Институты бюджетного и налогового права в условиях развития цифровой экономики

Монография

Под редакцией 
кандидата юридических наук, доцента 
И. А. Цинделиани

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК [336.22+336.14]:004

ББК 64.402:32.81

И71

Рецензенты:
Лагутин И. Б., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой финансового права, конституционного, гражданского и административного судопроизводства Юго-Западного государственного университета;
Пауль А. Г., доктор юридических наук, профессор кафедры финансового права Воронежского государственного университета.

Под редакцией кандидата юридических наук, доцента И. А. Цинделиани.

В коллективной монографии рассматриваются актуальные проблемы, связанные с развитием институтов бюджетного и налогового права в условиях развития цифровой экономики. Анализируется динамика развития важнейших институтов финансового права в условиях формирования и развития цифровой экономики.

Законодательство приведено по состоянию на 10 января 2022 г.

Монография будет интересна научным сотрудникам, аспирантам, студентам бакалавриата и магистратуры, исследователям, специализирующимся в области финансового права.

Монография подготовлена при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».
Текст печатается в авторской редакции.

УДК [336.22+336.14]:004

ББК 64.402:32.81

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Селюков А. Д. — д.ю.н., профессор, профессор кафедры финансового права РГУП (§ 2.1)

Бадмаев Б. Г. — старший преподаватель кафедры финансового права РГУП (§ 2.2)

Вершило Т. А. — заместитель заведующего кафедрой финансового права РГУП, к.ю.н., доцент (§ 2.3; § 2.5 совместно с Садовской Т. Д.; § 2.9 совместно с Шарандиной Н. Л.)

Батяева А. Р. — к.ю.н., доцент, доцент кафедры финансового права РГУП (§ 2.4)

Садовская Т. Д. — к.ю.н., доцент, доцент кафедры финансового права РГУП (§ 2.5 совместно с Вершило Т. А.)

Давыдова М. А. — к.ю.н., старший преподаватель кафедры финансового права РГУП (§ 2.6)

Кикавец В. В. — к.ю.н., доцент, заместитель заведующего кафедрой финансового права, к.ю.н., доцент (§ 2.7)

Костикова Е. Г. — к.ю.н., доцент, профессор кафедры финансового права РГУП (§ 2.8)

Шарандина Н. Л. — старший преподаватель кафедры финансового права РГУП (§ 2.9 совместно с Вершило Т. А.)

Писенко К. А. — д.ю.н., доцент, профессор кафедры финансового права РГУП (§ 2.10)

Прошунин М. М. — д.ю.н., профессор, профессор кафедры финансового права РГУП (§ 2.11)

Бит-Шабо И.В. — д.ю.н., профессор, профессор кафедры финансового права РГУП (§ 2.12)

Васильева Е. Г. — к.ю.н., доцент, Северо-Кавказский филиал РГУП, г. Краснодар (§ 3.1)

Лютова О. И. — к.ю.н., ведущий научный сотрудник Института государственного и муниципального управления Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (§ 3.2)

Дементьев И. В. — к.ю.н., доцент, Центральный филиал РГУП, г. Воронеж (§ 3.3)

Родыгина В. Е. — к.ю.н., доцент, Российский православный университет святого Иоанна Богослова (§ 3.4)

Матьянова Е. С. — к.ю.н., доцент, доцент кафедры финансового права РГУП (§ 3.5 совместно с Кайшевым А. Е.)

Кайшев А. Е. — соискатель кафедры финансового права РГУП (§ 3.5 совместно с Матьяновой Е. В.)

Анисина К. Т. — к.ю.н., доцент кафедры финансового права РГУП (§ 3.6)

Попкова Ж. Г. — к.ю.н., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала РГУП (§ 3.7)

Мигачева Е. В. — к.ю.н., доцент, профессор кафедры финансового права РГУП (§ 3.8)

Цинделиани И. А. — заведующий кафедрой финансового права РГУП, профессор кафедры, кандидат юридических наук, доцент (Предисловие, Глава 1 § 1.1 — 1.2; § 1.3 совместно с Нигматулиной Л. Б.

Нигматулина Л. Б. — старший преподаватель кафедры Банковского права и финансово-правовых дисциплин Института права и национальной безопасности РАНХиГС (§ 1.3 совместно с Цинделиани И. А.)

Приурочено к 100-летию Верховного Суда РФ

ПРЕДИСЛОВИЕ

Сегодня наша страна и весь мир в целом переживает сложнейший этап в истории своего развития, который обусловлен пандемией COVID-19. С одной стороны, испытания, выпавшие на долю человечества сегодня, показали, насколько человек все-таки хрупкое создание, с другой стороны, позволили испытать на устойчивость многие социальные институты и продемонстрировать в сложных и критических условиях их жизнеспособность. Государства в современных условиях продемонстрировали разную степень готовности в преодолении сложных и кризисных явлений, и поддержки населения. Многие социальные институты показали разную степень готовности к преодолению кризисных явлений, которые были поражены пандемией COVID-19, прежде всего в сфере экономики и социальной защиты. Наиболее наглядно это можно увидеть на конкретных цифрах применительно к Российской Федерации, предоставленных Счетной палатой РФ. В 2020 г. совокупные расходы федерального бюджета на борьбу с прямыми и косвенными последствиями пандемии COVID-19 составили 2,856 трлн руб., или 12,5% от общих расходов бюджета. Последние, в свою очередь, составили 22,82 трлн руб. — на 4,6 трлн руб. (или на 25% при инфляции 4,9%) больше, чем в 2019-м, и на 3,2 трлн руб. (16%) больше, чем планировалось на 2020 г. до коронакризиса¹. По оценкам Международного валютного фонда, по состоянию на январь 2021 г. в России дополнительные бюджетные затраты на здравоохранение и пострадавшие от кризиса секторы экономики в виде непосредственных расходов бюджета или отказа от сбора налоговых доходов составили 2,9% ВВП. Экспертами высказываются различные оценки мер уровня государственной поддержки секторам экономики, но в целом следует признать, что они имели позитивный эффект. Финансовая система государства продемонстрировала высокую степень устойчивости, что позволило использовать эффективные инструменты поддержки в рамках налогового обложения организаций и физических лиц — был введен мораторий на проведение выездных проверок и проверок по сделкам между взаимозависимыми лицами; мораторий на приостановление операций по счетам; установлены дополнительные основания для получения отсрочки или рассрочки по уплате налогов и страховых взносов и др. Такие меры позволили экономическим субъектам снизить потери, обусловленные пандемией, как следствие экономические показатели, в сравнении с другими экономически развитыми государствами, свидетельствуют о том, что у нас эти меры оказались эффективными и реально обеспечили преодоление самых негативных последствий пандемии. Модели поддержки тех или иных экономических сегментов в каждой стране носят во многом индивидуальный характер и обусловлены, прежде всего, уровнем развития экономики и экономического потенциала государства в целом. Для обеспечения прав граждан государству необходимы значительные ресурсы. Преодоление кризисных ситуаций без существенных экономических ресурсов государства невозможно. Выработка мер по преодолению последствий пандемии COVID-19, несомненно, затронула и проблему модернизации социальных институтов, и насколько оперативно и эффективно пройдет эта модернизация, зависит, насколько успешно государство сможет функционировать и выполнять предписанные ему задачи. При этом этап модернизации экономических и правовых институтов должен проходить с учетом современного этапа развития человеческого общества, связанного с очередным этапом промышленной революции и началом цифровизации экономических отношений.

Важнейшие направления, связанные с планируемыми изменениями, обозначены в послании Президента РФ Федеральному собранию² как в части расширения государственной поддержки населения и субъектов предпринимательской деятельности, так и модернизации отдельных институтов, включая налоговую систему государства. Представляется, что послание Президента РФ дает значительный стимул для посткризисного развития социальных институтов государства и способствует достижению социально значимых целей, направленных на обеспечение и защиту прав граждан Российской Федерации и динамичное социально-экономическое развитие страны. Повышение благосостояния населения и стимулирование экономической деятельности становится сегодня главными задачами, решение которых должно обеспечиваться всеми социально-экономическими институтами нашего общества.

В настоящей коллективной монографии авторским коллективом предпринята попытка показать современное состояние и возможные варианты развития правовых институтов одной из важнейших отраслей права — финансового права. Финансовое право сегодня находится на новой волне своего динамического развития, которая в условиях развития цифровой экономики должна дать эффективные и прозрачные инструменты правового регулирования отношений сферы публичных финансов. В данной монографии рассматриваются вопросы развития правовых институтов двух важнейших подотраслей финансового права, а именно, бюджетного и налогового права в условиях развития цифрой экономики.

Зав. кафедрой финансового права РГУП
Имеда А. Цинделиани

Глава 1.
ФИНАНСОВОЕ ПРАВО В ЦИФРОВУЮ ЭПОХУ

§ 1.1. Финансовое право в современных условиях социально-экономического развития государства

На различных этапах развития истории человечества возникали множества кризисных явлений, которые преодолевались путем различной степени мобилизации человеческих и экономических ресурсов. Современные явления, окружающие человечество, связанные с мировым кризисом, порожденным пандемией коронавирусной болезни COVID-19, наглядно позволили показать, что современное человеческое общество в целом не может существовать без стабильного функционирования социально-экономических институтов. Устойчивое функционирование социальных-экономических институтов позволяет сегодня активно противодействовать негативным последствиям распространения пандемии коронавирусной болезни COVID-19 и реализовывать важнейшие мероприятия, направленные на социально-экономическое развитие государства. Наиболее наглядно это можно увидеть на основе проведенного ведущими экспертными организациями анализа. По данным института «Центр Развития» НИУ ВШЭ» — «Россия впервые прошла кризис лучше, чем мир в целом: падение ВВП составило 3,1% против 3,5% в глобальной экономике. Выдержать удар, проявившийся в резком падении потребительской активности, внешнего спроса, цен на нефть, а также в осложнении из-за эпидемии производственной деятельности, помогли действующее в последние годы бюджетное правило и предпринятые государством меры по поддержке экономики, а политика инфляционного таргетирования способствовала финансовой стабильности. Со стороны внутреннего спроса сильнее всего сказалось падение конечного потребления населения на 8,6%, почти такое же мощное, как в 2015 г., но худшее, чем в 2009 г. Оно в равной степени было обусловлено снижением склонности населения к потреблению на 4,7 п.п. (прежде всего из-за жестких ограничительных мер и опасений во время эпидемии) и реальных располагаемых доходов на 3,5%. Кризис 2020 г. из-за своей эпидемиологической специфики характеризовался исключительной неравномерностью экономической динамики³. Как видно из этих аналитических данных кризис, порожденный пандемией коронавирусной болезни COVID-19, является беспрецедентным как по своим масштабам, так и по влиянию практически на все базовые экономические институты. Как следствие, это потребовало значительной мобилизации ресурсов государства, в особенности, значительного роста государственных расходов. Общий объем господдержки российской экономики во время пандемии коронавируса составил 4 трлн рублей⁴. При этом нельзя не отметить существующую динамику в формировании ресурсов, направленных на преодоление последствий пандемии не только на уровне Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации. По аналитическим данным, 2020 г. регионы закончили с рекордно высокими доходами, расходами и абсолютной величиной бюджетного дефицита. Доходы регионов за 2020 г. увеличились по отношению к 2019 г. на 10%, трансферты из федерального бюджета выросли на 54%. Суммарный показатель собственных доходов регионов практически не изменился из-за роста поступлений НДФЛ и сокращения налога на прибыль. Расходы региональных бюджетов выросли в 2020 г. на 15%, в том числе расходы на здравоохранение — на 72%. Под влиянием существенного роста расходов, большинство регионов (57 из 85) закончили год с бюджетным дефицитом. Наибольшие проблемы с формированием собственных доходов и бюджетной сбалансированностью испытали регионы с сырьевой направленностью экономики⁵. При этом необходимо отметить и тенденции 2021 г.: налог на прибыль и трансферты сформировали высокие доходы регионов. В первом квартале 2021 г. быстро росли как доходы, так и расходы региональных бюджетов. Доходы регионов увеличились на 11% (год к году); основными факторами такого роста стали поступления трансфертов и налога на прибыль. Положительный баланс бюджета регионов в первом квартале 2021 г. был равен 1% ВВП; с дефицитом его закончили 13 регионов⁶. Нельзя не отметить и положительную динамику, отмечаемую аналитиками: «по данным Росстата, в первом квартале 2021 г. зафиксирован прирост инвестиций как к первому кварталу 2020 г. (2%), так и к соответствующему периоду 2019 г. (4,8%). Это может свидетельствовать как о реальном окончании рецессии, так и о выделении в экономике ряда «передовых» секторов (стратегически важных в период пандемии) при торможении инвестиционного процесса в других ВЭД. Также можно говорить хотя и о позитивной, но весьма «вялой» общеэкономической конъюнктуре, а именно, о росте инвестиций и ВВП примерно на 2% в год (как и до рецессии). При этом признаков ускорения инвестиционной динамики в соответствии с планами правительства (5,4% среднегодового роста инвестиций) пока не наблюдается, хотя объективные предпосылки к этому есть⁷. Важнейшим моментом к пониманию текущего состояния социально-экономического развития страны и перспектив развития экономики в целом, нельзя без рассмотрения предшествующего этапов развития экономики страны, с точки зрения не только истории, но и понимании какие направления реализации экономической политики имели позитивный последствия, а какие негативные, в целях выработки оптимальной модели экономического развития государства. По данным научно-исследовательского финансового института (НИФИ) при Минфине, за 20 лет ВВП РФ вырос почти вдвое, но этого недостаточно, чтобы увеличить вес страны в мире. Россия исчерпала возможности роста благосостояния за счет углеводородов. А наиболее острой проблемой стало обесценивание рубля: за 20 лет рост цен в РФ достиг почти 600%. Глобальный ВВП, то есть реальный объем ежегодно производимых в мире товаров и нематериальных благ, за 20 лет возрос почти вдвое (на 94%). В России показатель прироста близок к среднемировому (83%), но этого недостаточно для того, чтобы увеличить вес страны в мировой экономике. По итогам двух десятилетий Россия находится в числе стран с умеренной безработицей. В среднем 6,5% за весь период 2001–2020 годов. Этому способствовали как трудовые гарантии, установленные законодательством, так и неформальные механизмы сохранения рабочих мест в периоды экономических трудностей. Безработица в РФ демонстрировала устойчивый нисходящий тренд. Ни в одной другой крупной экономике аналогичного тренда не наблюдалось. Противоречива ситуация и с ростом экспорта товаров и услуг. Россия ненамного отстала от среднемирового показателя, но значительно — от большинства других крупных экономик со сравнительно недавней историей становления рыночной модели. Доля инвестиций в отечественной экономике повысилась на 4 процентных пункта в течение 2006–2008 годов, проявляла тенденцию к дальнейшему росту после кризисных 2009–2010 годов, однако с 2013 года легла на пологую траекторию около 23% ВВП. Причины заключаются в исчерпании возможностей развития за счет углеводородного сектора экономики, а также в сложной геополитической обстановке последних лет. Отмечено об исчерпании в настоящее время возможностей повышения благосостояния за счет высокой стоимости углеводородного энергетического сырья. А самой острой и при этом хронической проблемой России стала инфляция. Развитие российской экономики в 2001–2020 годах характеризовалось значительным по сравнению с большинством других крупных экономик мира инфляционным
обесценением национальной денежной единицы. За 20 лет Россия сохранила, но не усилила свои позиции в мировой экономике и не расширила свое участие в международной торговле⁸. Как видно из приведенных аналитических данных, в социально-экономическом развитии страны выявлены различные тренды как позитивные, так и негативные, что само по себе ставит необходимым выработку новых эффективных инструментов по динамичному развитию всех секторов экономики, что станет важным фактором, обеспечивающим повышение благосостояния населения. Ограничения, направленные на сдерживание распространения вируса, повлекли значительное сокращение деловой активности как внутри страны, так развитие внешнеэкономических связей, что не могло не отразиться на национальной экономике и ее отдельных сегментов.

Сегодня насущным является не только успешно преодолеть негативное влияние последствий, порожденных пандемией коронавирусной болезни COVID-19 на социально-экономические институты страны, но и сформировать условия по осуществлению значительного роста экономики страны, необходимость выработки таких инструментов, которые стимулируют развитие сегментов экономики и значительный рост экономического потенциала страны. Поскольку, насколько динамично будет развиваться экономика страны зависит и эффективность многих институтов государства и достижений целей их деятельности.

Высказываются различные подходы по объемам и срокам реализации антикризисных мер поддержки экономических субъектов и населения в период преодоления последствий пандемии коронавирусной болезни COVID-19. В частности, Силуанов А. Г. отмечает, что «продолжительное сохранение антикризисных мер может привести к перегреву экономики с сопутствующим накоплением дисбалансов»⁹. Представляется, что объемы и сроки реализации антикризисных мер во многом зависят от уровня экономического развития страны и развития соответствующих социально-экономических институтов. При этом, несомненно, необходимо учитывать, что реализация антикризисных мер должна носить временный характер и охватывать самый критический этап преодоления негативных последствий, поскольку необходимо сочетать два важных аспекта: святую обязанность государства по обеспечению социальных прав, и с другой стороны, недопущение социального «иждивенчества» и стимулирования развития экономической инициативы хозяйствующих субъектов и населения. Финансовые возможности публично-правовых образований не носят безграничный характер, они имеют объективные границы, предопределенные экономическим потенциалом, в основе которого лежат множество факторов. Важнейшие институты финансовой системы государства в период кризиса пандемии коронавирусной болезни COVID-19 прошли испытания на эффективность, и, как следствие, обусловили необходимость, в определенной степени, ускорения их модернизации. Нельзя не отметить, на модернизацию отдельных элементов финансовой системы государства влияют и международные тенденции. Финансовые ведомства стран G20 на саммите в Венеции поддержали введение минимальной ставки корпоративного налога для транснациональных компаний в размере 15%. Суть инициативы заключается в том, чтобы дополнительно обложить налогом доходы налогоплательщиков, если в других странах они уплатили меньший объем налога, а равно требовать уплаты налога по месту фактической деятельности. Таким образом нивелируются преимущества от создания схем оптимизации налогообложения с использованием национальных юрисдикций, в которых налогоплательщики присутствуют лишь в номинальной форме¹⁰. В целом данная инициатива отражает общий тренд, сформировавшийся в системе противодействия уклонения от налогообложения и недобросовестного использования элементов «налоговой конкуренции», которые использовались отдельными государствами и окажет существенное влияние на национальные налоговые системы. На модернизацию элементов финансовой системы государства оказывают значительное влияние и современный этап промышленной революции, который обусловил переход экономических систем государства на новые технологические рельсы, которые позволяют формировать и развивать цифровую экономику. Весьма интересным является то, по каким направлениям осуществляется развитие важнейших сегментов экономической системы государства¹¹. Общенациональный план действий, обеспечивающий восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения в экономике, включает в себя следующие цели:

— устойчивый рост реальных денежных доходов населения;

— снижение безработицы до уровня не более 5%;

— выход на траекторию устойчивого роста ВВП на уровне не менее 3% в годовом исчислении.

Показатели выполнения задачи:

— рост реальной заработной платы на уровне не менее 2% в годовом исчислении;

— снижение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума в 2021 году по отношению к предыдущему году;

— рост розничного товарооборота на уровне не менее 2,5% в годовом исчислении;

— рост объема платных услуг населению на уровне не менее 3% в годовом исчислении;

— восстановление численности занятых в МСП и индивидуальных предпринимателей на уровне I квартала 2020 г.;

— темпы роста оборота МСП выше темпов роста экономики в целом;

— опережающий рост валовой добавленной стоимости в отрасли информационных технологий и связи в годовом исчислении (выше темпов роста экономики в целом);

— ежегодный рост численности малых и средних высокотехнологических компаний на 10% в год;

— рост несырьевого неэнергетического экспорта на уровне не менее 4,5% в годовом исчислении;

— рост индекса промышленного производства обрабатывающей промышленности на уровне не менее 2% в годовом исчислении¹².

Реализация данного стратегического плана оказывает влияние и направление бюджетной и налоговой политики государства.

В законодательстве о налогах и сборах закреплены положения, направленные на стимулирование инвестиционной активности:

— в рамках реализации положения ФЗ «О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации», предоставление инвесторам стимулирующих налоговых льгот;

— инвестиционный налоговый вычет распространен на участников КГН, а также в отношении расходов на создание объектов инфраструктуры в рамках комплексного освоения территорий в целях строительства стандартного жилья;

— предоставлена возможность уменьшать налоговую базу на сумму расходов на создание объектов социальной инфраструктуры, безвозмездно передаваемых в государственную или муниципальную собственность;

— упрощены условия применения пониженных ставок для участников региональных инвестиционных проектов;

— усовершенствованы условия деятельности участников СПИК, в том числе в части порядка налогообложения;

— для участников СЭЗ в Республике Крым и г. Севастополе снято ограничение на применение пониженных тарифов страховых взносов в размере 7,6% при превышении трехлетнего срока с момента создания СЭЗ и продлен период их применения до окончания срока существования СЭЗ;

— для резидентов ТОСЭР в Дальневосточном федеральном округе и резидентов свободного порта Владивосток снято ограничение на применение пониженных тарифов страховых взносов в размере 7,6% при превышении трехлетнего срока с момента создания ТОСЭР;

— для резидентов ОЭЗ в Калининградской области на определенный период установлены пониженные тарифы страховых взносов в размере 7,6% (при соблюдении ими определенных условий);

— внедрение новых информационных технологий и постепенное формирование единого информационного пространства администрирования;

— расширение применения специального налогового режима для самозанятых — налога на профессиональный доход (НПД) — с 01.07.2020 на все субъекты Российской Федерации (предоставлена возможность введения в действие налога законами субъектов Российской Федерации). НПД администрируется в бездекларационном формате через веб-интерфейс с практически нулевыми издержками для предпринимателей;

— создание комфортных условий для добровольной и своевременной уплаты налогов и других платежей:

— введен институт «авансовой» уплаты налогов для физических лиц («единый налоговый платеж физического лица»);

— сокращено количество предоставляемой отчетности по имущественным налогам организаций.

В рамках третьего этапа «амнистии капитала» (с 01.06.2019 по 01.03.2020) предоставлена возможность задекларировать имущество, зарубежные счета и контролируемые иностранные компании (КИК) с сохранением гарантий, которые предоставлялись на первом и втором этапах декларирования. Воспользоваться этими преференциями возможно при условии возврата в страну средств с задекларированных счетов, а также редомициляции КИК в специальные административные районы (САР) (Калининградская область и Приморский край)¹³. Не менее важную роль играет в развитии финансово-экономических институтов и реализуемая единая государственная денежно-кредитная политика, поскольку Банк России обеспечивает устойчивость рубля посредством поддержания ценовой стабильности, в том числе для формирования условий сбалансированного и устойчивого экономического роста. Ценовая стабильность является основной целью денежно-кредитной политики и означает устойчиво низкую инфляцию. Это важный элемент благоприятной среды для жизни людей и ведения бизнеса¹⁴. Развитие новых технологий и активное внедрение результатов нового этапа промышленной революции оказывает непосредственное влияние на все социальные институты человеческого общества. Самое примечательное, что самой восприимчивой сферой реализации новых технологий стала финансовая система как применительно к конкретным странам, так и в целом в мире. Цифровые технологии фактически привели к началу трансформации всех сфер финансовой системы и, как следствие, обусловили необходимость выработки новых правовых средств, обеспечивающих регулирующее воздействие как в отношении публичных, так и частных финансов. Особый интерес связан с осмыслением влияния цифровых технологий на новый экономический уклад человеческого общества и формирования цифровой экономики. При этом представляется необходимым обратить внимание на те новации, которые сегодня в связи с развитием цифровой экономики коснутся одной из самых важных сфер финансовой системы государства, как денежная система. Нельзя не отметить, что денежная система государства, как и существующая система публичного финансового контроля, объединяет сферу публичных и частных финансов и обеспечивает их устойчивое взаимодействие как взаимосвязанных элементов финансовой системы государства. Одной из предлагаемых новаций стала инициатива Центрального Банка РФ по внедрению цифрового рубля¹⁵. Суть предложения Банка России заключается в следующем:

— цифровой рубль будет представлять собой цифровую форму национальной валюты и обладать всеми необходимыми свойствами для выполнения функций денег. Эмиссию цифрового рубля будет осуществлять Банк России. Цифровой рубль станет дополнительной формой денег, обращаясь наряду с наличными и безналичными рублями;

— цифровой рубль будет являться цифровой валютой российского центрального банка (далее — ЦВЦБ) и будет иметь форму уникального цифрового кода, который будет храниться на специальном электронном кошельке. Передача цифрового рубля от одного пользователя к другому будет происходить в виде перемещения цифрового кода с одного электронного кошелька на другой;

— возможность использования цифрового рубля в офлайн-режиме, то есть при отсутствии доступа к сети Интернет и мобильной связи и разработкой специальной инфраструктуры;

— будет храниться на индивидуальных электронных кошельках, открытых непосредственно в платежной системе Банка России и являющихся его обязательствами. Будет использоваться наряду с наличными и безналичными деньгами, выполняя все функции денег — средства обращения (платежа), меры стоимости и средства сбережения, 1 рубль наличными эквивалентен 1 безналичному рублю, так и 1 цифровой рубль будет эквивалентен каждому из них со свободным переводом рубля из одной формы в другую.

Преимущество цифрового рубля по мнению Банка России заключатся в следующем, а именно: доступность, безопасность, скорость, прозрачность и снижение издержек, контроль за целевым использованием средств и др.

Важнейшим моментом внедрения цифрового рубля является определение его юридической природы как официальной денежной единицы. Правовая форма реализации определения юридической природы цифрового рубля не представляет особой сложности учитывая, что ст. 75 Конституции РФ, определяя денежной единицей в Российской Федерации рубль, а денежную эмиссию относя исключительно к компетенции Центрального банка Российской Федерации, не предопределяет форму — натуральную или виртуальную. Поэтому сам процесс его нормативного закрепления не представляет серьезного затруднения. Представляется, что больше вопросов в процессе внедрения цифрового рубля, как официальной денежной единицы, имеющей обращение на территории государства возникают с наличием и стабильным функционированием технологической и операционной инфраструктуры, а также той роли, которой отводится банкам в рамках внедрения и функционирования цифрового рубля. При этом важным моментом является не только обеспечение интересов профессиональных участников рынка банковских услуг, но и прежде всего, защита интересов граждан и экономических субъектов, доступность механизмов финансового стимулирования экономической деятельности.

Можно еще долго перечислять возможные пути реализации цифровизации финансовых систем государства и отдельных ее сегментов, но несомненно то, что это неминуемый процесс для всех развитых стран. Сегодня многие ведущие государства с высоким экономическим потенциалом не только изучают, но и предпринимают активные шаги для внедрения цифровых валют, эмитируемых Центральными банками, яркий тому пример — тестирование «цифрового юаня» Народным банком Китая (НБК) и проведение эксперимента по выдаче цифровых ваучеров. Все это, безусловно, свидетельствует о том, что важнейший сегмент финансовой системы государства — денежная система, которая становится сферой внедрения новых технологических продуктов, и этот процесс неминуем. Поскольку денежная система государства и ее формирующие элементы сегодня, это исключительная монополия государства, которая может моделироваться в различных формах, и это монополия абсолютная. С другой стороны, государству не надо прилагать особых усилий для того, чтобы цифровой рубль вошел в нашу повседневную жизнь, предопределив необходимость осуществления всех государственных платежей посредством использования цифрового рубля от уплаты налогов и до выплаты всех форм социальных платежей, а равно участие публично-правовых образований в экономических процессах исключительно посредством использования цифрового рубля. С одной стороны, это позволит за короткий срок без особых усилий внедрить цифровой рубль в повседневную жизнь, с другой стороны, цифровой рубль и в целом денежная система государства станет самым эффективным институтом контроля, который по своей эффективности может превзойти и действующие институты публичного финансового контроля.

Эффективное социально-экономическое развитие государства возможно при слаженном взаимодействий всех социальных институтов. Государство — это сложное социальное образование, в рамках которого человек является его главным движущим субъектом, об этом наглядно гласит ст. 2 Конституции РФ, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Как следствие, целями деятельности социальных институтов является достижение вышеуказанных положений. Особое место в стабильном социально-экономическом развитии страны отводится публичным финансам. Институты, формирующие публичные финансы, выполняют важную роль в социально-экономическом развитии государства. С одной стороны, они являются эффективным индикатором состояния государств в целом, с другой стороны, являются основой, обеспечивающей реализацию задач, поставленных перед государством. Сегодня финансовая система государства находится в начале этапа модернизации, обусловленной новым этапом технологического развития человечества, многие традиционные институты проходят этап модернизации, цифровизация экономических отношений порождает появление новых продуктов и, как следствие, необходимость модернизации и правовой системы государства. Новый технологический уклад человечества модернизируется в целом и в государстве, как социальное явление, о чем свидетельствуют новые научные исследования, которые обосновывают появление феномена цифрового государства¹⁶. Несомненно, это не может не отразиться и на отдельных элементах правовой системы государства, в том числе и на отраслевой системе регуляторов общественных отношений. Сегодня финансовое право, как публичная отрасль права, находится на передовом рубеже модернизации, как следствие, возникла необходимость выработки научно-обоснованных подходов, которые позволяют дать инструменты для эффективного регулирования отношений в сфере публичных финансов на основе новых технологических достижений человечества. Перед государством стоит множество задач, разрешение которых, в совокупности, направлено на обеспечение благосостояния граждан и создания гармоничной среды развития общества и всех ее социально-экономических институтов. Совокупность инструментов, позволяющих достичь максимально позитивных результатов, во многом зависит и от правовых инструментов, в том числе и в сфере правового регулирования публичных финансов в зависимости от того, как оперативно и адекватно будут отражать правовые средства регулирования публичных финансов, особенно с учетом внедрения новых технологий, современным вызовам, и будет определяться динамика развития финансовой системы государства в целом.

