А.А. Сапфирова

Защита трудовых прав работников федеральной инспекцией труда

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.2

ББК 67.99(2)7

С19

Автор:

Сапфирова А. А., доктор юридических наук, доцент, зав. кафедрой земельного, трудового и экологического права ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубилина».

Рецензенты:

Адриановская Т. Л., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского процесса и международного права ФГБОУ ВО «Кубанский государственный университет»; 

Волкова В. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия» (г. Краснодар).

На основании анализа действующего законодательства, практики его применения, статистических данных о деятельности федеральной инспекции труда с 2009 года по настоящее время, а также опыта работы автора в монографии исследуются основные вопросы защиты трудовых прав работников при смещении приоритета в деятельности федеральной инспекции труда: от реагирования на нарушения трудовых прав работников к предупреждению этих нарушений, к сотрудничеству с работниками и работодателями.

Все нормативные правовые акты приведены по состоянию на 1 ноября 2015 г.

Издание предназначено для бакалавров, магистров, аспирантов юридических факультетов и вузов, преподавателей, специалистов, интересующихся проблемами трудового и административного права.

УДК 349.2

ББК 67.99(2)7

© Сапфирова А. А., 2016

© ООО «Проспект», 2016

Введение

Государство обеспечивает защиту, в том числе и трудовых прав (ст. 2, 45 Конституции РФ), всеми не запрещенными законом способами. Выбор способов защиты трудовых прав зависит от усмотрения самого правообладателя: можно прибегнуть к самозащите, обратиться в профсоюз, в комиссию по трудовым спорам, а можно воспользоваться правом жалобы в прокуратуру, федеральную инспекцию труда, подать исковое заявление в суд и т.д.

Все обозначенные выше способы защиты трудовых прав работников имеют альтернативный характер. Именно поэтому работник может потребовать защиты нарушенных трудовых прав, используя любой способ защиты, например подав жалобу в прокуратуру и (или) исковое заявление в суд.

Среди всех способов защиты особое место занимает защита трудовых прав органами государства. Государство, предоставив работодателю власть над работником¹, должно эту власть ограничивать, в том числе и деятельностью соответствующих органов государственного надзора (контроля), правомочных защищать трудовые права работников. Власть и подчинение выступают тем критерием, который позволяет государству в случае необходимости вмешиваться в сложившиеся отношения в процессе труда и сдерживать власть работодателя. Реализация органами государства таких полномочий предполагает эффективность защиты трудовых прав и стабильность общества.

В настоящее время можно с уверенностью сказать, что основной орган государства, деятельность которого связана с защитой трудовых прав работников, — это федеральная инспекция труда. С ее помощью можно просто, экономично и быстро защитить трудовые права работников.

Федеральная инспекция труда неоднократно подвергалась научным исследованиям, как в советское время², так и в современных условиях. Так, Я. Л. Киселев в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Инспекция труда в СССР» (М., 1951) исследовал деятельность, в основном, технической инспекции труда, сознательно занизив роль правовой инспекции труда. На основе законодательства 70-х годов XX в. В. С. Бердычевский в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Осуществление защитной функции профсоюзов правовой инспекцией труда облсовпрофа» (М., 1981) и В. С. Гудков в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовая инспекция труда в СССР (историко-правовое исследование)» (М., 1974) исследовали вопросы функционирования правовой инспекции труда профсоюзов.

В начале XXI в. Т. А. Нестерова в докторской диссертации «Защита трудовых прав в России: юридическая сущность и приоритетная роль государственных органов» и в монографии «Государственные органы и их служащие в системе защиты трудовых прав»³ исследовала проблемы защиты трудовых прав работников прежде всего органами прокуратуры, но не обошла своим вниманием и федеральную инспекцию труда.

Высоко оценивая вклад ученых в разработку проблем защиты трудовых прав работников федеральной инспекцией труда, все же необходимо отметить, что исследования на эту тему важно периодически переосмысливать в связи с изменениями в экономике и политике государства. Автор настоящей монографии уже рассматривала вопросы защиты трудовых прав и законных интересов работников федеральной инспекцией труда органами государственного контроля (надзора) в докторской диссертации (2009 г.), основные положения которой впоследствии были воспроизведены и в монографии «Современные проблемы защиты трудовых прав работников федеральной инспекцией труда» (2012 г.)⁴. Между тем в деятельности федеральной инспекции труда за последние 3 года произошли кардинальные изменения, полностью перевернувшие представления о ее роли в защите трудовых прав работников. Их суть заключается в провозглашении иных приоритетов, нежели ранее выбранные назначения ее действий. Поворот от «модели санкций» в сторону «модели соответствия» как приоритетной линии государственной политики соответствует содержанию тех стратегических документов, которые направлены на совершенствование надзорной деятельности государства⁵.

В основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2018 г. заложен запуск новой модели роста экономики, эффективность которой возможна при реализации двух условий: макроэкономической стабильности и повышения качества государственного управления⁶.

В настоящей монографии нами сделана попытка исследовать деятельность федеральной инспекции труда с новых позиций, суть которых заключается в повышении качества государственного надзора (контроля) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. На основании анализа системы, структуры федеральной инспекции труда, выявления цели ее деятельности, задач, принципов, функций, компетенции и ответственности в монографии высказаны предложения, направленные на повышение качества реализации федеральной инспекцией труда своих полномочий по защите трудовых прав работников.

Глава 1. 
Правовые положения о деятельности федеральной инспекции труда по защите трудовых прав работников

1.1. Правовое регулирование деятельности федеральной инспекции труда

Федеральная инспекция труда — это орган исполнительной власти в системе Федеральной службы по труду и занятости⁷, находящейся в ведении Министерства труда и социальной защиты РФ⁸. Казалось бы, если имеет место изучение деятельности органа исполнительной власти, то должны быть проанализированы нормы административного права, поскольку «административное право регулирует отношения с участием субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных на них функций государственно-управленческого характера»⁹. Кроме того, если деятельность осуществляется органом федерального государственного надзора, обладающего полномочиями привлечения к административной ответственности, то, очевидно, эти полномочия предусматриваются и Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее по тексту — КоАП РФ). Это значит, что при выявлении нарушения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, государственные инспекторы труда вправе привлечь к административной ответственности виновных должностных лиц или юридических лиц согласно, например, ч. 1–3 ст. 5.27, ч. 1–4 ст. 5.27-1, ст. 5.28 и т.д. КоАП РФ.

Порядок привлечения к административной ответственности строго регламентирован КоАП РФ как производство по делам об административных правонарушениях, и соответственно отношения, возникающие между государственным инспектором труда и работодателем (или лицом, его представляющим) по поводу привлечения последних к административной ответственности, регулируются нормами административного права.

Между тем, если бы деятельность любого органа исполнительной власти можно было бы представить как «белое» и «черное», то, наверное, административная реформа была бы проведена в рекордно короткие сроки. Однако этого пока не случилось, и административная реформа до сих пор находится на стадии реализации. Стало быть, если бы деятельность федеральной инспекции труда регулировалась бы нормами только одной отрасли права — административным правом, принимая во внимание аксиому административного права (если в правоотношении одним из субъектов выступает орган исполнительной власти, оно является административным правоотношением), то это означало бы не видеть очевидного: взаимного «проникновения» отраслей права в едином правовом пространстве. Совершенно очевидно, что деятельность федеральной инспекции труда может быть предметом многих отраслей права и регламентируется отнюдь не только нормами административного права.

Заметим, что органы государства как субъекты правоотношений могут выступать в разных ипостасях. Еще А. В. Венедиктов и С. Н. Братусь четко разграничили административную и гражданскую правосубъектность органов государства¹⁰. Благодаря этому и в современной научной литературе различают государственные органы как субъекты, наделенные властными полномочиями, и органы государства как субъекты правоотношений, регулируемых иными отраслями права. В качестве критерия используется характер правоотношений, в которых участвует орган государства. Стало быть, если орган государства заключает гражданско-правовой договор, например, аренды здания, он вступает в гражданско-правовые отношения и соответственно является субъектом этих правоотношений.

Таким образом, орган государства может являться субъектом разных отраслей права в зависимости от реализации им тех или иных функций. Соответственно органы государственного контроля (надзора) также могут быть как субъектами, например, гражданских, экологических отношений, так и властным субъектом в отношениях власти и подчинения¹¹. Государство наделяет властными полномочиями каждый вновь образованный орган, который представляет государство в соответствующих правоотношениях.

При этом подчеркнем, что в правоотношениях, возникающих в связи с реализацией федеральной инспекцией труда полномочий по защите трудовых прав работников, федеральная инспекция труда представляет государство как субъект с государственно-властными полномочиями, в то время как работодатели выступают в виде подчиненных субъектов, для которых требования инспекции являются обязательными. Безусловно, что в качестве субъектов этих отношений выступают не только органы контроля (надзора), но и должностные лица этих органов, непосредственно реализующие компетенцию органов государства, выступающие от имени государства и в связи с этим наделенные государственно-властными полномочиями. К таким должностным лицам относятся, например, государственные инспекторы труда (по охране труда и по правовым вопросам) государственных инспекций труда в субъектах РФ.

Особо отметим, что правоотношения, возникающие между федеральной инспекцией труда и работодателями, возникают в связи с защитой федеральной инспекцией труда трудовых прав работников. С этих позиций нами утверждается, что если сторонами данных правоотношений являются федеральная инспекция труда и работодатель, то эти правоотношения всегда возникают в связи с защитой трудовых прав работников. В противном случае нет необходимости в существовании федеральной инспекции труда, поскольку суть федерального государственного надзора в этой сфере области заключается в реализации норм трудового права, направленной на предупреждение правонарушений в сфере труда, а также на восстановление нарушенных трудовых прав работников.

Обратим внимание на то, что отношения, возникающие в связи с осуществлением федеральной инспекцией труда государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, четко закреплены в ст. 1 ТК РФ в качестве отношений, непосредственно связанных с трудовыми отношениями, т.е. эти отношения включаются в предмет трудового права. Это значит, что ТК РФ, установив, что данные отношения урегулированы нормами трудового права, воспринял нормы административного права, регламентирующие деятельность органов государственного надзора, включив в ТК РФ главу 57 (ст. 355–365 ТК РФ), устанавливающую и виды органов государственного контроля (надзора), и принципы, и задачи деятельности федеральной инспекции труда, ее полномочия, порядок инспектирования, взаимодействия с иными субъектами защиты трудовых прав и т.д. Тем самым законодатель подчеркнул и обозначил трудоправовую сущность деятельности федеральной инспекции труда. Восприятие норм административного права не означает, что они переродились в «чисто» трудовые нормы, но это означает, что их можно рассматривать и совершенствовать с точки зрения трудового права как его публично-правовой элемент.

