Защита прокурором прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот, и детей, оставшихся без попечения родителей

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.63

ББК 67.404.4

З-40

Авторы:

Ережипалиев Д. И., кандидат юридических наук, заведующий отделом НИИ Университета прокуратуры РФ, руководитель авторского коллектива – введение; § 1.1 гл. 1 (совм. с Н. А. Игониной, М. Л. Огурцовой); § 1.2 гл. 1 (совм. с М. Л. Огурцовой); § 1.3 гл. 1; § 2.2 гл. 2 (совм. с М. Л. Огурцовой); заключение;

Игонина Н. А., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры РФ – § 1.1 гл. 1 (совм. с Д. И. Ережипалиевым, М. Л. Огурцовой); § 2.1 гл. 2;

Козусева О. А., старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры РФ – § 2.3 гл. 2; Огурцова М. Л., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры РФ – § 1.1 гл. 1 (совм. с Д. И. Ережипалиевым, Н. А. Игониной); § 1.2 гл. 1 (совм. с Д. И. Ережипалиевым); § 2.2 гл. 2 (совм. с Д. И. Ережипалиевым);

Фролова М. А., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры РФ – § 2.4 гл. 2.

Рецензенты:

Диканова Т. А., доктор юридических наук, доцент, заведующая отделом научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в деятельности таможенных органов и на транспорте НИИ Университета прокуратуры РФ;

Карпов Н. Н., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в гражданском, административном судопроизводстве и арбитражном процессе Университета прокуратуры РФ;

Пашин В. М., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры уголовно-процессуального права и криминалистки ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)».

В монографии на основе изучения материалов прокурорской практики, законодательства и научной литературы рассматриваются теоретические, правовые и прикладные вопросы защиты прокурором прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2020 г.

Монография адресована научным и педагогическим работникам, студентам и аспирантам юридических вузов, прокурорским работникам, представителям органов законодательной и исполнительной власти, а также широкому кругу читателей, интересующихся проблемами защиты прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

УДК 347.63

ББК 67.404.4

© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2021

© Оформление. ООО «Проспект», 2021

Введение

Обеспечение детского благополучия является одной из наиболее важных задач социальной политики любого государства. Это особенно касается детей, которые остались без попечения родителей и в силу этого нуждаются в особой защите и помощи со стороны государства и общества.

В настоящее время в Российской Федерации наблюдается положительная тенденция сокращения количества детей, воспитывающихся в интернатных учреждениях, а также создаются условия для их адаптации после выпуска из таких учреждений, выросло количество организаций, осуществляющих сопровождение приемных семей, в регионах активно развивается сеть ассоциаций приемных семей, готовых оказывать поддержку при адаптации приемного ребенка в семье. В 2019 г. на учете в банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, состояло 44 429 человек. За последние пять лет количество таких детей в банке данных сократилось практически вдвое¹.

Вместе с тем, как показывает практика, состояние законности в сфере защиты прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, вызывает обоснованное беспокойство. В связи с этим органами прокуратуры регулярно проводятся проверки исполнения законов, регламентирующих защиту личных и имущественных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, финансирование и целевое расходование средств в учреждениях органов здравоохранения, образования и социальной защиты населения.

Прокурорами выявляются многочисленные нарушения законодательства, регулирующего вопросы выявления, учета, устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Без внимания органов прокуратуры не остаются проблемы, связанные с предоставлением мер социальной поддержки детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также выполнением гарантий по обеспечению проведения ежегодной диспансеризации и медицинских осмотров детей-сирот.

В зоне особого внимания прокуроров находятся вопросы, связанные с исполнением законов о предоставлении жилья детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей. Количество детей-сирот, своевременно не реализовавших право на жилое помещение, ежегодно увеличивается, а количество обеспеченных жильем — снижается. Всего в 2019 г. прокурорами выявлено 17 596 (+0,6%, 2018 г. — 17 494) нарушений законов в сфере соблюдения жилищных прав детей-сирот.

Практически повсеместно не выполняются требования Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» о предоставлении исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации лицам обозначенной категории благоустроенных жилых помещений специализированного жилищного фонда по достижении совершеннолетия. При таких обстоятельствах защита прокурором прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, приобретает особую актуальность и значимость.

Указанное свидетельствует о необходимости всестороннего научного исследования проблем защиты прокурором прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, выработки научно обоснованных предложений по ее совершенствованию.

Объектом исследования явился комплекс правоотношений, возникающих в процессе осуществления органами прокуратуры деятельности по защите прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предметом исследования — теоретические положения, правовая регламентация и правоприменительная практика деятельности органов прокуратуры по защите прав указанной категории несовершеннолетних вне уголовно-правовой сферы.

Цель исследования заключалась в разработке научных положений, имеющих теоретическое и прикладное значение для повышения эффективности деятельности органов прокуратуры по защите прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Для достижения указанной цели были поставлены научные задачи, в их числе выявление причин и условий, отрицательно влияющих на состояние законности в сфере защиты прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не позволяющих эффективно противодействовать нарушениям, а также наиболее актуальных проблем в деятельности органов прокуратуры и путей их решения в рассматриваемой сфере.

Эмпирическую базу исследования составили результаты изучения статистических данных, обобщения материалов прокурорских проверок, докладных записок прокуроров субъектов Российской Федерации за 2014–2018 гг., информационные материалы органов прокуратуры, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, результаты опроса 52 заместителей прокуроров субъектов Российской Федерации.

Представленная монография является комплексным исследованием проблем защиты прокурором прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Использование выводов и предложений научного и прикладного характера, сформулированных по результатам проведенного исследования, способно оказать позитивное влияние на правозащитную деятельность органов прокуратуры с точки зрения ее дальнейшего совершенствования.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЗАЩИТЫ ПРОКУРОРОМ ПРАВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ, ПРЕБЫВАЮЩИХ В ОРГАНИЗАЦИЯХ ДЛЯ ДЕТЕЙ-СИРОТ И ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ

1.1. Понятие и теоретические основы защиты прокурором прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

Защита прав несовершеннолетних является одним из принципов государственной политики в интересах детей (п. 2 ст. 4 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»). В реализации стоящих перед государством задач по защите прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, значительна роль органов прокуратуры, поскольку именно последние, занимая особое место в системе органов государственной власти, обеспечивают верховенство, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Представляется, что для целей нашего исследования необходимо уяснить определение основных понятий, что не только позволит установить их правильное понимание и употребление, но и обеспечит логическую стройность настоящего монографического исследования.

Одним из ключевых понятий, подлежащих анализу в нашем исследовании, является понятие «защита». Это понятие достаточно широко и часто употребляется в научных трудах, специальной и иной литературе, применяется в повседневной практике. Так, по мнению A. M. Нечаевой, под защитой следует понимать конкретные меры, применение которых позволяет восстановить нарушенные права². Л. В. Тихомирова, М. Ю. Тихомиров под защитой понимают комплексную систему мер, применяемых для обеспечения свободной и надлежащей реализации субъективных прав, включая судебную защиту, законодательные, экономические, организационно-технические и другие средства и мероприятия, а также самозащиту прав³.

Механизм защиты субъективных прав и интересов можно определить как взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается восстановление нарушенных субъективных прав, защита охраняемых законом интересов, разрешение правовых споров и устранение иных препятствий в реализации субъективных прав⁴.

