹⁵². Согласно данной Концепции внешнеполитические усилия нашей страны направлены на достижение целей по обеспечению ее безопасности и суверенитета; созданию благоприятных внешних условий для устойчивого и динамичного роста экономики России, ее модернизации; укреплению международного мира, развитию двусторонних и многосторонних отношений с иностранными государствами, межгосударственными объединениями и организациями; всесторонней защите прав и законных интересов российских граждан и соотечественников, проживающих за рубежом; содействию в развитии конструктивного диалога и партнерства между цивилизациями в интересах укрепления согласия и взаимообогащения различных культур и религий и др.

Согласно Основному закону страны Президент РФ в соответствии со своими конституционными полномочиями осуществляет руководство внешней политикой страны и как глава государства представляет нашу страну в международных отношениях. Вместе с тем внешние функции государства, которые отличаются многогранным и разноплановым характером, осуществляют различные органы государственной власти в зависимости от того или иного направления деятельности.

Важную роль в формировании государственной политики в сфере международного сотрудничества играет Министерство иностранных дел Российской Федерации (МИД России), которое осуществляет функции по выработке общей стратегии внешней политики, реализации внешнеполитического курса страны и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации»¹⁵³ МИД России обладает достаточно широкими контрольными полномочиями, в частности осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему государственных органов и учреждений, организаций и предприятий, в том числе представителей (представительств), находящихся за рубежом, принимает участие в протокольном обеспечении межгосударственных обменов на высшем и высоком уровне, а также осуществляет контроль за соблюдением дипломатических и консульских привилегий и иммунитетов и за соответствием нормативных правовых актов Российской Федерации ее международным обязательствам. МИД России осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и через дипломатические представительства и консульские учреждения, представительства при международных организациях. При этом следует отметить, что в структуре МИД России созданы департамент по вопросам нераспространения и контроля над вооружениями, департамент по вопросам новых вызовов и угроз — структурные подразделения, непосредственно осуществляющие контрольные полномочия.

Одно из важнейших направлений Российской Федерации в области международных отношений — это безопасность страны, поддержание мирового порядка и контроль над вооружением. Важную роль в осуществлении данной функции играет Совет Безопасности РФ — совещательный орган, который осуществляет подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения национальной безопасности, организации обороны, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности. Таким образом, перед Советом Безопасности ставится большое количество задач, среди которых одной из важнейших является формирование государственной политики в области обеспечения национальной безопасности и контроль за ее реализацией. Данная задача реализуется через ряд функций, в частности посредством подготовки проектов нормативных правовых актов Президента РФ и осуществления контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения национальной безопасности, организации разработки федеральных (государственных) целевых программ в данной сфере и контроля за их реализацией, непосредственно организации контроля за целевым расходованием бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете по обеспечению национальной обороны, безопасности и правоохранительной деятельности. Таким образом, Совет Безопасности является межведомственным координатором в согласовании усилий различных государственных органов, прежде всего силовых и правоохранительных, по решению важнейших задач в сфере внешнеполитических отношений, деятельность которого направлена на формирование государственной политики в области обеспечения национальной безопасности и контроля за ее реализацией.

Сегодня перед нашей страной стоит комплексная задача по решению внешнеполитических проблем, которые затрагивают интересы не только России, но и всего мирового сообщества, поэтому реализация внешних функций государства — это не только деятельность Президента РФ, МИД России и Совета Безопасности, как может показаться на первый взгляд, а еще и слаженная работа всего механизма государства. В последние десятилетия, характеризующиеся нестабильностью мирового порядка, особую значимость приобретают меры по противодействию терроризму, неконтролируемому трафику оружия и боевиков. Именно в этой сфере борьбы с преступностью и охраны правопорядка, обеспечения защиты прав и свобод человека важное значение имеет развитие международного сотрудничества органов внутренних дел и Вооруженных Сил Российской Федерации. Значимую роль в организации международного антинаркотического взаимодействия играет Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков и Государственный антинаркотический комитет, на заседаниях которого утверждаются указания по работе межведомственных делегаций, в том числе на сессиях Комиссии по наркотическим средствам ООН. В контексте современных военных угроз встает вопрос о необходимости укрепления границ и повышения эффективности пограничного контроля, чем занимается Федеральное агентство по обустройству государственной границы РФ. В свете последних событий распространения вооруженных конфликтов и роста числа миграционных потоков особое значение приобретают проблемы нелегальной миграции и миграционного учета иностранных граждан, контроль за которыми осуществляет Федеральная миграционная служба РФ. Производство и поставка товаров, не отвечающих общепризнанным стандартам качества, — еще одна проблема, приобретающая глобальный характер, которая требует контроля со стороны специально уполномоченных органов, коим в Российской Федерации является Федеральная таможенная служба, осуществляющая контроль и надзор в области таможенного дела. Экологические и санитарно-эпидемиологические вызовы, изменение климата — современные проблемы, имеющие трансграничную природу, все более вызывают озабоченность мирового сообщества. В нашей стране функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды выполняют Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации и подведомственные агентства и службы.

Из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что на данный момент в Российской Федерации функционирует разветвленная система органов государственной власти, обеспечивающая реализацию внешнеполитического курса страны, в том числе посредством государственного контроля.

Вместе с тем, на наш взгляд, важную роль приобретает не столько контроль отдельных государств над «проблемными точками» мирового сообщества, сколько надгосударственный контроль, заключающийся в совместных усилиях, направленных на преодоление мировых проблем и кризисов. В глобализирующемся мире и проблемы глобальные — транснациональный терроризм, распространение ядерного оружия, незаконный оборот наркотиков, стихийные миграционные потоки, экономические кризисы, нарастание экологических вызовов человечеству, преодоление и решение которых возможно при взаимодействии государств. Одним из действенных способов решения таких проблем выступает международный контроль.

В правовой науке проблемы осуществления международного контроля исследуются, как правило, в контексте рассмотрения отдельных отраслей международного права (финансового, таможенного, энергетического и т. д.). Особый интерес у ученых к данной проблеме проявляется с 70-х гг. XX в. При этом стоит отметить, что в юридической литературе международный контроль, с одной стороны, рассматривается как самостоятельный институт международного права¹⁵⁴, а с другой — как один из методов системы международно-правовых гарантий¹⁵⁵. На сегодняшний день международный контроль является одним из важнейших институтов международного права, который призван обеспечить эффективную реализацию международно-правовых норм, соблюдение обязательств всеми договаривающимися сторонами, защиту государств, выполняющих свои обязательства, от возможных нарушений и злоупотреблений, а также предупреждение нарушений норм международного права в целях достижения эффективных результатов. Сегодня положения о международном контроле и гарантиях, контрольных органах включаются во многие международные договоры и соглашения¹⁵⁶.