Здесь позволим себе обратить внимание на традиционное отнесение трудового права к частно-публичным отраслям права, что означает наличие как частноправовых, так и публично-правовых элементов в правовом регулировании данной отрасли. Так, к частноправовым элементам можно отнести договорный характер трудовых отношений¹². В то же время публично-правовые черты трудового права обнаруживаются в признаке власти и подчинения в процессе труда, т.е. в организационном аспекте трудового правоотношения, основанном на власти-подчинении¹³ : работник подчиняется работодателю, который организовывает его труд и привлекает к ответственности в случае нарушения трудовой дисциплины.

Отношения, возникающие между федеральной инспекцией труда и работодателем, — это отношения власти и подчинения, возникающие в связи с защитой трудовых прав работников. Присутствие элемента власти и подчинения, выражающего публично-правовой характер трудового права, позволяет отнести к публично-правовым элементам трудового права организационно-правовой аспект деятельности федеральной инспекции труда (принципы, задачи, функции, полномочия, особенности их реализации, ответственность федеральной инспекции труда, закрепленные в главе 57 ТК РФ), отражающий процедуру защиты этим органом трудовых прав работников.

При этом заметим, что федеральная инспекция труда реализует в связи с защитой трудовых прав работников свои субъективные публичные права перед работодателями и исполняет соответствующие обязанности перед государством¹⁴. В свою очередь работодатели несут субъективные публичные обязанности перед федеральной инспекцией труда. Например, работодатели обязаны подчиняться требованиям государственных инспекторов труда, а последние имеют право предъявлять обязательные для исполнения предписания. Наличие взаимных субъективных публичных прав и обязанностей федеральной инспекции труда и работодателей также отражает публично-правовой элемент трудового права.

Возвращаясь к сложному характеру правовой регламентации деятельности федеральной инспекции труда, подведем итог. Нормы трудового и административного права «одноступенчато» регулируют разные грани деятельности федеральной инспекции труда по защите трудовых прав работников. Одни грани деятельности федеральной инспекции труда действительно находят свое выражение в трудовом законодательстве, другие — в нормах административного права. Происходит взаимопроникновение норм разных отраслей права при регулировании одних правоотношений, что значительно обогащает содержание этих правоотношений.

Организационно-правовой аспект осуществления федеральной инспекцией труда защиты трудовых прав работников отражает публично-правовой элемент трудового права и соответственно отражается в нормах трудового права. В части осуществления надзора и последующего восстановления нарушенных трудовых прав работников федеральная инспекция труда выступает субъектом трудового права и ее деятельность закрепляется в главе 57 ТК РФ и иных нормативных правовых актах¹⁵.

В то же время порядок привлечения федеральной инспекцией труда к административной ответственности виновных лиц за нарушения трудовых прав работников регламентируется исключительно нормами административного права, в частности КоАП РФ.

В рамках настоящей монографии для нас представляет интерес только одна из приведенных выше граней деятельности федеральной инспекции труда — та, что регламентирована нормами трудового права. Именно эта часть деятельности федеральной инспекции труда подвергнется нами детальному исследованию.

Деятельность федеральной инспекции труда регламентируется значительным количеством нормативных правовых актов. Особо подчеркнем сложный характер правовой регламентации ее деятельности. Сложность заключается в разноотраслевом регулировании различных граней функционирования федеральной инспекции труда, на которое обращалось внимание в предыдущем параграфе.

С этих позиций рассмотрим международные и национальные нормативные правовые акты, отражающие деятельность федеральной инспекции труда.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью правового поля России. Если международным договором РФ установлены другие правила, чем предусмотренные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, применяются правила международного договора (ст. 15 Конституции РФ, ст. 10 ТК РФ).

В этой связи примечательно дело, рассмотренное с применением указанных положений. Так, работник обратился в суд с иском к Евразийскому банку развития о взыскании заработной платы, компенсации морального вреда. В суде выяснилось, что у ответчика иммунитет от судебного преследования на территории Российской Федерации. Отказываться от указанного иммунитета ответчик не желает. Суды первой и второй инстанции производство по делу прекратили. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, отменив эти судебные акты, направила дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, указав, что они приняты с нарушением норм материального и процессуального права. В частности, надзорной инстанцией установлено, что ответчик является международной организацией, которая создана и действует на основании Соглашения об учреждении Евразийского банка развития от 12 января 2006 г. При этом Устав банка является неотъемлемой частью Соглашения. В соответствии с п. 3 ст. 401 ГПК РФ иммунитетом не пользуются международные организации и в силу ч. 2 ст. 401 ГПК РФ международные организации подлежат юрисдикции судов в Российской Федерации по гражданским делам в пределах, определенных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами.

Согласно п. 1 ст. 31 Устава ответчика банк обладает иммунитетом от любого судебного преследования, за исключением случаев, не являющихся следствием осуществления его полномочий или не связанных с осуществлением этих полномочий

Основной функцией банка является становление и развитие рыночной экономики государств — участников Соглашения, их экономический рост и расширение торгово-экономических связей. Из этого следует, что трудовые отношения и соответственно выплата заработной платы работникам не является основной функцией банка. На реализацию данных полномочий иммунитет банка не распространяется. Это означает, что судебная защита трудовых прав обеспечивается в Российской Федерации, исходя из общепризнанных принципов и норм международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, т.е. может быть осуществлена в российском суде¹⁶.

Попутно обратим внимание, что согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ, при рассмотрении судами дел непосредственно применяется такой международный договор Российской Федерации, который вступил в силу и стал обязательным для Российской Федерации и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. 1, 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»¹⁷, ч. 2 ст. 7 ГК РФ)¹⁸.

Прежде всего отметим, что международно-правовой основой деятельности федеральной инспекции труда является Конвенция Международной организации труда № 81 (далее по тексту — Конвенция МОТ № 81)¹⁹, согласно ст. 1, 22 которой каждый член Международной организации труда, в отношении которого Конвенция № 81 вступила в силу, обязуется иметь систему инспекции труда на промышленных и торговых предприятиях. Конвенция № 81 ратифицирована Российской Федерацией²⁰, и документы о ратификации зарегистрированы Генеральным директором Международного бюро. На основании ст. 33 Конвенции МОТ № 81 она вступает в силу в отношении Российской Федерации через двенадцать месяцев после даты регистрации документа о ратификации, т.е. на территории Российской Федерации Конвенция № 81 вступила в силу 2 июля 1999 года.

С учетом того, что положения Конвенции МОТ № 81 обладают высшей юридической силой в сопоставлении с нормами и положениями национального законодательства, государственные инспекторы труда должны руководствоваться нормами Конвенции МОТ № 81 в качестве правоустанавливающих в конфликтных либо спорных ситуациях при осуществлении ими контроля (надзора) в сфере труда²¹. Конечно, наличие коллизий международных и национальных норм не желательно, но в то же время при сопоставлении отдельных норм ТК РФ о деятельности федеральной инспекции труда и Конвенции МОТ № 81 можно выявить коллизии между ними. В последующих параграфах настоящей монографии мы обратим на эти коллизии детальное внимание. Здесь же подчеркнем, что российскому законодателю необходимо проявить интерес к международным нормам и их адаптации к правоотношениям в сфере труда в России. Например, уже давно назрела необходимость ратификации Конвенции МОТ № 129 об инспекции труда в сельском хозяйстве²². Ее положения практически полностью воплощаются в нормах ТК РФ, поскольку соответствуют положениям Конвенции МОТ № 81.

Конституционные положения о трудовых правах (ст. 30, 37 Конституции РФ), несомненно, также регламентируют содержание деятельности федеральной инспекции труда.

Среди национальных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность федеральной инспекции труда, особо выделим Трудовой кодекс РФ, который разграничивает в ст. 6 полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений. К ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих, в том числе, порядок осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Соответственно субъекты Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти.

Стало быть, деятельность федеральной инспекции труда по защите трудовых прав работников должна быть регламентирована нормативными правовыми актами, принятыми только на федеральном уровне. В самом деле, принципы, задачи, функции, полномочия, ответственность федеральной инспекции труда закреплены в главе 57 ТК РФ (ст. 355–365 ТК РФ).

В соответствии со ст. 354 ТК РФ федеральная инспекция труда — единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда).

Соответственно правовые статусы государственных инспекций труда в субъектах РФ как территориальных органов федерального органа исполнительной власти устанавливаются отдельными нормативными правовыми актами²³, на основе которого Федеральная служба по труду и занятости утверждает Положения о государственной инспекции труда в конкретном субъекте РФ²⁴.

Возникает вполне закономерный вопрос: при наличии соответствующего положения о территориальном органе почему же отсутствует положение о «головном» органе (федеральной инспекции труда)? Или, может быть, более правильно принять единый нормативный правовой акт, в котором закрепить компетенцию федеральной инспекции труда и ее территориальных органов — государственных инспекций труда в субъектах РФ?

На наш взгляд, в современных условиях принятие такого акта нецелесообразно. Так как ст. 1 ТК РФ четко устанавливает регулирование нормами трудового права отношений, возникающих по поводу защиты федеральной инспекцией труда трудовых прав работников, то и последующая детализация деятельности федеральной инспекции труда по защите трудовых прав работников в главе 57 ТК РФ представляется наиболее правильным «продолжением» правового регулирования деятельности инспекции.

Одним из наиболее значимых нормативных правовых актов, регулирующих деятельность федеральной инспекции труда, является Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (далее по тексту — Федеральный закон № 294-ФЗ)²⁵.

Согласно данному закону все проверки могут быть плановыми и внеплановыми, которые, в свою очередь, разграничиваются на документарные и выездные. Проведение плановых проверок федеральной инспекцией труда регламентируется Федеральным законом № 294-ФЗ, которым устанавливаются сроки, порядок предоставления планов в органы прокуратуры и последующее размещение его на сайте в сети «Интернет». Внеплановые проверки проводятся в соответствии с ТК РФ и указанным законом № 294-ФЗ. При этом подчеркнем, что при коллизии норм ТК РФ и Федерального закона № 294-ФЗ приоритет принадлежит ТК РФ, содержащем специальные нормы. Правовое регулирование расследования несчастных случаев осуществляется по нормам ТК РФ и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

«Силовое» внедрение норм Федерального закона № 294-ФЗ в практику работы федеральной инспекции труда в части проведения документарных внеплановых проверок способствовала тому, что государственные инспекторы труда стали проводить проверки, не покидая инспекции, т.е. без выезда к работодателю. Это привело не только к увеличению количества документарных проверок (в 2013 году — 54%, в 2014 году — 57,3%²⁶), к формальности надзора, но и к его ослаблению. Подчеркнем, что одной из особенностей надзора за соблюдением работодателями трудового законодательств и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, является посещение инспекторами труда рабочих мест работников, просмотр документов, регулирующих их трудовых деятельность, личное ознакомление инспектора с условиями труда работников. Только при соблюдении этих условий можно осуществить качественный надзор, тем более что практическая реализация этих положений занимает один-два рабочих дня. Преимущество документарных проверок и исключительность выездных проверок снижает не только качество работы инспектора, но и, что самое главное, негативно отражается и на защите трудовых прав работников.