По мнению В. И. Абрамова, под механизмом защиты прав ребенка следует понимать систему взаимодействующих социальных и правовых средств, применяемых для обеспечения реализации его прав. Другими словами, речь идет о системе средств социальной и правовой защиты прав ребенка. При этом социальная защита — это система гарантированных государством экономических, организационных, правовых мер, обеспечивающих детям условия для преодоления трудной жизненной ситуации. А понятие правовой защиты можно охарактеризовать как обеспечение прав и законных интересов юридическими средствами⁵.

Данные определения в полной мере относятся и к механизму защиты прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе к правозащитной деятельности органов прокуратуры.

Государственная защита предполагает предоставление гарантий безопасности подзащитным лицам от неблагоприятных обстоятельств, каких-либо действий или мероприятий, которые могут на них негативно отразиться.

Учитывая изложенное, полагаем, что защита прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот, — это совокупность принимаемых уполномоченными субъектами решений и мер, осуществляемых действий, направленных на предупреждение, выявление нарушений законов и восстановление нарушенных прав детей-сирот в рассматриваемой сфере.

Объектами защиты в рамках настоящего исследования являются несовершеннолетние, пребывающие в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, с давних времен на Руси были объектами особой заботы и со стороны государства, и со стороны благотворителей и меценатов.

После становления системы государственного призрения в России (вторая половина XVII — первая половина XIX в.) к социально уязвимым стали относить самостоятельную социальную группу «убогих и после родителей оставшихся детей», для них открывались приюты, сиротские «домы»⁶.

Со второй половины XIX в. число богаделен, сиротских домов, приютов, воспитательных домов неуклонно росло, функционировал институт патронажных семей.

Кроме того, следует отметить активную деятельность учреждений центральных правительственных ведомств в сфере детского призрения (вторая половина XIX — начало XX в.), в частности Ведомств учреждений императрицы Марии, которые заботились о детях-инвалидах — особой социальной группе, нуждающейся в государственном призрении. К примеру, только на территории Европейского Севера России к 1913 г. насчитывалось десять попечительств Ведомства учреждений императрицы Марии⁷.

К особым объектам защиты того периода можно причислить еще одну социальную группу — безнадзорных детей из малообеспеченных семей, пребывающих в специально созданных для них полустационарных учреждениях⁸.

Первая мировая война, безусловно, не могла не повлиять на выбор вектора социальной поддержки в России, к ее объектам в числе прочих были отнесены сироты, число которых увеличилось.

Октябрьские события 1917 г. послужили толчком к выделению ряда социально уязвимых категорий, требующих льгот, преференций либо прямых мер социальной защиты. К таким категориям законодательством молодой советской страны также стали относиться дети: беспризорники — несовершеннолетние, включая детей бедноты, детей-сирот, проблема воспитания, социализации и поддержки которых активно решалась в 20–40-е гг. ХХ в.⁹

Великая Отечественная война 1941–1945 гг. и ее последствия задали новый вектор социальной работы, ориентированной на поддержку защитников Родины, их семей, материнства, детства в целях восстановления демографического баланса и борьбы с послевоенной беспризорностью. Соответственно дети-сироты, дети из малообеспеченных семей, «беспризорники» являлись приоритетными объектами правозащиты в государстве и продолжают оставаться таковыми до настоящего времени, нуждаясь в его особой заботе и поддержке.

Подробнее остановимся на определении понятия детей, оставшихся без попечения родителей, однако прежде обратимся к международному понятию ребенка. Согласно ст. 1 Конвенции о правах ребенка ребенком является каждое человеческое существо до достижения 18-летнего возраста, если по закону, применимому к данному ребенку, он не достигает совершеннолетия ранее.

В силу п. 1 ст. 20 Конвенции о правах ребенка «ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемую государством».

Российский законодатель четко определил категории таких несовершеннолетних в ст. 1 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее — Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ), а именно:

— дети-сироты — лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель;

— дети, оставшиеся без попечения родителей, — лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного родителя или обоих родителей в связи с лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), объявлением их умершими, установлением судом факта утраты лицом попечения родителей, отбыванием родителями наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, уклонением родителей от воспитания своих детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, а также в случае, если единственный родитель или оба родителя неизвестны, в иных случаях признания детей оставшимися без попечения родителей в установленном законом порядке;

— лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, — лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых, когда они находились в возрасте до 18 лет, умерли оба или единственный родитель, а также которые остались без попечения единственного или обоих родителей и имеют в соответствии с Федеральным законом от 21.12.1996 № 159-ФЗ право на дополнительные гарантии по социальной поддержке;

— лица, потерявшие в период обучения обоих родителей или единственного родителя, — лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых в период их обучения по основным профессиональным образовательным программам и (или) по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих умерли оба родителя или единственный родитель.

Если речь идет о несовершеннолетних детях, имеющих указанный статус, то зачастую их воспитание, образование, социальная адаптация осуществляются в специальных организациях, в которых они получают основной объем помощи и заботу.

В целях защиты прав таких несовершеннолетних свою деятельность осуществляют субъекты защиты — лица, наделенные определенными субъективными правами и юридическими обязанностями по принятию решений и осуществлению действий, направленных на предупреждение, выявление нарушений законов и восстановление нарушенных прав детей-сирот.

К числу субъектов защиты прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот, следует отнести: федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, Общественную палату Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований, прокуратуру Российской Федерации, суд.

В целях упорядочения и систематизации знаний о субъектах защиты прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот, полагаем целесообразным произвести их классификацию.

1. В первую очередь, такие субъекты защиты можно классифицировать по характеру компетенции:

а) органы общей компетенции, полномочные решать широкий круг вопросов в сфере охраны детства (Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местная администрация);

б) органы специальной компетенции, осуществляющие полномочия по защите прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот (например, органы опеки и попечительства, органы управления образованием, здравоохранением, органы социальной защиты и др.). Стоит отметить, что только при надлежащем взаимодействии этих органов возможно эффективное осуществление процесса образования, воспитания, социальной адаптации и реабилитации, медицинского обслуживания детей-сирот.

2. По характеру выполняемых функций:

а) осуществляющие государственные функции — федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченные по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, прокуратура Российской Федерации, суд;

б) осуществляющие функции местного самоуправления — муниципальные органы;

в) осуществляющие функции общественного контроля — Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований.

Особая роль в системе субъектов защиты прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот, отведена органам прокуратуры. Незащищенность сирот в силу их возраста, физической и умственной незрелости, отсутствия родительского попечения, бездействие контролирующих органов, перегруженность судебной системы возлагают на органы прокуратуры обязанность по обеспечению действенной защиты несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот.

Органы прокуратуры обладают значительным правозащитным потенциалом, который заключается не только в многообразии мер прокурорского реагирования, но и в их высокой эффективности. В связи с этим полагаем, что органы прокуратуры являются одним из наиболее значимых субъектов защиты прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот¹⁰.

Защита прав и свобод человека и гражданина — цель всей деятельности прокуратуры, которой проникнута каждая из функций, осуществляемых прокуратурой. Это квинтэссенция всей деятельности прокуратуры, а не только отдельная, пусть и особо определенная часть этой деятельности. Таким образом, следует говорить, прежде всего, о правозащитной цели деятельности прокуратуры¹¹.

Применительно к предмету исследования полагаем возможным выделить следующие функции (виды деятельности) прокуратуры, направленные на защиту прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей:

— надзор за исполнением законов о защите прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

— участие прокурора в гражданском и административном судопроизводстве по делам о защите прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Следует отметить, что в целях защиты прав таких детей прокурор также осуществляет уголовное преследование, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью несовершеннолетних и в отношении них, участие в правотворческой деятельности. Но поскольку рассмотрение указанных функций выходит за пределы предмета настоящего научного исследования, мы не будем на них подробно останавливаться.