§ 1.2. Цифровая экономика и искусственный интеллект как факторы, влияющие на модернизацию средств правового регулирования публичных финансов¹⁷

Человечество проходит очередной этап промышленной революции и формируется новый уровень технологического уклада. Результатом нового этапа развития человеческого общества стало активное внедрение новых цифровых технологий во все сферы социальной жизни общества: от производства материальных ценностей до культуры. Развитие новых цифровых технологий стало основой для формирования цифровой экономики и внедрения во все социальные институты достижений результатов новой технологической инфраструктуры. Развитие цифровой экономики приводит к значительным изменениям в экономической системе государства как позитивным, так и негативным, и не только к тактическим изменениям деятельности субъектов экономической деятельности, но и изменениям целых секторов экономики, и наиболее наглядно это можно увидеть в финансовой сфере. В соответствии со Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы цифровая экономика рассматривается как хозяйственная деятельность, в которой ключевым фактором производства являются данные в цифровом виде, обработка больших объемов и использование результатов анализа которых по сравнению с традиционными формами хозяйствования позволяют существенно повысить эффективность различных видов производства, технологий, оборудования, хранения, продажи, доставки товаров и услуг¹⁸. При этом главным способом обеспечения эффективности цифровой экономики становится внедрение технологии обработки данных, что позволит уменьшить затраты при производстве товаров и оказании услуг. Национальные интересы в области цифровой экономики обозначены следующим образом:

— формирование новых рынков, основанных на использовании информационных и коммуникационных технологий, и обеспечение лидерства на этих рынках за счет эффективного применения знаний, развития российской экосистемы цифровой экономики;

— укрепление российской экономики, в том числе тех ее отраслей, в которых развитие бизнеса с использованием информационных и коммуникационных технологий предоставит конкурентные преимущества российским организациям, обеспечит эффективность производства и рост производительности труда;

— увеличение за счет применения новых технологий объема несырьевого российского экспорта, в первую очередь товаров и услуг, пользующихся спросом у иностранных потребителей;

— повышение конкурентоспособности российских высокотехнологичных организаций на международном рынке;

— обеспечение технологической независимости и безопасности инфраструктуры, используемой для продажи товаров и оказания услуг российским гражданам и организациям;

— защита граждан от контрафактной и некачественной продукции;

— обеспечение правомерного использования персональных данных, информации, источником которой являются объекты промышленной, транспортной инфраструктур, инфраструктуры связи, а также данных, полученных из государственных информационных систем;

— защита интересов российских граждан, обеспечение их занятости (развитие цифровой экономики не должно ущемлять интересы граждан);

— сохранение существующих в традиционных отраслях экономики технологий и способов производства товаров и оказания услуг;

— обеспечение защиты интересов российских организаций, реализующих свою продукцию на традиционных (неэлектронных) рынках и др. Согласно Национальной программе «Цифровая экономика Российской Федерации» в сфере правового обучения развития цифровой экономики обозначены задача по созданию системы правового регулирования цифровой экономики, основанного на гибком подходе в каждой сфере, а также внедрение гражданского оборота на базе цифровых технологий¹⁹.

Важнейшим аспектом по развитию цифровой экономики стало активное развитие и внедрение искусственного интеллекта, который определяется как комплекс технологических решений, позволяющий имитировать когнитивные функции человека (включая самообучение и поиск решений без заранее заданного алгоритма) и получать при выполнении конкретных задач результаты, сопоставимые, как минимум, с результатами интеллектуальной деятельности человека. Комплекс технологических решений включает в себя информационно-коммуникационную инфраструктуру, программное обеспечение (в том числе, в котором используются методы машинного обучения), процессы и сервисы по обработке данных и поиску решений²⁰. Приоритетными направлениями развития и использования технологий искусственного интеллекта является их внедрение в отраслях экономики и создание условий для улучшения эффективности и формирования принципиально новых направлений деятельности хозяйствующих субъектов. Как следствие, сегодня необходимо создание комплексной системы регулирования общественных отношений, возникающих в связи с развитием и использованием технологий искусственного интеллекта. В частности, адаптация нормативного регулирования в части, касающейся взаимодействия человека с искусственным интеллектом, и выработка гибкой системы нормативно-правового регулирования в области искусственного интеллекта. Нельзя не отметить, что реализация политики внедрения искусственного интеллекта и развития робототехники — мировой тренд, который определяется как важнейший фактор экономического развития²¹.

Согласно концепции развития регулирования отношений в сфере технологий искусственного интеллекта и робототехники регулирования отношений, должно осуществляться с учетом следующих принципов:

— стимулирование развития технологий искусственного интеллекта и робототехники регуляторными средствами как основной вектор развития регулирования в обозначенный временной период («стимулирование как основа регулирования»);

— регуляторное воздействие, основанное на риск-ориентирован-ном, междисциплинарном подходе и предусматривающее принятие ограничительных норм в случае, если применение технологий искусственного интеллекта и робототехники несет объективно высокий риск причинения вреда участникам общественных отношений, правам человека и интересам общества и государства;

— расширение применения инструментов сорегулирования и саморегулирования, формирование кодексов (сводов) этических правил разработки, внедрения и применения технологий искусственного интеллекта и робототехники;

— человеко-ориентированный подход, предусматривающий, что конечной целью развития технологий искусственного интеллекта и робототехники, направляемого посредством регуляторного воздействия, является обеспечение защиты гарантированных российским и международным законодательством прав и свобод человека и повышение благосостояния и качества жизни граждан;

— оценка воздействия технологий и систем искусственного интеллекта и робототехники на все сферы жизни человека, общества и государства, основанная на научно-выверенных исследованиях с подключением широкого круга ученых;

— обеспечение баланса интересов разработчиков, потребителей и иных лиц в сфере искусственного интеллекта и робототехники, а также определение границ их ответственности за возможные негативные последствия использования технологий искусственного интеллекта и робототехники;

— технологический суверенитет, предусматривающий обеспечение необходимого уровня независимости Российской Федерации в области искусственного интеллекта и робототехники с учетом государственной политики в сфере развития информационных технологий и импортозамещения;

— поддержка конкуренции, предусматривающая обеспечение равных для всех, включая предприятия малого и среднего бизнеса, возможностей для применения экспериментальных правовых режимов и мер государственной поддержки, а также для доступа к необходимым в целях разработки систем искусственного интеллекта и робототехники данным из государственных и муниципальных информационных систем;

— оценка при разработке нормативных правовых актов и иных документов в сфере искусственного интеллекта и робототехники социально-экономических последствий и рисков в условиях постоянного развития технологий, учет как положительного, так и отрицательного международного опыта регулирования;

— обязательность обоснованной оценки рисков причинения при применении искусственного интеллекта и робототехники вреда жизни и здоровью человека, реализации угроз обороне страны и безопасности государства и принятие мер, направленных на минимизацию таких рисков и угроз. Основным направлением регулирования отношений в сфере технологий искусственного интеллекта и робототехники является создание комплексной системы регулирования общественных отношений, возникающих в связи с развитием и внедрением технологий искусственного интеллекта, которые должны стать основными ориентирами при создании комплексной системы регулирования общественных отношений, возникающих в связи с развитием и внедрением технологий искусственного интеллекта и робототехники. Перспективными инструментами создания механизма оптимального регулирования данной сферы отношении являются экспериментальные правовые режимы («регуляторные песочницы»), а применительно к промышленности — также правовой режим полигона общего доступа²².

Одним из первых шагов стало принятие ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального регулирования в целях создания необходимых условий для разработки и внедрения технологий искусственного интеллекта в субъекте Российской Федерации — городе федерального значения Москве и внесении изменений в статьи 6 и 10 Федерального закона “О персональных данных”»²³, согласно которому экспериментальный правовой режим представляет собой применение в течение предусмотренного Федеральным законом срока проведения эксперимента в отношении участников экспериментального правового режима специального регулирования в целях создания необходимых условий для разработки и внедрения технологий искусственного интеллекта в субъекте Российской Федерации — городе федерального значения Москве, а также последующего возможного использования результатов применения искусственного интеллекта. При этом разграничивается общее и специальное регулирование, под которым понимается нормативное правовое регулирование, установленное принятыми в соответствии с Федеральным законом нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации — города федерального значения Москвы, содержащее отличный от общего регулирования порядок разработки и внедрения технологий искусственного интеллекта в указанном субъекте Российской Федерации, а также последующего возможного использования результатов применения искусственного интеллекта.

Уровень развития технологии искусственного интеллекта позволил приступить к активной разработке концепции внедрения в правовую систему машиночитаемого права, определяемое разработчиками как формальное представление определенного набора правил (норм), относящихся к сфере права, основанное на онтологии права. Машиночитаемое право может включать набор юридически значимых метаданных, необходимых для формулирования и описания правовых норм в достаточном для решения практических задач объеме, а также алгоритмы, применяемые для каких-либо форм работы с правовыми документами или с нормами права²⁴. Внедрение технологии искусственного интеллекта является предметом интереса в глобальном измерении и важнейшим показателем развития государства. Сегодня практически каждая страна идет своим путем, но, несомненно, что на определенном этапе возникнет необходимость формирования общих мировых правил, определяющих правила включения технологии искусственного интеллекта в повседневную жизнь человечества. В частности, Европейский Союз приступил к формированию правил общеевропейского регулирования рынка искусственного интеллекта²⁵.

Результаты очередного этапа промышленной революции и порожденные ею новые технологические новшества не могут не коснуться системы права государства. Новые технологии и внедрение этих технологий практически во все сферы общества не только в сфере удовлетворения индивидуальных потребностей человека, но и в систему публичной организации общества, обусловливают необходимость осмысления проблемы: отвечает ли сегодня действующая система правовых регуляторов общественных отношений современным вызовам и потребностям. Может ли сегодня действующая система права эффективно обеспечить регулирование общественных отношений, в которые активно внедряются новые технологии, которые меняют модели деятельности и организационно-социальных связи между субъектами как публичного, так и частного права. Технологии искусственного интеллекта сегодня способны создавать уникальные продукты, которые не только удовлетворяют личные потребности человека, но и активно влияют на модернизацию всей системы социальных институтов. Цифровая экономика является драйвером изменения модели экономики в государстве, как следствие, система права государства обязана адекватно и эффективно отреагировать. Иначе говоря, дать конкурентоспособную модель правового регулирования правоотношений, формируемых цифровизацией. Технологии искусственного интеллекта и порождаемые ими новые продукты, в том числе и робототехника, которая активно внедряется в экономические модели деятельности сегментов экономики, это сегодня сфера, которая по своей актуальности не уступает ни одной социально значимой сфере человеческой деятельности. Внедрение технологии искусственного интеллекта стало в определенной степени серьезным основанием для изменения мировоззренческих подходов практически ко всем социальным институтам общества. Как следствие, сегодня предметом широкой дискуссии является рассмотрение проблематики: может ли действующая система права предоставить эффективный подход в регулировании всего спектра отношении формируемых под влиянием нового технологического уклада. Насколько действующая система права обладает адекватным набором инструментов, обеспечивающих эффективное и стабильное регулировании правоотношении порожденных в результате модернизации технологического развития человеческого общества. Развитие научной мысли по данной проблематике представлено достаточно широкой палитрой мнений ученых как в целом по проблемам влияния цифровизации на правовую систему государства²⁶, так и отдельных ее сегментов²⁷. Несомненный интерес представляет представленные концепции модернизации системы права и предлагаемые подходы по ее развитию²⁸. Сегодня проблема влияния цифровизации не только в целом на систему права, но и на отдельные ее элементы, являются предметом научного осмысления, в особенности в такой сфере, как правовое регулирование публичных финансов, как важнейшего сегмента финансовой системы государства²⁹. В частности, Братко А. Г. обосновывается необходимость создания параллельных отраслей права, которые обеспечивали бы функционирование искусственного интеллекта и которые должны состоять из принципов, однозначных определений, терминов и норм, образующих отрасли права, которые будут применяться только искусственным интеллектом³⁰. Особую роль предлагается отводить хозяйствующим субъектам, использующим в своей деятельности искусственный разум, наделенным возможностями создавать локальные нормативные акты. Особый интерес имеет представленная академиком Хабриевой Т. Я. концепция наличия в системе права «нетипичных нормативных массивов, которые обозначаются как циклические нормативные массивы, первичными элементами этих массивов являются «кросс-отраслевые» юридические нормы»³¹. При этом авторами данной концепции отмечается, что «циклизация» в праве выглядит следующим образом: 1) появление отдельных норм, нацеленных на удовлетворение важных общественных потребностей, объективированных в приоритетах общественной активности и государственной политики; 2) их вхождение и закрепление в уже сложившихся нормативных комплексах (отраслях, институтах права); 3) детерминирование вектора и темпа дальнейшего развития сложившихся нормативных комплексов, изменения их содержания; 4) появление нового структурного элемента системы права («циклического правового массива»); 5) перенастройка законодательства на решение социальных задач и удовлетворение общественных потребностей, вызвавших к жизни циклический нормативный массив»³². В юридической литературе проблеме системы национального права уделено много внимания, в том, числе и концепции комплексных отраслей права, которая могла бы способствовать реализации новых подходов регулирования отношений, связанных с цифровизацией. Хотя некоторыми авторами критически рассматривается потенциал комплексных отраслей права обеспечить эффективное регулирование отношений, связанных с цифровизацией³³.

Современная система права сегодня стоит перед решением важной задачи — обеспечить активно развивающиеся под влиянием цифровизации общественные отношения эффективными правовыми инструментами. Сформировавшиеся классические подходы системы права, как совокупности отраслей, которые формируются подотраслями и институтами права, в основе которых лежит норма права, становится предметом критического осмысления³⁴. Изменяющиеся под влиянием промышленной революции и формируемый новый технологический уклад человеческого общества детерминирует необходимость формирования новых подходов и модернизации социальных институтов, в том числе и правового инструментария. Может ли сегодня нормативный массив, существующий в государстве и структурированный в отраслях права (включая комплексных) предоставить эффективное и непротиворечивое регулирование отношений, порожденных технологическими новациями? Дать однозначно положительный ответ не представляется возможным. Современное человеческое общество в начале пути переосмысления и выработки эффективных инструментов модернизации социальных институтов, в том числе и права. Концепция комплексных образований в системе права на первом этапе может дать определенные базовые подходы к преодолению проблем в регуляции, связанных с новым технологическим укладом. Сегодня можно увидеть, что что сложившиеся подходы систематизации нормативного массива требуют модернизации. В определенной степени можно даже наблюдать некоторое отставание правового инструментария и наличия в сфере правового регулирования общественных отношений, обусловленных новыми технологическими явлениями значительного пробела. На современном этапе цифровой модернизации финансовой системы Российской Федерации публичные финансы как система денежных отношений, направленная на мобилизацию и использование публично-правовыми образованиями финансовых ресурсов, объективно могут быть выделены по критерию обеспечения публичных интересов. Внедрение новых технологических продуктов, как то: искусственный интеллект; роботизация; распределенные реестры; облачные технологии — меняет содержательно природу публичных финансов как основанную на распределительных отношениях. Под влиянием внедрения цифровых технологий и информационных систем функционирование публичных и частных финансов может осуществляется на новых моделях перераспределения финансовых ресурсов, которые основываются на принципах и нормах развивающейся и многоуровневой системы форм национального и (или) международного права. Публичная финансовая деятельность является формой, посредством которой публично-правовые образования в рамках которой осуществляется мобилизация и использования финансовых ресурсов, в условиях текущего состояния цифровой модернизации финансовые системы Российской Федерации под влиянием внедрения цифровых технологий и информационных систем способствует внедрению новых моделей осуществления такой деятельности. Вся мировая финансовая система в целом и финансовые системы государств стали самой активной сферой внедрения достижений нового технологического уклада. Если брать сегменты финансовой системы государства, как публичные, так и частные финансы стали внедряться практически во все институциональные образования. Достижения нового технологического уклада активно внедряются в сферу как публичных, так и частных финансов, которые в определенной степени стали альтернативой и даже конкурируют с абсолютными государственными монополиями. Отсутствие эффективных регуляций оборота продуктов, порожденным новыми технологиями, позволяет им оставаться в серой зоне. Однако, понимая угрозу для существующих государственных монополий и противодействия государственному суверенитету, ведется работа по выработке новых регуляций, которые бы исключали оборот новых продуктов в серой зоне. Несомненно, это наглядно можно увидеть на примере криптовалют. Цифровизация финансовой системы государства это уже не тренд — это уже магистральное направление развития. Бюджетная и налоговые системы государства, и даже денежная система стали на широкие рельсы активного внедрения продуктов цифровизации, которые имеют непосредственное влияние на формирование модели экономического развития государства. И самое примечательное, это стало важнейшим стимулом для выработки модернизации модели правового регулирования формирующих в сфере финансовой системы государства отношений, обусловленных цифровизацией³⁵. Нельзя не признать, что первые шаги, которые предпринимаются в этом направлении не совсем удачны³⁶, тем не менее это дает серьезную пищу для размышления в дальнейшем пути развития правовых средств регулирования финансовых правоотношений в условиях цифровизации системы экономических отношений и активного внедрения технологии искусственного интеллекта. Имеющиеся в юридической литературе концептуальные подходы, будь то предложения по формированию параллельных отраслей права, существованию циклических нормативных массивов, образованию платформенного права³⁷, или внедрению электронного права³⁸ — это только начало пути выработки модели правового регулирования публичных финансов в условиях цифровизации. Модели, которая обеспечит сбалансированный подход учета публичных и частных интересов в новых развивающихся под влиянием цифровизации общественных отношений.

§ 1.3. Амнистия капиталов как комплексный правовой институт

Добровольное декларирование активов физических лиц, которое получило название «амнистия капитала», регулируется Федеральным законом от 08.06.2015 № 140-ФЗ «О добровольном декларировании физическими лицами активов и счетов (вкладов) в банках и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 140-ФЗ)³⁹. В рамках указанного закона прошло три этапа, третий этап амнистии капиталов завершился 02.03 2020. Время подвести итоги, понять и обсудить положительные стороны данного явления, а также те условия, которые не удалось реализовать в полной мере, и осветить те риски последствий, которые пока сложно нивелировать, остаются непреодолимыми или неопределенными.

Основанием для разработки Закона № 140-ФЗ, послужило послание Президента Владимира Путина Федеральному собранию от 04.12.2014 года, в котором Президентом было предложено провести полную амнистию капиталов, возвращающихся в Россию⁴⁰. В статье 1 уже самого Закона № 140-ФЗ к целям отнесено: создание правового механизма добровольного декларирования активов и счетов (вкладов) в банках, обеспечение правовых гарантий сохранности капитала и имущества физических лиц, в том числе за пределами Российской Федерации, снижение рисков, связанных с возможными ограничениями использования российских капиталов, которые находятся в иностранных государствах, а также с переходом Российской Федерации к автоматическому обмену налоговой информацией с иностранными государствами. Закон № 140-ФЗ также был призван решить следующие задачи — это:

1) снижение рисков, связанных с ограничением использования российских капиталов, которые находятся в иностранных юрисдикциях, а также с переходом Российской Федерации к автоматическому обмену налоговой информацией с иностранными государствами;

2) создание в законодательстве Российской Федерации правовых оснований для передачи имущества, принадлежащего на праве собственности лицам, которые владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в чужом интересе, в пользу фактических владельцев этого имущества, без возникновения обязанности по уплате налогов в связи с такой передачей;

3) создание стимулов для добросовестного исполнения физическими лицами обязанностей, установленных законодательством о налогах и сборах, законодательством о валютном регулировании и валютном контроле, таможенным законодательством;

4) определение гарантий правовой защиты имущественных интересов физических лиц, участвующих в добровольном декларировании имущества и счетов (вкладов) в банках, конфиденциальности полученной информации, освобождения таких физических лиц от уголовной, административной ответственности и ответственности за налоговые правонарушения⁴¹. Реализация указанных задач Закона № 140-ФЗ, потребовала внесение изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от 07.08.2001 г. № 115-ФЗ. Таким образом, реализация положений Закона № 140-ФЗ, по сути, стала решением межотраслевой задачи, поскольку затронула правоотношения, регулируемые налоговым, административным и уголовным правом. Если мы проанализируем, как сформированы цели в Законе № 140-ФЗ, фактически решаются преимущественно частноправовые задачи, а не публично-правовые, поскольку большое внимание в Законе № 140-ФЗ уделяется именно имуществу физического лица, однако для того, чтобы в этом убедиться, проведем следующий анализ норм и практическое их применение.

При этом, основаниями для потенциальных участников амнистии капиталов, побуждающими к участию, послужили: международные санкции, а также трудности, с которыми столкнулись российские клиенты в иностранных банках: первое — это требования банков подтвердить законность происхождения денежных средств, зачисленных на их счета, второе — выполнение обязанностей по декларированию в России банковских счетов в иностранных банках и уплате налогов в отношении активов, находящихся на иностранных счетах.

Итак, «амнистия» — это прощение, всеобщее помилование совершивших какое-нибудь преступление, даруемое представителями верховной власти⁴². Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, освобождение от уплаты налогов по своей природе — это льгота, которая является исключением из вытекающих из Конституции Российской Федерации (статьи 19 и 57) принципов всеобщности и равенства налогообложения; налоговые льготы всегда носят адресный характер, и только законодатель, к исключительной прерогативе которого относится их установление, вправе определять (сужать или расширять) круг лиц, на которых они распространяются; в свою очередь, налоговые органы и суды при решении вопроса о правомерности освобождения конкретного налогоплательщика от уплаты налога на основании закона должны учитывать, что введение налоговых льгот направлено, в том числе, на создание благоприятных условий для развития той или иной сферы экономической деятельности, и действовать сообразно воле федерального законодателя, выраженной в соответствующих нормах⁴³.

Таким образом, получается, что, по сути, предоставление льготы в виде прощения (амнистии) по уплате налогов должно было привести к такой цели в государстве, как благоприятное условие для развития экономики России. Достигнута ли эта благая цель, а также с какими «простыми, понятными, необременительными механизмами добровольного декларирования имущества и счетов (вкладах) в банках», а также были ли исполнены гарантии правовой защиты и с чем на самом деле пришлось столкнуться участникам амнистии. Амнистия капитала прошла в три этапа, каждый из которых имел специфические особенности.

Первый этап амнистии капитала

Первый этап амнистии капитала охватывается периодом с 01.07.2015 по 30.06.2016. К началу первого этапа амнистии капитала в 2015 г. россияне вывели около 75% национального дохода страны, писали исследователи Парижской школы экономики Филип Новокмет и Томас Пикетти, а также профессор университета Беркли Габриэль Цуман. По оценкам экспертов, предложенная на уровне закона мера могла пополнить федеральный бюджет на $2 млрд и вернуть в Россию около $100 млрд капиталов⁴⁴. Программа добровольного декларирования имущества и счетов (вкладов) предполагала добровольное декларирование физическими лицами своего имущества и счетов (вкладов) в банках за пределами Российской Федерации путем представления в налоговый орган специальной декларации. В рамках первого этапа амнистии капитала предлагалось задекларировать следующие сведения:

1) об имуществе (земельных участках, других объектах недвижимости, транспортных средствах, ценных бумагах, в том числе акциях, а также долях участия и паях в уставных (складочных) капиталах российских и (или) иностранных организаций), собственником или фактическим владельцем, которого на дату представления декларации является декларант;

2) о контролируемых иностранных компаниях, в отношении которых декларант на дату представления декларации является контролирующим лицом (в случае, если основания для признания иностранной организации или иностранной структуры без образования юридического лица контролируемой иностранной компанией не связаны с прямым участием физического лица в капитале путем владения акциями, долями и (или) паями в уставных (складочных) капиталах таких компаний); (иными словами, трастах, фондах и т.п.) (далее — КИК) и сформированных (полученных) активах КИК. Это имеет значение для тех, кто владеет имуществом не напрямую, а через иностранные компании, и аккумулировал на счете КИК значительные денежные средства путем перечисления из России пассивных доходов (дивидендов, процентов, роялти);

3) об открытых физическим лицом на дату представления декларации счетах (вкладах) в банках, расположенных за пределами Российской Федерации, об открытии и изменении реквизитов которых физические лица обязаны уведомлять налоговые органы по месту своего учета в соответствии с Федеральным законом от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» (далее — Закон № 173-ФЗ);

4) о счетах (вкладах) в банках, если в отношении владельца счета (вклада) декларант на дату представления декларации признается бенефициарным владельцем в соответствии с Федеральным законом от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее — Закон № 115-ФЗ)⁴⁵, и описание оснований для признания этого физического лица бенефициарным владельцем.

Необходимо обратить внимание на используемые законодателем понятия «декларант» с точки зрения его содержания, так, например, в подпункт 1.1 статьи 3 Закона № 140-ФЗ декларант может задекларировать объекты недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг в отношении которых он является собственником или «фактическим владельцем», при этом задекларировать банковские счета (вклады) физическое лицо может, если на дату представления декларации он признается бенефициарным владельцем согласно Закону № 115-ФЗ. Однако в данном вопросе допущена противоречивая регуляция. Согласно статье 3 Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее — Закон № 115-ФЗ) бенефициарный владелец — это физическое лицо, которое в конечном счете прямо или косвенно (через третьих лиц) владеет (имеет преобладающее участие более 25% в капитале) клиентом — юридическим лицом либо имеет возможность контролировать действия клиента. Если в результате принятия мер по идентификации бенефициарных владельцев таковой не выявлен, бенефициарным владельцем признается генеральный директор компании⁴⁶. Соответственно, если структура бенефициарного владения не прозрачна, т.е. есть сложности в определении связанности, то могут возникнуть трудности и с точки зрения признания декларанта лицом, имеющим право на подачу специальной декларации в качестве бенефициарного владельца, поскольку в контексте Закона № 140-ФЗ в целом используется понятие «фактический владелец имущества».

Таким образом, если декларант не сможет подтвердить, что он является бенефициарным владельцем банковских счетов (вкладов) согласно Закону № 115-ФЗ, значит он не сможет указать их в специальной декларации.

Следует также обратить внимание, что существуют различия в терминологии, используемой национальным законодательством и в рекомендации ФАТФ⁴⁷, содержащие международные стандарты борьбы с отмыванием преступных доходов и которые применяются в иностранных юрисдикциях, где бенефициарным собственником называют «физическое лицо (лица), которое в конечном счете владеет или осуществляет контроль над клиентом и (или) физическим лицом, от имени которого проводится операция (сделка)». Это также включает тех лиц, которые в конечном счете осуществляют эффективный контроль над юридическим лицом или образованием. Ссылка на выражение в «конечном счете, владеет или осуществляет контроль» и «в конечном счете, осуществляет эффективный контроль» относится к ситуации, когда владение/управление осуществляется через цепочку собственников или посредством контроля отличного от прямого»⁴⁸, по сути, что свидетельствует о наличии «корпоративной вуали», когда структура владения сложная, непрозрачная и подтвердить ее какими-либо документами достаточно трудно.

Приведенные понятия «бенефициарный владелец» и «бенефициарный собственник», несмотря на схожесть, имеют и различия, так, например, в рекомендациях ФАТФ отсутствует пороговое значение владения и (или) участия в капитале, при этом делается акцент на «эффективный контроль» как атрибут управления, поскольку полагаем, что для целей налоговых (фискальных) мер значение приобретает не столько титульное владение имуществом и (или) денежными средствами, сколько фактическое владение, т.е. получение таким лицом финансового эффекта, который такое имущество и (или) денежные средства генерируют. Схожая по содержанию с понятием «бенефициарный собственник» в налоговом праве применяется категория «фактического получателя дохода», которая связана с выявлением в корпоративной структуре как налогоплательщика, так и его контрагентов, а также лиц, непосредственно управляющих деятельностью организаций — бенефициаров.

Налоговые органы выявляют злоупотребления, когда бенефициаром участников сделки выступает одно и тоже лицо (либо группа аффилированных лиц); бенефициар контрагента, являющегося налоговым агентом страны, установившей с Российской Федерацией специальный порядок налогообложения отдельных категорий доходов (например, дивидендов), является налоговым агентом иностранной юрисдикции, у которой отсутствует аналогичное соглашение с Российской Федерацией.

В целях борьбы с такими злоупотреблениями был принят комплекс мер, условно объединенных концепцией «фактического получателя доходов» или «бенефициарного собственника»⁴⁹. Таким образом, использование законодателем разных понятий «фактический собственник» по содержанию в отношении имущества и денежных средств, «бенефициарный владелец» не создавало должной ясности при применении Закона № 140-ФЗ.

Анализируя перечень имущества, которое законодатель допускал к декларированию по амнистии капитала, необходимо отметить, что указать в декларации можно было только то имущество, которое принадлежит декларанту на дату подачи специальной декларации. Это означает, если декларант владел иностранной компанией, которую не так давно продал, то такое имущество не может быть указано в специальной декларации, а значит существенный риск штрафов сохранялся за неподачу уведомлений об участии и о контролируемых иностранных компаниях⁵⁰.

