М. Ю. Шамрин

Институт детского омбудсмена в России, Шотландии и Ямайке

Сравнительно-правовой анализ

Монография

Под редакцией
доктора юридических наук, профессора,
заслуженного юриста РФ Д. К. Нечевина

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.63

ББК 67.404.4

Ш19

Автор:

Шамрин М. Ю., кандидат юридических наук.

Рецензенты:

Агапов А. Б., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Дугенец А. С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, главный редактор федерального научно-практического журнала «Административное право и процесс».

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации Д. К. Нечевина.

В монографии на основе большого фактического материала анализируются как основные (права, обязанности, ответственность), так и дополнительные (цели, задачи, принципы функционирования, порядок назначения на должность и др.) элементы административно-правового статуса детского омбудсмена в России, Шотландии и Ямайке.

Детский омбудсмен, являясь субъектом государственного управления, обеспечивает координацию государственной управленческой деятельности в сфере защиты прав, свобод и законных интересов ребенка и представляет собой элемент механизма исполнения функций Президента Российской Федерации как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации).

Законодательство приведено по состоянию на 28 февраля 2019 г.

Издание предназначено для практических и научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокие знания о сущности института детского омбудсмена в России, Шотландии и Ямайке.

УДК 347.63

ББК 67.404.4

© Шамрин М. Ю., 2019

© ООО «Проспект», 2019

ВСТУПЛЕНИЕ

Страна детства (все дети, которые в совокупности населяют планету Земля) – яркое, многоцветное, мозаичное полотно на карте человечества. Ее населяют 2,2 миллиарда детей разных национальностей, разного цвета кожи, вероисповедания и др. Жизнь детей многообразна, многолика, многооттеночна, многокрасочна, многотрудна, но не всегда многорадостна. С принятием 20 ноября 1989 г. Генеральной Ассамблеей ООН Конвенции о правах ребенка обозначились проблемы детства всего мира чрезвычайно рельефно и остро, а сама Конвенция стала подлинной Конституцией мировой системы защиты прав каждого ребенка.

В сборнике «Конституция детства», выпущенном в 2014 году и посвященном 25-летию принятия Конвенции о правах ребенка, в статье «Позиция российского детского фонда» говорится, что: «Российский детский фонд последовательно выступает за Международную конвенцию о правах в ее разумном прочтении, когда вполне очевиден приоритет детства – с одной стороны, как и вполне очевидна ответственность взрослых за положение детей. У этой ладьи – два весла. Разумно ими пользоваться, отвергая лживые передержки, разрушающие семью, общество, государство – и есть умение править ими и плыть верным путем»¹.

У Конвенции есть и второй день рождения – 26 января 1990 г., именно в этот день началось ее подписание, а затем и ратификация. 20 государств ратифицировали Конвенцию, после чего 2 сентября 1990 г. она вступила в силу.

В 1993 году на Венской конференции по правам человека было принято решение добиться того, чтобы к 1995 году Конвенция стала универсальной для всех государств.

К 2016 году около 200 стран либо подписали Конвенцию, либо ратифицировали ее или присоединились к ней. В ее текст в 2000, 2002, 2014 годах последовательно внесены три добавления, три факультативных протокола. Конвенция – конституция детства – живет, обогащается жизнью.

На устах у мировой общественности появились новые выражения: «Конвенция – Великая хартия вольностей», «Конвенция – своеобразная «навигационная карта» в мире решения детских проблем и основа для создания программ и путей их разрешения». Это уже глобальный подход для осуществления прав детей. У детства, таким образом (кроме 1 июня – Международного дня защиты детей), есть и еще один важнейший праздник – 20 ноября, отмечаемый во всем мире как День прав ребенка.

Реализацию системы защиты детей можно представить как игру в пазлы. Известно, что дети любят играть в пазлы. Так вот и жизнь детей рассыпается на цветные пазлы, соединив которые, можно увидеть далеко неоднозначную картину существования детей на планете Земля. Дети Земли являются младшими членами семей, населяющих то или иное общество, то или иное государство, а вместе – Детский мир, и находятся под защитой в первую очередь своих родителей и других взрослых граждан (воспитателей, учителей и др.), но не только их.

По мнению автора, представляется важным вспомнить об усилиях человечества, связанных с эволюцией института защиты детства, и совершенствованию деятельности его рыцарей – детских омбудсменов, комиссаров, уполномоченных по правам ребенка, главнейших субъектов, стоящих на страже прав и свобод детей, каждого ребенка и, несомненно, являющихся главными элементами мировой системы защиты детей.

Таким образом, у автора возникла идея подготовить серию материалов «Детские омбудсмены мира». Начало этому было положено в его диссертации на тему: «Административно-правовой статус Уполномоченного по правам ребенка». Очень привлекательной для первого опыта показались Шотландия и Ямайка, в которых институт омбудсмена возник в 2003 и 2006 годах соответственно.

В новой работе автор останется верен найденной и сформулированной им в прошлой монографии истории вопроса о защите детей в России, однако подаст ее в новом ракурсе.

О Ямайке написаны интересные статьи и книги и в них о стране говорится скорее как об одном из экзотических островов мира, о стране с ее интересными природными условиями, с на редкость своеобразной и интересной историей и традициями.

О деятельности защитника детства на Ямайке работ пока не создано, и настоящая монография является первой попыткой юридической науки об этом рассказать. Известно, что Ямайка развивалась под эгидой английской королевы Елизаветы и, соответственно, приобретала прогрессивный британский опыт, в том числе в сфере защиты детства и реализации статуса детского защитника – омбудсмена.

С целью повышения эффективности деятельности Российского Уполномоченного по правам ребенка автор воодушевлен задачей рассмотреть сущность административно-правового статуса детского омбудсмена на примере стран, где более всего развит данный институт защиты детства. Это страны:

• во-первых, Северной Европы (Норвегия, Швеция, Финляндия);

• во-вторых, входящие в состав Великобритании (Шотландия, Северная Ирландия, Уэльс, Англия);

• в-третьих, Карибского бассейна (Ямайка).

В настоящей монографии будет подвергнут масштабному исследованию институт детского омбудсмена в России, Шотландии и в Ямайке. Исследование статуса шотландского комиссара по делам детей и молодежи доказали эффективность и результативность его практики, которая должна найти свое применение и в России. В первую очередь это касается функции проведения расследований нарушений прав ребенка. Эту функцию давно взяли на себя защитники детей, входящие в европейскую сеть детских омбудсменов. И это должно стимулировать Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка (Федерального Уполномоченного по правам ребенка).

ВВЕДЕНИЕ

Мы всегда должны думать не о своих личных
делах и удобствах, а о пользе ближним, которую
можем принести.

Государыня Императрица А. Ф. Романова²

Amat victoria curam³

Актуальность темы исследования обусловлена в настоящее время проблемами осуществления российским Уполномоченным по правам ребенка административных полномочий в процессе реализации его административно-правового статуса в сфере государственного управления защитой прав, свобод и законных интересов ребенка.

Сегодня более чем в 70 государствах функционируют независимые защитники прав, свобод и законных интересов детей, получившие свое развитие в ряде европейских стран с 1981 года, причем именуются они (независимые защитники) по-разному, например, омбудсменами (в Северной Европе) и комиссарами (в Великобритании). Глобальные изменения во всех сферах государственной и общественной жизни начала XXI века привели к обретению должности омбудсмена по правам ребенка в России – Уполномоченного по правам ребенка⁴. Термин «омбудсмен», исторически известный с 1809 года⁵, является общепринятым, поэтому будет правильным применять его к Российскому Уполномоченному по правам ребенка.

Появлению детских омбудсменов в Европе, в том числе и Российского Уполномоченного по правам ребенка, способствовало принятие Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций в пятидесятых годах прошлого века Декларации прав ребенка, которая регулирует положение ребенка в современном мире. Декларация состоит из десяти принципов, обеспечивающих права детей. Основные из них говорят о том, что ребенку, независимо от цвета кожи, языка, пола, веры, законом и иными средствами должна быть обеспечена социальная защита и представлены условия и возможности, которые позволили бы ему развиваться физически, умственно, нравственно, духовно и в социальном отношении здоровым и нормальным путем и в условиях свободы и достоинства⁶.

Позже Организацией Объединенных Наций была одобрена Конвенция о правах ребенка (резолюция A 44/7), ратификационная грамота подписана и принята нашим государством и вступила в действие. Конвенция – не просто декларация, а международный договор, признавая который страна должна соблюдать и выполнять основные его требования, в том числе путем внесения дополнений и изменений в свое законодательство с целью защиты детей от всякого рода посягательств⁷.

Следует отметить, что в российской правовой системе права ребенка как гражданина страны определенные их гарантии содержатся, в первую очередь в Декларации прав и свобод человека и гражданина России⁸, Конституции Российской Федерации⁹, Семейном кодексе¹⁰, в законодательстве об охране здоровья¹¹, об образовании¹², о труде¹³, в ряде других законодательных актов, в том числе и в тех, которые сейчас перерабатываются. Издан ряд Указов Президента России по вопросам охраны семьи, материнства и детства¹⁴. Однако в Российской Федерации сегодня отсутствуют единая система защиты прав, свобод и законных интересов ребенка, сводное законодательство, своеобразный кодекс законов о правах и обязанностях детей, о механизме защиты этих прав.

Несмотря на то что в настоящее время учреждены должности Федерального Уполномоченного по правам ребенка, уполномоченных по правам ребенка в восьмидесяти пяти субъектах РФ, единый механизм их функционирования до сих пор не создан. Федеральный Уполномоченный по правам ребенка не может осуществлять иерархический контроль¹⁵ за реализацией административно-правового статуса уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ. В связи с этим положение ребенка в России продолжает оставаться тревожным. Таким образом, тема реализации административно-правового статуса Федерального Уполномоченного по правам ребенка, уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ в рамках единой системы приобретает особую актуальность.

Необходимо также признать, что и административное законодательство, и юридическая наука оказались не вполне готовы к решению этой проблемы. В связи с этим остро встали вопросы теоретического обоснования и правового регулирования административно-правового статуса Уполномоченного по правам ребенка как важного института защиты прав, свобод и законных интересов детей.

Важнейшее значение для правового урегулирования названной проблемы имело бы принятие разработанного автором проекта Федерального закона «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации», который установил бы на законодательном уровне его статус и регламент функционирования всей системы.

Подписанный Президентом 27 декабря 2018 г. Федеральный закон № 501 «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации»¹⁶ не вносит коренных изменений в реализацию статуса Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, уполномоченных по правам ребенка в субъектах. Можно констатировать, что частичные улучшение присутствуют, но все-таки с целью обеспечения эффективной деятельности омбудсмена необходимо воспользоваться рекомендациями автора, предложенными в его законопроекте¹⁷, поскольку авторский законопроект соответствует Парижским принципам, являющимися основополагающими в работе защитников детства.

Дальнейшая практика и проведенное исследование функционирования Уполномоченного по правам ребенка подтвердили обоснованность данного правового института. Анализ динамики подтверждают, в частности, статистические данные. Так, в 2013 году в отношении несовершеннолетних было совершено более 84 тыс. преступлений, от которых пострадало более 89 тыс. детей. Число погибших детей по сравнению с 2012 годом увеличилось на 1,6% и составило 2 174 чел., а за последние пять лет оно возросло на 34,8%¹⁸.

Что касается 2014 года, то по сравнению с 2013 (годом) ситуация, связанная с преступностью в отношении детей, в лучшую сторону не изменилась: в отношении несовершеннолетних было совершено уже 86 тысяч преступлений, в результате чего 2 553 ребенка погибли¹⁹. Представляется важным заметить, что в 2017 году несовершеннолетними было совершено более 36 тысяч преступлений, что вызывает опасение за будущее детства в России²⁰.

Кроме того, ежегодно продолжает выявляться около 70 тысяч²¹ детей, оставшихся без попечения родителей: в 2012 году – 74,7 тыс. детей²², в 2013 – 68,8 тыс. детей²³; в 2014 – 61,6 тыс. детей²⁴. В 2015 году на учете в региональном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, состояли 70 836; в 2016 – 58 972; в 2017 – 50 210²⁵. Подробнее со статистическими показателями можно ознакомиться в Приложении № 7.

В настоящее время комплексных исследований административно-правового статуса Уполномоченного по правам ребенка (административные права, обязанности, ответственность, гарантии функционирования в области защиты прав, свобод и законных интересов ребенка) в российской юридической науке в условиях административно-правовой реформы проводится недостаточно, что актуализирует настоящее исследование. Кроме того, значительное число работ посвящено конституционно-правовому статусу, причем, лишь Уполномоченного по правам человека (В. И. Засыпалова²⁶, Д. Е. Феоктистов²⁷, А. Г. Майоров²⁸, В. В. Эмих²⁹).

В структуре статуса Уполномоченного по правам ребенка сочетаются как конституционно-правовые, так и административно-правовые основы. Уполномоченный по правам ребенка имеет полномочия административно-правового характера и, в отличие от Уполномоченного по правам человека, непосредственно Конституцией Российской Федерации не предусмотрен. Соответственно конституционные основы статуса Уполномоченного по правам ребенка скромны и выражены менее ярко и обстоятельно (ст. 7, 35, 72 Конституции РФ), а административно-правовые аспекты статуса, в свою очередь, выражены более определенно ввиду самого уровня его (статуса) правового регулирования.

Конституционно-правовой статус – это основа административно-правового (статуса). Он (конституционно-правовой статус) устанавливает принципиальные основы функционирования Уполномоченного по правам ребенка, определяет его цель, место в механизме гарантий прав человека (ребенка) с учетом главного и изначального предназначения конституционализма – защиты человека от произвола государства, а также связь детского омбудсмена (Уполномоченного по правам ребенка) с парламентом, то есть по сути его положение как элемента механизма парламентского контроля (за соблюдением конституционных прав детства).

Административно-правовой статус – есть средство достижения целей реализации конституционно-правового статуса, так как:

• во-первых, Уполномоченный по правам ребенка, будучи тесно взаимосвязан с исполнительной ветвью власти, посредством реализации административно-правового статуса помогает обеспечить защиту детства от произвола чиновников;

• во-вторых, качественная организация института Уполномоченного по правам ребенка, наличие у омбудсмена собственного аппарата управления ведет к эффективной защите прав, свобод и законных интересов ребенка.

Ученые в области административного права, например А. Б. Зеленцов³⁰, Н. Ю. Хаманева³¹, Ю. И. Мигачев, Л. Л. Попов, С. В. Тихомиров³², рассматривают Уполномоченного по правам ребенка как административно-правовой институт, поскольку осуществляемые им процедуры контроля происходят в административном порядке. В этой связи в настоящей монографии подробно анализируются административные полномочия Уполномоченного по правам ребенка (проведение проверок; рассмотрение и разрешение жалоб; взаимодействие с исполнительными и муниципальными органами власти; участие в прямой телефонной линии «Ребенок – Уполномоченный по правам ребенка»), вопросы создания в Российской Федерации единой системы уполномоченных по правам ребенка; изучение зарубежного опыта регулирования административно-правового статуса омбудсменов (комиссаров), необходимость осуществления общих и частных расследований нарушений прав детей.

Сегодня именно Федеральный Уполномоченный по правам ребенка утвержден Межведомственной комиссией Российской Федерации по делам Совета Европы национальным координатором от России по защите прав ребенка и ликвидации всех форм насилия в отношении детей в рамках программы «Строительство Европы для детей и вместе с детьми»³³.

Перечисленные обстоятельства вызывают объективную необходимость более четкой научной и правовой регламентации административно-правового статуса Уполномоченного по правам ребенка.

В связи с изложенным продолжение изучения административно-правового статуса Уполномоченного по правам ребенка представляется обоснованным и актуальным, что и привело к написанию настоящей монографии. В этой связи опыт шотландского и ямайского омбудсменов, изложенный в данной работе, окажется крайне полезен для российского (омбудсмена), поскольку в этих государствах защитники детей получили полномочия, способствующие реализации Конвенции ООН о правах ребенка, чего пока в полной мере не удалось достичь в России.

Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ПРОИСХОЖДЕНИЕ, ПУТИ РАЗВИТИЯ И СОВРЕМЕННЫЕ МОДЕЛИ ИНСТИТУТА ДЕТСКОГО ОМБУДСМЕНА

§ 1.1. Место и роль Уполномоченного по правам ребенка в системе государственных органов России: историко-правовой аспект

Исследование места и роли Уполномоченного по правам ребенка в системе государственных органов заставляет более всего обратиться к современной ситуации положения Детства в России и задачам Уполномоченного по правам ребенка, сконцентрированным в его административно-правовом статусе. Но раскрытие статуса Уполномоченного по правам ребенка невозможно без обращения к истории вопроса защиты прав ребенка в мире вообще и в России, в частности.

Позволим себе пофилософствовать, но не беспредметно, а в привязке к обозначенной теме в ее историческом развитии.

Что есть история человечества кроме истории развития исторических формаций, эволюции самых разных цивилизаций, истории (государственных) этносов и культур, истории войн, демократий, разработки прогрессивных и непрогрессивных законов, создания цивилизованных и нецивилизованных форм общественной морали?!.. И многого другого, что стоит за многоточием.

История человечества – это еще и непрекращающаяся, постоянно изменяющаяся история взаимоотношений взрослых и детей, родителей и детей, смены поколений, государства и детей, протекающих на фоне проблем каждого частного человеческого дня, месяца, года, века. По большому счету без этого, в сущности, и нет истории. Таким образом и высвечивается символическая и одновременно реальная, очень конкретная фигура, названная и обозначенная простым и понятным всем нам словом: «ребенок». Он продолжает, как и во все времена, оставаться не только центральной фигурой в семейном воспитании, но для государства (любого) судьбой подрастающих поколений, а, следовательно, его главнейшей заботой. С него (ребенка) начинается история проблемы, главным смыслом которой становится короткое, но такое емкое слово «защита». Защита прав ребенка, за которой и возникает медленное, эволюционное зарождение и развитие института защиты прав детей.

Эволюции в мире приводили к постоянному развитию социально-семейных отношений. На разных этапах самые передовые демократии сталкивались и продолжают сталкиваться с различными проблемами подростковой преступности и массовой беспризорности, с высокой смертностью детей (из-за плохого и недостаточного медицинского обслуживания), укоренившихся в обществе опасных социальных пороков, низкого уровня жизни семей…

Время показало, что данные проблемы в мире настолько сложны, что решение их не под силу отдельным, пусть даже и высокоразвитым, странам и государствам, и требует объединения усилий всего человечества. Эти факторы и привели к созданию известного института международно-правовой защиты прав ребенка³⁴.

Права ребенка – главная цель и важнейший инструмент любого цивилизованного правового государства, стремящегося обеспечить свободу, благосостояние, достоинство, безопасность детей, избавить их от пагубных последствий дестабилизации общества.

Уполномоченный по правам ребенка занимает особое место в системе защиты конституционных прав и свобод ребенка, представляющей собой совокупность юридических механизмов, средств, способов, направленных на обеспечение наиболее полной реализации ребенком правовых возможностей, закрепленных в российской Конституции, пресечение их нарушений, восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также предупреждение нарушений конвенционных прав, свобод и законных интересов.

Документов (законов, постановлений, указов, посланий) более чем достаточно, ребенок же нуждается в практических шагах государства и неправительственных организаций по их внедрению в жизнь, в практику Детства, в наиболее успешную интеграцию в общество, в соблюдение гарантий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В защите прав детей участвуют органы опеки и попечительства, прокуратура, полиция, Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и другие государственные и общественные организации, Центры социальной помощи семье и детям, Центры экстренной психологической помощи по телефону, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, а также центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей. Число общественных организаций растет с каждым годом. В основе деятельности их лежат нормы международного права, и первая среди них – Конвенция ООН о правах ребенка³⁵.

Роль Уполномоченного по правам ребенка в системе защиты прав и свобод обуславливается единственной целью учреждения данного института – обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод ребенка, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Для иных государственно-правовых институтов, также входящих в систему защиты основных прав и свобод, этот вид деятельности является лишь одним из направлений их функционирования. Кроме того, традиционно институт Уполномоченного (омбудсмена) принято рассматривать как своего рода посредника, «медиатора» между гражданским обществом и государственными органами, чем значительно повышается его роль в системе государственного управления.

Между становлением института Уполномоченного по правам ребенка в России и его созданием – дистанция огромного размера, поглотившая усилия, в том числе, и государств мира, и самой России по выработке комплексных согласованных мероприятий по защите прав ребенка, его воспитанию, разработке новых законов, совершенствованию норм общественной морали и др.

Возникает некая историческая ретроспектива, в которой можно проследить усилия государства в деле зарождения института защиты прав детей.

Россия отметила 1150-летие российской государственности. Это богатейший исторический путь, величайшие исторические события и культурные завоевания, огромный практический самобытный, национальный потенциал, обретенный ею, в том числе, и в решении проблем детства. Она шла, развиваясь и нащупывая свою дорогу, свой путь к тому, что сегодня называется институтом Уполномоченного по правам ребенка, роль которого бесконечно возрастает.

Детские «риски» (рис. 1) – это нерешение проблем в Российском обществе к концу XX – началу XXI века. А ведь Россия пыталась их решать в своей истории, в том числе еще в дореволюционный период, думая о системе административно-правового регулирования защиты прав ребенка. Жестокое обращение с детьми в России в наши дни – это, как кажется автору, обескураживающий прецедент.

Рис. 1. Угрозы и опасности современного мира

Чтобы оценить социальное значение «детского вопроса», необходимо не только вскрыть условия, создающие ныне нетерпимое положение, в котором находится, порой, подрастающее поколение (в особенности беспризорные и брошенные родителями дети), но следует обратиться и к историко-правовым истокам данной проблемы, чтобы заимствовать из прошлого все то хорошее, что существовало в нашем Отечестве в отношении правовой и социальной защиты малолетнего ребенка в семье и обществе ³⁶.

Поддержку бесприютным и беспризорным детям оказали законодательные мероприятия, особенно во второй половине XIX века, а также различные филантропические общества и учреждения. Справедливым будет вспомнить имена известных историков права, привнесших свои мысли в попытки решения вопросов детства, таких как М.Ф. Владимирский-Буданов³⁷, К.А. Неволин³⁸,

А.И. Загоровский³⁹, И.Г. Оршанский⁴⁰, К.П. Победоносцев⁴¹, Н. Воскобойников⁴², Е. Максимов⁴³.

Первые попытки законодательной регламентации в области имущественной защиты прав и интересов детей связаны с усилиями Церкви по законодательной опеке, отмечены в Пространной редакции «Русской правды» (систематический свод Правды Ярослава, его сыновей, внуков и Устав князя Владимира Мономаха)⁴⁴, в «Домострое»⁴⁵ (XVI век). Лишь к 1551 году регулирование отношений родителей и детей (по Стоглаву) выходит на государственно-правовой уровень. Правила отношения к детям читаются в Соборном уложении 1649 года, где говорится о телесных наказаниях детей, смертной казни за убийства родителей и лишь тюремном заключении родителям на один год и церковном покаянии за убийство ребенка (а смертию отца и матери за сына и за дочь не казнити⁴⁶).

Сочинения Константина Неволина, вошедшие в Том первый «Истории российских гражданских законов», изданных в Санкт-Петербурге в 1851 году, составили Введение и книгу первую «О союзах семейственных». Среди рассмотренных К. Неволиным вопросов особо следует выделить важнейшие для системы государственного управления защитой детства, а именно:

• о союзе родителей и законных детей;

• об установлении союза между родителями и законными детьми (законодательство до Петра Великого, со времени Петра Великого – с указами императрицы Екатерины II по конкретным мерам защиты малолетних детей, а также нормативными правовыми актами Александра I);

• о правах и обязанностях, в том числе, личных, возникающих из союза между родителями и законными детьми, во-первых, от принятия христианства, во-вторых, со времен Петра Великого;

• о сущности власти родительской;

• о средствах власти родительской;

• об ограничениях власти родительской;

• о правах и обязанностях по имуществам (законодательство до Петра Великого, со времени Екатерины II);

• о правилах, регулирующих деятельность по опеке и попечительству над несовершеннолетними и изложенных как в Учреждении о губерниях 1775 года, так и после него;

• о местах, заведывающих делами опеки, и подчиненности этих мест;

• о правах опекуна в отношении малолетнего и его (малолетнего) имущества⁴⁷.

Особенно актуальными, как и в настоящее время, являлись исследования, посвященные сущности власти родительской. Вот как определено понятие этой власти: родители суть властелины над своими детьми; природная любовь к детям предписывает им долг дать детям пропитание, одежду и воспитание доброе и честное по состоянию⁴⁸.

В 1826 году родителям вменено в обязанность обращать свое внимание на нравственное образование своих детей и стараться домашним воспитанием приготовить нравы их и содействовать видам правительства. Представляется важным, что еще в 1831 году было постановлено, что дети от 10 до 18 лет должны быть воспитываемы внутри России⁴⁹!!! С какой укоризной звучит эта мысль для нас, живущих в XXI веке и «раздающих» своих детей направо и налево.

А что же дети? Дети долг имеют оказывать родителям чистосердечное почтение, послушание, покорность и любовь, и служить им самым делом, словами же и речами отзываться об них с величайшим почтением, сносить родительские исправления и увещания терпеливо, без ропота, и да продолжится почтение и по кончине родителей⁵⁰.

Статусами детей и их родителей интересовался Заслуженный Ординарный профессор императорского Новороссийского Университета, доктор гражданского права А.И. Загоровский. В 1909 году в Одессе он создает и публикует «Курс семейного права», в котором рассматривается «действующее законодательство» «о личных отношениях между родителями и детьми», «о родительской власти», «о роде содержания», имущественные отношения, а также делается попытка анализа Общенемецкого и Итальянского кодексов и отвержение их как неудобных.

Наш закон обязывает детей не имущим средств родителям доставлять пропитание и содержание по самую смерть. Обязанность детей содержать родителей, находящихся в бедности и дряхлости, есть одно из древнейших постановлений нашего права⁵¹, – о чем гласят и «Русская правда», и Псковская Судная Грамота, и Уложение Алексея Михайловича.

Так, по Русской Правде материнское наследство достается тому из сыновей, у которого мать жила и который ее кормил. В Псковской Судной Грамоте установлено, что если сын не прокормит отца или матери до смерти их, а потом захочет выделиться из общего хозяйства («дома»), то он лишается права на свою наследственную долю (ст. 53); а по Уложению Алексея Михайловича – «который сынъ или дочь отца и мать при старости не учнетъ кормить… и в томъ на нихъ отецъ или мать учнутъ Государю бити челомъ и такимъ детемъ за такiя ихъ дела чинити жестокое наказанiе, бити кнутомъ нещадно и приказати имъ быти у отца и матери во всякомъ послушанiи (гл. 22, ст.5)»⁵².

А.И. Загоровский отмечает, что по отечественному праву издревле считалось обязанностью родителей заботиться о воспитании судьбы своих детей. Без согласия родителей дети не могли вступать в холопство, принимать монашество, а с конца XVII века родители должны были взрослых сыновей представлять на царскую службу⁵³. Ссылаясь на право других стран и народов, профессор А.И. Загоровский

• умело пользуется фразами «наш закон», «наше право», вычленяя особенности российского права и его законов;

• выделяет материал «о мерах против злоупотребления родительской властью», «о лишении родительской власти».

А.И. Загоровский замечает, что общее наше законодательство не дает подобных мер охраны (как в законах остзейских) на случай злоупотребления родителями своею властью. Самые безнравственные родители, поведение которых развращающим образом действует на детей, страдающих морально и физически, сохраняют всю полноту своей власти, как и родители безукоризненной нравственности и вполне чадолюбивые⁵⁴. Так он ставит вопрос о необходимости анализа, изучения и сравнения мер охраны на случай злоупотребления родителями своей властью.

Нельзя однако же сказать, чтобы законодательство наше оставляло без внимания злоупотребление родителями своею властью и преступления последних по отношению к детям. Напротив, уголовный закон преследует такие преступления и даже усиливает за них наказания. Так мы находим в нем следующие постановления. Родители, вовлекшие умышленно несовершеннолетних детей своих в какое-либо преступление, через употребление во зло своей властью или посредством преступных внушений, хотя бы они сами в том преступлении непосредственного участия не принимали, подвергаются за это высшей мере наказания, за те преступления в законе определенных (улож. о наказ., ст.1587). За причинение детям родителями увечья и повреждения в здоровье или умственных способностях, наказания, положенные за эти преступления, возвышаются на две степени (ст. 1492). Родители, которые через явное, соединенное с жестокостью, злоупотребление властью, побудят дитя свое к самоубийству, подвергаются заключению в тюрьме на время от 8 месяцев до 1 года и четырех месяцев, с лишением некоторых особенных прав и преимуществ (ст. 1476)⁵⁵.

Исследования по Русскому праву, семейному и наследственному оставил И.Г. Оршанский, напечатав их в Санкт-Петербурге в 1877 году и рассмотрев личные неимущественные отношения супругов, юридическую природу брака, личные отношения супругов относительно детей⁵⁶, что особенно важно в свете темы настоящего исследования.

Автор высочайшего Манифеста от 29 апреля 1881 г.⁵⁷, провозгласившего незыблемость самодержавия, друг Ф.М. Достоевского, профессор Московского государственного университета, известный своими трудами по «Курсу гражданского права», явившийся классиком российской цивилистики, Константин Петрович Победоносцев посвятил свое творчество, в том числе, и анализу семейных отношений.

Он исследовал сущность самих семейных отношений, таких институтов, как брачный союз, опека и попечительство. Кроме того, уделил внимание решению проблемы усыновления и анализу отношений, возникающих при этом, не оставил без внимания вопросы, во-первых, наследования по закону, во-вторых, духовных завещаний. Часть вторая «Курса гражданского права» – «Права семейственные, наследственные и завещательные» состоит из трех отделов: 1) семейные отношения, 2) вопросы наследования по закону, 3) понятие и сущность духовных завещаний⁵⁸.