Возможно, современная экономическая ситуация в стране и требует минимизации надзора, осуществляемого федеральной инспекцией труда, но доведение до абсурда реализации ею своих полномочий к положительным результатам не приведет. Именно поэтому по итогам проведенной в МГЮА 4–5 июня 2015 г. международной научно-практической конференции внесено предложение о полном исключении деятельности федеральной инспекции труда из-под юрисдикции Федерального закона № 294-ФЗ, поскольку проверки, проводимые государственными инспекторами труда, необходимо осуществлять преимущественно выездным способом, а не документарным, который применяется в современных условиях.

Возвращаясь к вопросу о правовом регулировании деятельности федеральной инспекции труда, следует отметить ее регламентацию иными нормативными правовыми актами²⁷.

Отдельные аспекты деятельности федеральной инспекции труда по защите трудовых прав работников регламентируются нормативными правовыми актами, отражающими порядок осуществления государственными инспекторами труда своих полномочий²⁸, а также административными регламентами²⁹.

Анализ источников правового регулирования деятельности федеральной инспекции труда позволяет утверждать, что нормативно-правовая основа деятельности федеральной инспекции труда все же нуждается в совершенствовании для повышения эффективности защиты трудовых прав работников.

Во-первых, необходимо усилить нормативно-правовую базу участия федеральной инспекции труда в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда.

К сожалению, ТК РФ четко не предусматривает обязанности участия федеральной инспекции труда в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда. Если исследовать полномочия федеральной инспекции труда, обозначенные в ст. 356 ТК РФ, косвенно относящиеся к участию этого органа в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда, то ее участие ограничивается обобщением практики применения законодательства и представлением ежегодных докладов Президенту РФ и в Правительство РФ. Между тем нам представляется перспективным положительное разрешение вопроса об участии федеральной инспекции труда в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда.

Прежде принятия нормативного правового акта в сфере труда, не являющегося федеральным законом, важно предварительно разместить проект обсуждаемого нормативного правового акта в сфере труда (например, за 1–2 месяца до его принятия) на официальных сайтах федеральной инспекции труда и Министерства труда и социальной защиты РФ, а потом провести опрос работников, работодателей и их представителей с целью выяснения их мнения о содержании проекта акта. Поступившие от заинтересованных лиц предложения по совершенствованию положений проекта акта необходимо проанализировать и принять во внимание при переработке проекта. Такой способ взаимодействия федеральной инспекции труда с профсоюзами и объединениями работодателей можно назвать общественной экспертизой проектов соответствующих актов в сфере труда.

В ТК РФ важно предусмотреть проведение обязательной социологической экспертизы соответствующих актов в сфере труда в субъектах РФ. При этом при возникновении в последующем спора о применении данного акта результаты социологической экспертизы можно было бы использовать в суде как доказательство обоснованности его (акта) принятия.

Представляется обоснованным проведение общественной и социологической экспертизы не только проекта акта Министерства труда и социальной защиты РФ в сфере труда, но и уже принятого акта. Проведение опроса на сайте федеральной инспекции труда, на наш взгляд, будет иметь практическое значение через 1 год или 3 года после принятия такого акта, поскольку эти годы — оптимальный период внедрения правоприменителями положений акта для получения достоверных данных опроса. В этом случае необходимо учесть и проанализировать мнения работников, работодателей и их представителей, а также государственных инспекторов труда о тех проблемах, которые связаны с применением акта. Мониторинг акта позволит не только предупредить нарушения трудовых прав работников, но и обеспечить впоследствии их качественную защиту федеральной инспекцией труда.

В целях четкого оформления данного предложения следует внести соответствующие дополнения в ТК РФ, установив субъектов проведения таких экспертиз. И если к числу субъектов социологической экспертизы можно отнести учреждения, наделенные для этих целей соответствующими полномочиями, то субъектами общественной экспертизы следует считать, например, профсоюзы, объединения работодателей.

В этих целях необходимо ввести ст. 35-2 ТК РФ, изложив ее в следующей редакции: «Статья 35-2. Социологическая экспертиза нормативных правовых актов в сфере труда и их проектов.

Социологическая экспертиза нормативных правовых актов в сфере труда должна проводиться специализированными учреждениями каждые 3 года после принятия данных нормативных правовых актов. Социологическая экспертиза проектов нормативных правовых актов в сфере труда должна проводиться специализированными учреждениями в течение 1 месяца после их размещения на официальном сайте органа государства, полномочного на их принятие.

Заключение социологической экспертизы нормативных правовых актов в сфере труда является основанием для внесения в них изменений и дополнений».

Необходимо также ввести ст. 35-3 ТК РФ, изложив ее в следующей редакции: «Статья 35-3. Общественная экспертиза нормативных правовых актов в сфере труда и их проектов.

Профсоюзы и объединения работодателей участвуют в проведении общественной экспертизы как нормативных правовых актов в сфере труда, так и их проектов.

Общественная экспертиза нормативных правовых актов в сфере труда проводится каждый год после их принятия. Общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов в сфере труда должна проводиться в течение 1 месяца после их размещения на официальном сайте органа государства, полномочного на их принятие.

Заключение общественной экспертизы нормативных правовых актов в сфере труда является основанием для внесения в них изменений и дополнений.

Отрицательное заключение общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов в сфере труда является основанием для снятия данного акта с рассмотрения».

Одним из способов совершенствования нормативно-правовой базы участия федеральной инспекции труда в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда можно предложить введение обязательного участия государственных инспекторов труда в рабочих группах по разработке и принятию такой категории нормативных правовых актов. Данные рабочие группы создаются в каждом органе государства, которое полномочно на принятие нормативных правовых актов. Например, такие рабочие группы имеются в законодательных органах субъектов РФ. В их состав нам представляется целесообразным обязательно включать представителей федеральной инспекции труда.

В качестве нормативно-правовой основы для взаимодействия федеральной инспекции труда с законодательными (представительными) и исполнительными органами государства можно предусмотреть введение ст. 35-4 в ТК РФ, обозначив обязательное участие представителей федеральной инспекции труда в работе этих органов государства по подготовке проектов нормативных правовых актов в сфере труда.

Предложенные направления усиления нормативно-правовой базы участия федеральной инспекции труда в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда будут способствовать достижению целей, указанных в основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, а именно внедрение института оценки фактического воздействия принятых законодательных актов, введение механизма предварительной оценки эффективности и возможных затрат принятия нормативных правовых актов³⁰.

Во-вторых, важно совершенствовать нормативно-правовую базу по правовому воспитанию федеральной инспекцией труда работников и работодателей в сфере защиты их трудовых прав.

К сожалению, ТК РФ четко не предусматривает обязанности федеральной инспекции труда по правовому воспитанию работников и работодателей по вопросам защиты их трудовых прав, но ст. 356 ТК РФ закрепляет в числе полномочий федеральной инспекции труда

• осуществление информирования и консультирования работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

• информирование общественности о выявленных нарушениях трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, ведение разъяснительной работы о трудовых правах граждан.

Анализ указанных полномочий позволяет утверждать, что они в своей совокупности образуют одно полномочие федеральной инспекции труда по информированию и консультированию работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Проблемы реализации данного полномочия будут рассмотрены нами в следующей главе настоящей монографии.

1.2. Система и структура федеральной инспекции труда, осуществляющей защиту трудовых прав работников

Согласно ст. 71 Конституции РФ к ведению РФ относится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти понимается единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих ветвей, систему взаимных сдержек и противовесов³¹.

Совокупность всех органов, их распределение по территориальному и функциональному признакам, отношения между их отдельными звеньями или группами, субординационные и координационные связи с другими органами государственного аппарата — все это вместе образует систему данных органов³².

Между тем, когда подчеркивается именно упорядоченная совокупность взаимосвязанных элементов, находящихся между собой в более или менее устойчивых отношениях и поэтому действующих или развивающихся (изменяющихся) как единое целое, то, полагаем, это более правильное определение системы органов³³.

Обратимся к рассмотрению вопроса о системе федеральной инспекции труда. В 1994 году, когда была возобновлена деятельность инспекции труда как органа государственной власти³⁴, функционирующего самостоятельно, не в рамках профсоюза, Федеральная инспекция труда при Министерстве труда Российской Федерации (Рострудинспекция) и подведомственные ей государственные инспекции труда республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов и городов образовывали единую систему контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда на предприятиях, в учреждениях, организациях всех форм собственности. В современных условиях надзор осуществляется только на федеральном уровне и уровне субъекта Российской Федерации, государственные инспекции труда в районах и городах упразднены.

В настоящее время в соответствии со ст. 354 ТК РФ федеральная инспекция труда – единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (Роструд), и его территориальных органов (государственных инспекций труда). Государственные инспекции труда образуются в каждом субъекте РФ. Однако, на наш взгляд, это нецелесообразно, поскольку необоснованно увеличиваются расходы на деятельность инспекции (от расходов на зарплату руководства инспекций до расходов на хозяйственную деятельность). Нам представляется, что количество государственных инспекций в субъектах РФ не должно находиться в прямой зависимости от количества субъектов РФ. В целях оптимизации управления и эффективной защиты трудовых прав работников и рационального использования бюджетных ресурсов в некоторых случаях целесообразно объединить отдельные инспекции (например, государственные инспекции труда в Краснодарском крае и Республике Адыгея). Конечно, данное предложение предполагает объединение и субъектов РФ, которое возможно при соблюдении предусмотренной законодательством процедуры.

Думается, что понятие «федеральная инспекция труда» не совсем точно отражает органы, которые охватываются данной дефиницией, закрепленной в ст. 354 ТК РФ. Так, буквально излагая ст. 354 ТК РФ, которая детализируется в постановлении Правительства РФ³⁵, федеральная инспекция труда — это система органов, включающая в себя Роструд и его территориальные органы. Если бы в определении было указано на конкретное управление Роструда и государственные инспекции труда в субъектах РФ, то это было бы более верно. В противном случае получается, что система включает в себя все управления Роструда, не имеющие никакого значения для деятельности федеральной инспекции труда, а занимающиеся проблемами занятости, социальной поддержки населения и т.д. Кроме того, система не может охватывать одновременно весь «головной» орган (Роструд) и его части (территориальные органы), включая таким образом целое и его части. В противном случае федеральная инспекция труда оказывается системно тождественной Роструду как органу исполнительной власти. Однако это не следует из анализа компетенций управлений Роструда³⁶. Поэтому система федеральной инспекции труда должна включать части целого органа, т.е. система должна состоять из частей одного целого («часть» Роструда и его территориальные органы).