Сведения, указанные в специальной декларации, должны быть подтверждены, в связи с этим согласно п. 5 ст. 3 Закона 140-ФЗ декларант должен приложить следующие документы⁵¹:

1) нотариально заверенную копию каждого из договоров номинального владения имуществом (в случае, если декларант указывает в декларации сведения об имуществе, фактическим владельцем которого он является);

2) иные документы и (или) сведения, прилагаемые к декларации по желанию декларанта, подтверждающие информацию, содержащуюся в декларации;

3) опись документов и (или) сведений, прилагаемых к декларации, составленная в произвольной форме в двух экземплярах, содержащая краткое описание признаков и реквизиты указанных документов, позволяющие их идентифицировать.

Все документы должны быть оформлены на русском языке или иметь нотариально удостоверенный перевод на русский язык.

Декларант вправе был в произвольной форме описать способы и источники приобретения объектов имущества, происхождение денежных средств, находящихся на счетах и вкладах, указанных в декларации, а также представить документы, подтверждающие права декларанта и (или) номинального владельца в отношении имущества, указанного в декларации⁵². Обязательным приложением к специальной декларации является только договор номинального владения и доверенность (в случае подачи через представителя), приложение любых иных документов, подтверждающих достоверность заявленных в специальной декларации сведений — является добровольным, требовать в обязательном порядке приложить что-либо сверх указанного, является незаконным. Важным обстоятельством первого этапа являлось то, что в рамках программы добровольного декларирования предлагалось предоставить возможность физическим лицам оформить в свою собственность имущество, переданное ранее номинальному владельцу. Для этого на законодательном уровне были введены понятия фактического и номинального владельца имущества, а также созданы условия, освобождающие номинального владельца от налогообложения доходов в связи с передачей права собственности на имущество от номинального владельца его фактическому владельцу, и тем самым предусмотрены льготные условия (возможность) фактическому владельцу заявить о таком имуществе в декларации (п. 8. ст. 4 Закона № 140-ФЗ).

Условия амнистии первого этапа не требовали от декларанта факта возвращения из-за границы движимого имущества (денежных средств, находящихся на иностранных счетах, ценных бумаг) в Россию. Немаловажным является то, что в перечень декларируемого имущества не включаются наличные денежные средства, объекты интеллектуальной собственности, драгоценные металлы, права требования, реализованное имущество, предметы искусства, договоры страхования жизни, дебиторская задолженность физического лица (например, по выданному займу, который должны вернуть, например, в рамках отношений и ликвидации КИК), производные финансовые инструменты, а также иные активы, для которых нет соответствующих листов в специальной декларации⁵³.

Итоги первого этапа. В ходе первого этапа было подано 7178 специальных деклараций⁵⁴. Одним из недостатков первого этапа амнистии капитала стал установленный порядок уплаты налога на доходы физических лиц (НДФЛ) при ликвидации контролируемых иностранных компаний (КИК). В период первого этапа амнистии капитала действовали нормы законодательства о налогах и сборах, в рамках которого в случае ликвидации КИК в срок до 31.12.2017 года ее собственник в России освобождался от обложения НДФЛ по ставке 13% в отношении имущества, получаемого от ликвидируемой КИК (освобождение от налога «ликвидационных дивидендов»). При этом такое освобождение было направлено в отношении получаемых при ликвидации активов КИК в виде имущества и имущественных прав, за исключением денежных средств.

Второй этап амнистии капитала

Следует отметить, что второй этап амнистии капитала совпал с запуском системы автоматического обмена налоговыми данными. Система автоматического обмена налоговой информацией (Common Reporting Standard — CRS) была создана Организацией экономической безопасности и сотрудничества (ОЭСР) в 2014 году. К указанному соглашению Россия присоединилась с 01.01.2018. А с сентября 2018 года начался автоматический обмен информацией между российскими и зарубежными налоговыми органами, т.е. налоговым органам России уже с сентября 2018 года стала доступна информация об иностранных банковских счетах и компаниях российских налогоплательщиков. Именно поэтому на второй этап возлагались большие надежды, поскольку возникла альтернативная возможность по отношению к обстоятельствам, связанным с рисками включения в санкционные списки и «замораживанию» денежных средств на иностранных счетах, мотивирующая возможность вернуть капиталы в Россию, и сделать это без уплаты налогов. Второй этап добровольного декларирования «амнистии капиталов» прошел с 01.03.2018 по 28.02.2019. В пакет законов о продлении амнистии капитала и безналоговой ликвидации иностранных компаний вошли:

— Федеральный закон от 19.02.2018 № 33-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О добровольном декларировании физическими лицами активов и счетов (вкладов) в банках и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 33-ФЗ)⁵⁵;

— Федеральный закон от 19.02.2018 № 34-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и статью 3 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации (в части налогообложения прибыли контролируемых иностранных компаний и доходов иностранных организаций)» (далее — Закон № 34-ФЗ⁵⁶);

— Федеральный закон от 19.02.2018 № 35-ФЗ «О внесении изменений в статью 76.1 Уголовного кодекса Российской Федерации» (далее — Закон № 35-ФЗ)⁵⁷.

Лица, подавшие специальную декларацию в рамках первого этапа амнистии капитала, могли принять участие и во втором этапе. Также как для первого этапа гарантии освобождения от уголовной, административной и налоговой ответственности предоставляются в отношении имущества, сведения о котором содержатся в специальной декларации (п. 1. ст. 6 Закона № 140-ФЗ). В рамках второго этапа амнистии капитала подпункт 3 статьи 3 Закона № 140-ФЗ был дополнен, теперь декларант получил право задекларировать счета (вклады) в банках, которые были закрыты на дату представления специальной декларации при условии, что такие закрытые банковские счета отрывались до 01.01.2018. В рамках первого этапа закрытые банковские счета под амнистию не подпадали. Освобождение от ответственности предусмотрено за нарушения, совершенные до 01.01.2018, нарушения, совершенные в рамках валютных операций до даты подачи специальной декларации.

В рамках второго этапа предоставлялись следующие дополнительные права:

1) Возможность декларирования банковских счетов (вкладов), открытых до 01.01.2018 и закрытых на дату представления специальной декларации (подпункт 3) ст. 3 Закона № 140-ФЗ));

2) Ликвидационная льгота при ликвидации КИК распространялась и на денежные средства, входящие в состав активов ликвидируемой КИК (п.п.60 ст. 217 НК РФ);

3) Была возможность представлять специальную декларацию для тех, кто участвовал в первой амнистии (при этом такая декларация не будет считаться уточненной по отношению к декларации, поданной в рамках первого этапа) (п. 8 ст. 3. Закона № 140-ФЗ);

4) Освобождение от штрафов за несвоевременную подачу Уведомления об участии в иностранной организации (п. 2. ст. 7 Закона № 140-ФЗ и п. 3.1. ст. 25.14. НК РФ).

5) Минфин получил полномочия по предоставлению пояснений по порядку заполнения декларации (п. 3. ст. 3 Закона № 140-ФЗ)⁵⁸.

В ходе второго этапа было подано 11 714 деклараций, раскрыто перед налоговыми органами России более 10 млрд евро, стала доступна информация об остатках на счетах в иностранных банках, о которых раньше ФНС России не знала⁵⁹. Согласно публикациям экспертов, в средствах массовой информации есть разные оценки того, сколько денег находится за рубежом. В августе 2017 года был опубликован отчет американского Национального бюро экономических исследований, в котором указывалось, что в офшорах россияне хранят около 1 трлн долларов. Тогда в рамках амнистии капитала россияне раскрыли менее 1% этих средств⁶⁰.

Основной целью участников первого и второго этапов амнистии капиталов было устранить риски нарушения валютного законодательства в отношении иностранных банковских счетов, которые фактически могли привести к полной конфискации средств, так как штраф составляет до 100% от незаконной операции, и меньше было декларантов, которые хотели получить только налоговые привилегии в виде освобождения от НДФЛ денежных средств, полученных в результате ликвидации КИК (п. 60 ст. 217 НК РФ), освобождение от штрафов за не предоставление уведомлений об участии в иностранных организациях⁶¹ и уведомлений о контролируемых иностранных компаниях (КИК)⁶².

Первый и второй этапы были рассчитаны завоевать интерес и участие в программе как можно большего количества физических лиц, имеющих свои счета и имущество за рубежом, использующих налоговое преимущество офшорных территорий и сформировавших свои капиталы преимущественно в 90-х и 2000-х годах.

Основной мотивацией для декларантов второго этапа стал запуск Системы автоматического обмена налоговой информации — СRS. Если в 2015 г. о контролируемых иностранных компаниях (КИК) заявило всего 2200 человек, то в двух прошедших этапах амнистии участвовало около 19 000 человек. Запуск такой системы обмена данными, безусловно, приведет к раскрытию информации об иностранных счетах таких лиц для ФНС. Соответственно, когда ФНС установит таких клиентов, для тех из них, кто не сменил налоговое резидентство, нависла угроза расплаты в виде налогов и штрафов в значительных размерах. Многие испугались таких последствий и приняли участие во втором этапе.

Участие и первом и втором этапе позволило такому декларанту начать декларировать свои доходы согласно законодательству Российской Федерации, а также уплачивать налоги без нарушений.

Третий этап амнистии капитала

Третий этап, характеризуется более жесткими условиями, поскольку требовал перевода всех денежных средств в российские банки и перерегистрацию всех принадлежащих иностранных компаний в специальные административные районы остров Русский во Владивостоке или остров Октябрьский в Калининграде (далее — САР), и все это надо сделать до подачи специальной декларации. Третий этап, по сути, был подготовлен в качестве решения ситуации в связи с введением антироссийских санкций, и в связи с массовым введением в офшорных юрисдикциях требования об «экономическом присутствии (substance)»⁶³, т.е. компания должна показывать свою активную реальную деятельность (расходы на персонал, аренду офиса, и т.д.), что создавало определенную невыгодность сохранения такого присутствия. Третий этап ориентирован на достаточно узкий круг сверх состоятельных лиц, если не сказать, что вполне определенных конкретных бенефициаров. Поскольку Федеральный закон «О международных компаниях» № 290-ФЗ от 03.08.2018 (далее — Закон № 290-ФЗ)⁶⁴, требует инвестиций в размере не менее 50 млн рублей в российскую экономику в течение 6 месяцев с даты государственной регистрации международной компании — п. 6 ст. 2 ФЗ-290 «О международных компаниях». И еще один важный аспект в подтверждение факта изначально избранных лиц, это искусственное ограничение круга участников. Так, согласно Закону № 290-ФЗ, перерегистрировать иностранную компанию в России можно, только если такая компания была зарегистрирована «в государстве, которое является членом или наблюдателем Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (FATF/ФАТФ) и (или) членом Комитета экспертов Совета Европы по оценке мер противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма (Moneyval/Манивэл)» (ст. 2, п. 3, подпункт 4) Закона № 290-ФЗ). Из популярных среди россиян юрисдикций в FATF входят только Гонконг и Сингапур, а в Moneyval — Кипр, Мальта и страны Восточной Европы.

В связи с этим, нельзя было осуществить редомициляцию компании BVI напрямую в Россию, необходимо было проводить последовательно, сначала перерегистрацию компании на Кипр, а затем уже в Россию.

Все эти ограничения сказались на количестве принявших в этом этапе участие декларантов. В пакет законов о продлении налоговой амнистии в рамках третьего этапа входят:

— Федеральный закон от 29.05.2019 № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О добровольном декларировании физическими лицами активов и счетов (вкладов) в банках и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁶⁵;

— Федеральный закон от 29.05.2019 № 111-ФЗ «О внесении изменений в статью 45 части первой и статью 217 части второй Налогового кодекса Российской Федерации»⁶⁶;

— Федеральный закон от 29.05.2019 № 112-ФЗ «О внесении изменения в статью 76.1 Уголовного кодекса Российской Федерации»⁶⁷.

Третий этап амнистии капиталов был направлен на осуществление переводов активов в российскую юрисдикцию, в рамках первого и второго этапа такой инициативы со стороны государства не предлагалось.

Третий этап амнистии капиталов охватывался периодом с 01.06.2019 года, по 29.02.2020 года (фактически последним днем представления декларации 02.03.2020)⁶⁸. В указанный срок физическое лицо было вправе представить специальную декларацию. Данный этап имеет свои особенности, отличные от условий декларирования, которые действовали в рамках предыдущих двух этапах.

В рамках третьего этапа амнистии капитала декларанту предстояло осуществить следующее:

1) В соответствии с п. 2. ст. 6 Закона № 140-ФЗ гарантии в отношении деяний, связанных с приобретением, использованием либо распоряжением КИК, информация о которых предоставлена в специальной декларации, предоставляются при условии государственной регистрации международных компаний в порядке редомициляции в соответствии с Федеральным законом от 03.08.2018 № 290-ФЗ «О международных компаниях и международных фондах», применительно ко всем указанным в декларации иностранным организациям (КИК), в отношении которых декларант признавался контролирующим лицом на дату их государственной регистрации в едином государственном реестре юридических лиц с одновременным представлением статуса международной компании.

Такие компании должны быть зарегистрированы в специальных административных районах (САР) на острове Русский в Приморском крае или Октябрьский в Калининградской области. Для резидентов таких районов действует льготное налогообложение. Это означает, для тех, кто захочет стать налоговым резидентом России, смогут один год не платить 13% налога с доходов от КИК.

2) Согласно п. 3. ст. 6 Закона № 140-ФЗ гарантии в отношении деяний, связанных с открытием и (или) зачислением денежных средств на счета (вклады), информация о которых представляется в специальной декларации, предоставленной в ходе третьего этапа, предоставляются при условии перевода всех денежных средств со счетов (вкладов) декларанта в банках, расположенных за пределами Российской Федерации, а также со счетов (вкладов), если в отношении владельца счета декларант является на дату представления декларации бенефициарным владельцем, на счета (вклады) декларанта в кредитных организациях Российской Федерации.

На практике вопрос о переводе всех денежных средств в российские банки для тех, кто хотел участвовать в третьем этапе, но не хранить деньги вечно в России предлагался следующий выход, поскольку закон не ограничивает использование возвращенных в Россию средств, после подачи специальной декларации их можно вернуть на зарубежный счет или еще до подачи потратить все деньги на зарубежные активы. И переводить в Россию нечего не потребуется, и при этом поучаствовать в амнистии капиталов.

Гарантии будут работать только при условии, что указанные мероприятия будут завершены до даты подачи специальной декларации.

3) Взыскание налога не производится:

— в случае неуплаты (неполной) уплаты налога декларантом, и (или) иным лицом, информация о котором содержится в специальной декларации, при условии, если обязанность по его уплате возникла до 01.01.2019 в результате совершения операций, связанных с приобретением (формированием источников приобретения), использованием либо распоряжением имуществом (имущественными правами) и (или) КИК,

— либо с открытием и (или) зачислением денежных средств на счета (вклады), информация о которых содержится в такой специальной декларации (подпункт 3) п. 2.1. ст. 45 НК РФ).

При этом необходимо отметить, что если в специальной декларации содержатся сведения об открытых (закрытых) декларантом счетах (вкладах) в иностранных банках, об открытии (закрытии) и изменении реквизитов которых физические лица обязаны уведомлять налоговые органы по месту своего учета в соответствии с Законом № 173-ФЗ⁶⁹, и уведомление о которых не было представлено декларантом на дату представления декларации, декларант одновременно с подачей специальной декларации должен уведомить налоговый орган, в который он представляет декларацию, в установленной форме об открытии (закрытии) и изменении реквизитов соответствующего счета (вклада), а налоговый орган проставляет на указанных уведомлениях отметку об их принятии. Ранее требования об одновременном представлении уведомления не было.

Указанная норма применяется к банковским счетам, открытым в иностранных банках до 01.01.2019 (включая счета (вклады), закрытые на дату представления декларации), т.е. для всех счетов (вкладов), сведения о которых содержатся в декларациях, представленных в ходе третьего этапа амнистии капитала. Денежные средства, зачисленные на указанные в декларации счета (вклады), признаются зачисленными на эти счета (вклады) в соответствии с Федеральным законом № 173-ФЗ, т.е. без нарушений.

Практические особенности третьего этапа. Денежные средства на счета в российские банки должны быть переведены до подачи специальной декларации с указанием в декларации информации об отсутствии денежных средств на счете в иностранном банке (п. 3 ст. 6. Закона № 140-ФЗ), при этом обязанность закрыть счета в иностранном банке отсутствует, указанными счетами можно продолжать пользоваться. От российского банка, на который переведены денежные средства, необходимо получить заверенную выписку по банковскому счету, содержащую информацию о зачислении денежных средств (п.п. 2 п. 5.1 ст. 3 Закона № 140-ФЗ), указанную выписку необходимо было приложить вместе с Отчетом о движении денежных средств за период с 01.01.2019 по дату в пределах 15 календарных дней до даты представления специальной декларации или по дату закрытия банковского счета (п.п. 1 п. 5.1 ст. 3 Закона № 140-ФЗ).

Гарантии, предоставляемые в рамках амнистии капитала

Как и при проведении первых двух этапов амнистии капиталов, при прохождении третьего этапа декларирования сохраняются все гарантии, а именно, освобождение от уголовной, административной ответственности и от ответственности за налоговые правонарушения при выполнении всех условий.

При этом указанные гарантии распространяются на декларанта и лиц, информация о которых содержится в декларации, с момента представления декларации в налоговый орган.

Для освобождения от ответственности, соответствующие деяния должны быть совершены:

— До 01.01.2015, если специальная декларация подавалась в ходе первого этапа амнистии капитала.

— До 01.01.2018 — если специальная декларация подавалась в ходе второго этапа амнистии капитала.

— До 01.01.2019 — если специальная декларация подавалась в ходе третьего этапа амнистии капитала.

Деяния, на которые распространяется амнистия капитала, если:

— деяние совершено (выявлено) в связи с приобретением (формированием источников приобретения) имущества или КИК, отраженных в специальной декларации, с использованием либо распоряжением ими, а также при совершении валютных операций и (или) с открытием и (или) зачислением денежных средств на банковские счета (вклады), информация о которых содержится в специальной декларации (п. 1. ст. 4 Закона № 140-ФЗ);

— на дату представления специальной декларации не возбуждено уголовное дело по установленным составам преступлений, не начато производство по делу об административном или налоговом правонарушении, или не начата выездная налоговая проверка (проверка полноты исчисления и уплаты налогов в связи с совершением сделок между взаимозависимыми лицами) (п. 8 ст. 4 Закона № 140-ФЗ)⁷⁰.

Практическая реализация предоставленных Законом № 140-ФЗ гарантий в рамках амнистии капитала

Важнейшей гарантией, предусмотренной Законом № 140-ФЗ является признание сведений, содержащихся в специальной декларации и документах, прилагаемых к ней, налоговой тайной (п. 6. ст. 4 Закона № 140-ФЗ). Интерес представляет то, что в отношении налоговой тайны, которая содержится в специальной декларации и иных документах, представленных в рамках амнистии капитала, устанавливается особый режим отличный от того, который предусмотрен общими положениями законодательства, регулирующего институт налоговой тайны. Основу этого составляет специальный круг лиц, имеющих доступ к сведениям.

Согласно общим положениям ст. 102 НК РФ сведения, составляющие налоговую тайну, доступны налоговым органам, органам внутренних дел, следственным органам, органам государственного внебюджетного фонда и таможенным органам. Все они, при наличии оснований и соблюдении установленного порядка, могут получить доступ к сведениям, составляющим налоговую тайну. Пунктом 8 ст. 102 НК РФ предусмотрено, что сведения, содержащиеся в специальной декларации, представленной в соответствии с Законом № 140-ФЗ, и (или) прилагаемых к ней документах и (или) сведениях, признаются налоговой тайной с учетом следующих особенностей:

1) такие сведения признаются налоговой тайной без исключений, установленных подпунктами 1–3 и 5–8 пункта 1 ст. 102 НК РФ;

2) разглашение таких сведений и утрата представленных специальных деклараций и (или) прилагаемых к ним документов и (или) сведений являются основанием для привлечения к уголовной ответственности за незаконное разглашение сведений, составляющих налоговую тайну, в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации;

3) должностное лицо налогового органа, которому такие сведения стали известны, не может быть привлечено к ответственности за отказ от дачи показаний по обстоятельствам, которые стали ему известны из сведений, указанных в абзаце первом настоящего пункта;

4) такие сведения могут быть истребованы у налогового органа только по запросу самого декларанта, признаваемого таковым в соответствии с указанным в абзаце первом настоящего пункта Федеральным законом;

5) в случае необходимости подтверждения факта представления в налоговый орган специальной декларации и документов и (или) сведений, прилагаемых к декларации, и достоверности содержащихся в них сведений должностное лицо органа государственной власти или банка, которому в качестве основания для предоставления гарантий, предусмотренных указанным в абзаце первом настоящего пункта Федеральным законом, была представлена копия специальной декларации с отметкой налогового органа о ее принятии, вправе направить ее в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, для сверки с оригиналом специальной декларации, находящейся на централизованном хранении. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, в пятидневный срок после получения такой копии специальной декларации направляет ответное уведомление о том, соответствует либо не соответствует полученная копия специальной декларации оригиналу.

При этом, в соответствии с п. 6. ст. 4 Закона № 140-ФЗ режим хранения специальных деклараций и документов и доступа к ним обеспечивают исключительно налоговые органы. Иные государственные или негосударственные органы и организации не вправе получать доступ к таким сведениям и документам. Для того, чтобы исключить доступ к таким сведениям следственным органам через институт допроса свидетеля в уголовном процессе, внесены изменения в Уголовно-процессуальный кодекс РФ (далее — УПК РФ). Так, согласно дополнениям в часть 3 статьи 56 УПК РФ не подлежит допросу в качестве свидетеля должностное лицо налогового органа об обстоятельствах, которые стали ему известны в связи с предоставленными сведениями, содержащимися в специальной декларации, представленной в соответствии с Законом № 140-ФЗ.

Описанные выше правила, определяющие режим защиты информации, полученной налоговыми органами посредством специальных деклараций, в значительной степени отличаются от режима налоговой тайны, регламентированного НК РФ.

Различия имеют место в порядке приема конфиденциальной информации, в порядке хранения (предусмотрена оперативная передача на хранение в центральный аппарат, разрешена пересылка спецсвязью и фельдъегерской связью), в порядке доступа к сведениям (только по служебным запискам и с разрешения заместителя руководителя ФНС России), а также в порядке копирования и сканирования.

Таким образом, законодатель обеспечил для декларантов специальных деклараций в рамках Закона № 140-ФЗ особый режим охраны налоговой тайны, что с одной стороны свидетельствует об определенных гарантиях, а с другой, вызывает вопрос легитимности установления различных подходов по соблюдению режима конфиденциальности документов и сведений охватываемых одним и тем же понятием «налоговая тайна» и реальной работы конституционного принципа равенства всех перед законом и судом.

Гарантии для декларанта, номинального владельца и иных, указанных в специальной декларации

В соответствии с п. 2. статьи 4 Закона № 140-ФЗ в случае указания в декларации сведений об участии юридического лица в процессе приобретения (формирования источников), использования либо распоряжения имуществом и (или) КИК, информация о которых содержится в декларации, и (или) открытия и (или) зачисления денежных средств на счета (вклады), гарантии распространяются на лиц, которые в соответствии с распорядительными документами указанной организацией выполняли организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. В связи с этим на практике возникает ситуация, когда в декларации информация о таких лицах содержится как подтверждение, что эти лица выполняли организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции.

Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 (ред. от 24.12.2019) «О судебной практике по делам о злоупотреб-лении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий», содержится, что к лицам, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, относятся лица, выполняющие функции единоличного исполнительного органа, члена совета директоров или иного коллегиального исполнительного органа, а также лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в этих организациях (например, директор, генеральный директор, член правления акционерного общества, председатель производственного или потребительского кооператива, руководитель общественного объединения, религиозной организации)⁷¹. Т.е. получается, что для целей декларации возможно указать только директоров, с высокой долей вероятностью к этой категории подходит главный бухгалтер, а как поступить, если такие лица являлись советниками, юристами, финансовыми аналитиками, которые в силу своего функционала не осуществляли ни организационно-распорядительные ни административно-хозяйственные функции? По смыслу Закона № 140-ФЗ, если такие лица не указаны в распорядительных документах организаций и (или) КИК, информация о которых содержится в декларации, то на них гарантии и не распространяются. Поэтому на практике для нивелирования возможного негативного риска последствий и создания условий для распространения на таких лиц гарантий, рекомендовалось в трудовых договорах, должностных инструкциях и (или) договорах на оказание услуг прямо указывать, что такое лицо выполняло организационно-распорядительные и (или) административно-хозяйственные функции.

Согласно п. 8. ст. 4 Закона № 140-ФЗ гарантии освобождения от уголовной, административной и налоговой ответственности предоставляются как в отношении самого декларанта, так и номинальных владельцев, лиц, выполнявших организационно-распорядительные и (или) административно-хозяйственные функции. Практическая сложность возникает в том, что беспрепятственно указанными гарантиями может воспользоваться только декларант, остальные лица, если в отношении них начнутся различного угрозы преследования со стороны правоохранительных органов, никогда не смогут воспользоваться существующими в отношении них гарантиями, поскольку они попросту могут не знать о наличии поданной в ФНС специальной декларации, а также даже в том случае, когда такое лицо будет знать о наличии такой специальной декларации, оно снова не сможет воспользоваться такими гарантиями, например, из-за отсутствия желания уже самого декларанта освободить от ответственности таких лиц (например, ввиду наличия угрозы распространения информации об имуществе, сделках и лицах, о которых он не хотел бы разглашать, при этом какого-либо механизма порядка частичного раскрытия информации в Законе № 140-ФЗ не содержится). В качестве еще одного довода «спасения» таких лиц декларантом необходимо учитывать, что это его право и исключительно только декларант может затребовать у налоговых органов предоставить копию декларации и документов и (или) сведений, прилагаемых к декларации. Т.е. может случиться так, что если декларант не захочет, не будет знать, или не сможет оказать содействие таким лицам, указанные лица никогда и ни при каких обстоятельствах не смогут воспользоваться предусмотренных в отношении них Законом № 140-ФЗ иммунитетом.

Использование специальной декларации правоохранительными и налоговыми органами

Согласно п.п.3, 4, 5 статьи 4 Закона № 140-ФЗ, факт представления декларации и документов и (или) сведений, прилагаемых к декларации, а также сведения, содержащиеся в декларации и документах и (или) сведениях, прилагаемых к декларации, не могут быть использованы в качестве основания для возбуждения уголовного дела, производства по делу об административном и (или) налоговом правонарушении в отношении декларанта и (или) номинального владельца имущества, а также не могут быть использованы в качестве доказательства в рамках уголовного дела, дела об административном и (или) налоговом правонарушении. Декларант вправе представлять копию декларации и документов и (или) сведений, прилагаемых к декларации, для приобщения их к уголовному делу в качестве доказательств. Отказ в приобщении этих доказательств не допускается.

13.11.2019 года разъяснение дал Президиум Верховного Суда Российской Федерации⁷², на вопрос: Распространяются ли гарантии, предусмотренные частями 3, 4 и 6 статьи 4 Федерального закона от 08.06.2015 № 140-ФЗ «О добровольном декларировании физическими лицами активов и счетов (вкладов) в банках и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 140-ФЗ), исключительно на лиц, совершивших деяния, содержащие признаки составов преступлений, предусмотренных статьей 193, частями 1 и 2 статьи 194, статьями 198, 199, 199.1, 199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации, либо они распространяются и на лиц, совершивших любое иное деяние, предусмотренное Уголовным кодексом Российской Федерации?

Верховный Суд РФ в своем ответе указал, что частями 3 и 4 статьи 4 Закона № 140-ФЗ установлен абсолютный запрет в отношении декларанта и (или) номинального владельца имущества в случае совершения им любого деяния, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации, на использование в качестве основания для возбуждения уголовного дела или в качестве доказательства по уголовному делу факта представления декларации или документов и (или) сведений, прилагаемых к декларации, а также сведений, содержащихся в декларации и документах и (или) сведениях, прилагаемых к декларации. В соответствии с частью 6 статьи 4 Закона № 140-ФЗ сведения, содержащиеся в декларации и документах и (или) сведениях, прилагаемых к декларации, признаются налоговой тайной в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Режим защиты таких сведений и документов и доступа к ним обеспечивают исключительно налоговые органы. Иные государственные или негосударственные органы и организации не вправе получать доступ к таким сведениям и документам. Исходя из этого, не могут быть получены такие сведения и документы и на основании судебного решения.

Сведения, содержащиеся в декларации и документах и (или) сведениях, прилагаемых к декларации, могут быть истребованы только по запросу самого декларанта. Декларант вправе представлять такие сведения и документы для приобщения их к уголовному делу в качестве доказательств. Отказ в приобщении этих доказательств не допускается.

Наряду с гарантиями, предусмотренными частями 3, 4 и 6 статьи 4 Закона № 140-ФЗ, пункт 1 части 1 статьи 4 этого закона предусматривает для декларанта и лица, информация о котором содержится в декларации, специальную гарантию в виде освобождения от уголовной ответственности при наличии оснований, предусмотренных частью 3 статьи 76.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, и с соблюдением установленных Законом № 140-ФЗ условий, если они совершили деяния, содержащие признаки составов преступлений, предусмотренных статьей 193, частями 1 и 2 статьи 194, статьями 198, 199, 199¹, 199² Уголовного кодекса Российской Федерации.