«Обзор истории русского права» профессора М.Ф. Владимирского-Буданова, издание второе, с дополнениями Н.Я. Оглоблина, 1888 года касается снова взаимоотношений родителей и детей: 1) состава семейной власти; 2) лиц, подчиненных родительской власти, то есть детей; 3) оснований и сущности семейной власти. М.Ф. Владимирский-Буданов поясняет, что основание родительской власти не есть ни частное (dominium), ни государственное (imperium), а potestas. Следует отметить, что это понятие у нас ближе к последнему, чем к первому. Титул власти у нас – государь-батюшка, государыня-«матушка». Право родительской власти состоит более в управлении и суде, чем в частной экономической эксплуатации детей. Отношения детей к родителям характеризуются термином пиетет, которым обозначается внутренняя свободная подчиненность, а не внешняя принудительность повиновения. По русскому обычному праву семейная власть принадлежит родителям, а иногда одному из детей по выбору или семьи, или общины»⁵⁹. Представляется важным заметить, что ученым сделан подробный исторический экскурс в историю вопроса, начиная с XVI века, включая системное исследование функционирования института опеки⁶⁰.

Тем, кто занимается вопросами детства, следует обратиться к работам А.Н Афанасьева⁶¹, Я.В. Ханыкова⁶², П. Авраменко⁶³, В.М. Бензина⁶⁴, А.Д. Стога⁶⁵, исследования которых посвящены зарождению, историческому эволюционному развитию вопросов о призрении неимущего населения в России, в том числе и нищенствующих детей.

Первого из них, А.Н. Афанасьева, интересует, когда появился вопрос призрения в России, каков был первый период его развития на русской почве.

Исследовательский характер работы А.Н. Афанасьева подчеркивает тот факт, что с целью более детального изучения становления системы общественного призрения в России необходимо сформулировать существенные и требующие внимания аспекты, среди которых:

• причины, вызывавшие на Руси бедность;

• характер призрения (вполне частный; призрение князей и церкви (Устав Владимира, объем благотворительности духовенства и монастырей, скудельницы));

• было ли достаточным призрение на первоначальном этапе его развития в России⁶⁶.

В исследовании А.Н. Афанасьев анализирует время от первых зачатков, в которых выразилось зарождение на Руси народной благотворительности, до преобразований, сделанных в области призрения бедных императрицей Екатериной II⁶⁷. Убедительно звучит словосочетание «народная благотворительность», и это при попытке рассказать о первых зачатках ее.

Категорично следующее заявление: «припоминая общее движение истории человечества, мы останавливаемся на том весьма поучительном явлении, что собственно призрение начинается вместе с христианством»⁶⁸ в Древнем мире. В нем еще не был признан человек, как личность, скорее – гражданин, как часть государства и орудие его целей⁶⁹. Так было вплоть до его (Древнего мира) падения. И именно оно (падение) явилось новым началом, «так высоко поставившим человека, которое окончательно было провозглашено христианством и развито историей новых народов. Человек получил религиозное освящение; за ним, как за человеком, признано высокое нравственное достоинство; самый внутренний, духовный мир его начал иметь великую цену. Такое уважение к человеческой личности и такое равнодушие к материальным благам развили чувства сострадания, милосердия и любви⁷⁰.

Так возникло частное призрение, оно и приняло мало-помалу форму общественной благотворительности. И русская история уделяет этому самое пристальное внимание. Вопросы призрения связаны и с понятием бедности на Руси, о чем подробно изложено Я.В. Ханыковым в его историческом очерке правительственных мер по части общественного призрения в России⁷¹, в котором он исследовал отношения (разработал подробный комментарий и систематическую классификацию), вследствие которых возникают проблемы призрения, такие как

• причины обеднения и проистекающие из того виды бедности;

• роды пособия, свойственные каждому виду бедности;

• учреждения, необходимые для осуществления различных пособий;

• источники средств для такого рода пособий;

• порядок заведывания делами общественного призрения⁷².

Была ли бедность в Древней Руси? Летопись от 996 года дает нам соответствующую лексику: убогие, нищие. Слова эти встречаются довольно часто. Таким образом, в сознании возникают немаловажные и требующие ответа вопросы, а именно: каковы причины бедности; как она (бедность) развивалась; в каком объеме. Пауперизма в значительной степени не было.

В I-м своем веке Русь жила патриархально, слаба родовая связь, быт требовал и вызывал только лишь необходимые первоначальные промыслы как средства для собственного существования⁷³: земледелие, охота (богатые и пахотные пространства и леса). Летопись называет славянский народ земледельческим и звероловным. В XI и XII столетиях упоминания о стадах коней, волов и овец свидетельствуют о важности для славянского народа скотоводства.

Потребности князей были незначительны и, таким образом, не могли вызвать народную производительность. Соответственно была естественна торговля с Грецией: отечественные товары обменивались на греческие вина, овощи, золото, серебро. Послы и купцы составляли сердцевину княжеской торговли. Безусловно, князья нуждались в сбыте полученной посредством бартера продукции. Следует отметить, что на первоначальном этапе следует говорить «о случайности торговой промышленности».

А.Н. Афанасьев отмечает, что именно случайные причины способствовали появлению убогих и нищих, стоящих ниже обычного уровня жизненных средств⁷⁴. Родовое устройство Древней Руси вело к междуусобицам, кровавым спорам, битвам, войнам. Разрушения, сбор податей ярмом ложились на городское и сельское население, а рядом, естественно, – корысть, произвол сборщиков дани, посадников, тиунов, детских и мечников.

Появлению нищих, убогих способствовали набеги кочующих варваров, неурожаи, холода и засухи, пожары, бури, истреблявшие до половины городов. Таким образом, становится понятным случайное появление бедности и нищеты, которые способствовали в христианском обществе установлению призрения. Каково оно было? До половины XV столетия оно оставалось частным.

Общественного же призрения, более цивилизованного, более организованного еще не было, поскольку оно еще не зародилось, не успело развиться из частного. Философски определенно звучит тезис: вообще призрение идет наряду с развитием норм общественного быта⁷⁵. «Сама нищета не могла быть тогда рассматриваема как болезнь целого, ибо не было еще сознания о принципе государственном. Владельный род и владельные семьи, на которые он потом распался, являются собственниками, а не властелинами в государственном смысле. Потому, если нищета и вызывала что-нибудь в свою пользу, то – непосредственное чувство сострадания и милосердия, даже не всегда сознательное, как чувство, природное человеку; не более. Вот почему мы не встречаем других фактов, указывающих на частное призрение, чрез весь этот период. Этими последними фактами богата летопись»⁷⁶.

В форме прямой, непосредственной подачи милостыни частное призрение появилось вместе с христианством и стало исходить от князей, монастырей, церквей и духовенства, так как они первыми усвоили христианские понятия, и у них было больше возможностей помогать⁷⁷.

О прочем населении летописцы молчат, и молчание их знаменательно, потому что они с любовью записывают всякое богоугодное и благотворительное дело⁷⁸, например, строительство церквей, дарование привилегий духовенству, наделение его имениями, милостыни нищим. Почти всякий князь делал что-либо в пользу благотворительности (для спасения души). Особенно славят летописцы Владимира при описании его погребения: он разрешал приходить на свой двор нищим и убогим, где выдавали питье и пищу; по городу возили телеги с хлебом, мясом, рыбой, овощами различными, с бочонками меда и вопрошали, где больные и нищие, которые не могут ходить (им полагалось питание на потребу)?⁷⁹

Его (Владимира) называли «братолюбцем» и «нищелюбцем». В своем поучении Владимир говорит: не забывайте убогих, кормите их, подавайте сироте и вдовице, посетите больного.

Андрей Боголюбский поставил много храмов, святынь, монастырей, кормил иноков и убогих, был отцом для всех, возил мед больным по затворам, «за что летописец называет его вторым Соломоном»⁸⁰. То же говорится о великом князе Всеволоде (1212) и почти обо всех других князьях. При строительстве церквей князья устраивали праздники, раздавали убогим по 500 гривен, варили 300 провар меда. Праздники продолжались по восемь дней, а на протяжении трех дней кормили нищих. Раздачей милостыни сопровождались погребения князей. Рядом с княжеским призрением – церковное, с тем же характером частного призрения⁸¹.

Имели место пожертвования на пользу церкви и нужды служителей, дарование привилегий: 1) десятин, 2) пошлин, 3) освобождение от тягостей, 4) пожертвования драгоценностей и недвижимого имущества. Многие князья раздавали свое имение перед смертью, например, Ярослав Галицкий. Завещали села с челядью и со всеми принадлежностями, города с приписанными волостями, оброками и угодьями. В этой щедрости усматривается и вредная сторона, но пользы было больше, ибо церкви «от щедрот» своих давали средства училищам, вспомоществование больным, бедным, сирым, странникам, убогим. Итак, призрение стало церковным, это отразилось в соборных постановлениях (смотри церковное попечение бедных, старых, вдов, о богадельнях при храмах и монастырях)⁸². Ведомством церкви стали регулироваться статусы паломников, странников, прощенников, задушных людей, юродивых, а позже и странноприимных домов и гостиниц. Известно, что «киевопечерский игумен Феодосий устроил при своей обители особый двор с церковью св. Стефана для нищих, слепых, хромых и других увечных, уделяя в их пользу десятую часть от монастырских доходов»⁸³. Это была выборочная (персональная) благотворительность, которая в принципе считалась редким и случайным явлением. Представляется важным сказать, что особо устроенных богаделен, в том смысле, как мы привыкли их понимать, пока не существовало.

В меньшей степени следует говорить о больницах. Греческих врачей-профессионалов еще не было, а примеры врачевания во многом «чудесны». За больными ходили иноки, пользовались домашней медициной, чуждой научности. И снова его величество – случайность. Оставлены описания моров и других повальных болезней⁸⁴. Известно, что особую опасность представляли голод, смерть, истребление жатв в военное время, неурожаи, повышение цен на хлеб. В 1090 году был мор в Киеве, где в две недели умерло до 7000 человек. В 1128 году – голод и мор в Новгороде, «жители питались липовым листом, березовой корой, мохом, соломою и конским мясом; отцы продавали детей в рабство; мертвые тела валялись по улицам…»⁸⁵. Голод и мор вели к тому, что «христианское сострадание приняло на себя обязанность погребать все разбросанные трупы»⁸⁶. Так возникли убогие дома и скудельницы (I века христианства на Руси, 1230 год, Новгородский летописец). В четырех скудельницах мертвых – 42 000 (4 тьмы да 2000). Так возникло призрение мертвых. Последним в пристанище, могиле, не отказывали.

Древнейшая Русь не знала опеки и попечения о незаконнорожденных детях⁸⁷. Какие-либо данные об этом отсутствуют. Долго сохранялись остатки языческих верований. Брак в XII веке считался в народе церемониальным обрядом, необходимым только для князей и бояр; низшие классы довольствовались плесканием. Новорожденных матери иногда носили не к священникам (на молитву), а к волхвам. Произвольные разводы, двоеженство, браки в близких степенях родства, встречаются у нас весьма поздно, несмотря на сильное противодействие духовенства»⁸⁸.

Неясность народных убеждений вела к тому, что различие между законнорожденными или незаконнорожденными детьми было весьма слабым⁸⁹. Таким образом, незаконнорожденные росли в семьях, а выгоды и права толковались в пользу законнорожденных, вторые же были плодом нечистым, вопиющим о наказании отца и матери.

Лишь церковный Устав Владимира все дела о прелюбодеянии и подкидышах предал церковному суду, на основании греческих законов⁹⁰.

Отметим, что благотворительность князей собственно примыкает к призрению церковному, доставляя последнему необходимые средства и пособия⁹¹. В трудных ситуациях княжеского и церковного призрения было достаточно. На первом плане было непосредственное, субъективное чувство, вызванное нравственным учением новой религии, которая обещает за дело любви и милосердия – спасение души и великие награды в другом мире⁹². Таково было частное призрение на Руси до половины XV столетия и даже далее.

Проведенное А.Н Афанасьевым исследование зарождения на Руси «народной благотворительности»⁹³ показывает, что сирота, лишенный семьи – самое несчастное существо в Древней Руси, потому что отвергается родом⁹⁴. Таким образом, действительно, родового призрения не было. И лишь когда род уступил семье, семейные интересы оказались выше. «Тогда…и нищета высказывает большие притязания, и призрение принимает больший объем»⁹⁵.

В.М. Бензин исследует церковно-приходскую благотворительность на Руси, повествуя о различных ведомствах, ведающих этим и замечая при этом, что едва ли это дело выигрывает при отсутствии органического единства и общественного контроля⁹⁶.

Он трактует «благотворительность по приходам» вполне целесообразной, ибо в них «наиболее безошибочно могут быть определены действительные нужды благотворимых и наиболее применима скорая помощь на месте в тех случаях, когда проволочки и переписка по инстанциям различных благотворительных учреждений является прямо гибельной для бедняка»⁹⁷.

В.М. Бензин замечает, что начиная с XI века, голос пастырей постоянно призывает к милостыне и хвалению за нее⁹⁸.

Ученым представлена историческая ретроспектива вопроса, яркие проповеди на эту тему: нужно ли говорить, что такая цветистая, но не лишенная силы проповедь должна была сильно действовать на воображение и чувство древне-русского православного человека. Без сомнения, слушатель, уходя из церкви, мог не упомнить всех метафор и затейливых выражений книжной проповеди, но мысль, что милостыня есть царица всех добродетелей, оставалась в сознании и воспитывала у людей убеждение в чрезвычайной важности благотворения. Составлялось воззрение, что неправедное приобретение богатства, нарушение поста и другие грехи заглаживаются милостынею, которая служит таким же верным средством искупления от грехов, каким служит вода для заливания огня⁹⁹.

П. Авраменко рассматривает два периода в истории благотворительности на Руси включительно до первой четверти XIX столетия: 1) от начала христианства и до царствования Петра Великого и 2) обнимающий собой XVIII век и начало XIX столетия и более всего интересующий ученого.

В первом периоде он отмечает «случайную благотворительность» со стороны церкви и других лиц и «весьма скудное существование общественных учреждений»¹⁰⁰. Со стороны церкви отсутствовало систематически организованное призрение убогих, расплодилось нищенство. Стоглавый собор в редких выражениях осудил сложившуюся ситуацию и предпринял «первую попытку упорядочить дело благотворительности. Предложено было привлечь к организации деятельности по призрению, в том числе детей, не только церковь, но и общество и правительство»¹⁰¹. И все же еще долгое время дело благотворения оставалось в руках церкви.

Я.В. Ханыков акцентирует внимание на том, что благотворительную деятельность осуществляли не только богатые храмы и монастыри, но и богадельни при деревенских церквях, а также больницы, училища и др. Особое внимание было обращено на сбор для царской казны денежных средств, необходимых для выкупа пленных. Таким образом, образовалось выражение «полоняничные деньги».

Даже Святейший Патриарх принимал активное участие в мероприятиях, связанных с призрением различных категорий людей, в том числе, и детей. Так, например: при патриаршем доме в большие праздники и дни поминовения Государей и Святителей, оказывали значительную помощь нищим; в день кафедрального праздника Успения Богоматери кормили при доме Патриарха до 2500 бедных людей всякого звания. На иждивении патриаршего казенного приказа содержались богадельни, состоявшие в разных частях города Москвы, именуемые домовыми, келейными богадельнями Патриарха¹⁰². Делаются попытки решить вопросы нищих в государственном масштабе, особенно тех, которые крадут малых ребят с улицы.

Уделяется пристальное внимание

• важнейшему вопросу о средствах на пищу, одежду, и дрова… «О нищенских детях, ребят и девок, которые также по улицам бродят милостыни просить, надобно Великого же Государя Указ учинить»¹⁰³, где не забыть о дворах, в которых их обучат грамоте, ремеслу; девок же отдать для учения по монастырям;

• развитию таких наук, как цифирная (арифметика), фортификация или инженерная наука, архитектура, живописная наука с перспективою, геометрия, а также различные ремесла;

• анализу мер противодействия опасным людям, прежде всего, ворам.

Заметим, что в полной мере, вопросами благотворительности мир озабочен с XVI века (особенно в Испании). Что касается России, то уже в XVII веке, по мысли Я.В. Ханыкова, в ней (России) понимали настоящий объем и значение общественного призрения.

По мнению В.М. Бензина, лишь период с начала XVIII века и до второй половины XIX-го можно назвать государственным, поскольку были внесены значительные перемены в дело церковно-приходской благотворительности¹⁰⁴. П. Авраменко, как и В.М. Бензин, считает, что лишь в XVIII веке начался новый период в истории благотворительности, который явился церковно-государственным¹⁰⁵.

Примечательно мнение Я.В. Ханыкова: «Доселе не было еще, да нельзя и представить себе гражданского общества, не только такого, в котором бы все члены пользовались равною, вполне удовлетворяющую их степенью благосостояния, но даже и такого, где бы не встречалось многих лиц, совершенно лишенных возможности обеспечить свое существование собственными средствами»¹⁰⁶. Это ситуация общественного недуга, именуемого пролетариатом (пауперизмом). С целью улучшения ситуации в общественной жизни возникает понятие о сострадании и пособии страждущим, – благотворительности, что усиливается христианским учением и становится религиозной обязанностью.

В.М. Бензин сожалеет, что исследование вопросов благотворительности, в том числе и сельской, затруднено отсутствием в печати переписных книг, и это неудобно при оценках ситуации¹⁰⁷. Вопрос о благотворительности детям теряется в общих рассуждениях, и, таким образом, несомненен факт преобладания государственной благотворительности перед церковно-общественной.

Первые наиболее успешные попытки реализации мер государственного призрения в отношении именно детского населения предпринимались при Петре Великом, Екатерине II и ее преемниках.

Правительство Петра I заботилось о том, как дать приличное воспитание малолетним детям. Приняты указы от 31 января 1712 г. об учреждении по всем губерниям «шпиталетов» для приема и прокормления младенцев, которые не от законных жен рождены, и от 15 ноября 1715 г. об устройстве в городах при церквях подле ограды госпиталей для младенцев. Для воспитания этих детей предполагалось назначить особых «искусных жен»¹⁰⁸. Разрешалось передавать детей на воспитание в частные руки: мальчиков десятилетнего возраста «рассылали еще по школам, в матросы и т.д.»¹⁰⁹.

Петр I, по образцу Запада, начал преследование нищих и борьбу с попрошайничеством, тем самым направив свою работу в сторону повышения эффективности осуществления общественного призрения¹¹⁰.

Проблемы призрения бедных и неимущих в России отражал журнал «Тюремный вестник», в котором в 1893 году были представлены материалы Н. Воскобойникова по исследованию истории призрения бедных и неимущих (угнетенных и слабых, нищих, вдов, праздношатающихся, здоровых и притворных, приносящих вред жителям, т.е. воров и тунеядцев) в России¹¹¹.

Н. Воскобойниковым дан подробный аналитический анализ, в том числе и цифровой, разрешения указанных выше проблем, приведены зарубежный опыт (Франции, Англии, Шотландии, Германии) функционирования системы общественного призрения, примеры целенаправленной политики Петра I в этой сфере и результаты ее (в отношении искоренения нищенства, подаяния, милостыни, тунеядства).

Правительства XVIII века взяли на себя инициативу регулирования дела благотворительности через посредство церкви¹¹². Под ведомством монастырского приказа расширяется значительная сеть богаделен, в которых должны оставаться лишь несчастные люди, неспособные к труду и не имеющие себе покрова, а также сеть служителей при них (богадельнях)¹¹³.

Кроме того, запрещается просить милостыню на улицах, в отношении продолжающих заниматься данной деятельностью применяются жестокие наказания, вводятся штрафы для граждан, подающих милостыню. Устанавливается полицейский надзор из подьячих Монастырского Приказа, солдат и приставов с целью предотвращения гражданами нарушений установленных законом требований.

Введен Патриарший Дворцовый Приказ. Примечательно, что ребят, пойманных на улице и просящих милостыню, отправляли на суконный двор и к прочим мануфактурам¹¹⁴. Усилились требования к помещикам, старостам, приказчикам, не следящим за своими нищими; с 1720 года под ведением Священного Синода появился ряд учреждений, духовных комиссий, способствовавших работе богаделен, занявшихся разбором действительно убогих от простых лентяев.

Возникли «странноприимницы» на монастырские средства. Собираются во время богослужений церковными старостами деньги «в два кошелька: в один на церковь, в другой – на госпитали»¹¹⁵. И к 1707 году завершается строительство за Немецкой слободой госпиталя для лечения болящих людей с «дохтуром, да двумя лекарями». В деле призрения обозначился рациональный подход: прямых нищих – в богадельни, а тунеядцев – на работу, наложен запрет на прошение милостыни в церквях, а также на бродяжничество.

Дело обуздания и призрения нищих в провинциях и селах правительство возложило на их ближайших начальников, т.е. на помещиков¹¹⁶. Указы от 20 июня 1718 г.¹¹⁷ и от 23 октября 1723 г.¹¹⁸ особенно это подчеркнули.

Многое сделано Петром I для призрения военных чинов, оказавшихся неспособными к службе вследствие ран, увечий, дряхлости¹¹⁹.

8 марта 1723 года «повелено было отставных военных, – престарелых, увечных и раненых – отсылать в монастыри, где и производить им денежное и хлебное довольствие по соглашению Сената с Синодом»¹²⁰. В конце 1723 года Правительство более всего озабочено изысканием средств к устройству дела общественного призрения и установлением новых источников доходов. В 1724 году Петр повелевает в Указе гвардии капитану Баскакову, взяв доходы монастырские, распределить их следующим образом:

1) монастырским чиновникам;

2) на церковные потребности, ремонт и прочее;

3) остальное затем разделить на 3 части, из которых две доли употребить на больных, а 3 выдавать служащим монахам.

На суммы, определенные в пользу больных, было велено «…делать и содержать белье, постели и прочее, по Регламенту о госпиталях. Для больных, престарелых и увечных назначить монастыри Вознесенский и Чудов»¹²¹.

Встал вопрос и о полном искоренении воровства, о ссылке в казенные работы, на заводы и в каторжные работы¹²².

Обратимся с особым вниманием к работе А.Д. Стога, которая была издана при Министерстве полиции и называлась «О общественном призрении в России»¹²³. Это был краткий обзор законодательных мер Правительства в отношении призрения неимущего населения, в том числе, и нищенствующих детей.

Цензор Ив. Тимковский предупреждал в 1817 году, в ноябре, что один экземпляр сей книги – для Цензурного комитета, другой – для Департамента Министерства Народного Просвещения, два экземпляра для Императорской Академии Наук¹²⁴. Сами эти замечания очень показательны, ибо звучат значительно: Департамент Министерства Народного просвещения и Императорская Академия наук.

Гении приходят в мир вне времени и как бы от него не зависят. Но на самом деле волею судеб они приходят в то самое время, когда без них уже невозможно решить давно назревшие, но слабо реализуемые проблемы. Это как раз про Алексея Даниловича Стога (17 марта 1778 г. – 14 июля 1837 г.), выдающегося ученого, методиста и практика России, тайного советника Правительствующего Сената¹²⁵, сенатора¹²⁶, попечителя Обуховской городской больницы, кавалера ордена Белого Орла, святой Анны I степени, святого Владимира II степени (большого креста)¹²⁷.

А.Д. Стог – один из немногих, кто в полной мере исследовал историю и сущность административно-правового регулирования защиты детства в России с древнейших времен до первой четверти XIX столетия. Вот почему, не боясь повториться, действительно необходимо рассмотреть труд всей его жизни в мельчайших деталях в единой неразделимой связке.

Его научная работа содержит в первой части семь глав с названиями, причем первая из них (важнейшая) – «О состоянии в России общественного призрения и законы об оном до XVIII столетия по Р.Х.». А.Д. Стога можно назвать первым Уполномоченным по правам ребенка в России, который воплотил свою любовь и преданность детям в реализации непосильных трех задач, не рассмотреть подробным образом которые было бы, на наш взгляд, неправильным и непозволительным.

I. Анализ состояния в России общественного призрения и законов о нем до XVIII столетия (включая подробный рассказ о состоянии в России общественного призрения в древние времена, о правилах функционирования православной Греческой Церкви, об общественном призрении и о состоянии законов о нем до XVI столетия). Великие князья Изяслав Ярославич (с 1054 года) и Всеволод Ярославич (с 1078 года) – государи правосудные и добродетельные любили помогать бедным и оказывали монастырям многие благодеяния, а из духовенства проблемами призрения занимались пр. Исаия Епископ Ростовский, Иоанн II Добрый Киевский Митрополит, муж благоразумный, кроткий и ученый, которого история именует отцом вдов и сирот, и Ефрем Епископ Переяславский, в дальнейшем Киевский Митрополит. Последний (Ефрем Епископ Переяславский) построил в 1091 году больницы, устроил в них врачей и установил, чтобы больные призираемы и лечимы были безденежно не только в Переяславле, но и в других городах. Сии-то самые больницы – многие почитают первыми в России¹²⁸.

Великий князь Владимир Всеволодович Мономах (1114) считается отличнейшим из Российских князей по многим общеполезным установлениям, деяниям и добродетелям. Об этом он поведал в Духовном своем завещании своим детям. Труд А.Д. Стога изобилует примерами княжеских добродетелей. Они принимали под свою защиту вдов, сирот, слабых и гонимых. Особо возвеличены князья Глеб Василькович Ростовский, Иоанн Димитриевич Переславльский, из духовенства пр. Игнатий Епископ Ростовский, а также Семион Епископ Тверской. Не забыты нищенские дети, просящие милостыню, для них учреждаются так называемые дворы.

II. Повествование, характеризующее время царствования и заслуживающую внимания деятельность Петра I и Екатерины Великой, во-первых, о состоянии общественного призрения и изданных о нем законов и Указов в XVIII столетии до Учреждения о губерниях – от 1703 до 1775 года (глава II Части I работы А.Д. Стога); во-вторых, о распоряжениях к устроению общественного призрения под ведомством особых для того приказов после издания Учреждения о губерниях до XIX столетия – от 1775 года до 1801 года (глава III Части I работы А.Д. Стога).

Законы об общественном призрении до XVIII столетия выливаются в Указы, и это, безусловно, обеспечивало лучшее состояние сей проблемы. Именно Екатерина Великая 7 ноября 1775 г. издала «Учреждение для управления губерний» «повсеместно и для всех гражданских состояний»¹²⁹.

При Екатерине II возникают новые специальные социальные учреждения для содержания, воспитания и обучения брошенных внебрачных младенцев. Они создавались на средства общества. Публикуется Манифест об учреждении в Москве Воспитательного Дома с особым госпиталем для неимущих родильниц (рис. 2)¹³⁰. Он открылся 21 апреля 1764 г. в Москве, а в марте 1770 года – в Петербурге. Губернии же оставались без подобных заведений. Все это происходило в ситуации отсутствия «третьего чина» (третьего сословия). Однако большая смертность детей, увеличение их тайного приема, уменьшение родительской заботы, недобросовестность и непросвещенность преподавателей привели к профанации этой прекрасной идеи.

Рис. 2. Учреждение воспитательного дома Императрицей Екатериной II в 1763 г. (См.: Императрица Екатерина II Великая: (исторический очерк): с приложением кратких жизнеописаний главнейших сподвижников императрицы: Румянцева, Потемкина, Суворова, Дашковой, Безбородко, Бецкого, Чичагова и Орлова-Чесменского. С.-Петербург., 1873. С. 20)

Проведенные исследования показали, что в 1764 году из 523 младенцев умерло 424, то есть 81,07%, в 1765 году из 793 умерло 597, или 72,76%, в 1776 году из 742 детей не стало 494, или 76,52%; в 1767 году из 1089 принятых на воспитание скончалось 1073 ребенка¹³¹. Идея воспитательных заведений закрытого типа оказалась на практике утопической. Наплыв сирот парализовал деятельность воспитательных домов. В сохранную кассу Московского воспитательного дома Митрополит Петербургский Гавриил (Петров) в 1780 внес 1000 рублей с условием, что проценты на них пойдут на лекарства больным. В 1783 году взнос он повторил.

Хотя планируемых целей Воспитательный дом (рис. 3) и не достиг, тем не менее, явился определенно полезным явлением. Оживилась общественная инициатива в устройстве судеб сирот и незаконнорожденных. Учреждение богаделен разрешено на общественные и частные средства, но только в ведении церкви, усилилась роль духовных комиссий. Встала задача преобразований, которые вылились в дальнейшие екатерининские реформы. Следует отметить, что в дальнейшем функционирование Императорских воспитательных Домов, Павловской больницы (учрежденной Павлом I в бытность его великим князем) – результаты деятельности Екатерины Великой.

Рис. 3. Жан Балтар де ла Траверс. Воспитательный дом в Москве. Акварель. 1770 – 1790-е. Частное собрание. (См.: Веселов В.Л., Веселова С.С. Сады Москвы: от А до Я. М.: МИК, 2013. С. 62)

На основании Учреждения о губерниях 1775 года¹³² под председательством гражданских губернаторов возникли особые Приказы общественного призрения (и к концу правления Екатерины II уже в 45 губерниях из 50). Цель: содержание и обучение детей.

К их ведению в соответствии с Учреждением о губерниях относились «Народная школа», «Сиротские дома», Больницы, Аптеки, Богадельни, Домы для неизлечимых болезней, для сумасшедших, Домы Работные, где бедные могли своим трудом добывать себе пропитание, и Домы смирительные, для исправления людей, худыми своими поступками повреждающих добронравие в обществе¹³³.