Прокурорский надзор за исполнением законов о защите прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является одним из направлений правозащитной деятельности органов прокуратуры, основанным на положениях Конституции Российской Федерации, нормах Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре), иных нормативных правовых актов¹².

Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеют определенную специфику, обусловленную множественностью объектов надзора и разнообразием правовых норм, регулирующих их деятельность.

Предметом прокурорского надзора в данной сфере является исполнение законов о защите прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых вышеуказанными органами и должностными лицами.

Для обеспечения оптимальной организации работы прокурорам необходимо точно определить пределы прокурорского надзора, устанавливающие границы должного, возможного и запрещенного при выборе прокурором объектов предстоящей проверки, применении полномочий и средств прокурорского реагирования¹³.

При осуществлении надзора в рассматриваемой сфере прокуроры не должны подменять иные государственные органы и должностных лиц, в обязанности которых входит принятие мер по защите прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (органы опеки и попечительства, органы социальной защиты, образования, здравоохранения и др.).

Основная цель прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, — это обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод таких несовершеннолетних.

Задачи прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, определяемые статусом прокуратуры и общими задачами прокурорского надзора, заключаются в следующем:

— своевременное выявление нарушений законов, причин и условий, способствующих их совершению;

— принятие исчерпывающих мер по устранению нарушений законов, привлечению виновных лиц к предусмотренной законодательством ответственности, устранению последствий совершенных правонарушений (восстановление нарушенных прав, возмещение ущерба), устранению причин и условий, способствующих нарушениям прав несовершеннолетних.

К объектам прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в зависимости от стоящих перед ними задач, следует отнести:

— организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

— органы опеки и попечительства;

— органы, осуществляющие управление в сфере образования и организации, осуществляющие образовательную деятельность;

— органы управления социальной защитой населения и организации социального обслуживания, специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;

— органы управления здравоохранением и медицинские организации;

— организации отдыха и оздоровления воспитанников интернатных учреждений;

— некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в сфере защиты прав детей-сирот.

Основным объектом надзора в рассматриваемой сфере являются организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Несмотря на то что безусловный приоритет семейного воспитания отражен в Семейном кодексе Российской Федерации (далее — СК РФ), устройство детей-сирот в специализированные организации не теряет своей актуальности¹⁴.

По данным Минпросвещения России, к концу 2018 г. в России работало 800 организаций для детей-сирот, из которых 621 являются детскими домами, 42 — школами-интернатами для детей-сирот, 122 — специальными (коррекционными) школами-интернатами, 15 — детскими домами-школами. В них находилось 42 066 детей¹⁵.

В соответствии с п. 1 ст. 155¹ и п. 2 ст. 155² СК РФ под устройством детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот понимается помещение таких детей под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги. Детям, помещенным под надзор в организации для детей-сирот, опекуны или попечители не назначаются. Исполнение обязанностей по содержанию, воспитанию и образованию детей, а также защите их прав и законных интересов возлагается на эти организации.

В указанных организациях находятся: а) дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей; б) дети, чьи родители либо законные представители согласно п. 2 ст. 155¹ СК РФ не могут исполнять свои обязанности в отношении детей, временно помещенных в организации для детей-сирот по заявлению законных представителей, а также с учетом мнения детей, достигших 10-летнего возраста¹⁶.

В соответствии с пунктом 6 Положения о деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24.05.2014 № 481, дети помещаются под надзор в организации для детей-сирот на основании акта органа опеки и попечительства о помещении ребенка под надзор в организацию для детей-сирот, принимаемого органом опеки и попечительства в течение одного месяца со дня выявления детей¹⁷.

Следует отметить, что существует несколько типов организаций для детей-сирот, которые подведомственны разным органам власти. Дети до трех лет в зависимости от состояния здоровья содержатся в Домах ребенка, которые относятся к ведению органов управления здравоохранением, или в организациях, оказывающих социальные услуги, или образовательных организациях, которые подведомственны органам социальной защиты и органам управления образованием соответственно. Детские дома и школы-интернаты для детей от 3 до 18 лет подчиняются органам управления образованием того или иного субъекта Российской Федерации. Детские дома и интернаты для детей с тяжелыми нарушениями интеллектуального развития находятся в системе социальной защиты.

В медицинских организациях осуществляются организация и проведение мероприятий по охране здоровья детей, в том числе по комплексной оценке состояния здоровья детей, проводятся профилактические, диагностические, лечебные и оздоровительные мероприятия, направленные на предупреждение возникновения и рецидивов детских болезней и инвалидизации; профилактические осмотры детей с привлечением специалистов с высшим и послевузовским медицинским и фармацевтическим образованием; диспансерное наблюдение детей, страдающих хроническими заболеваниями; восстановительное лечение, комплексная медико-психологическая и социально-педагогическая реабилитации (психолого-педагогической коррекции) детей и их социальной адаптации¹⁸.

Образовательные организации реализуют основные и дополнительные общеобразовательные программы, адаптированные основные общеобразовательные программы и дополнительные общеобразовательные программы для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Число интернатов для детей-сирот, обеспечивающих содержание, воспитание и защиту прав, находящихся в них детей и осуществляющих одновременно образовательную деятельность, снижается. Минобрнауки России рекомендовало органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в перспективе рассмотреть вопрос о реорганизации школ-интернатов для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в детские дома, за исключением случаев, когда организовать обучение находящихся в них детей в общеобразовательных организациях невозможно, а также в случае, если школа-интернат имеет уникальный опыт обучения детей и подготовки их к поступлению в образовательные организации высшего образования (в этом случае целесообразно рассматривать возможность изменения контингента обучающихся школы-интерната, в частности за счет приема для обучения в школу-интернат детей, имеющих родителей)¹⁹.

К организациям, оказывающим социальные услуги, относятся организации, реализующие мероприятия по социально-трудовой реабилитации детей с целью восстановления или компенсации утраченных или нарушенных способностей к бытовой, социальной и профессиональной деятельности и интеграции их в общество, а также организации, осуществляющие физическое воспитание детей-инвалидов с учетом возраста и состояния здоровья, позволяющего развить их способности в пределах максимальных возможностей.

Действующим Национальным стандартом Российской Федерации ГОСТ Р 52881-2007 Социальное обслуживание населения. Типы учреждений социального обслуживания семьи и детей²⁰, который применяется в части, не противоречащей законодательству, к учреждениям для социального обслуживания детей относятся:

1) специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, а именно: социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних; социальные приюты для детей; центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей;

2) учреждения для обслуживания детей с ограниченными возможностями здоровья: детские дома-интернаты для детей с серьезными нарушениями в интеллектуальном развитии; детские дома-интернаты для детей с физическими недостатками; реабилитационные центры для детей с ограниченными возможностями.

В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» утверждена примерная номенклатура организаций социального обслуживания, из которой можно выделить следующие организации для детей-сирот, осуществляющие стационарное социальное обслуживание: дом-интернат (пансионат), в том числе детский; специальный дом-интернат; психоневрологический интернат, в том числе детский, иные организации, осуществляющие стационарное социальное обслуживание²¹.

Однако перечень вышеназванных организаций не закрыт и крайне условен. В силу п. 24 ст. 8 указанного выше Закона номенклатуры организаций социального обслуживания в субъекте Российской Федерации утверждаются самостоятельно, а соответственно, может выбираться и устанавливаться тип организации социального обслуживания.