Данное утверждение находит свое косвенное подтверждение в постановлении Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. № 875 «Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права»³⁷. В указанном нормативном правовом акте четко прослеживается, что федеральный государственный надзор осуществляется наряду с руководителем Роструда и его заместителями, еще и руководителем структурного подразделения центрального аппарата Роструда, на которое возложены функции по организации и осуществлению федерального государственного надзора в сфере труда, его заместителями, начальниками отделов этого структурного подразделения, их заместителями и должностными лицами государственных инспекций труда в субъектах РФ. Структурное подразделение центрального аппарата Роструда, на которое возложены функции по организации и осуществлению федерального государственного надзора в сфере труда, — это Управление по федеральному государственному надзору за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (или далее по тексту — Управление государственного надзора в сфере труда). Стало быть, в систему органов федеральной инспекции труда входит не весь Роструд, а его руководство, Управление государственного надзора в сфере труда и государственные инспекции труда в субъектах РФ.

С этих позиций необходимо скорректировать ст. 354 ТК РФ и обозначить, что федеральная инспекция труда — это единая централизованная система, состоящая из руководства Роструда, Управления государственного надзора в сфере труда и территориальных органов Роструда (государственных инспекций труда в субъектах РФ). Возглавляет эту систему органов по должности руководитель Роструда — главный государственный инспектор труда РФ. В итоге система федеральной инспекции труда — это упорядоченная связь руководства Роструда, Управления государственного надзора в сфере труда и государственных инспекций труда в субъектах РФ, действующих как единое целое.

В настоящее время федеральная инспекция труда, подчиняясь Роструду³⁸, находится в ведении Министерства труда и социальной защиты РФ³⁹. Можно сказать, что инспекция находится в организационном подчинении у данной федеральной службы; руководитель Роструда (руководитель федеральной инспекции труда) является главным государственным инспектором труда РФ и назначается на должность и освобождается от нее Правительством РФ (ст. 354 ТК РФ). Рассмотрим такое современное подчинение федеральной инспекции труда в контексте его соответствия положениям Конвенции МОТ № 81.

В соответствии со ст. 4 Конвенции МОТ № 81 инспекции труда следует находиться под наблюдением и контролем центральной власти, под которой в случае федеративного государства понимается центральный орган федерации либо центральный орган одной из составных частей федерации. Возникает вопрос, какой орган считать центральным органом Российской Федерации?

Согласно советскому законодательству и, прежде всего, Конституции СССР 1977 года, под центральными органами, как правило, понимались центральные органы государственного управления (ст. 135, 136 Конституции СССР), в частности, министерства, государственные комитеты и т.д. Соответственно в литературе, вплоть до конца XX в., если речь шла о центральных органах, то имелись в виду министерства и иные центральные органы государственного управления⁴⁰.

В настоящее время в Конституции РФ четко закреплено, что органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти самостоятельны (ст. 10 Конституции РФ). Они взаимодействуют друг с другом и Президентом РФ. Значит, центральным органом РФ можно признать любой из органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, а также Президента РФ.

Вероятно (во всяком случае, мы исходим из этого предположения), по смыслу Конвенции МОТ № 81 под центральным органом федерации понимается именно главный орган государства. Конечно, выявить среди трех ветвей власти какую-либо главную и соответствующий ей главный орган государства будет противоречить Конституции РФ. Значит, необходимо определить такой орган государства, который бы обеспечивал максимальную независимость федеральной инспекции труда не только от любых иных органов государства, но и от того органа, в ведении которого она будет находиться.

Совершенно очевидно, что подчинить федеральную инспекцию труда органам судебной власти невозможно, поскольку у них разные цели, функции и предназначение. Подчинение органа федерального государственного надзора органу законодательной власти не соответствовало бы сущности надзорной деятельности инспекции.

Значит, федеральная инспекция труда в равной мере может быть подотчетна как Президенту РФ, так и органам исполнительной власти.

Согласно действующему законодательству Президент РФ осуществляет руководство отдельными федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, состав которых позволяет утверждать об их «силовой» направленности⁴¹. Федеральная инспекция труда не может быть отнесена к таким федеральным службам, так как содержание ее деятельности имеет социальное направление и связано с защитой трудовых прав. Соответственно было бы нецелесообразно подчинять федеральную инспекцию труда Президенту РФ.

Таким образом, наиболее оптимально подчинить федеральную инспекцию труда одному из федеральных органов исполнительной власти. Современное же подчинение федеральной инспекции труда центральному органу государства (министерству) опосредованно через Федеральную службу по труду и занятости.

Стало быть, налицо противоречие требованиям Конвенции МОТ № 81 о непосредственном ее подчинении центральному органу государства. Федеральная инспекция труда должна быть самостоятельным органом исполнительной власти, находящимся в ведении центрального органа государства. В целях реализации международных положений федеральную инспекцию труда следует вывести из ведения Федеральной службы по труду и занятости и напрямую подчинить либо Министерству труда и социальной защиты РФ, либо Правительству РФ. При этом обратим внимание, что последние изменения, внесенные в ТК РФ⁴², позволяют предположить целесообразность подчинения федеральной инспекции труда Правительству РФ. Одновременно, ориентируясь на действующую систему и структуру федеральных органов исполнительной власти⁴³, федеральную инспекцию труда с учетом нашего предложения следовало бы именовать Федеральной службой труда, находящейся в ведении Правительства РФ.

С системой любого органа неразрывно связана его структура. Это два взаимосвязанных и взаимодополняющих понятия.

Структура как философская категория предполагает динамическое и статическое измерения. Статическая парадигма обозначает относительно неизменную сторону системы, поскольку в этом смысле субстанция составляющих элементов, а также изменение и развитие системы не принимается во внимание. Динамическая структура подчеркивает регулярность процессов и эволюций⁴⁴.

На наш взгляд, исследовать структуру объекта значит объяснить, как она формируется благодаря действию и, обратно, как действие оформляется структурно. Иными словами, показать взаимосвязь и взаимодействие этих элементов.

Проблема структуры органа является одной из наиболее сложных в отечественной науке. Одни ученые полагают, что структура органа — есть совокупность его элементов, наделенных соответствующей компетенцией⁴⁵. Другие считают, что этому определению не хватает «подвижности» и включают в него и систему связей между элементами⁴⁶, а также порядок распределения задач, полномочий и ответственности между структурными подразделениями⁴⁷. При этом В. Б. Аверьянов рассматривает при анализе структуры органа лишь его внутренние связи, обращая на это особое внимание⁴⁸, в то время как В. Г. Вишняков дополняет их состав внешними связями⁴⁹.

Исходя из теории права, структуру следует понимать как строение, форму взаимосвязей между элементами⁵⁰.

Л. Бар, С. Ковалевский полагают, что в определении структуры закрепляются функции, права и обязанности структурных звеньев и часть компетенции органа, связанная с регулированием этих «внутренних отношений», также входящая в понятие структуры⁵¹. На наш взгляд, в компетенцию органа включаются не все права и обязанности, а только те, что предоставляются ему для выполнения функций, ради которых он создан. В связи с этим «внутренние» права и обязанности в компетенцию не включаются. Соответственно также нельзя отметить их наличие в структуре органа.

Думается, структура выражает то, что остается устойчивым, относительно неизменным при различных преобразованиях системы. Это такие устойчивые типы связей объекта, которые обеспечивают его целостность и тождественность самому себе. Таким образом, если систему представить как совокупность элементов, взаимодействующих между собой и вовне, то структура означает вид (форму) этого взаимодействия. С этих позиций наиболее полно понятие структуры отражено в определении, данном В. Б. Аверьяновым. Он подчеркивает, что структура органа выражается в составе его структурных подразделений, системе структурных связей и порядке распределения между структурными подразделениями задач, полномочий и ответственности. Внешние связи, существующие между элементами структуры органа (структурными подразделениями) и иными органами, на наш взгляд, не могут влиять на структуру органа, поскольку они являются элементами всей системы органов.

При характеристике структуры органа можно выделить несколько видов структур: формальная, неформальная, информационная, квалификационная, структура технических средств. Для юридической науки представляет интерес лишь первый вид — формальная (организационная) структура, под которой понимается состав подразделений органа, их соподчиненность и численность работников. При этом ее особенностью, как отмечает В. Б. Аверьянов, является не тождественность структуре органа вообще, но структуре коллектива служащих органа в частности⁵². Она может быть охарактеризована такими чертами, как дробность, иерархичность, сложность, симметричность, формальность и др.

В составе структурных подразделений органа выделяются части: руководство, линейные, функциональные и обслуживающие подразделения. Руководство — это руководитель, орган управления и его заместители, осуществляющие комплексное и линейное управление всеми структурными подразделениями органа. Особое место занимает руководитель. В этой связи хотелось бы отметить, что различают два элемента, составляющие процесс управления коллективом: руководство — управление, которое ведется путем реализации полномочий, и лидерство — влияние личного авторитета на членов коллектива. В идеале необходимым является сочетание этих двух составляющих в одном лице — в лице руководителя⁵³.

Руководитель осуществляет руководство органом на основе единоначалия и несет персональную ответственность за своевременное и качественное выполнение возложенных на него задач и функций, надлежащую реализацию предоставленных ему прав и возложенных на него обязанностей, в том числе в части достоверной отчетной информации, соблюдения норм финансово-хозяйственной деятельности; издает приказы и указания, являющиеся по существу управленческими решениями, в пределах своих полномочий; организует проверку их исполнения. Руководство — важнейший элемент исполнительно-распорядительной деятельности — осуществляется со стороны вышестоящего органа путем властной юридической деятельности в форме издания актов управления. В состав руководства включаются руководитель Роструда, его заместители. Руководителем федеральной инспекции труда является главный государственный инспектор труда РФ, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ (ст. 354 ТК РФ). Одновременно руководитель федеральной инспекции труда осуществляет руководство Федеральной службой по труду и занятости⁵⁴.

Отраслевые подразделения, как правило, находятся в непосредственном подчинении руководителю. Такими подразделениями можно назвать административно-хозяйственный отдел, отдел кадров и аппарат органа, обеспечивающий ее организационное руководство. Для успешного выполнения своей роли орган государства должен иметь свой аппарат. Трудно представить себе возможность руководства определенными группами людей без организационного (машинопись, множительная техника) обеспечения их деятельности другими сотрудниками. Как правило, заместители являются ответственными за деятельность других структурных подразделений.

Систему структурных связей органа можно разделить на три основные группы: вертикальная, функциональная и горизонтальная⁵⁵. В федеральной инспекции труда, как правило, вертикальные связи существуют между руководителем, начальниками структурных подразделений и служащими. Функциональные связи имеются между заместителями руководителя, начальниками отделов по охране труда и правовым вопросам и служащими. Горизонтальные связи находят свое проявление между структурными подразделениями, не находящимися в прямом подчинении или функциональной зависимости. Например, связи между отделами по охране труда, или бухгалтерией, или аппаратом органа.