Международный контроль, призванный обеспечивать реализацию международных норм, основывается на ряде принципов, под которыми в исследовании понимаются научно разработанные и апробированные практикой политические, организационные и правовые основы организации контроля, обеспечивающие его эффективность, которые имеют универсальный характер и распространяются на всю систему международного контроля. Выделим следующие принципы:

– принцип законности, предполагающий, что международный контроль осуществляется на основе и во исполнение международных актов и договоров;

– принцип гласности обеспечивает информированность общественности о деятельности органов контроля, об организации и осуществлении международного контроля, о правах и обязанностях контролеров и подконтрольных субъектов, тем самым гарантируя «прозрачность» процесса осуществления международного контроля;

– принцип транспарентности подразумевает не только прозрачность деятельности органов контроля, но и право граждан на свободный законный доступ к информации, которой располагают органы, осуществляющие контроль, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с нормами права;

– принцип ответственности, который проявляется, с одной стороны, в ответственности контролеров, предполагающей, что за невыполнение или ненадлежащее выполнение контрольных функций орган, должностное лицо, на которые возложена данная обязанность, должны нести ответственность в случае нарушения международных актов или договоров, с другой стороны, в ответственности контролируемых, выражающейся в применении к ним определенных санкций в случае выявленных нарушений, злоупотреблений при осуществлении ими своей деятельности;

– принцип независимости, т.е. обеспечение контрольных органов правовым статусом, который позволяет им устранять недостатки и отступления от норм права в полном объеме, оперативно и, что самое главное, невзирая на подконтрольные субъекты. Органы контроля должны быть независимы: организационно, т.е. на данные органы и на их членов никоим образом не должны влиять подконтрольные субъекты или иные заинтересованные лица; функционально, т.е. контрольные органы в силу своей компетенции должны обладать особым правовым статусом; материально, т.е. органы должны быть обеспечены финансовыми средствами на осуществление своих функций только за счет соответствующего бюджета;

– принцип профессионализма, который создает благоприятные условия для осуществления международного контроля органами, гарантирует высокий уровень решения основных проблем. Члены и сотрудники контрольного органа должны иметь квалификацию и обладать качествами, необходимыми для того, чтобы успешно выполнять возложенные на них обязанности. Так, например, согласно ст. 28 Международного пакта о гражданских и политических правах, в состав контрольного органа — Комитета по правам человека входят лица, обладающие высокими нравственными качествами и признанной компетентностью в области прав человека¹⁵⁷;

– принцип планирования заключается в научном обосновании предстоящих целей деятельности органов контроля, выбора наилучших способов их осуществления, на основе наиболее полного выявления требуемых потребностей;

– принцип эффективности (действенности) контроля следует рассматривать как достижение поставленных целей и задач, как фактический позитивный результат осуществления контрольной деятельности. При этом эффективный международный контроль невозможен без объективной и полной информации о положении дел в сфере, в которой он осуществляется. Согласимся с мнением А. О. Гольтяева о том, что в процессе осуществления контрольными органами своей деятельности важно принимать во внимание не только существующие международные нормы и информацию государства об их исполнении, но и реальную ситуацию. Не случайно в ряде органов по защите прав человека (например, в конвенционных органах, действующих в соответствии с универсальными международными договорами в области прав человека) укрепилась практика «альтернативных» докладов, представляемых неправительственными организациями и другими институтами гражданского общества¹⁵⁸.

Важно отметить, что некоторые из вышеперечисленных и выявленных нами принципов осуществления международного контроля находят свое отражение в Лимской декларации, принятой IX Конгрессом международной организации высших контрольных органов, которая закрепляет руководящие принципы финансового контроля. В соответствии со ст. 1 Декларации контроль не является самоцелью, а есть неотъемлемая часть системы регулирования, цель которой — вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем¹⁵⁹.

Международный контроль проявляется в различных формах и осуществляется специфическими методами. Среди теоретиков права не сложилось единого подхода к классификации форм и методов международного контроля. Вместе с тем, проанализировав научные исследования и международные акты, выделим следующие формы международного контроля, осуществляемого:

– государствами как индивидуально, так и коллективно;

– международными организациями (ООН, МАГАТЭ, ВОЗ и др.);

– специально учрежденными международными органами (Комитет по правам человека, Комиссия по разоружению, Комиссия по миростроительству и др.);

– специальными миссиями и представителями (посланниками) Генерального секретаря ООН.

Что касается методов осуществления международного контроля, т.е. приемов и способов, посредством которых осуществляется процедура контроля, то, на наш взгляд, можно выделить такие, как:

– проведение проверок и инспектирования, которые в своей деятельности практикует МАГАТЭ;

– проведение расследований следственными комиссиями, как правило, специально создаваемыми при рассмотрении вопросов в международном гуманитарном праве;

– сбор и изучение информации, по итогам чего составляются доклады и отчеты о деятельности подконтрольного субъекта;

– запрос и предоставление отчетов и докладов - такие методы широко используются на заседаниях профильных комитетов и комиссий ООН и других международных организаций;

– рассмотрение жалоб, поступающих, например, в Европейский суд по правам человека.

Выбор сторонами методов контроля зависит во многом от сферы проверяемых международных отношений и органа, осуществляющего контроль.

На данный момент на мировой арене действует достаточно большое количество международных организаций, деятельность которых направлена на поддержание мирового порядка и стабильности, развитие экономического сотрудничества, решение глобальных проблем человечества. Но следует отметить особую роль Организации объединенных наций и ее органов в деятельности по осуществлению международного контроля за соблюдением ее членами международных обязательств, вытекающих как из Устава ООН, так и из других международных соглашений. После Второй мировой войны именно ООН является центром решения глобальных проблем, осуществляющим функции по поддержанию и укреплению международного мира и безопасности, развитию сотрудничества между государствами. В рамках деятельности ООН функционируют Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, Экономический и Социальный Совет, Совет по Опеке, Международный Суд и Секретариат ООН, также при ООН действует надзорный орган — Комиссия ревизоров. В соответствии с Уставом организации на Совет Безопасности возложена ответственность за поддержание мира и безопасности, который в случае угрозы и пресечения агрессии может прибегнуть к вооруженным силам. Важнейшими контрольными функциями наделен Экономический и Социальный совет ООН, уполномоченный проводить исследования, составлять доклады и давать рекомендации Генеральной Ассамблее, членам ООН и специализированным учреждениям. Таким образом, контрольные функции главных органов ООН реализуются во всех сферах деятельности данной организации.

В 1957 г. в рамках ООН в качестве самостоятельной организации создается Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) — международный орган научно-технического сотрудничества в области мирного использования ядерных технологий, который призван как контролировать атомную энергию, так и содействовать ее использованию.

В МАГАТЭ действует отлаженный механизм гарантий и контроля, направленный на предотвращение дальнейшего распространения ядерного оружия. На данный момент 160 государств заключили с МАГАТЭ соглашения о гарантиях и дополнительные протоколы к ним, базирующиеся на основе глобального Договора о нераспространении ядерного оружия. Проверки, которые осуществляются инспекторами данной организации, направлены на обеспечение безопасности мирового сообщества. В соответствии с данными соглашениями государства обязаны предоставлять инспекторам организации полную информацию обо всех аспектах своей деятельности в рамках ядерного топливного цикла, право широкого доступа к своим ресурсам и позволять им использовать самые передовые технологии для проверок.

Специфика содержания международного контроля определяется не только органом, его осуществляющим, но тем, в какой сфере международных отношений он претворяется в жизнь — в области обеспечения безопасности, здравоохранения, охраны окружающей среды, защиты прав и свобод отдельных категорий лиц, пресечения преступности, коррупции, наркоторговли и прочего.