Как было отмечено выше, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 24.05.2014 № 481 «О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей» существует три типа организаций для детей-сирот — медицинские, образовательные и организации, оказывающие социальные услуги. При этом, по словам руководителя фонда «Волонтеры в помощь детям-сиротам» Елены Альшанской, в системе интернатных организаций фактически есть 13 типов разных учреждений — в частности, дома ребенка для маленьких, восемь типов коррекционных школ-интернатов, детские дома-интернаты для детей с умственной отсталостью²². При этом не в каждом регионе есть все виды коррекционных школ-интернатов: самый редкий — для детей с двигательными нарушениями.

Отсутствие единого типа учреждений для детей-сирот препятствует сохранению родственных связей и делает возможным разлучение братьев и сестер, например, при наличии проблем со здоровьем у одного из детей.

В этой связи следует отметить положительный опыт г. Москвы, где начат процесс объединения всех организаций в системе социальной защиты, изменены уставы организаций для детей-сирот, а также условия внутри зданий — чтобы они могли принимать разновозрастных детей и с разными группами здоровья. Представляется, что такая практика должна как можно быстрее быть распространена повсеместно. В настоящее время Министерством просвещения России разработан проект постановления, вносящего соответствующие изменения в Положение о деятельности организаций для детей-сирот.

В числе основных объектов прокурорского надзора — органы опеки и попечительства, которые в ряде регионов относятся к органам государственной власти субъекта Российской Федерации, а в других — к органам местного самоуправления.

В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации семейное право, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что в сфере защиты прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с подп. 24 и 24² п. 1 ст. 26³ Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот, организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Органами опеки и попечительства в соответствии с ч. 1 и 1¹ ст. 6 Федерального закона от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее — Закон об опеке и попечительстве) являются:

— органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

— органы местного самоуправления поселений, городских округов, муниципальных районов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, на территориях которых отсутствуют органы опеки и попечительства, — если они наделены законом субъекта Российской Федерации полномочиями по опеке и попечительству с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Изучение законодательства субъектов Российской Федерации показало, что в большинстве субъектов Российской Федерации полномочия по опеке и попечительству переданы органам местного самоуправления. В остальных субъектах Российской Федерации органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, при этом в ряде регионов функции органа опеки и попечительства выполняют органы управления образования (Московская область, Приморский край), в других — органы социальной защиты населения (например, г. Москва, Ивановская, Иркутская, Тверская области, Хабаровский край), в 1 субъекте Российской Федерации полномочия по опеке и попечительству возложены на Управление по опеке и попечительству, не входящее в структуру органов управления образования и социальной защиты.

Особый интерес представляет опыт Астраханской области, где полномочия по опеке и попечительству переданы государственным казенным учреждениям, которые подведомственны Министерству социального развития и труда Астраханской области — центрам социальной поддержки населения, созданным в каждом муниципальном образовании. В ходе проведенной в 2012 г. межрегиональной научно-практической конференции по обмену опытом работы органов опеки и попечительства такая организация деятельности по опеке и попечительству в Астраханской области получила высокую оценку других регионов и стран СНГ. Преимущество этой модели заключается в том, что в рамках одного учреждения (центра социальной поддержки) оказывается весь спектр услуг семьям, попавшим в трудную жизненную ситуацию, в том числе оказание материальной и иной помощи²³.

Таким образом, в регионах отсутствует единообразный подход к структуре органов опеки и попечительства. Вопросы реформирования органов опеки и попечительства широко обсуждаются научным сообществом, представителями органов государственной власти, общественностью. И. Ф. Александров видит целесообразным создание государственной системы органов опеки и попечительства, включающей все уровни власти: федеральную, региональную (субъекты Российской Федерации), местное самоуправление²⁴.

По мнению Е. Г. Куропацкой, необходимо создать следующую систему органов опеки и попечительства: Федеральная служба опеки, территориальные подразделения, действующие на территории одного или нескольких муниципальных образований, профессиональные службы, действующие в структуре органа опеки и попечительства в качестве специализированных подразделений, оказывающие юридические, педагогические, психологические и иного рода профессиональные услуги детям, их родителям (другим законным представителям) и иным лицам²⁵.

С учетом изложенного представляется целесообразным создать единую централизованную систему органов опеки и попечительства, в структуру которой будут входить органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их территориальные органы в муниципальных образованиях²⁶.

Анализ законодательства об опеке и попечительстве позволяет выделить следующие полномочия указанных органов по защите прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот, в зависимости от целевой направленности:

— полномочия, направленные на выявление нарушений закона (проведение проверки условий жизни несовершеннолетних воспитанников);

— полномочия, направленные на предупреждение нарушений законов (составление описи имущества подопечного; заключение договора о доверительном управлении имуществом подопечного; дача разрешения (согласия) на совершение сделок по отчуждению имущества несовершеннолетних и на совершение любых других сделок, влекущих за собой уменьшение стоимости его имущества);

— полномочия, направленные на устранение нарушений законов (обращение в суд с заявлением о защите прав детей-сирот).

Также к объектам надзора в рассматриваемой сфере относятся органы, осуществляющие управление в сфере образования, социальной защиты и здравоохранения.

К федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим государственно-управленческую деятельность и являющимся субъектами государственного управления в рассматриваемой сфере, относятся:

— Министерство просвещения Российской Федерации (Минпросвещения России), осуществляющее функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан;

— Министерство здравоохранения Российской Федерации (Минздрав России), осуществляющее функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, включая вопросы организации профилактики заболеваний, медицинской помощи, медицинской реабилитации;

— Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (Минтруд России), осуществляющее функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты и социального обслуживания населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей;

— Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, осуществляющая контроль за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан в сфере соблюдения порядка осуществления надзора за деятельностью организаций, в которые помещены под надзор дети, оставшиеся без попечения родителей.

Содержание деятельности этих органов заключается в решении стоящих перед ними определенных задач по защите прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот, путем использования государственно-властных полномочий, которыми они наделены законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Они в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты по вопросам осуществления государственного управления в сфере защиты прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот, и обеспечивают их исполнение организационными и юридическими средствами.

К объектам прокурорского надзора, осуществляющим управление в сфере образования, социальной защиты и здравоохранения относятся также органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления (например, Министерство образования Московской области, Министерство труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан, Министерство здравоохранения Самарской области, Департамент образования г. Москвы, Управление по образованию Администрации городского округа Химки).

Кроме того, объектами надзора в рассматриваемой сфере являются:

— образовательные организации (школы, детские сады, которые посещают дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также образовательные организации для детей-сирот);

— медицинские организации (поликлиники, в которых дети-сироты проходят диспансеризацию, больницы, в которых помещаются первоначально выявленные дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, при наличии медицинских показаний);

— организации социальной защиты (участковые социальные службы и службы сопровождения семей с детьми, находящихся в трудной жизненной ситуации, мобильные службы и бригады, оказывающие экстренную помощь детям, пострадавшим от жестокого обращения, детям из семей, находящихся в трудной жизненной ситуации; службы (отделения) медико-психологической реабилитации и сопровождения детей, пострадавших от насилия и преступных посягательств; центры по оказанию помощи (социально-психологической, коррекционно-развивающей) несовершеннолетним и семьям с детьми, находящимся в трудной жизненной ситуации, в том числе детям с ограниченными возможностями здоровья; службы кратковременного пребывания детей, находящихся в трудной жизненной ситуации; социальные гостиницы для женщин с новорожденными и малолетними детьми, попавших в кризисную ситуацию);

— организации отдыха и оздоровления воспитанников интернатных учреждений (загородные лагеря отдыха и оздоровления детей, детские оздоровительные центры, базы и комплексы, детские оздоровительно-образовательные центры, специализированные (профильные) лагеря (спортивно-оздоровительные и другие лагеря), санаторно-оздоровительные детские лагеря и иные организации) и лагеря, организованные образовательными организациями, осуществляющими организацию отдыха и оздоровления обучающихся в каникулярное время (с круглосуточным или дневным пребыванием), а также детские лагеря труда и отдыха, детские лагеря палаточного типа, детские специализированные (профильные) лагеря, детские лагеря различной тематической направленности (оборонно-спортивные, туристические, эколого-биологические, творческие, историко-патриотические, технические, краеведческие и другие лагеря), созданные при организациях социального обслуживания, санаторно-курортных организациях, общественных организациях (объединениях) и иных организациях).