А. Д. Градовский в начале XX века говорил о приказах общественного призрения, как о самостоятельном изобретении императрицы¹³⁴, стремившейся упрочить общественное и бюрократическое начала (это соединение фактически уничтожил Павел I).

До 500000 рублей выделила Екатерина на устроение училищ, сиротских домов, богаделен, больниц вместо сооружения на эти деньги памятника себе: «Не приобретение пустых названий есть предмет Моего царствования, но доставление блага и спокойствия Отечеству и вознесение славы и величия его»¹³⁵.

Таким образом, можно сделать вывод, что при Екатерине Великой (рис. 4) началась систематическая организация общественного призрения (каждой из 26-ти епархий – богадельню!), а призрение нищих «передано ведению общественных учреждений»¹³⁶. Широко распространилось устройство госпиталей и лазаретов для инвалидов, раненых, увечных солдат; наметилось призрение подкидышей, благотворительные заведения переносились и проектировались в провинции. Учреждались дворянская опека, сиротский суд и другие органы, в столицах – попечительские советы и комитеты.

Рис. 4. Екатерина II Великая (См.: J Castera. Vie de Catherine II, impératrice de Russie. Paris: F. Buisson, 1797. 1st ed.)

Статус Приказов общественного призрения регулируется «Сводом законов Приказов общественного призрения», не забытым А.Д. Стогом и изложенным в части второй его работы «О общественном призрении в России», которая была напечатана в Санкт-Петербурге в Морской типографии в 1818 году. В главе I (Свода законов Приказов общественного призрения) «Учреждение и состав Приказов общественного призрения» установлено, что Приказы общественного призрения учреждены и пребывание имеют в Столичных и Губернских городах, причем первый из приказов по времени открытия – Новгородский, существующий с 1776 года, а последний – Курляндский, работающий с 1816 года (§§ 1,2).

Сводом законов Приказов общественного призрения, в том числе:

• оговорены предметы деятельности Приказов: «устроение заведений для доставления пристанища, покрова, пропитания и пособия бедным сиротам, больным, престарелым, увечным, неизлечимым, и другие Богу приятные, человеколюбивые и общеполезные» (§ 3 гл. I)¹³⁷;

• определен перечень служащих в Приказах (штаты Приказов в губерниях) (§ 4 гл. I);

• гарантируется, во-первых, возможность приглашать к заседанию служащих Приказа предводителей дворянства или городских глав (§ 5 гл. I), во-вторых, наличие обеспечивающей работу Приказа канцелярии (аппарата);

• определены правила поступления чинов (секретарей, канцелярских чинов и служителей, попечителей, директоров, надзирателей, смотрителей, медицинских чинов при заведениях Приказов) на службу и их освобождения (увольнения) от нее (§§ 7–15);

• установлено, что расходы Приказов соразмеряются с доходами (§175 гл. X).

• подробно рассматривается функционирование и статус перечисленных ранее богоугодных, человеколюбивых и общеполезных заведений (§§ 177 – 302 гл. XI), например, что касается учебных заведений в конкретных городах изложено в §§177-191, а сиротских домов – §§ 192-194.

III. систематизация нормативных правовых актов Российского государства, гарантирующих обеспечение и соблюдение прав, свобод и законных интересов людей, в том числе детей, нуждающихся в государственном призрении.

А.Д. Стог рассмотрел вопросы:

«О распоряжениях к распространению и улучшению Общественного Призрения под ведомством особых для того Приказов в XIX столетии – от 1801 до 1818 года» (глава IV Части I работы А.Д. Стога);

«Об указах и узаконениях, касательно устроения Общественного Призрения под ведомством особых для того приказов» (глава V Части I работы А.Д. Стога);

«Об успехах в распространении Общественного Призрения под ведомством учрежденных для того Приказов, и о состоянии онаго в настоящее время» (анализ приходится на 1803, 1810 и 1816 года, с приведением цифровых показателей) (глава VI Части I работы А.Д. Стога).

Можно сделать вывод, что и деятельность Александра I внимательнейшим образом изучена Алексеем Даниловичем Стогом, не оставившим без внимания, что Высочайшим покровительством Александра I были

• дополнены правила, во-первых, по управлению заведениями общественного призрения и, во-вторых, «…по призрению гражданскому, возложа на оные заведения обязанность оказывать в разных случаях пособия и по призрению военнослужителей»¹³⁸;

• учреждены Дома инвалидов, Дома для призрения несчастно рожденных младенцев, Училища и Дома для обучения ремеслам, суконные фабрики и другие хозяйственные заведения.

Наибольший интерес представляет аналитическое исследование А.Д. Стога, именуемое «О заведениях для Общественного Призрения, состоящих под особыми ведомствами» (глава VII Части I работы А.Д. Стога).

Речь идет о находящихся под покровительством Государыни императрицы Марии Федоровны и иных высочайших повелителей (например, князей Дмитрия Михайловича и Александра Михайловича Голицыных):

а) Императорских воспитательных домов;

б) других заведениях общественного призрения, таких как училищные заведения, вдовьи дома больницы, например, Голицынская публичной больница, особые больницы для бедных, Императорская Павловская больница.

Усилиями царствующих особ возникают человеколюбимое общество, комитеты для прививания предохранительной оспы, Санкт-Петербургское Патриотическое женское общество и др. А.Д. Стогом анализируются статистические материалы о состоянии в 1816 году устроенных заведений некоторыми обществами и частными лицами, из которых явствует, что указанные заведения к 1817 году имели:

«Капиталов: Ассигн. 571530 руб.

Сереб. 26145 –

Червон. 656.

Доходов | Ассигн. | 114860 руб. | Расходов | Ассигн. | 111790 руб.
Сереб. | 14320 – | Сереб. | 12375. –
Червон. | 265 | Червон. | 24

В 1816 году призрено разного звания людей:

__ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ 2.157

Из оных выздоровело и отбыло 1.559

Умерло _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 65.

К 1817 году осталось в заведениях

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 553»¹³⁹.

До конца XIX века были приняты нормативные правовые акты, в том числе, и в опытном порядке, регулирующие, во-первых, труд малолетних детей в ночное время, во-вторых, их права при приеме на работу и увольнении, а также продолжительность рабочего времени, в том числе, в воскресные и праздничные дни и т.д.¹⁴⁰. И все же у государства не было собственных механизмов правового воздействия, за исключением возможностей семейно-правового регулирования.

Значительное внимание во второй половине XIX века было уделено развитию сети учреждений, важнейшей функцией которых являлось оказание призрения детям, о чем свидетельствуют принятые на основании Положения о детских приютах ведомства учреждений Императрицы Марии от 18 июля 1891 года постановления и распоряжения Правительства:

• Об учреждении в Москве детского приюта для грудных детей-сирот обоего пола в память в Бозе почившего Государя Императора Александра III (предполагалось создание имени действительного статского советника Эдуарда Николаевича Кантемирова отделения для оказания призрения сиротам от грудного возраста до шести лет, функционирование приюта под контролем Московского Совета детских приютов);

• Об открытии Тотемского уездного попечительства детских приютов Ведомства учреждений Императрицы Марии;

• Об открытии детского приюта Ведомства учреждений Императрицы Марии в городе Юхнове Смоленской губернии;

• Об открытии деятельности Волчанского уездного попечительства детских приютов Ведомства учреждений Императрицы Марии;

• Об открытии Нерехтского уездного попечительства детских приютов Ведомства учреждений Императрицы Марии и сельского детского приюта для сирот в селе Яковлевском, Нерехтского уезда Костромской губернии (находиться ему при Костромском губернском и Нерехтском уездном попечительстве детских приютов).

• Об открытии детского приюта Ведомства учреждений императрицы Марии в с. Юкогнауфском, Осинского уезда, Пермской губернии и др.¹⁴¹

С 1897 по 1900 года в разных городах России осмотрено 49 приютов и яслей ведомства Императрицы Марии и других ведомств, а в 1900 году – 48 приютов. Проверки детских учреждений проводились в Риге, Пензе, Рыбинске, Нижнем Новгороде, Казани, Симбирске, Самаре, Вольске, Саратове, Тамбове, Воронеже, Купянске, Харькове, Симферополе, Курске, Киеве, Гродно, Вильне, Пскове.

В Купянске и Гродно, к сожалению, отсутствовали приюты ведомства императрицы Марии, однако функционировали попечительства детских приютов. В городе Пензе – в январе, в Риге – в апреле, в остальных городах – летом¹⁴².

В Пензенском Александровском детском приюте было расширено помещение за счет завещанного ему Ф.Е. Швецовым дома. Вопросом расширения озаботились Губернское попечительство с его председателем графом А.В. Адлербергом, попечительницей О.П. Логвиновой и директором приюта В.А. Вярвильским. Очень полезным детям оказался Белошвейный класс при приюте. Наиважнейшую роль в деле заботы о детях сыграл врач приюта О.К. Станевич, проявлявший доброжелательность и терпение к трудновоспитуемым детям. Важно, что данный приют пользовался сочувствием местного населения.

Безусловно, приют-ясли в городе Пензе был прекрасно обустроен благодаря одной из попечительниц – графине Е.Н. Адлерберг. Новые помещения, светлые комнаты положительно влияли на развитие и обучение детишек. Со временем увеличились и пожертвования, необходимые на обеспечение деятельности приюта.

В г. Пензе также функционировал Приют общества вспомоществования неимущим, чье внимание было обращено на обучение детей ремеслам.

Интерес представляют ясли в Риге, у которых: собственный специальный выстроенный дом, сад и огород. В этом приюте всегда были порядок и чистота, а также большой запас белья и одежды для детей. По смете на 1900 год на его нужды было выделено 7918 рублей, а главные жертвователи считались местные фабриканты. В 1899 году в яслях перебывало 272 ребенка¹⁴³.

Нельзя оставить без внимания и Воспитательный Дом в Рыбинске имени А.Г. Баскаковой и Н.И. Тюменева – каменный двухэтажный дом с флигелями, амбаром и садом. Интересным было условие жертвовательниц – в одном из зданий быть начальной школе, которая будет содержаться в 25 тысяч рублей, пожертвованных И.К. Тюменевой. Сестры Тюменевы в память о родителях обустроили церковь при приюте. По их инициативе было построено новое здание для приюта, а старое временно использовалось под школу.

Современники отмечали сердечное отношение директора приюта А.Ф. Макарова и смотрительницы А.П. Золотаревой к своим обязанностям. Последняя привлекла к участию в благотворительности многочисленных посетителей, которые пожертвовали в 1899 году – 1173 рубля. Казначей приюта собрал 1141 рубль. Капитал приюта составлял – 59 тысяч рублей, из которых 34100 рублей было отведено на устройство профессиональной школы. Несколько небольших капиталов предполагалось использовать на сооружение детской больницы. В 1899 году на содержание 84 детей было израсходовано 8510 рублей.

Далее обратим внимание на формы работы приютов в Нижнем Новгороде (Мариинском и Александровском). Так, например, в Мариинском приюте проживало более 100 детей, а приходящих состояло на учете свыше 50. При приюте имелась собственная церковь. Особое внимание было уделено обучению детей шитью. Имелись две мастерские: а) белошвейная и б) дамских платьев. Заказов на продукцию было немало, поэтому со временем были расширены мастерские в ремесленном училище при приюте. Следует отметить, что работы сирот были превосходны, поскольку смотрительница была предана делу, оказывала детям пристальное внимание, заботилась о них.

Что касается Александровского детского приюта, то важнейшей формой работы явилось рукоделие, особенно женское, которому обучали даже мальчиков. Достаточно времени отводилось воспитанию детей.

Три приюта ведомства Императрицы Марии (Александровский, Николаевский, Мусульманский) функционировали в Казани, о которых заботился генерал-губернатор П.А. Полторацкий.

Дети обучались рукоделию, кройке платьев, а также стирке, глаженью, шитью простого и тонкого белья. В Мусульманском детском приюте братьев Юнусовых детям преподавали различные дисциплины, включая пение религиозных песен на татарском, русском арабском и даже персидском языках.

Находились в приюте до достижения 16 лет, далее сирот охотно брали на службу по торговым делам, а также приглашали учиться в городские училища, в фельдшерскую школу, причем в период получения образования проживать и питаться они продолжали в приюте.

Важнейшее значение имел и Симбирский детский приют, располагавшийся за городом в огромной усадьбе. В ведении приюта: два сада, огород, церковь со священником. Желательно было бы устройство при приюте школы садоводства и огородничества. Однако у попечительства отсутствовали денежные средства даже на ремонт.

В Самаре из Алексеевского приюта, в котором детей обучали пению, рисованию и гимнастике, поступали в Ремесленный приют. В структуру Ремесленного приюта входили, во-первых, школа и, во-вторых, ремесленное училище. Очень успешно действовала шапочная мастерская: сиротами изготовлялись для Самаро-Златоустовской железной дороги шапки, фуражки, служебные значки для служащих. Так, например, за три года (период выполнения заказа для железной дороги) выручка достигла 12 тысяч рублей. Не менее успешно функционировала в приюте и Сапожная мастерская, которая в 1899 году получила доход в 8 913 рублей. Для продажи товара были открыты собственные лавки на базаре.

Николаевский сиротский дом в Самаре, на территории которого находились церковь и красивейший сад – прекрасное место для жизни сирот. Город отпускал на его содержание 5400 рублей, и с капитала в 30 634 рубля на собственный банковский счет детское учреждение получало проценты – 1692 рубля. В этом учреждении проживало 60 девочек от 4 до 17 лет. Рукоделие, работа в прачечной и на кухне составили основной род занятий детей в этом приюте. С детьми от 4 – до 8 лет дела шли плохо, в связи с этим планировалось передать дом в ведомство учреждений Императрицы Марии¹⁴⁴. Николаевский сиротский дом славился прекрасным детским хором.

Мариинский дом детей воинов в Самаре, был основан в 1878 году. В нем нашли свой приют 48 девочек, из которых 14 – стипендиатки разных лиц. Своих капиталов к 1 января 1900 года – 44 719 рублей. На содержание дома в 1899 году было потрачено 5905 рублей. При детском доме функционировали церковь и больница, и, что особенно интересно, кулинарная школа, которая получила в 1899 году за обеды 2748 рублей.

60 тысяч рублей капиталу было на балансе приюта в Вольске. Однако без недостатков не обошлось. Негативным считалось, во-первых, небольшое наличие книг для чтения, во-вторых, невозможность после окончания периода нахождения в приюте устройства на хорошую работу. Большинство воспитанников, кроме как на место прислуги, никуда не годились.

Мариинский детский приют в Саратове имел отличный дом с садом. Летом его воспитанники проживали в прекрасной губернаторской даче. Девочки учились в кулинарной и рукодельной школах. Воспитанники саратовского Мариинского приюта, в отличие от сирот из приюта в Вольске, находили прекрасное применение в жизни, что, безусловно, являлось заслугой смотрительницы.

В детском приюте Галкина-Врасского, основанного на окраине города членом Госсовета, был хороший сад, в котором летом дети жили в палатках. В одной усадьбе с приютом находились ясли, а около них – приемный покой Красного креста с числом больных до 100 человек.

Примечательно, что в Саратове имелась Кухонная школа дамского благотворительного общества со столовой. В ней сироты из Мариинского и Галкина-Врасского приютов изучали азы кулинарии на практике.

Кроме того, в Саратове было известным Убежище св. Хрисанфа, представлявшее собой правильно организованную рукодельную школу (с двумя отделениями: белошвейным и шитья дамских платьев), выпускавшую учительниц рукоделия и хороших мастериц.

В 1869 году в городе Саратове братством Св. Креста основан Учебно-заработный дом для нищенствующих детей и беспризорных сирот. К 1900 году зафиксировано 69 мальчиков и 65 девочек, проживающих в нем. Рукоделие, сапожное и переплетное ремесло – основной род занятий данного учреждения. С 1899 года осуществлялось обучение «жестяничному» ремеслу.

К 1900 году стало ясно, что регламентация деятельности приютов не отвечала современным тенденциям защиты детства и должна была измениться, а Положение о детских приютах 1891 года¹⁴⁵ устарело и нуждалось в переработке.

Таким образом, появилась необходимость в подготовке нового документа, в котором, безусловно, должны были найти отражение новые задачи призрения и воспитания детей в приютах, а именно:

• надлежащая постановка сельскохозяйственного и технического образования;

• организация и управление при приютах детскими лечебницами, ремесленными училищами, школами домоводства, школами кулинарными, курсами садоводства и огородничества;

• увеличение доходов приютов и изыскание новых источников финансирования;

• привлечение городских, земских, дворянских, купеческих, мещанских и крестьянских учреждений к участию по содержанию приютов;

• патронат и попечение о бывших питомцах приютов: а) определение детей на места; б) помещение в мастерские; в) приискание занятий; г) попечение о детях, отданных в учение в частные ремесленные мастерские; ограждение детей от жестоких побоев¹⁴⁶.

Обсуждались вопросы о задачах приютов и о регламентации их деятельности. Необходимо понимать, что при изменении задач изменяются и способы их решения. Приюты должны были

• предоставить бедным детям, оставшимся без призрения родителей, убежище, которое заменило бы им родной дом;

• внушить детям чувство религии и доброй нравственности (для этой цели во время занятий применять игры);

• приучить детей к порядку и опрятности;

• обеспечить получение воспитанниками необходимого их возрасту образования (о самых простых вещах и предметах, окружающих детей).

Однако эти задачи были изложены еще в Положении от 1839 года¹⁴⁷. Те же самые задачи вошли в содержание Положения 1891 года. Что же нового? Положением не регламентировались главные стороны жизнедеятельности приютов, в том числе, применение, мер, во-первых, юридической ответственности за негативную деятельность, во-вторых, государственного поощрения в случае обретения выпускниками достойного положения в обществе.

С целью улучшения положения сирот необходимо было в полной мере обеспечить выполнение приютами таких важнейших задач, как призревать неимущих детей и детей-сирот; давать детям нравственное воспитание¹⁴⁸. Кроме того, приютам необходимо было дать своим питомцам средства и знания, с помощью которых они могли бы честным трудом заработать себе верный кусок хлеба.

К сожалению, за блистательными отчетами детских учреждений решения этой задачи не было видно, что, конечно, в дальнейшем негативно сказывалось на положении завершивших пребывание в приютах детях. Окраинные, далекие от центров приюты находились в безвыходном положении. На повестку были поставлены вопросы: где взять учителей-поваров, учителей прачечного дела, домоводства и др.?; где взять средства для оплаты образования учащихся, не прошедших по конкурсу, в училище после окончания школы-приюта?

Что же необходимо было предпринять?! Предлагалось два пути решения, а именно: во-первых, обеспечить реализацию принципа самопомощи приютов и, во-вторых, лоббировать идею устройства Ведомством Императрицы Марии центральных приютских школ по обучению разным ремеслам и разным отраслям профессионального образования¹⁴⁹, задачей которых должна стать забота как о своих питомцах, так и о провинциальных. Со временем сформировался образ инструкторов-учителей, под которыми понимали успешно обученных профессионалов, сирот-выпускников, которые от двух до четырех лет за плату, но уменьшенную, служили бы таковыми в своих приютах и тем самым способствовали бы появлению на рабочем рынке целого ряда хороших столяров, слесарей, белошвеек, прачек, кухарок, няней, экономок¹⁵⁰.

Достаточный опыт в области защиты прав ребенка был накоплен в XX столетии. Так, Е. Максимов повествует об оказании временной помощи детям лиц, призванных в войска Казанской, Пензенской и Уфимской губерний, более других пострадавших в 1914 году от неурожая хлебов и трав¹⁵¹.

Речь идет о деятельности организаций Комитета Попечительства о трудовой помощи в период с 1 Мая по 1 Ноября 1915 г., образованных для нужд военного времени. Среди форм работ:

• направление Уполномоченных Попечительства в означенные губернии (Казанскую, Пензенскую и Уфимскую);

• открытие новых учреждений детского призрения, например, обширных детских земледельческих колоний для детей обоего пола от 3 до 14 лет, расширение существовавших, устройство временных детских яслей, в том числе дневных, приютов и столовых на 200 детей;

• оказание материальной помощи уже существующим детским приютам (известно, что Пензенским обществом трудовой помощи была оказана поддержка приюту на 20 девочек, приюту-яслям на 30 детей и др.);

• выделение денежных пособий на расширение приютов с содержанием сирот воинов (в Пензе Попечительством о трудовой помощи было выделено до 25000 рублей);

• организация детских приютов в именьях;

• командирование сестер-акушерок для заведывания яслями;

• оказание помощи в организации работы яслей местными землевладельцами, духовными лицами и учительским персоналом (известна помощь бельем, одеждой и обувью жертвовательницами, бывшими ученицами женских гимназий);

• организация необходимых детским приютам выплат (постоянных и единовременных пособий), предназначавшихся детям лиц, призванных в войска, и детям беженцев;

• открытие в наиболее пострадавших от неурожая областях питательных пунктов, расходы на которые, в Чистопольском, Спасском и Лаишевском уездах с января по апрель составили примерно 46000 рублей;

• организация бесплатного труда местного населения в столовых и питательных пунктах (известно, что из сумм Попечительства о трудовой помощи Казанской управе на учреждение детских столовых было выдано 6000 рублей, а семейно-педагогическому кружку города Казани на расходы, связанные с выдачей молока, – 500 рублей).

В 1915 году в связи с обильным урожаем деятельность Попечительства о трудовой помощи в названных губерниях была прекращена, а командированные Уполномоченные были отозваны обратно в связи с улучшением ситуации в сфере положения детей.

Множество мероприятий, посвященных защите прав ребенка, на которых обсуждалась система действий, способных искоренить беспризорность в России, предшествовали появлению фигуры Уполномоченного по правам ребенка в России.

Особый интерес для автора представляет Первая Московская конференция по борьбе с беспризорностью, состоявшаяся 16–17 марта 1924 г. Конференция работала два дня. Времени этого не хватило на реализацию перегруженной повестки. Доклады, имеющие практическое значение, не в полной мере продебатированы, однако были выработаны методические подходы к решению проблемы административно-правового регулирования защиты прав ребенка.

Причины проявленного к конференции интереса со стороны широких кругов работников, чья деятельность связана с ликвидацией детской беспризорности, очевидны:

• во-первых, ликвидация беспризорности – это задача текущего момента, задача ударная, которая привлекла внимание широких кругов рабочих и работниц, студенчества, комсомола и партийных кругов;

• во-вторых, конференция – это попытка пересмотра теории и практики защиты детства предшествующего периода;

• в-третьих, практические работники и добровольцы ждали ответов на целый ряд вопросов, возникших в процессе их профессиональной работы.

Смысл и значение конференции хорошо объясняют приветственные слова Н.К. Крупской, в которых прозвучали мысли о привлечении общественности и необходимости громадной помощи со стороны профсоюзов в деле борьбы с беспризорностью¹⁵².

Повестка конференции определялась речью Н.К. Крупской¹⁵³ и докладами таких известных педагогов и психологов, как П.П. Блонский¹⁵⁴, О.Л. Бем¹⁵⁵, А.Б. Залкинд¹⁵⁶, Е.С. Лившиц¹⁵⁷, C.С. Моложавый¹⁵⁸; А.Д. Калинина¹⁵⁹, И.С. Розанов¹⁶⁰.

Н.К. Крупская в приветственном слове сформулировала основные задачи, стоящие перед «организованной общественностью»: мы должны понять, что ликвидация беспризорности, вызванной войной, вызванной революцией, что ликвидация этой беспризорности, покоящейся на разрушении старых отношений, возможна только путем организованной общественности, что те формы ликвидации беспризорности, которые практикуются в буржуазных странах – благодетельствование сверху путем устройства для беспризорных разных плохоньких приютов с узким замкнутым характером, – для нас неприемлемы, что этим путем мы ликвидировать у нас беспризорность не можем¹⁶¹.

Она остановилась на роли профсоюзов, сказав, что без них не справиться, что дело выходит за пределы Наркомата и Соцвоса.

В речи Шульгина от имени Института Коммунистического воспитания заверено, что к данной конференции подготовлены материалы научно-педагогической секции ГУСа и Института Коммунистического воспитания; и они будут доведены не только до участников конференции, но и до широких масс рабочих. Он настаивает на переоценке старых точек зрения и внесении нового в практическую работу. Товарищ Шохин от имени РКСМ высказал мысль не просто о привлечении беспризорных к хозяйственному труду, но, используя их активность, искать путей вхождения в формы хозяйственного, общественного труда. И здесь огромная роль принадлежит комсомолу и детскому коммунистическому движению, которое ставит «своей задачей охватить своим влиянием беспризорную среду»¹⁶².

А.Б. Залкинд предлагал уйти от попыток разрешения проблем беспризорности вопросами психопатии. Дети пролетарской среды отягощены психопатией, не более, чем дети других классов (среднего и высшего). Он же ставит вопрос о лечебно-тюремных приютах (нужны ли они?), о чисто медицинском воздействии. У беспризорного, по его мнению, много отрицательного, связанного с условными рефлексами и психоневрозами, но есть и очень ценный «моральный фонд»¹⁶³. «Воспитать беспризорных ребят – значит базироваться на их положительных чертах»¹⁶⁴ таких как необходимость, смелость, хитрость, гибкость и т.д. В его речи появляется термин широкий коллективизм.

Социальные корни беспризорности попыталась вскрыть Е.С. Лившиц. Она называет одну из главных причин беспризорности – безработицу. Удастся победить безработицу – ликвидируется беспризорность. Наиболее нуждающиеся, по ее мнению, слои подростков – дети трудящихся, рабочих и крестьян, чаще это сироты и полусироты, не имеющие ни в ком опоры¹⁶⁵.

Она приходит к выводу, что причины беспризорности следует искать в социальных условиях, а не в личных свойствах ребенка¹⁶⁶. Строить работу нужно в тесном союзе с рабочими организациями, РКСМ, с другими общественными организациями, но главное – уйти от «системы решеток, закрытых дверей и изоляторов»¹⁶⁷.

П.П. Блонский разоблачает теорию моральной директивности. «Ненормальны не дети, а та среда, в которой жили дети. И если мы изменим среду, тогда, ясно, и поведение изменится»¹⁶⁸. К сожалению, многие ученые в 1924 году продолжали настаивать на архаичных вещах и идеях.

К.А. Александер поделилась опытом работы станции по борьбе с беспризорностью, применяя принципы научно-педагогической секции ГУСа, без решеток, запоров, при самоуправлении и совместном воспитании.

А.Д. Калинина в своем докладе «Организация беспризорных детей и подростков на московской улице и эволюция форм работы на улице с 1921 по 1923 г.» говорила о новых формах борьбы с беспризорностью последнего времени. В 1921 году – спасение детей от голодной смерти; 1922 – ликвидация последствий голода (реэвакуация, открытие стационарных учреждений, привлечение шефов, принятие учреждений от шефов в свое ведение); 1923 год – переход к плановой работе. В 1923 году в Москве было зафиксировано 15000 беспризорных – следствие голодных лет. Огромное значение имела работа с детьми непосредственно на улице. Социальная инспекция с помощью студентов-дружинников, ячеек содействия фабзавкомов, дружинников с фабрик, при МОНО осуществляла данную деятельность¹⁶⁹. В результате выявлены разнообразные типы беспризорности и разнообразие детских психических типов, как следствие разнообразия среды, из которой они вышли.

Опытом работы производственных артелей для беспризорных подростков поделился И.Г. Розанов. Он считал, что одним из основных путей борьбы с беспризорностью подростков является устройство для них трудовых учреждений, имеющих такие задачи, как

• организация производства с заработком (для подростков);

• обучение, гарантирующее минимум профессиональной квалификации;

• общественное воспитание.

В качестве организационной формы такого учреждения предлагалась производственная артель, в основе деятельности которой принципы кооперативной производящей ячейки, соединяющей с кооперативной формой производства известный минимум школьных занятий, и момент строительства артели самими подростками. Артель – одновременно производственное и педагогическое учреждение, целями которого являются обеспечение доступа к профессиональному образованию и реализация программ социального воспитания.

По мнению И.Г. Розанова, задачами артели должны были явиться ликвидация политической и общеобразовательной неграмотности, а также приближение подростков к условиям жизни рабочих и крестьян. Им были определены экономическая, организационная стороны артели.

Виды производства в артелях для беспризорных подростков выбирались исходя из экономической целесообразности для района и допустимости с точки зрения охраны труда, а также возможности повышения эффективности деятельности подростков и др. Естественные условия, промыслы района и безвредность – считались основными критериями развития производства.

Кроме того, развитие производства способствовало повышению трудовой квалификации подростков, возможности объединения нескольких артелей (от артели – к группе артелей, от маломощных артелей – к промышленному производству). Немаловажная роль уделялась развитию школ при артелях и публикации их периодических отчетов.

И.Г. Розанов считал необходимым при начале функционирования артели использование пустующей земли, неарендованного производства и неупотребляемого оборудования. Он отмечал, что в виду важности правильной постановки производства правильным было бы установить специальные формы производственного учета, связав его с органами профсоюзов и местными фабзавкомами. Выделялись такие виды производства для артелей, как сельскохозяйственные, городские ремесленные, кустарные. Действовала артель в тесной связи с местными органами – совнархозом, губпланом, союзом кооперативов, отделом народного образования, местным коммунальным хозяйством¹⁷⁰.

Идею функционирования артелей так же, как и И.Г. Розанов, развивал заведующий Главсоцвосом т. Бем. Он выдвигал две важных задачи: 1) орабочение всей нашей работы и 2) уменье подойти к подростку, учитывая среду, из которой он вышел.

«Орабочение» понимается как привлечение низовых ячеек к делу организации труда подростков, к социальной инспекции, к опеке.

Ученый считал, что профсоюзы и хозяйственные органы, должны осознать, что борьба с беспризорностью действительно является важнейшей государственной задачей, и только в этом случае они найдут отрасли труда, где детский труд нашел бы свое место»¹⁷¹.