Подводя итог вышеизложенному, можно отметить, что современные международные отношения продолжают усложняться: на смену блоковым подходам к решению международных проблем, превалирующих до недавнего времени, приходит сетевая дипломатия, опирающаяся на гибкие формы участия в многосторонних структурах в целях эффективного поиска решений общих задач. Важной составляющей современной международной политики становится «мягкая сила» — комплексный механизм решения внешнеполитических проблем с опорой на возможности гражданского общества, информационно-коммуникационные, гуманитарные и другие альтернативные классической дипломатии методы и технологии. Согласно Концепции внешней политики Российской Федерации наша страна последовательно выступает за снижение роли фактора силы в международных отношениях при одновременном укреплении стратегической и региональной стабильности¹⁶⁰.

Современное международное право — это право договоров, реализация которого во многом обеспечивается системой международных гарантий и контрольного механизма. При этом роль международного контроля заключается не только в проверке соблюдения или выполнения принятых международных обязательств, контроль призван обеспечить достижение цели международно-правовой нормы, ее эффективность, добросовестность соблюдения международно-правовых обязательств субъектами и имплементации в национальное законодательство. Институт международного контроля невозможно отнести только к одной отрасли международного права, поскольку ему присущ «сквозной» характер. Так, нормы о международном контроле и обязательствах содержатся в международных соглашениях в различных сферах деятельности.

1.6. Организация деятельности государственной службы в Российской Федерации в условиях концепцииглобального управления

Российская Федерация, активно интегрируясь в мировую экономику и имея общие интересы с другими странами по многим проблемам государственного управления, нуждается в механизмах сотрудничества, «которые были бы достаточно прочными для утверждения всеобщих ценностей и в то же время достаточно гибкими для содействия реализации людьми этих ценностей так, как они могут их применять на практике с учетом конкретных обстоятельств»¹⁶¹.

Происходящие в современном мирe стремительные перемены заставляют правительства многих стран реформировать существующую систему государственного управления. Главная цель таких реформ — адаптация к динамично меняющейся политической и экономической среде, новым тенденциям мирового развития. Безусловно, проведение этих реформ продиктовано вескими причинами. Происходит глобализация экономических и культурных отношений, растет потребность населения в получении более качественных услуг oт государственного сектора, стремительно развиваются телекоммуникационные технологии. Изменяется сoдержание работы государственных служащих, происходит трансформация организационных структур. В этих условиях увеличивается спрос на квалифицированные кадры.

Современный правовой институт государственной службы в Российской Федерации — это система правовых норм, которая регулирует отношения, формирующиеся в процессе организации системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур eго реализации, а также механизма прохождения государственной службы.

Государственная служба выполняет следующие основные задачи государственного управления: выработку стратегии, доктрины, концепции социального, экономического и политического развития страны; подбор кадров, способных реализовать эту стратегию; создание организационных структур власти; принятие решений пo важным оперативным вопросам жизни страны; осуществление в целях реализации принятых решений прогнозирования, координации, сбора информации.

Так как организация деятельности государственной службы в Российской Федерации включает обширный круг вопросов, остановимся более подробно на вопросе поступления граждан на государственную службу в Российской Федерации с учетом опыта зарубежных стран.

Управлением Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы совместно с Контрольным управлением Президента Российской Федерации в 2007 г. выявлены существенные нарушения законодательства о государственной гражданской службе в Минпромэнерго России и подведомственных ему Рoспроме, Рoстехрегулировании и Росэнерго¹⁶². Следует отметить, что нарушения, связанные с непроведением конкурса при поступлении на государственную службу и игнорированием квалификационных требований по уровню образования и стажу работы, пo своей сути и направленности противоречат международно-правовому принципу обеспечения равного доступа граждан к государственной службе.

Учитывая, что одной из важнейших основ развития современного демократического общества является защита прав и свобод граждан, создание условий для их всестороннего развития и свободного проявления своих способностей, гарантированных Конституцией Российской Федерации, к числу неотъемлемых прав граждан относится в том числе и равный доступ к государственной службе. Хотя данный принцип и имеет тенденцию своеобразного проявления в жизнедеятельности государств, находящихся на различном уровне своего социально-экономического развития, в условиях глобализации общественной системы он приобрел всеобщий характер. Несмотря на различия государственного устройства, есть и общее в подходах стран к реализации прав граждан на равный доступ к государственной службе, который напрямую связан с правом гражданина принимать участие в государственном управлении.

Глобальный подход к реализации принципа на равный доступ граждан к государственной службе сложился после Второй мировой войны, когда мировым сообществом была создана Организация Объединенных Наций (ООН) и появились правовые условия для решения международных проблем в интересах всего человечества, а международная юрисдикция гарантировала права граждан на участие в делах общества и государства. Далее принцип равного доступа граждан к государственной службе получил закрепление во Всеобщей декларации прав человека, провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН в декабре 1948 г., которая устанавливает, что каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране. На основе Декларации данный принцип получил отражение в Конвенции Международной организации труда (МОТ) 1958 г. В Конвенции подчеркивалось, что принцип равного доступа граждан к государственной службе направлен против отказа в найме или льготах пo признаку расы, цвета кожи, пола, религии, политических взглядов, национального или социального происхождения. При этом Объединенный комитет МОТ по государственной службе придает особое значение применению данного принципа ко всем вопросам, касающимся найма, обучения и служебного положения работников государственных структур, справедливо полагая, что государство есть «крупнейший работодатель почти во всех странах и государственная служба должна быть образцом правильной работы с персоналом»¹⁶³.

Позиция Международной организации труда o приеме на службу граждан без какой-либо дискриминации получила отражение в Международном пакте o гражданских и политических правах от 16 декабря 1996 г., ст. 25 которого предусматривает, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

Сходные нормы о праве равного доступа (на общих условиях равенства) к государственной службе в своей стране закреплены и на региональном уровне — в ст. 13 Африканской хартии прав человека и народов 1981 г. и в ст. 23 Американской конвенции о правах человека 1969 г.¹⁶⁴

Предусмотренный вышеназванными международно-правовыми актами общий принцип равного доступа к государственной службе дополняется также положениями о праве женщин на равных условиях с мужчинами поступать на государственную службу, занимать государственные посты и осуществлять все государственные функции на всех уровнях государственного управления (ст. 7 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г.; ст. 4 Декларации ООН о ликвидации дискриминации в отношении женщин 1967 г.); о праве каждого человека без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения на равный доступ к государственной службе (ст. 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.). Принципиально важное значение в этом плане имеет также Конвенция о политических правах женщин от 31 марта 1953 г., в которой отмечено, что женщинам принадлежит право занимать должности на общественно-государственной службе на равных с мужчинами условиях и выполнять все общественно-государственные функции, установленные национальным законом¹⁶⁵.