Еще одним объектом надзора являются некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в сфере защиты прав детей-сирот, т.е. организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющие полученную прибыль между участниками, созданные с целью работы с семьями по профилактике отказов и изъятий, оказания различной помощи детям в больницах и интернатных учреждениях, содействия семейному устройству детей, а также социализации воспитанников детских учреждений.

Ряд перечисленных объектов прокурорского надзора выполняют правозащитные функции и являются одновременно субъектами защиты прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Однако нередко ответственные должностные лица не принимают должных мер по исполнению своих обязанностей, игнорируя интересы детей, что обусловливает необходимость принятия мер прокурорского реагирования.

Таким образом, под защитой прокурором прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, следует понимать комплексную систему мер, применяемых прокурором посредством реализации предоставленных ему полномочий по выявлению, пресечению, предупреждению нарушений законов о защите прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.

1.2. Правовые основы защиты прокурором прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

Ребенку для полного и гармоничного развития его личности необходимо расти в семейном окружении, в атмосфере счастья, любви и понимания²⁷. Защита прав детей является первостепенной обязанностью родителей, но если дети в силу различных обстоятельств остались без родительского попечения, то эта обязанность ложится на плечи государства. Оказание помощи этим детям гарантируется Конституцией Российской Федерации (ст. 38) и является одним из наиболее значимых направлений государственной социальной политики.

Каждому ребенку гарантировано право жить и воспитываться в семье, насколько это возможно, право знать своих родителей, право на их заботу, право на совместное с ними проживание, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам (п. 2 ст. 54 СК РФ).

При этом дети-сироты подлежат передаче в семью на воспитание (усыновление (удочерение), под опеку или попечительство, в приемную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в патронатную семью), а при отсутствии такой возможности временно, на период до их устройства на воспитание в семью, передаются в организации всех типов для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (п. 1 ст. 123 СК РФ). Следует обратить особое внимание на то, что Федеральным законом от 02.07.2013 № 167-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» в данный пункт было внесено существенное дополнение о временном характере передачи детей в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее — организации для детей-сирот), на период до их устройства на воспитание в семью.

Кроме того, в соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона от 16.04.2001 № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» органы опеки и попечительства, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции регионального оператора государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, обязаны продолжать работу по устройству или оказанию содействия в устройстве детей-сирот, находящихся в организациях для детей-сирот, на воспитание в семьи граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, в том числе после передачи сведений об этих детях соответственно в региональный и федеральный банки данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Согласно п. 11 постановления Правительства Российской Федерации от 24.05.2014 № 481 «О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей» (далее — постановление Правительства Российской Федерации от 24.05.2014 № 481, Положение), в целях обеспечения и защиты прав и законных интересов детей, в том числе права жить и воспитываться в семье, организацией для детей-сирот составляется индивидуальный план развития и жизнеустройства ребенка, который утверждается соответствующим актом органа опеки и попечительства и пересматривается не реже одного раза в полгода. Таким образом, данным документом на организацию для детей-сирот и органы опеки и попечительства возложена обязанность отчитываться о проделанной работе по устройству детей-сирот на воспитание в семью.

Системный анализ международно-правовых документов и российского семейного законодательства позволяет сделать вывод о бесспорном приоритете семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей. Помещение детей под надзор в организацию для детей-сирот осуществляется только в случае невозможности устроить ребенка в семью, в том числе под предварительные опеку или попечительство. Представляется, что сделанный законодателем акцент очень важен для обеспечения защиты и гармоничного развития ребенка, оставшегося без родительского попечения.

Следует отметить, что, благодаря последовательной и эффективной государственной политике в области детства за последние годы, число детей, оставшихся без попечения родителей, в детских домах сократилось более чем в два раза (табл. 1).

Таблица 1

Количество детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся под надзором в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, 2010, 2014–2018 гг.²⁸

| 2010 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018
Численность детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся под надзором в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей | 105 945 | 72 151 | 60 162 | 51 693 | 44 823 | 42 066

Также вдвое уменьшилось число выявленных и учтенных детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц, лишенных родительских прав или ограниченных в родительских правах вследствие их поведения (табл. 2).

Таблица 2

Количество выявленных и учтенных детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц, лишенных родительских прав или ограниченных в родительских правах, 2010, 2014–2018 гг.²⁹

| 2010 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018
Число выявленных и учтенных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на конец отчетного года | 101 017 | 65 162 | 60 111 | 58 716 | 50 531 | 49 106
Численность родителей, лишенных родительских прав или ограниченных в них вследствие их поведения | 67 190 | 41 942 | 39 115 | 40 560 | 38 209 | 34 803

В этой связи хотелось бы упомянуть подготовленный Министерством просвещения Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам защиты прав детей», которым существенно ужесточены требования к желающим усыновить или взять под опеку ребенка. В ходе общественного обсуждения указанного проекта федерального закона было высказано большое количество принципиальных замечаний со стороны Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Главы Совета по правам человека, экспертов из некоммерческих общественных организаций, а также общественности.

Специалисты отмечают, что предложенные меры могут привести к необоснованным отказам желающих взять сирот на воспитание, а также к произвольному изъятию усыновленных детей из семей, поскольку в законопроекте используются неопределенные и субъективно толкуемые термины в качестве основания для вмешательства в жизнедеятельность замещающей семьи.

Полагаем, что принятию названного проекта закона должны предшествовать дальнейшее экспертное обсуждение, обобщение и анализ материалов прокурорской, следственной и судебной практики, статистических данных, опросы общественного мнения. К реализации предложенных мер необходимо подходить крайне осторожно, взвешенно, ставя во главу угла интересы ребенка.

Дети, лишившись родительского попечения и попав в организации для детей-сирот, находятся в противоестественной для человеческого существа среде. В связи с этим основная задача государства не дать ребенку попасть в интернат. Если же иного выхода нет, то нужно обеспечить в таких учреждениях надлежащие условия проживания и воспитания, приближенные к потребностям детей.

Важную роль в защите прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, играют органы прокуратуры.

Правовое регулирование отношений в сфере защиты прокурором прав таких детей осуществляется целой системой нормативных правовых актов.

Закон о прокуратуре определяет принципы организации и деятельности органов прокуратуры, полномочия прокурора.

В ст. 21–25¹ данного закона определены предмет, пределы и объекты надзора за исполнением законов, в ст. 35–39 — полномочия прокурора, участвующего в рассмотрении дел судами.

Полномочия прокуроров, в том числе по защите прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, определяются также и другими федеральными законами.

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации содержат нормы, регламентирующие полномочия прокурора по защите прав несовершеннолетних в уголовном, гражданском и административном судопроизводстве.

В соответствии с п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор Российской Федерации издает обязательные для исполнения всеми работниками органов прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации, в том числе в сфере защиты прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Основным организационно-распорядительным документом Генерального прокурора Российской Федерации в рассматриваемой сфере является приказ от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» (далее — приказ Генерального прокурора РФ № 188)³⁰.