Коллизии между соответствующими нормами Уголовно-процес-суального кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и Федеральным законом от 08.06.2015 № 140-ФЗ должны разрешаться в пользу последнего исходя из того, что Закон № 140-ФЗ предусматривает в отношении отдельных категорий лиц дополнительные гарантии их прав и свобод как участников уголовного судопроизводства.

Идея законодателя, как мы видим, в том, что в случае возможного расследования дела об административном или уголовном правонарушении в будущем по активам, указанным в декларации, гражданин сможет избежать ответственности, сославшись на факт декларирования. То есть специальная декларация — это специальная гарантия на случай будущих возможных претензий или обвинений в нарушении налогового или валютного законодательства. Это подтверждается еще и тем, в отличие от обычной налоговой декларации, где сокрытие информации или доходов является правонарушением, в специальной декларации по амнистии капитала можно указать только часть зарубежных активов по усмотрению декларанта, обязанности раскрывать всю информацию о себе, нет (можно подойти избирательно и указать только то, что являлось критичным по возможным потерям). Содержание специальной декларации является налоговой тайной и не подлежит разглашению, хотя, как показала практика, никто не защищен от рисков последствий, связанных с человеческим фактором и возможных утечек информации, содержащейся в декларации, и последствий, которые могут возникнуть, так сказать, в «пути» от окошка, куда декларант подал декларацию, до определения ее в соответствующую коробку в специальном хранилище, наличие таких уязвимостей в процессе передачи декларации могут сработать с высокой долей вероятности против самого декларанта, особенно в тех случаях, когда будет усматриваться потенциальная угроза несоблюдения и (или) нарушения публичных интересов.

О соотношении норм Закона № 140-ФЗ и Закона № 115-ФЗ

Пункт 2 статьи 8 Закона № 140-ФЗ предусматривает, что положения статей 1–7 Закона № 140-ФЗ никаким образом не предусматривают никаких исключений, не затрагивают и не ограничивают обязательства Российской Федерации, предусмотренные международными договорами Российской Федерации, включая обязательства в сфере противодействия отмыванию преступных доходов, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения, а также положения Закона № 115-ФЗ и принятых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов. Т.е. Закон № 140-ФЗ не распространяется на процедуры, предусмотренные Законом № 115-ФЗ, и не устанавливает из таких процедур никаких исключений. На практике имела места ситуация, когда физическое лицо являлось акционером / контролирующим лицом иностранной компании, которая была ликвидирована. Физическое лицо воспользовалось ликвидационной льготой, предусмотренной НК РФ. Данные ликвидационные выплаты также были указаны физическим лицом в качестве декларируемого имущества в специальной декларации, поданной в рамках Закона № 140-ФЗ и отражено в налоговой декларации 3-НДФЛ.

Физическое лицо (клиент банка) внесло на счет в банке наличные денежные средства в иностранной валюте и представило в банк декларацию 3-НДФЛ, в которой отражены ликвидационные выплаты и предоставлены письменные пояснения с отсылкой на тот факт, что источники происхождения денежных средств отражены в специальной декларации в связи с положениями Закона № 140-ФЗ. По мнению клиента, подача такой декларации, т.е. информирование государства об источниках происхождения денежных средств, указанных в декларации, не требует от него в дальнейшем перед иными субъектами (в том числе банком) подтверждать их происхождение в силу поданной специальной декларации, факт подтверждения принятия налоговым органом специальной декларации физического лицо готово было подтвердить.

В связи с этим возникает вопрос: достаточно ли банку принять декларацию 3-НДФЛ и документ, подтверждающий факт подачи специальной декларации (копию первого листа декларации) и не требовать представления иных документов для целей подтверждения источника происхождения денежных средств или нет?

В связи с этим возникает вопрос о соотношении нормы ст. 8 Закона № 140-ФЗ, с предоставленными гарантиями этим же Законом декларанту согласно норме, предусмотренной ч. 6 ст. 4 Закона № 140-ФЗ о налоговой тайне, согласно которой представленные сведения могут быть истребованы только по запросу самого декларанта, а иные государственные или негосударственные органы и организации не вправе получать к ним доступ с нормами ч.ч. 3, 4 ст. 4 Закона № 140-ФЗ о запрете использования представленных сведений в качестве основания для возбуждения дела или в качестве доказательства.

В указанных нормах речь идет о любых возможных составах нарушений, следовательно, и о составах преступлений, относящихся к сфере контроля органов финансового мониторинга (ст. 174 УК РФ «Легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем» и др.). Это означает, что в рассматриваемой ситуации следует осуществлять толкование закона с учетом воли законодателя. При этом необходимо учитывать то обстоятельство, что согласно правилам ФАТФ (FATF) недопустимо даже частичное освобождение от ответственности за легализацию преступных доходов и финансирование терроризма, мошенничество, коррупцию и т.п. Согласно информации, сообщенной на заседании Комитета представителем Федеральной службы по финансовому мониторингу, перечень статей Уголовного кодекса Российской Федерации, от ответственности по которым предлагается освобождение, предварительно согласован с представителями ФАТФ⁷³.

Соответственно в ситуации, когда клиент принимается на обслуживание в банк, Банк имеет право запрашивать у клиента информацию и документы в отношении имущества / источников происхождения имущества.

Изложенный анализ демонстрирует о сохранении за банком в рамках своей функции ПОД/ФТ право запрашивать у клиента информацию и документы в отношении имущества / источников происхождения имущества в соответствии с Законом № 115-ФЗ. Кроме того, представление налоговой декларации, т.е. сведений об уплате налога с определенных денежных сумм, само по себе не подтверждает источник происхождения средств. Представление сведений об отражении денежных средств в специальной декларации также не освобождает от исполнения запроса банка по содержанию, т.е. по вопросу об источнике происхождения денежных средств банк вправе запросить у клиента документы, подтверждающие происхождение денежных средств, в том числе документы, которые в силу обстоятельств были приложены к специальной декларации, при этом необходимо помнить, что в рамках представленных гарантий, предусмотренных Законом № 140-ФЗ, использовать такие документы как доказательство и (или) основания для привлечения к ответственности не допускается. По сути, в этом тоже есть свой парадокс, с одной стороны налоговая тайна и особый режим хранения для специальной декларации, с другой стороны, обязанности соблюдения Закона № 115-ФЗ в рамках исполнения которого срабатывает режим банковской тайны, что само по себе может создать при определенных условиях распространение информации, предоставленной клиентом банка/декларантом специальной декларации сведений о происхождении денежных средств, которые указаны в декларации и находятся на банковском счете, что впоследствии может привести на законных основаниях к отказу в предоставлении гарантий, преду-смотренных Законом № 140-ФЗ, поскольку такие сведения были получены, например, правоохранительными органами от банка на законных основаниях в силу ст. 26 Закона «О банках и банковской деятельности» в рамках уже возбужденного уголовного дела, а не истребованы у ФНС России.

Таким образом, несмотря на предоставленные гарантии освобождения от ответственности, предусмотренные Законом № 140-ФЗ, риски, связанные с возможной «легализацией» сведений, содержащихся в специальной декларации, т.е. возможность их собрать иным образом (через свидетельские показания, налоговые проверки и т.д.) сохраняется.

В юридической литературе проблеме амнистии капиталов посвящен значительный объем исследований как теоретического, так и практического характера⁷⁴. При этом нельзя не отметить ряд особенностей, связанных как юридическими свойствами данного института, так и социально-экономическими последствиями:

— нормативный массив обеспечивающих реализацию амнистии капиталов повлек за собой формирование межотраслевого института, объединивший в себя как нормы финансового права, административного права, а также уголовного и уголовно-процессуального права, который по своему содержанию является сложным, и, как следствие, повлекший определенную конкуренцию между нормами различной отраслевой принадлежности, которая во многом преодолевается целями и принципами, заложенными в формировании института, что еще раз свидетельствует о роли правовых принципов в регулировании общественных отношений;

— поскольку амнистия капиталов затронула сложные по своему содержанию правоотношения, нельзя не констатировать, что законодателю, несмотря на несколько этапов его проведения, не удалось при формировании нормативного массива, регламентирующего рассматриваемые отношения, избежать противоречивой регуляции, которая влечет за собой определенную рассогласованность правовых норм;

— в рамках трех этапов амнистии капиталов были предприняты шаги публичной власти найти точки соприкосновения с бизнесом для развития последующего доверия. Это был закономерный шаг в решении вопроса деофшоризации экономики России, где, с одной стороны, действуют законы о КИК (контролируемые иностранные компании), ужесточающие отчетность и ответственность, а с другой стороны, предоставлена возможность продекларировать, легализовав свое имущество и денежные средства и не нести ответственности, с принятием на себя обязательств по уплате в будущем всего объема налогов. Однако, на наш взгляд, такой диалог государства с бизнесом не решил глобально существующую проблему, которая имеет глубокие экономические корни, это отсутствие инвестиционной привлекательности России из-за отсутствия реального роста экономики, пока не будет роста экономики любые инвестиционные программы будут выглядеть ущербно. Все то, что случилось с амнистией капитала, — это уже опыт прошлого, который, надеемся, будет учтен как очередной урок жизни при разработке иных инвестиционных программ.

Глава 2.
ИНСТИТУТЫ БЮДЖЕТНОГО ПРАВА В УСЛОВИЯХ РАЗВИТИЯ ЦИФРОВОЙ ЭКОНОМИКИ

§ 2.1. Бюджетная система как институт бюджетного права в условиях развития цифровой экономики

Предполагается, что «законодатель, «творец» правовой нормы, должен иметь в голове образ правопорядка, прежде чем он приступит к осуществлению правотворческих задач; правоприменитель должен располагать заранее установленной, хорошо ему известной нормой, прежде чем он задастся целью привести то или иное отношение в должный порядок»⁷⁵

Что такое цифровизация как часть процессов информационного общества?

В данном материале не раскрываются технологические факторы путей цифровизации, но делается попытка определить некоторые «болевые» и одновременно перспективные точки бюджетной деятельности государства, к которым применимы инструменты цифровой экономики.

Цифровизация как стратегическое направление развития современного общества, в значительной мере затрагивает бюджетную сферу. С точки зрения своего осмысления цифровизация неких процессов есть часть ранее рассматриваемой концепции информационного общества. Один из создателей названной концепции Э. Тоффлер считает, что сама концепция информационного общества «вызвана повсеместным распространением компьютеров и других современных технологий. Тоффлер считает, что в информационном обществе складывается новые виды семьи, стили работы и жизни, новые формы политики и экономики. Такое общество он считает супериндустриальным. Таким обществом он считает быстро развивающееся, основанное на самых передовых технологиях, и постматериалистической системе ценностей. Мир уже больше не выглядит как большая машина. Теперь появляются нововведения, для восприятия которых необходимо развивать познавательные способности. Символы информационного общества — целостность, индивидуальность и человечная технология»⁷⁶. В нашей стране вклад в развитие идей информационного общества внес Нижегородцев Р.М, который анализирует глубинные философско-экономические основания цифровой экономики и информационного производства, включая роль научно-технической информации как общезначимый фактор производства и как продукт человеческого труда, а также как информационный тип экономического роста⁷⁷.

В настоящее время практический аспект в продвижении цифровых инструментов в жизнедеятельность общества осуществляет разработанная и принятая программа «Цифровая экономика Российской Федерации», которая включает в себя 5 направлений: «право, инфраструктура, кадры, информационная безопасность и разработки и исследования»⁷⁸. В указанной программе «Цифровая экономика Российской Федерации» для целей государственной поддержки названы следующие направления, где применяются цифровые технологии: нейротехнологии и искусственного интеллекта, «системы распределенного реестра; квантовые технологии; новые производственные технологии; промышленный интернет; компоненты робототехники и сенсорика; технологии беспроводной связи; технологии виртуальной и дополненной реальностей»⁷⁹.

Автор согласен с тем, что «под влиянием информационного общества формируется новая модель, основанная на привлечении к осуществлению государственного управления негосударственных субъектов и активной роли общественных институтов»⁸⁰, что в целом предполагает расширения механизма функционирования государства за счет расширения состава субъектов, которые от имени государства осуществляют некоторые его функции. В принятии решения государственного управления все более активную роль принимают представители гражданского общества. Наиболее зримой характеристикой меняющегося государственного управления, включая ее бюджетную сферу, становится растущая информационная открытость, что не могло произойти без воздействия методов цифровизации.

Одновременно можно сказать, что активное внедрение технологий информационного общества есть объективный процесс, без которого современное общество не может обойтись. Эти процессы должны трансформировать как процедурную часть управленческой деятельности государства, так и его сущностную основу — сдвинуть целеполагание государственного управления в сторону адекватного учета публичных интересов общества, которые диалектически переходят в категорию государственных интересов.

Вместе с тем вхождение в цифровую экономику порождает другие опасности. Как указывает В. Зорькин: «В настоящее время проблема социальной поляризации приобретает еще большую остроту в свете грядущих социальных последствий масштабной автоматизации, роботизации и компьютеризации производства. Нельзя недооценивать то обстоятельство, что миллионы людей могут потерять работу, а с ней — не только материальное благополучие, но и социально-правовой статус и возможности реального доступа к системе страхования социальных рисков и системе политического участия»⁸¹.

Сущность цифрового воздействия на различные процессы, в том числе на бюджетную деятельность государства, предполагает применение программно-цифрового метода к организации и последующей реализации технологии управленческой деятельности, включая формирование виртуальных ее моделей, а также проникновение всестороннего информационного контроля за оборотом материальных и финансовых ресурсов. В перспективе ожидается переход деловой, а также иных сфер общественной деятельности на электронный язык общения, ожидается значительная активизация внедрение средств автоматизации и роботизации для целей замены нетворческих профессий человеческой деятельности.

Поскольку сам бюджет и цифровая экономика выступают всего лишь средством для улучшения существования национального общества и функционирования государства, то следует учитывать роль более широких по значимости и роли факторов при рассмотрении настоящей темы. На первый план в наши дни выходит проблема сохранения государства как главного орудия сохранения идентичности общества. В этом плане следует понять, что в мире в настоящее время наблюдается повышенная активность глобальных финансово-экономических и связанных с ними информационно-политических элитарных сил, которые имеют целью воспользоваться природными богатствами России. Прежде всего «активно осуществляется информационно-виртуальное продвижение пандемии коронавируса в сочетании с нарастанием финансово-экономических потрясений»⁸². Следует согласиться с тем, что в «эпоху информатизации феноменом геополитического ранга становится информационное оружие, которое из разряда одного из эффективных инструментов «умной» и «мягкой» силы превратилось в институт интеграции, консолидации и сопровождения всей совокупности форм и методов «гибридной войны»… информационно-виртуальный фактор способен кардинально изменить саму природу человеческой цивилизации»⁸³.

Борьба против России целенаправленно затрагивает все сферы жизнедеятельности государства и общества, включая механизмы государственного управления, в том числе бюджетную сферу. Примером такого «влияния» может стать обсуждаемый в условиях современного кризиса вопрос об использовании более чем 18 триллионов рублей, принадлежащих государству на цели поддержки национальной экономики и решения социальных вопросов с таким расчетом, чтобы помощь экономике составила не менее 7 процентов ВВП, вместо 5 процентов, как это наблюдается. Тем важнее, что накопленные запасы включают «в основном валютные средства ФНБ. Рублевые и валютные депозиты федеральных органов власти в банках и Центробанке — составили 15,3 трлн рублей. Остальные — активы региональных правительств»⁸⁴. Однако Банк России под влиянием МВФ не поддерживает такое решение.

Можно сказать, что процессы цифровизации, которые проникли уже практически во все сферы жизнедеятельности общества, становятся еще одним важнейшим показателем функционирования бюджета в составе всех его элементов. Особенность цифрового воздействия на различные объекты в бюджетной сфере предполагает применение программно-цифрового метода к бюджетной деятельности государства и его уполномоченных субъектов. Это относится к организации технологии учета и контроля в бюджетной сфере, формированию в рамках деятельности государства виртуальных моделей управленческой деятельности.

В России только начинается внедрение BIM технологий, направленных на создание цифровых моделей в управленческой деятельности государства, которые уже работают в Австралии, Бразилии, Великобритании, Германии, Дании, Канаде, Китае (Гонконге), Малайзии, Норвегии, Сингапуре, США, Финляндии, Франции, Японии⁸⁵. В этом направлении нашу страну пока нельзя отнести к лидерам применения цифровых технологий в сфере государственного управления, что также относится и к бюджетной сфере.

Бюджет и бюджетная система как объект цифровизации

Поскольку родовым понятием для бюджетной системы является понятие «бюджет», то есть смысл вначале дать краткий его анализ. Такой подход даст возможность понять особенности цифровизации показателей бюджета, а также уточнить ряд основных понятий исследуемой тематики. В нашем случае речь идет о бюджетной системе, которая представляет собой экономико-правовое явление и одновременно совокупность взаимодействующих элементов, наличие которых связано с функционированием бюджета, поскольку он выступает в качестве центрального элемента таковой совокупности.

По своей роли в структуре функционирования государства бюджет выступает одним из способов деятельности государства по концентрации у себя денежных ресурсов и последующего использования их на обеспечение потребностей общества. В. М. Родионова под бюджетом понимает денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием бюджетного фонда⁸⁶.

По своему материальному признаку бюджет есть фонд денежных средств, используемых на обеспечение публичных интересов. Деньги есть не просто количественный показатель экономической деятельности, но одновременно и инструмент в любой управленческой деятельности. Поэтому для целей цифровизации использование бюджета как денежные знаки в безналичной форме наиболее легкая форма учета денежных показателей, установления контроля за всеми участниками бюджетного процесса. Поскольку все бюджетные деньги по своему виду безналичные, то перевод их на цифровой учет не составит большой проблемы на предмет применения цифровых методов обработки информации и контроля за всеми участниками бюджетной деятельности.

Одновременно бюджет выступает как форма оперативного направления денежных средств на определенные цели⁸⁷. Правовые нормы закрепляют не только порядок использования бюджетных средств, но и обеспечивают оформление целей, конкретизированных по показателям количества и качества того, на что должны быть израсходованы бюджетные расходы. Перевод названных процессов на цифровые технологии является важнейшей задачей цифровой экономики.

В целом бюджет по своей экономической роли выступает регулятором производства и потребления в обществе, а по социальной природе он выступает как система денежных и иных общественных отношений между государством и обществом. Поскольку в стране нет единого экономического плана на обозримый экономический период, то бюджет в своей современной функции выполняет несвойственную ему роль — является моделью социально-экономического развития страны. Но, следует отметить, что выполняет эту функцию недостаточно четко. Он претендует на ее выполнение, но оказывается неспособным ее реализовать⁸⁸. В этой связи, полагаем, что целесообразнее разработать единый государственный план для публичного сектора экономики, в котором указать показатели социального и экономического развития⁸⁹, а бюджет в этой ситуации будет выполнять лишь функцию способа формирования доходов и обеспечения бюджетными ресурсами деятельности государства. Он выполняет роль инструмента, но не полновесной модели государственного управления.

Роль бюджета всего лишь вспомогательная, но не определяющая в системе мер управленческой деятельности государства. С точки зрения организации функционирования бюджет представляет собой движение и учет денег, принадлежащих государству, что обеспечивается организационной деятельностью уполномоченных субъектов государства и правовыми мерами. Именно это качество бюджета используется в целях его юридизации и требует применения способов цифровизации.

Анализ принимаемых федеральных законов о бюджете свидетельствует об отсутствии концепции принимаемого бюджета, логики его построения, что было бы оптимально решать на современной платформе цифровых методов. К числу недостатков бюджетной системы следует отнести тот факт, что применительно к строению бюджета нельзя говорить о принципе единства бюджета, под которым следует понимать единство самого бюджетного документа, а также единооб-разный порядок составления бюджета. Поэтому мы можем говорить о случайности выбора показателей бюджета, о нарушении принципа единства концепции бюджета, поскольку часто целые группы расходов определяются не в основном документе с текстом бюджета, а в приложении к нему. По этой причине многие федеральные законы о бюджете на очередной год, начиная с конца 90-х годов, перестали быть по сути дела единым документом, поскольку содержат обширные приложения, что, по нашему мнению, снижает уровень правового обеспечения бюджетной деятельности и одновременно не позволяет использовать документы о бюджете в целях их цифровизации. В настоящее время структура бюджета представляет собой не связанную единой логикой смесь отдельных фрагментов о расходах по отдельным направлениям. Поэтому необходима дополнительная работа по оптимизации структуры его построения. В настоящее время бюджет как утверждаемый законом документ состоит из основного текста и приложений к нему, в которые перенесено основное содержание бюджета, что не позволяет логично воспринимать его как единое целое. Возможности цифровизации могут устранить названную проблему обеспечения логистики построения бюджетного документа, а также привязке каждого рубля бюджета с решением конкретных задач, стоящих перед государством.

Уже отмечалось, что для целей настоящего исследования следует иметь в виду, что по отношению к понятию «бюджетная система» понятие «бюджет» выступает как родовое. Оно определяет понятие «бюджетная система», хотя по своему содержанию бюджетная система как социально-экономическое явление выступает как более широкое понятие, включающее дополнительные аспекты содержания. Различия между понятиями «бюджет» и «бюджетная система» состоит в том, что второе понятие включает в себя не только все содержание присущее каждому в отдельности бюджету на территории государства, но также формы и способы взаимодействия между бюджетами, а точнее, между публично-правовыми образованиями, которым принадлежат относительно обособленные бюджеты.

В практическим плане словосочетание «бюджетная система» чаще всего используется для обозначения фактора взаимосвязи, объединенности всех структурных элементов, которые связаны с функционированием бюджета. Именно признак единства как признак объединенности является не до конца обеспеченным в реальной жизни. Сама задача обеспечения единства бюджетной системы, как аналога единого бюджета с целью единого учета всех денег, поступающих в адрес государства и расходования их на четко выделенные задачи формально выполнена, но не соответствует принципу федерализма как особой формы взаимодействия уровней публичной власти в бюджетной сфере.

Единство бюджетной системы предопределяет единство форм и методов бюджетной деятельности, оно обусловлено единством государства, которое не должно допускать и несбалансированость доходов бюджетной системы по вертикали ее строения. Можно сказать, что единство государственного бюджета, что было характерно для времен СССР, равнозначно современному аналогу единого бюджета — бюджетной системы. В этом смысле вполне можно поддержать вывод Государственного Совета РФ относительно того, что «единое государство должно иметь единый государственный бюджет, и он должен отражать всю сумму доходов и расходов за соответствующий год на территории страны»⁹⁰. Решение названной задачи невозможно без перевода всей учетной деятельности в бюджетной сфере на цифровую основу.

Содержание бюджетной системы не должно сводится к арифметической сумме составных элементов. Как единое целое она имеет самостоятельные, индивидуальные, присущие только ей свойства. Существование бюджетной системы возможно только при условии внутренне согласованных, скоординированных между собой ее отдельных элементов. Как и всякая система, которая строится по общим правилам, бюджетная система включает в себя совокупность элементов, связанных между собой устойчивыми отношениями, иерархично построенными друг относительно друга. Таким образом, определяющим фактором бюджетной системы выступают единство, целостность и взаимосвязь его элементов. Бюджетная система как базовая категория, отражает все разновидности бюджетных отношений, бюджетной деятельности, обладает признаком единства сущности, что предполагает логическую согласованность всех его выявленных его сторон, граней и т.п.

Интересно, что в бюджетном процессе понятие «бюджетной системы» практически не используется, поэтому не учитывается взаимо-связь всех бюджетов уже на стадии их принятия. Связующим звеном между понятиями «бюджетная система» и «государственное устройство» понятие «бюджетное устройство». Бюджетный кодекс применяет понятие «бюджетного устройства», но не раскрывает его содержания. Интересно, что давно отмененный Закон РФ от 10.10.1991 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» определял бюджетное устройство как организацию бюджетной системы и принципы ее построения⁹¹. Известный ученый Н. И. Химичева под бюджетным устройством РФ понимала «виды бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из видов бюджетов»⁹². Однако специалист по бюджетной системе О. Г. Дмитриева под бюджетным устройством понимает совокупность государственных органов и органов местного самоуправления, обеспечивающих осуществление бюджетного процесса в Российской Федерации⁹³. По нашему мнению, бюджетное устройство целесообразно считать организацию структуры бюджетной системы, что предполагает структурное построение ее элементов, их взаимосвязь. Бюджетное устройство определяется прежде всего федеративным устройством государства, наличием органов местного самоуправления. Бюджетное устройство РФ обусловливает формы и методы взаимоотношений публично-правовых образований и их органов власти в процессе бюджетной деятельности. Исходя из сказанного, бюджетное устройство Российской Федерации предполагает такое взаимодействие элементов бюджетной системы, которое обеспечивает ее целостность, единство и обособленность существования каждого бюджета.

Для правильного понятия бюджетной системы следует уточнить место муниципальных образования в единой системе государства. Вопрос об обособленности бюджетов муниципальных образований, по — нашему мнению, целесообразнее рассматривать не как факт наличия отдельной от государственных бюджетов группы, а как часть единой бюджетной системы единого государства. Конституция РФ декларирует в первых своих статьях единое государство, имеющие свои признаки, а также наличие организационно-обособленного местного самоуправления как разновидности единой публичной власти государства. Как указывает В. Зорькин, «органы местного самоуправления по своей природе являются лишь нижним, локальным звеном публичной власти в Российской Федерации»⁹⁴.

О факте реальной обособленности местных бюджетов можно говорить лишь тогда, когда речь идет о сопоставлении, взаимодействии структурных элементах единого государства, его публично-правовых образованиях, представляющих единое целостное образование. То есть, понятие «местные бюджеты» или «бюджеты муниципальных образований» в нашем толковании равнозначны понятиям «федеральный бюджет» и «бюджеты субъектов РФ». Поэтому понятие «бюджетная система РФ» может рассматриваться исключительно в составе всех бюджетов всех публично-правовых образований, что и зафиксировано в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ. Таким образом, считаем некорректным употребление словосочетание «государственный бюджет и бюджеты муниципальных образований», поскольку вместо единого государственного бюджета имеется единая бюджетная система, а «бюджеты муниципальных образований» употребляются как понятие равное федеральному бюджету или региональным бюджетам.

Таким образом, все бюджетные отношения, бюджетная деятельность государства и муниципальных образований реализуются в рамках бюджетной системы. Для формирования и функционирования бюджетной системы как единого явления определяющим фактором выступает то обстоятельство, что все бюджетные отношения между собой взаимосвязаны, реализация одного часто требует реализации другого отношения. Само понятие «бюджетная система» в структуре науки бюджетного права и бюджетного законодательства выполняет интегральную, объединяющую роль, поскольку отражает содержание взаимосвязи практически всех институтов целой подотрасли финансового права — бюджетного права. В то же время оно выступает отдельным обособленным явлением в бюджетной сфере и может рассматриваться как самостоятельный институт, выступающий в качестве связующего звена для других структурных элементов бюджетного права.

Бюджетная деятельность как аналог бюджетной системы и как разновидность государственного управления в целях его цифровизации

Для раскрытия заявленной темы важно учесть, что бюджет и производная от него бюджетная система есть инструменты управленческой деятельности государства. Поэтому цифровое воздействие на бюджетную систему должно осуществляться с учетом управленческих потребностей государства в процессе осуществления им своей бюджетной деятельности.

Изначально бюджетная система имеет экономическую природу, что предполагает отдельный вид экономической деятельности государства по денежному обеспечению своих функций. А в рамках этой широкой задачи бюджетная система отражает ту часть деятельности, которая связана с решением задач организации самой бюджетной деятельности, по формированию доходов бюджета, осуществлением его расходов, ресурсным обеспечением дефицита бюджета, функционированию бюджетного кредита, применению инструментов бюджетного регулирования, а также функционированию государственных внебюджетных фондов. В этой связи можно понять, почему ряд специалистов экономистов считают понятие «бюджетная система» равнозначным такому широкому понятию как «бюджетная деятельность государства», связанное с отражением всех вышеперечисленных видов деятельности государства в бюджетной сфере.

По своему содержанию бюджетная деятельность состоит из отдельных действий, операций, целенаправленного характера⁹⁵. По этой причине понятие «бюджетная деятельность» выступает в как интегральное, включающее все виды правоотношений, которые складываются между субъектами по поводу функционирования бюджетов. В таковом качестве как интегральное понятие оно образует определенную сферу общественной жизни — бюджетную сферу.

Для нашей темы также важно, что бюджетная деятельность государства и муниципальных образований, как и в целом их финансовая деятельность, является частью управленческой деятельности государства, что предполагает подчинение субъектом этой деятельности другого субъекта. Конечно, мы признаем, что управленческая деятельность государства базируется на властном методе воздействия, что предполагает применение субординационных отношений, однако мы не считаем необходимым подчиненную сторону признавать объектом. В условиях равенства всех людей перед законом не может человек признан объектом, ибо он наделен своей волей, своими интересами и в обратном порядке воздействует на органы государственного управления. В этом плане бюджетная деятельность государства есть сфера проявления субъективного фактора⁹⁶, что предполагает субъект-субъектные отношения, требующие прямых и обратных связей.

Чтобы получить однозначный ранее запланированный результат в государственном управлении необходимо, чтобы все участники деятельности имели те же интересы, что имеет вся управленческая система. Такой подход множественности субъектного состава бюджетной деятельности государства, как разновидности его управленческой деятельности, требует особой информационной взаимосвязи между задействованными в самой деятельности участниками. Лучше всего для этой цели подойдут цифровые схемы по аналогии блокчейна, при условии, что там будет основную стратегию определять одно звено — орган государственной власти. Смысл технологии блокчейна при этом рассматривается как совокупность прямых и обратных связей, решающие чисто управленческие и контрольные задачи при возможности достаточного учета интересов подчиненных субъектов, а также гарантии их информированности и возможности передавать свое мнение в управленческое звено. В любом случае такая технология должна в максимально полном объеме решать вопросы учета запросов общества, обеспечивать интересы государства. В силу сказанного бюджетная деятельность как разновидность управленческой деятельности государства не просто является объектом цифровизации, а подлежит в первую очередь глубинной реконструкции на основе цифровизации.