Таким образом, структура федеральной инспекции труда — это внутреннее логичное строение ее взаимосвязанных элементов, деятельность которых способствует достижению общей цели — защите трудовых прав работников.

Структурно федеральная инспекция труда представлена руководителем Управления государственного надзора в сфере труда, его заместителями, начальниками отделов Управления государственного надзора в сфере труда, их заместителями, а также государственными инспекторами труда этих отделов (отдел надзора за соблюдением трудового законодательства, отдел надзора за соблюдением государственных требований охраны труда, расследования и учета несчастных случаев на производстве, отдел надзора за соблюдение трудового законодательства на предприятиях и организациях, осуществляющих деятельность на федеральном и межрегиональном уровне, отдел по вопросам рассмотрения обращений на действия (бездействие) должностных лиц государственных инспекций труда, организационно-методологический отдел, сводно-аналитический отдел).

Структура государственных инспекций труда в субъектах РФ включает в себя руководителя органа, его заместителей, начальников отделов, их заместителей и государственных инспекторов труда этих отделов (например, отделы правового надзора и контроля, отделы надзора и контроля по охране труда, сводно-аналитический отдел государственной службы и кадров, отдел финансирования и бухгалтерского учета⁵⁶).

Основные элементы в структуре федеральной инспекции труда — это отделы правового надзора и контроля и отделы надзора и контроля по охране труда, которые состоят из государственных инспекторов труда по правовым вопросам и по охране труда. Количество отделов зависит от численности инспекторов.

Согласно ст. 357 ТК РФ все инспектора труда имеют единые права. Между тем для проведения проверки по охране труда инспектору необходимо владеть такой информацией, которая выходит далеко за рамки ТК РФ и имеет техническую направленность, в то время как правовые инспекторы труда, осуществляя свои полномочия, вполне могут обойтись и без знания таких специальных правил.

Согласно ранее действовавшим положениям, права государственных инспекторов по правовым вопросам и по охране труда были разделены⁵⁷. Вместе с тем разделение этих прав было проведено таким образом, что часть прав «принадлежала» государственным инспекторам труда (по правовым вопросам), другая часть прав включала в себя права государственных инспекторов труда (по правовым вопросам) и собственно права государственных инспекторов труда (по охране труда). Такая ситуация, создающая дисбаланс в правах инспекторов труда, совершенно недопустима.

В ТК РФ права инспекторов признаны едиными и распространяемыми на все органы, входящие в систему федеральной инспекции труда. В таком случае возникает вопрос, на каком основании Положения о государственных инспекциях труда в субъектах РФ⁵⁸ разграничивают права государственных инспекторов труда по правовым вопросам и по охране труда, предоставляя вторым из них более широкие полномочия, нежели первым, в то время как ст. 357 ТК РФ определяет одинаковые полномочия для всех государственных инспекторов труда?

На наш взгляд, права инспекторов все же следует разумно разъединить, но без каких-либо «перекосов», четко обозначив права инспекторов по охране труда и по правовым вопросам. Во-первых, это будет способствовать более глубокой специализации инспекторов. Во-вторых, устранит возможность некомпетентного вмешательства одних должностных лиц в деятельность других. Не случайно в Концепции, рассчитанной на период 2015–2020 гг., четко сказано о необходимости разработки профессиональных стандартов» «государственный инспектор труда по правовым вопросам» и «государственный инспектор труда по вопросам охраны труда»⁵⁹.

Нельзя не отметить, что нагрузка на инспекторов труда распределяется неравномерно и это обстоятельство не может положительно отражаться на качестве реализации ими компетенции и, в конечном счете, на защите трудовых прав работников. В 2010 году нагрузка составила 2,9 тыс. хозяйствующих субъектов в среднем на 1 должностное лицо инспекции. В то же время в ряде субъектов РФ фактическая нагрузка значительно превосходила среднюю. Например, в Краснодарском крае она составила 4,65 тыс. хозяйствующих субъектов, в г. Санкт-Петербурге — 7,8 тыс. хозяйствующих субъектов, а в г. Москве — 8,7 тыс. Одновременно Роструд в своих докладах (за 2010–2013 гг.) указывал на сокращение штатов в связи с проведением административной реформы. По сравнению с 2003 годом такое сокращение составило 14%, с 1995 годом — 31%⁶⁰. Некоторые ученые также обращали внимание на необоснованное снижение количества государственных инспекторов труда⁶¹. Ограниченный штат государственных инспекторов труда (в 2009 г. их фактическая численность составила 3239 человек, в 2013 г. — 2473 человека, в 2014 г. — 2162 человека⁶²) не позволяет им охватить своим вниманием всех работодателей.

Возникает вопрос не столько о необходимости сокращения штатов инспекторов труда, сколько о дифференцированном подходе к такому сокращению, не позволяя практически в 2–3 раза увеличивать среднюю нагрузку в отдельных регионах. Дело в том, что нагрузка государственного инспектора труда напрямую влияет на эффективность защиты им трудовых прав работников. И если она превышает в несколько раз среднюю и разумную нагрузку, то у государственного инспектора труда нет реальной возможности восстановить все нарушенные трудовые права работников.

Значительное снижение общего количества состава инспекторов труда происходит на фоне более чем двойного увеличения числа зарегистрированных хозяйствующих субъектов. На наш взгляд, количество инспекторов достигло критического предела, что не позволяет им качественно выполнять свои обязанности. Напомним, что в соответствии с международными нормами «число инспекторов труда должно быть достаточным для обеспечения эффективного осуществления функций инспекционной службы; оно устанавливается с учетом: а) важности задач, которые должны выполнять инспектора, и в частности: i) числа, характера, размера и расположения предприятий, подпадающих под контроль инспекции; ii) численности и категорий трудящихся, занятых на этих предприятиях; iii) количества и сложности законодательных положений, применение которых им подлежит обеспечить; b) материальных средств, предоставленных в распоряжение инспекторов, и с) практических условий, в которых должны осуществляться инспекционные посещения, чтобы быть эффективными» (ст. 10 Конвенции МОТ № 81).

Учитывая сроки рассмотрения жалоб⁶³, получается, что инспектор должен рассмотреть одну жалобу в день-два, при этом оформив все необходимые документы. Нет необходимости констатировать, что в таких условиях страдает прежде всего качество работы инспектора. Особенно это отражается на количестве необоснованных жалоб. Конечно, причин необоснованности может быть множество: действительное отсутствие нарушений со стороны работодателя, злоупотребление правами, в том числе и правом на обращение, самим работником, пытающимся таким образом «наказать» работодателя, а также, что бывает значительно реже, деятельность инспектора по восстановлению прав без проверки (речь идет об использовании инспектором личного авторитета в целях удовлетворения жалобы). Однако причинами необоснованности часто являются и вынужденная быстрота рассмотрения жалобы, и некомпетентность инспектора, не успевающего отслеживать последние изменения законодательства, и, наконец, его профессиональная усталость.

Можно предложить ряд мер, направленных на повышение качества работы инспекторов труда.

Во-первых, как нами уже подчеркивалось, надо вновь на уровне ТК РФ обратиться к необходимости разграничения полномочий государственных инспекторов: по правовым вопросам и по вопросам охраны труда. Смешение этих полномочий ведет к отсутствию специализации и снижению качества работы инспектора. Это обстоятельство мы не раз доказывали в других работах⁶⁴.

Во-вторых, разработать и ввести профессиональные стандарты государственных инспекторов по правовым вопросам и по вопросам охраны труда. О внедрении профессиональных стандартов, эффективных контрактов указывается и в Концепции на 2015–2020 гг.⁶⁵ Думается, это необходимо и согласуется с первым нашим предложением.

В-третьих, ввести электронную систему распределения обращений в государственную инспекцию труда между государственными инспекторами труда. Дело в том, что нагрузка каждого инспектора складывается из количества тех обращений, которые поступают из аппарата инспекции в соответствующий отдел и непосредственному исполнителю. В настоящее время связка «отдел» — «исполнитель» реализуется путем резолюции на обращении начальника отдела государственному инспектору труда. Истоки некачественного рассмотрения обращений находятся именно здесь. Начальники отделов могут учитывать степень тяжести нагрузки на государственного инспектора труда, а могут, наоборот, не учитывать. В результате неравномерности нагрузки на одного инспектора возникают ситуации злоупотребления правами. Нам представляется, что важно предусмотреть электронное распределение обращений в инспекциях в субъектах РФ. Причем номер регистрации обращения должен соответствовать номеру в электронной очереди. В противном случае стандарт комплексной оценки не будет отражать объективную характеристику работы государственных инспекций труда в субъектах РФ.

В-четвертых, предусмотреть меры стимулирования инспекторов труда в зависимости от количества и качества рассмотренных дел и их сложности. Для этих целей целесообразно ввести шкалу, согласно которой рассчитать баллы за каждое правомерное действие инспектора (снижение за неправомерное деяние). Соответственно сумма стимулирующей выплаты инспектору должна зависеть от количества баллов: чем выше баллы, тем выше премия. Так, например, за консультацию — 2 балла, за рассмотрение обращения работника за 15 дней — 10 баллов, за рассмотрение обращения работника за 30 дней — 5 баллов, за отсутствие повторных жалоб — 10 баллов и т.д. Такая шкала покажет, насколько инспектор может быстро и качественно исполнять свои обязанности как при рассмотрении простых, так и при рассмотрении сложных жалоб.

1.3. Предупреждение нарушений трудовых прав работников — современное направление развития федеральной инспекции труда.«Модель санкции» и «модель соответствия»

Осуществляя государственный надзор, федеральная инспекция труда тем самым реализует функцию государства, ради которой она и была создана. Заметим, что в 1994 году при создании Рострудинспекции законодатель отождествил ее функцию с задачей⁶⁶. Данная «оплошность» законодателем была исправлена путем «разъединения» в ТК РФ функции и задач федеральной инспекции труда.

Надо сказать, что законодатель до сих пор не определился с содержанием основной функции. Так, анализ ст. 356 ТК РФ показывает, что законодатель под полномочиями федеральной инспекции труда «раскрыл» содержание основной функции инспекции, поскольку в исследуемой норме закрепляются развивающие и детализирующие данную функцию направления деятельности. Примечательно, что в п. 6 ранее действовавшего Положения о федеральной инспекции труда перечисленные в ст. 356 ТК РФ полномочия именовались как функции инспекции⁶⁷. Подобное разночтение и отсутствие единого подхода к определению полномочий и функций федеральной инспекции труда самым негативным образом сказывалось на их применении. В настоящее время функции закреплены в ст. 356 ТК РФ, а полномочия федеральной инспекции труда — в ст. 357 ТК РФ.