Названным приказом прокурорам предписано, используя предоставленные полномочия, решительно пресекать факты жестокого обращения с детьми, физического, психического и сексуального насилия в воспитательных и образовательных учреждениях. При наличии оснований инициировать проведение проверки в рамках уголовно-процессуального законодательства (п. 3.1).

Кроме того, установлена обязанность прокуроров регулярно проверять исполнение законов, регламентирующих условия содержания, воспитания и обучения детей, защиту личных и имущественных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, финансирование и целевое расходование средств в учреждениях органов здравоохранения, образования и социальной защиты населения (п. 5); требовать от должностных лиц органов исполнительной власти и местного самоуправления принятия эффективных мер по исполнению положений Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ о получении образования и медицинской помощи, устройстве на работу, реализации права на имущество и жилое помещение, а также предусмотренных региональным законодательством норм материального обеспечения воспитанников и выпускников детских домов, интернатов, других учреждений, призванных облегчить их социальную адаптацию в обществе (п. 5.1).

Отдельные вопросы защиты прокурором прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, регламентированы приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»³¹; от 21.06.2013 № 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями»³²; от 19.02.2015 № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях»³³; от 10.07.2017 № 475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве»³⁴.

Для надлежащей реализации предоставленных полномочий по выявлению, пресечению, предупреждению нарушений прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот, прокурору необходимо знать и правильно применять законодательство, регламентирующее права таких детей.

Основным нормативным правовым актом в рассматриваемой сфере является Семейный кодекс Российской Федерации. Федеральным законом от 24.04.2008 № 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об опеке и попечительстве”» СК РФ был дополнен главой 22 «Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

В соответствии с п. 1 ст. 155¹ СК РФ к организациям для детей-сирот относятся образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги. Такие организации исполняют обязанности по содержанию, воспитанию и образованию детей, а также защите их прав и законных интересов (п. 2 ст. 155² СК РФ)³⁵.

В соответствии со ст. 155³ СК РФ дети, пребывающие в организациях для детей-сирот, имеют право на: содержание, воспитание, образование, всестороннее развитие, уважение их человеческого достоинства, защиту их прав и законных интересов; причитающиеся им алименты, пенсии, пособия и иные социальные выплаты; сохранение права собственности на жилое помещение или права пользования жилым помещением либо, если отсутствует жилое помещение, получение жилого помещения в соответствии с жилищным законодательством; общение с родителями и другими родственниками; защиту своих прав и законных интересов, в том числе на защиту от злоупотреблений со стороны родителей (лиц, их заменяющих); выражение своего мнения.

К организациям для детей-сирот, в которые дети помещены под надзор, применяются нормы законодательства об опеке и попечительстве, относящиеся к правам, обязанностям и ответственности опекунов и попечителей. Имущественные права и обязанности опекунов и попечителей регулируются гражданским законодательством, права и обязанности относительно обучения и воспитания несовершеннолетних — семейным, процессуальные права и обязанности — гражданским процессуальным законодательством. Такие права и обязанности организаций для детей-сирот возникают с момента принятия органами опеки и попечительства актов об устройстве детей в указанные организации.

Права и обязанности опекунов и попечителей, которыми в силу закона являются организации для детей-сирот, содержатся в ст. 32, 33, 37, 38 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), а также в ст. 17–23 Закона об опеке и попечительстве. Так, опекуны являются представителями подопечных в силу закона и совершают от их имени и в их интересах все необходимые сделки. Попечители дают согласие на совершение тех сделок, которые граждане, находящиеся под попечительством, не вправе совершать самостоятельно, а также оказывают подопечным содействие в осуществлении ими своих прав и исполнении обязанностей, а также охраняют их от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

Кроме того, в п. 2, 3 ст. 37 ГК РФ предусмотрены ограничения прав опекунов и попечителей в части совершения отдельных сделок с имуществом подопечных. Необходимо иметь в виду, что опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать, а попечитель — давать согласие на совершение сделок по отчуждению, в том числе обмену или дарению имущества подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, а также любых других действий, влекущих уменьшение имущества подопечного. Опекун, попечитель, их супруги и близкие родственники не вправе совершать сделки с подопечным, за исключением передачи имущества подопечному в качестве дара или в безвозмездное пользование, а также представлять подопечного при заключении сделок или ведении судебных дел между подопечным и супругом опекуна или попечителя и их близкими родственниками.

Пунктом 6 ст. 148¹ СК РФ предусмотрены право и обязанность опекунов и попечителей воспитывать ребенка, находящегося под их опекой или попечительством, заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии ребенка. Все эти права и обязанности, как уже отмечалось, распространяются и на организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Следует также выделить гражданско-процессуальные права и обязанности организаций для детей-сирот. В силу п. 1 ст. 52 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее — ГПК РФ) права, свободы и законные интересы недееспособных или не обладающих полной дееспособностью граждан защищают в суде их родители, усыновители, опекуны, попечители или иные лица, которым это право предоставлено федеральным законом. Организации для детей-сирот являются законными представителями детей, помещенных под надзор в указанные организации, и вправе выступать в защиту их прав и законных интересов на основании документов, удостоверяющих их статус и полномочия.

В соответствии с п. 1 ст. 121 и п. 3 ст. 155¹ СК РФ на органы опеки и попечительства возложена защита прав и законных интересов детей, оставшихся без попечения родителей, а также контроль за условиями содержания, воспитания и образования детей, находящихся в организациях для детей-сирот.

Согласно абз. 1 п. 4 Правил осуществления органами опеки и попечительства проверки условий жизни несовершеннолетних подопечных, соблюдения опекунами или попечителями прав и законных интересов несовершеннолетних подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами или попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей³⁶ при помещении ребенка в организацию для детей-сирот под надзор на период до его устройства на воспитание в семью плановая проверка проводится в виде посещения ребенка в организации для детей-сирот: один раз в течение первого месяца после принятия органом опеки и попечительства решения о помещении ребенка в организацию для детей-сирот под надзор; один раз в 6 месяцев в течение первого года и последующих лет после принятия органом опеки и попечительства решения о помещении ребенка в организацию для детей-сирот под надзор.

В настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находится проект федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», устанавливающий организационные и правовые основы осуществления общественного контроля за обеспечением прав детей-сирот, постоянно находящихся или временно пребывающих в организациях для детей-сирот, порядок и условия оказания общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями, другими юридическими лицами, а также физическими лицами содействия организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детям, находящимся в таких организациях. Полномочиями по общественному контролю планируется наделить общественные наблюдательные комиссии, членов этих комиссий и доверенных специалистов. Основные задачи указанных комиссий: содействие осуществлению прав детей-сирот; подготовка предложений, направленных на совершенствование федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в части, касающейся защиты прав, свобод и законных интересов детей, находящихся в организациях для детей-сирот; информирование органов государственной власти по вопросу соблюдения прав, свобод и законных интересов детей, находящихся в организациях для детей-сирот.

Следует отметить, что данный проект закона был внесен Президентом Российской Федерации 28.12.2011 и принят в первом чтении. Во втором чтении 06.10.2016 был назначен ответственный комитет, после чего никакие действия по рассмотрению законопроекта не предпринимались. Полагаем, что принятие данного проекта закона будет способствовать обеспечению гарантий прав и законных интересов детей, находящихся в организациях для детей-сирот, а также привлечению институтов гражданского общества к решению проблемы обеспечения прав указанных детей и лиц, в связи с чем следует вернуться к его рассмотрению.

Говоря об ответственности организаций для детей-сирот за нарушения прав подопечных, следует отметить, что в силу ст. 26 Закона об опеке и попечительстве она может быть гражданской, уголовной и административной.