От состояния подготовленности управляющего звена как бюджетно-управляющего звена бюджетной деятельности государства, прежде всего его организованности, зависит уровень экономического благополучия общества, его развития в целом. Экономико-социальное состояние общества предопределяет все процессы, в том числе направленность государственного управления. Поэтому анализ бюджетной деятельности для целей его совершенствования необходим с учетом состояния и благополучия национального общества, всей системы государственного управления и анализа перспектив его совершенствования. Важнейшая роль в повышении эффективности бюджетной деятельности государства принадлежит стратегическому планированию, концепция которой все более активнее реализуется в практике функционирования государства. По мнению специалистов Ленчук Е. Б. и Филатова В. И.: «Стратегическое планирование как качественно новая система государственного и муниципального управления открывает для страны возможность адекватно ответить на вызовы времени и укрепить свои позиции в экономике и политике путем последовательного перехода к инновационно-ориентированной модели развития, обеспечивающей устойчивый динамичный рост и высокую конкурентоспособность российской экономики на основе опережающего становления базисных производств нового технологического уклада»⁹⁷.

В основе всей бюджетной деятельности государства лежит учет бюджетных показателей, поэтому цифровизация бюджетного учета, переход на автоматизированный способ обработки данных повысит не только уровень управления бюджетом, но одновременно он упростит и сделает более результативным бюджетный контроль. Большой потенциал, как отмечалось выше, для позитивных изменений заложен в технологии блокчейн, которая представляет собой децентрализованную распределенную базу данных. Это такое хранилище информации, учетных данных, которые распределены и продублированы на тысячах компьютерах и подобных устройствах⁹⁸.

Автор считает, что проблемы управления есть часть бюджетной деятельности, но это — определяющая его часть с точки зрения роли государства в реализации своей сущности⁹⁹. Управление определяет его технологию и направленность деятельности¹⁰⁰. Вследствие внедрения методов цифровизации возможно установление иного механизма расходов, в основе которого вначале должна создаваться экономически обоснованная, модель деятельности, учитывающая все особенности конкретного вида экономической программы, в рамках которой будут потрачены средства. Но самое главное — эта модель должна быть максимально нацелена на достижение конкретного результата как способа реализации интересов государства. При этом вопросы учета и контроля могут обеспечиваться в режиме онлайн вышестоящим распорядителем и органами казначейства. Таким образом, вместо того, чтобы все усилия направлять на установление единой для всех процедуры, и ее последующее исполнение без гарантии получения должных результатов, предлагается взамен единой процедуры устанавливать по сути индивидуальный порядок расходования средств при одновременном усилении контроля и получении должного эффекта от расходования бюджетных средств. Такой метод возможен только при наличии централизованного учета посредством средств цифровизации показателей деятельности каждого подведомственного субъекта при одновременном способе передачи ему индивидуальных показателей финансовых взаимоотношений между сторонами. Бюджетный федерализм как основа цифровой модели бюджетной системы. Поскольку бюджетная система отражает два вида отношений: которые образуются в рамках функционирования отдельно взятого бюджета; которые образуются по поводу взаимодействия публично-правовых образований в бюджетной сфере. Вторую группу отношений можем обозначить как межбюджетные отношения. В законодательстве и в доктрине бюджетного права существует один существенный недостаток. Все богатство содержания бюджетной деятельности как правило сводится к раскрытию функционирования отдельного бюджета. Поэтому в процессе осуществления бюджетной деятельности бюджеты выступают как замкнутые, изолированные друг от друга локальные системы. Что касается богатство содержания понятия «межбюджетные отношения»¹⁰¹ в бюджетном законодательстве и в практике его реализации неоправданно сведено к механизму бюджетного регулирования, основу которого представляет комплекс способов перераспределения бюджетных средств из вышестоящего бюджета в нижестоящий.

Основу функционирования бюджетной системы как совокупности самих публично-правовых образований, взаимодействующих между собой на основе принципов Конституции РФ, которые в обобщенном виде можно представить как бюджетный федерализм. Как частный случай федерализма бюджетный федерализм должен отражать права, обязанности и ответственность уровней власти в бюджетной сфере, взаимный учет их интересов в процессе реализации бюджетных полномочий. Бюджетный федерализм — это особый тип бюджетного устройства, благодаря которому имеется возможность увеличения экономического потенциала каждого региона при увеличении финансовых возможностей регионов для решений общих задач. Одновременно «принцип федерализма в бюджетном праве означает гарантированность самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, общими задачами и целями Федерации, реализовать которые призван федеральный бюджет»¹⁰².

В этой связи вопросы реализации вышеназванного принципа могут решаться через оптимальное распределение бюджетных средств по вертикали бюджетной системы, а также с учетом закрепленных за каждым уровнем публичной власти обязательств по осуществлению расходов. Таким образом, реализация принципа бюджетного федерализма на всех уровнях публичной власти позволит обеспечить каждый уровень власти достаточными бюджетными ресурсами для выполнения закрепленных за ним полномочий, но самое главное — привести в соответствие объем прав каждого публично-правового образования на доходы в соответствии с объемом обязанностей по расходам, что значительно повысит ответственность уполномоченных представителей каждого уровня власти за бюджетную деятельность в своем регионе и муниципальном образовании.

Одновременно принцип бюджетного федерализма требует в своей реализации качественно нового уровня единства всех уровней публичной власти. С учетом нерешенных проблем в организации бюджетной системы в настоящее время пока господствует в скрытой форме принцип обособленности бюджетов, когда каждый уровень публичной власти стремится тянуть «финансовое одеяло» на себя. Ситуация требует по-новому взглянуть на то, что И. А. Умнова-Конюхова характеризует как то, что «предметы ведения субъектов Российской Федерации устанавливаются в их конституциях (уставах), исходя их объема их прав, предопределенных характером федерального конституционного разграничения предметов ведения»¹⁰³. В этой связи требуется установить дополнительные возможности для субъектов РФ и органов местного самоуправления самостоятельно решать практически все вопросы бюджетной деятельности на региональном и местном уровне с учетом положений соответствующих федеральных законов.

В настоящее время политика федеральных органов власти в вопросах построения бюджетной системы в основном направлена на создание унитаризации в межбюджетных отношениях, что сопровож-дается практикой подмены органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в части реализации ими свои полномочий. Только за последние месяцы борьбы с вирусом стали наблюдаться положительные шаги по снижению зависимости региональных органов власти и повышению их ответственности за самостоятельные действия в бюджетной сфере. Поэтому следует расширять право регионов самостоятельно осуществлять бюджетную деятельность, при условии соблюдения общих правил деятельности, которые устанавливаются на федеральном уровне государства. Без этого нельзя решить проблему нерешенности социально-экономических проблем, в том числе недостаточную защиту социальных прав граждан.

В решении поднимаемых проблем оптимизации бюджетного федерализма необходима диалектика тенденций по укреплению единства уровней публичной власти в бюджетной сфере и их самостоятельности в реализации закрепленных за ними полномочий. Одновременно в решении таких вопросов должны быть свои приоритеты. Эти тенденции должны реализовываться во взаимосвязи с положениями статьи 76 Конституции РФ, в которой говорится о прямом действии Федеральных конституционных законов и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, о соответствии законодательства субъектов РФ положениям федерального законодательства. Там говорится о том, что вне пределов ведения Российской Федерации субъекты РФ имеют право самостоятельно регулировать отношения.

При таком порядке построения отношений между Федерацией и ее субъектами формально не должно возникать опасности постепенного превращения государства в унитарное. Однако, при одном условии, что Федерация не берет на себя полномочия детальной регламентации отношений, входящих в перечень предметов совместного ведения или предметов, входящих в исключительную компетенцию самих субъектов. «Суверенитет Российской Федерации может быть реальным в том случае, если функции федеральной власти рационально соотносятся с правовым и материальным содержанием полномочий органов власти всех субъектов РФ и местного самоуправления в сфере жизнеобеспечения населения страны»¹⁰⁴.

Однако, в практике реализации бюджетного федерализма, построения бюджетной системы проявляется сильный уклон в сторону унитаризации бюджетной системы. Речь идет о случаях, когда в большинстве своем бюджетные полномочия концентрируются на федеральном уровне по отношению к региональному уровню бюджетной системы. Второй раз эта же картина проявляется в отношениях субъекты РФ — органы местного самоуправления. Проблемы реализации бюджетного федерализма должны решаться через оптимальное распределение бюджетных средств между различными уровнями бюджетной системы. Бюджетный федерализм — это особый тип бюджетного устройства, благодаря которому имеется возможность увеличения экономического потенциала каждого региона при увеличении финансовых возможностей Федерации для решений общих задач.

На основе сказанного полагаем, что существуют противоречия, которые проявляются в стремлении публичных органов власти публично-правовых образований в получении права доступа к доходам консолидированных бюджетов при одновременных попытках передачи публичных обязательств в структуре бюджетных расходов на другие уровни бюджетной системы. Это — следствие неадекватности построения модели бюджетно-налогового федерализма конституционным принципам формирования государственного устройства. Считаем, что речь идет об изъянах организационно-правового механизма межбюджетных отношений, об излишней централизации бюджетных ресурсов на федеральном уровне, о наличии встречных потоков бюджетных средств между уровнями бюджетной системы.

В конечном счете отмечается отсутствие необходимых средств и надлежащих стимулов в региональных и местных уровнях власти в развитии экономики на своих территориях. Таким образом, названные причины сдерживают рост экономики страны и уменьшают возможности государства в реализации своей миссии. В этой связи есть надежда, что в перспективе некая мощная цифровая модель бюджетной системы сможет стать основой достижения реальной сбалансированности интересов всех публично-правовых образований по распределению доходов и расходов в рамках единой бюджетной системы.

Правовой аспект в решении вопросов цифровизации бюджетной системы

Бюджетная деятельность, как и всякая социальная деятельность, одновременно предполагает системность, в том числе: взаимосвязанность его элементов, целенаправленность, внутреннюю иерархичность в осуществлении бюджетного процесса как урегулированной нормами права бюджетной деятельности.

С точки зрения своей правовой сущности бюджетная деятельность опосредует связь ее субъектов и объектов, при этом она проявляется как длящиеся бюджетные (или иные) правоотношения. Крохина Ю. А. рассматривает бюджетную деятельность как разновидность юридической деятельности государства, под которой понимается интеллектуально-волевая, управленческая, производственно-трудовая деятельность уполномоченных субъектов, включая учреждения и организации. Она осуществляется в «определенных процедурно-процессуальных формах с помощью специальных юридических действий и операций, способов и средств»¹⁰⁵.

Также бюджетная система, будучи оформленная нормами права может выступать как бюджетное право, которое само имеет сложное строение и выступает как иерархично построенная система правовых норм. К элементам системы бюджетного права относятся группы правовых норм, определяющие отношения бюджетного регулирования, бюджетной классификации, отношения, связанные с бюджетным федерализмом и другие элементы. Конкретно нормы бюджетного права устанавливают основы бюджетного устройства, структуру бюджетной системы РФ, роль и компетенцию каждого структурного звена этой системы, порядок осуществления бюджетной деятельности. Нормы бюджетного права также определяют объемы бюджетов и внебюджетных фондов на всех уровнях, перечень, порядок и принципы формирования доходов и осуществления расходов, порядок их распределения между звеньями бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетного права. Кроме того, эта группа правовых норм устанавливает бюджетный процесс, а именно — порядок составления, рас-смотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также составления и утверждения отчетов об их исполнении.

В бюджетном праве можно выделить две группы правовых норм, регулирующих отношения, которые возникают при функционировании доходов и расходов. Для целей цифровизации особое значение имеет группа норм, которая регулирует порядок формирования доходов и осуществления расходов. Причем, этот порядок должен единообразно применяться на всех уровнях бюджетной системы. На региональном и местном уровне допускается его конкретизация. Вторая группа норм определяет порядок распределения и перераспределения долей доходов и объема расходов, закрепляемых за каждым уровнем бюджетной системы. Это группа правовых норм формирует институт межбюджетных отношений.

В процессе юридизации бюджетной системы нормы права в процессе структуризации, как правило, соответствуют специфике объекта (общественных отношений), на регулирование которых направлено их действие. Бюджетное законодательство основывается на Конституции РФ и состоит из законов федерального, регионального уровней, а также нормативных правовых актов местного уровня. Основу бюджетного законодательства составляет Бюджетный кодекс Российской Федерации РФ.Кодекс содержит весь комплекс правового регулирования отношений, связанных с функционированием бюджетной системы страны. Его положения и принципы определяют содержание всех других нормативных правовых актов, входящих в бюджетное законодательство на федеральном, региональном и местном уровнях. Положения этих нормативных правовых актов не должны противоречить Бюджетному кодексу, а если такие противоречия могут случиться, то следует применять положения Бюджетного кодекса.

Вместе с тем, положения Бюджетного кодекса и других нормативных правовых актов бюджетного законодательства не должны противоречить Конституции РФ. Соответствие бюджетного законодательства Конституции РФ должно быть не только по формальному признаку на предмет отсутствия противоречий, но и по сущностному признаку. Дело в том, что Конституция как документ долговременного действия не является сугубо юридическим актом, ибо, несомненно, несет определенную программно-целевую нагрузку, тем самым, регулируя общественные отношения, дает им импульс развития¹⁰⁶. Этот тот правовой источник, к которому должны сводиться по своему содержанию все нормы бюджетного законодательства. В этом плане Конституция РФ должна проявляться в каждом положении бюджетного законодательства¹⁰⁷. Правовые цели Конституции должны реализовываться в практике бюджетной деятельности, что должно обеспечиваться нормами бюджетного законодательства. Особенно важно учитывать это положение в бюджетной сфере, ибо сам бюджет является воплощением политической стратегии государства.

Применительно ко всему бюджетному законодательству мы можем говорить о наличии иерархично связанных трех подсистем бюджетного законодательства, при сохранении признаков единства системы всего законодательства и ведущей роли федерального бюджетного законодательства Это не параллельные направления в законодательстве, а тесно связанные между собой массивы нормативных правовых актов, имеющих некоторую специфику, обусловленную содержанием и уровнем публичной власти. единая правовая система бюджетного законодательства страны, что обусловлено основами конституционного строя, суверенитетом Российской Федерации на территории всей страны, верховенством Конституции РФ и законов Российской Федерации на всей территории страны¹⁰⁸.

«В правовом государстве … постоянно сохраняется противоречие между общественной необходимостью иметь точные, высококачественные законы и реальным состоянием законодательства»¹⁰⁹. Единственное, чего не хватает для решения этих проблем — это действенной воли государства. Если есть потребность в правовом урегулировании какой-либо группы отношений, но такое регулирование не осуществляется, значит государство (или его орган) не желает проявить свою волю для этого. К сожалению, в нашей стране не принято ставить вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц, которые не воспользовались своими правами для своевременного решения назревших проблем. Причина здесь во многом в том, что права органов власти не рассматриваются как обязанности этих органов, и к тому же отсутствует практика привлечения к ответственности за неисполнение этих обязанностей. Речь идет о правах и обязанностях, определенных в законах, положениях об органах власти и должностных инструкций. Серьезным недостатком действующего бюджетного законодательства является то, что многие подзаконные нормативные правовые акты принимаются, но не публикуются в печати.

Одной из проблем текущего бюджетного законодательства является излишнее ведомственное нормотворчество¹¹⁰. Для этого необходимо провести ревизию имеющихся нормативных актов, не допускать произвольную нормотворческую деятельность, создать координационный межведомственный институт по дерегулированию и дерегламентации хозяйственной деятельности на федеральном уровне. Решение указанных задач невозможно без использования цифровых методов. Применение методов цифровизации многом во многом решить названные задачи.

Так, И. В. Понкин и Редькина А. И. считают, что «возможности и способы применения технологий цифровых моделей-двойников (BIM) в праве результатом применения технологий цифровых моделей-двойников (то есть сложного цифрового моделирования) … цифровой образ (цифровой макет, цифровая модель, цифровой двойник, в том числе в динамической развертке — цифровая симуляция) исследуемой сложной правовой системы, сложного правового феномена, правового процесса, правового пространства, комплекса правоотношений и т.д.»¹¹¹. Результатом внедрения методов цифровизации в процессы правового обеспечения будет оказывать на них не только внешнее, формальное значение, используя, например, электронную форму изложения, но также и внутреннее, содержательное воздействие, позволяя создавать логически непротиворечивую стройную правовую систему.

С учетом сказанного идея В. И. Ленина о возможности управлять всем обществом как единой фабрикой, где будет господствовать учет и контроль¹¹² станет реальностью¹¹³.

Выводы

Таким образом, в рамках заданной темы важно учесть, что воздействию цифровизации подвержены в бюджетной сфере одновременно несколько видов объектов: бюджетная деятельность государства как совокупность действий и операций с денежными средствами, осуществляемой каждым в отдельности уполномоченным субъектом государства; совокупность правовых средств, посредством которых государство осуществляет правовое оформление всей бюджетной деятельности; порядок взаимодействия между уполномоченными органами государства, чтобы было обеспечено единство в их бюджетной деятельности; механизм контроля за соблюдением всеми участниками достижение поставленных целей и соблюдения установленных законом процедур деятельности; порядок оформления целеполагания бюджетной деятельности государства как гарантии достижения в бюджетной сфере национальных интересов уполномоченными субъектами государства. В целом в нестоящее время в сфере бюджетных отношений правовое регулирование значительно отстает от темпов цифровизации. Возникает ситуация, когда правовые нормы приходится адаптировать под уже существующие способы применения цифровых технологий, хотя первичным здесь должно быть именно право, а указанные технологии — инструментом его реализации.

§ 2.2. Механизмы информационного обеспечения в системе институтов бюджетного права в условиях развития цифровой экономики

На сегодняшний день мир сталкивается с новыми вызовами, угрозами, затрагивающими интересы общества и государства. События начала 2020 года, а именно, приостановка производств, перевод сотрудников на удаленную работу, позволяют нам взглянуть под иным углом на перспективы дальнейшего развития, оценить и усовершенствовать механизмы государственного управления. Глобальный локдаун оказывает огромное влияние на экономику из-за пандемии коронавируса. Эксперты заявляют о надвигающемся периоде рецессии. При этом остановка экономической активности ведет к росту безработицы и, как следствие, падению доходов людей, поэтому правительства повсеместно компенсируют, хотя бы частично, хотя бы отдельным группам людей, потери от локдауна. В этих новых реалиях возрастает актуальность применения цифровых технологий, которые позволяют вести деятельность в новых реалиях, а также существенно возрастает нагрузка на бюджет государства.

К числу основных направлений, с помощью которых представляется возможным решить выход страны из экономического кризиса, относится разработка эффективной системы бюджетных взаимоотношений между федеральными и региональными органами государственной власти, а также между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. От уровня взаимоотношений между органами власти Российской Федерации и ее субъектами, активного внедрения цифровых технологий, именно в бюджетной сфере, во многом зависит социально-экономическая ситуация в регионах и возможность решения насущных проблем, а также стабилизации экономической жизни в целом.

Представляется важным анализ сложившегося в настоящее время механизма бюджетных взаимоотношений с позиции цифровизации бюджетной деятельности государства, как внешнего фактора его организационно-технического обеспечения. Для правовой науки, а также задач правового обеспечения вопросы цифровой экономики или цифровизации экономической деятельности, включая финансовую деятельность государства, выступают в качестве внешних факторов, не имеющих своей правовой природы. В этом плане деятельность по применению методов цифровизации процессов правового обеспечения оказывает на них не только внешнее, формальное значение, используя, например, электронную форму изложения, но также и внутреннее, содержательное воздействие, позволяя создавать логически непротиворечивую стройную правовую систему. Однако, и право, в свою очередь, может выступать как сдерживающим, так и стимулирующим фактором внедрения в практику цифровых технологий. О том, что нормы права могут выступать активизирующим или сдерживающим фактором развития процессов цифровизации, служит бюджетная сфера, где технологии цифровизации, в основном, применяются по отношению к организации учетной деятельности, обработке информации, но мало затрагивают установленные правила осуществления расходов из бюджетов, что сказывается на их низкой эффективности.

Само право, будучи формой складывающихся отношений в обществе, представленное совокупностью правил поведения субъектов деятельности либо устанавливающих режим для объектов деятельности, в свою очередь, зависит от тех задач, которые ставятся перед ним. Поскольку право есть вторичное явление по отношению к самой социальной действительности, в рамках которой оно призвано урегулировать складывающиеся правоотношения, то мы можем говорить о возможных формах юридизации порядка цифровизации определенных групп отношений, только после появления таковых отношений либо формулировать соответствующие идеи о том, что нас ожидает в будущем.

Помимо эволюции, в понимании общества, цифровизация обусловливает появление электронного государства. Например, Тихонова С. В. понимает под ним «новый способ организации публичной власти, трансформирующий все три ветви государственной власти. Законодательная ветвь представлена электронным законотворчеством и электронным парламентом, исполнительная — электронным правительством, судебная — электронным правосудием. Наибольшей зрелостью отличается исполнительная ветвь электронного государства, две остальные находятся в эмбриональном состоянии»¹¹⁴.

Особо заметными на предмет цифровизации стали изменения в организации труда. Если индустриализация заменила человеку его физическую силу, то цифровизация заменяет его интеллект во многих сферах жизнедеятельности. Цифровизация в целом поставила вопрос о значительной минимизации человеческого фактора в организации жизнедеятельности самого социума. Человек из субъекта частично может стать объектом управленческой деятельности, если он будет чипизирован на определенные программы¹¹⁵.

Из числа технологий цифровизации прежде всего можно выделить обработку и передачу информации, внедрение методов цифровизации в управленческие функции и создание на этой основе робототехники¹¹⁶. В этом случае не только для всей экономики, но и для финансовой сферы, в частности, интересно внедрение на основе методов цифровизации технологии логистики¹¹⁷.

Речь идет о создании индивидуальных управленческих моделей для каждого логически связанного комплекса разнородных видов деятельности с таким расчетом, чтобы при меньших затратах получить максимальный конечный результат. Нормативно-правовое обеспечение в этом случае также может иметь индивидуальный характер, рассчитанный на разовое применение. Возможно, применение логистических приемов как единого взаимосвязанного комплекса мер и способов деятельности в структуре всей бюджетной деятельности, где в дополнение применяемых общих шаблонных мер могут применяться индивидуальные схемы движения денежных потоков, обоснованных с точки зрения правомерности и эффективности.

Полагаем, что бюджетная сфера, особенно сфера расходов, в перспективе будет весьма насыщена подобными индивидуальными правовыми схемами обеспечения, которые будут базироваться на личной ответственности исполнителей за получение конечных результатов и соответствовать интересам государства. Учитывая, что бюджетное законодательство в основном нацеливает на строгое соблюдение указанной процедуры так, что исполняющий субъект не вправе даже ее улучшить, чтобы получить больший результат¹¹⁸.

Считаем, что вследствие внедрения методов цифровизации возможно установление иного механизма расходов, в основе которого вначале должна создаваться экономически обоснованная модель деятельности, учитывающая все особенности конкретного вида экономической программы, в рамках которой будут потрачены средства. Но самое главное, эта модель должна быть максимально нацелена на достижение конкретного результата, как способа реализации интересов государства. При этом вопросы учета и контроля могут обеспечиваться в режиме онлайн вышестоящим распорядителем и органами казначейства. Таким образом, вместо того чтобы все усилия направлять на установление единой для всех процедуры и ее последующее исполнение без гарантии получения должных результатов, предлагается взамен единой процедуры устанавливать, по сути, индивидуальный порядок расходования средств при одновременном усилении контроля и получении должного эффекта от расходования бюджетных средств.

В данном случае речь не идет о том, что каждый исполнитель в бюджетной деятельности будет сам себе устанавливать правовые нормы регламентации. Оптимальным выглядит применение индивидуальных схем регламентации как модели, не противоречащие общим правилам, но позволяющие и даже обязывающие использовать усердие исполнителя, задействовать резервы, не учтенные в общей схеме правового регулирования.

Своего рода вершиной развитости цифровой экономики выступает искусственный интеллект¹¹⁹. В настоящее время уже можно говорить о появлении искусственного интеллекта, под которым понимается «сложная кибернетическая компьютерно-программно-аппаратная система», обладающая свойствами субъективности¹²⁰. Другими словами, цифровой субъект не только способен владеть алгоритмом логических операция и обрабатывать их, но со временем его научат иметь собственные интересы, что может нести величайшую угрозу существованию человечества. Человеческий фактор постепенно выдавливается из сферы экономики, а самому человеку цифровизация оставляет функцию постановки цели экономической деятельности и функцию потребителя произведенных товаров и услуг. В перспективе будут создаваться алгоритмы управления отдельными, а затем и вместе взятыми секторами народного хозяйства.

Важнейшим элементом функционирования любого государства являются механизмы, с помощью которых государство обеспечивает формирование своих финансовых ресурсов. Цифровые технологии реально позволяют перейти на качественно новый, высокий уровень, когда решения принимаются на основании обработки больших данных в реальном времени.

Современные процессы в области бюджетной деятельности государства подталкивают систему ее управления к ускорению развития и переходу основных ее процессов в новые плоскости, где основными условиями являются максимальная транспарентность, управляемость и мобильность. Президент Российской Федерации 9 мая 2017 года подписал Указ № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы»¹²¹. План реализации Стратегии включает в себя принятие законодательных и издание иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Указом № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы» от 9 мая 2017 года цифровая экономика определяется как хозяйственная деятельность, в которой ключевым фактором производства являются данные в цифровом виде, обработка больших объемов и использование результатов анализа, которые, по сравнению с традиционными формами хозяйствования, позволяют существенно повысить эффективность различных видов производства, технологий, оборудования, хранения, продажи, доставки товаров и услуг.

«Роль государства в цифровой экономике. Цифровая экономика предлагает широкие возможности для развития системы государственного управления в сфере финансовой деятельности государства. Современные технологии позволяют в ближайшем времени создать среду высокотехнологичной цифровой платформы государственного управления «Государство как платформа», которая представляет собой качественно новую систему организации и исполнения функций органов государственной власти Российской Федерации, построенную на базе интегрированных и цифровизированных процессов и перспективных технологий (единой системы сбора и хранения данных, цифровой инфраструктуры, автоматизированного принятия решений и т. д.). Все это должно обеспечить минимизацию человеческого фактора и сопутствующей ему коррупции и ошибок, автоматизировать сбор статистической, налоговой и иной отчетности, обеспечить принятие решений на основе анализа реальной ситуации. Оказание государственных услуг будет строиться на базе единой цифровой облачной платформы, имеющей открытые интерфейсы межмашинного взаимодействия и позволяющей, в том числе, независимым поставщикам, расширять возможности взаимодействия граждан с государством путем создания ими собственных приложений, работающих на базе этой платформы (с обязательной сертификацией по безопасности и соблюдению законодательных норм). В результате реализации вышеуказанных трендов возможно повысить эффективность экономики нового поколения посредством:

— минимизации коррупционной составляющей за счет минимизации человеческого фактора в административной системе и создания «безлюдной» схемы взаимодействия;

— «наделения субъектностью» интеллектуальных агентов — их налогообложение, ответственность, идентификация и т. п.;

— оптимизации налогообложения за счет использования интеллектуальных агентов, работающих по принципу «умных контрактов» с индивидуальным расчетом налоговой нагрузки;

— внедрения адаптационной модели автоматизированной приоритизации части бюджетных расходов;

— широкого использования моделей партисипаторного бюджета, в том числе, как способа влияния на политические решения;

— предоставления госуслуг через единую цифровую платформу, имеющую открытые интерфейсы межмашинного взаимодействия.

В России успешно развиваются цифровые платформы, однако их виды и подходы к созданию существенным образом различаются. Так, Россия достигла значительных успехов в развитии цифровой платформы предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе, за счет установления требований об интероперабельности систем, использования информации из других систем, в частности, платежных. Успешно развиваются федеральная государственная информационная система «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» и платформы для проведения платежей, создаваемые кредитными организациями. Серьезные проблемы в настоящее время наблюдаются при применении информационно-телекоммуникационных технологий на уровне органов местного самоуправления. Только 10 процентов муниципальных образований отвечают установленным в законодательстве Российской Федерации требованиям по уровню цифровизации. В подобных социально-экономических условиях развитие сфер деятельности необходимо осуществлять с применением информационно-телекоммуникационных технологий на качественно новом уровне, позволяющем использовать потенциал данных в цифровой форме как ключевой фактор производства, а отрасль информационных технологий должна создавать для этого необходимые платформы и сервисы.

Постепенно и неуклонно во все финансовые процессы проникают новые цифровые технологии и, тем самым, оказывают значительное влияние на формирование финансовой деятельности. В большинстве случаев расширяющееся использование современных информационно-коммуникационных технологий приводит к появлению и развитию новых результативных управленческих технологий, предпринимательских практик, успешных бизнесов. Привычные, традиционные способы экономической деятельности трансформируются и оптимизируются, насыщаются информационными потоками и неизбежно ускоряются. При этом происходят как процессные, так и структурные изменения. Эффективное и системное использование инновационных цифровых методов, технологий и инструментов привело к пониманию особой приоритетности теоретического изучения и постепенного практического перехода к новому уровню экономики.