До 2013 года основа осуществления федеральной инспекцией труда федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, состояла в выявлении, пресечении нарушений трудовых прав работников и наказании работодателя. Существовавшая и внедрявшаяся с момента возникновения федеральной инспекции труда до настоящего времени «модель санкции», несомненно, давала положительные результаты. Это была модель реагирования на нарушения трудовых прав работников. Работодателей привлекали к административной ответственности за любой проступок, за любое нарушение трудовых прав работников, поскольку государственный инспектор труда был не вправе применить предупреждение как административное наказание, поскольку редакция ст. 5.27 КоАП РФ (до 1 января 2015 г.) не предусматривала этой санкции.

Однако такая политика в сфере надзора за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, не только не искоренила нарушения трудовых прав работников, но и привела к устойчивому сохранению (в некоторых годах даже к увеличению) нарушений работодателями трудовых прав работников и совершению несчастных случаев на производстве⁶⁸.

Осуществляя федеральный государственный надзор, федеральная инспекция труда тем самым реализует функцию государства, ради которой она и была создана, — обеспечение федерального государственного надзора за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Осуществить надзор федеральной инспекцией труда — это значит предупредить правонарушение и в случае выявления нарушений трудовых прав работников потребовать их восстановления.

Ученые обращают внимание на то, что необходимо в полной мере использовать несудебные механизмы защиты прав, в том числе и трудовых прав, поскольку их процедура менее формализована и более оперативна⁶⁹, чем судебная защита. Безусловно, федеральная инспекция труда в своей деятельности должна способствовать восстановлению нарушенных трудовых прав работников, предупреждая возникновение индивидуальных трудовых споров. Конечно, если федеральная инспекция труда не восстановит нарушенные трудовые права работника, то работник вправе обратиться в суд за разрешением неурегулированных трудовых разногласий. Это значит, что федеральная инспекция труда не смогла предотвратить возникновение индивидуального трудового спора.

Если развивать далее эту мысль, то можно предложить установление для работника немалой суммы государственной пошлины по трудовым спорам и одновременно выплаты значительных размеров компенсаций стороне (работнику или работодателю), которая смогла бы доказать впоследствии в суде необоснованность и незаконность нарушений ее трудовых прав. В этом случае работник, зная о необходимости уплаты государственной пошлины (отнюдь не маленького размера), а работодатель — о последующих компенсациях, будут вынуждены искать компромиссные варианты разрешения трудовых разногласий, обращаясь в суд только в исключительных случаях.

Однако вернемся к действующему законодательству. В современных условиях работодатель не должен постоянно находиться под прессингом государственных инспекторов труда, и с учетом содержания цели трудового законодательства (ст. 1 ТК РФ) необходимо соблюдать его интересы, интересы государства и работников. Правда, также важно соблюдать баланс этих интересов, не допуская их неоправданного перемещения в ту или иную сторону.

Баланс интересов работников, работодателей и государства можно сохранить с помощью социального диалога⁷⁰. О необходимости его ведения настаивали и участники состоявшейся в декабре 2012 года Международной конференции высокого уровня по вопросам достойного труда⁷¹, считая социальный диалог наиболее эффективным инструментом для согласования различных экономических интересов, а также средством содействия сближению интересов работников и работодателей, а также предотвращения социальных конфликтов⁷².

Нам представляется, что социальный диалог способствует предупреждению и устранению нарушений трудовых прав. И немаловажную роль в обеспечении социального диалога должны играть органы государства. Они выступают той движущей силой, которая способна не просто устанавливать нормы, применяющиеся для сохранения равновесия в отношениях «работник-работодатель», а также требовать от сторон правоотношений неукоснительного соблюдения этих норм, но и самое главное, способна участвовать в примирении работников и работодателя в возникших трудовых разногласиях. Подчеркнем, что основная задача деятельности органов государства, осуществляющих надзор, и прежде всего федеральной инспекции труда, — это предупредить правонарушение, предотвратить обращение работников (может быть, и работодателя) в органы по рассмотрению и разрешению трудовых споров, не «довести» трудовое разногласие до трудового спора⁷³. Не случайно в нормах КоАП РФ (например, ст. 5.27 КоАП РФ) восстановлено такое административное наказание, как предупреждение, имевшее место в КоАП РСФСР, действовавшем до 1 июля 2002 года.

Заметим, что Роструд проводил социологический опрос работодателей, по результатам которого было выявлено, что работодатели заинтересованы в предоставлении консультационных услуг федеральной инспекцией труда, предупреждая в дальнейшем нарушения трудовых прав работников. Кроме того, работодатели утверждали, что деятельность инспекции не должна быть направлена исключительно на выявление нарушений и наказание работодателей⁷⁴.

С этих позиций мы согласны с позицией Роструда о том, что федеральной инспекции труда необходимо переходить от «модели санкций» к содействию соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права. Роструд назвал эту модель «моделью соответствия». Данная модель, как подчеркивает в интервью заместитель руководителя Роструда М. Иванкин, означает сотрудничество работников, работодателей и федеральной инспекции труда⁷⁵. Она позволяет ориентировать деятельность федеральной инспекции труда на профилактику и предупреждение нарушений трудовых прав⁷⁶. Это модель, внедряемая в деятельность федеральной инспекции труда с 2013 г., — модель эффективного сотрудничества с работодателями путем одновременного соблюдения их интересов и защиты трудовых прав работников.

Несомненно, в интересах государства проводить не карательную политику в сфере труда, направленную на устрашение работодателя, а политику заинтересованности, прежде всего работодателя, в соблюдении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

В современных условиях федеральная инспекция труда выработала основные предпочтения, выражающиеся в обеспечении соблюдения работниками и работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (эти направления нашли свое выражение и в Концепции, разработанной на 2015–2020 гг.⁷⁷):

1) реализация проекта «Открытая инспекция труда»;

2) внедрение системы внутреннего контроля работодателя (например, с помощью интернет-сервиса «Электронный инспектор» и т.д.);

3) экономическая мотивация работодателя для соблюдения требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

4) инвентаризация актов трудового законодательства, формирование их актуального перечня, выработка наиболее простой и понятной формы к их доступу;

5) предоставление приоритета в проверках «проблемным» отраслям хозяйства (строительство, вредные, опасные производства и т.д.), нуждающихся в постоянной «опеке» со стороны федеральной инспекции труда;

6) повышение уровня профессиональной подготовки государственных инспекторов труда⁷⁸.

В частности, для реализации «модели соответствия» и развития социального диалога нам представляется необходимым проанализировать содержание этих направлений.

1. Заслуживает всемерной поддержки и одобрения внедрение на территории всей России в практику работы федеральной инспекции труда комплекса мероприятий «Открытой инспекции труда», включая «Онлайнинспекцию» и мобильную инспекцию труда.

26 декабря 2013 года на заседании Общественного совета была одобрена «Концепция обеспечения трудовых прав и государственных гарантий работников и работодателей – «Открытая инспекция труда»⁷⁹. Запущенная «Онлайнинспекция.рф» позволяет гражданину контролировать не только законность деятельности работодателя, но и работу государственной инспекции труда в субъекте РФ, что также будет способствовать росту числа обращений и количеству выявляемых правонарушений⁸⁰.

В рамках открытой инспекции труда 5 ноября 2013 года начала свою работу «Онлайнинспекция.рф»⁸¹, созданы консультационные сервисы, горячие линии и т.д., которые, в конечном счете, привели к функционированию проекта «Электронный инспектор». Согласно Концепции на 2015–2020 гг. предполагается, что субъекты РФ будут осуществлять привлечение многофункциональных центров (далее — МФЦ), обеспечивая в них доступ к интернет-порталу (онлайнинспекция.рф)⁸².

Между тем есть опасность выхолащивания знаний ТК РФ у государственных инспекторов труда, поскольку с помощью навигатора, работу которого предусматривает сайт Роструда, предполагается определить пошаговые инструкции инспекторам труда для восстановления нарушенных трудовых прав. Если внимательно проанализировать Концепцию на 2015–2020 годы в части определенности надзора, то предложение о создании базы знаний, обеспечивая единообразное понимание требований законодательства работодателями, работниками и государственными инспекторами труда⁸³, сопряжено с минимизацией знаний инспекторов труда.

Базой знаний невозможно предусмотреть все ситуации, которые встречаются на практике при реализации положений ТК РФ. Существует такая правовая категория, как административное усмотрение, применение которой в подобных ситуациях позволяет дифференцировать подход к работодателям, нарушающим положения ТК РФ. В противном случае инспектор превращается в «живой» компьютер. Видимо, необходимо разработать не базу знаний, а основы понимания ТК РФ. Иными словами, четко обозначить принципы, которыми следует руководствоваться инспекторам, работникам и работодателям при применении ТК РФ. Эти принципы необходимо отразить на официальных сайтах Роструда и государственных инспекций труда в субъектах РФ, в буклетах и иных информационных материалах, размещаемых как в средствах массовой информации, так и на стендах.

Деятельность мобильной инспекции труда апробирована Рострудом в Московской области, в Санкт-Петербурге в ноябре – декабре 2013 г. За консультацией по трудовому законодательству мог обратиться любой сотрудник организации⁸⁴. Единственный существенный недостаток мобильной инспекции труда — это приезд в организацию инспекторов труда и возможность консультироваться с ними непосредственно на территории работодателя. Не каждый работник рискнет обратиться в мобильную инспекцию труда на «глазах» у работодателя.

Наоборот, для работодателя мобильная инспекция труда — это способ быстрого получения качественной консультации, в том числе и по вопросам охраны труда. Как указывается на официальном сайте Роструда, в основном работодателя интересуют вопросы именно охраны труда, предупреждения несчастных случаев на производстве⁸⁵.

2. Внедрение системы «Электронный инспектор». Несомненно, идея заслуживает внимания.

Введение для работодателя режима самоинспектирования путем внедрения системы «проверочных листов» можно признать мерой предупреждения нарушений трудовых прав работников, осуществляемой без посещения государственным инспектором труда работодателя. Одним из элементов этой системы является электронный ресурс «Электронный инспектор», использование которого позволяет исключительно на примитивном уровне проверить соблюдение работодателем трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. В интервью заместитель руководителя Роструда М. Иванков 21 сентября 2015 года акцентировал внимание на том, что в настоящее время разработано 10 проверочных листов электронного ресурса «Электронный инспектор», а планируется ввести в действие более 100. Система в полном объеме должна заработать к концу 2016 г., и тогда же, как пояснил М. Иванков, предполагается исключать из плановых проверок тех работодателей, которые успешно прошли инспекцию с помощью электронного ресурса «Электронный инспектор»⁸⁶.

Полагаем, машина не сможет заменить государственного инспектора труда, она его может лишь подменить, причем на весьма низком по качеству уровне. Надо отметить упрощенность проверочного мероприятия, проводимого с помощью электронного инспектора. На практике инспектор более тщательно изучает документы и проводит проверки. Нам представляется, что излишняя простота системы «Электронный инспектор» создает у работодателя ложное представление об отсутствии внимательного соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и допускает возможность небрежного его понимания.