Утверждалось, что положительный эффект на работу, связанную с защитой детства, оказало бы привлечение рабочих ячеек в советы детских домов, а также сближение беспризорной массы с рабочей и крестьянской средой.

В числе тезисов доклада нашли отражение мысли о плане борьбы с беспризорностью, деятельности Социальной инспекции, а также об организации труда для беспризорных, опеке, устройстве, во-первых, удешевленных столовых, чайных, домов для ночлега детей, во-вторых, специальных лечебных учреждений и др.¹⁷².

Позиции ученых П.И. Люблинского и С.Е. Копелянской представляют интерес в части анализа и задач охраны детства на опыте германского законодательства об охране и судах для юношества, а также в части ситуации по борьбе с детской беспризорностью в Германии и консультаций по выбору профессий для подростков¹⁷³.

Эти размышления полезны и сегодня, в XXI веке, потому что являются рассуждениями о детстве, о ребенке, о его правах, свободах, законных интересах и их защите. На заре XX века в широких кругах европейского общества было принято называть грядущее столетие «веком ребенка». Действительно, первые годы нового века сопровождались целым рядом новых мер в области правовой и санитарной охраны подрастающего поколения, суливших создать более здоровые в физическом и моральном отношении молодые силы. Но наступившая вскоре война и последовавшие за нею экономические невзгоды как будто положили конец этим розовым ожиданиям. Резкое ухудшение общих условий жизни населения, массовые сиротство и беспризорность детей заставили заняться спасением детства от злейших врагов его – голода, заброшенности и невежества, и вопросы обеспечения ребенку хотя бы самых элементарных условий социального существования стали вопросами первостепенной государственной важности¹⁷⁴.

Анализ материалов ученых показывает, что задачи охраны детства остаются похожими и на начале XXI века и продолжают быть «вопросами первостепенной государственной важности» в общемировом и общероссийском масштабе, а резкий поворот в сторону внимания к материальным и воспитательным нуждам детства вызван объективными условиями производственного процесса, очередной технической революцией, хотя формулировка эта пришла позже.

Истекшее XIX столетие было веком небывалого расцвета промышленности, захватившего собою и начало текущего века (сложные машины подчинили себе и водные силы, и земные недра; пар, нефть и электричество оживили транспорт, промышленность, культуру)¹⁷⁵.

Этот процесс обновления затронул жизнь людей, но почти неизменным оставался старый тип самого человека с его узко ограниченными идеалами воспитания и социальной деятельности¹⁷⁶.

Уже тогда зазвучали такие слова, как «перестройка», выработка «нового человека», «технический прогресс». Только «новый человек» способен был преодолеть силу машины, а она сильнее всего «надавила» на ребенка, на детство в целом, сломав словосочетание «век ребенка». Не надо уповать на то, что само понятие «охрана детства» когда-нибудь исчезнет. Как бы ни изменялась среда, ребенок всегда будет зависеть от нее: 1) от влияний взрослых и 2) на 9/10 от самого себя, ибо он воспитывается, постепенно приспособляясь к окружающей среде¹⁷⁷.

П.И. Люблинский различает в охране детства: охрану физического существования ребенка, охрану врачебно-санитарную, охрану его социально-духовных сил (умственное развитие, трудовые качества, нравственность, материальное благополучие нужд), охрану социально-правовую. Проводником при этом и по настоящее время является государство. Сложнее тем, кто растет вне семейной обстановки, все больше бездомных и бесприютных. Государство, общество, общественность обязаны взять на себя заботу о них, таким образом государство становится высшим опекуном. С момента утробной жизни должна начинаться охрана ребенка. Далее охрана младенчества, закрепление его семейного положения. И так в продолжение достижения им последних лет школьной жизни. Профессор Люблинский рассматривает и детей, умственно и физически дефективных, беспризорных, психопатических и дегенеративных детей. Он призывает не распыляться, но создать специальное ведомство, основным делом которого будет охрана детства, и приводит примеры подобных органов, например, государственных бюро о детях (в Австралии, Северной Америке), центральных советов охраны детства (в Бельгии), отделов детства (в Англии, Германии) и др.

В Европе после войны наметились три основные группировки: страны-победители, во Франции и Бельгии всерьез озабочены рождаемостью и помощью многодетным семьям.

Летом 1913 года состоялся в Брюсселе I международный конгресс по охране детства, в 1921 – II, с 1200 делегатами из 31 страны. Принят Устав Международной Ассоциации по охране детства, состоящий из 25 статей. В ней работали страны, входившие в большую и Малую Антанту.

С 1918 года стала слагаться система охраны детства в Союзе Советских Республик. Отменены суды и тюремное заключение для подростков, «введены особые комиссии по делам о несовершеннолетних, построенные по педагогическому принципу»¹⁷⁸.

Доведя систему своих размышлений до 1918 года, Люблинский неожиданно заявляет, что касаться системы охраны детства в Советских Республиках хотя бы в виде кратких отдельных очерков представляет собою почти непосильную задачу¹⁷⁹. Он обещает посвятить этому специальную работу.

Разработанные С.Е. Копелянской консультации полезны и сегодня при составлении программ по подготовке подростков к выбору определенных профессий, составленных по отраслям:

• сельское хозяйство;

• строительное дело и деревообделочное производство;

• производство одежды и ее чистка;

• металлическое производство;

• производство продуктов питания;

• графическое дело;

• торговое дело;

• административное дело;

• профессии, требующие высшего образования;

• занятия в торговом деле для женщин;

• рукоделие;

• домоводство, уход за больными и др.¹⁸⁰

Мало кому известен проект Декларации прав ребенка 1918 года¹⁸¹ послуживший прообразом Конвенции ООН о правах ребенка 1989 года¹⁸². Этот документ составлен русским теоретиком и педагогом К.Н. Вентцелем¹⁸³, почти на 70 лет опередившим свое время и считавшим, что в детях скрыты все величайшие возможности¹⁸⁴.

В проекте педагогу удалось сформулировать основные социальные, экономические права и свободы ребенка¹⁸⁵. Впервые были предусмотрены политические и судебные права ребенка. Но идеи ученого не реализовались, хотя церковь была уже отделена от государства, и отношения родителей и детей регулировались светским законодательством. Основы же экономического строя только устанавливались, и далеко было до правовых преобразований семьи. Однако в Декрете ВЦИК и СНК РСФСР о гражданском браке, о детях и о ведении книг актов состояния¹⁸⁶ взаимные права и обязанности родителей и детей были установлены. Был принят «Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве»¹⁸⁷, расширивший Декрет от 18 декабря 1917 г. По существу, это был семейный кодекс. Во второй главе третьего раздела «Личные права и обязанности родителей и детей» содержались исключительно обязанности родителей. Проблемы усыновления, лишения родительских прав, установления отцовства, опеки были поставлены на повестку дня¹⁸⁸.

Социалистические преобразования в России, безусловно, отразились в семейных отношениях на воспитании детей. События XX столетия посеяли бедствия: голод, нищету, нравственные страдания и даже привели к физическому истреблению детей. Многие в России развивали идею воспитания детей за счет государства. Возник даже термин «национализация детей»¹⁸⁹. Он звучал из уст большевиков А.Г. Бадаева, А.Г. Гойхбарга и многих других¹⁹⁰. Однако, по мнению А.В. Луначарского, приходилось думать не о том, как отнять детей у тех, которые стараются воспитывать их в семье, а как устроить тех, кто оказался за бортом семьи¹⁹¹.

Исследование Свердлова Г.М. показало, что в XX веке государство, олицетворяющее собою коллектив, вмешивалось в семейные отношения прямо и активно, диктовало, властно указывало, определяло условия, гарантирующие интересы коллектива и обеспечивающие выполнение долга по отношению к нему¹⁹². Таким образом, можно сделать вывод, что ребенок из объекта родительской власти превратился в объект государственной политики.

Проблемы защиты прав детей после Второй мировой войны решались в контексте защиты прав всего человечества в Социальной комиссии и Детском Фонде ООН (ЮНИСЕФ), в МОТ, ВОЗ, Организации Объединенных Наций по вопросам науки, культуры и образования (ЮНЕСКО). СССР вошел в Исполнительный Совет ЮНИСЕФ в числе 25 государств (членов ООН). Его первое заседание состоялось 19 декабря 1946 г.

К 90-м годам наращиваются усилия государства, направленные на дальнейшее административно-правовое регулирование защиты прав ребенка, инициатором которых выступил Научно-исследовательский институт детства Академии педагогических наук Советского детского фонда, обязанный своим рождением специальному Постановлению ЦК КПСС и Совета Министров¹⁹³. В мае 1989 года президиум АПН СССР утвердил научную концепцию Института.

20 ноября 1989 г. Генеральная Ассамблея ООН единогласно проголосовала за принятие великой хартии вольностей для детей, мировой конституции прав ребенка (Конвенции ООН о правах ребенка¹⁹⁴). Б.Н. Ельцин, будучи Президентом РФ, подписал Указ о первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы¹⁹⁵, и в России началось исполнение положений и Конвенции о правах ребенка, и Всемирной Декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей¹⁹⁶, вдохновителем и разработчиком которых был Детский фонд (ЮНИСЕФ), созданный в качестве Международного чрезвычайного фонда помощи детям при ООН.

Все документы по детству принимались Детским фондом (ООН) (кроме 5-ой ассамблеи Лиги наций в Женеве в 1924 году, где в Декларации зафиксирована идея особой заботы о детях ввиду их физической и умственной незрелости). Советский детский фонд имени В.И. Ленина, НИИ детства занимались вопросами, связанными с Конвенцией, когда она была еще лишь проектом¹⁹⁷.

Четыре основные требования, по Е.М. Рыбинскому, которые должна обеспечить Конвенция: выживание, развитие, защита и активное участие ребенка в жизни общества. Конвенция – это документ актуального социально-нравственного звучания; это правовой документ высокого международного стандарта (ребенок – самостоятельный субъект права, каждое государство должно привести свое национальное законодательство в соответствие с международными актами); это акт большого педагогического значения (уважение к ребенку – норма общечеловеческой культуры и норма права)»¹⁹⁸.

30 сентября 1990 г. в Нью-Йорке, в здании ООН состоялась Всемирная встреча на высшем уровне в интересах детей. Участвовали президенты и премьер-министры 71 государства. СССР представляли Э.А. Шеварнадзе – министр иностранных дел, а также заместитель главы делегации – депутат Верховного Совета СССР, председатель правления Советского детского фонда А.А. Лиханов.

В сентябре 1991 года учрежден Российский детский фонд, а в октябре было принято решение о ликвидации Академии педагогических наук СССР. Поэтому с 13 августа 1992 г. НИИ детства под руководством Е.М. Рыбинского функционировал при Российском детском фонде.

16 октября 1992 г. в Комитет ООН по правам ребенка был представлен Первоначальный доклад Российской Федерации о выполнении Конвенции о правах ребенка¹⁹⁹. Он был разработан при активном участии научных сотрудников НИИ детства. Впервые были обобщены единые комплексные статистические данные нарушений прав ребенка в России. Изучив данный доклад, Комитет ООН по правам ребенка пришел к выводу, что Правительству России необходимо «оказывать поддержку местным и неправительственным организациям в целях активизации их работы в области прав ребенка»²⁰⁰.

К осени 1996 года 186 стран мира ратифицировали Конвенцию о правах ребенка. Пока не ратифицировали лишь три суверенных государства – Сомали, США, Южный Судан. Нет другого такого международного акта, принятого таким количеством государств. Е.М. Рыбинский утверждал, что во исполнение Конвенции о правах ребенка были приняты Президентская программа «Дети России»²⁰¹, «Национальный план действий в интересах детей до 2000 года»²⁰², неоценимую помощь в разработке которых оказали сотрудники Детского фонда и Института детства.

Данные документы были разработаны такими сотрудниками НИИ детства, как Н.П. Иванова, Ю.А. Королев, Л.В. Кузнецова, Е.Ю. Лапин, Н.В. Малярова, Т.Я. Сафонова, Е.М. Рыбинский. Можно утверждать, что разработанные сотрудниками НИИ Детства Указы Президента и Постановления Правительства, федеральные законы, региональные социальные комплексные и целевые программы помощи детям, находившимся в трудных условиях, – ответ на важные международные документы и, в первую очередь, Конвенцию ООН о правах ребенка.

Ежегодно сотрудниками НИИ детства РДФ разрабатывались и распространялись доклады о положении детей в Российской Федерации, несущие статистические, аналитические и информационные материалы²⁰³.

Автором данных докладов являлся Е.М. Рыбинский – разработчик, составитель и ответственный редактор более десятка различных книг и брошюр, посвященных социальным проблемам детства, руководитель ряда научных исследований, автор статей и различных предложений в высокие инстанции по насущным и болевым вопросам детской проблематики. Вся деятельность Е.М. Рыбинского, была связана с научным руководством НИИ детства АПН СССР и Советского детского фонда, а затем этого же Института, с лета 1992 года, под юрисдикцией Российского детского фонда.

Е.М. Рыбинский первым в России поставил вопрос о создании специальной отрасли науки – науки о детстве. Им были выдвинуты основные проблемы в работе института детства: разработка критериев оценки благополучия детства, социально-педагогический аспект исследования этого феномена, научное обоснование государственной политики в интересах детей²⁰⁴.

Сотрудники НИИ детства разработали множество государственных и негосударственных программ²⁰⁵, призванных обеспечить главные направления в области воспитания детей, их физического, интеллектуального, духовного, нравственного и социального развития в соответствии с нормами Конституции РФ и международными документами и обязательствами.

Население Земли почти на одну четверть составляют дети (если брать точку отсчета от рождения и до 18 лет). Именно по детям, как социальному барометру, можно судить о состоянии и уровне развития общества.

В центре внимания изучение разных периодов жизненного пути человека, места и роли детства в обществе, отношение мира взрослых к миру детства, поистине дети – это будущее любой страны. Когда оно закладывается? В настоящем: Дети должны быть здоровы физически, психически, нравственно, постоянно развиваться, познавать окружающий мир, готовиться к самостоятельной жизни. Такие важнейшие дефиниции, как здоровье, образование, воспитание определили необходимость нового отношения к детям, а также к их правовой защите, так как период кардинальных экономических преобразований конца XX века в России негативно отразился на положении молодежи и детства и явился кризисным.

Е.М. Рыбинский считал, что множество факторов оказывали воздействие на нарушение прав ребенка. Вот они:

• высокий уровень младенческой и детской смертности (в 2-3 раза превышает уровень развитых стран);

• тенденция к ухудшению здоровья, сокращение массовых форм отдыха детей;

• рост числа детей-инвалидов, с отклонениями в умственном и физическом развитии, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, употреблявших наркотики, алкоголь;

• бродяжничество;

• совершение правонарушений, рост числа детей, оставшихся без одного родителя после расторжения брака и родившихся вне его;

• снижение качества образования и воспитания, в том числе дошкольного²⁰⁶.

В России отсутствовала государственная концепция воспитания. Именно НИИ детства РДФ удалось разработать данную концепцию. В целях ее создания сотрудниками института разрабатывались такие темы, как «детство как социальный феномен в современных условиях», «положение детей в России в соответствии с требованиями Конвенции о правах ребенка», «научные основы реформы законодательства о детстве», «социальное сиротство: причины и пути преодоления»²⁰⁷.

Е.М. Рыбинскому и А.А. Лиханову удалось разработать принципы выполнения требований Конвенции о правах ребенка. Во-первых, необходимо знать о ее существовании; во-вторых, понимать содержание провозглашенных в ней прав ребенка; в-третьих, поддерживать усилия по претворению их в жизнь. В целях исполнения положений Конвенции государства-участники обязались, используя надлежащие и действенные средства, широко информировать о принципах и положениях Конвенции как взрослых, так и детей²⁰⁸.

НИИ детства был разработан специальный комплекс материалов²⁰⁹, предназначенных для объяснения и трактовки ребенку его прав. Таким образом, удалось пояснить содержание Конвенции не только взрослым, но и детям.

В 1996 году в Стокгольме, а в 2001 в Йокогаме, прошли Всемирные конгрессы против сексуальной эксплуатации детей, принявшие глобальные документы и программы, не считаться с которыми Россия уже не могла. Она вместе со всеми другими странами, участвующими в Конференции, признала, что защита детей от сексуальных посягательств – важнейшая задача всей цивилизации. НИИ детства удалось разработать методическую таблицу, в которой поэтапно были перечислены права ребенка в России с момента рождения до 18 лет²¹⁰. В работе Рыбинского появляется термин «новая этика в отношении детей», в соответствии с которой интересы детей удовлетворяются в приоритетном порядке вне зависимости от того, в каком периоде развития находится страна и какие трудные времена она переживает²¹¹.

Институтом кроме ситуации с реализацией положений Конвенции о правах ребенка рассматривались такие вопросы Детства, как социальные проблемы детей в странах Восточной Европы, критерии оценки социального благополучия детей в России, аспекты формирования государственной политики в интересах детей в Российской Федерации, проводились Научные исследования детства как социального явления. Были также подготовлены основные показатели положения детей в Российской Федерации и разработаны научные концепции изучения Детства²¹². Именно Институтом детства были сформулированы определения таких дефиниций, как «ребенок», «дети», «детство»….²¹³.

Институтом детства были представлены доклады «Философия детства»; «Развитие новой этики в отношении ребенка в XX веке»; «Особенности развития российского законодательства о правах детей в период проведения социально-экономических реформ»; «К проблеме измерения полоролевых показателей у детей и подростков»; «Психологическое насилие в отношении детей: сущность, последствия, оказание помощи»²¹⁴. Надо сказать, что в приложении № 4 (к настоящей монографии) по годам, начиная с 1990 года – по 1999 год, представлены книги, сборники, основные публикации научных сотрудников НИИ детства РФ, в которых много боли. В них говорится о драматической педагогике; недетских заботах; плаче голодных младенцев; страдающем детстве; сиротских детских учреждениях; жестоком обращении с детьми; ранних бедах детей; процедурах налогового удушения сирот; детских трагедиях; плохой жизни детей; проблемах детей, проживающих с одним родителем или чужими родителями; нежеланных детях; социальном сиротстве; родительском аде. За 10 лет под эгидой Детского Фонда в Институте работало 116 научных сотрудников. Даже беглый анализ их трудов, свидетельствует о том, как глубоко исследовалась система защиты прав ребенка.

В 1997 году в России открылось представительство Детского Фонда ООН (ЮНИСЕФ), и по его предложению был учрежден правовой Институт Уполномоченного по правам ребенка, который проходит активную фазу своего становления с 1998 года. В 2000 году вследствие прекращения финансирования Научно-исследовательский институт детства при Российском Детском Фонде был расформирован. Исследование показало, что в период работы НИИ детства благотворительные расходы Российского Детского Фонда составили $ 142 062 793²¹⁵.

Уполномоченного по правам ребенка следует считать преемником наработанных материалов НИИ детства. Именно Уполномоченный по правам ребенка должен способствовать возрождению форм защиты прав ребенка, испытанных в рамках деятельности НИИ детства, занять особое место среди правозащитных государственных органов. Пропаганда положений Конвенции ООН о правах ребенка должна стать важнейшей в работе Уполномоченного по правам ребенка, причем в новых реалиях.

Становление института Уполномоченного по правам ребенка в России происходило в рамках зарождения института омбудсмена (Уполномоченного) по правам ребенка в мире с ориентацией на необходимость не подменять роль правозащитных государственных органов.

Первые уполномоченные («омбудсмены») по правам ребенка в России начали действовать в Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Калужской, Волгоградской и Новгородской областях. При их введении региональные власти озаботились принятием соответствующих законов, которые регламентировали их деятельность на уровне субъекта РФ. Взаимодействие с Детским фондом ООН (ЮНИСЕФ) становится определяющим.

На первоначальном этапе организации института Уполномоченного по правам ребенка многие субъекты находились в процессе принятия решения по введению должности Уполномоченного по правам ребенка.

Регионы демонстрировали разные подходы. Исследование показало, что в таких субъектах, как Волгоградская и Самарская области, республика Саха (Якутия), Ямало-Ненецкий Автономный Округ, предусматривалось функционирование уполномоченных по правам ребенка в рамках самостоятельного исполнительного органа.

В Ростовской и Смоленской областях, Красноярском, Пермском Забайкальском и Камчатском краях, а также в республике Татарстан уполномоченные по правам ребенка являлись служащими аппарата Уполномоченного по правам человека, а в региональных законах имелся раздел, посвященный работе Уполномоченного по правам ребенка. В ряде регионов должность Уполномоченного по правам ребенка была введена на общественных началах (Магаданская область, Чукотский автономный округ и другие).

12 января 1998 г. Россия представила Комитету ООН второй периодический доклад о выполнении Конвенции о правах ребенка²¹⁶. Комитет ООН по правам ребенка положительно оценил усилия России по назначению уполномоченных в пяти субъектах РФ и приветствовал обязательство учредить должность Федерального Уполномоченного по правам ребенка²¹⁷.

Принят Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»²¹⁸, провозглашена Европейская Конвенция «Об осуществлении прав детей»²¹⁹, а 1998 год был провозглашен Годом защиты прав человека в РФ, соответственно, и ребенка. Однако численность детей до 18 лет продолжала сокращаться и к началу 2002 года составила лишь 22% всего населения. Для сравнения, в начале 1992 года – 26,9% от общей численности населения страны²²⁰, а к 1 января 1998 года – 24,4%²²¹, а 1 января 1992 г. – 26,9% от общей численности населения страны²²².

Институт Уполномоченного по правам ребенка возник после распада СССР. Захарова Л.И. отмечала, что в Советском Союзе мировой институт омбудсмена считался буржуазным и неэффективным. Предполагалось, что прокурор с его полномочиями получать жалобы о действиях чиновников успешнее выступает в роли независимого защитника прав личности. Но он одновременно должен был защищать интересы государства и выступать как государственный обвинитель²²³. Таким образом, можно сделать вывод, что эти две роли оказались несовместимыми.

Поэтому, именно перестройка в СССР вызвала к жизни институт Уполномоченного по правам ребенка. Очень важно, что Россия опиралась на мировой опыт, особенно Североевропейских стран, в процессе обретения должности Уполномоченного по правам ребенка. Использовать ценный опыт лидирующих в правозащитной деятельности государств предложил Аметистов Э.М еще при становлении Уполномоченного по правам человека. В годы перестройки ученый рекомендовал сформировать постоянную Комиссию Верховного Совета СССР по защите прав и свобод, а на втором этапе предполагал разработку комиссией и представления ею Верховному Совету СССР проекта учреждения должности, аналогичной омбудсмену²²⁴. Его рекомендации подготовили социально-экономическую платформу для функционирования омбудсмена-защитника прав человека, впоследствии и прав ребенка.

На современном этапе реализация статуса детского омбудсмена в России продолжает играть огромную роль. Это связано с тем, что институт Уполномоченного по правам детей – одна из значимых структур международно-правовой защиты прав человека и прав ребенка, в частности, один из узловых моментов решения «комплексных согласованных мероприятий по защите прав детей, воспитанию их как полноценных членов общества…»²²⁵.

От Женевской декларации прав ребенка 1924 года (см.: Приложение № 5) к Конвенции о правах ребенка – таков путь мира и России к обретению института Уполномоченного по правам ребенка. Потребовалось 70 лет, чтобы человечество «признало особые потребности и уязвимость детей»²²⁶. Институт Уполномоченного по правам ребенка – это, безусловно, правозащитная организация. Она создана по инициативе представительства Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) в Российской Федерации и Министерства здравоохранения и социального развития России. «Конвенция о правах ребенка» не только очерчивает круг обязанностей уполномоченных по правам детей, но и регламентирует их деятельность. Конвенция ООН о правах ребенка и появление в соответствии с ее рекомендациями Уполномоченного по правам ребенка – огромное историческое завоевание.

В августе 2003 года в Москве прошла III Летняя школа при усилии Комиссии по правам человека при Президенте РФ, Московской школы прав человека, Московского института открытого образования, Центра межнационального образования «Этносфера» и финансовой поддержки Совета Европы и УВКБ ООН. Это происходило в рамках Плана действий ООН на Десятилетие образования в области прав человека (1995–2004), Программы действий ООН в области культуры мира, рекомендаций ЮНЕСКО и Совета Европы по обучению правам человека. Были решены многие учебные и методические задачи в определении проблематики прав человека, международных и внутренних (российских) механизмов защиты прав и свобод. Они коснулись Европейской Конвенции о защите прав и свобод человека, подачи жалоб в Европейский Верховный Суд по правам человека в Страсбурге, а также обсуждения в рамках Школы деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ.

В 2005 году была создана Ассоциация уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ. Ее представителями (уполномоченными) было подписано соглашение о взаимном сотрудничестве, оказании помощи и поддержке друг друга, безусловной реализации принципов Конвенции ООН о правах ребенка и представлении интересов детей²²⁷. У регионального уполномоченного появилось право подписания соглашения о сотрудничестве с момента вступления в должность. Р.Н. Дусаев справедливо заметил, что функционирование аналогичной Ассоциации уполномоченных по правам человека укрепит законность и правопорядок и будет способствовать развитию гражданского общества в России²²⁸. То же будет происходить и с Ассоциацией уполномоченных по правам ребенка.

Можно сделать вывод, что начавшийся в конце XX века проект внедрения в механизм государственного управления уполномоченных по правам ребенка продолжал реализовываться и в начале XXI века, и к концу 2009 года в Российской Федерации насчитывался 21 регион, где работали уполномоченные по правам ребенка. Они оказывали помощь государственным органам в выработке комплексных методик защиты прав ребенка. В 2011 году на заседании Ассоциации уполномоченных по правам ребенка (23-24 марта) в Тюмени приняли участие уже 68 уполномоченных, а в 2013 году должность детского омбудсмена существовала в 83 субъектах Российской Федерации; в 2014 – в 84 (субъектах РФ).

В правовом поле деятельности Уполномоченных множество проблемных задач: прояснение ситуации с детьми, которых увозят за рубеж после расторжения браков между иностранцами и россиянами (это подсказала жизненная практика), озабоченность созданием организации «Гражданское общество» совместно с американскими представителями в заботе о контроле за международным усыновлением; широкомасштабная национальная кампания с ее новыми программами по борьбе с насилием над детьми (она начата в 2010 году); дальнейшая профилактическая работа с семьями по выработке мер борьбы с насилием (и не только с помощью лишения родительских прав, их ограничения, но и восстановления). Опыт подобной деятельности можно отследить в российских регионах.

В 2009 году в целях обеспечения эффективной защиты прав, свобод и законных интересов ребенка учреждена должность Федерального Уполномоченного по правам ребенка (Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка)²²⁹. Процесс введения должности Уполномоченного преодолевал определенные трудности. Имели место обещания и срывы. Так, Министерство труда и социального развития Российской Федерации еще в 2002 году готовило необходимые документы по обоснованию введения института Уполномоченного по правам ребенка на федеральном уровне, однако действий не последовало. Время преодолело эти проблемы.

Этому способствовали процессы становления новой российской государственности, нового конституционного строя, новых органов федеральной власти…. Возник мощный импульс для поиска различных правовых инструментов, методов и средств обеспечения и защиты прав, свобод, чести и достоинства личности. В связи с этим Н.Ю. Хаманева утверждала, что в этих условиях институт омбудсмена, во-первых, является важным дополнением механизма государственного управления защитой прав человека, во-вторых, становится привлекательным для России²³⁰. Следует с ней согласиться.

Указ Президента РФ об Уполномоченном по правам ребенка – это огромное завоевание в истории развития правовых основ российского законодательства в отношении детей и вхождении России в систему международных стандартов и требований в отношении защиты детства. В своем Послании Федеральному Собранию РФ наряду со многими заявленными проблемами Президент РФ подтвердил значимость принятого Указа, заявив, что уделит теме защиты прав, свобод и законных интересов ребенка особое внимание и подробно остановится на проблемах, которые требуют новых решений и подходов²³¹.

Президент говорил о демографической ситуации (об увеличении рождаемости в России), развитии программы «Родового сертификата» в рамках национального проекта «Здоровье» и мер социальной поддержки семей, о выделении 100 миллиардов рублей на два года на модернизацию здравоохранения, в том числе детской медицины, об углубленной диспансеризации подростков, начиная с 2011 года; о вакцинопрофилактике, доступности для детей качественных лекарственных препаратов и ранней диагностике туберкулеза, онкологических и иных опасных заболеваний; о поддержке молодых и многодетных семей; об использовании «материнского капитала» на погашение ипотечных жилищных кредитов; о создании режима наибольшего благоприятствования для многодетных семей. Особой строкой стояли в Послании вопросы о дальнейшем совершенствовании законодательства о благотворительной деятельности и исключении из налогооблагаемого дохода средств, получаемых на поддержку от благотворительных организаций, о детских садах и местах в них. Социализация детей в коррекционных детских домах – задача № 1, потому что их работа, к сожалению, направлена на изоляцию детей от гражданского общества. Должны активизировать свою работу попечительские советы и работать «максимально открыто». Было заявлено о необходимости Программы социальной адаптации и сопровождения выпускников детских домов. В центре внимания Уполномоченных по правам детей, местных администраций и органов надзора должны оставаться проблемы насилия в отношении детей, вовлечения их в наркоманию, проституцию и другие криминальные среды. Здесь важнейшей должна стать профилактика при безусловном ужесточении наказаний. В рамках новой государственной программы «Доступная среда»²³² – вопросы насилия в семье, развитие инфраструктуры для жизни инвалидов и детей с тяжелыми заболеваниями, создание полноценных условий для активной их жизни. Должна продолжить свое развитие инициатива «Наша «Новая школа», которая коснется школьных учителей, их переподготовки. Президент также заявлял о необходимости завершения создания общенациональной системы поиска и поддержки талантливых детей. В Послании Президента РФ не только говорится о задачах работы с детьми, но приведены интересные факты положительного накопленного опыта, к примеру, в патриотическом, экологическом воспитании, которые способны помочь решать проблемы природоохранительной сферы, а значит, здоровья²³³.