Вместе с тем в отличие от положений Всеобщей декларации прав человека 1948 г. документы Совета Европы, в том числе Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., не закрепляют право граждан на доступ к государственной службе. Члены Совета Европы сознательно отказались от этого из-за возможных сложностей, с которыми мог бы столкнуться Европейский суд по правам человека, устанавливая единые стандарты приема на службу, поскольку критерии отбора существенно варьируются в государствах-членах в зависимости от национальных традиций и действующей системы государственной службы¹⁶⁶. Такая позиция нашла отражение в постановлении Европейского суда по правам человека от 26 сентября 1995 г. по делу «Фогт против Германии», где закреплено, что отказ от назначения на государственную службу не может служить основанием для подачи жалобы в Европейский суд по правам человека, так как рассмотрение этого вопроса выходит за пределы компетенции Европейского суда по правам человека¹⁶⁷.

Несмотря на подход, преобладающий на европейском уровне, Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. (ст. 29) в развитие положений Всеобщей декларации прав человека 1948 г. устанавливает, что каждый человек в соответствии с национальным законодательством имеет право и возможность в государстве, гражданином которого он является, допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Следует отметить, что право граждан на государственную службу закреплено в конституциях ряда стран — членов СНГ, а именно: Азербайджанской Республики (ст. 55), Республики Беларусь (ст. 39), Грузии (ст. 29), Республики Казахстан (ст. 33), Кыргызской Республики (ст. 23), Республики Молдовы (ст. 39), Украинской Республики (ст. 38), Туркменистана (ст. 30)¹⁶⁸.

В законодательстве Российской Федерации также находят последовательное закрепление положения статьи 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. Первоначально статьей 18 Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой в 1991 г. было установлено, что граждане РСФСР имеют равноe право доступа к любым должностям в государственных органах в соответствии со своей профессиональной подготовкой и без какой-либо дискриминации. Требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного служащего, обуславливаются исключительно характером должностных обязанностей. Несколько позднее право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе нашло закрепление в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 г ., в котором отмечалось, что «при поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъекта Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации и федеральным законом»¹⁶⁹.

Таким образом, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 г. отражал социальные условия формирования корпуса государственных служащих достойными представителями всех слоев и групп общества. Дальнейшее развитие законодательства по вопросам государственной службы позволило дополнить и уточнить некоторые положения ранее сформулированного принципа. В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» дана новая редакция этого принципа. Сформулированный в законе принцип отличается от ранее принятой редакции прежде всего тем, что относится не ко всей государственной службе, а к ее определенному виду.

Между двумя редакциями имеются отличия и в содержании. Так, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» впервые закрепляет положение о том, что равный доступ граждан к государственной гражданской службе и равные условия ее прохождения распространяются на лиц, владеющих государственным языком Российской Федерации. Как известно, государственным на всей территории нашей страны является русский язык. Новым в этом законе является также положение о том, что право граждан на равный доступ к государственной гражданской службе зависит не только от перечисленных ранее в федеральном законе 1995 г. требований, но и «от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами государственных служащих»¹⁷⁰. Тем самым закон подчеркивает значение гражданства лиц, поступающих на государственную гражданскую службу. Вместе с тем в новой редакции принципа изъято положение о приеме граждан на государственную службу независимо от наличия или отсутствия гражданства субъекта Российской Федерации как лишенное логического основания.

Ценность законодательства всегда заключается не только в провозглашении того или иного демократического принципа, но и в гарантии прав граждан на его реализацию. А это требует помимо принятия законов разработки правовых норм, создающих ситуацию неотвратимости их исполнения. В этом плане нормотворчество в нашей стране пока отстает от требований современных реалий, не учитывает специфику реализации общих положений законодательства в отдельных регионах страны.

Тем больший интерес вызывает практика реализации принципа равного доступа граждан к государственной службе в зарубежных странах. Во многих из них разрабатываются специальные программы справедливого найма, исключающие дискриминацию некоторых групп населения по каким-либо признакам. Законодательство, как правило, берет под защиту и создает необходимые условия отбора на государственную службу представителей уязвимых слоев населения, в числе которых женщины, инвалиды, ветераны военной службы, представители малочисленных этнических групп и некоторые другие. Так, в Канаде правительственное казначейство ввело во всех государственных учреждениях «программу гарантирующих мер» для более справедливого представительства на службе женщин, инвалидов, малочисленных народов. Такая практика осуществляется и в других странах. По соображениям гуманности государства гарантируют часть рабочих мест на государственной службе незрячим, глухонемым, прочим лицам с физическими недостатками. В государственной службе Германии это 6% рабочих мест, Австрии — 4%, Бельгии и Франции — 3%, Голландии — 2%¹⁷¹. Такая практика не ущемляет права других граждан, которые поступают на государственную службу на основе конкурсных испытаний.

Конкурсный экзамен является основной и самой распространенной формой отбора кадров. В Западной Европе наряду с конкурсом широко используется кадровая селекция, основанная на оценке дипломов и практического опыта работы кандидата на должность в структурах государственного аппарата.

В Великобритании привлечение кадров на гражданскую службу характеризуется определенной степенью открытости. Это означает, что критерии отбора новых кадров основываются на имеющемся у кандидатов опыте управленческой работы и открытости конкурса на замещение вакантных должностей лицами, не находящимися на государственной службе.

Набор на службу в этой стране входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы на основе письменного экзамена общего типа как главного условия при поступлении на гражданскую службу. Экзамен основан на программах ведущих университетов — Кембриджа и Оксфорда, что на практике ведет к тому, что именно эти университеты поставляют большую часть кандидатов на руководящие посты. Экзамен включает три ступени: письменные доклады по общим предметам, тесты и интервью.

Принципы, заложенные в основание государственной службы в Великобритании: неподкупность, беспристрастность, объективность, отбор и продвижение на основе деловых качеств, подотчетность парламенту, остаются незыблемыми более столетия, правительство постоянно стремится к их совершенствованию.

В США гражданская служба в соответствии с законом o реформе гражданской службы, принятым Конгрессом в 1978 г., подразделяется на конкурсную и исключительную. В федеральных органах государственного управления США 80–85% рабочих мест замещаются на основе конкурса. Название «исключительная» отражает положение, по которому должности этой категории исключены из-под действия закона о гражданской службе. В число «исключительных» входят служащие Агентства национальной безопасности, ЦРУ, ФБР Госдепартамента, представительств США в международных организациях. В США существует и внеконкурсное занятие должностей для стажеров и учеников после успешного прохождения стажировки. Вне конкурса замещаются должности временного характера — на срок до 120 дней. Исключения могут быть сделаны для служащих, потерявших прежнюю должность из-за сокращения штатов и переведенных в другие учреждения¹⁷².

Поступление на государственную службу Японии производится на основе конкурсных экзаменов. Конституция Японии закрепила принцип равного доступа граждан к государственной службе, а закон o государственной службе, принятый в 1947 г., уточняет, что лица зачисляются на государственную службу в соответствии с профессиональной подготовкой, деловыми качествами и личными заслугами кандидата, выявить которые призваны конкурсные экзамены. Вступительный конкурс достигает более 100 человек на одно место. Цель вступительного экзамена — проверить, сможет ли человек затем выполнять функции государственного служащего. Система приемных экзаменов на государственную службу, введенная в конце XIX в., действует без существенных изменений до настоящего времени, право сдавать экзамены имеют только японские подданные. Экзамены могут быть устными или письменными, допускается проведение экзамена по физической подготовке и оценка специальных навыков. Конкурсные экзамены организуются по принципу «открытых дверей»: время и место их проведения объявляются в средствах массовой информации, содержание конкурсных экзаменов идентично для большинства государственных учреждений. Организация экзаменов возложена на Совет по делам персонала, проводят их специальный экзаменационный отдел и четыре главных экзаменатора.