С одной стороны, «Электронный инспектор» позволит стимулировать работодателя к соблюдению трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, что, несомненно, очень важно. С другой стороны, режим самоинспектирования «усыпляет» работодателя, приучает его лишь к минимальному соблюдению трудовых прав работников. Наивно думать, что у работодателя нет минимальных знаний норм трудового права и он не знает, как правильно оформлять трудовые отношения, переводить работника на другую работу или прекращать трудовые договоры. Для него существеннее экономическая выгода от соблюдения или несоблюдения этих норм.

Представляется перспективным предложить работодателю увеличить срок проведения плановых проверок, например, установить его раз в 5 лет при успешной ежегодной инспекции с помощью электронного ресурса «Электронный инспектор», за исключением риск-ориентированных отраслей (их вообще следует проверять чаще). В случае же отсутствия положительного результата при электронном инспектировании хотя бы один раз данного работодателя следует подвергнуть внеплановой проверке. Это позволит ограничить право работодателя на исключение из плана проверок при электронном инспектировании и стимулировать его деятельность в правовом русле соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

«Электронный инспектор» — это аналог аудита, только без привлечения третьих лиц. Думается, что в настоящее время уже возможно внедрение системы аудита, а также разработка и принятие Федерального закона «О трудовом аудите», в котором требуется закрепить цели, функции, задачи, полномочия тех организаций, которые будут осуществлять государственный и негосударственный аудит, периодичность аудита и соответствующие льготы для работодателей, использующих эту систему.

Анализ законодательства о деятельности федеральной инспекции труда позволяет нам сделать предположение о том, что федеральная инспекция труда реализует функцию государственного трудового аудита. Преломляя определение аудита, закрепленное в ст. 1 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»⁸⁷, к деятельности федеральной инспекции труда, можно дать определение государственному трудовому аудиту. Это независимая проверка федеральной инспекцией труда соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в целях обеспечения законности и правопорядка.

Негосударственный трудовой аудит, осуществляемый любой организацией или индивидуальным предпринимателем без образования юридического лица, возможен как альтернатива государственному аудиту и может включать в себя обращение к аудиторским организациям, оказывающим такие услуги. С учетом современного законодательства право аудита может быть предоставлено саморегулируемым организациям, в которые объединяются индивидуальные предприниматели, или страховым организациям. Негосударственный трудовой аудит правильнее было бы законодательно закрепить:

• во-первых, как обязательный аудит по аналогии с финансовым аудитом, который проводится аудиторскими организациями;

• во-вторых, обязательная аккредитация аудиторов в сфере труда при Роструде и получение лицензии и, опять же, по аналогии с финансовым аудитом или получением специального документа экспертом для осуществления специальной оценки условий труда, с обязательной сдачей экзаменов, принимаемых (возможно) конкретными специалистами Роструда;

• в-третьих, наличие ответственности трудовых аудиторов в виде, например, лишения лицензии на 5 лет или бессрочно при выявлении нарушений в деятельности аудитора.

Правовой основой для внедрения трудового аудита, на наш взгляд, может служить Концепция повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015–2020 гг.), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 5 июня 2015 г.⁸⁸ В Концепции оговаривается необходимость внедрения самообследования работодателей на предмет соблюдения ими обязательных требований трудового законодательства. В целях реализации этих положений можно предусмотреть самообследование как с помощью должностных лиц работодателя путем обращения к системе «Электронный инспектор», так и с помощью сторонних негосударственных организаций, которые действуют по принципу предоставления услуг бухгалтерского аудита. Право выбора должно принадлежать работодателю. Эти меры, несомненно, будут способствовать профилактике нарушений трудовых прав работников.

Представляется, что государственный трудовой аудит должен быть преимущественно плановым, чтобы главное предназначение федеральной инспекции труда — предупреждение правонарушений и последующая защита нарушенных трудовых прав — было реализовано в полной мере. Надзор действительно имеет своей целью предупреждение правонарушений и устранение их с целью восстановления нарушенного права⁸⁹. Предупреждение нарушений осуществляется при помощи комплексных или тематических (плановых) проверок, на проведение которых у государственного инспектора труда просто не остается времени. Для этого важно сконцентрировать деятельность инспекции на проведении комплексных проверок, в том числе и на расследовании и учете несчастных случаев на производстве, и только в ходе проведения этих проверок выдавать предписания об устранении нарушений трудовых прав, т.е. осуществлять их защиту.

В силу огромного количества обращений работников инспекторы труда не в состоянии реализовать в полном объеме плановые полномочия по предупреждению нарушений трудовых прав. В такой ситуации ущерб наносится прежде всего публичным интересам. Недостаточно четкая позиция государства в этом вопросе только наносит ему вред, вызывает недоверие у работников и подрывает авторитет государства. Учеными отмечается неэффективность надзора с помощью преимущественного рассмотрения жалоб. «Вместо того чтобы концентрироваться на обработке жалоб работников, для инспекторов было бы более эффективным, если бы они взяли бы на себя инициативу по проведению выборочных проверок отраслей и предприятий, которые проявляют признаки несоблюдения требований законодательства, либо приложили бы согласованные усилия для обеспечения исполнения конкретных положений ТК РФ, которые, как им представляются, нарушаются наиболее часто»⁹⁰.

Согласно ст. 3 Конвенции МОТ № 81 задачи инспекции труда соответствуют ст. 355 ТК РФ. Между тем в ч. 2 ст. 3 Конвенции МОТ № 81 оговаривается, что при поручении инспекторам иных функций они (функции) не должны создавать препятствия к осуществлению ими основных функций. Это значит, что если рассмотрение жалоб работников создает ущерб реализации федеральной инспекцией труда основной функции — предупреждение нарушений трудовых прав работников, то это полномочие необходимо исключить из компетенции государственных инспекторов труда. Заметим, что с каждым годом увеличивается процент внеплановых проверок (в 4 раза больше) в соотношении с плановыми проверками, проводимыми федеральной инспекцией труда (до 2014 г. их соотношение составляло примерно 1:4, в 2014 г. это соотношение усилилось на 3%). Одновременно следует обратить внимание на ежегодное снижение выполнения плана проверок (в 2013 г. — 96,49%, в 2014 г. — 88,6%⁹¹) на фоне увеличения количества внеплановых проверок⁹².

Стало быть, рассмотрение жалоб работников (внеплановый надзор) препятствует осуществлению планового надзора федеральной инспекцией труда. Думается, что исключение полномочий рассмотрения жалоб работников будет только способствовать эффективности реализации надзорной функции и реальной профилактике нарушений трудовых прав работников.

Возникает вопрос, в компетенцию какого органа необходимо передать рассмотрение жалоб работников на нарушение их трудовых прав? Здесь можно предложить несколько вариантов. Например, в КТС, трудовой арбитраж, организациям или индивидуальным предпринимателям, осуществляющим негосударственный трудовой аудит, и т.д. В любом случае важно пересмотреть законодательство и наделить этих субъектов правом защиты трудовых прав работников, делегировав им полномочия от федеральной инспекции труда по рассмотрению жалоб работников. Эти полномочия не являются надзорными с точки зрения Конвенции МОТ № 81 (надзорные полномочии инспекция труда не вправе делегировать), поскольку ими инспекция наделяется в дополнение к основному полномочию — плановому надзору. Передача полномочий по рассмотрению жалоб работников означает, что за нарушения трудовых прав работников выше предложенные нами субъекты рассмотрения этих жалоб не вправе будут привлекать работодателей к административной ответственности. При этом подчеркнем, что при проведении плановых проверок федеральная инспекция труда при выявлении нарушений трудовых прав работников будет их (права) восстанавливать и привлекать к административной ответственности виновных лиц.

Рассмотрим эти варианты.

А. Если передать рассмотрение жалоб работников организациям или индивидуальным предпринимателям, осуществляющим негосударственный трудовой аудит, то важно предусмотреть это делегирование в ТК РФ, как и возможность существования таких субъектов защиты.

Б. Если передать рассмотрение жалоб работников в трудовой арбитраж, то необходимо расширить его компетенцию: в настоящее время трудовыми арбитрами рассматриваются и разрешаются только коллективные трудовые споры. Позволим себе обратить внимание на то, что в г. Москве был создан «Трудовой арбитражный суд для разрешения коллективных трудовых споров» как результат сотрудничества Московской Федерации профсоюзов, Московской Конфедерации промышленников и предпринимателей (работодателей), Специализированной коллегии адвокатов «Инюрколлегия», при содействии Еврокомиссии⁹³. Это учреждение оказывает помощь сторонам социального партнерства по урегулированию трудовых споров. К числу основных вопросов, с которыми обращаются в Трудовой арбитражный суд, относятся разногласия между работниками и работодателем, неурегулированные при заключении коллективных договоров, соглашений; конфликты, связанные с невыполнением коллективных договоров и соглашений; принятие локальных нормативных актов⁹⁴.

Подчеркнем, что нами поддерживается идея использования Трудового арбитража для урегулирования индивидуальных трудовых споров.

Отметим, что Трудовой арбитраж для разрешения коллективных трудовых споров создан как общественный орган. В 2010 году 96 организациям г. Москвы оказана помощь в урегулировании трудовых конфликтов, не прибегая к процедуре оформления коллективного трудового спора⁹⁵. В 2014 году учреждением «Трудовой арбитражный суд для разрешения коллективных трудовых споров» были предоставлены консультации представителям из 34 организаций.

Вместе с тем, если бы Трудовой арбитражный суд в г. Москве урегулировал как коллективные, так и индивидуальные трудовые споры, результат его деятельности был бы весомее. Рассмотрение обращений работников могло бы происходить с помощью трудовых арбитров, которые предотвращали бы возникновение трудовых споров. В этом плане следует согласиться с тем, что система социального партнерства должна опираться на развитую и эффективную систему институтов досудебного урегулирования трудовых споров. Задача подобной системы — согласование и гармонизация интересов сторон социального диалога⁹⁶.

В. И, наконец, возможная передача права рассмотрения жалоб работников в КТС также требует ее реформирования. Нам представляется важным подчеркнуть, что в современных условиях порядок формирования КТС, основанный на началах равного числа представителей работников и работодателя, представляется не только нецелесообразным, но и подрывающим авторитет данного органа по разрешению индивидуальных трудовых споров. Положение усугубляется еще и тем, что принятие решения КТС напрямую зависит от порядка ее формирования.