Понимая важность роли Уполномоченного по правам ребенка, автором сделана попытка разработать проект Федерального закона «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации»²³⁴ с учетом зарубежного опыта североевропейских стран: Швеции, Норвегии, Финляндии, а также,– Шотландии. При разработке проекта Федерального закона «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации» было учтено, что новый институт создавался в России в процессе реформирования системы административно-правовой защиты прав ребенка, а не встраивался в нее.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации способ формирования должности Уполномоченного по правам ребенка – различный. Обозначим эти способы: парламентский – независимый, самостоятельный Уполномоченный по правам ребенка, назначаемый законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации; в рамках органа исполнительной власти; в структуре Аппарата Уполномоченного по правам человека. Сегодня в каждом субъекте РФ учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка.

Предпочтительной моделью функционирования Уполномоченного по правам ребенка представляется парламентская, предполагающая назначение Уполномоченного представительным органом власти и реализацию правового статуса Уполномоченного по правам ребенка на основе комплексного профильного закона. Деятельность так называемого парламентского Уполномоченного, правовой статус которого регулируется специальным законом, реализуется на основе принципа независимости. Многие субъекты РФ движутся в этом направлении (республики Тыва и Хакасия, Чувашская республика и др.). Можно сделать вывод, что модели учреждения института Уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ, в соответствии с которыми уполномоченные по правам ребенка входят в структуру Аппарата Уполномоченного по правам человека или исполнительной власти, не позволяют до конца обеспечить реализацию принципа независимости в их деятельности.

По-прежнему остается приоритетной задача создания системы единого централизованного института Уполномоченного по правам ребенка, возглавить которую следует Федеральному Уполномоченному. С этой целью необходимо, чтобы Федеральный Уполномоченный по правам ребенка, во-первых, координировал деятельность уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ, во-вторых, вносил кандидатуры для замещения должности «Уполномоченный по правам ребенка» представительному органу государственной власти субъекта РФ.

Кроме того, для создания единого института Уполномоченного по правам ребенка в России необходимы как разработка Федерального закона «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации», так и обеспечение функционирования уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ на основе специальных законов. С этой целью необходима комплексная совместная работа представительных органов государственной власти субъектов по выработке единого варианта такого закона. Для субъектов России в качестве образца автор предлагает использовать законодательство Татарстана, Ненецкого Автономного округа об Уполномоченном по правам ребенка, потому что в данных регионах омбудсмены назначаются на должность представительным органом государственной власти, что позволяет обеспечить независимость и самостоятельность их деятельности.

До 2018 года ситуация была такова: только в 55 субъектах Российской Федерации из 85 статусы уполномоченных по правам ребенка регулировались специальными комплексными Законами об Уполномоченном по правам ребенка. Это такие субъекты Российской Федерации, как:

1) Санкт-Петербург²³⁵;

2) Республика Адыгея²³⁶;

3) Республика Башкортостан²³⁷;

4) Ленинградская область²³⁸;

5) Карачаево-Черкесская Республика²³⁹;

6) Республика Калмыкия²⁴⁰;

7) Республика Карелия²⁴¹;

8) Республика Саха (Якутия)²⁴²;

9) Краснодарский край²⁴³;

10) Республика Тыва²⁴⁴;

11) Республика Хакасия²⁴⁵;

12) Чувашская республика²⁴⁶;

13) Республика Татарстан²⁴⁷;

14) Забайкальский край²⁴⁸;

15) Самарская область²⁴⁹;

16) Ненецкий АО²⁵⁰;

17) Ямало-Ненецкий АО²⁵¹;

18) Орловская область²⁵²;

19) Ульяновская область²⁵³;

20) Волгоградская область²⁵⁴;

21) Тамбовская область²⁵⁵;

22) Псковская область²⁵⁶;

23) Еврейская Автономная область²⁵⁷;

24) Новгородская область²⁵⁸;

25) Астраханская область²⁵⁹;

26) Мурманская область²⁶⁰;

27) Оренбургская область²⁶¹;

28) Кемеровская область²⁶²;

29) Саратовская область²⁶³;

30) Тверская область²⁶⁴;

31) Липецкая область²⁶⁵;

32) Калужская область²⁶⁶;

33) Иркутская область²⁶⁷;

34) Владимирская область²⁶⁸;

35) Ярославская область²⁶⁹;

36) Томская область²⁷⁰;

37) Тульская область²⁷¹;

38) Ханты-Мансийский АО – Югры²⁷²;

39) Хабаровский край²⁷³;

40) Кировская область²⁷⁴;

41) Нижегородская область²⁷⁵;

42) Свердловская область²⁷⁶;

43) Ивановская область²⁷⁷;

44) Рязанская область²⁷⁸;

45) Вологодская область²⁷⁹;

46) Новосибирская область²⁸⁰;

47) Пермский край²⁸¹;

48) Пензенская область²⁸²;

49) Камчатский край²⁸³;

50) Республика Крым²⁸⁴;

51) г. Севастополь²⁸⁵;

52) Курганская область²⁸⁶;

53) Брянская область²⁸⁷;

54) Архангельская область²⁸⁸;

55) Ставропольский край²⁸⁹.

Ранее аналогичный Закон действовал в Москве²⁹⁰, однако был отменен. Заметим, что в некоторых субъектах РФ²⁹¹, где действуют Законы об Уполномоченном по правам ребенка, принцип независимости деятельности детских омбудсменов (уполномоченных по правам ребенка) пока не реализован. Это связано с тем, что в таких субъектах РФ уполномоченные по правам ребенка встроены либо в структуру исполнительной власти (Республика Адыгея, Республика Саха (Якутия), Самарская, Ярославская, Вологодская, Курганская, Брянская, Архангельская области и Ставропольский край), либо Аппарата Уполномоченного по правам человека (Ханты-Мансийский АО – Югры, Пермский край, Астраханская, Тверская, Тульская и Рязанская области), что препятствует им самостоятельно, независимо от региональных государственных органов реализовывать свой административно-правовой статус.

Также необходимо помнить, что назначение уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ именно законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ является главнейшей гарантией их независимости от региональных государственных органов. Поэтому в целях обеспечения ее (независимости омбудсменов от региональных государственных органов) законодательство многих субъектов РФ следует скорректировать.

В таких 11 субъектах Российской Федерации, как республики Алтай²⁹², Ингушетия²⁹³, Дагестан²⁹⁴, Марий Эл²⁹⁵, Бурятия²⁹⁶, Чеченская²⁹⁷, Кабардино-Балкарская²⁹⁸, Коми²⁹⁹, Северная Осетия-Алания³⁰⁰, Мордовия³⁰¹, Удмуртская³⁰² статус уполномоченных по правам ребенка регулировался Указами глав республик. В Сахалинской³⁰³, Калининградской³⁰⁴, Омской³⁰⁵ областях и Алтайском крае³⁰⁶ – Указами губернаторов. Ранее аналогичными Указами регулировался статус уполномоченных по правам ребенка в Курганской³⁰⁷ и Брянской³⁰⁸ областях. Таким образом, в 15 субъектах Российской Федерации должность уполномоченных по правам ребенка образована в связи с изданием главами Республик и губернаторами областей соответствующих Указов, которыми и регулируется в настоящее время статус уполномоченных по правам ребенка. Разработка же законов об Уполномоченном по правам ребенка в этих субъектах РФ остается приоритетной задачей.

Постановлениями губернаторов статус уполномоченных по правам ребенка регламентировался в таких 6 субъектах РФ, как Приморский край³⁰⁹, Белгородская³¹⁰, Курская³¹¹, Магаданская³¹², Амурская³¹³, Костромская области³¹⁴. Представляется важным заметить, что на основе постановлений губернаторов еще совсем недавно свой статус реализовывали уполномоченные по правам ребенка в Ставропольском³¹⁵ и Алтайском³¹⁶ краях.

В Чукотском Автономном Округе законодательство о статусе Уполномоченного ограничено соответствующим губернаторским Распоряжением³¹⁷. Ранее аналогичное распоряжение действовало и в Чеченской республике³¹⁸. Представляет интерес регулирование статуса уполномоченных по правам ребенка в Воронежской, Архангельской и Тюменской областях, в которых должности детских омбудсменов (уполномоченных по правам ребенка) учреждены при губернаторах. Свой статус они (уполномоченные) реализуют, руководствуясь законодательством об охране детства.

Так, например,

в Воронежской области действуют законы «Об отдельных мерах по защите прав ребенка на территории Воронежской области»³¹⁹, «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Воронежской области в связи с учреждением должности уполномоченного по правам ребенка при губернаторе Воронежской области»³²⁰;

в Архангельской области (в дополнение к Закону Архангельской области «Об уполномоченном при Губернаторе Архангельской области по правам ребенка») – Закон Архангельской области «О статусе лиц, замещающих государственные должности Архангельской области в исполнительных органах государственной власти Архангельской области»³²¹;

в Тюменской области – Закон Тюменской области «О защите прав ребенка»³²².

Помимо указанных выше Ханты-Мансийского АО – Югры, Пермского края, Астраханской, Тверской, Тульской и Рязанской областей в рамках института Уполномоченного по правам человека уполномоченные по правам ребенка функционировал еще в таких 6 субъектах РФ, как Красноярский край³²³, Ростовская³²⁴, Смоленская³²⁵, Челябинская³²⁶, Московская области³²⁷ и г. Москва³²⁸.

В Красноярском крае, Ростовской, Смоленской, Челябинской, Московской областях и г. Москве реализация статусов уполномоченных по правам ребенка регулировалась законодательством об Уполномоченном по правам человека.

Заметим, что в Чеченской республике до принятия Указа Главы Чеченской Республики «Об Уполномоченном по правам ребенка в Чеченской Республике»³²⁹ детский омбудсмен тоже функционировал на основе закона об Уполномоченном по правам человека³³⁰ и являлся составным элементом структуры Аппарата Уполномоченного по правам человека Чеченской Республики.

В Камчатском крае компетенцию Уполномоченного по правам ребенка вплоть до 2014 года реализовывал лично Уполномоченный по правам человека³³¹.

До недавнего времени в Пермском крае³³², Ханты-Мансийском АО – Югры³³³, Астраханской³³⁴, Тверской³³⁵, Тульской³³⁶ и Рязанской³³⁷ областях уполномоченные по правам ребенка функционировали на основе Закона об Уполномоченном по правам ребенка, однако обеспечение их деятельности было возложено на аппараты уполномоченных по правам человека, что является нарушением принципа независимости. Ранее аналогичная ситуация имела место в Забайкальском крае³³⁸. Самые развитые страны (Норвегия, Швеция, Финляндия, Дания) провозглашают запрет работы Уполномоченного по правам ребенка в структуре органа общей компетенции (Уполномоченного по правам человека).

Федеральный Уполномоченный по правам ребенка П. Астахов считает самым неэффективным методом создания института Уполномоченного по правам ребенка его введение в аппарат Уполномоченного по правам человека. Это противоречит даже логике развития событий, ведь Уполномоченный по правам человека существует в Российской Федерации достаточно давно, с середины 90-х годов. Уважаемый институт, серьезные задачи, огромный объем работы. Было бы достаточно этого института, не появись на свет Указ Президента и рекомендации комитета ООН. Надо правильно понимать сегодня вектор государственной политики и ту форму, которая является оптимальной³³⁹. Данный вариант нельзя назвать продуктивным, т.к. должность Уполномоченного по правам ребенка в таком варианте представляет лишь дополнение к должности Уполномоченного по правам человека. Находясь в ведении Уполномоченного по правам человека, защитник детей ограничен в возможности выбора действий для выполнения важных задач. Возможно, что и проблемам детей в некоторых субъектах России в связи с этим уделяется меньшее внимание.

С целью повышения эффективности государственного управления защитой прав ребенка обеспечение деятельности уполномоченных по правам ребенка должно осуществляться исключительно их (уполномоченных по правам ребенка) собственными Аппаратами.

Подведем итоги. До 2019 года

1) в 40 субъектах РФ³⁴⁰ уполномоченные по правам ребенка функционировали на самостоятельной основе, независимо от региональных государственных органов (исполнительной власти);

2) в 33 субъектах РФ³⁴¹ уполномоченные реализовывали свой статус в структуре исполнительной власти;

3) в 12 субъектах РФ³⁴² уполномоченные по правам ребенка являлись составными элементами структуры аппаратов уполномоченных по правам человека.

Анализ таких нормативных правовых актов, регулирующих статус уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ, как Законы, Постановления, Распоряжения, Указы, позволяет сделать вывод, что региональные уполномоченные назначаются на должность

• представительными органами государственной власти субъектов РФ (в 45 субъектах РФ³⁴³);

• уполномоченными по правам человека в субъектах РФ (в 3-х субъектах РФ³⁴⁴);

• высшими должностными лицами субъектов РФ (в 37 субъектах РФ³⁴⁵).

Так выглядела ситуация до настоящего времени. Количественное увеличение наличия должности «Уполномоченный по правам ребенка» в субъектах РФ от 21 в 2009 году – к 85 в 2015 году не привело к качественному изменению ситуации. В начале 2019 года практически во всех субъектах РФ уполномоченные по правам ребенка функционируют в рамках парламентской модели, что безусловно является позитивным фактом (например, Рязанская область и др. субъекты РФ изменили свое представление о сущности детского омбудсмена и выбрали парламентский путь развития данного института). Однако единая система функционирования уполномоченных по правам ребенка пока не создана. Ее отсутствие препятствует осуществлению эффективного государственного управления сферой защиты детства. В результате Федеральный Уполномоченный по правам ребенка не может до конца гарантировать реализацию и соблюдение прав, свобод и законных интересов детей, проживающих на территории Российской Федерации.

21 декабря 2018 г. Совет Федерации РФ одобрил проект закона об уполномоченных по правам ребенка, который устанавливает правовое положение, основные задачи и полномочия детских омбудсменов. Без сомнений можно констатировать, что принятый закон значительно расширяет и полномочия региональных омбудсменов³⁴⁶, о чем будет изложено в последующих главах, но, думается, что принятие Федерального закона «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации» в его парламентском варианте³⁴⁷ (авторский законопроект) позволит обеспечить полноценную реализацию правового статуса Федерального Уполномоченного по правам ребенка, а также уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации в рамках единой системы в соответствии со стандартами Европейской сети омбудсменов по правам ребенка (ENOC).

Федеральный Уполномоченный по правам ребенка не входит напрямую ни в одну из трех ветвей власти (законодательную, исполнительную, судебную). Конституция Российской Федерации должность Уполномоченного по правам ребенка не упоминает, однако, не вычеркивает из своего содержания институт Уполномоченного по правам человека³⁴⁸.

Федеральный Уполномоченный по правам ребенка назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации³⁴⁹, является субъектом государственного управления, а государственное управление, в свою очередь, представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть³⁵⁰. Это говорит о важности института защиты детей в России. Проблемы детства (беспризорность, высокая смертность детей, детская преступность и др.) на каждом историческом этапе являлись архиактуальными для исполнительной власти в России. Сегодня они – главнейшие! Поэтому Президент Российской Федерации, понимая остроту ситуации и сложность решения вопросов детства к 2009 году, своим Указом постановил, что Уполномоченный по правам ребенка на федеральном уровне назначается именно главой государства.

Изучение работ В.С. Широ³⁵¹, А.Ю. Сунгурова³⁵², Н.Ю. Хаманевой³⁵³, А.А. Мохова³⁵⁴ позволяет установить, что административно-правовой статус Уполномоченного по правам ребенка имеет единое теоретическое обоснование со статусами других омбудсменов: Уполномоченного по правам человека и Уполномоченного по защите прав предпринимателей, которые в совокупности со своими аппаратами являются государственными органами³⁵⁵. Деятельность омбудсменов по правам ребенка дополняет существующие средства защиты прав и свобод детей, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод ребенка.

Появлению Федерального Уполномоченного по правам ребенка в России предшествовало создание института Уполномоченного по правам человека, чей административно-правовой статус регулируется Федеральным конституционным законом³⁵⁶, а также становление уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации.

Уполномоченный по правам ребенка и его рабочий аппарат представляют собой относительно самостоятельное обособленное образование, во-первых, состоящее из коллектива граждан Российской Федерации, во-вторых, являющееся структурной частью государственного механизма, в-третьих, наделенное государственно-властными полномочиями.

Кроме того, Уполномоченный по правам ребенка и его аппарат образуются в установленном государством порядке. Их компетенция регламентируется законодательством Российской Федерации, реализуется от имени государства и обеспечивается мерами государственного принуждения.

Таким образом, можно прийти к выводу, что Уполномоченный по правам ребенка и его аппарат характеризуются признаками государственного органа, выделяемыми такими учеными, как С.С. Алексеев³⁵⁷, Т.Н. Радько³⁵⁸, В.И. Фадеев³⁵⁹, Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин³⁶⁰, а также Л.А. Морозова³⁶¹ и М.Н. Марченко³⁶².

Это позволяет с уверенностью утверждать, что Уполномоченный по правам ребенка и его рабочий аппарат являются государственным органом с правом юридического лица, имеющим расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба РФ.

Федеральный Уполномоченный по правам ребенка входит в состав Администрации Президента РФ³⁶³ и представляет собой элемент механизма исполнения функций Президента РФ (в сфере защиты прав ребенка) как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (ч.2 ст.80 Конституции РФ). Поскольку в науке выделяется президентская власть³⁶⁴, представляется возможным Федерального Уполномоченного по правам ребенка отнести именно к этой (Президентской) власти.

Вопрос, касающийся внедрения Уполномоченного и его Аппарата в систему органов государственного управления, как новой формы контроля за соблюдением прав, свобод и законных интересов ребенка, внимательно изучался, так как велика была потребность в демократических механизмах обеспечения реализации на территории России положений Конвенции ООН о правах ребенка.

В основе деятельности Уполномоченного по правам ребенка – реализация мероприятий, связанных с обеспечением выполнения государством требований Конвенции ООН о правах ребенка и помогающих ребенку, чьи права нарушены, обратиться к государству с целью их восстановления и защиты.

Уполномоченный по правам ребенка – посредник между государством и детьми. Ребенок в случае нарушения прав, гарантированных ему Конвенцией, вправе обратиться к Уполномоченному с целью их восстановления и защиты. Взаимоотношения уполномоченных по правам ребенка и детского населения должны становиться более действенными.

Прав был Оливер Уэнделл Холмс, который считал, что человек должен быть причастен к деяниям и страстям своей эпохи, иначе могут счесть, что он не жил.

§ 1.2. Правовой статус Уполномоченного по правам ребенка в России и зарубежных странах

Изучая механизм реализации административно-правового статуса Уполномоченного по правам ребенка, автор обращается непосредственно к рассмотрению понятия «статус», предложенного М.Ю. Тихомировым. Статус (от лат. status – состояние, положение) – правовое положение гражданина, юридического лица, государства, отдельной территории, характеризующееся совокупностью предусмотренных законодательством прав и обязанностей, а также льгот и преимуществ³⁶⁵. Есть и другие точки зрения. Исследование показало, что большинство ученых понимают под правовым статусом юридически закрепленное положение субъекта в обществе³⁶⁶, некоторые включают в него объем закрепленных за субъектом прав и обязанностей, а также гарантии их реализации в сфере государственного управления³⁶⁷.

Проблему исследования административно-правового статуса омбудсмена следует начать с изучения Указа Президента Российской Федерации об Уполномоченном по правам ребенка³⁶⁸. С точки зрения автора настоящей монографии документ этот следует считать революционным для России в связи с тем, что он обозначил главное: «Учредить должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка»³⁶⁹. Указ вышел, 10 лет он в действии. Документ этот структурно представляет работу Уполномоченного, побуждает его к планированию своей деятельности, выстраиванию ее по горизонтали и, особенно, по вертикали. И что же? Указ принят, и все проблемы решены? Так не бывает…

Уже в подготовительный период работы над Указом, в момент проектирования института защиты детства была сформулирована властная компетенция Уполномоченного, а также заложена ее структура, исходя из которой складывался личностный, служебный, профессиональный, правовой статус уполномоченных на федеральном и субъектном уровнях.

Посмотрим на наиболее значимые положения Указа Президента РФ № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка», построенные на существующем международном и российском опыте и определяющие наиболее эффективное решение всех вопросов детства. Не пересказывая содержания всего документа, автор вычленяет императивные глаголы, такие как возложить, предоставить, запрашивать и получать, посещать, направлять, привлекать, рекомендовать. Исследователь считает, что при их упоминании автоматически выстраиваются главные постулаты, формирующие административно-правовой статус Уполномоченного.

Российским законодательством установлено, что должности федеральной государственной гражданской службы относятся к числу должностей государственной службы, которые учреждаются федеральными законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и предназначены для замещения государственными служащими³⁷⁰. Отличительные признаки должности государственной службы подробно были проанализированы профессором Л.Л. Поповым. Первейший из них, по его мнению, заключается в том, что круг наименований должностей государственной службы точно очерчен соответствующими реестрами. Реестр должностей федеральной государственной службы образуют перечни, во-первых, должностей федеральной государственной гражданской службы; во-вторых, типовых воинских должностей; в-третьих, типовых должностей службы в органах внутренних дел³⁷¹.

Перечень должностей федеральной государственной гражданской службы³⁷² и нормативный правовой акт, регулирующий денежное содержание государственных гражданских служащих³⁷³, были дополнены такой дефиницией, как Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка³⁷⁴.

Самым частотным явилось слово «должности», употребленное в Указе в связке со словосочетанием «федеральных гражданских служащих».

Автор считает, что административно-правовой статус Уполномоченного по правам ребенка определяется именно занимаемой должностью, в которой объективируются его функциональная роль, место в системе государственных органов Российской Федерации в сфере защиты прав ребенка.

Таким образом, проведенное автором исследование показало, что административно-правовой статус Уполномоченного по правам ребенка на федеральном уровне и омбудсменов в субъектах РФ следует рассматривать как статус федерального гражданского служащего и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации соответственно.

Поэтому автор пришел к выводу, что статус омбудсменов по правам ребенка любого уровня регулируется нормами законодательства о государственной гражданской службе³⁷⁵.

Исследовав позиции таких ученых, как Н.М. Конин³⁷⁶, В. Кобалевский³⁷⁷, И.Н. Пахомов³⁷⁸, И.И. Евтихиев³⁷⁹, Ц.А. Ямпольская³⁸⁰, С.С. Студеникин³⁸¹, Ю.Н. Старилов³⁸², А.Ф. Евтихиев³⁸³, А.Т. Усольцев³⁸⁴, А.Б. Агапов³⁸⁵, Б.В. Россинский³⁸⁶, А.Н. Костюков³⁸⁷, автор пришел к выводу, что государственные служащие, обладающие властными, распорядительными полномочиями, являются должностными лицами. Следует при этом принять во внимание, что, исходя из смысла ст. 2.4 КоАП РФ, властная компетенция должностного лица распространяется не только на подчиненных сотрудников, но и, в том числе, на лиц, не находящихся от него в служебной зависимости³⁸⁸.

Уполномоченный по правам ребенка – не исключение, потому что именно он обеспечивает координацию и реализацию государственной управленческой деятельности в сфере защиты прав ребенка, осуществляет контрольные мероприятия с целью обеспечения исполнения положений Конвенции ООН о правах ребенка. Представляется важным заметить, что элементы правового статуса Уполномоченного по правам ребенка и должностного лица аналогичны.

Таким образом, можно с уверенностью утверждать, что Уполномоченный по правам ребенка – должностное лицо – государственный служащий РФ, исполняющий обязанности по государственной должности федеральной государственной службы, обладающий установленными Указом Президента РФ «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерацией по правам ребенка»³⁸⁹ полномочиями по выполнению задач и осуществлению функций в сфере государственного управления защитой детства.

Уполномоченный по правам ребенка сочетает в себе черты индивидуального и коллективного. Во-первых, – это конкретный человек, гражданин, во-вторых, – содержание его деятельности, преследующее государственные и общественные цели, определяется не личностью конкретного человека, а его должностью. Таким образом, можно сделать вывод, что Уполномоченный по правам ребенка и его Аппарат ответственны за свою деятельность. П.И. Кононов, классифицируя в своей работе должностных лиц, уделяет внимание административной ответственности, как элементу статуса³⁹⁰.

Президент РФ, назначая на должность и освобождая от нее Федерального Уполномоченного, – защитника прав ребенка, – тем самым несет ответственность за его деятельность и за выполнение государственных программ в сфере защиты детства в России. Отсутствие до декабря 2018 года Федерального закона о детском омбудсмене препятствовало повышению эффективности государственного управления сферой защиты детства³⁹¹. В результате Уполномоченный не мог до конца гарантировать реализацию и соблюдение прав и законных интересов детей, проживающих на территории Российской Федерации.

Разрабатывая законопроект «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации», автор видит его наиглавнейшую задачу – в повышении эффективности реализации статуса Федерального Уполномоченного и обеспечении гарантии функционирования Федерального Уполномоченного, уполномоченных в субъектах РФ на основе такого важнейшего принципа, как независимость. В законопроекте сделана попытка не только изложить основные элементы статуса Уполномоченного, но и предложены определения дефиниций «Федеральный Уполномоченный по правам ребенка», «Уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации» с учетом позиций таких ученых, как А.Б. Агапов³⁹², Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов³⁹³, а также Л.Л. Попов³⁹⁴, которыми ранее было сформулировано определение-понятие «государственный служащий».

Они звучат следующим образом: Федеральный Уполномоченный по правам ребенка – это гражданин Российской Федерации, независимый от политических структур, достигший возраста 25 лет, имеющий высшее профессиональное образование, стаж работы в области защиты основных прав и свобод человека, обладающий авторитетом в обществе, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной гражданской службы.

Уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации – это гражданин Российской Федерации, независимый от политических структур, достигший возраста 25 лет, имеющий высшее профессиональное образование, стаж работы в области защиты основных прав и свобод человека, обладающий авторитетом в обществе, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации³⁹⁵.

Принятый Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» содержит следующее понимание дефиниции Уполномоченного по правам ребенка:

• гражданин Российской Федерации не моложе тридцати лет, обладающий безупречной репутацией, имеющий высшее образование и опыт работы по реализации и защите прав и законных интересов детей, восстановлению нарушенных прав и законных интересов детей либо опыт правозащитной деятельности³⁹⁶.

Автор полагает, что под административно-правовым статусом Федерального Уполномоченного по правам ребенка необходимо понимать его (Уполномоченного) правовое положение в структуре государственного аппарата Российской Федерации, урегулированное нормами административного права в сфере охраны и обеспечения реализации прав, свобод и законных интересов ребенка. Данное определение «правового статуса» можно применить и к защитникам прав ребенка, входящим в состав Европейской (ENOC) и Британско-ирландской (BINOCC) сетей омбудсменов и комиссаров по правам ребенка³⁹⁷.

Рассматривая сущность, содержание и структуру организационного механизма реализации правового статуса Уполномоченного по правам ребенка, следует глубже задуматься над собственно элементами административного правового статуса должности Уполномоченного по правам ребенка, являющегося государственным служащим.

Профессор Бахрах Д.Н., Заслуженный деятель науки Российской Федерации, находит очень точное и меткое для комментирования понятия «должность» слово – «клеточка» администрации, «первичный нерасчлененный компонент, в определенной степени обособленный»³⁹⁸. Это слово – синоним к простейшей ячейке аппарата, то есть одному работнику (в том числе и к Омбудсмену по правам ребенка), регламентирующей его место и роль в административном ансамбле.

Иначе, это стабильный комплекс обязанностей и прав; правовое установление, ориентированное на Уполномоченного, который должен выполнять государственные обязанности по защите прав ребенка; средство разделения труда, административной деятельности; минимальный предел дифференциации властных функций; средство стабилизации, формализации деятельности Уполномоченного по правам ребенка; персональное служебное место.

В правовом статусе Уполномоченного по правам ребенка необходимо выделять четыре компонента: целевой (от закона – к должностной инструкции; задачи и функции); организационный (распорядительный порядок назначения, название, порядок учреждения, преобразования, ликвидации; место в служебной иерархии; порядок замещения и освобождения; включение в штатное расписание); компетенционный (совокупность служебных обязанностей и прав); личные права (регламентация должностного оклада, надбавки к нему, права на отдых и т.д.). Бахрах Д.Н. рассматривает статус как комплексное правовое образование, состоящее из норм административного и иных отраслей права³⁹⁹. Автор соглашается с Д.Н. Бахрахом и считает, что и административно-правовой статус Уполномоченного по правам ребенка безусловно представляет комплексное правовое образование.

А.Б. Агапов, как и Д.Н. Бахрах, выделяет в структуре административно-правового статуса гражданского служащего, а значит и Уполномоченного по правам ребенка, такие важнейшие элементы, как права (социальные, публичные, на проведение служебных проверок, информационные, естественные) и обязанности (квалификационные, субординационные, дисциплинарные, статутные), а также запреты и ограничения.

А.Б. Агапов также считает, что элементом статуса является и ответственность за ненадлежащее исполнение прав и обязанностей⁴⁰⁰. Л.А. Сергиенко выделяет аналогичные элементы⁴⁰¹. О.В. Смирнов считает, что к перечисленным элементам статуса служащих необходимо относить и правосубъектность⁴⁰².

Продолжая изучать административно-правовой статус Уполномоченного, автор настоящего исследования обращается к мнению В.М. Манохина о статусе государственного служащего⁴⁰³ и делает вывод, что в правовом статусе Уполномоченного по правам ребенка необходимо выделять задачи, предусмотренные его должностью, основные функции, а также правовые формы деятельности и взаимоотношений омбудсмена с различными органами государственного управления.