Впервые поступающие на государственную службу сдают экзамены отдельными группами: окончившие высшие учебные заведения; имеющие неполное высшие образование; окончившие средние учебные заведения. Кроме экзамена способом назначения на государственную службу является отбор кадров, при котором проводятся собеседование, анкетирование, тестирование.

Интересен опыт проведения конкурсных экзаменов государственных гражданских служащих в Южной Корее, где практикуются весьма сложные конкурсные экзамены по 12 предметам, среди которых профилирующими являются деловой менеджмент, экономика, государственная администрация.

В результате реформы государственной службы конкурсная система отбора кадров действует в Казахстане. Здесь создано специальное агентство по делам государственной службы, подчиненное президенту страны. Согласно законодательству Казахстана о государственной службе предполагается формировать на конкурсной основе свыше 90% государственных служащих¹⁷³.

Трудовой кодекс Российской Федерации избрание по конкурсу рассматривает как один из способов возникновения трудовых отношений¹⁷⁴. Замещение соответствующей должности по конкурсу осуществляется в том случае, если законом или иным нормативным правовым актом либо локальным актом организации определены перечень должностей, подлежащих замещению по конкурсу, и порядок конкурсного избрания на эти должности.

С принятием Федерального закона «O государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г. критерии отбора специалистов для прохождения государственной гражданской службы изменились. Законом установлено, что поступление гражданина на гражданскую службу или замещение государственной службы гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. По итогам конкурсных процедур оценивается профессиональный уровень претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствие установленным квалификационным требованиям.

Положением o конкурсе, утвержденным Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112, введена новая конкурсная процедура — тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности. Следует заметить, что широкое применение тестов, выполняющих роль профессионального экзамена, действительно целесообразна, так как затраты на проведение не так велики, а сами тесты достаточно универсальны.

Законодательство на Западе регулирует отношения, связанные с возрастными параметрами служащих, а вместе с тем создает определенные гарантии занятости для пожилых людей. Что касается возрастных ограничений, то нижняя граница возраста государственного служащего, как правило, совпадает c его совершеннолетием. Однако в некоторых странах к отбору кадров на государственную службу допускаются только лица не моложе 20–21 года. В других странах начать карьеру госслужащего можно только после нескольких лет испытательного срока. Так, в Германии нижняя возрастная граница государственного служащего составляет 28 лет. Верхняя возрастная граница обычно ассоциируется с наступлением пенсионного возраста, хотя он в разных странах различается. В настоящее время это период от 58 до 70 лет. В странах, в которых отсутствует правовая норма, запрещающая труд пенсионеров, прекращение службы в связи с наступлением пенсионного возраста необязательно¹⁷⁵. Более того, во многих странах законодательно запрещена дискриминация граждан по возрастному признаку. В Швеции, например, верхний возрастной предел в качестве условия приема на службу не устанавливается. Известные гарантии для людей старших возрастных групп имеются в законодательствах Великобритании, Франции, Дании и некоторых других странах¹⁷⁶.

В ряде западных стран гражданам предоставляется языковая преференция, позволяющая учитывать этнический состав населения, создавать благоприятные условия для поступления на службу лиц, представляющих малочисленные народы. По существующему правилу, если помимо носителей государственного языка на территории страны проживают иные языковые общины, численность которых превышает определенную пропорцию (обычно свыше 20% населения), то набор на государственную службу граждан, говорящих на языках меньшинств, носит обязательный характер¹⁷⁷.

В большинстве стран в недалеком прошлом наличие гражданства являлось одним из требований при поступлении на государственную службу. В настоящее время осуществляется более гибкий подход к этому требованию. В странах Европейского союза государственная служба, как правило, широко открыта для специалистов из других государств. Так, в Швеции только руководящие посты в правительственных учреждениях остаются за гражданами страны. Во Франции допускаются к участию в конкурсах на должность в государственном аппарате представители стран Европейского союза, в том числе из Центральной и Восточной Европы. Первоначально практиковался прием на работу лишь тех иностранных служащих, которые имели соответствующие специальности: научные работники, больничные врачи, университетские преподаватели. Но по мере роста открытости государственной службы иностранцев стали принимать практически на любые должности, включая сферы здравоохранения, социального обеспечения, образования, телекоммуникации и др. Почти две трети рабочих мест во Франции могут замещаться вне зависимости от гражданства. Естественно, при приеме на государственную службу иностранец должен соответствовать общим требованиям: не иметь судимости, ограничений в избирательном праве, претензий по исполнению обязанностей военной службы. При этом поступивший на государственную службу иностранец пользуется равными правами c государственными служащими той страны, в которой он начинает свою служебную карьеру. Так, в служебный стаж иностранного гражданина засчитывается срок службы в государственном органе своей страны. Обычно это происходит тогда, когда при замещении вакантной должности одним из условий конкурса административный орган ставит наличие определенного служебного стажа или практического опыта работы, совместимой с теми обязанностями, которые служащий-иностранец выполнял ранее¹⁷⁸.

Приток иностранцев в страны Европейского союза создает конкуренцию между государственными служащими. Но конкуренция в сфере государственного управления имеет скорее положительный, чем отрицательный характер. Как отмечают зарубежные ученые, «для государственной службы конкуренция означает возможность работать более эффективно»¹⁷⁹.

При приеме иностранцев на государственную службу, в особенности на высшие должности, в России не стоит забывать о нашем историческом опыте, чему служит яркий пример исторического диалога, в котором при ответе на вопрос государя-императора о том, чего же его служащий хотел бы для себя лично за заслуги перед отечеством, служащий отвечал: «Ваше величество, сделайте меня… немцем!»¹⁸⁰

В условиях расширения рамок демократии в странах Запада все большее внимание уделяется проблемам социальной справедливости и равенства. Законодательство в Российской Федерации в этом плане обеспечивает равные возможности занятости и справедливой компенсации за работу для всех государственных служащих. Одной из наиболее важных проблем в этой области является оплата труда в соответствии c его количеством и качеством. На Западе применяются различные технологии обеспечения справедливой оплаты труда госслужащих. Они основываются не только на оценке эффективности труда работника руководителем, но и на самооценке труда служащим, а также оценке труда сотрудников аппарата коллегами и независимыми экспертами. Каждая из избранных технологий имеет свои достоинства и недостатки. Но зарубежные специалисты считают, что лучше попытаться дифференцировать труд, применить к его оценке пусть не совсем совершенные показатели, чем не делать ничего¹⁸¹.