Актуальность цифровой трансформации, как на уровне отдельного бизнеса, так и на уровне государства, формирует нарастающий интерес к проблемам и возможностям, рискам и выгодам, которые становятся возможными в рамках цифровой экономики. Изучение и внедрение в жизнь цифровой экономики невозможно без использования цифровых платформ.

Цифровая платформа — это система алгоритмизированных взаимовыгодных взаимоотношений значимого количества независимых участников отрасли экономики (или сферы деятельности), осуществляемых в единой информационной среде, приводящая к снижению транзакционных издержек за счет применения пакета цифровых технологий работы с данными и изменения системы разделения труда.

Все чаще сталкиваемся с цифровыми платформами, которые представляют собой программную среду, позволяющую интегрировать аппаратные и прикладные решения (Большие данные (Big Data), Интернет вещей (IoT), бизнес-аналитика, машинное обучение и искусственный интеллект (ИИ). Все эти технологии неразрывно связаны друг с другом, например, IoT генерирует огромные объемы данных, на которых проходит машинное обучение искусственного интеллекта, применяемого для решения многих аналитических задач. Каким образом новые технологии уже сегодня могут быть использованы в России для целей цифровой трансформации бюджетной деятельности государства? Все перечисленные технологии уже используются отечественными госструктурами и в гораздо большей степени — бизнесом»¹²². Органы специальной компетенции в сфере финансовой деятельности, такие как Минфин России, ФНС России, Федеральное казначейство, Счетная палата РФ, активно их применяют. На сегодняшний день механизмы информационного обеспечения этих ведомств являются и признаются самыми эффективными, так как они были разработаны на основе международного опыта и собственных наработок.

Применение цифровых технологий уже в ближайшее время внесет значительные изменения в бюджетную сферу, упростит и сделает прозрачным финансовый (бюджетный) контроль. Можно, конечно, продолжить перечень точек воздействия права на сферу проявления цифровых технологий и обратного влияния названных технологий на формы работы юридического обеспечения социальной действительности.

В основе всей бюджетной деятельности государства лежит учет бюджетных показателей, поэтому цифровизация бюджетного учета, переход на автоматизированный способ обработки данных повысит не только уровень управления бюджетом, но одновременно он упростит и сделает более результативным бюджетный контроль. Большой потенциал для позитивных изменений заложен в технологии блокчейн, которая представляет собой децентрализованную распределенную базу данных. Это такое хранилище информации, учетных данных, которые распределены и продублированы на тысячах компьютерах и подобных устройствах¹²³. Одновременно следует ожидать снижение доли государственного контроля, поскольку контроль направлен на выявление оценки того самого человеческого фактора, который будет заменяться достоверным учетом комплексных показателей в каждом отдельном случае подконтрольной сферы. Не будет же робот контролировать другого робота.

На сегодняшний день государственное регулирование информационного обеспечения процессов в различных сферах деятельности осуществляется Федеральным законом от 27 июля 2007 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»¹²⁴. В некоторых отдельных сферах деятельности отдельными законодательными актами установлены специальные требования к информационному обеспечению¹²⁵.

Как отмечается в пояснительной записке к проекту БК РФ, «в такой ключевой области государственного регулирования как регулирование бюджетных правоотношений в настоящее время нет специальных норм, касающихся информационного обеспечения бюджетного процесса. При этом в указанной сфере функционирует значительное количество отраслевых информационных систем, в том числе информационные системы организаций сектора государственного управления, информационные системы главных администраторов средств бюджетов, информационные системы финансовых органов публично-правовых образований, общероссийские информационные системы Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства»¹²⁶.

Поэтому в законопроекте была предусмотрена отдельная глава, посвященная вопросам регулирования информационного обеспечения бюджетного процесса — Глава 18 «Информационное обеспечение бюджетного процесса», которая включает пять статей — 170–174. Как правильно отмечают некоторые исследователи, «важное значение, как представляется, для достижения прозрачности в бюджетных отношениях играет ст. 174 проекта БК «Публичные информационные ресурсы», которая предусматривает дополнительные требования к функционированию единого портала бюджетной системы, такие как состав информации, порядок ее предоставления, устанавливаемый Министерством финансов РФ, при этом создание и ведение единого портала бюджетной системы осуществляются Федеральным казначейством»¹²⁷.

Как указывается в пояснительной записке к проекту БК РФ, «в части общих требований к информационным системам в сфере бюджетных правоотношений предлагается закрепить следующие основные нормы:

1) требование об обязательной фиксации операций в рамках бюджетных правоотношений в информационных системах организаций и публично-правовых образований;

2) закрепление за Минфином России полномочия по установлению методологических, организационных и технологических принципов работы информационных систем в сфере бюджетных правоотношений;

3) обязательное применение во всех информационных системах в сфере бюджетных правоотношений единых классификаторов, справочников, реестров и т. д.»¹²⁸.

В соответствии с п. 3 ст. 170 проекта новой редакции БК РФ информационные системы в сфере управления государственными финансами должны функционировать на основе таких принципов, как:

— принцип полноты, достоверности и своевременности формирования информации, а также общедоступности информации (за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами);

— принцип однократности ввода информации;

— принцип взаимодействия информационных систем в сфере управления общественными финансами с иными информационными системами;

— принцип доступности и бесплатности программных средств федеральной информационной системы в сфере управления общественными финансами, необходимых субъектам данных информационных систем в целях реализации ими своих бюджетных полномочий и формирования информации, необходимой для обязательного включения в федеральную государственную информационную программу.

К сожалению, на сегодняшний день проект БК РФ остается проектом и с учетом потребностей нашей действительности нужно в этом направлении двигаться быстрыми шагами. В целом, говоря о роли информационных систем и технологий в бюджетной деятельности государства, необходимо отметить, что внедрение информационных технологий, в первую очередь, позволяет обеспечить стабильность и преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечить сопоставимость показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года, необходимых для осуществления бюджетного контроля¹²⁹. Также необходимо в кратчайшие сроки устранить разрыв в области цифровизации государственного сектора, который в отличие от бизнеса отстает в среднем на 3–5 лет. Электронное взаимодействие участников бюджетных отношений будет способствовать обеспечению реализации бюджетных полномочий участников бюджетного процесса выйдет на принципиально новый, качественный уровень, так как на основе цифровых данных не только ускоряется процесс взаимного регулирования вопросов, но и усиливается финансовый контроль на всех этапах движения финансовых средств.

В рамках XXIII Конгресса международной организации высших органов аудита (ИНТОСАИ), которую Счетная палата России в 2019–2021 годах возглавляет, одной из двух главных тем была «Роль информационных технологий в развитии государственного управления», где в качестве возможных путей был предложен ускоренный отказ от бумаги. Даже там, где законодательство допускает применение цифровой подписи и наделяет электронные документы полноценной юридической силой и создание единого для всех государственных организаций центра принятия стратегических решений в области цифровизации. Это позволило бы использовать разработки сразу во множестве отраслей, сократить затраты на создание государственной цифровой инфраструктуры, добиться унификации форматов представления данных разными ведомствами и, в конечном счете, значительно поднять эффективность расходования бюджетных средств¹³⁰.

Как было отмечено выше, органы специальной компетенции в сфере финансовой деятельности государства на шаг впереди в процессе цифровизации. В соответствии со своими полномочиями Минфин России, Федеральное казначейство и Счетная палата принимают участие в разработке и в реализации целевых программ по применению информационных технологий, а также создают информационные системы различного назначения.

В целом, говоря о механизмах информационного обеспечения необходимо отметить деятельность Федерального казначейства, как одного из основных флагманов в данной области. Цифровизация привела к тому, что сегодня для каждого объекта контроля создан в информационных системах Федерального казначейства так называемый цифровой дублер. «Финансы, бухгалтерский учет и весь бюджетный процесс — это все цифры, которые ранее были реализованы на бумаге, а теперь они погружены в информационные системы», — отметил Роман Артюхин¹³¹. Следовательно это влечет за собой трансформацию контрольных отношений, например, это автоматическое выявление нарушений, автоматическое применение мер реагирования; осуществление контроля, встроенного в бизнес-процессы, который позволит предотвратить потенциальные нарушения.

Федеральное казначейство — транзакционная, учетная, контрольная, информационная система в области финансовой деятельности публично-правовых образований¹³², является оператором ГИИС «Электронный бюджет», Государственной системы «Управление», Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах и Единой информационной системы в сфере закупок.

Федеральным казначейством была разработана «Стратегическая карта Казначейства России на 2020–2024 годы (Портфель проектов Федерального казначейства на 2020–2024 годы)»¹³³, которая включает формирование и претворение в жизнь программ и планов действий, нацеленных на выполнение семи стратегических целей и реализацию восемнадцати задач, которые непосредственно затрагивают механизмы информационного обеспечения в бюджетной сфере.

Основными стратегическими задачами являются:

— система казначейских платежей;

— расчетно-платежные сервисы;

— открытая и прозрачная система предоставления субсидий юридическим лицам;

— автоматизированное санкционирование;

— казначейское сопровождение;

— раздельный учет результатов финансово-хозяйственной деятельности у получателей средств из бюджета;

— управление финансовыми ресурсами;

— эффективная система государственных и муниципальных закупок, закупок отдельных видов юридических лиц;

— централизация бюджетного учета и отчетности;

— система бюджетного (казначейского) учета государственных (муниципальных) финансов и отчетности сектора государственного управления;

— эффективный внутренний государственный финансовый контроль;

— внешний контроль качества работы аудиторских организаций;

— единый портал бюджетной системы;

— «прослеживаемость» достижения контрольных точек и результатов федеральных и региональных проектов;

— централизованная инфраструктура Федерального казначейства;

— электронный бюджет;

— удостоверяющий центр для государственных и муниципальных органов;

— государственный менеджмент в Федеральном казначействе.

Рассмотрим в качестве примера несколько направлений¹³⁴.

Обеспечение функционирования системы платежей Федерального казначейства

Создание системы казначейских платежей и единого казначейского счета, внедрение цифровых платежных технологий при осуществлении государственных и муниципальных платежей, а также внедрение и использование расчетно-платежных сервисов призвано обеспечить качественно новый уровень казначейского обслуживания клиентов, число которых возрастает в силу приобретаемых Федеральным казначейством полномочий, а также стоящих перед государством вызовов по усилению контроля за расходованием бюджетных средств, в том числе посредством приема на казначейское сопровождение организаций коммерческого сектора — исполнителей по государственным контрактам.

В рамках реализации данной задачи достигается социальный эффект в части:

— обеспечение сохранности и эффективного управления государственными финансовыми ресурсами и упрощение процессов и расширение возможных способов уплаты платежей в бюджет и выплат средств из бюджета;

— обеспечивается бесперебойное осуществление платежей и повышение качества платежных услуг, расширение финансовой доступности для населения;

— гарантируется доведение денежных средств до получателя и активное вовлечение граждан в получение государственных и муниципальных услуг электронном в виде.

Моментальность проведения платежей является ключевым направлением развития платежной индустрии. В 2019 году был принят закон об изменении Бюджетного кодекса Российской Федерации¹³⁵ согласно которому Бюджетный кодекс Российской Федерации был пополнен новыми главами, такими как «Система казначейских платежей» и «Казначейское обслуживание». «По своей значимости и масштабности этот проект сопоставим с переводом в 2005 году на кассовое обслуживание всех региональных и местных бюджетов, с внедрением в 2010 году Автоматизированной системы Федерального казначейства», — сообщил Роман Артюхин¹³⁶.

С учетом внесенных изменений разработаны функциональные требования к информационным системам Федерального казначейства, детализированы мероприятия по адаптации данных информационных систем в настоящее время. Обеспечение функционирования системы казначейских платежей и казначейского обслуживания влечет за собой прямые расчеты между клиентами Казначейства России, ускорение платежей в бюджет и распределения доходов в бюджетную систему, получение дополнительных доходов от управления остатками средств единого казначейского счета и создание условий для использования современных платежных технологий для осуществления платежей в бюджет посредством взаимодействия с платежными системами.

Ведется активная работа по внедрению цифровых платежных технологий в системе казначейских платежей в целях упрощения процедуры уплаты платежей в бюджетную систему Российской Федерации и предоставления возможности осуществления платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации на основе уникального идентификатора начисления. Реализация сервиса приема платежей по уникальному идентификатору начисления позволит в значительной степени усовершенствовать правила указания значений реквизитов распоряжений о переводе денежных средств в бюджетную систему Российской Федерации, что в свою очередь, упростит контроль за корректным их оформлением и, как следствие, существенно сократит количество невыясненных поступлений денежных средств на счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства в Банке России.

Обеспечение содействия управлению государственными финансовыми ресурсами

В рамках развития государственной автоматизированной информационной системы «Управление» в 2019 году Федеральным казначейством были реализованы новые функциональные задачи. Были разработаны следующие модули «Страховая деятельность», «Трансформация делового климата», «Импортозамещение в сфере ИТ». В целях обеспечения открытости и доступности информации об основных положениях документов стратегического планирования доступ к федеральному государственному реестру документов стратегического планирования предоставлен в открытой части портала ГАС «Управление» (gasu.gov.ru). По состоянию на 1 ноября 2021 года в указанном реестре зарегистрировано более 59 980 действующих документов стратегического планирования¹³⁷.

Развитие государственной автоматизированной информационной системы «Управление» в будущем предусматривает разработку следующих модулей:

— разработка модуля в целях обеспечения «прослеживаемости» достижения контрольных точек и результатов национальных, федеральных и региональных проектов и оценки рисков выполнения государственных контрактов;

— разработка и внедрение функциональной задачи «Паспорт муниципального образования»;

— разработка модуля мониторинга функционирования особых экономических зон Российской Федерации в целях автоматизации процесса сбора соответствующей отчетности от управляющих компаний и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

— разработка и внедрение федеральной системы управления рисками экономической безопасности, в том числе разработка инструментария для оценки принимаемых решений в сфере стратегического управления.

В рамках реализации данной задачи достигается социальный эффект в части:

— повышение эффективности государственного управления;

— обеспечение поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного управления;

— повышение уровня доверия граждан к власти, обеспечение прозрачности и доступности информации о государственном секторе и общественных финансах;

— информационное обеспечение стратегического планирования.

Казначейское сопровождение средств

Еще одно из актуальных направлений деятельности Федерального казначейства, а именно развитие механизма казначейского сопровождения. Механизм казначейского сопровождения предусматривает осуществление и отражение операций на казначейских счетах, открытых в Федеральном казначействе, со средствами, полученными из соответствующего бюджета в виде субсидий и бюджетных инвестиций, взносов в уставные (складочные) капиталы, а также средствами, направленными на исполнение государственных (муниципальных) контрактов, договоров, источником финансового обеспечения которых являются средства соответствующего бюджета. По словам Романа Артюхина, «резервом повышения эффективности расходов бюджетных средств является совершенствование системы ценообразования, с возможным регулированием в отдельных случаях размера накладных расходов и предельного уровня рентабельности, с привлечением отраслевых федеральных органов власти. Особенно это касается таких специфических отраслей, как строительство, НИОКР, информационные технологии или сложное оборудование»¹³⁸.

В рамках реализации данной задачи достигается социальный эффект в части:

— повышение эффективности использования финансовых ресурсов государства и доверия граждан к власти;

— повышение исполнительской дисциплины организаций — получателей бюджетных средств;

— усиление контроля за целевым использованием бюджетных средств и достижение целей их предоставления юридическим лицам.

Внедрение и использования казначейского сопровождения средств должно привести к полному переходу к ведению «единых» лицевых счетов¹³⁹, произойдет миграция функции ведения лицевых счетов, открытых для учета операций по казначейскому сопровождению, из прикладного программного обеспечения «Автоматизированная система Федерального казначейства» в государственную интегрированную информационную систему управления общественными финансами «Электронный бюджет». Будет реализован механизм контроля за полнотой исполнения налоговых обязательств (проведение эксперимента, предусматривающего контроль за полнотой исполнения налоговых обязательств) и совершенствование нормативно-правового регулирования казначейского сопровождения в части осуществления проверок организации и ведения раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности и раскрытия структуры цены контракта при использовании бюджетных средств.

На сегодняшний день в ЕИС созданы инструменты учета договоров, заключаемых в рамках исполнения государственных контрактов, находящихся на казначейском сопровождении (реестр субподрядных договоров (РСД). В 2019 году был в ЕИС реализован функционал по формированию сведений о субподрядном договоре в личном кабинете участника закупок, а также формирования заявлений на резервирование/открытие единого лицевого счета субподрядными организациями по субподрядным договорам, заключенным в рамках государственных (муниципальных контрактов), подлежащих казначейскому сопровождению.

Расширение практики применения дистанционных методов контроля при осуществлении проверок организации и ведения раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности и раскрытия структуры цены контракта при использовании бюджетных средств и увеличение количества проверяемых субъектов.

Централизация бюджетного учета и отчетности

Передача Федеральному казначейству полномочий по ведению централизованного бюджетного учета на федеральном уровне. В результате проведены организационно-технологические мероприятия и созданы условия для обеспечения ведения Федеральным казначейством с 1 января 2021 года централизованного бюджетного учета, составления бюджетной отчетности, начисления и выплаты заработной платы не менее чем в 45 федеральных органах исполнительной власти, их территориальных органах и подведомственных казенных учреждений (субъектов централизованного учета третьего этапа).

Эффект централизации очевиден. Это и повышение прозрачности финансово-хозяйственной деятельности (сведения доступны в режиме реального времени), и минимизация спорных вопросов ведения учета за счет применения единой методики, и улучшение финансовой дисциплины (сокращение случаев несоответствия данных учета и отчетности, наличия «скрытой» кредиторской и дебиторской задолженности, в некоторых случаях восстановление бюджетного учета, приобретение активов, не соответствующих ведомственным функциям, соблюдение норм положенности при осуществлении закупок и командировании сотрудников). Главная задача Федерального казначейства профессионально и грамотно отразить все операции в учете.

Управление государственными и муниципальными закупками, закупками отдельных видов юридических лиц

Планируется совершенствование системы государственных и муниципальных закупок, закупок отдельных видов юридических лиц, а также развитие и применение механизмов риск-ориентированного подхода при планировании и осуществлении контроля в сфере закупок с применением средств автоматизации посредством ЕИС. В результате чего должно быть достигнуто создание экосистемы государственных, муниципальных закупок и закупок отдельных видов юридических лиц, обеспечивающая цифровые сервисы для заказчиков и поставщиков, в том числе Каталог товаров, работ, услуг, во взаимодействии с агрегаторами торговли, как основы для развития конкуренции и обеспечения прозрачности ценообразования в сфере закупок. Также создание системы эффективных закупок исключительно в электронной форме (оцифровка закупочной деятельности).

В рамках реализации данной задачи должны быть достигнуты следующие цели:

— создание нового функционала ЕИС в части закупок с использованием «электронного магазина» (Федеральный закон от 27.12.2019 № 449-ФЗ). Подготовка акта Правительства Российской Федерации, регулирующего закупки с использованием электронного магазина;

— обеспечение развития механизмов увязки бюджетного и закупочного процессов в части оптимизации финансового контроля в сфере закупок (в том числе в соответствии с ч. 5 и 5.1 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ);

— формирования сведений о денежных обязательствах;

— «прослеживаемости» закупок в рамках национальных проектов (программ);

— обеспечение развития в ЕИС функционала электронного документа о приемке товаров, работ, услуг с учетом поручения Президента Российской Федерации от 04.12.2019 № Пр-2472;

— создание на базе ЕИС системы учета российской и импортной продукции, закупка которой осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ и Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ, в рамках исполнения поручения Президента Российской Федерации от 04.12.2019 № Пр-2472;

— обеспечение развития ГИС «Независимый регистратор» в части фиксации действий, бездействия, связанных с заключением контрактов в ЕИС и на электронных площадках; конкурентными закупками субъектов малого и среднего предпринимательства (запрос котировок, запрос предложений) на электронных площадках;

— разработка проекта ведомственного Стандарта Федерального казначейства «Осуществление контроля в сфере закупок»;

— актуализация утвержденных методических рекомендаций по осуществлению Федеральным казначейством контроля в сфере закупок в соответствии с изменениями в законодательстве Российской Федерации о контрактной системе;

— разработка методических документов Федерального казначейства по применению мер ответственности за нарушения в сфере закупок в соответствии с Федеральными законами от 26.07.2019 № 199-ФЗ и от 27.12.2019 № 449-ФЗ, в том числе по расчету суммы ущерба при выдаче предписаний;

— развитие модуля ЕИС «Риск-мониторинг» и масштабирование его функциональности и т. д.

Обеспечение цифровизации Федерального казначейства

Предлагается развитие клиентоориентированных сервисов информационной системы «Удостоверяющий центр Федерального казначейства», развитие ГИИС «Электронный бюджет», развитие централизованной инфраструктуры Федерального казначейства, развитие единого портала бюджетной системы.

В рамках реализации данной задачи достигается социальный эффект в части:

— повышение качества сервисов, предоставляемых пользователям информационных систем Федерального казначейства и бесперебойности их предоставления;

— повышение эффективности и прозрачности управления общественными финансами, эффективности бюджетных расходов и доверия граждан к власти.

В результате должны быть достигнуты следующие результаты:

— реализация функций Удостоверяющего центра Федерального казначейства;

— обеспечение возможности размещения информации на едином портале бюджетной системы (ЕПБС) по муниципальными образованиями Российской Федерации;

— обеспечение возможности размещения и поиска информации о результатах проведения независимой оценки качества условий оказания услуг организациями социальной сферы на официальном сайте www.bus.gov.ru в соответствии с новым (единым для всех отраслей социальной сферы) порядком, утвержденным приказом Минфина России от 07.05.2019 № 66н;

— обеспечение готовности мобильного приложения ЕПБС для использования (демонстрации) информации о национальных проектах;

— обеспечение размещения информации о реализации национальных проектов на ЕПБС;

— введение в эксплуатацию подсистем управления расходами, учета и отчетности, ведения нормативно-справочной информации, управления кадрами, нефинансовыми активами, управления денежными средствами, информационно-аналитического обеспечения.

В условиях стремительного развития информационных технологий и цифровизации задачи Федерального казначейства полностью соотносятся с теми задачами, которые определило Правительство Российской Федерации, — это непрерывный обмен данными между информационными системами на основе единого информационного пространства с полным отказом бумажного документооборота. Необходимо отметить, что данные технологии уже используются при ведении бюджетного учета, например, вся отчетность предоставляется автоматически в налоговую службу, внебюджетные фонды путем взаимодействия с информационными системами.

Одним из ключевых задач является централизация программного обеспечения Автоматизированной системы Федерального казначейства открытого контура в ЦОДах Минфина России в Дубне для 20 территориальных органов, обеспечение устойчивости работы всех систем и развитие Единого портала бюджетной системы». Кроме того, в рамках поправок в Закон об электронной подписи, начиная с 2022 года, Казначейство России будет наделено полномочиями по созданию и выдаче сертификатов подписей всем государственным и муниципальным служащим и работникам госучреждений. Таким образом, необходимо продолжить работу по созданию центров специализации. Первым шагом в этом направлении стало создание Межрегионального операционного управления, которое успешно себя зарекомендовало, в прошлом году были созданы Межрегиональное бухгалтерское управление и Межрегиональное контрольно-ревизионное управление», как отметил руководитель Казначейства России. Эффектом трансформации организационной-функциональной модели является высвобождение численности для новых задач и исполнение функций в круглосуточном режиме¹⁴⁰.

На сегодняшний день Казначейство России является одной из самых продвинутых в сфере IT ведомств. Внедрение технологических решений в правоприменительную деятельность Федерального Казначейства по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета напрямую влияет на эффективность и является еще одним инструментом для соблюдения законодательства Российской Федерации.

§ 2.3. Институт доходов бюджетов в условиях развития цифровой экономики

Мир в настоящее время стремительно меняется, причем меняется не только ежедневно, но меняется ежечасно, ежеминутно, ежесекундно. Кроме того, меняются и способы управления государством в условиях информационного потока, в том числе и доходами бюджета. Именно «информация» в современных условиях влияет как на принятие решений человеком, так и государством. При этом все больше и больше в нашу жизнь внедряются технологии, связанные с использованием роботов, причем разных конструкций. Так, Сбербанк, и другие кредитные (и не только) организации используют повсеместно банкоматы, в программах телепередач информацию спрашивают у роботов в виде человека. Поэтому представляется, что в современных условиях жизнь человека и его существование в государстве не возможна без действенного инструмента — «информации», как одного из способа (регулятора) управления государства, причем такое воздействие на общество может быть управляемым (когда человек находится на рабочем месте и от него требуют выполнение каких либо действий, заданий и т.д.) и неуправляемым (что в большой степени происходит в современное время, когда средства массовой информации обрушивают поток информации на людей, при этом никто не контролирует как эта информация повлияет на поведение людей). Так, например, в информационных системах ВКонтакте и других образуются сообщества людей, которые выполняют задания других людей и т.д., причем это воздействие несмотря на то, что государство пытается запретить в определенных случаях (сообщества самоубийц и др.) все равно в информационном потоке, невозможно все отследит, несмотря на то, что такой орган как Роскомнадзор¹⁴¹, ежедневно на основании судебных решений блокирует массу информации в интернете. Кроме того, стоит отметить, что в условиях информационного потока появляются новые технологии, которые несмотря на запреты существуют объективно, разрабатываются новейшие и схемы их внедрения в нашу жизнь. Так, внедрение технологии блокчейн в системе расчетов по оценкам специалистов является делом времени, причем не далекого, а двух-трех лет¹⁴².

Видный ученый в области современного финансового права О. Н. Горбунова¹⁴³ высказала гениальную мысль о том, что государство ничего не придумало лучше в управлении, чем управление при помощи денег¹⁴⁴. В последствии, занимаясь анализом насущных проблем, возникающих в процессе принятия управленческих решений и их реализации на практике О. Н. Горбунова, уточнила свое же высказывание добавив к нему слова «с рыночной экономикой», т.е. тем самым управление государством при помощи денег становится эффективным, как показывают исследования знаменитых ученых — экономистов¹⁴⁵, только в условиях рыночной экономики, поскольку деньги служат тем «информационный источником», который отражает все этапы (функции) управления государством от прогнозирования до контроля. А главным информационным источником государства, в котором концентрируются распределяются и перераспределяются денежные средства и который позволяет судить обществу о собранных и израсходованных финансовых ресурсах — является бюджет.

Бюджет как известно состоит из двух равнозначных частей — доходной и расходной. Каждое государство, для того, чтобы выполнять свои функции не может обойтись без финансовых ресурсов, которые направляются на финансирование задач, целей, функций государства. Доходы бюджета в жизни государства играют важную роль, несмотря на то, что расходы стоят на первом месте по отношению к доходам. Тем не менее, если доходные источники сокращаются, сокращаются и расходы по основным видам направлений, поскольку в настоящее время в законодательстве отсутствует такое понятие как «закрепленные расходы», несмотря на что что у государства, как властного субъекта имеется множество механизмов увеличить поступления в доход бюджета: от увеличения ставок налога, до проведения как внутренних, так и внешних заимствований.

Правовым проблемам обеспечения доходов бюджетов посвящено достаточно большое количество научных работ как работ дореволюционных, советских, так и современных ученых. Так, более ста лет назад, И.Х. Озеров, рассматривая проблемы формирования доходов бюджета писал о необходимости реформирования подоходного налогообложения и внедрения прогрессивной шкалы налогообложения, т.е. переложения части налогового бремени «с плеч широких масс населения, на плечи белее сильных групп, которая у нас поддерживалась всей предшествующей политикой»¹⁴⁶. В настоящее время неоднократно ставился вопрос о введении прогрессивной шкалы налогообложения¹⁴⁷, однако не был поддержан законодателем. Кроме того, И. Х. Озеровым предлагалось глобально изменить расходный бюджет и провести финансовую реформу¹⁴⁸. Для того, чтобы провести финансовые реформы ученый призывал «нужно развивать производственные силы страны, надо вызвать подъем энергии, нужно привлечь капиталы, а для этого надо уничтожить те барьеры и препятствия, которые стоят у нас на пути к приложению энергии и инициативы»¹⁴⁹. Все это в полной мере можно отнести и к современным реалиям, например, в отношении малого и среднего бизнеса. Государство, стимулируя развитие малого и среднего бизнеса получит соответствующие доходы в бюджеты бюджетной системы не только в качестве налоговых, но и отдельных обязательных неналоговых платежей.