Поскольку Уполномоченный по правам ребенка является государственным служащим, представляется возможным применить к нему (Уполномоченному) дефиниции, касающиеся вопроса статуса, предложенные А.А. Аникитиным⁴⁰⁴ и А.Н. Костюковым⁴⁰⁵. Таким образом, к элементам структуры административно-правового статуса Уполномоченного по правам ребенка можно отнести государственные гарантии его функционирования.

Россинский Б.В. также подробно рассматривает основы правового положения государственного служащего, то есть его правового статуса. По его мнению, статусом является совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности служащих⁴⁰⁶. Он говорит о важнейших правовых актах, его регулирующих, среди которых федеральные законы о системе государственной службы Российской Федерации⁴⁰⁷, о государственной гражданской службе Российской Федерации⁴⁰⁸ и другие. Исследование показало, что российским законодательством установлены такие элементы правового статуса Уполномоченного, как основные права и обязанности; различного рода ограничения и запреты; требования к служебному поведению; процедура урегулирования конфликтов интересов на гражданской службе; представление сведений о доходах и расходах, а также об имуществе и обязательствах имущественного характера⁴⁰⁹.

Можно сделать вывод о том, что административно-правовой статус Уполномоченного по правам ребенка – это содержание его государственно-служебных правоотношений, т.е. основные их элементы, с изменением которых изменяется и правовой статус омбудсмена (например, увольнение Уполномоченного или утрата им гражданства РФ).

Л.Л. Попов изложил основы административно-правового статуса служащих⁴¹⁰, которые можно применить и к Федеральному Уполномоченному по правам ребенка, и к уполномоченным по правам ребенка в субъектах Российской Федерации.

Ю.Н. Старилов, рассматривая правовой статус должностного лица, определяет его правовое положение и влияющие на него факторы. Он, заявляя, что в литературе высказаны различные точки зрения по вопросу о факторах, выделяет восемь основных составных элементов. Среди них такие, как принципы государственной службы, наименование должностного лица и его место в системе государственной службы, льготы и компенсации. Ответственность он классифицирует как позитивную и ретроспективную⁴¹¹. Уполномоченные по правам ребенка, являясь проводниками государственной политики в области защиты прав ребенка, несут при этом повышенную ответственность. Таким образом, если уполномоченные по правам ребенка нарушают установленные правовые нормы, не выполняют должностных обязанностей, возникают условия для привлечения их к ответственности. Формы ее различны: принуждение выполнить установленные требования и претерпевать определенные последствия. В итоге, ответственность сочетает в себе такие компоненты, как объективные требования и субъективное отношение к ним индивида⁴¹².

Проанализировав мнение польского ученого С. Ковалевски, считающего задачи и функции главнейшими элементами в структуре статуса должностного лица⁴¹³, приходим к выводу, что они (задачи и функции), безусловно, оказывают воздействие на остальные позиции его административно-правового статуса. Нормы административно-правового статуса Федерального Уполномоченного в части порядка назначения и освобождения от должности, функций, прав, обязанностей, ответственности и др. рассредоточены в нормативных актах, таких, как Указы Президента Российской Федерации, Федеральные законы. Нормы же статуса уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ – в законах представительного органа субъекта РФ и актах руководителя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

Федеральный Омбудсмен по правам ребенка должен способствовать совершенствованию законодательства в сфере защиты детства; восстановлению нарушенных прав ребенка; развитию международного сотрудничества в области административно-правового регулирования деятельности уполномоченных; правовому просвещению населения по вопросам прав и свобод ребенка, форм и методов их защиты.

Задачи правовой регламентации осуществляемых омбудсменом полномочий в сфере государственного управления защитой детства теснейшим образом связаны с актами, регулирующими его статус. Он должен разработать собственную должностную инструкцию своей деятельности, регламентирующую процедуру выполнения возложенных на него полномочий.

Согласимся с Л.А. Сергиенко, что в должностных инструкциях регламентируется административно-правовой статус работников. Они должны содержать ответы на вопросы «что?», «как?», «какими средствами?» должен и может делать работник?» В итоге правильно составленная инструкция позволит Уполномоченным сопоставлять заранее установленные показатели с фактически достигнутыми в работе результатами⁴¹⁴. В процессе разработки должностной инструкции омбудсмен должен принимать непосредственное участие. Таким образом, Уполномоченный по правам ребенка, разработав соответствующий документ, обеспечит стабильную реализацию государственного управления в правозащитной деятельности. Следуя положениям разработанной должностной инструкции, он будет способствовать выполнению поставленной государством задачи.

Думается, что тщательного отношения к разработке своей должностной инструкции должны потребовать от себя и Федеральный Уполномоченный по правам ребенка, и омбудсмены в регионах РФ, чтобы затем отразить в своих планах эффективный и качественный подход к осуществлению своей компетенции.

В структуре статуса омбудсмена необходимо выделять такие элементы, как права и обязанности, функции, формы и методы реализации компетенции, принципы и цели деятельности, а также ответственность за неисполнение возложенных на него государством задач (административная деликтоспособность) и гарантии функционирования в области защиты прав, свобод и законных интересов ребенка. Представляется важным, что административная правоспособность, а также административная дееспособность не могут быть однопорядковыми элементами правового статуса наряду с правами, обязанностями и ответственностью. Такой вывод делается в связи с тем, что административная правоспособность и административная дееспособность при наличии юридического факта являются лишь условием превращения субъекта права в субъект конкретного административного правоотношения.

Дополнительными элементами статуса следует считать меры стимулирующего воздействия, которые могут быть применены к Уполномоченным, то есть разнообразные социальные льготы и поощрения. Нельзя забывать также о таких важнейших элементах в его структуре, как порядок назначения Уполномоченного на должность и освобождения от нее⁴¹⁵.

Если быть кратким, думается, что статус Уполномоченного представляет собой совокупность следующих элементов: прав, обязанностей, ответственности за принятие решений и неисполнение полномочий, гарантий функционирования в области защиты прав, свобод и законных интересов ребенка.

Проведенное исследование показало, что совершенствование механизма реализации правового статуса Уполномоченного по правам ребенка будет являться актуальным направлением в системе государственного управления защитой прав ребенка.

Думается, что деятельность Уполномоченного по правам ребенка должна содействовать изменению явлений социальной действительности в положительную сторону.

И только тогда, по мнению автора, правовой статус Уполномоченного по правам ребенка сможет быть реализован в полном объеме в соответствии с позицией теории социального государственного управления, предполагающей налаженность, сбалансированность, устойчивость и стабильность в формировании, развитии и реализации административно-правового статуса Уполномоченного по правам ребенка и его правового регулирования.

Подобное управление тотчас потребует применения соответствующих норм права и других правовых средств воздействия на отношения в сфере защиты прав, свобод и законных интересов ребенка.

Сам факт правового регулирования статуса Уполномоченного по правам ребенка потребует определенного процесса правотворчества и закрепления его в Федеральном законе «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации».

Заметим, что термин «механизм правового регулирования» ввел в научный оборот С.С. Алексеев, имея ввиду совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения»⁴¹⁶. Вслед за С.С. Алексеевым определенные теоретические обобщения были проделаны Л.С. Явичем⁴¹⁷, В.М. Горшеневым⁴¹⁸, П.Е. Недбайло⁴¹⁹, И.И. Веремеенко⁴²⁰…

В авторском законопроекте «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации» учтены нормы права и принципы, объективированные в различных Законах, Указах и других нормативных правовых актах, регулирующих защиту детства, а также правовые отношения Уполномоченного по правам ребенка с другими органами, предпосылкой которых являются различные юридические факты. В исходной юридической базе заложена модель взаимодействия Федерального Уполномоченного по правам ребенка с уполномоченными в субъектах России.

В законопроекте «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации» соблюдены четыре формы реализации норм, регулирующих статус Уполномоченного: соблюдение, исполнение, использование, применение. Основной формой реализации статуса Уполномоченного по правам ребенка является исполнение, т.е. совершение активных действий, направленных на реализацию обязывающих правовых предписаний в его повседневной деятельности, что позволит повысить эффективность государственного управления в сфере защиты детства.

В области государственного управления, в том числе в диапазоне деятельности Уполномоченного по правам ребенка, необходимо выделять как материальные, так и процессуальные управленческие отношения, необходимые для выработки единого подхода реализации правозащитной деятельности.

Под административно-правовыми отношениями омбудсменов (Федерального Уполномоченного и уполномоченных в субъектах РФ) между собой, а также с другими правозащитными органами и организациями следует понимать урегулированные нормами административного права отношения, в которых стороны выступают носителями взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных нормами законодательства о защите детства.

Исследование показало, что правовое регулирование статуса Уполномоченного по правам ребенка должно включать два основных этапа: 1) нормативная правовая регламентация статуса Уполномоченного по правам ребенка; 2) стадия действия норм права. Все это может состояться лишь при условии нормального, согласованного развития гражданского общества и государственного управления сферой защиты прав ребенка.

Думается, что определенные позиции следует скорректировать во имя реализации положений Конвенции ООН о правах ребенка в целях защиты детства. Поэтому автор считает, что необходимо продолжать развивать институт имплементации законодательства европейских государств, регулирующего статус европейских уполномоченных по правам ребенка (омбудсменов и комиссаров по правам ребенка).

Изучение правового регулирования статуса российского Уполномоченного по правам ребенка позволило прийти к выводу, что, к сожалению, в Указе Президента РФ № 986 (об Уполномоченном по правам ребенка) есть недостаток. В нем не закреплены в полном объеме, как у Уполномоченного по правам человека, цели, задачи, функции и другие элементы статуса Уполномоченного по правам ребенка, кроме процедуры назначения на должность, освобождения от нее и общих прав.

Принятый в 2018 году Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» в полной мере, также как и Указ № 986 элементы статуса детского омбудсмена не раскрывает. Но все одобренный Президентом закон можно считать важным вкладом в дело развития института детского омбудсмена.

Представляется необходимым исследовать опыт административно-правового регулирования статуса омбудсменов из государств Северной (Норвегии, Швеции, Финляндии) и Северо-Западной Европы (Шотландии) с целью, во-первых, выработки предложений по его применению, во-вторых, совершенствования отечественного законодательства о статусе Российского Уполномоченного.

Н.Ю. Хаманева посвятила много лет работе по изучению правового статуса Уполномоченного по правам человека, «омбудсменовской» службе, возникшей в России по образцу классического скандинавского омбудсмена, достаточно полно описанной в автореферате В.В. Бойцовой⁴²¹. Статус Уполномоченного по правам ребенка также формировался под воздействием североевропейского опыта.

Проведенное исследование показало, что Норвегия была первой страной, в которой появилась должность Омбудсмена⁴²², уполномоченного законом на защиту прав, свобод и законных интересов ребенка. С 1981 года Омбудсмен по правам ребенка в Норвегии неустанно работает над совершенствованием национального и международного законодательства, касающегося благополучия детей.

Были приняты Закон⁴²³ и Инструкции для омбудсмена по правам ребенка⁴²⁴, регулирующие его административно-правой статус. Норвежского Омбудсмена по правам ребенка назначает король сроком на шесть лет⁴²⁵. Никто не может замещать должность Омбудсмена более 6 лет⁴²⁶. Таким образом, каждый Омбудсмен реализует свой статус в совокупности не более одного срока. У него (Омбудсмена) есть секретариат, помогающий ему в работе. Сам Омбудсмен назначает одного сотрудника в качестве постоянного своего заместителя. Можно сделать вывод, что в Норвегии данный институт является политически нейтральным, потому что Омбудсмен по правам ребенка не входит в состав какой-либо политической партии. Он функционирует при Министерстве по делам детей и семьи. Ни Парламент, ни Правительство Норвегии не имеют права давать ему указания. Король лишь вправе издавать общие инструкции по организации и порядку работы Омбудсмена. Таким образом, в остальном – независимость является важнейшим принципом реализации правого статуса Омбудсмена по правам ребенка.

В целях совершенствования статуса уполномоченных по правам ребенка в России необходимо исследовать право Норвежского Омбудсмена действовать как по собственной инициативе, так и по просьбе других лиц. Важно, что правом обращения к Омбудсмену в связи с нарушением органами государственной власти и (или) частными учреждениями прав ребенка обладает любое лицо, как несовершеннолетнее, так и совершеннолетнее. Например, если обращение к нему (Омбудсмену) касается нарушения прав конкретного ребенка и не исходит от самого ребенка, он (Омбудсмен) не будет рассматривать дело без разрешения ребенка или его опекуна (в зависимости от возраста ребенка). Однако, руководствуясь собственными соображениями, Омбудсмен вправе рассмотреть дело, даже если специальное разрешение не было получено. Он самостоятельно решает, содержит ли заявление достаточные основания для инициирования процедуры его рассмотрения. По итогам рассмотрения дела Омбудсмен формулирует свою позицию⁴²⁷.

В Норвегии Омбудсмен отказывает в принятии заявлений в случаях, если они касаются отдельных конфликтов между ребенком и его опекунами, между опекунами в связи с исполнением родительских обязанностей и иных подобных вопросов. Он сообщает причину отказа и предоставляет информацию о том, какие инстанции решают данные проблемы. Важно, что отказ Омбудсмена в принятии заявления не подлежит обжалованию⁴²⁸.

Основная задача Омбудсмена по правам ребенка – следить за соблюдением Конвенции ООН о правах ребенка, как на национальном, так и на международном уровне; добиваться, чтобы нормативные правовые акты органов управления не противоречили ее положениям. Ежегодно, до 1 апреля, Омбудсмен обязан предоставить Министерству по делам детей и семьи отчет о проделанной работе.

В результате проведенного анализа автор пришел к выводу, что обязанностями Норвежского Омбудсмена являются представление и защита прав, свобод и интересов ребенка в государственных органах, частных организациях, а также исследование условий, в которых дети растут и развиваются. В связи с этим он обязан предлагать меры, способные повышать безопасность детей и разрешать конфликты между детьми и различными субъектами. Пропаганда Конвенции о правах ребенка среди общественных и государственных структур, пожалуй, – главнейшая обязанность Омбудсмена.

Он имеет право исследовать и обнародовать вопросы, имеющие значение для улучшения благополучия детей и молодежи. Однако, в соответствии с законодательством о его статусе, он не вправе давать обратный ход административным мерам или отменять административные решения, принятые органами государственного управления⁴²⁹. Таким образом, можно сделать вывод, что в Норвегии Омбудсмен не обладает функцией проведения контрольных мероприятий.

Также важно отметить, что Омбудсмен по правам ребенка не имеет полномочий по расследованию отдельных случаев внутрисемейных конфликтов. Он не может делать заявления по делам, в отношении которых осуществляется полицейское расследование, или находящихся на рассмотрении судов, включая такие (дела), по которым уже было вынесено судебное решение. Несмотря на отсутствие контрольных полномочий, он вправе подвергать критике фактическую и юридическую стороны решений органов государственного управления по вопросам защиты прав ребенка⁴³⁰. Вопросы, связанные с правовыми спорами, Омбудсмен предлагает решить Уполномоченному Стортинга⁴³¹ (Norway Parliamentary Ombudsman)⁴³².

Проведенное автором исследование показало, что Норвежское Правительство, изучая деятельность Омбудсмена по правам ребенка, рекомендовало ему уделять меньше внимания отдельным случаям, а больше сосредотачиваться на общих вопросах. Именно такое смещение акцента деятельности Омбудсмена было применено на практике⁴³³. Омбудсмен осуществляет роль политика, выступающего от имени детей, и роль активиста в случаях, когда какое-то особое дело требует внимания органов власти и СМИ. Также его обязанности могут заключаться в предоставлении консультаций родителям, организациям в отношении интересов детей. Инициирование проектов и исследований является еще одним способом сбора информации о детях. Кроме того, многие учреждения, а также СМИ обращаются к Омбудсмену за информацией. В целях оказания Омбудсмену помощи при проведении расследований нарушений прав ребенка органы государственной власти, государственные и частные учреждения обязаны предоставлять Омбудсмену по правам ребенка необходимую для выполнения возложенных на него функций информацию по его требованию в целях защиты прав норвежских детей. Для реализации данного положения Омбудсмен обладает правом беспрепятственного доступа во все государственные и частные учреждения⁴³⁴.

В Швеции институт Омбудсмена по правам ребенка (Barnombudsman) был учрежден в 1993 году. Термин «омбудсмен» существует в Швеции с 1809 года⁴³⁵. Его деятельность регулируется специальным законом⁴³⁶. Шведский Омбудсмен по правам ребенка является государственным служащим, назначаемым Правительством на определенный срок.

Омбудсмен самостоятельно определяет свою организационную структуру и основные направления работы. Его главная задача – добиваться обеспечения органами государственного управления прав и интересов детей и молодежи, изложенных в Конвенции ООН о правах ребенка, а Конвенция – основной документ, которым руководствуется Омбудсмен в решении своих задач. Он контролирует ее соблюдение, а также выявляет нормативные акты, противоречащие ее положениям. Результаты своей работы Омбудсмен представляет в виде ежегодного доклада Правительству.

В своей деятельности Омбудсмен по правам ребенка должен 1) предлагать поправки в законы с целью реформирования механизма административно-правового регулирования защиты прав ребенка; 2) воздействовать (влиять) на общественное мнение с целью усиления внимания государства и граждан к проблемам детства; 3) выносить на общественное обсуждение права и интересы несовершеннолетних; 4) представлять интересы шведских детей на международной арене; 5) собирать сведения и обобщать статистические данные об условиях жизни детей и молодежи и анализировать их в целях обретения новых решений проблем детства; 6) следовать международным тенденциям в области защиты детей и доводить до сведения населения положения Конвенции ООН о правах ребенка; 7) запрашивать у административных органов, муниципалитетов и округов информацию о том, какие меры были приняты в их работе для обеспечения соблюдения прав детей и молодежи в соответствии с главным международным документом (Конвенцией о правах ребенка)⁴³⁷.

Несмотря на то, что Омбудсмен по правам ребенка по собственной инициативе проводит расследования по общим вопросам нарушений прав детей, он не вправе расследовать отдельные происшествия. Таким образом, у него отсутствуют полномочия определять, действовали ли органы государственного управления законно в отношении конкретного ребенка. Поэтому жалобы на действия органов государственного управления, нарушивших права конкретного ребенка, подаются родителями (опекунами) ребенка на имя Шведского Парламентского Уполномоченного (Swedish Parliamentary Ombudsmen)⁴³⁸.

Проведенным исследованием была выявлена важнейшая обязанность Омбудсмена по правам ребенка, отсутствующая у Российских Уполномоченных: шведский Омбудсмен незамедлительно сообщает в органы опеки и попечительства, если им в его деятельности будет выявлено, что ребенок подвергается домашнему насилию или если есть основания полагать, что для защиты ребенка требуется вмешательство органов опеки и попечительства. При наличии особых причин обращение Омбудсмена в органы опеки и попечительства незамедлительно. Омбудсмен обязан предоставить органам опеки и попечительства всю информацию, которая может быть полезной для выяснения того, нуждается ли ребенок в защите.

Исследование показывает, что и Уполномоченный по правам ребенка в России, как и в Швеции, должен оказывать содействие органам опеки и попечительства в выявлении семей, в которых проживают дети, находящиеся в социально опасном положении. Модель же взаимодействия Уполномоченного с органами опеки и попечительства только зарождается, а внедрение в систему государственного управления ювенальных технологий (например, социального патроната) ускорит развитие данного взаимодействия.

В Финляндии учрежден институт детского омбудсмена, т.е. уполномоченного по правам ребенка. Его деятельность основывается на специальном законе⁴³⁹. Омбудсмен следит, чтобы права ребенка принимались во внимание при принятии законов, а также социально значимых государственных решений. Требования к квалификации и назначению Уполномоченного по правам ребенка указаны в акте правительства, который гласит, что Финский Омбудсмен – государственный, обладающий независимостью чиновник, назначаемый Правительством. Требования к квалификации Омбудсмена включают высшее образование и глубокое знание сферы деятельности. Гражданин не может замещать должность Омбудсмена более двух сроков, каждый из которых равен пяти годам. Аппарат Омбудсмена по правам ребенка формируется Министерством социального обеспечения и здравоохранения Финляндии с учетом мнения самого Омбудсмена⁴⁴⁰.

Исследование показало, что в круг обязанностей Омбудсмена входят, во-первых, осуществление мониторингов условий жизни детей и законодательства, регулирующего права несовершеннолетних, а также оценка его (законодательства) влияния на государственное управление защитой прав ребенка; во-вторых, предоставление информации детям, родителям, организациям в отношении прав и законных интересов ребенка; доведение информации о нарушении прав ребенка до соответствующих органов государственного управления; в-третьих, выдвижение инициатив и предложений в целях решения государственных проблем в сфере защиты детства, содействие их реализации; в-четвертых, разработка новых форм сотрудничества с другими государственными органами и негосударственными организациями⁴⁴¹.

Важнейшая задача Омбудсмена – содействие осуществлению положений Конвенции ООН о правах ребенка на территории Финляндии⁴⁴². Проводя работу по лоббированию и имплементации положений Конвенции, он оценивает правительственные проекты с позиций Конвенции о правах ребенка. Важной задачей, выполняемой Уполномоченным, является передача мнений молодежи лицам, ответственным за принятие решений. Эти мнения записываются в ходе проведения опросов и составления отчетов, а также во время личных встреч с детьми и молодежью.

Важно, что Уполномоченный по правам ребенка не может изменять решения государственных органов. Он осуществляет свою работу при Министерстве социальных дел и здравоохранения. Данное министерство не вмешивается в его деятельность. Особого внимания в работе Уполномоченного по правам ребенка заслуживает международное сотрудничество в области совершенствования административно-правового механизма защиты прав ребенка. Каждый год происходит встреча финского омбудсмена с коллегами из Норвегии, Швеции, Дании, Исландии в рамках заседания Европейской сети омбудсменов по правам детей⁴⁴³, которая функционирует с 1997 года. Она объединила Уполномоченных по правам ребенка из европейских стран, включая и Россию. Целью данной организации является улучшение условий жизни всех детей в Европе. На ежегодных встречах Уполномоченные обмениваются опытом работы, информацией, подходами и стратегиями, применяемыми ими в решении проблем детства.

Финский Омбудсмен по правам ребенка ежегодно отчитывается перед правительством о том, как осуществляется в стране государственное управление защитой прав ребенка. Годовой отчет за календарный год должен быть представлен Правительству до конца марта следующего года. В нем должна содержаться оценка реализации прав ребенка, социального положения детей, а также недостатков, выявленных в законодательстве⁴⁴⁴. Интересным представляется такой факт, что Финский Омбудсмен предоставляет общественности доступ к ознакомлению с Планом его деятельности. Думается, и Российский Уполномоченный по правам ребенка на Федеральном уровне должен публиковать, например, в «Российской» газете, План своей работы. Это, по мнению автора, повысит доверие населения к осуществляемой Омбудсменом деятельности, связанной с регулированием государственного управления системой защиты детства.

Среди всех омбудсменов (уполномоченных по правам ребенка) именно Шотландский Комиссар по делам детей и молодежи является для ребенка самым доступным средством защиты его прав. Для него специально выделена личная телефонная линия с федеральным номером (тел: 0800 019 1179; адрес: 85 Holyrood Road, Edinburgh, EH8 8AU). Таким образом, каждый ребенок в Шотландии может лично позвонить Комиссару или написать письмо. Исследование автора показало также, что ответ на обращение последует незамедлительно. Телефонный звонок является приоритетной формой обращения ребенка к Уполномоченному с просьбой оказания помощи и возможностью незамедлительного общения с Комиссаром. Аналогичная форма общения ребенка с омбудсменом существует и в других странах. Так, например, на Ямайке, в 2008-2009 годах две трети обращений детей к Уполномоченному поступили именно через телефонный звонок⁴⁴⁵.

В Российской Федерации система связи «ребенок-Уполномоченный по правам ребенка» требует модернизации, потому что в настоящее время у ребенка отсутствует возможность личного обращения к Федеральному Уполномоченному с требованием (просьбой) о помощи через телефонный звонок. Ребенок может позвонить только в приемную, а не самому Уполномоченному. Все обращения к Федеральному Уполномоченному по правам ребенка через Интернет-приемную «http://deti.gov.ru/» автоматически пересылаются к региональному Уполномоченному по правам ребенка. Автор пришел к выводу, что в Российской Федерации, в отличие от Шотландии, принцип доступности Федерального Уполномоченного на практике пока не реализован⁴⁴⁶.

Шотландский Комиссар по делам детей и молодежи, в отличие от скандинавских омбудсменов (Норвежского, Шведского), обладает правом проведения не только расследований общего характера, т.е. массовых нарушений прав детей, но и частных (индивидуальных) расследований. Причем данное право Комиссара закреплено на законодательном уровне. Думается, что и Российским уполномоченным следовало бы действовать по названной «шотландской» методике, которая позволит не упустить из виду каждую российскую детскую судьбу.

Анализ международного опыта функционирования омбудсменов показывает, что интеграция России в европейское правозащитное пространство предполагает приведение административно-правового статуса Уполномоченного по правам ребенка в соответствие с европейскими стандартами, для чего, в свою очередь, необходима корректировка отечественного законодательства о статусе Уполномоченного по правам ребенка.

Наиболее перспективным в связи с этим является использование в отношении правового регулирования административно-правового статуса Уполномоченного по правам ребенка опыта Швеции, Финляндии, Шотландии и Норвегии, поскольку североевропейское законодательство об административно-правовом статусе детского омбудсмена отвечает положениям важнейших международных документов в сфере защиты прав, свобод и законных интересов ребенка: Женевской Декларации прав ребенка⁴⁴⁷, Декларации прав ребенка⁴⁴⁸, Конвенции ООН о правах ребенка⁴⁴⁹, Парижских принципов⁴⁵⁰.

На основе изучения правого регулирования статуса зарубежных омбудсменов автор приходит к выводу, что именно разработанный им с учетом европейского опыта проект Федерального закона «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации» способен обеспечить полноценную реализацию административно-правового статуса Российского Уполномоченного по правам ребенка.

Изучение структуры статуса Уполномоченного по правам ребенка показывает, что именно права и обязанности оказывают воздействие на деятельность омбудсмена как субъекта государственного управления. Думается, что поведение Уполномоченного воздействует на процессы осуществления государственного управления защитой прав ребенка. Поскольку лишь одна деятельность человека, его поведение, выраженное в действиях или в воздержании от них, способны к реагированию на правовое воздействие, постольку существует единый и единственный объект правомочия и обязанности, а, стало быть, и объект правоотношения – человеческое поведение, деятельность или действие людей⁴⁵¹.

Таким образом, можно сделать вывод, что поведение Уполномоченного по правам ребенка, его деятельность в системе государственного управления являются важнейшими элементами его административно-правового статуса и требуют законодательной регламентации на уровне Федерального закона «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации».

О праве ребенка на защиту его интересов неоднократно говорили и писали великие педагоги мира. И среди них – польский врач, педагог и писатель Януш Корчак, выразивший свое отношение к этой проблеме в двух емких формулах: «Как любить ребенка» и «Детский взрослый». Его повести «Король Матиуш I» и «Король Матиуш на необитаемом острове» рассказали о короле-ребенке, мечтавшем реформировать мир детства⁴⁵².

Следует согласиться с Я. Корчаком, что объяснение в любви детству пора заменить или дополнить реальным признанием его равноправия: человек, униженный в детстве, когда он был совсем беспомощным, набравшись сил, может сам превратиться в насильника, самодура, тирана⁴⁵³.

По мысли Корчака, нужно сделать все, чтобы в реальном мире не стало безвинных страданий детей или хотя бы их стало меньше. В самом деле, без взаимного понимания взрослыми детей и детьми взрослых нельзя сделать человечество счастливым. Сознание и понимание этого и привело, в конечном итоге, к становлению института Уполномоченного по правам ребенка в мире и в России, к защите его прав в государстве в целом и в его субъектах, в частности.

Исследование показало, что повышенная защищенность самого порядка управления защитой прав ребенка, осуществляемого Федеральным Уполномоченным, его правового статуса от противоправных действий со стороны всех сфер и областей исполнительной власти позволит выявить приоритетные направления в развитии института Уполномоченного по правам ребенка в субъектах. Думается, что в субъектах РФ важнейшим направлением деятельности уполномоченных должна стать просветительская работа по повышению грамотности детей и взрослых в плане защиты прав ребенка (личные встречи, публикации в средствах массовой информации, активное внедрение интернет-ресурсов). Посмотрим, на что же нацелены субъекты РФ в сфере развития института Уполномоченного по правам ребенка.

В Магаданской области Уполномоченный по правам ребенка, во-первых, взаимодействует с органами государственной власти и органами местного самоуправления, общественными объединениями и некоммерческими организациями в сфере обеспечения и защиты прав, свобод и законных интересов ребенка; во-вторых, влияет на конкретику разрабатываемых правозащитных мероприятий; в-третьих, ведет разъяснительную работу, содействует повышению информированности населения по вопросам соблюдения прав, свобод и законных интересов ребенка; осуществляет прием детей и т.д.⁴⁵⁴.

Уполномоченный по правам ребенка в Татарстане выполняет такие задачи, как совершенствование законодательства Республики; правовое просвещение в области прав и свобод ребенка, форм и методов их защиты; взаимодействие с государственными органами республики; развитие и координация сотрудничества с международными правозащитными организациями и др.⁴⁵⁵.

Приоритетными задачами Уполномоченного по правам ребенка в Ненецком АО являются защита прав и законных интересов детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей и иных категорий детей, находящихся в «трудной жизненной ситуации», взаимодействие с Федеральным Уполномоченным по правам ребенка, Уполномоченным по правам человека в РФ, Уполномоченным по правам человека в Ненецком АО, а также международное сотрудничество⁴⁵⁶.