Практика дифференциации трудовой деятельности и оценки ее результативности предполагает также обеспечение равенства мужчин и женщин в оплате труда. На Западе имеются факты, когда при равном уровне квалификации работников и стажа их работы за выполнение одной и той же работы женщины получают за свой труд меньше, чем мужчины. Так, в Норвегии до недавнего времени уровень заработной платы женщин в государственных учреждениях составлял 95% заработной платы мужчин, несмотря на то что представительницы прекрасного пола находились на равных с ними должностях. В 2001 г. в этой стране были приняты поправки к закону 1968 г. о гендерном равенстве. Закон обязал работодателей обеспечить равную оплату труда мужчин и женщин в государственном секторе¹⁸². Остро в связи с этим стоит и вопрос о праве женщин на занятие руководящих должностей в системе государственной службы.

Социологические исследования показывают, что доля женщин в общей структуре государственных органов составляет более 60%, в то время как на руководящих постах их не более 20. Такое положение объясняется тем, что женщины в меньшей степени, чем мужчины, способны проявлять качества руководителя¹⁸³. Подобная точка зрения опровергнута многочисленными социологическими исследованиями, проведенными в различных странах. Они показали, что все качества, необходимые руководителю, выражены у женщин, как правило, не хуже, если не лучше, чем у мужчин. Как показал опрос, проведенный одной американской консультационной фирмой в 211 организациях, в котором приняли участие все категории служащих, женщина-руководитель быстрее принимает решения, она в большей степени стремится к переменам и лучше планирует деятельность. Все это дало основание службам по управлению персоналом проводить по отношению к женщинам более гибкую кадровую политику. Как отмечают западные специалисты, и сегодня доля женщин, занимающих руководящие должности, невелика, однако постепенно ситуация меняется к лучшему; женщины начали претендовать на руководящие позиции в обществе, они стали более честолюбивы¹⁸⁴.

Граждане западных стран имеют право на участие в деятельности политических партий, профсоюзных объединений, молодежных организаций. В большинстве своем они сохраняют это право и при поступлении на государственную службу. В ряде стран (Франция, Япония) не существует никаких ограничений на подобную деятельность государственных служащих. В то же время в некоторых демократических государствах регулируется деятельность, связанная c принадлежностью служащих к политическим партиям. Так, в США служащие не могут принимать активного участия в политике партий, если они работают в организациях, которые целиком или частично финансируются федеральным правительством. Определенные ограничения на партийную деятельность служащих государственных органов имеются в Великобритании.

Во многих странах ограничения направлены только против тех политических партий, которые в своих программах и практической деятельности преследуют экстремистские цели ниспровержения существующего политического строя. Более либеральный характер в большинстве стран носит законодательство о профсоюзной деятельности, но и оно ставит на правовую основу такие виды деятельности, как забастовки, пикеты и прочие протестные акции с участием служащих. Право, таким образом, способствует общественной стабильности и безопасности граждан¹⁸⁵.

В странах Запада большое внимание уделяется укреплению здоровья служащих, организации их досуга и отдыха, что создает благоприятные условия для выполнения ими служебных обязанностей. Например, во Франции служащие имеют право на пять недель оплачиваемого очередного отпуска, на учебный, декретный отпуск, отпуск по болезни, на профсоюзный учебный отпуск, а служащие моложе 25 лет на молодежный и спортивный отпуска¹⁸⁶. В ряде стран право служащего на получение дополнительного отпуска связывается с повышением уровня его квалификации. В Италии, например, за посещение занятий, по окончании которых служащий получает диплом государственного образца, ему предоставляется дополнительный оплачиваемый отпуск в объеме 150 часов рабочего времени. Следует иметь в виду и то, что право на обучение, повышение квалификации в зарубежных странах только в исключительных случаях носит обязательный характер. В большинстве случаев обучение является сугубо добровольным и зависит только от решения самого государственного служащего¹⁸⁷.

Следует отметить, что законодательство многих западных стран по социальным вопросам приобретает комплексный характер. Принимаются не отдельные законодательные акты, регулирующие частные социальные вопросы работников, а целый пакет законов, который значительно дополняет реализацию прав граждан, гарантированных конституциям стран ЕС. Так, в Швеции к началу 2000 г. приняты законы, запрещающие работодателям дискриминацию в сфере занятости из-за временной или постоянной нетрудоспособности сотрудников, этнической принадлежности, сексуальной ориентации, возраста и т. д.¹⁸⁸

Законодательство многих западных стран не только провозглашает право граждан на равный доступ к государственной службе, но и гарантирует его осуществление целым рядом процедур правового характера. В некоторых странах право граждан на равный доступ к государственной службе независимо от их политических взглядов и участия в работе профсоюзов подкреплено специальными нормами уголовной ответственности работодателей за дискриминацию кандидатов, претендующих на должности государственной службы. B ряде стран разработаны специальные процедуры обжалования гражданами фактов такой дискриминации. B Великобритании, например, граждане в таких случаях могут обращаться в административные суды, в профсоюзные комиссии по мерам защиты от незаконной дискриминации. В Норвегии уголовный кодекс содержит положения, направленные на недопущение дискриминационных мер со стороны государственных органов. В США деятельность ведомств в области занятости находится под контролем Федерального управления по кадрам, которое помогает ведомственным службам совершенствовать программы справедливого найма.

Практически во всех странах контроль за соблюдением трудового законодательства возложен на омбудсменов государственных уполномоченных по правам человека, а также на специальных чиновников. В Великобритании в государственных ведомствах введен «институт сотрудников по равным возможностям», обязанных консультировать граждан по вопросам найма на службу и содействовать осуществлению политики равноправия не на словах, а на деле. B Австралии специальным постановлением правительства назначен комиссар по государственной службе, на него возложено решение вопросов комплектования государственных органов профессиональными кадрами, их карьерного роста, повышения ответственности за выполнение служебных обязанностей, обеспечения дисциплины. Все это свидетельствует о намерении большинства стран последовательно осуществлять законодательство в области труда и занятости, защиты прав граждан на равный доступ к государственной службе.

Во многих зарубежных странах активное участие в обеспечении справедливых условий найма на государственную службу принимают широкие круги общественности, включая профсоюзы, ассоциации служащих, лоббистские группы. Так, в США Объединенным комитетом по государственной службе проводится политика привлечения профсоюзов к решению проблем пополнения кадров на всех уровнях служебной иерархии, их профессиональной подготовки, аттестации и повышения по службе. B Бельгии представители профсоюзного объединения служащих входят в состав согласительной комиссии, которая наблюдает за ходом экзаменов при приеме граждан на службу. В Италии закон о государственной службе предусматривает консультации администрации c представителями профсоюзов по процедурам комплектования штатов государственных органов. В Канаде профсоюзы и государственные органы периодически заключают соглашения о процедурах приема граждан на работу и конкурсах на занятие вакантных должностей. В Швеции представители профсоюзов участвуют во всех процедурах пополнения штатов государственных органов, включая руководителей¹⁸⁹. Участие общественности в решении актуальных проблем государственной службы имеет важное значение в обеспечении ее стабильности и высокой профессиональной эффективности.

Вся практика реализации принципа равного доступа граждан к государственной службе на Западе свидетельствует o постоянном совершенствовании механизма его реализации. Безусловно, и на Западе имеются определенные издержки c правами человека, но не они в целом определяют облик государственной службы и ее соответствующий имидж в глазах основной массы населения.