Современные ученые также обращают внимание на несовершенство действующего законодательства, регламентирующего доходы бюджетов. Среди важных работ, посвященных доходам бюджетов можно назвать работу А. Г. Пауля¹⁵⁰. В своем диссертационном исследовании ученый указал на проблемы правового обеспечения доходов бюджетов, среди которых названы социально-экономические; пробелы в бюджетном процессе; отсутствие детализации в механизме взаимодействия Российской Федерации с субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями и др .¹⁵¹

В литературе до сих пор остается дискуссионным вопрос о структуре системы бюджетного права и до настоящего времени не сложилось единого мнения о системе (структуре) бюджетного права как подотрасли финансового права. Долгое время в структуре бюджетного права выделялись «составные части»¹⁵², разделы, впоследствии названные институтами¹⁵³, подразделения¹⁵⁴. В 2012 году Конюховой Т. В. была защищена знаковая для рассматриваемой темы кандидатская диссертация «Институты бюджетного права Российской Федерации»¹⁵⁵, где были проанализированы нормы бюджетного законодательства и предложена система институтов современного бюджетного права. Институт «Доходы бюджетов Российской Федерации» Конюхова Т. В. отнесла к особенной части бюджетного права, кроме того, она предложила в данном институте рассматривать еще более мелкие структурные единицы как субинституты¹⁵⁶. В качестве субинститутов института доходов бюджета Российской Федерации ученым было предложено рассматривать субинститут «Доходы федерального бюджета», субинститут «Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации», субинститут «Доходы местных бюджетов». С таким делением института «Доходов бюджетов Российской Федерации» трудно не согласиться, поскольку несмотря на то, что действующее бюджетное законодательство подробно регламентирует порядок (механизм) формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, закрепляет классификацию доходов бюджетов, а также предусматривает характеристику каждому виду дохода бюджета, при этом устанавливаются особенности исходя из федеративного устройства государства. Кроме того, еще раньше Т. В. Конюховой было издано одноименное научно-практическом пособие, где она предлагала выделять еще «Общие положения», помимо субинститутов¹⁵⁷.

Поэтому проблемы систематизации общественных отношений, складывающихся в сфере доходов бюджета, имеют не только теоретическое, но и в большей степени практическое значение, поскольку отношения, складывающиеся при формировании доходов бюджетов, регулируются не только нормами бюджетного, но и нормами налогового права, таможенного, экологического и других отраслей права¹⁵⁸.

Кроме того, если исходить из буквального толкования норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, который закрепляет виды доходов (ст. 41), можно классифицировать общественные отношения, складывающиеся по поводу поступлений денежных средств в бюджетную систему в институт «Налоговых доходов бюджетов», институт «Неналоговых доходов бюджетов» и институт «Безвозмездных поступлений в бюджеты». Такое деление возможно исходя из юридического характера общественных отношений и материальных норм, закрепляющих данные отношения. Кроме того, можно выделить процессуальные нормы, которые образуют субинститут «Исполнение бюджетов по доходам».

Рассмотрим более подробно данные институты и общественные отношения, складывающиеся в рамках этих институтов. Но прежде остановимся на дефиниции «доходы бюджетов», поскольку данная категория определяет границы общественных отношений, складывающихся по поводу поступлений в бюджеты разных уровней. Так, денежные средства считаются поступившими в бюджет, только с момента их зачисления на единый чет бюджета.

Законодатель в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ закрепил дефиницию доходы бюджета, где определил, что это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

В литературе отмечается¹⁵⁹, что данное определение закрепляет признаки доходов бюджетов, к которым можно отнести такие как: форма поступлений (такой формой являются только денежные средства, т.е. в бюджет не могут поступать натуральные доходы, однако следует заметить, что «такой подход не позволяет однозначно классифицировать как доход иные поступления, чем денежные средства»¹⁶⁰); объем поступлений (т.е. средства, поступающие на покрытие дефицита бюджета, в качестве дохода бюджета не учитываются). Кроме того, в литературе встречается мнение о том, что признаком доходов должны считаться только средства уже поступившие, т.е. учтенные в бюджете¹⁶¹. С таким замечанием трудно согласиться, поскольку полагаем, что законодатель намеренно в определении указал на то, что доходы бюджета не только учитываются в качестве поступивших, после зачисления их на единый счет бюджета, но и формируются их объемы на стадиях составления и рассмотрения и утверждения бюджета. Таким образом важно понимать, что признаком доходов является именно факт поступающих денежных средств, а не поступивших денежных средств, поскольку в этом случае остаются «за границами правового поля отношения, возникающие после уплаты налога налогоплательщиком и до зачисления его на единый счет бюджета»¹⁶².

Бюджетный кодекс Российской Федерации¹⁶³ закрепляет налоговые платежи в качестве доходов бюджетов бюджетной системы. Традиционно принято считать налоговые отношения предметом налогового права. В теории финансового права такие отношения названы «примыкающими или смежными»¹⁶⁴ к собственно бюджетным правоотношениям, поскольку подпадают «под бюджетно-правовое воздействие в силу экономических, политических и иных причин»¹⁶⁵.

Вместе с тем в науке существует и иное мнение, согласно которому налоговые отношения «по своему экономическому содержанию,… являются бюджетными, такими же выступают и с правовой точки зрения»¹⁶⁶. Конечно, глобальный массив норм налогового законодательства требует самостоятельного регулирования, но так или иначе общественные отношения, складывающиеся по поводу налогов и сборов, направлены на формирование доходной части бюджета. Поэтому как представляется все налоговые правоотношения направлены на обеспечение финансами публично-правовое образование и выполнение взятых обязательств, поскольку налоги составляют в настоящее время более 70%¹⁶⁷.

Полномочия органов по администрированию как налоговых, так и неналоговых доходов установлены бюджетным законодательством. Важно отметить, что при администрировании доходов важная роль в поступлении средств в бюджетную систему принадлежит администраторам доходов, главные администраторы доходов в этом случае выполняют организационно-правовые функции: такие как формирование перечня подведомственных ему администраторов, предоставление сведений для составления и ведения кассового плана и др., установленные п. 1 ст. 160.1 БК РФ.

Бюджетное законодательство за каждым уровнем бюджетной системы закрепляет свои налоговые доходы. Однако стоит отметить, что четкого понимания, относительно отдельных доходов, перечисленных в качестве налоговых, Бюджетный кодекс Российской Федерации не дает, точно также, как и в отношении отдельных неналоговых доходов. Например, регулярные платежи за пользование недрами, при выполнении соглашения о разделе продукции, закрепленные в ст. 50, 56 БК РФ в качестве налоговых доходов федерального бюджета и бюджета субъектов РФ. В ст. 51, 57 БК РФ регулярные платежи за пользование недрами являются источником неналоговых доходов бюджетов. Таким образом законодатель указывает на совершенно разные по форме платежи, называя их «регулярными». Однако, следует заметить, что сама система платежей за пользование недрами установлена природоресурсным законодательством и включает в себя различные обязательные платежи, в том числе предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации — налог на добычу полезных ископаемых и специальный налоговый режим при выполнении соглашения о разделе продукции. При этом важно заметить, что регулярные платежи за пользование недрами — это самостоятельный платеж¹⁶⁸.

Важно заметить, что несмотря на то, что администрирование данных платежей (и при выполнении соглашения о разделе продукции, и регулярных платежей при пользовании недрами) бюджетную систему осуществляют налоговые органы, однако у налоговых органов отсутствует право применение к пользователям недр мер налоговой ответственности, в случае нарушения ими порядка исчисления и внесения в бюджет регулярных платежей за пользование недрами, поскольку данные платежи не входят в систему налогов и сборов и сам Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1, регламентирующий уплату данных платежей, не включен в систему налогового законодательства. В этом случае налоговые органы лишь направляют ходатайство об отзыве или приостановлении лицензии в территориальные органы Федерального агентства по недропользованию и в федеральную службу по надзору в сфере природопользования.

Представляется, что для исключения неправильного толкования норм действующего бюджетного законодательства следует исключить из аб. 16, 17, 18 ст. 50 и аб. 16 п. 2 ст. 56 БК РФ слова «регулярные», поскольку в данном случае речь идет о платежах, поступающих в связи с применением специального налогового режима, предусмотренного главой 26.4 НК РФ.

Также важным моментом в формировании как налоговых, так и неналоговых доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы является проблема бюджетного регулирования, несмотря на то, что бюджетное законодательство в настоящее время не применяет данную формулировку. Стоит отметить, что в 2011 году в налоговое законодательство были внесены изменения в связи с созданием консолидированных групп налогоплательщиков. Введение института консолидированных групп налогоплательщиков по налогу на прибыль привели к тому, что в бюджетах субъектов Российской Федерации поступления от налога на прибыль сократились¹⁶⁹, следовательно появились выпадающие доходы, которые требуют компенсации из федерального бюджета. При этом следует отметить, что принятие управленческих решений не всегда направлено на улучшение и стабилизацию экономических процессов внутри государства.

Также нет ясности и в отношении другого неналогового платежа — таможенных пошлин.

Так, в Основных направлениях бюджетной… политики на 2020 год¹⁷⁰ обозначены в качестве налоговых доходов таможенные платежи. В литературе отмечается¹⁷¹, что таможенные платежи по своей сущности отвечают налоговым платежам, однако законодатель их отнес к неналоговым доходом.

Кроме того, важным моментом в формировании доходов бюджетов всех уровней являются нормативные правовые акты, принятые в связи с введением особого режима на территории России, вызванного пандемией коронавируса. Так, Федеральный закон от 01.04.2020 № 102-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹⁷² расширил полномочия для Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ и предоставил им, в частности право:

— приостанавливать, отменять или переносить на более поздний срок мероприятия налогового контроля, а также приостанавливать течение сроков, предусмотренных НК РФ;

— продлевать сроки уплаты налогов и авансовых платежей по ним (в том числе по транспортному, земельному налогам и налогу на имущество организаций), сборов, страховых взносов;

— продлевать сроки сдачи в инспекцию налоговой и бухгалтерской отчетности, а также иных документов и сведений;

— продлевать сроки направления и исполнения требований об уплате, а также сроки принятия решений о взыскании;

— предусматривать дополнительные основания для предоставления в 2020 году отсрочки или рассрочки по уплате налогов, взносов, пеней, штрафов и процентов, а также изменять порядок и условия ее предоставления;

— устанавливать основания и условия неприменения или особенности применения способов обеспечить исполнение обязанности по уплате налогов, сборов, взносов;

— определять основания и условия, когда не применяется ответственность за нарушение сроков сдачи налоговой отчетности, бухотчетности или иных документов и сведений.

Однако, стоит заметить, что налоговое законодательство до внесения изменений Федеральным законом № 102-ФЗ устанавливало жесткие ограничения на издание нормативных правовых актов органами исполнительной власти, Так согласно п. 1 ст. 4 НК РФ в прежней редакции должны были соблюдаться три основных условия: 1) издание подзаконного акта должно быть прямо предусмотрено актом налогового законодательства; 2) нормативные правовые акты должны быть изданы в пределах компетенции соответствующего органа; 3) эти акты не должны изменять или дополнять налоговое законодательство¹⁷³. В настоящее время данный пункт дополнили словами «если иное не предусмотрено настоящей статьей», таким образом практически пре-дусмотрев регулирование налоговых отношений, в том числе подзаконными нормативными актами. Понятно, что это сделано в особых условиях, но тем не менее все налоги и их основные элементы, в том числе связанные с их уплатой устанавливаются только Законом и соответственно и изменения, касаемые сроков уплаты налогов тоже должны быть приняты парламентом, а не высшим исполнительным органом государственной власти, несмотря на то, что данные нормативные акты улучшают положение налогоплательщиков.

Современное бюджетное законодательство в качестве самостоятельного дохода бюджетов бюджетной системы относит безвозмездные поступления, которые могут быть получены в доход бюджета в виде межбюджетных трансфертов, а также поступлений от различных субъектов, которые не являются обязательными, например, платежи благотворительного характера, различные пожертвования и т.п. (п. 4 ст. 41 БК РФ). В объеме доходов безвозмездные поступления занимают незначительное место. Например, в 2018 году объем таких средств составил 53, 36 млрд руб. (0,27%), в 2017 году — 41,48 млрд руб. (0,27%); в 2016 году — 152,11 млрд руб.(1,13%); 2015 году –260,28 млрд руб. (1,91%)¹⁷⁴.

В литературе высказывается мнение, что безвозмездные поступления являются разновидностью неналоговых доходов¹⁷⁵. Далее делается уточнение о том, что «состав безвозмездных поступлений должен быть аналогичен существующим формам государственных доходов, образующихся от таких платежей»¹⁷⁶. Как видится безвозмездные поступления носят добровольный характер и предусмотреть объем таких поступлений, за исключением межбюджетных трансфертов в бюджеты разных уровне не всегда представляется возможным. Однако стоит заметить, что законодатель намеренно разделил неналоговые доходы и безвозмездные поступления, в силу того, что все неналоговые платежи носят обязательный характер, несмотря на то, что могут быть предусмотрена их уплата как законодательным, подзаконным актами, а также договором. Поэтому полагаем, что общественные отношения, складывающиеся по поводу уплаты добровольных поступлений можно объединить в самостоятельный структурный элемент института доходов бюджетов.

Межбюджетные трансферты также являются составляющим звеном безвозмездных поступлений. Летом 2019 г. в действующий Бюджетный кодекс РФ были внесены существенные поправки в части совершенствования правового регулирования:

— межбюджетных отношений¹⁷⁷.

Так, в части совершенствования правового регулирования межбюджетных отношений изменения коснулись всех уровней бюджетной системы.

Межбюджетные отношения в современной России требовали реформирования в силу нескольких причин: во-первых, в последние годы происходила существенная централизация бюджетных ресурсов в федеральном бюджете, которые в последствие через фонды финансовой поддержки доходили до субъектов РФ; во-вторых, существенным образом сократилось количество «регионов-доноров», за последние годы практически вдвое¹⁷⁸; в третьих, существенным образом стали сокращать межбюджетные трансферты из федерального бюджета субъектам РФ.

Согласно изменениям, на региональном и местном уровнях установлена новая форма межбюджетных отношений «по горизонтали» — субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из бюджета субъекта Российской Федерации (аб. 7 п. 1. ст. 135 БК РФ) или субсидий бюджетам муниципальных образований (аб. 6 п. 1. ст. 142). Для этого законодатель добавил в БК РФ новую ст. 138.3 и изложил в новой редакции ст. 142. 3, а также внес изменения в Федеральные законы от 06.10.1999 № 184-ФЗ и от 06.10.2003 № 131-ФЗ¹⁷⁹.

Таким образом, законодатель предусматривает возможность взаимоотношений между равными по бюджетно-правовому статусу субъектами минуя отношения с Российской Федерацией. Однако, как видится, предоставленной возможностью воспользуются не все субъекты РФ и не все муниципальные образования, поскольку объемы бюджетных ресурсов у публично-правовых образований разные, хотя, как отмечают специалисты такая форма межбюджетных субсидий является эффективной¹⁸⁰.

Важное значение для регулирования поступлений в бюджетную будут играть институт казначейского обслуживания поступлений в бюджеты бюджетной системы, введенный Федеральный закон от 27.12.2019 № 479-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части казначейского обслуживания и системы казначейских платежей»¹⁸¹. Данным законом в БК РФ введена ст. 242.16, которая закрепляет казначейское обслуживание поступлений в бюджеты бюджетной системы.

Согласно данной норме поступления в бюджетную систему Российской Федерации подлежат зачислению на казначейские счета для осуществления и отражения операций по учету и распределению поступлений.

Казначейским счетом в соответствии с Законом № 479-ФЗ признается счет, открытый в Федеральном казначействе отдельному участнику системы казначейских платежей для осуществления и отражения в системе казначейских платежей операций участника системы казначейских платежей с денежными средствами. Таким образом казначейский счет представляет собой аналог банковских расчетных счетов.

Для проведения операций со средствами участников бюджетного процесса, бюджетных и автономных учреждений, юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, бюджетными и автономными учреждениями, казначейские счета открываются органам Федерального казначейства, финансовым органам субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) и органам управления государственными внебюджетными фондами.

При этом для отражения операций со средствами участников бюджетного процесса, бюджетных и автономных учреждений, юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, бюджетными и автономными учреждениями, сохраняется система лицевых счетов.

Кроме того, в п. 2 ст. 242.16 закреплено, что Федеральное казначейство осуществляет учет поступлений и их распределение между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также перечисляет распределенные суммы поступлений на единые счета соответствующих бюджетов.

Также, Федеральное казначейство учитывает поступления в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по кодам бюджетной классификации Российской Федерации на соответствующих лицевых счетах администраторов доходов бюджетов (администраторов источников финансирования дефицита бюджетов).

Кроме того, Минфином России подготовлен проект Приказа «Об утверждении Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации»¹⁸².

Проектом приказа уточняется порядок распределения Федеральным казначейством доходов от налогов, сборов и иных поступлений, возвратов (зачетов, уточнений) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм с учетом казначейского обслуживания поступлений в системе казначейских платежей.

Также Федеральным казначейством для реализации закона от 27.12.2019 479-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части казначейского обслуживания и системы казначейских платежей» подготовлен Проект приказа «О Порядке казначейского обслуживания».

Проект приказа устанавливает порядок казначейского обслуживания бюджетов, поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, операций со средствами, поступающими во временное распоряжение, средствами бюджетных и автономных учреждений, операций со средствами юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, бюджетными и автономными учреждениями.

В целом создание системы казначейских платежей позволит¹⁸³:

— сократить срок зачисления доходов в бюджеты, срок перевода денежных средств в бюджеты и из бюджетов, а также между участниками системы казначейских платежей;

— повысить оперативность управления ликвидностью единого казначейского счета за счет самостоятельного осуществления Федеральным казначейством операций по краткосрочным заимствованиям и размещению временно свободных средств (с целью увеличения доходов соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

— использовать современные банковские технологии в полном объеме вне зависимости от принадлежности денежных средств к бюджетам публично-правовых образований и (или) к средствам юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, бюджетными и автономными учреждениями;

— снизить транзакционные издержки при осуществлении операций со средствами бюджетов;

— расширить платежные сервисы;

— повысить доступность и комфортность оплаты государственных и муниципальных услуг для граждан и организаций.

Таким образом можно сделать следующие выводы по данной главе. Институт доходов бюджетов — является обобщающим, важнейшим институтом бюджетного права, который в условиях развития цифровой экономики подвергается трансформации, поскольку с принятием программы «Электронный бюджет»¹⁸⁴, все поступления в бюджетную систему Российской Федерации осуществляются через данную систему, каждый имеет возможность увидеть какое количество денежных средств поступило в бюджетную систему, однако проследить расходование бюджетных средств в современных условиях не всегда представляется возможным. Поэтому полагаем, что в данном институте можно выделить различные подразделения, регулирующие однотипные общественные отношения и классифицировать их в зависимости от следующих оснований.

1. В зависимости от юридического характера платежей, зачисляемых в бюджетную систему, можно выделить «Институт налоговых доходов»; «Институт неналоговых доходов», «Институт безвозмездных платежей»;

2. В рамках института доходов предусматривается субинститут «Налоговых расходов»¹⁸⁵, который в настоящее время приобретает важное значение, поскольку бюджеты фактически недополучают доходы в объеме предоставленных льгот. Так, например в 2019 году выпадающие доходы превысили 1 трлн рублей, а с 2015-по 2019 годы было предоставлено около 100 новых льгот (налоговых расходов)»¹⁸⁶.

3. Кроме того, каждый из обозначенных институтов внутри имеет более мелкое дробление на субинституты, которые формируются исходя из территориальной принадлежности соответствующего бюджета: «субинститут налоговых доходов федерального бюджета»; «суб-институт налоговых доходов региональных бюджетов»; «субинститут налоговых доходов местных бюджетов»; «субинститут неналоговых доходов федерального бюджета»; «субинститут неналоговых доходов региональных бюджетов» «субинститут неналоговых доходов местных бюджетов».

4. Также можно выделить субинститут «Казначейского обслуживания поступлений в бюджеты бюджетной системы РФ».

§ 2.4. Институт неналоговых доходов бюджета в условиях развития цифровой экономики

Происходящее в последние годы слияние онлайн- и офлайн-сфер подтверждает перспективы цифровой экономики. Это стало возможным благодаря нескольким фундаментальным факторам: всеобщей подключенности, стремительному распространению сенсорных устройств и большим базам данных по всему миру¹⁸⁷.

Термин «цифровая экономика»¹⁸⁸ появился в 1995 году и был связан, прежде всего, с интенсивным развитием информационно-коммуникационных технологий. Данный термин в 1995-ом году американский информатик Николас Негропонте¹⁸⁹ ввел в употребление термин «цифровая экономика». Цифровая экономика — деятельность, в которой ключевыми факторами производства являются данные, представленные в цифровом виде, а их обработка и использование в больших объемах, позволяет повысить эффективность, качество и производительность в различных видах производства, технологий, economic sceinces оборудования, при хранении, продаже, доставке и потреблении товаров и услугах¹⁹⁰. В настоящее время этим термином пользуются во всем мире, он вошел в обиход политиков, предпринимателей, журналистов. В 2016 году один из главных докладов Всемирного банка содержал отчет о состоянии цифровой экономики в мире. Нормативное регулирование цифровой экономики в России представлено Программой «Цифровая экономика Российской Федерации»¹⁹¹. Программой определены цели, задачи, направления и сроки реализации основных мер государственной политики по созданию необходимых условий для развития в России цифровой экономики, в которой данные в цифровом виде являются ключевым фактором производства во всех сферах социально-экономической деятельности.

Согласно представленной программе, цифровая экономика представлена тремя уровнями:

— рынки и отрасли экономики (сферы деятельности), где осуществляется взаимодействие конкретных субъектов (поставщиков и потребителей товаров, работ и услуг);

— платформы и технологии, где формируются компетенции для развития рынков и отраслей экономики (сфер деятельности);

— среда, которая создает условия для развития платформ и технологий и эффективного взаимодействия субъектов рынков и отраслей экономики (сфер деятельности) и охватывает нормативное регулирование, информационную инфраструктуру, кадры и информационную безопасность¹⁹².

Также 21.10.2017 президент В. В. Путин утвердил перечень поручений по вопросу использования цифровых технологий в финансовой сфере¹⁹³.

Президент заявил, о необходимости законодательно урегулировать статус таких технологий и закрепить их понятия («технология распределенных реестров», «цифровой аккредитив», «цифровая закладная», «криптовалюта», «токен», «смарт-контракт»), установить требования к «майнингу», включая порядок налогообложения такой деятельности.

Также Президент РФ в Бюджетном послании Федеральному Собранию РФ от 01.03.2018 «О бюджетной политике в 2018–2020 годах» отмечал, что налоговая система должна быть ориентирована на создание максимально комфортных условий для расширения экономической деятельности и повышения инвестиционной активности предприятий¹⁹⁴. Налоговая система — это один из главных элементов рыночной экономики. Она выступает важнейшим инструментом воздействия государства на развитие предпринимательской деятельности, определяя приоритеты социального и экономического развития страны. При этом налоговая система формируется на базе налоговой политики государства. Приоритеты налоговой политики государства постоянно корректируются, уточняются методы достижения конечных целей. Поэтому в налоговое законодательство ежегодно вносятся многочисленные поправки, носящие принципиальный характер. В условиях нестабильной экономики вопросы повышения эффективности налоговой политики имеют особое значение, и в этой связи возрастает роль налогов и неналоговых платежей в поддержке и развитии предпринимательской деятельности, являющейся главной движущей силой современной экономики.

Российская налоговая политика в современных условиях должна быть нацелена на решение двух основных задач — модернизацию российской экономики и обеспечение необходимого уровня доходов бюджетной системы. Структура и уровень налогообложения должны формировать комфортные условия для развития малого и крупного бизнеса, да и страны в целом¹⁹⁵.

Доходы бюджетной системы — публичные доходы. Доход повсеместно употребляется в институтах финансового права — бюджетном, налоговом и др., но в разных контекстах — публичные доходы, государственные доходы, доходы бюджета, доход как объект налога, доходы организаций и т.п. В зависимости от институциональной необходимости в понятие «доход» вкладывается разное содержание¹⁹⁶. Это демонстрирует и действующее финансовое законодательство. Так, в соответствии со ст. 41 Налогового кодекса РФ (далее — НК РФ) доходом в качестве объекта налогообложения признается экономическая выгода в денежной или натуральной форме, учитываемая в случае возможности ее оценки и в той мере, в которой такую выгоду можно оценить. Статьей 6 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ) доход бюджета определяется несколько иначе, а именно как поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Как справедливо указал А. И. Худяков, «переход денег от одного субъекта к другому всегда выражает процесс либо расходования какого-либо денежного фонда, либо его формирования, а чаще всего является тем и другим одновременно»¹⁹⁷. Наиболее ярко это видно на примере налога. Для государства налог является основным доходом, поступающим в централизованные фонды (ст. 41 БК РФ), а для налогоплательщика уплата налога представляет собой расход¹⁹⁸.

Используемый дореволюционными учеными термин «государственные доходы» вполне соответствовал состоянию финансовой деятельности того времени, поскольку все доходы поступали в полное распоряжение государства. Так, российский экономист, статистик профессор Л. В. Ходский¹⁹⁹ к государственным доходам относил налоги, пошлины, почту, телеграф, чеканку монеты, государственное имущество, казенные фабрики и заводы, железные дороги²⁰⁰. В советское время также существовал термин «государственные доходы», при этом его содержание было уже значительно шире. К государственным доходам относились не только средства, аккумулируемые в бюджете, но и передаваемые в распоряжение государственных юридических лиц. Вместе с тем и бюджетные доходы, и доходы государственных юридических лиц являлись государственными в полном смысле этого слова, т.е. принадлежали государству, поскольку государство полностью (без каких-либо ограничений) распоряжалось как доходами бюджета, так и доходами своих юридических лиц. Некоторые авторы используют термин «государственные доходы», относя к ним только налоговые и неналоговые доходы, поступающие в централизованные фонды денежных средств²⁰¹.

Отсутствие в современном законодательстве легально закрепленного определения неналоговых доходов бюджетов бюджетной системы²⁰² и критерия отграничения налоговых и неналоговых доходов не только порождают дискуссии среди ученых-юристов²⁰³, но и неоднократно становились предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ²⁰⁴. И все же взвесив все «за» и «против», из имеющихся правовых позиций Конституционного Суда РФ, следует заключить: неналоговые платежи имеют определенную специфику, обусловленную их объектом (перевозка тяжеловесных грузов; проведение технического осмотра транспортных средств), кроме того, неналоговые платежи в отличие от налоговых не отвечают признаку индивидуальной безвозмездности, поскольку именно их плательщики получают соответствующие блага (возможность использовать федеральные автомобильные дороги; право на вылов водных биологических ресурсов; подтверждение прохождения государственного технического осмотра транспортного средства). Обязанность уплаты неналогового платежа основано на несвойственной налоговому права выбора (перевозчик вправе, но не обязан осуществлять перевозку тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам; покупатель вправе, но не обязан заключать сделку купли-продажи прав на вылов водных биологических ресурсов). Также неналоговый платеж обусловлен дополнительными затратами публичной власти, возникающими в связи с получением плательщиком соответствующего блага (перевозка тяжеловесных грузов приводит к преждевременному износу дорожного полотна, что требует его восстановления; работы по проверке технического состояния транспортных средств, влекут соответствующие затраты). Эти затраты публичной власти должны возмещаться не за счет налогоплательщиков, а за счет лиц, получающих соответствующие блага. В случает неуплаты, последует отказ в предоставлении соответствующего блага (отказ в выдаче разрешения на перевозку тяжеловесных грузов, влечет невозможность перевозки; отказ в предоставлении прав на вылов водных биологических ресурсов, что влечет невозможность вылова; отказ в выдаче талона о прохождении государственного технического осмотра транспортного средства, что влечет невозможность его эксплуатации)²⁰⁵.

Ю. А. Крохина в качестве признака неналогового платежа указывает, целевую направленность расходования поступивших средств, что закреплено в правовых актах по порядку исчисления и взимания каждого платежа²⁰⁶. В. Н. Додонов определяет неналоговые доходы как денежные средства, поступающие в распоряжение государства через взимание неналоговых платежей²⁰⁷. Думается, данное определение сформулировано достаточно пространно, что не позволяет выделить признаки неналоговых доходов и, соответственно, обозначить, какие виды платежей относятся к ним.

С. Я. Боженок в свою очередь предлагал понимать под неналоговыми доходами федерального бюджета установленные государством, обоснованные, целевые, возмездные платежи, которые включают в себя доходы: от реализации права государственной собственности Российской Федерации, от деятельности федеральных органов государственной власти и находящихся в их ведении федеральных бюджетных учреждений, а также от применения мер юридической ответственности, в том числе деликатного характера²⁰⁸. Эта позиция представляется нам не бесспорной, поскольку такой вид неналоговых доходов, как плата за негативное воздействие на окружающую среду, не может считаться доходом от реализации права собственности государства. Данные платежи являются следствием негативного воздействия на окружающую природную среду, при этом они позволяют в определенной мере обеспечить конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду. Государство, устанавливая такие иды платежей, отчасти обеспечивает данное его право.

У В. А. Карасевой своя точка зрения — она считает, что неналоговые доходы представляют собой добровольные и обязательные, возмездные и безвозмездные платежи, имеющие эквивалентный характер, не включенные в систему налогов и сборов, поступающие в собственность государства (муниципального образования) посредством аккумулирования их в централизованном государственном (местном) бюджетном фонде²⁰⁹.

Есть мнение что, неналоговые доходы — это финансовые ресурсы, получаемые бюджетом соответствующего уровня бюджетной системы РФ посредством взимания неналоговых платежей и обращаемые в собственность и распоряжение государства (муниципального образования) с целью создания финансовой базы, которая служит функционированию государственных (муниципальных) органов власти и обеспечивает выполнение их задач по осуществлению государственно-правового строительства²¹⁰. Однако И. А. Гуляев считает, что это определение справедливо только отчасти, поскольку, как было отмечено выше, платежи за использование природных ресурсов (плата за негативное воздействие на окружающую среду) не всегда имеют своей целью создание финансовой базы соответствующих публично-правовых образований²¹¹.