О направлениях функционирования уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ подробно говорится в региональных нормативных правовых актах. Заметим, что всех уполномоченных в субъектах РФ объединяет тот факт, что они, независимо от своего статуса, работают по всем направлениям, которые обозначил Президент РФ в своем Указе № 986 о Федеральном Уполномоченном.

К концу 2010 года намечено было создание Экспертного совета (Научно-Консультативный совет) при Уполномоченном по правам ребенка с привлечением профессионалов по вопросам детства, которых катастрофически не хватало и не хватает. Первое заседание данного совета состоялось 16 мая 2012 г., на котором обсуждались представленная П. Астаховым федеральная целевая программа «Россия – без сирот» и проект Национального плана по защите семьи и детства.

Следует сказать, что Экспертный совет является консультативным органом при Уполномоченном по вопросам охраны семьи и детства, защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов ребенка. Он создан в целях обеспечения квалифицированной профессиональной поддержки деятельности Уполномоченного по вопросам защиты прав, свобод и законных интересов ребенка посредством привлечения в установленном порядке к его работе представителей профильных федеральных органов государственной власти, научных, образовательных и иных организаций, а также ученых и специалистов для осуществления консультативных, экспертных и научно-аналитических работ⁴⁵⁷.

В состав совета вошли представители Департамента гражданского и социального законодательства Министерства Юстиции РФ, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития ГНЦ ССП им. В.П. Сербского, специалисты Рособрнадзора, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, представители РГГУ, МГУ им. М.В. Ломоносова, Центра правовой информации Министерства внутренних дел РФ, Научного Центра здоровья детей РАМН, отдела правового управления МЧС России, Национального научного центра наркологии Минздравсоцразвития России, представители МИД РФ, региональных ведомств, Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, Федеральной службы исполнения наказаний, Института проблем интегрированного инклюзивного образования и т.д.⁴⁵⁸

Думается, что Уполномоченному в реализации его статуса специалисты в области защиты прав ребенка окажут помощь в выработке стратегии защиты детства. В этом смысле полезным оказался опыт работы Финского Консультативного Совета при Омбудсмене по правам ребенка. Исследование показало, что статус Консультативного Совета регулируется специальным Правительственным актом, в соответствии с которым Правительство по представлению Омбудсмена по правам ребенка формирует Консультативный совет по делам детей сроком не более пяти лет. Консультативный совет состоит из председателя, заместителя председателя и других членов (не более 14), у каждого из которых есть заместитель. Председателем Консультативного совета является Омбудсмен по правам ребенка. В состав Консультативного совета входят представители различных сфер, занимающиеся защитой прав ребенка, как на региональном, так и местном уровне⁴⁵⁹.

Обязанность Консультативного совета заключается в оказании помощи Уполномоченному по правам ребенка, а именно: в составлении статистических данных о положении детей; содействии сотрудничеству Омбудсмена с международными и национальными организациями, занимающимися защитой прав ребенка, и благосклонному отношению общественности к детям; осуществлении различных мониторингов и оценке достижений Финляндии в решении проблем защиты детей.

Автором сформулировано определение понятия «Научно-Консультативный Совет при Уполномоченном по правам ребенка»: «Научно-Консультативный Совет при Уполномоченном по правам ребенка – Совет, состоящий из 20 человек, назначаемых Президентом Российской Федерации по представлению Федерального Уполномоченного по правам ребенка, достигших возраста 25 лет и обладающих непререкаемым авторитетом в обществе». В период с 1998 по 2000 гг. помощь уполномоченным в субъектах РФ в выработке методов защиты прав ребенка оказывал Научно-исследовательский институт детства Российского детского фонда.

По инициативе П. Астахова также создан Совет по защите семьи и традиционных семейных ценностей (при Федеральном Уполномоченном по правам ребенка), явившийся совещательным и консультативным органом, в состав которого вошли представители различных общественных организаций⁴⁶⁰. Функционирование данного Совета началось с 31 мая 2013 г.

Деятельность Совета (по защите семьи и традиционных семейных ценностей) направлена на обеспечение взаимодействия Федерального Уполномоченного с общественными объединениями, некоммерческими организациями с целью,

• во-первых, поддержки социального института семьи и традиционных для России семейных ценностей;

• во-вторых, реализации Указа Президента РФ от 28 декабря 2012 г. № 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и Национальной стратегии действий в интересах детей на 2013–2017 годы⁴⁶¹.

Основными задачами Совета по защите семьи и традиционных семейных ценностей при Федеральном Уполномоченном по правам ребенка являются:

• содействие Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка в осуществлении его деятельности, связанной с защитой прав и законных интересов семей с несовершеннолетними детьми и сохранению традиционных семейных ценностей;

• содействие формированию и реализации государственной политики в сфере защиты семьи и традиционных семейных ценностей;

• содействие совершенствованию законодательного регулирования защиты семьи и традиционных семейных ценностей;

• осуществление общественного контроля за реализацией прав и законных интересов семей с несовершеннолетними детьми и сохранением традиционных семейных ценностей⁴⁶².

По итогам голосования Председателем Совета по защите семьи и традиционных семейных ценностей избрана Член Центрального Совета Ассоциации родительских комитетов и сообществ (АРКС) Ольга Леткова⁴⁶³.

Не менее важную роль в сфере защиты детства, по сравнению с другими существующими советами, играет созданный в сентябре 2012 года Общественный совет при Федеральном Уполномоченном по правам ребенка. Его именуют площадкой для разрешения споров, возникающих в связи с реализаций на практике положений Федерального закона «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию».

В состав совета вошли представители общественных организаций, а также федеральных и региональных СМИ. Представляется важным заметить, что сегодня под председательством президента Федерации фитнес-аэробики России Ольги Слуцкер более 50 выдающихся профессионалов работают над вопросами защиты прав семьи и детей.

Среди них такие известные граждане Российской Федерации, как

• главный редактор журнала «Огонек» Виктор Лошак;

• профессор кафедры методологии психологии факультета психологии МГУ им. М.В. Ломоносова Лидия Матвеева;

• Генеральный директор телеканала СТС Вячеслав Муругов;

• Директор Благотворительного фонда помощи детям с онкогематологическими и иными тяжелыми заболеваниями «Подари жизнь» Екатерина Чистякова и многие другие⁴⁶⁴.

Итогом функционирования обозначенных советов явилась практика проведения расширенных заседаний Советов (Экспертного (Научно-консультативного), Общественного и Совета по защите семьи и традиционных семейных ценностей) при Федеральном Уполномоченном по правам ребенка. Наиболее яркое и запоминающееся итоговое совместное расширенное заседание Советов состоялось 16 декабря 2014 г., на котором обсуждалась реализация принятых за последние полгода ряда важнейших программно-стратегических документов, непосредственно связанных с задачами семейного и институционального воспитания и призванных сыграть направляющую роль в деятельности по улучшению положения детей в России⁴⁶⁵.

Инспектирование Федеральным Уполномоченным деятельности уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ свидетельствует о том, что институт Уполномоченного должен функционировать в рамках единой централизованной системы. Необходимо развивать тесное взаимодействие Уполномоченного с Министерствами, устанавливать партнерские отношения и проявлять необходимую оперативность в оказании помощи детям на всем пространстве детства. Надо вернуть в школы важный предмет «Этика и психология семейной жизни», широко пропагандировать проблемы семейного воспитания, помогать семьям, в том числе, через систему дополнительного образования, особое внимание уделять детям-инвалидам и детям с ограниченными возможностями, «трудным подросткам». Необходимо усиливать вопросы патриотического воспитания в детских домах, школах-интернатах, кадетских и казачьих классах. Воспитательная функция семьи и школы, учреждений культуры, детских организаций, формирование духовно-нравственного сознания и правовой культуры социальных групп населения в отношении, прежде всего, несовершеннолетних и молодежи требует особого внимания Уполномоченного. Прав П. Астахов, говоря, что без союза государства, институтов гражданского общества, творческих масс, бизнеса невозможно создать полноценную работоспособную активную систему⁴⁶⁶.

В заключение можно сделать вывод о том, что по многим терминологическим характеристикам понятия статуса Уполномоченного по правам ребенка науке еще предстоит договориться, что позволит впоследствии легко и свободно оперировать данным понятием на практике. Из этого следует, что наука – основной элемент, объединяющий мысли людей, рассеянных по земному шару. И это – одно из высоких ее назначений. На взгляд автора, нет такой человеческой деятельности, где согласие между людьми было бы настолько очевидно.

§ 1.3. Принципы, лежащие в основе реализации правового статуса Уполномоченного по правам ребенка

Прежде чем исследовать основные принципы, лежащие в основе реализации правового статуса Уполномоченного по правам ребенка, необходимо разъяснить само лексическое понятие слова «принцип»: «принцип, м. научное или нравственное начало, основание, правило, основа, от которой не отступают»⁴⁶⁷.

Безусловно, существуют эмпирические правила, и они определенным образом подразумеваются, они – в ощущении, в наитии, ими руководствуется каждый человек, в том числе и Уполномоченный по правам ребенка. У омбудсмена – свои принципы, свои правила, своя жизненная основа (credo), от которой он отступает или не отступает, он принципиален или далеко не принципиален в решении тех или вопросов защиты прав ребенка. Эмпирики порой не хватает в связи с тем, что условия, в которых Уполномоченный реализует свой правовой статус, могут быть самыми различными, и, безусловно, необходимо знание общих принципов, закономерностей, которые можно применять в любой ситуации, а не только в определенном случае.

Жизненные принципы людей неравнозначны, а порою, просто антагонистичны. Они выявляются в практической деятельности на работе, при решении конкретных задач, в дискуссиях разного рода, в том числе, с коллегами, в выступлениях с трибуны и в прессе. Во всех случаях каждый готов отстаивать свои позиции, правила жизни, принципы, считая их наиболее верными и безоговорочными⁴⁶⁸. Это касается и частных принципиальных разногласий, а уж тем более принципов, соблюдение которых важно в государственном смысле и масштабе. Как же возрастает значимость безусловного соблюдения принципов, лежащих в основе деятельности Уполномоченного по правам ребенка в решении сложных проблем и «рисков» детства в наши дни. Из принципов и слагается credo детского защитника. Можно сделать вывод, что главным в реализации своих принципов следует считать высокие требования к тому, что делаешь.

В работе Уполномоченного по правам ребенка очень важны основные принципы, лежащие в основе реализации его правового статуса. Но не только. В этой должности сливаются общечеловеческие принципы, профессиональные и нравственные. Ими определяется сама личность Уполномоченного и конкретные направления его деятельности в отстаивании незыблемых позиций детства при осуществлении государственного управления защитой прав ребенка.

Одним из главных среди важнейших принципов, на основе которых осуществляется функционирование Уполномоченного по правам ребенка, является, безусловно, законность. Федеральный Уполномоченный по правам ребенка реализует свой административно-правовой статус на основании специального Указа Президента РФ⁴⁶⁹, а региональные уполномоченные – на основании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ.

Особенно важен пункт 4 Указа Президента РФ, гласящий в императивной форме о предоставлении Федеральному Уполномоченному по правам ребенка для выполнения возложенных на него обязанностей специальных прав, таких, как «запрашивать и получать», «беспрепятственно посещать», «проводить проверку», «получать разъяснения», «направлять свое заключение», «привлекать», «рекомендовать»⁴⁷⁰.

Думается, что принцип уважения к закону и следования ему – важнейшее нравственное основание в деятельности омбудсмена.

Несмотря на то, что Указ Президента РФ № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» является важнейшим нормативным правовым актом, регулирующим реализацию правового статуса Уполномоченного, принципы, на основе которых он (Уполномоченный) функционирует, в нем (Указ Президента РФ № 986) и в других нормативных правовых актах не изложены. С целью повышения эффективности деятельности детского омбудсмена необходимо закрепить перечень принципов, лежащих в основе реализации его правового статуса, на уровне Федерального закона «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации». К сожалению, в принятом в 2018 году Федеральном законе от 27 декабря 2018 г. № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» принципы не нашли своего отражения, поэтому авторский законопроект в своем содержании содержит полный перечень принципов, на основе которых осуществляется реализации статуса Уполномоченного по правам ребенка.

Представляется важным заметить, что Уполномоченный по правам ребенка, прежде всего, человек. Он вступил в должность с уже сформированными жизненными принципами на генетическом уровне, воспринятыми от семейного окружения, от школы и конкретных учителей, от студенчества, от друзей и общественной сферы, в которой он формировался, от чтения специальной литературы и др.

Таким образом, жизнь и окружение уже определенным образом сформировали принципы в человеке, выбранном и назначенным на эту сверхвысокую должность. Но мало иметь принципы. Как бы хороши и высоки они ни были, нужно обладать умениями их отстаивать. И главное среди них – умение убеждать. А это целая наука – наука убеждать других. Так возникает принцип убеждения. Чтобы убеждать, нужно не только иметь принципы, но и исповедовать их не на словах, а на деле, владеть ораторским искусством, искусством убеждающего слова.

Поскольку Российский Уполномоченный является членом Европейской сети Омбудсменов по правам ребенка, очень важно, чтобы принципы, регулирующие его правовой статус, а также статусы региональных коллег не противоречили общепризнанным принципам и нормам международного права, на основе которых функционируют все зарубежные омбудсмены и комиссары по правам ребенка.

Выделим нормативные правовые акты, в которых трактуются принципы, используемые омбудсменами при осуществлении полномочий в сфере государственного управления защитой прав ребенка. Это, во-первых, Конституция РФ⁴⁷¹, Федеральный закон о государственной гражданской службе⁴⁷², Декларация прав ребенка⁴⁷³, Парижские принципы⁴⁷⁴, Руководящие принципы Совета Европы по вопросу комплексных национальных стратегий защиты детей от насилия⁴⁷⁵, Федеральная целевая программа «Россия без сирот на 2013–2020 годы»⁴⁷⁶.

Следует уделить особое внимание программе «Россия без сирот», так как она выделяет, во-первых, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в качестве основной целевой группы, нуждающейся в помощи Уполномоченного, во-вторых, системный подход к решению проблем семейного неблагополучия и улучшения положения указанной категории детей.

Принципы, положенные в основание программы «Россия без сирот», – руководство к действию со стороны Уполномоченного по правам ребенка. Среди них:

• принцип обеспечения приоритета национальных интересов России в части сохранения и реализации традиционных отечественных духовно-нравственных ценностей в сфере семейных отношений, образования и воспитания детей перед международными документами рекомендательного характера;

• принцип системной государственной поддержки социального института семьи и возрождения традиционных российских духовно-нравственных и культурных ценностей в сфере семейных отношений и воспитания детей;

• принцип приоритетной защиты прав ребенка на неразлучение с родителями и воспитание в семье (кровнородственной или, если это невозможно, в замещающей) как обязательное условие гармоничного развития и благополучия ребенка;

• принцип обеспечения приоритетного права родителей перед всеми другими лицами на воспитание своих несовершеннолетних детей;

• принцип комплексного решения проблем детского неблагополучия и социального сиротства в неразрывной связи с решением проблем семейного неблагополучия, выведения семьи из социально опасного состояния;

• принцип всесторонней государственной поддержки семьи в целях обеспечения содержания, образования, воспитания, отдыха и оздоровления детей, защиты их прав, подготовки к полноценной жизни в обществе;

• принцип неотвратимой ответственности за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда, а также за нарушение прав и законных интересов семей с несовершеннолетними детьми;

• принцип государственно-общественного партнерства в деятельности по поддержке и защите прав детей и семей с несовершеннолетними детьми⁴⁷⁷.

Будучи частными, они одновременно находятся в основании принципов, регулирующих административно-правовой статус Уполномоченного по правам ребенка. Внимательный анализ перечисленных принципов фиксирует значимость в статусе Уполномоченного духовно-нравственных ценностей (принцип нравственности), заботы о гармоничном развитии и благополучии ребенка, всесторонней государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Изучение программы «Россия без сирот» позволило сделать вывод, что одним из важнейших принципов деятельности Федерального Уполномоченного и омбудсменов в субъектах РФ является принцип свободы и ответственности в рамках осуществления его содержания и правового измерения.

При реализации омбудсменами своего статуса данный принцип необходимо учитывать, так как именно они (омбудсмены) несут ответственность за несоблюдение на территории Российской Федерации требований Конвенции ООН о правах ребенка.

К сожалению, в Федеральной целевой программе «Россия без сирот» отсутствует понятие – принцип «гуманности», без которого она просто не должна мыслиться. Это, безусловно, важнейший нравственный принцип, значение которого в этических словарях не комментируется. Гуманность означает человеколюбие. Думается, что человеколюбие – это особый принцип, ибо он, по мнению автора, входит в перечень принципов Уполномоченного на генетическом уровне. Но это не отрицает и не снимает с него (Уполномоченного) задачу учить любить детей, уважать их права, свободы и законные интересы. В самом деле, – в слове-принципе «человеколюбие» заложены два корня: «человек» и «любовь». Работа по привлечению любви к ребенку, воспитанию этого регулирующего принципа жизни представляется наиболее сложной. С целью внедрения в основу реализации статуса Уполномоченного данного принципа необходима работа по изучению Уполномоченным международных документов, регулирующих защиту прав ребенка, в которых этот принцип возведен в высший ранг, особенно в Конвенции ООН о правах ребенка.

Таким образом, прав В.И. Даль, не оставив без внимания данную этическо-нравственную категорию-«принцип» в своем словаре. Он трактует человеколюбие как любовь к ближнему, состраданье, милосердие⁴⁷⁸. Но думается, что любовь к ближнему и синонимичные «состраданье» и «милосердие» все же не исчерпывают до конца понятия «человеколюбия».

Опущены и другие духовно-философские принципы, регулирующие административно-правовой статус Омбудсмена, основанные на важнейших этических категориях, таких как долг, совесть, честь и достоинство, понятие нравственного идеала.

С целью внедрения этических начал в статус Уполномоченного по правам ребенка автором разработан «Этический кодекс Уполномоченного по правам ребенка»⁴⁷⁹, в содержании которого говорится о названных понятиях, становящихся принципами правового статуса Уполномоченного по правам ребенка. Использование омбудсменом Этического кодекса в своей деятельности, безусловно, повысит статус детского правозащитника.

Феоктистов Д.Е. исследует принципы, на основе которых реализует свой статус омбудсмен по правам человека. В качестве средств функционирования принципов выступают гарантии, а анализируя их, ученый замечает, что можно определить и ряд принципов. Таким образом, «принципы деятельности» и «гарантии деятельности» – взаимодополняющие и взаимообуславливающие друг друга моменты⁴⁸⁰. С этим следует согласиться.

Феоктистов Д.Е. выделяет такие принципы, как законность, независимость, субсидиарность, беспристрастность, справедливость, гласность, доступность омбудсмена населению, сотрудничество, перманентность, конфиденциальность, язык делопроизводства⁴⁸¹.

Он также считает, что все перечисленные принципы деятельности Уполномоченного по правам человека могут быть классифицированы по группам. Первая группа – материальные, относящиеся к административно-правовому статусу, такие как независимость, субсидиарность и перманентность. Вторая группа – процессуальные, а именно: гласность, доступность омбудсмена населению и, конечно, язык делопроизводства. Третья группа – смежные принципы, сочетающие в себе элементы статуса Уполномоченного и отдельных процессуальных аспектов его деятельности: законность, беспристрастность, справедливость, конфиденциальность⁴⁸².

Думается, что возможно руководствоваться выделенными принципами и их группами в административно-правовом регулировании деятельности Уполномоченного по правам ребенка, внеся некоторые дополнения и комментарии.

Представляется важным заметить, что:

• во-первых, необходимо обеспечивать самостоятельность Уполномоченного по правам ребенка как независимого государственно-правового института, выполняющего особые функции в системе защиты прав ребенка⁴⁸³;

• во-вторых, добиваться выведения уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ из состава иных государственных структур, повышения их (уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ) социально-правового статуса, в том числе, путем обеспечения их функционирования на основе специального комплексного закона.

Уполномоченный по правам ребенка должен строить свою работу в сотрудничестве со многими министерствами, организациями, учреждениями, которые работают в сфере защиты прав ребенка, материнства и отцовства. В их числе – Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба судебных приставов, ЮНИСЕФ, международная организация «Спасем детей», Российский детский фонд и другие. Это, по мнению автора, повысит эффективность государственного управления защитой прав ребенка.

Таким образом и формулируется принцип взаимодействия, коллегиальности, в соответствии с которым реализация омбудсменом по правам ребенка своего правового статуса должна осуществляться в тесном взаимодействии с органами государственного управления.

В статье 4 Федерального закона о государственной гражданской службе изложены ее (гражданской службы) принципы⁴⁸⁴. Поскольку Уполномоченный по правам ребенка замещает должность государственной службы, можно сделать вывод, что данные принципы регулируют, в том числе, и его (Уполномоченного по правам ребенка) административно-правовой статус. Среди них наиболее важными представляются такие принципы, как приоритет прав и свобод человека (ребенка), профессионализм и компетентность.

Особо следует обратить внимание на принципы, провозглашенные Декларацией прав ребенка. Ее преамбула призывает родителей, мужчин и женщин как отдельных лиц, а также добровольные организации, местные власти и национальные правительства к тому, чтобы они признали и старались соблюдать права ребенка путем законодательных и других мер, постепенно принимаемых в соответствии со специальными принципами⁴⁸⁵. Их десять. Думается, что в целях повышения эффективности государственного управления защитой детства одного лишь знания Уполномоченным этих принципов недостаточно. Ему необходимо при реализации своего статуса обеспечить их соблюдение.

Увязывание же принципов Декларации, разработанных с целью защиты детства, с принципами, лежащими в основе реализации статуса Уполномоченного по правам ребенка, делает их полноценными и полезными.

Выделим главное содержание принципов Декларации и их последовательность:

• принцип первый гласит, что ребенку должны принадлежать все указанные в настоящей Декларации права (всем детям мира без исключения);

• принцип второй заключается в том, что ребенку законом и другими средствами должна быть обеспечена социальная защита и предоставлены благоприятные условия развития;

• в соответствии с принципом третьим ребенку должно принадлежать с его рождения право на имя и гражданство;

• важен и принцип четвертый, устанавливающий право ребенка пользоваться благами социального обеспечения;

• принцип пятый гласит, что ребенку ввиду его особого состояния (неполноценности) должны обеспечиваться специальный режим, образование и забота;

• принцип шестой содержит следующее положение, установившее, что ребенок для полного и гармоничного развития своей личности нуждается в любви и понимании (родителей, общества, органов публичной власти), особенно ребенок, не имеющий семьи и достаточных средств к существованию;

• в соответствии с принципом седьмым ребенок имеет право на получение бесплатного образования; ответственность за это лежит, прежде всего, на родителях;

• принцип восьмой содержит в своем содержании важнейшее положение: ребенок первый получает защиту и помощь;

• Принципы девятый и десятый гласят, что ребенок не должен быть объектом торговли в какой бы то ни было форме, должен быть защищен от жестокости, эксплуатации, небрежного отношения (например, использования в целях, навязываемых взрослыми); он не должен приниматься на работу до достижения надлежащего возрастного минимума; также говорится о необходимости ограждения ребенка от дискриминации, воспитания в духе толерантности, дружбы между народами, мира и всеобщего братства⁴⁸⁶.

Перечисление данных принципов в исследовании необходимо с целью объяснить, что ребенок «должен» и «не должен» в практике реализации Декларации, исходит от людей, призванных ребенка защитить, то есть использовать в своей работе принципы, способные реализовать права ребенка. Среди родителей, матерей и отцов, мужчин и женщин, отдельных лиц, добровольных организаций, местных властей и национальных правительств, социумов (обществ), органов публичной власти, воспитателей и педагогов, медиков, обязанных соблюдать права ребенка, следует выделить Федерального Уполномоченного по правам ребенка и омбудсменов в субъектах РФ. Принципы, на основе которых функционируют уполномоченные, формулируются с учетом позиций, изложенных в принципах Декларации прав ребенка, что способствует полноценной реализации правозащитной политики. Это связано с тем, что, во-первых, Декларативные принципы в полной мере распространяются на деятельность омбудсменов, во-вторых, их соблюдение способствует повышению эффективности государственного управления.

Уполномоченный по правам ребенка должен ориентироваться и на принципы, связанные со статусом независимых национальных организаций по правам человека, – Парижские принципы⁴⁸⁷.

Они регулируют такие элементы статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, как полномочия, функции и ответственность, организационную структуру, гарантии независимости и плюрализма, методы работы и, что особенно важно, дополнительные принципы обеспечения статуса комиссий с квазиюридической правоспособностью. Можно сделать вывод, что ими определяется порядок наделения Уполномоченного по правам ребенка правоспособностью поддерживать и защищать права ребенка максимально широкими полномочиями.

С целью повышения эффективности реализации своего статуса Уполномоченному по правам ребенка необходимо внимательно изучить «Руководящие принципы политики Совета Европы по вопросу комплексных национальных стратегий защиты детей от насилия»⁴⁸⁸, провозглашающие важнейшие направления его (Уполномоченного) деятельности.

Совет Европы – это международная организация, основанная в 1949 году и в настоящий момент объединяющая европейские государства. Ее задача заключается в продвижении прав человека, соответственно и ребенка, а также демократии. Проведенное исследование показало, что именно Совет Европы формулирует общие демократические принципы, необходимые омбудсменам по правам ребенка для защиты прав, свобод и законных интересов 150 миллионов детей в Европе.

Среди основополагающих принципов выделяются такие общие принципы, как защита детей от насилия, обеспечение права ребенка на жизнь, выживание и развитие в максимально возможной степени, недопущение дискриминации, гендерное равенство, участие детей в решении вопросов, связанных с защитой их прав и интересов, наилучшее обеспечение интересов ребенка⁴⁸⁹.

Кроме того, формулируются принципы оперативные, изучение которых необходимо для Уполномоченного с целью выработки мер, способствующих противодействию преступности в отношении детей. Выделим их:

1. насилие в отношении детей носит многоплановый характер. Такой подход предполагает, что для совершения насилия, повторного насилия или прекращения насилия необходимо, чтобы был задействован целый ряд факторов. Такой подход также требует целостного толкования обстоятельств проявления насилия на основе их взаимозависимости, а не рассмотрения единичного случая причинно-следственных отношений;

2. реализация мер по предупреждению насилия требует осуществления межведомственного сотрудничества и координации. В частности, сюда входит координация действий на уровне центральных правительственных учреждений, на уровне провинций и регионов, а также между правительством и гражданским обществом;

3. анализ насилия в отношении детей требует комплексного подхода. Он позволяет рассматривать факторы различного характера (культурного, психологического, педагогического, поведенческого, физического, политического, социально-экономического и т.д.) на общих основаниях. Он означает, что в широком контексте содействия правам ребенка все программы и действия, направленные на предупреждение и защиту детей от насилия, должны осуществляться по целому ряду дисциплин и секторов. Точно так же взаимосвязаны и разделы настоящих Руководящих принципов, которые должны рассматриваться в сочетании друг с другом;

4. подход с участием многих заинтересованных сторон является неотъемлемым условием борьбы за искоренение насилия в отношении детей, поскольку ответственность за эту деятельность распространяется не только на государственные органы и службы, но и на всех членов общества, включая государственные учреждения, местные органы власти, неправительственные организации, специалистов, средства массовой информации, семьи и детей. В процессе планирования, осуществления и оценки программ и действий, направленных на защиту детей от насилия, приоритетное внимание следует уделять:

• созданию партнерских отношений между семьей и государством, основанных на доверии и уважении к различным культурам и традициям;

• участию в реальном диалоге с детьми и постепенному формированию культуры уважения к взглядам и мнению детей, в том числе, посредством их информирования о результатах вышеупомянутых процессов и объяснения того, каким образом учитывались их мнения и взгляды⁴⁹⁰.

В число принципов включаются комплексные национальные стратегии защиты детей от насилия, где особое внимание уделяется формированию культуры уважения к правам ребенка, профессиональному обучению защитников детства.

Проведенное исследование административно-правового статуса Уполномоченного по правам ребенка позволило выделить основные четырнадцать принципов. Их автор, о чем уже говорил, указал в разработанном им Проекте Федерального закона «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации».

Принцип Законности. Уполномоченный по правам ребенка работает на основании Указа Президента РФ № 986 и Конвенции ООН о правах ребенка, а с 2019 года и в соответствии с нормами Федерального закона от 27 декабря 2018 г. № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации». Его основная задача – способствовать исполнению требований Конвенции ООН, других международных документов, предупреждению нарушений ее положений. Совместно с прокуратурой Уполномоченный выявляет нарушения законности в сфере соблюдения прав, свобод и законных интересов ребенка.

Он формирует свою картотеку, содержащую необходимые для реализации своего статуса нормативные правовые акты, которыми он и его аппарат руководствуются в практической деятельности. На основании принципа законности Уполномоченный вправе использовать различные технические средства.

Конечно, это важно, но важнее следование положениям закона, следование осмысленное, перспективное и, одновременно, сиюминутное. Уполномоченный выстраивает свою работу на основании обязательных международных и российских законов, внедряет их в существующем виде, формулирует поправки (к законам) с учетом требований общественности.

Омбудсмен по правам ребенка отстаивает чистоту законов; добивается результатов в продвижении основополагающих законов, работающих на улучшение положения детей России, причем выбирает на данный момент наиболее своевременные, безотлагательные правовые нормы.

Принцип законности ориентирует Уполномоченного к стремлению не делать неосторожных, опасных и опрометчивых действий, способных навредить конкретному ребенку и детству в целом. Функционировать через призму соблюдения законности – важнейший аспект реализации правового статуса Уполномоченного по правам ребенка.