Так, согласно п. 1, 2 ст. 26 названного Закона организация для детей-сирот отвечает за вред, причиненный по вине сотрудников организации личности или имуществу подопечного, в соответствии с предусмотренными гражданским законодательством правилами об ответственности за причинение вреда.

В п. 3 ст. 26 Закона об опеке и попечительстве говорится о специальной процедуре принятия мер по охране имущественных интересов подопечного в случае обнаружения фактов ненадлежащего исполнения опекуном или попечителем обязанностей по охране имущества и управлению имуществом подопечного. Если органом опеки и попечительства выявлены порча, ненадлежащее хранение имущества, расходование имущества не по назначению, совершение действий, повлекших за собой уменьшение стоимости имущества подопечного, и т.п., то об этом составляется акт³⁷.

Кроме того, гражданским законодательством также регламентированы вопросы ответственности за вред, причиненный несовершеннолетними подопечными (ст. 1073, 1074 ГК РФ). Так, в силу п. 2 ст. 1073 и п. 2 ст. 1074 ГК РФ, если несовершеннолетний, оставшийся без попечения родителей, был помещен под надзор в организацию для детей-сирот (ст. 155¹ СК РФ), эта организация обязана возместить вред, причиненный малолетним (полностью или в недостающей части — по отношению к несовершеннолетним в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет), если не докажет, что вред возник не по ее вине. В ряде случаев вред может быть возмещен и за счет имущества подопечного, причинившего такой вред.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) предусмотрена административная ответственность организаций для детей-сирот за следующие нарушения:

— неисполнение или ненадлежащее исполнение законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних (п. 1 ст. 5.35 КоАП РФ);

— нарушение законными представителями несовершеннолетних прав и интересов несовершеннолетних, выразившееся в лишении их права на общение с родителями или близкими родственниками, если такое общение не противоречит интересам детей, в намеренном сокрытии места нахождения детей помимо их воли, в неисполнении судебного решения об определении места жительства детей, в том числе судебного решения об определении места жительства детей на период до вступления в законную силу судебного решения об определении их места жительства, в неисполнении судебного решения о порядке осуществления родительских прав или о порядке осуществления родительских прав на период до вступления в законную силу судебного решения либо в ином воспрепятствовании осуществлению родителями прав на воспитание и образование детей и на защиту их прав и интересов (п. 2 ст. 5.35 КоАП РФ);

— нарушение руководителем организации для детей-сирот порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетнем, нуждающемся в передаче на воспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью), а равно предоставление заведомо недостоверных сведений о таком несовершеннолетнем (п. 1 ст. 5.36 КоАП РФ);

— совершение руководителем организации для детей-сирот действий, направленных на укрытие несовершеннолетнего от передачи на воспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью) (п. 2 ст. 5.36 КоАП РФ):

— незаконные действия по усыновлению (удочерению) ребенка, передаче его под опеку (попечительство) или в приемную семью (ст. 5.37 КоАП РФ).

Уголовным кодексом Российской Федерации (далее — УК РФ) предусмотрена уголовная ответственность руководителей или сотрудников организации для детей-сирот за следующие деяния:

— подмена ребенка, совершенная из корыстных или иных низменных побуждений (ст. 153 УК РФ);

— незаконные действия по усыновлению (удочерению) детей, передаче их под опеку (попечительство), на воспитание в приемные семьи, совершенные неоднократно или из корыстных побуждений (ст. 154 УК РФ);

— разглашение тайны усыновления (удочерения) вопреки воле усыновителя, совершенное лицом, обязанным хранить факт усыновления (удочерения) как служебную или профессиональную тайну, либо иным лицом из корыстных или иных низменных побуждений (ст. 155 УК РФ);

— неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего родителем или иным лицом, на которое возложены эти обязанности, а равно педагогическим работником или другим работником образовательной организации, медицинской организации, организации, оказывающей социальные услуги, либо иной организации, обязанного осуществлять надзор за несовершеннолетним, если это деяние соединено с жестоким обращением с несовершеннолетним (ст. 156 УК РФ).

В случае выявления в ходе проверок в действиях организаций для детей-сирот признаков указанных административных правонарушений или преступлений прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты административному или уголовному преследованию.

Следует отметить, что с 1 января 2020 г. в целях создания дополнительных гарантий прав детей-сирот и исключения возможности их передачи на воспитание в семьи лиц, которые не могут быть усыновителями, опекунами или попечителями, вступают в силу изменения в СК РФ и Федеральный закон от 16.04.2001 № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей», согласно которым предусмотрен учет в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, сведений о гражданах, лишенных родительских прав или ограниченных в родительских правах, отстраненных от обязанностей опекуна (попечителя) за ненадлежащее выполнение возложенных на них законом обязанностей, бывших усыновителях, если усыновление отменено судом по их вине.

Еще одним значимым нормативным правовым актом, регулирующим отношения в сфере защиты прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот, является Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», которым определены общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот в сфере образования, медицинского обеспечения, труда и социальной защиты, имущественного обеспечения.

Несмотря на наличие обширной нормативной правовой базы, в настоящее время сохраняется необходимость закрепления на федеральном уровне дополнительных механизмов защиты прав детей-сирот. На это указывают результаты эмпирических исследований.

Так, треть опрошенных нами респондентов (34,6%), хотя и оценивают уровень законодательного регулирования вопросов защиты прав детей-сирот в целом удовлетворительно, вместе с тем указывают на необходимость их дополнительного правового регулирования на федеральном уровне³⁸.

Состояние законности в сфере соблюдения прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот, вызывает серьезную обеспокоенность. Анализ докладных записок прокуратур субъектов Российской Федерации позволяет констатировать, что одним из основных факторов, препятствующим реализации в полной мере таких прав, являются социальная и психологическая изоляция детей вследствие неприспособленности к взрослой жизни. Выпускники интернатных учреждений сталкиваются с трудностями практически во всех сферах их жизнедеятельности: обеспечение жильем, поиск работы, организация быта, досуга, создание своей семьи, взаимодействие с новыми людьми³⁹.

Существующая воспитательная система детских домов не всегда развивает у своих воспитанников способность к принятию личностных решений, способствует социальному иждивенчеству, не готовит их к самостоятельной жизни⁴⁰. К основным причинам недостаточной социализации детей-сирот относятся: наличие дефицита индивидуального общения с близкими взрослыми; ограничение социальной активности ребенка; недостаточное включение в разные виды полезной для детей практической деятельности, приводящее к депривации; наличие ограничений в сфере реализации усвоенных социальных норм и социального опыта; жесткая регламентация организации жизни детей и подростков, ограничение личного выбора, подавление самостоятельности и инициативности, невозможность проявлять саморегуляцию и внутренний самоконтроль; скудный выбор образцов для подражания, усвоения социального поведения; ограниченность контактов детей, их изолированность, отстраненность от реальной жизни, формирующие иждивенчество и боязнь внешнего мира⁴¹.

Так, прокуратурой г. Санкт-Петербург по результатам проверки исполнения законодательства при осуществлении постинтернатного сопровождения установлено, что нередко сироты, оставаясь наедине с возникающими у них проблемами, объединялись в группы, проживали в квартире у одного из них. Некоторые, сдавая в наем полученное ими при выпуске из учреждения жилое помещение сторонним лицам, не умели планировать свои финансовые расходы, не владели знаниями по оформлению необходимых документов в медицинских учреждениях, жилищно-коммунальных службах, вели асоциальный образ жизни (занимались проституцией, злоупотребляли алкоголем). Выявлены многочисленные факты неисполнения органами и учреждениями социальной защиты населения законодательства об оказании адресной и эффективной социальной помощи выпускникам интернатных учреждений, несоблюдения жилищных, имущественных, трудовых прав таких лиц⁴².