Заметим, что ТК РФ, фактически отменив в ст. 391 обязательность досудебного разрешения индивидуального трудового спора в КТС, поскольку ст. 46 Конституции РФ гарантирует каждому гражданину судебную защиту, тем самым нивелировал саму возможность обращения в КТС работников. Поэтому не секрет, что в настоящее время КТС если и создается, то в очень немногих организациях, а работники обращаются в этот несудебный орган по рассмотрению и разрешению индивидуальных трудовых споров очень редко. Кредит доверия к деятельности КТС давно исчерпан, тем более что в соответствии со ст. 392 ТК РФ работник вправе обратиться с заявлением о нарушении своих трудовых прав либо в КТС, либо непосредственно в суд, за исключением определенных категорий споров, например об увольнении, об отказе в приеме на работу и т.д., когда работник вправе напрямую обратиться в суд. Иными словами, для большинства индивидуальных трудовых споров предусмотрен альтернативный порядок их рассмотрения и разрешения.

Думается, что требуется коренным образом изменить порядок деятельности и функционирования КТС. В 90-х годах прошлого века Е. Б. Хохлов предлагал дифференцировать структуру органов по рассмотрению трудовых споров сообразно форме собственности, на которой действовало предприятие. Если предприятие представляло собой трудовой коллектив на началах самоуправления, то КТС следовало бы ввести в структуру СТК и формировать на принципах выборности. Если же собственник средств производства находился за пределами коллектива, то целесообразно было «перенести» рассмотрение спора сразу во «внешние» по отношению к предприятию органы⁹⁷.

Полагаем, что с учетом существующих экономических отношений целесообразно создавать КТС в рамках не одного работодателя, а охватывая своей юрисдикцией несколько работодателей. Это наиболее справедливый, оптимальный и отвечающий рыночным отношениям способ формирования КТС. Распространяя свою деятельность на несколько работодателей, преобразованная КТС будет способствовать снижению количества индивидуальных трудовых споров, позволяя при принятии решений сохранять объективность, справедливость и отсутствие предвзятости.

Вторая ступень реформирования КТС нам представляется также необходимой. Так как действующее законодательство не предусматривает обязательности предварительного досудебного рассмотрения и разрешения индивидуальных трудовых споров, считаем важным подчеркнуть, что судебная защита должна быть гарантирована, но она не должна быть первой стадией разрешения трудового спора, судебная защита должна быть последней окончательной стадией рассмотрения и разрешения индивидуальных трудовых споров. Согласно одобренной Концепции единого Гражданского процессуального кодекса РФ, в новом ГПК РФ предусматривается применение, в том числе, обязательного досудебного порядка рассмотрения споров⁹⁸. Подчеркнем, что в настоящее время отчасти возобновляется система обязательного досудебного порядка рассмотрения гражданско-правовых споров (например, споры о возмещении ущерба по ОСАГО), некоторых категорий налоговых споров. Думается, что рассмотрение индивидуальных трудовых разногласий нуждается в обязательном досудебном порядке рассмотрения и, в частности, в КТС или в трудовом арбитраже, или в системе негосударственного трудового аудита, или другими способами.

На наш взгляд, финансирование таких субъектов защиты трудовых прав работников (как субъектов негосударственного трудового аудита, так и трудового арбитража или КТС) должно осуществляться по страховому принципу. Так, страхование необходимо предусмотреть как для работодателей (определенный процент от начисленной заработной платы), так и для работников (возможно, 1% от заработной платы) в целях исключения заинтересованности субъекта защиты в исходе дела. Срок рассмотрения дела — до 2 месяцев. Причем в течение 1 месяца следует способствовать достижению соглашения между сторонами. После рассмотрения дела судом следует установить следующее правило: если работодатель нарушил трудовые права работника и требования работника удовлетворены, то работодатель должен уплатить на счет субъекта рассмотрения (например, КТС) штраф в размере 50% взысканной в пользу работника суммы заработка (за вынужденный прогул) и моральный вред работнику в значительной твердой сумме, которую надо указать в ст. 237 ТК РФ независимо от вида нарушения трудовых прав (например, в 200 000 рублей). Это позволит работодателю задуматься и не игнорировать переговоры как способ урегулирования возникших трудовых разногласий.

3. Мотивация работодателя к соблюдению трудовых прав работников может быть обеспечена несколькими путями. При этом отметим, что число добросовестных работодателей увеличивается⁹⁹. Они стремятся обеспечить надлежащие условия труда работникам, достойную заработную плату и т.д. Видимо, необходимо их поощрять

• снижением налоговых ставок пропорционально выплате «белой» заработной платы или средствам, потраченным на охрану труда;

• введением почетного звания «Лучший работодатель года» отдельно среди крупных работодателей, средних и малых представителей бизнеса и т.д.;

• введением своеобразной Доски почета работодателей (рейтинга) на официальных сайтах «Роструда» и государственных инспекций в субъектах РФ;

• отсутствием плановых проверочных мероприятий в течение, например, трех лет, тех работодателей, которые регулярно (2 раза в год) успешно проходят внутренний контроль через систему «Электронный инспектор» или в течение пяти лет, если успешно проходят негосударственный аудит в соответствующих организациях. Между тем отсутствие плановых проверочных мероприятий в отношении этих работодателей должно сопровождаться и отсутствием жалоб работников. Если жалобы от работников имеются, то соответственно и плановые проверки необходимы;

• иными мероприятиями, обеспечивающими профилактику нарушений трудовых прав.

4. Инвентаризация актов трудового законодательства может быть обеспечена пересмотром действующих нормативных правовых актов, совершенствованием их положений.

Так, одной из мер, предупреждающих нарушения трудовых прав работников, является обязанность работодателя производить уведомительную регистрацию коллективных договоров в органах по труду (ст. 50 ТК РФ). Безусловно, реализация данной меры способствует предотвращению нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Более подробно эта обязанность будет исследована нами позднее. Здесь же подчеркнем, что нам представляется правильным предложение о целесообразности предоставления права регистрации коллективных договоров государственным инспекциям труда в субъектах РФ¹⁰⁰.

5. Приоритет в проверках принадлежит «проблемным» отраслям хозяйства. Это направление предупреждения нарушений трудовых прав работников является перспективным. Неслучайно Роструд в Концепции на 2015–2020 гг. наметил переход к системе планирования проверок, основанной на приоритете проверок «проблемных» отраслей хозяйства (строительство, вредные, опасные производства и т.д.), нуждающихся в постоянной «опеке» со стороны федеральной инспекции труда¹⁰¹. Это — управление рисками путем сосредоточения усилий государственных инспекторов труда на наиболее опасных и значимых направлениях. Нам представляется это разумным. Однако необходимо отметить, что полностью игнорировать в части реализации надзорной функции работодателей, осуществляющих свою деятельность в иных отраслях, неверно. Видимо, необходимо соблюсти баланс проверок и закрепить его в соответствующих распоряжениях Роструда. Например, ¾ количества проверок объектов «проблемных» отраслей, а ¼ — «благополучных» отраслей.

6. Повышение уровня профессиональной подготовки государственных инспекторов труда может быть обеспечено внедрением профессиональных стандартов. Эта необходимость нами уже оговаривалась.

Думается, что необходимо заключать служебные контракты с теми претендентами на должность государственного инспектора труда, которые, будучи бакалаврами, закончили магистратуру по направлениям гражданско-правового или экономического цикла. Соответственно установить график прохождения ими повышения квалификации в конкретных образовательных учреждениях. Их перечень должен быть размещен на сайте Роструда. На наш взгляд, количество таких образовательных учреждений не может быть значительным в целях контролируемости учебного процесса непосредственно соответствующими специалистами Роструда.

Важно продумать порядок стимулирования труда самих государственных инспекторов труда, поставить размер премии в зависимость от качества и количества их работы. Еще раз подчеркнем, что необходимо внедрить электронную систему распределения входящей документации, которая бы справедливо распределяла количество, например, жалоб работников среди государственных инспекторов труда, исключила возможность усмотрения начальников отделов и руководителя инспекции. В противном случае результаты работы будут неадекватно отражать качество работы того или иного государственного инспектора труда. Зачастую начальники отделов неравномерно распределяют поступившие жалобы работников, передают потенциально «тяжелые» жалобы одним и тем же сотрудникам и т.д.

Кроме того, обратим внимание на численный состав государственных инспекторов труда. Ежегодно происходит устойчивое его снижение. Так, если в 2009 г. штат инспекции составил 3593 единицы (фактически заняты — 3467), из них инспекторский состав — 3362 единицы (фактически заняты — 3239), то в 2014 г. — 2890 единиц (фактически заняты — 2633), из них инспекторский состав — 2382 единицы (фактически заняты — 2162)¹⁰². Мы видим, что штат инспекции уменьшился более чем на 700 человек, а фактически занятых единиц инспекторского состава — на 1077 человек. На одного государственного инспектора труда приходится 3,61 тыс. хозяйствующих субъектов, в среднем 1 инспектор проводит 61,3 проверки в год (в 2000 г. — 58,7 проверки; в 2005 г. — 85,3 проверки; в 2009 г. — 73,7 проверки). В отчетах за 2013–2014 гг. Роструд подчеркнул, что проверками охватываются только 1,6% поднадзорных субъектов, в то время как Международная организация труда считает, что надзором должны быть охвачены 15–20% таких субъектов¹⁰³. Очевидно, таким количеством государственных инспекторов труда невозможно обеспечить соблюдение требований МОТ. Видимо, переориентация на предупреждение нарушений трудовых прав позволит приблизиться к требуемым нормативам.

1.4. Принципы, цели и задачи федеральной инспекции труда в связи с защитой трудовых прав работников

Правоотношения, возникающие между федеральной инспекцией труда и работодателем, — это отношения власти и подчинения, возникающие в связи с защитой этим органом трудовых прав работников от их нарушений работодателем. Присутствие элемента власти и подчинения, выражающего публично-правовой характер трудового права, позволяет отнести к публично-правовым элементам трудового права организационно-правовой аспект деятельности федеральной инспекции труда (принципы, задачи, функции, полномочия, особенности их реализации, ответственность федеральной инспекции труда, закрепленные в главе 57 ТК РФ), отражающий процедуру защиты этим органом трудовых прав работников. Поэтому нормы главы 57 ТК РФ в основном характеризуют публично-правовой аспект трудового права как отрасли права, в которой одинаково выражены как частно-правовой, так и публично-правовой элементы. Это значит, что рассмотрение принципов, целей и задач, достигаемых федеральной инспекцией труда в процессе защиты трудовых прав работников, — это раскрытие отдельных моментов публично-правовых начал в трудовом праве.

Итак, свою деятельность федеральная инспекция труда должна строить на принципах уважения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, законности, объективности, независимости и гласности (ч. 1 ст. 355 ТК РФ).

Закрепленные в ч. 1 ст. 355 ТК РФ принципы деятельности федеральной инспекции труда носят общий характер. Так, принцип уважения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина находит свое первоначальное закрепление в источниках международно-правового характера¹⁰⁴ и распространяет свое действие на