Можно сделать вывод, что на основе принципа законности Уполномоченный по правам ребенка не только ориентируется на международные нормы, но отслеживает договорные отношения с другими государствами, например, по вопросу усыновления и оказания медицинской помощи детям-инвалидам.

Принцип приоритета прав и свобод ребенка. В статье 2 Конституции РФ провозглашено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства⁴⁹¹.

Приоритет прав и свобод ребенка является, во-первых, одним из важнейших принципов реализации Уполномоченным своего статуса, во-вторых, правилом осуществления государственного управления защитой прав ребенка. С целью соблюдения конституционного положения Уполномоченный должен пропагандировать права детей, гарантированные Конвенцией ООН о правах ребенка, а также выявлять их нарушения и способствовать незамедлительному восстановлению (прав). Данный принцип в деятельности Уполномоченного способствует обеспечению условий полноценной реализации на территории РФ прав, свобод и законных интересов ребенка.

Принцип профессионализма. Профессионализм – один из ведущих принципов, лежащих в основе деятельности Уполномоченного по правам ребенка, представляющий собой правовое условие, на основе которого Уполномоченный реализует свою компетенцию, обеспечивая ее высокий уровень. Требования к Федеральному Уполномоченному весьма высоки и, прежде всего, в части профессионального соответствия замещаемой должности и необходимости анализировать и совершенствовать соответствующие профессионализм и компетентность региональных омбудсменов.

На основе профессионализма уполномоченные по правам ребенка разрабатывают подходы к осуществлению полномочий в сфере государственного управления защитой прав ребенка, немаловажное внимание уделяют коллегиальному обсуждению способов защиты прав, свобод и законных интересов детей, выверяют коэффициент полезного действия каждого своего решения, каждой своей мысли, учитывают мнения взрослых и детей своей страны. «Прежде рассуди, – потом решай», – такова формула деятельности омбудсмена в этом качестве, так как ошибка в отношении ребенка – равна ошибке врача, который нарушил принцип «не навреди».

Профессионализм способствует выдвижению и принятию Уполномоченным ответственных решений, отстаиванию тех или иных позиций, способствующих улучшению положения самого незащищенного слоя населения России – детей; разработке новых методов защиты прав ребенка. В связи с этим опыт омбудсмена приобретает особое значение.

Реализация статуса Уполномоченного по правам ребенка на основе данного принципа будет способствовать повышению, во-первых, эффективности государственного управления защитой прав ребенка, во-вторых, общественного доверия к Уполномоченному.

Профессионализм и компетентность необходимы Уполномоченному в принципе и, прежде всего, при соблюдении законности на его государственной службе, а также для углубленного изучения и внедрения в российскую практику международного опыта в сфере защиты прав ребенка, опыта его зарубежных коллег. Представляется важным заметить, что Уполномоченный постоянно должен совершенствовать свои знания, повышать свой статус, а также доверие населения к своей деятельности. Только профессионально компетентный в проблемах детства и обладающий специальными навыками осуществления правозащитной политики Омбудсмен сможет помочь улучшить положение ребенка в России.

Принцип компетентности. Без нее (компетентности) невозможно ни совершенствование Уполномоченного по правам ребенка как личности, ни его рост как профессионала. В лице Уполномоченного компетентность сливается с профессионализмом. Будучи компетентным и обладающим профессиональными навыками защиты прав детей, он честен в своих поступках, прежде всего, перед собой и членами своего аппарата, перед Президентом РФ и членами «Ассоциации Уполномоченных», перед детьми при исполнении своих обязанностей и принятии важных государственных решений по тем или иным вопросам и проблемам детства. Компетентность и профессионализм Уполномоченного – две стороны медали одной личности, и одна без другой не могут существовать. В ситуации неиспользования Уполномоченным профессиональных знаний и навыков, т.е. в отсутствие реализации компетенции, может быть поставлен вопрос об отказе ему (омбудсмену) в доверии и освобождении его от должности. В этой ситуации положения Указа Президента РФ № 986 – «назначить» и «освободить» – вступают в свою законную силу.

По мнению автора, принципом компетентности движется вся деятельность Уполномоченного по правам ребенка, как человека и профессионала, так как помощь детям только тогда помощь, когда она основана на обладании специальными знаниями. С целью определения уровня профессионализма и компетентности при назначении определенного кандидата на должность Уполномоченного следует проверять его на различных формах анкетирования, собеседований, психологических тестах, а в иных случаях (в том числе, в случае необходимости) и на «детекторе лжи».

Реализуя свой статус на основе принципа компетентности, Уполномоченный по правам ребенка способен искоренить нарушения прав ребенка, оказать помощь детям, чьи права и свободы нарушены, обеспечить реализацию положений Конвенции ООН о правах ребенка.

Проведенное исследование показало, что компетентность Уполномоченного – есть достигаемая способность воспринять и применять полученные знания при реализации своего профессионального статуса. Она является правовым условием замещения должности Уполномоченного по правам ребенка, которое включает в себя наличие знаний и специальных навыков, необходимых при принятии важных решений с целью осуществления эффективной деятельности в сфере защиты детства, и предполагает необходимость постоянного изучения иностранного опыта реализации правозащитной политики.

Принцип независимости. Независимость – главнейший принцип функционирования Омбудсменов (Комиссаров) из объединяющих их Европейской и Британско-ирландской сетей. Осуществляя свою деятельность на ее основе, Уполномоченный по правам ребенка, безусловно, сможет повысить эффективность реализации своего статуса. По мнению Организации Объединенных Наций наличие именно независимого правозащитника является важнейшей гарантией реализации на территории государства требований Конвенции ООН о правах ребенка⁴⁹².

Независимость гарантируется омбудсменам такими нормативными правовыми актами, как Парижские принципы⁴⁹³, а также Декларация и План действий «Мир, пригодный для жизни детей»⁴⁹⁴. Именно с реализации этого принципа и начинается замещение должности Уполномоченного по правам ребенка. Требуется постоянный философско-аналитический подход к его изучению в каждодневной практике деятельности омбудсмена.

Необходимо выделить принцип независимости в деятельности, во-первых, Федерального Уполномоченного по правам ребенка, во-вторых, уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации.

Известно, что Федеральный Уполномоченный, являясь членом Европейской сети омбудсменов по правам ребенка, – независим. Независимость, присущая ему, несомненно, характеризуется как свобода от влияния и вмешательства со стороны всех государственных органов и должностных лиц в осуществлении его профессиональных полномочий. Функционирование на ее основе позволяет Уполномоченному выявлять нарушения государственными органами прав ребенка, уведомлять об этом правоохранительные органы, публиковать объективные данные о положении детей в России, взаимодействовать с международными правозащитными организациями, оказывать незамедлительную помощь детям и др.

Однако, во многих субъектах Российской Федерации принцип независимости уполномоченных пока не реализован в связи с тем, что в некоторых из них детские омбудсмены входят в структуру либо исполнительной власти, либо Аппарата Уполномоченного по правам человека, что препятствует осуществлению государственного управления защитой детства в рамках единой системы Уполномоченных по правам ребенка. Поэтому происходит конфликт интересов Федерального омбудсмена и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что способствует дестабилизации процесса содействия реализации прав, свобод ребенка и их охраны.

Представим следующую ситуацию: необходимо добиться сокращения определенных количественных показателей, например, таких, как численность детей-сирот при живых родителях, рождаемость нездоровых детей, смертность детей во время родов, преступления в отношении ребенка и т.п. Федеральный омбудсмен, получив поручение от Президента РФ, незамедлительно должен будет обеспечить созыв Ассоциации омбудсменов, на которой потребуется обсудить план их совместной работы для достижения поставленной цели. Как же смогут выполнять омбудсмены в субъектах требования Федерального Уполномоченного, если они зависимы от иных органов: губернаторов, уполномоченных по правам человека?!..

Функционирование Федерального Уполномоченного и омбудсменов в субъектах РФ в рамках единой централизованной системы возможно только в том случае, если будет обеспечена независимость деятельности последних от всех региональных государственных органов и должностных лиц в общероссийском масштабе. Для этого необходимо привести функционирование уполномоченных по правам ребенка в субъектах России в соответствие с парламентской моделью.

Под независимостью, лежащей в основе реализации статуса региональных уполномоченных, также следует понимать свободу от влияния и вмешательства в их деятельность только уже со стороны не Федерального Уполномоченного, а государственных органов субъектов. С целью функционирования единой системы уполномоченных и повышения эффективности государственного управления защитой детства в России Федеральный Уполномоченный по правам ребенка должен осуществлять контрольные мероприятия в отношении уполномоченных в субъектах РФ.

Принцип распределения Уполномоченным помощи детям. Распространяется на всех детей, независимо от места их проживания и национальности, цвета кожи и языка.

Соответствие между деянием и воздаянием за добро и зло, правами и обязанностями, заслугами и их признанием невольно ведет к исповедыванию других этических категорий – «справедливости» и «несправедливости». И это те категории, которые занимают главенствующее место в профессиональной деятельности омбудсмена. В самом деле, «юстиция» в переводе с латыни обозначает справедливость (justitia). Так справедливость становится синонимом правосудия, а рядом встают такие оттенки понятия, как беспристрастность, взвешенность «за» и «против» при принятии решения.

К несправедливости ведет принижение прав и достоинств ребенка, нарушение равенства, непропорциональность в воздаянии за добро и зло. Представляется важным заметить, что необходимо формирование не только высокопрофессиональных, но и высоконравственных омбудсменов по правам ребенка, способных справедливо защищать права, свободы и законные интересы детей. Можно сделать вывод, что законность и справедливость являются регуляторами статуса Уполномоченного и формируются на основе взаимосвязи и взаимообусловленности правовых и нравственных принципов, норм, правового и нравственного сознания.

Принцип ответственности. Данный принцип является одним из важнейших в реализации Уполномоченным своего статуса. Уполномоченный воспитан, деликатен, порядочен, ответственен. Он поступает так, как хотелось бы, чтобы поступали с ним. Омбудсмен перед принятием важных решений ставит себя на место каждого ребенка, ждущего внимания и помощи. При этом степень ответственности будет глубоко пропорциональна его (омбудсмена) порядочности. Автор замечает, что в основе слова «порядочность» – «порядок», помогающий Уполномоченному принимать верные, справедливые, сбалансированные и обоснованные решения в пользу ребенка.

Ответственность – своеобразный рефлекс свободы выбора личностью того или иного варианта поведения, что, в свою очередь, и составляет существо демократии⁴⁹⁵. В основе ответственности – умение держать ответ за задуманное, предложенное, свершенное, сделанное. Это качество одновременно личностное, нравственное, оно же профессиональное.

Уполномоченный по правам ребенка, совершающий и планирующий действия, направленные на оказание позитивной помощи детям по самым разным направлениям их жизни, обладает чувством ответственности за итоги реализации своего статуса. Его ответственность формируется в процессе жизни, деятельности и, собственно, в процессе его воспитания, как самим собой, так и его ближайшим окружением. Он порядочен в поступках, в верности слову однажды сказанному, а тем более зафиксированному в документах и средствах массовой информации.

Ответственность Уполномоченного беспредельна: и в свершаемой им позитивной деятельности, и в определенных ситуациях, например, неисполнения тех или иных требований Комитета ООН по правам ребенка.

Принцип ответственности Уполномоченного за неисполнение поручений Президента РФ автор рассматривает в двух аспектах – фактическом и юридическом. В соответствии с Законодательством РФ омбудсмен по правам ребенка несет ее перед Президентом РФ. С фактической точки зрения – перед подчиненным ему аппаратом и гражданами РФ в целом.

Президент РФ, Председатель Правительства РФ, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания желают, чтобы работа омбудсменов была эффективной и оправдывала вложенные средства.

Представители же гражданского общества, занимающиеся правами ребенка, хотят, чтобы защитники детей добивались ощутимых успехов и повышали эффективность правозащитной деятельности, осуществляемой другими организациями, в том числе Уполномоченным по правам человека.

Принцип взаимодействия Уполномоченного с международными организациями, а также государственными органами, заинтересованными в положительном решении «детских» вопросов и проблем, способствует повышению его статуса. Подробно данный принцип рассмотрен в параграфе «Организация взаимодействия Уполномоченного по правам ребенка с исполнительными и муниципальными органами власти». Представляется важным заметить, что именно на основе принципа взаимодействия Уполномоченного с органами прокуратуры им выявляются нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка, провозглашенных Конвенцией ООН о правах ребенка.

Принцип организации труда, в том числе техники личной работы. Данный принцип – коэффициент полезного действия всей деятельности Уполномоченного по правам ребенка. Он владеет научной организацией труда, дисциплинирован, четок, «режимен», ничего не откладывает на потом, перспективно мыслит; умело организует деятельность аппарата, имеет и осуществляет перспективный и каждодневный планы работы по реализации пунктов Указа Президента РФ № 986 и Федеральной целевой программы «Россия без сирот».

Принцип соблюдения в работе норм международного права, в том числе, Конвенции ООН о правах ребенка. Международных документов в сфере защиты детства накопилось в мире множество. Уполномоченный не только знает их, но выстраивает всю свою деятельность на их основе, вырабатывая определенные Программы для России. К таковым следует отнести, например, известную программу «Россия без сирот».

Позиция Уполномоченного по правам ребенка влияет на принятие решений по детству в Государственной Думе, где омбудсмен аргументированно отстаивает, продвигает необходимые решения и документы и так же действует в ситуации несогласия с намеченными решениями и документами других правозащитных органов государственного управления.

«Женевская Декларация прав ребенка» является первым международным документом, провозгласившим необходимость обеспечить ребенка всем самым лучшим независимо от его расы, национальности и вероисповедания. И это для уполномоченных по правам ребенка – наипервейший документ, закрепивший право ребенка на жизнь, свободу, неприменение пыток, право на семью и др. Женевская Декларация прав ребенка – важнейший документ, на который омбудсмен ориентируется при реализации своего статуса. Это исторический документ, который впервые признал и закрепил существование особых прав детей и ответственности взрослых перед ними. Став свидетелем ужасов Первой мировой войны, Джебб Эглантайн (рис. № 5, № 6, № 7) пришла к выводу, что дети нуждаются в особой защите. В 1919 году с помощью своей сестры Дороти Бакстон (рис. № 8) она основала в Лондоне специальный фонд «Спасем детей» (Save the Children Fund) с целью, во-первых, оказания помощи детям, пережившим войну, во-вторых, их (детей) защиты.

Рис. № 5 (См.: Wilson F. Rebel Daughter of a Country House. London: George Allen and Unwin Ltd, 1967. P. 65)

Рис. № 6. Eglantyne Jebb, 1904 (См.: Wilson F. Rebel Daughter of a Country House. London: George Allen and Unwin Ltd, 1967. P. 66)

Рис. № 7. Eglantyne Jebb in her S.C.F. c.1921 (См.: Wilson F. Rebel Daughter of a Country House. London: George Allen and Unwin Ltd, 1967. P. 66)

Рис. № 8. (См.: Wilson F. Rebel Daughter of a Country House. London: George Allen and Unwin Ltd, 1967. P. 65)

В 1920 году по инициативе Джебб Эглантайн при поддержке Международного Комитета Красного Креста (МККК) в Женеве был учрежден Международный союз спасения детей⁴⁹⁶, в структуре которого продолжил работу фонд «Спасем детей». Спустя три года, 23 февраля 1923 года, Советом Международного союза спасения детей был принят разработанный Джебб Эглантайн проект Декларации прав ребенка, а 28 февраля 1924 года он (проект Декларации прав ребенка) был отправлен в Лигу Наций. Позднее, в ходе пятой сессии Ассамблеи Лиги Наций, проект Декларации прав ребенка был одобрен⁴⁹⁷. Лига Наций приняла указанную Декларацию, получившую название Женевской, 26 сентября 1924 года. Это был исторический день – день, когда впервые были признаны особые права детей⁴⁹⁸.

В Женевской Декларации говорится, что человечество обязано дать ребенку все самое лучшее. Говоря простым языком (на самом деле в ней отсутствуют какие-либо упоминания прав как таковых), Декларация обращает внимание на обязательства взрослых по отношению к детям.

Фундаментальные потребности детей были обобщены в пяти пунктах. В документе затрагивается благополучие детей и признается их право на развитие, помощь, поддержку и защиту. Тем не менее, несмотря на рассмотрение в документе некоторых основных прав, он не был юридически обязательным.

В 1934 году Генеральная Ассамблея Лиги Наций вновь утвердила Женевскую декларацию. Представители государств пообещали включить принципы документа в свои национальные законы, однако, юридически они не обязаны были этого делать.

Тем не менее, Женевская декларация остается первым международным документом по правам человека в истории, непосредственно касающимся защиты прав ребенка.

В ней (Женевской Декларации прав ребенка), принятой Лигой Наций в 1924 году, ребенок рассматривается как объект права, как объект защиты.

Итак, вот положения данного международного документа, определяющие и регулирующие деятельность омбудсменов по правам ребенка не только в России, но и во всем мире:

• во-первых, ребенку должны быть предоставлены средства, необходимые для его нормального развития, как физического, так и духовного;

• во-вторых, голодный ребенок должен быть накормлен; больному ребенку должна быть оказана помощь; ошибающийся ребенок должен быть поправлен; а сирота и бездомный ребенок должны получить приют и поддержку в трудную минуту;

• в-третьих, ребенок должен получать помощь во время бедствия в первую очередь;

• в-четвертых, ребенок должен расти в атмосфере любви и быть защищенным от всех форм эксплуатации;

• в-пятых, ребенок должен воспитываться с осознанием того, что его лучшие качества должны служить на пользу другим людям⁴⁹⁹.

Можно с уверенностью утверждать, что Женевская Декларация прав ребенка является прообразом Конвенции ООН о правах ребенка 1989 года, пропаганда положений которой является важнейшей обязанностью Уполномоченного.

Принцип открытости. Федеральный Уполномоченный подотчетен Президенту, обо всем говорит открыто, декларирует, в случае уверенности в своей правоте, свои доводы в СМИ (на телевидении, радио); делится размышлениями «до» принятия тех или иных документов, «в процессе» их обсуждения и после утверждения. Кроме того, Аппаратом Федерального омбудсмена на сайте www.rfdeti.ru размещаются статистические материалы, свидетельствующие о положении детей в России.

Принцип гласности. В настоящее время Уполномоченный общается с детьми, взрослыми, заинтересованной общественностью, используя трибуны «Ассоциации уполномоченных по правам ребенка», средства СМИ (например «Вестник Уполномоченного по правам ребенка»). Омбудсмен проводит совещания и встречи самого разного уровня с целью реализации Конвенционных прав ребенка в России. По наиболее проблемным вопросам защиты прав ребенка Омбудсмен вырабатывает совместно с Президентом России средства и методы, способствующие восстановлению нарушенных прав детей.

Принцип доступности. Уполномоченный принимает население, реагирует на вопросы, запросы, заявления. Но, к сожалению, каждый сегодня не может ему позвонить. Прямая телефонная линия «ребенок-омбудсмен» в России пока не создана. Повторимся, обращение к Федеральному Омбудсмену осуществляется с помощью интернет-приемной «http://deti.gov.ru/».

Принцип демократичности. Открытость, доступность и гласность в совокупности образуют общий и обязательный для Уполномоченного по правам ребенка принцип демократичности, под которым следует понимать оказание Федеральным Уполномоченным содействия государственным органам в решении проблем детей.

Являясь дополнительным средством административно-правовой защиты детства, Уполномоченный может координировать правозащитную деятельность, т.е. рекомендовать органам государственного управления применять правильные методы, средства и действия, а также выявлять нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка. Кроме того, Уполномоченный, в отличие от судов, недорог, и, тем самым, обращение к нему можно считать приемлемым способом урегулирования споров между государственными органами, должностными лицами и гражданами. Принцип демократичности, лежащий в основе реализации административно-правового статуса омбудсмена, выражает волю граждан обеспечить благоприятные условия жизни и развития детского населения России.

Следует согласиться с мнением Е.А. Лукашевой о том, что такие демократические черты института Уполномоченного, как независимость, открытость, доступность для граждан способствуют обретению омбудсменом прочных позиций в механизме административно-правовой защиты прав человека, а, значит, и ребенка, во многих государствах⁵⁰⁰.

В итоге можно сделать вывод, что закрепление данных принципов на уровне Федерального закона «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации», безусловно, будет способствовать, во-первых, повышению эффективности реализации административно-правового статуса Уполномоченного по правам ребенка, а, во-вторых, демократизации государственного управления защитой детства и др.

В любой научной деятельности есть два взаимосвязанных направления: фундаментальные инновационные исследования и прикладные разработки по практической реализации фундаментальных достижений. Между ними нет «китайской стены», они взаимосвязаны и взаимно проникают друг в друга. Результаты фундаментальных исследований могут иметь прикладное применение, а прикладные разработки дать толчок новым фундаментальным изысканиям, их уточнениям и новым законам, одним из которых и является авторский Законопроект «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации».

Завершая исследование административно-правовых основ статуса Уполномоченного по правам ребенка, подведем некоторые итоги:

• должность Уполномоченного по правам ребенка учреждена с целью обеспечения гарантий государственной защиты прав ребенка. Он реализует свой статус на началах независимости и неподотчетности каким-либо государственным структурам;

• деятельность Уполномоченного по правам ребенка обеспечивает реализацию ст.2 Конституции РФ;

• должность Федерального Уполномоченного по права ребенка в Российской Федерации учреждена в соответствии с Указом Президента РФ № 986 об Уполномоченном по правам ребенка⁵⁰¹;

• институт Уполномоченного по правам ребенка является преемником деятельности Научно-исследовательского института детства РДФ (Российского детского фонда);

• Федеральный Уполномоченный по правам ребенка в Российской Федерации осуществляет контроль за соблюдением на территории Российской Федерации прав, свобод и законных интересов ребенка;

• деятельность Уполномоченного не замещает, а дополняет существующие средства защиты прав и свобод ребенка, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции других государственных органов;

• Уполномоченный по правам ребенка и его Аппарат являются государственным органом;

• должность Уполномоченного по правам ребенка учреждена как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Единая централизованная система функционирования уполномоченных во главе с Федеральным Уполномоченным пока не создана;

• уполномоченные по правам ребенка в субъектах РФ с целью обеспечения независимости от других государственных органов субъектов РФ должны назначаться законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению Федерального Уполномоченного и функционировать в рамках самостоятельного органа государственного управления;

• автором предложен проект Федерального закона «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации»;

• Уполномоченный по правам ребенка является должностным лицом;

• под административно-правовым статусом Федерального Уполномоченного по правам ребенка необходимо понимать его (Уполномоченного) правовое положение в структуре государственного аппарата Российской Федерации, урегулированное нормами административного права в сфере охраны и обеспечения осуществления прав, свобод и законных интересов ребенка;

• к элементам структуры административно-правового статуса Уполномоченного следует отнести права, обязанности, функции, формы и методы реализации компетенции, принципы и цели деятельности, ответственность за неисполнение возложенных на него государством задач (административная деликтоспособность), гарантии функционирования в области защиты прав, свобод и законных интересов ребенка;

• пропаганда требований норм Конвенции ООН о правах ребенка, реализация ее положений и их имплементация российским законодательством, использование опыта омбудсменов из скандинавских стран, – приоритетные направления реализации Российским Уполномоченным своего административно-правового статуса;

• чем быстрее в России будет принят авторский Закон «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации», тем скорее он вытеснит Указ № 986, оставив его только как номинально-необходимый исторический документ. Чем быстрее выверенный жизнью иностранный апробированный опыт возьмет Россия на вооружение, учитывая свои национальные приоритеты и свой накопленный уже опыт в правовой охране детства, тем своевременнее в основе деятельности российского Уполномоченного по правам ребенка возобладают принципы Конвенции ООН;

• принятый в 2018 году Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» является положительным фактом, но принятие авторского закона позволит добиться больших успехов в деле защиты детства и реализации на территории РФ положений Конвенции ООН о правах ребенка.

• принципами, лежащими в основе реализации статуса Уполномоченного по правам ребенка, являются законность; приоритет прав и свобод ребенка; профессионализм; компетентность; независимость; распределение помощи детям; ответственность; взаимодействие с международными организациями и государственными органами; организация труда; соблюдение в работе норм международного права; открытость; гласность; доступность; демократичность;

• среди принципов, лежащих в основе деятельности Федерального Уполномоченного, важнейшим является независимость;

• независимость Уполномоченного по правам ребенка провозглашена Комитетом ООН по правам ребенка;

• принцип независимости региональных уполномоченных по правам ребенка от государственных органов субъектов РФ в полной мере пока не реализован.

Глава 2. СТРУКТУРА И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА

§ 2.1. Основные цели, задачи и направления деятельности Уполномоченного по правам ребенка

Введение должности Уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ, а также при Президенте Российской Федерации стало важнейшей политической новацией, обеспеченной законодательно Указом Президента РФ № 986 и нормативными правовыми актами субъектов. Путь развития законодательства об административно-правовом статусе Федерального Уполномоченного по правам ребенка в России – достаточно недолгий эволюционный путь, начиная с начала XXI века по настоящее время. Реальный потенциал механизма обеспечения институтом Уполномоченного соблюдения прав, свобод и интересов ребенка сегодня не реализован в полной мере. Еще недостаточно сформулирована нормативная база, регулирующая правовой статус политического института Уполномоченного, она не позволяет легитимировать его деятельность, а встроенность должности Уполномоченного в некоторых субъектах РФ в Аппарат Уполномоченного по правам человека или в структуру исполнительной власти серьезно ограничивает действия омбудсмена по полноценной защите прав, свобод и интересов ребенка в субъектах РФ.

Институт Уполномоченного по правам ребенка все еще проходит естественный путь постепенного интегрирования в систему государственного управления, как на федеральном, так и на региональном уровне. Однако данный процесс должен быть ускорен на законодательном уровне. Поэтому автор считает, что необходимо совершенствовать национальное законодательство, регулирующее административно-правовой статус Уполномоченного, приводить его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права. С этой целью важно добиться создания единой структуры института Уполномоченного по правам ребенка в России, которая бы обладала необходимыми полномочиями для межведомственной координации осуществления государственного управления сферой защиты прав и интересов несовершеннолетних.

Безусловно, законодательство должно коснуться таких базовых моментов, способствующих полноценной реализации Уполномоченным своего статуса, как создание правовых механизмов, ориентированных на своевременное выявление нарушений прав ребенка, их (нарушений) профилактику (система социального патроната), привлечение к ответственности юридических и физических лиц, нарушающих права несовершеннолетних. Думается, невозможно обойтись без создания координационной структуры организации гражданского общества, ориентированного на защиту детства, центрального канала медийной коммуникации, позволяющего населению обсуждать общественно значимые проблемы в сфере безопасности жизнедеятельности детей и подростков, реформирования системы подготовки, переподготовки и аккредитации кадров социальных служб, функционирующих в сфере защиты прав, свобод и интересов несовершеннолетних.

Еще в 2010 году Федеральный Уполномоченный по правам ребенка призвал как можно скорее выстроить систему защиты прав ребенка не только в каждом регионе, но и по всей стране⁵⁰². Принятый в 2018 году Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» не обеспечил функционирование детских омбудсменов в рамках единой системы.

Таким образом, авторский проект Федерального Закона «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации», является более прогрессивным, и в соответствии с ним будет обеспечено функционирование института Уполномоченного в рамках единой системы, что является настоятельной необходимостью сегодняшнего дня. Однако необходимо понимать, что издание законов не является самоцелью. Только в конкретной работе Уполномоченного по правам ребенка станет возможным определить путь решения глобальных проблем российского детства. И тут важно опереться, прежде всего, – на уже имеющуюся нормативную правовую базу, регулирующую административно-правовой статус омбудсмена, и только потом приступить к разработке законодательных ценностей, способных усовершенствовать правовой статус как Федерального Уполномоченного, являющегося важнейшим элементом системы государственного управления, так и уполномоченных в субъектах России.

Проведенное исследование выявило такие основные направления деятельности Уполномоченного по правам ребенка, как

• пропаганда положений международных правовых актов, регламентирующих защиту детства;

• организация стабильного функционирования системы Уполномоченных по правам ребенка;

• совершенствование российского законодательства, регламентирующего защиту прав, свобод и законных интересов ребенка; имплементация международных норм о защите детства в российскую правовую систему;

• защита детей от всех категорий преступлений;

• обеспечение реализации и защиты прав, свобод и законных интересов детей-инвалидов;

• содействие реализации государственной политики в области обеспечения прав, свобод и законных интересов детей, пребывающих в местах принудительного содержания, посредством осуществления взаимодействия с общественными наблюдательными комиссиями, сформированными в субъектах РФ;

• контрольно-надзорная деятельность;

• защита прав, свобод и законных интересов детей-беженцев;

• подготовка ежегодного доклада о своей деятельности и его направление Президенту Российской Федерации, в Государственную Думу;

• информирование общественности о решении проблем детства в России и др.⁵⁰³.

В принятом в 2018 году законе выделяются такие направления деятельности омбудсмена, как:

• восстановление нарушенных прав и законных интересов детей;

• совершенствование законодательства Российской Федерации в части, касающейся защиты прав и законных интересов детей;

• развитие международного сотрудничества в области защиты прав и законных интересов детей;

• совершенствование форм и методов защиты прав и законных интересов детей⁵⁰⁴.

Автор согласен с процедурой назначения омбудсмена, об этом также пишут в своих работах Корнеева Н.В. и Витрук Н.В., отразив порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека, что является существенной составной частью его правового статуса⁵⁰⁵.

То же касается и должности Федерального Уполномоченного по правам ребенка. В нормативном правовом акте, определяющем его правовой статус, говорится, что процедура назначения на должность Федерального защитника прав ребенка и освобождения от нее находится в ведении Президента РФ, который своим Указом определяет, кто