Концепцией государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.08.2014 № 1618-р, определены основные направления по решению имеющихся проблем социальной адаптации детей-сирот, среди которых: обеспечение правовой и финансовой грамотности воспитанников организаций для детей-сирот; совершенствование программ подготовки воспитанников организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, к самостоятельной жизни по окончании пребывания в таких организациях; развитие системы постинтернатного сопровождения и адаптации выпускников организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья, а также расширение функций организаций для детей-сирот в части постинтернатного сопровождения их выпускников.

С момента принятия данного распоряжения Правительства РФ прошло пять лет, вместе с тем до настоящего времени в федеральном законодательстве отсутствует определение термина «постинтернатное сопровождение», что приводит к межведомственной разобщенности региональных органов исполнительной власти и организаций, осуществляющих такие функции. В связи с чем полагаем целесообразным раскрыть данное понятие в Федеральном законе от 21.12.1996 № 159-ФЗ.

Большинство (88,5%) опрошенных нами респондентов согласились с нашей гипотезой и указали, что закрепление на федеральном уровне такого понятия будет способствовать укреплению законности в рассматриваемой сфере.

Реализация мероприятий по внедрению предусмотренной Национальной стратегией действий в интересах детей на 2012–2017 гг., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 01.06.2012 № 761, технологии «социальных лифтов» для выпускников организаций для детей-сирот осуществляется в субъектах Российской Федерации на основе принятых региональных программ или законов. Ими определены основные задачи и порядок сопровождения выпускников, правила предоставления им временного проживания в организациях для детей-сирот. В ряде регионов разработаны и приняты типовые положения о службе постинтернатного сопровождения выпускников учреждений для детей-сирот. Данная деятельность осуществляется на базе организаций для детей-сирот, которые оказывают образовательные и социальные услуги, учреждений социального обслуживания.

При этом следует отметить, что только треть организаций для детей-сирот имеют центры постинтернатной адаптации, оказывающие содействие в создании условий для подготовки к выпуску из учреждения, в том числе путем разработки и реализации индивидуального плана сопровождения выпускника (табл. 3).

Таблица 3

Количество учреждений для детей-сирот, а также центров постинтернатной адаптации, 2010, 2014–2018 гг.⁴³

| 2010 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018
Всего учреждений для детей-сирот | 1387 | 1076 | 936 | 837 | 791 | 800
из них имеют центры постинтернатной адаптации | 100 | 213 | 248 | 271 | 255 | 286

По нашему мнению, отсутствие в региональном законодательстве единообразного подхода к регламентации механизма постинтернатного сопровождения препятствует должной защите прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В настоящее время правоприменительная практика в сфере защиты прав детей-сирот обозначила новые проблемы, требующие законодательного разрешения. К их числу следует отнести:

— проблемы, связанные с отсутствием надлежащих правовых механизмов, регулирующих вопросы подготовки детей к самостоятельной жизни в период нахождения их в организациях для детей-сирот;

— проблемы, связанные с отсутствием надлежащих правовых механизмов, регулирующих вопросы межведомственного взаимодействия органов и учреждений системы профилактики, а также иных компетентных органов по сопровождению и социальной адаптации детей-сирот;

— проблемы, связанные с отсутствием единых подходов по сопровождению и социальной адаптации детей-сирот.

Полагаем возможным предложить следующие правовые механизмы решения выявленных проблем. Оптимальным решением обозначенных проблем, на наш взгляд, является принятие федерального закона, регулирующего различные аспекты вопросов сопровождения и социальной адаптации детей-сирот. Принятие данного нормативного правового акта позволит устранить имеющиеся правовые пробелы и противоречия, закрепить общие положения, обеспечивающие единство форм и направлений постинтернатного сопровождения для всех субъектов Российской Федерации.

В настоящее время к формам социальной адаптации выпускников организаций для детей-сирот можно отнести:

— центры постинтернатной адаптации в организациях для детей-сирот;

— постинтернатная адаптация в профессиональных образовательных организациях;

— социальное общежитие для выпускников детских домов (социальная гостиница);

— клубы поддержки выпускников;

— постинтернатное сопровождение в замещающих семьях.

Для определения наиболее эффективной модели работы с детьми, готовящимися к выпуску из интернатных учреждений, ответственным органам власти с учетом мнения заинтересованных общественных организаций следует обобщить положительный опыт регионов.

В качестве альтернативного варианта решения рассматриваемых проблем в отсутствие комплексного нормативного правового акта представляется целесообразным:

— разработать и внедрить программы психолого-педагогической направленности в целях подготовки детей-сирот к самостоятельной жизни в период их пребывания в соответствующих организациях;

— разработать и утвердить порядок (регламент) межведомственного взаимодействия по сопровождению и социальной адаптации выпускников организаций для детей-сирот;

— разработать и утвердить примерную форму индивидуальной программы постинтернатного сопровождения выпускников организаций для детей-сирот.

С социальной адаптацией выпускников детских домов тесно связана проблема защиты их жилищных прав. Оставшись без попечения родителей, во взрослой жизни они вынуждены сами решать свои насущные вопросы, в том числе и жилищные.

Федеральным законом от 29.07.2018 № 267-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»⁴⁴ установлен единый порядок учета детей-сирот, имеющих право на жилье. Представители детей-сирот получают возможность самостоятельно подавать заявления о включении в такой список, а на органы опеки и попечительства возлагается обязанность контролировать своевременную подачу законными представителями детей-сирот заявления о включении их в данный реестр, в случае отсутствия заявления они будут обязаны принять соответствующие меры.

Названный закон также вводит обязанность субъектов Российской Федерации принять нормативные правовые акты, регламентирующие порядок осуществления контроля за сохранностью жилых помещений, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых являются дети-сироты. До этого не во всех регионах было разработано соответствующее законодательство.

Кроме того, данным законом прокурору предоставлено право обращения в суд с заявлением об осуществлении принудительного обмена жилого помещения, занимаемого по договору социального найма несовершеннолетним (несовершеннолетними) и гражданами, лишенными в отношении этих несовершеннолетних родительских прав, иными совместно проживающими с несовершеннолетним (несовершеннолетними) лицами. В целях надлежащей защиты жилищных прав детей-сирот прокурорам следует обращаться в суд с таким заявлением по достижении сиротой возраста 14 лет. В случае отказа судом в принудительном обмене жилого помещения ребенок будет своевременно включен в список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями.

Следует отметить, что за последние годы внесено значительное число изменений в законы, регулирующие жилищные права детей-сирот, однако по-прежнему некоторые вопросы в данной сфере остались нерешенными.

Так, в соответствии со ст. 17 Закона № 181-ФЗ дети-инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющиеся сиротами, по достижении возраста 18 лет могут быть обеспечены жилыми помещениями только в случае, если индивидуальная программа реабилитации инвалида (далее — ИПР) предусматривает возможность таким лицам осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни.

По смыслу вышеназванной правовой нормы лицам из числа детей-сирот, являющихся инвалидами, которые в соответствии с ИПР не могут осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни, в случае их отказа от услуг стационарного учреждения социального обслуживания⁴⁵ и при предоставлении им ухода и поддержки со стороны родственников может быть отказано в предоставлении жилого помещения.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона № 159-ФЗ жилые помещения предоставляются детям-сиротам по достижении ими возраста 18 лет, в том числе по окончании срока пребывания в учреждениях социального обслуживания населения. Каких-либо запретов на предоставление