Необходимо заметить, что проводимые на Западе преобразования ведут к созданию единого правового пространства по вопросам государственного управления. Процесс глобализации общественных отношений создает благоприятные предпосылки для становления качественно обновленной государственной службы, рассчитанной на ХХI в.

В единую систему создания эффективных институтов государственного управления и обеспечения прав граждан включена и Россия. Принятые в последние десятилетия новые правовые акты по вопросам государственной службы, включая Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», сближают законодательство нашей страны c аналогичными законодательствами других стран. Вместе c тем в зарубежном опыте обеспечения права граждан на равный доступ к государственной службе заключены определенные ориентиры для российских законодателей, занимающихся нормотворческой деятельностью.

В этой сфере у нас существуют известные проблемы: не всегда гарантируются права русскоязычного населения в отдельных национальных регионах; в работе c кадрами не всегда применяются достаточно эффективные технологии, обеспечивающие объективность оценки их профессионального уровня; положение c правами на равный доступ граждан к государственной службе слабо отслеживается, на факты их нарушения нет должной реакции соответствующих компетентных органов.

Как показал опрос государственных служащих, проведенный специалистами Российской академии государственной службы при Президенте РФ в 17 субъектах РФ в марте 2006 г.,¹⁹⁰ многие респонденты заявили о необходимости совершенствования законодательства именно по тем аспектам, которые непосредственно связаны с обеспечением равенства прав граждан при поступлении на службу в государственные органы и ее прохождении. По мнению опрошенных служащих, в этих целях следует обеспечить недопущение дискриминации по возрасту и этническому признаку; усилить судебный контроль за кадровыми решениями работодателей; обеспечить более строгое исполнение законов о защите прав беременных женщин.

Исследования свидетельствуют также о необходимости развивать правовую основу проводимой в стране государственной кадровой политики, тем самым утверждать правила игры, которые ставят граждан в равное положение относительно их законных прав на участие в работе государственных органов¹⁹¹.

Как считает, Барциц И. Н., выработка глобальных (универсальных) международных стандартов в сфере государственного управления вполне возможна в рамках международного права, а Россия обладает всем необходимым правовым инструментарием для имплементации этих стандартов как в правовую систему страны, так и в управленческую практику¹⁹².

Однако глобализация не должна снижать роль национального государства, поэтому зарубежный опыт в нашей стране должен использоваться взвешенно и осторожно, учитывая, c одной стороны, объективно развивающиеся процессы глобализации и международной интеграции, а c другой — необходимость реализации национальных интересов Российской Федерации. По мнению академика Н. Н. Моисеева, который предостерегал от переоценки значения реализации идеи достижения универсальности цивилизации и обращал внимание на отсутствие единых подходов к решению этой проблемы, «в разных условиях в разные времена разные общества находили и будут находить свою меру компромисса между свободой и равенством, соответствующую конкретным жизненным реалиям. Какие-либо общие универсальные рецепты, годные для всех времен и народов, отсутствуют»¹⁹³.

Соответственно, в этом случае речь может идти не о механическом копировании международного опыта, а о выработке «политической и правовой толерантности в международных отношениях» при учете традиционно сложившихся национальных особенностей¹⁹⁴.

Модернизация общества в современных условиях невозможна без усиления всей структуры государственного управления. При этом сама система государственного управления нуждается в оперативном реформировании в первую очередь. Все это выдвигает следующие проблемы: государственный аппарат должен взять на себя роль главного двигателя реформ и гаранта их необратимости; правовое, материальное, финансовое и социальное обеспечение государственных служащих тесно связано с формированием сильного бюджета, и это одна из причин коррупции, высокой текучести кадров, отсутствия стимула для профессионального совершенствования.

Начавшийся процесс реформ в России присоединил к вышеуказанным недостаткам еще ряд факторов, порожденных экономической реформой и отсутствием эффективного законодательства в сфере государственной службы. Еще в 1996 г. выделенные Д. М. Овсянко семь проблем в сфере государственной службы, подлежащих решению, актуальны в сфере государственной службы и по сей день. Среди них организационная нестабильность государственных структур, снижение престижа государственной службы, резкое снижение служебной дисциплины и др.¹⁹⁵

Каждое государство подходит к вопросу реформирования государственной службы по-разному, но имеются общие, похожие черты, несмотря на различные стартовые условия. Прежде всего, это несовместимость свободы граждан, права на предпринимательскую деятельность и присутствие старой бюрократизированной государственной машины. Второе: присущая всем государствам и заставившая модернизировать государственное управление коррумпированность определенной части государственных служащих.

В Российской Федерации наступает уже пятый этап развития и реформирования государственной службы, с 2014 г. в проекте остается указ Президента Российской Федерации, который предполагает утвердить проект федеральной программы «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015–2018 годы)», предполагающей осуществлять мероприятия в рамках развития государственной службы по нескольким направлениям, в частности: внедрение современных принципов организации государственной службы, повышение качества отбора для замещения должностей государственной службы.

Побудительными мотивами нового витка административных реформ и реформы государственной службы в Российской Федерации должны стать стремление сократить государственные расходы, направленные ранее на популистские цели, и направление их на достижение конкретного результата в рамках утвержденных сроков¹⁹⁶; повышение эффективности принятия политических решений и их последующей реализации; повышение привлекательности и имиджа государственной службы; усовершенствование предоставления государственных услуг и укрепление доверия к правительству со стороны граждан и частного сектора и т. д.

Создание прочных правовых гарантий, несомненно, будет способствовать укреплению государственного аппарата, привлечению в его состав наиболее достойных граждан и, таким образом, демократизации и повышению эффективности государственного управления в целом.

2. Современные тенденции развития права под воздействием глобализации

2.1. Основные тенденции права в условиях глобализирующегося мира

Изменение права в условиях глобализирующегося мира ведет к переосмыслению и пересмотру всей системы правового регулирования международных отношений в различных сферах. В условиях глобализационных процессов происходит новый период корпоративного строительства, поиск новых методов и форм правового регулирования в рамках современного мирового порядка и прежде всего — геоэкономического. Ф. Мартенс здесь выделяет совершенно новый вид договоров, конвенций, рамочных «законов-доктрин» и т. д., которые учитывают интересы всех участников мирового воспроизводственного цикла, а также ответственность данных участников в условиях глобального изменения мира¹⁹⁷.

Государство как средство возникновения права, в том числе и международного, считает А. А. Рубанов, фактически передает функции правотворчества различным хозяйствующим субъектам, что в свою очередь приводит к формированию новейшей модели мировой системы права¹⁹⁸.

За последние десятилетия сложилась ситуация, в которой идет бурное становление новых процессов: возникновение огромных сетей производственных систем, формирование новейшей экономики на основе высоких информационных технологий и т. д. При этом правовое регулирование названных процессов существенно отстает.

Представляется актуальным на основе анализа различных научных подходов выделить основные тенденции развития права, непосредственно вызванные глобализационными процессами:

1. Универсализация права — процесс выхода права из государственных рамок отдельно взятого государства и распространение действия права на межгосударственные образования путем закрепления в национальных законодательствах общепризнанных норм и принципов международного права как доминирующей составной части национальной государственно-правовой системы.

Несмотря на дискуссионность соотношения процессов универсализации и глобализации, сущностью обоих является всеобщность, всемирность, масштабность, тотальность и нарастающая динамика.

Универсализация как всеобщность — это характеристика качественного состояния процесса глобализации¹⁹⁹.

Это обусловлено стремлением к созданию всемирного порядка и всеобщего мира, закреплением в национальных законодательствах естественных прав и объявлением общепризнанных норм и принципов международного права доминирующей составной частью национальной государственно-правовой системы, приобретением большого удельного веса межгосударственными объединениями.

Универсализация права проявляется в стремлении выработки общего, всеобъемлющего подхода к праву.

Универсализация права прослеживается практически на всех исторических этапах эволюционного развития государственно-правовой материи, в условиях глобализации она проявляется наиболее ярко и носит скорее не эволюционный, а взрывной, революционный характер²⁰⁰.

Так, ряд мыслителей (Ж.-Ж. Руссо, И. Кант и др.) XVIII–XIX вв. перспективы государственно-правовой универсализации рассматривали в тесной связи с появлением вечного мира на пути соблюдения и утверждения государствами всего мира всеобщего международного правового порядка, исключающего всякие войны. В связи с этим Кантом была предложена концепция постепенного возникновения общемировой конфедерации республик (государств с правовым строем) как путь к общему во всем мире правовому строю и вечному миру на земле²⁰¹.

В общем направлении развития реализации идей общемирового правового порядка на практике и достижения мира на всей земле в XX в. были сформированы следующие международные организации: Лига Наций, после Второй мировой войны — Организация Объединенных наций (ООН). В Уставе ООН, во «Всеобщей декларации прав человека», в последующих международных пактах (о гражданских и политических правах, об экономических, социальных и культурных правах и т. д.), в декларациях (о праве народов на самоопределение, на мир и развитие и т. д.) и в иных международных актах получили свое закрепление всеобщие (универсальные) принципы и нормы международного права. Эти универсальные международные нормы права были отражены в многочисленных документах макрорегиональных государственных объединений — в документах Совета Европы, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Содружества Независимых Государств, Американской конвенции о правах человека, Африканской хартии прав человека и народов. Свое непосредственное выражение и развитие это получило в конституциях многих государств — членов ООН.

Такая сильная тенденция универсализации международного права, его новых принципов и норм (особенно о правах человека и о правах народов, о полномочиях международных учреждений и т. д.), установление которых ранее являлось сферой внутренних государственных полномочий, привела к существенному изменению также и государственных систем права — членов мирового сообщества в направлении современных общепризнанных универсальных правовых положений и стандартов²⁰².

Большое значение для дальнейшей универсализации национального права имеет закрепление в национальных конституциях неотъемлемых естественных прав и свобод человека и гражданина, кроме того, общее положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права представляют собой основную составную часть государственной национальной правовой системы.

Среди международных структур все большее значение обретают межгосударственные объединения, что ведет к высокой степени государственной правовой интеграции, для которой характерными признаками являются: а) общее историко-социальное развитие стран; б) близость географических границ государства; в) воплощение в структуре системы национально-государственных институтов и их жесткое взаимовлияние; г) взаимоотношение актов национального права с императивными актами межгосударственных объединений; д) специальные процедуры при разрешении конфликтов между государствами-членами.

В настоящее время на развитие и проникновение государственной правовой универсализации не только национального, но и международного уровня влияют процессы региональной интеграции различных государств²⁰³.

Признание тенденции к универсализации правового регулирования на основе мировых стандартов вовсе не отрицает автономности, своеобразия тех или иных правовых систем, учета особенностей юридического опыта, обычаев, устоявшейся судебной практики. Однако такая автономность не должна противоречить основным, глобальным правовым принципам, стандартам, призванным быть общими для каждой национальной юриспруденции²⁰⁴.

Для успешного преодоления проблем нового исторического периода международной универсализации права большое значение имеет концептуально-правовая основа предстоящих преобразований, учитывающая особенности и направления глобализации в настоящий период, результаты предыдущих периодов развития национального и международного права, а также сформированный опыт юридического упорядочения глобализационных процессов.

2. Регионализация права.

На протяжении всей истории возникает встречная реакция государств и этносов на угрозы — реакция сопротивления.

В современном мире, считает В. П. Спиридонов, наблюдается формирование и развитие тенденций, которые прямо противоположны глобализации, — локализация интересов народов и государств в целом, в большинстве случаев на основании территориального критерия. Возникновение территориальных (региональных) экономических и политических союзов (например, Европейский союз, Союз Независимых Государств, Таможенный союз и т. д.) в данном контексте следует рассматривать, скорее всего, не как промежуточную стадию в развитии глобализации, а как альтернативу этому процессу, как одну из тенденций развития права²⁰⁵.

Данный процесс М. Л. Иванцева называет регионализацией, суть которой заключается в формировании на основе и посредством развития интенсивных и глубоких для своего времени интернациональных связей новых, более крупных интеграций, т.е. союзов, конфедераций и проч.²⁰⁶

Влияние регионализации на формирование федеральных систем можно связать с тремя периодами в развитии национального государства.

Первый период характеризуется становлением государства-нации и консолидации политической власти одного центра с целью концентрации права на ее использование в рамках данного государства. Появляется внутренняя политическая согласованность действий, усиление их централизации, признание приоритета суверенитета государства по отношению к другим полномочиям, которые действуют в его пределах, отлаженные системы государственного контроля, налогообложения и средств связи и т. д.

Во втором периоде происходит процесс формирования нации и, как следствие, появляются общенациональный язык, культурные ценности, а также возможно заключение общественного договора и расширение гражданских прав.

Третий период связан с усилением социально-классовых конфликтов, которые обусловлены индустриализацией, увеличением социальной дифференциации на рынке труда и т. д. При этом данные конфликты, которые связаны с рынком разделения труда, не одинаковы: данные конфликты могут возникнуть между национальными элитами в мультиэтническом государстве (этнические конфликты), между группами интересов (функциональные конфликты), между центром и периферией (территориальные конфликты) и т. д., в связи с чем социальные конфликты могут быть стимулятором и регионализации, и регионализма²⁰⁷.

Здесь данное явление выступает в качестве одного из следствий различных глобальных процессов, направленных на интеграцию разного рода социально-экономических образований.

Последующее развитие национальных государств в мире привело к усилению тенденции к регионализации, в связи с чем регионализация стала выражаться, по мнению Р. Ф. Хабирова, не только в структурировании политического пространства, но и в самостоятельном принятии решений, и в несении политической ответственности²⁰⁸.

Все большее число вопросов стабильного развития государств стало приобретать международный масштаб, произошла фрагментация международных отношений, расширился состав их участников. Международные контакты стали обыденным делом не только для территориальных экономических и политических союзов, но и для государственных органов, которые ранее не имели функции сотрудничества, в частности, регулирующие сельское хозяйство или образование.

Наряду с изменением национального законодательства большое значение стало приобретать правовое регулирование международных отношений, субъектами которых выступают отдельные регионы государства, в связи с чем в процесс регионализации стали включаться и отдельные регионы государств.

В правовой сфере понятия «регион», «регионализация» трансформируются с течением времени, хотя период их