На едином портале бюджетной системы содержится следующее определение неналоговых доходов: это поступающие в бюджет денежные средства на безвозвратной и безвозмездной основе в виде дотаций, субсидий, субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ, а также перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств²¹². Представляется, что данное определение также не отражает сущности всех неналоговых доходов, в том числе формируемых за счет природ ресурсных платежей, поскольку последние не относятся к перечислениям. Среди них есть и обязательные платежи, которые носят строго фискальный характер, при этом установлены не только законодательными актами, но и подзаконными актами, то есть обязательные платежи. Перечисления же могут носить и добровольный характер. Кроме того, как уже подчеркивалось, доходами могут считаться не поступающие, а поступившие денежные средства. Полагаем, что можно согласиться по данной дефиниции с А. Р. Батяевой о том, что неналоговые доходы государственного бюджета представляют собой добровольные и обязательные платежи, поступающие в собственность государства посредством их аккумулирования в государственном централизованном фонде на возмездной и (или) безвозмездной основе, имеющие эквивалентный характер²¹³.

Подводя итог рассмотрению определений неналоговых доходов и анализу неналоговых доходов бюджетов, можно сделать вывод о том, что неналоговые доходы чрезвычайно разнообразны по своей сущности, но неналоговые формы мобилизации финансовых ресурсов имеют характерные черты, отличающие их от налоговых поступлений:

— порядок установления, исчисления и взимания регламентируется комплексом нормативных документов, согласно которым неналоговые доходы могут носить обязательный и необязательный характер, взиматься на добровольной и принудительной основах;

— не определены конкретные ставки, сроки уплаты, льготы и другие налоговые элементы;

— большая целевая направленность использования поступлений, закрепленная в правовых актах по порядку исчисления и взимания каждого конкретного платежа;

— нет жесткого планирования; на практике оно осуществляется, исходя из фактических поступлений за предыдущие периоды с учетом динамики, темпов инфляции и изменений в законодательстве.

— в группу неналоговых доходов включаются довольно разнородные платежи, получение которых бюджетом имеет различные основания. Всех их объединяет тот факт, что они не являются налогами.

Неналоговые доходы являются платежами, которые классифицируются по характеру их поступления в бюджет и включают в себя возмездные операции от прямого предоставления государством разных видов услуг и продажи товаров, а также некоторые безвозмездные платежи в виде штрафов или иных санкций за нарушение законодательства, конфискации и все добровольные невозвратные текущие поступления из негосударственных источников.

Несмотря на отсутствие законодательно закрепленного понятия неналоговые доходы ст. 41 Бюджетного кодекса в п. 3 перечисляет перечень таковых:

— доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (ст. 42 БК РФ), за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых единым институтом развития в жилищной сфере в соответствии с Федеральным законом²¹⁴;

— доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением движимого имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых единым институтом развития в жилищной сфере;

— доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями²¹⁵;

— средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия²¹⁶;

— средства самообложения граждан²¹⁷;

— иные неналоговые доходы²¹⁸.

Теперь вернемся к Бюджетному посланию Федеральному Собранию РФ от 01.03.2018, в котором в качестве приоритетных направлений модернизация российской экономики и обеспечение необходимого уровня доходов бюджетной системы. Также двумя годами ранее в 2016 году представлена Программа «Цифровая экономика Российской Федерации», которой определены условия для развития в России цифровой экономики. Согласно представленной программе, цифровая экономика представлена тремя уровнями:

— рынки и отрасли экономики (сферы деятельности), где осуществляется взаимодействие конкретных субъектов (поставщиков и потребителей товаров, работ и услуг);

— платформы и технологии, где формируются компетенции для развития рынков и отраслей экономики (сфер деятельности);

— среда, которая создает условия для развития платформ и технологий и эффективного взаимодействия субъектов рынков и отраслей экономики (сфер деятельности) и охватывает нормативное регулирование, информационную инфраструктуру, кадры и информационную безопасность²¹⁹.

В 2017 г. Президент РФ утвердил перечень поручений по вопросу использования цифровых технологий в финансовой сфере.

Также важна проблема существования администрирования ННД с позиции цифровизации, ставшей поистине всеобъемлющим и необходимым процессом. Необходимо в рамках данной проблемы дать определение и анализ системных преобразующих эффектов в государственном управлении, которые характеризуют не просто очередной уровень автоматизации отдельных административных процессов, а полноценную цифровую трансформацию государства как путь дальнейшего современного развития²²⁰. Прохождение второго уровня «платформы и технологии, где формируются компетенции для развития рынков и отраслей экономики (сфер деятельности)» или иначе концепция «Государство как платформа».

Ключевыми целевыми показателями успеха развития «Государства-как-платформы» с позиции управления ННД можно отметить:

— снижение стоимости операций в системе государственного управления;

— увеличение скорости оказания государственных сервисов (в частности, можно отметить успех МФЦ уже в современном их виде как представителя всей будущей системы новой государственности);

— принятие необходимой нормативной базы;

— сокращение количества государственных служащих с соответствующим снижением затрат на фонд оплаты труда, медицинское и социальное страхование и т.д.;

— повышение уровня цифровизации процессов в государственном управлении, количество полностью безбумажных сервисов;

— увеличение количества пользователей Государственной цифровой платформы (в процентном соотношении от плотности населения);

— сокращение общего количества государственных информационных систем, включая, прежде всего, федеральные, за счет объединения их функционала в рамках Государственной цифровой платформы и устранения дублируемых функций в государственных информационных системах различного уровня и подведомственности²²¹.

При условии запуска проекта, к 2024 году возможно создание гибкой, адаптивной, высокотехнологичной системы государственного управления, основанной на данных, оптимизирующих структуру государственного аппарата, процессы взаимодействия с потребителями государственных услуг и рутинные вспомогательные процессы.

Требуется пересечь границы введенного Тимом О’Рейли термина «Государство-как-платформа» за рамки чисто технологического аспекта на новую модель построения всей системы государственного управления, следствием реализации которой станет минимизация численности государственного аппарата, повышение скорости принятия решений, исключение посредников в виде государственных органов между человеком и его данными, возможность построения индивидуальных траекторий в развитии и решения жизненных ситуаций — как в быту, так и в работе, изменение самой госслужбы во время цифровой трансформации оказания государственных услуг, ведения разрешительной и контрольно-надзорной деятельности и принятия управленческих решений²²².

В рамках исследуемого вопроса необходимо отметить, что специалисты в области налогообложения предлагают все более инновационные схемы и возможности в связи с цифровизацией и общеглобализированной направленностью всеобщей и детальной трансформации деятельности налоговых органов и государства в целом в области налоговых и неналоговых сборов и платежей.

Так, уже в ближайшее время предполагается включение отдельных квазианалоговых платежей, таких, как сборы курортного характера и утилизационный, кроме того, поступающие от операторов сети связи общего пользования обязательные отчисления в Налоговый Кодекс РФ согласно процессам, протекающих в соответствии с систематизацией неналоговых платежей, действующих на данный момент.

Соответственно, платежи неналогового характера данного типа предполагается перевести в сборы и налоги. Изменение платежей от утилизационного сбора обусловлено, по мнению авторов законопроекта, проблемами в области исчисления и уплаты данных на этот момент неналоговых платежей с позиции стабильности существующего процесса.

Изменение же в области туристического сбора есть, необходимость в связи с важностью заполнения местных бюджетов для соответствующих финансирований различного характера. Данный сбор непосредственно будет изыматься у физических лиц, избравших отели, гостиницы и т.д. в качестве места своего размещения. Однако это станет возможно лишь по решению муниципального органа власти и только с начала 2021 г.

Также налогами станут отдельные платежи неналогового характера, имеющие непосредственное отношение к цифровизации системы управления нашим государством, в частности, стоит отметить платежи за сведения, которые предоставляются по запросу гражданина из регистров/реестров государственного характера, а также возможность просмотра информации и работы с ней. Однако это касается тех инфоресурсов, которые находятся под ответственностью федеральных органов исполнительной власти.

Исходя из изложенного, можно сделать следующие выводы и предложения.

На сегодняшний день в области неналоговых платежей нашего государства происходят значительные трансформации, связанные с процессами цифровизации и глобализации. Вместе с тем, изменения, предполагающиеся на ближайшее время, не несут характера системности, отдельные положения авторов предложений по трансформации НК РФ слабо передают необходимость соответствующих трансформаций. Следовательно, необходима масштабная работа именно в определении четко выраженной цели и задач, которые бы реально могли своим решением дать возможность поставленной цели осуществиться.

Именно шаткость и слабая обусловленность постоянных изменений в данной сфере есть одна из наиболее серьезных проблем в области попыток государства улучшить благосостояние страны, помочь среднему и малому бизнесу России стать реальной силой, способной помочь в решении многочисленных проблем.

Главное преимущество администрирования неналоговых доходов в бюджетной системе в условиях цифровой экономики должно стать способностью корректности и прозрачности всех операций.

Наконец, о совершенствовании администрирования неналоговых доходов в связи с цифровизацией, которое в обязательном порядке должно эволюционировать. Стоит говорить о наличии системных преобразующих эффектов, которые характеризуют не просто очередной уровень автоматизации отдельных процессов управления нашим государством, а полноценную цифровую трансформацию государства как путь дальнейшего развития в современных условиях. Данный путь требует не только проработки технологических вопросов, но и выстраивания управления всеми процессами, соответствующего их новым сущностям, а также создания мотивации для всех участников — как непосредственно внутри государственного управления, так и граждан.

Главное же, что следует отметить: ключевым является кадровый вопрос. Не многие сейчас на государственной службе обладают цифровыми компетенциями, а значит, потребуется приток как на государственную службу, так и в команды, производящие цифровую трансформацию, людей с новыми компетенциями и носителей новой организационной культуры. Для смягчения «культурного шока» и перестройки госслужащих, начинавших работу вне цифровой эпохи, будет необходимо обеспечить их обучение.

§ 2.5. Национальные проекты как институт бюджетного права в условиях развития цифровой экономики

Начало национальному проектированию в нашей стране было положено в 2000 годы, когда появились первые документы стратегического планирования²²³. Тогда же была осуществлена попытка реформирования межбюджетных отношений, реализации нового подхода к разработке целевых программ, согласно которому сначала определялись приоритеты, а уже в соответствии с ними формулировались необходимые целевые программы²²⁴, велась работа над концепцией административной реформы, предприняты первые шаги по цифровизации государственного управления²²⁵.

С целью подготовки предложений по реализации основных положений послания главы государства к июлю 2003 года были в целом сформулированы основные направления работ по социальному блоку национальных приоритетов, которые впоследствии были масштабированы в приоритетные национальные проекты²²⁶. Сам термин «национальный проект» впервые прозвучал в ежегодном послании В. В. Путина в апреле 2005 года²²⁷. Практические шаги по внедрению приоритетных проектов были предприняты в конце 2005 года.

Так, 5 сентября 2005 года было объявлено о начале реализации приоритетных национальных проектов, концентрации бюджетных и административных ресурсов на повышении качества жизни граждан России²²⁸. В октябре 2005 года для разработки мер, направленных на реализацию нацпроектов, при главе государства был образован Совет по реализации приоритетных национальных проектов²²⁹. 21 декабря 2015 года Президиумом Совета были сформулированы основные мероприятия и параметры проектов. С 1 января 2006 года в России началась реализация первых четырех национальных проектов: «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», «Образование» и «Развитие агропромышленного комплекса».

Приоритетные национальные проекты стали первой «попыткой соотнести финансовое планирование со стратегическими целями государства»²³⁰. По мнению Д. Медведева, реализация приоритетных проектов привела к форсированному переходу к долгосрочному планированию и бюджетированию²³¹. В концепцию нацпроектов «была заложена их взаимосвязь с бюджетной деятельностью государства, направленность на реализацию в этой деятельности принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств»²³².

Вместе с тем, в самом федеральном законе о федеральном бюджете на 2006 год понятие «национальные проекты» не употребляется. В заключении Счетной палаты РФ на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» также нет анализа программных мероприятий, запланированных в рамках нацпроектов. В целом отмечается, что из 50 федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, включающих 51 подпрограмму, 11 ФЦП или 22% от общего количества не были утверждены в установленном порядке, к тому же субъектам бюджетного планирования не удалось в полной мере реализовать принципы программно-целевого метода бюджетного планирования²³³.

29 июля 2010 г. на заседании Совета по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике были утверждены основные параметры нацпроектов на период с 2011 г. по 2013 г. Правительством были приняты документы государственного стратегического планирования — государственные программы²³⁴ («Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», «Доступная среда» на 2011–2015 годы» и т. д.). Госпрограммы по соответствующим стратегическим направлениям социально-экономического развития страны были определены в качестве новых инструментов программно-целевого финансирования расходов. В Бюджетном кодексе РФ термин «национальные проекты» так и не появился.

Исследуя правовое обеспечение реализации первых приоритетных национальных проектов, эксперты обоснованно отмечают, что они не были «имплементированы в российскую правовую систему. Ни названия проектов, ни содержание, ни процедуры их реализации и финансирования не получили закрепление в нормативных актах, в том числе в области бюджетного права. Ничего принципиально нового в порядке финансирования внедрено не было». «Фактически проекты сводились к выделению дополнительных бюджетных средств… Мероприятия и методы их реализации были непродуманными и не основанными на действующем законодательстве. Они не содержали ни необходимых обоснований, ни сроков реализации, ни методов контроля внедрения, очевидным образом проигрывая государственным целевым программам. Предусмотренные в проектах меры были не прозрачны, не проходили широкого обсуждения в разных кругах российского общества. Большая нагрузка по их осуществлению легла на регионы, которые не были наделены дополнительными средствами и временем для организации выполнения новых задач»²³⁵.

Очередная попытка определить основные направления социально-экономического развития страны до 2020 года была предпринята в 2012 году в так называемых «майских указах» главы государства. При этом в Указе Президента РФ от 07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике»²³⁶ была поставлена задача — подготовить проект федерального закона о государственном стратегическом планировании, предусматривающий координацию стратегического управления и мер бюджетной политики.

Необходимость разработки документов долгосрочного бюджетного планирования была обозначена в Бюджетном послании Президента о бюджетной политике в 2014–2016 годах²³⁷, во исполнении которого в 2014 году в Бюджетный кодекс РФ была введена статья 170.1 «Долгосрочное бюджетное планирование»²³⁸. Начиная с 2014 года федеральный бюджет стал формироваться и исполняться в «программном» формате с классификацией расходов по госпрограммам и подпрограммам, было выделено пять направлений государственных программ.

В этом же году вышел специальный выпуск Бюллетеня Счетной палаты РФ, посвященный результатам стратегического аудита госпрограмм на предмет их соответствия социально-экономическим приоритетам развития страны, который вновь выявил типовые недостатки госпрограмм, в том числе: цели программ содержат нечеткие формулировки, а задачи недостаточны для обеспечения достижения заявленных целей; в некоторых госпрограммах нет анализа взаимосвязей с другими госпрограммами; ряд показателей не соответствуют целевым показателям, содержащихся в указах от 7 мая 2012 г. и документах стратегического планирования; отсутствует оценка финансовых возможностей конкретных регионов; по некоторым госпрограммам объемы ассигнований на период 2017–2020 гг. не соответствуют предельным объемам; неудовлетворительно проведена процедура идентификации рисков реализации госпрограмм и т. д.²³⁹ Проблемные вопросы разработки и реализации госпрограмм обсуждались и научным сообществом. В частности, Шохин С. О. отмечает, что с выполнением многочисленных государственных программ из года в год возникают серьезные трудности, их неисполнение не влечет за собой никакой юридической ответственности²⁴⁰. Указывается, что «не ресурсы планируются под показатели ФЦП, а показатели ФЦП приводятся в соответствие с финансированием в конце года, что не позволяет достигнуть ранее намеченных целей»²⁴¹ и др.

В июне 2016 года был издан указ о создании Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам²⁴², в связи с которым были упразднены два других консультативных органа: советы по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, а также по жилищной политике и повышению доступности жилья. 13 июля 2016 года на первом заседании Совета был утвержден перечень из 11 основных направлений стратегического развития страны на период до 2018 г. и до 2025 г. (включает два блока — решение социальных вопросов, повышение качества жизни, второй посвящен развитию экономики)²⁴³. На заседании было отмечено, что проектная работа начинается не с чистого листа, реализовав национальные проекты, удалось добиться значимых результатов в образовании, здравоохранении, сельском хозяйстве, жилищной сфере. Подчеркнута была важность сохранения преемственности целей, закрепленных в майских указах 2012 года²⁴⁴. Было заявлено, что участники проектов переходят на электронный формат взаимодействия и размещение отчетной информации в открытом доступе.

Анализируя эффективность реализации первых приоритетных национальных проектов, майских указов, эксперты расходятся в оценках. В целях подготовки новой долгосрочной стратегии Центром стратегических разработок в 2016 году были проанализированы результаты реализации майских указов и приоритетных проектов 2005 года: «В целом «сильной стороной проектов был высокий уровень реализации, который намного превосходил как показатели Стратегии-2010 и Стратегии-2020, так и степень реализации майских указов. В свою очередь, сильной стороной программ проектного типа, к числу которых относились майские указы, был переход от отраслевого к проблемному формату определения приоритетов. При этом майские указы — первый прецедент стратегического документа высшего уровня, где контроль осуществлялся не за исполнением мер, а за достижением целевых показателей, отражающих результаты (решение проблем). При этом контроль за их достижением осуществлялся в жестком мобилизационном формате, что повышало шансы на достижение целевых показателей. Но их слабой стороной стал кулуарный, поспешный и излишне политизированный подход к определению приоритетов. В результате значительная часть поставленных целей оказалась нереалистичной…»²⁴⁵.

Во исполнение принятого в 2014 году Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»²⁴⁶ в 2015–2017 годах было разработано большое количество нормативных правовых актов, ставших основой для процессов стратегического планирования, управления и контроля²⁴⁷.

Через четыре года после принятия данного закона в Указе Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»²⁴⁸ была закреплена система национальных целей развития.

Совет при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам Указом от 19.07.2018 № 444²⁴⁹ был преобразован в Совет по стратегическому развитию и национальным проектам²⁵⁰. В октябре 2018 г. Правительство РФ внесло на рассмотрение Совета 12 национальных проектов. Президиумом Совета 24 декабря 2018 г. были утверждены паспорта всех национальных проектов, за исключением паспорта проекта «Цифровая экономика», который был принят 4 июня 2019 г. Начиная с 2019 года данные по исполнению нацпроектов в автоматизированном режиме стали вводиться в ГИИС «Электронный бюджет».

Приоритетные национальные проекты, формируемые с шестилетним горизонтом планирования, были заявлены основным инструментом достижения национальных целей развития. Во исполнение национальных целей развития были утверждены Основные направления деятельности Правительства на период до 2024 года (далее — ОНДП)²⁵¹, инструментами реализации ОНДП — государственные программы, наиболее значительные направления реализации которых выделены в национальные проекты (программы). В целях приведения перечня госпрограмм в соответствии с Указом № 204 и ОНДП Перечень государственных программ был актуализирован в части наименований госпрограмм, сроков их реализации и ответственных исполнителей, ряд государственных программ переведен на проектное управление.

В принятом в марте 2019 года в Бюджетном прогнозе на период до 2036 года²⁵² говорится, что при его подготовке учтены положения посланий Президента РФ от 1 марта 2018 г. и 1 декабря 2016 г., Указа Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204, Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2024 года, Стратегического прогноза до 2035 года, государственных программ, а также Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов.

В мае 2019 года Правительством РФ был утвержден Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года²⁵³, который оценили как новацию в системе государственного управления²⁵⁴. Единый план стал ориентиром и основным документом планирования достижения национальных целей развития Российской Федерации, в том числе в рамках национальных проектов и госпрограмм.

В Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов был включен раздел «3.1. Национальные цели развития»²⁵⁵. Формулировка «национальные проекты» появилась в текстовой части законов о федеральном бюджете (с 2019 года), Стратегии национальной безопасности, иных документах.

Конституция Российской Федерацией была дополнена статьей 75.1, в которой закреплено, что в России создаются условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества²⁵⁶.

Как видно, по сравнению с предпринимаемыми до 2018 года попытками реализации национальных проектов текущий период характеризуется разработкой и принятием значительного количества нормативных правовых актов. В то же время основной законодательный акт в сфере бюджетных отношений — Бюджетный кодекс РФ не содержит норм, регламентирующих реализацию национальных проектов²⁵⁷. Национальные проекты не упоминаются и в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Запольский С., Андреева Е. отмечают, что «среди нормативных правовых актов, сопровождающих национальные проекты, отсутствуют федеральные законы»; «национальные проекты не встроены в систему документов стратегического планирования» (должны относиться к документам планирования и программирования)²⁵⁸. По мнению Иванова О. Б. и Бухвальда Е. М., необходимы «законодательные новации, максимально конкретно позиционирующие национальные проекты в системе стратегического планирования и государственного управления в целом»²⁵⁹.

Для системы стратегического планирования в целом остается нерешенной «проблема систематизации стратегических документов, устранения в них противоречий и дублирований»²⁶⁰, о чем свидетельствую результаты многих исследований²⁶¹. Проведенный в 2019 году аудиторами Счетной палаты РФ анализ показал, что принятые нормативные правовые акты не формируют завершенную систему стратегического планирования, не согласованы между собой и не актуализированы в соответствии с документами, определяющими национальные цели и стратегические задачи. Выявлены проблемы нормативного регулирования, методического обеспечения, организации контроля, открытости и доступности информации²⁶². К примеру, достижение национальных целей по росту реальных доходов и снижению уровня бедности на федеральном уровне осуществляется в рамках 992 мероприятий национальных проектов, федеральных проектов и госпрограмм. Из них 627 мероприятий могут быть сгруппированы в 53 меры государственной политики, имеющие общие механизмы достижения итоговых эффектов. Общий объем финансирования данных мер составляет 15,294 трлн рублей в 2019–2024 гг. (89% финансирования мероприятий, связанных с национальными целями согласно ОНДП и Единому плану, или 26,6% финансирования мероприятий всех федеральных проектов и госпрограмм). При этом проводимая государственная социальная политика даже без учета последствий пандемии коронавируса, по мнению аудиторов Счетной палаты РФ, не обеспечивает в полной мере достижение поставленных целей. В системе стратегического планирования не предусмотрена оценка влияния мер государственной политики на процесс достижения национальных целей, в системе мониторинга достижения национальных целей по росту реальных доходов и снижению уровня бедности отсутствуют показатели, позволяющие делать выводы не только о прогрессе, но и о качестве достижения целей, а также о рисках бедности и сокращения доходов населения²⁶³.

На сегодняшний день Указ главы государства является документом, определяющим систему национальных целей, а национальные проекты — ключевым инструментом их достижения. Устанавливая определенные финансово-правовые ориентиры, Указ № 204 фактически выглядит как «акт финансово-правового целеполагания, а Бюджетный и Налоговый кодексы РФ и иные акты финансового законодательства выступают как инструменты достижения этой цели»²⁶⁴.

В 2020 году Указом Президента РФ № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»²⁶⁵ национальные цели развития были определены на период до 2030 года, тем самым горизонт стратегического финансового планирования расширен, а система национальных целей развития и целевые показатели скорректированы, что стоит оценить как первый шаг к их реальному исполнению. Задача содействия достижению национальных целей развития страны обозначена ключевой, в том числе и в принятом в сентябре 2020 года Общенациональном плане действий²⁶⁶.

Была начата масштабная корректировка нормативной правовой базы, в том числе инвентаризация мероприятий федеральных и региональных проектов, госпрограмм на предмет их вклада в достижение национальных целей развития с учетом актуализации Единого плана по достижению национальных целей развития на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года, устранение системных проблем и недостатков, выявленных Счетной палатой²⁶⁷.

На текущий момент обновлено Положение об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации²⁶⁸, предусматривающее синхронизацию национальных и федеральных проектов с национальными целями развития. С целью упрощения и ускорения процесса формирования и изменения паспортов проектов расширяются полномочия проектных комитетов. Совершенствуется функционал информационной системы реализации нацпроектов на базе ГАС «Управление», ресурс позволит анализировать исполнение каждого результата нацпроекта, обеспечит финансовую прослеживаемость мероприятий, поможет лучше координировать работу участников проектов и быстрее получать обратную связь от граждан. Обновлены также ключевые понятия: проект, национальный проект, федеральный проект, входящий в состав национального проекта, федеральный проект, не входящий в состав национального проекта, ведомственный проект, региональный проект, проектная деятельность.

Национальный проект определен как проект (программа), направленный на достижение национальных целей и их целевых показателей, установленных Указом Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», и обеспечивающий достижение общественно значимых результатов и их показателей, а также задач, не являющихся общественно значимыми результатами, и их показателей по поручению и (или) указанию Президента РФ, поручению Правительства РФ, Председателя Правительства РФ, решению Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам. Установлено, что национальные проекты определяются Президентом Российской Федерации.

С 2022 года начнет действовать обновленный Перечень государственных программ Российской Федерации²⁶⁹, новая система управления государственными программами, трансформируются подходы к их разработке и реализации, включая изменение структуры и содержания госпрограммы, формирование системы управления госпрограммой и разделение программ на отраслевые и комплексные. Госпрограммы станут компактнее, хорошо структурированными, упрощены процедуры их принятия и корректировки. В цифровом формате будут увязаны все инструменты (нацпроекты, федеральные проекты, госпрограммы), изменена система целеполагания. Для каждой программы определены стратегические приоритеты, конкретный набор задач и результатов, обеспеченных финансированием²⁷⁰.

Принятым Постановлением Правительства РФ от 26.05.2021 № 786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации»²⁷¹ установлено, что государственная программа представляет собой документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий (результатов), взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики по соответствующим направлениям социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, в том числе направленных на достижение национальных целей развития. Государственная программа (комплексная программа) в качестве структурных элементов содержит федеральные проекты и (или) мероприятия (результаты) федеральных проектов (в отдельных случаях), ведомственные проекты, в совокупности составляющие проектную часть государственной программы (комплексной программы), а также комплексы процессных мероприятий.

Минэкономразвития России разработан проект Постановления Правительства РФ «О системе управления достижением национальных целей развития Российской Федерации на период до 2030 года, в том числе об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга реализации единого плана по достижению национальных целей развития Российской Федерации»²⁷², в котором Единый план определен в качестве центрального планового документа, его актуализацию синхронизируют с бюджетным циклом²⁷³. Обозначено, что он разрабатывается на период, соответствующий периоду, на который разрабатывается прогноз социально-экономического развития на среднесрочный период (включая текущий год), а также на плановый период до 2030 года. Его корректировка будет осуществляться ежегодно (с учетом сроков формирования сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности госпрограмм). Мониторинг достижения национальных целей и фактических значений показателей национальных целей возложен на Президиум Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам.

В октябре 2021 года Правительство РФ представило доработанный Единый план по достижению национальных целей развития на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года²⁷⁴, в который включены 42 инициативы социально-экономического развития Российской Федерации²⁷⁵. Инициативы будут реализовываться в форме федеральных проектов, они распределены по шести направлениям: социальная сфера, строительство, экология, цифровая трансформация, технологический рывок и государство для граждан. Для каждой инициативы обозначены конкретные результаты на двух горизонтах планирования до 2024 и до 2030 годов. Таким образом, Единый план свяжет в единое целое национальные цели, социально-экономические инициативы, государственные программы и проекты. В 2021 году была начата реализация нового национального проекта «Туризм и индустрия гостеприимства».

Преобразования затронули и сферу стратегического планирования. Значимым событием стало принятие Основ государственной политики в сфере стратегического планирования²⁷⁶, которые определяют ее цели, задачи, основные направления, а также механизмы реализации²⁷⁷. Пунктом 24 Основ установлено, что к документам стратегического планирования, разрабатываемым в рамках планирования и программирования на федеральном уровне, относятся:

а) основные направления деятельности Правительства Российской Федерации, единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации;

б) государственные программы Российской Федерации, государственная программа вооружения и национальные проекты.

Таким образом, нацпроекты наконец вошли в перечень документов стратегического планирования. Они без преувеличения являются самой масштабной государственной инициативой за последние 30 лет. В их осуществлении задействованы органы исполнительной власти всех уровней, учреждения и организации, выделяется значительный объем финансирования. В Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов»²⁷⁸ на реализацию национальных проектов в 2022 году предусмотрено 2,74 трлн рублей, в 2023 году — 2,88 трлн рублей, в 2024 году — 2,98 трлн рублей.

Согласно информации Минфина России, исполнение расходов федерального бюджета на реализацию национальных проектов по состоянию на 1 января 2022 года (за 2021 год) составило 2 549,0 млрд рублей или 97,8% от плановых бюджетных назначений. Исполнение расходов в разрезе национальных проектов составляет: «Демография» — 98,7%; «Здравоохранение» — 95,2%; «Образование» — 89,8%; «Жилье и городская среда» — 99,8%; «Экология» — 97,7%; «Безопасные качественные дороги» — 99,8%; «Производительность труда» — 97,9%; «Наука и университеты» — 99,4%; «Цифровая экономика Российской Федерации» — 95,8%; «Культура» — 98,8%; «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» — 95,2%; «Международная кооперация и экспорт» — 99,2%; Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры (транспортная часть) — 98,8%; «Туризм и индустрия гостеприимства» — 93,4%²⁷⁹.

Отличительной особенностью современного этапа реализации национальных проектов является то, что они осуществляются в условиях ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике, социальной сфере, государственном управлении²⁸⁰. Среди документов, принятых в 2021 году, отметим Стратегическое направление в области цифровой трансформации государственного управления²⁸¹, в котором установлены его приоритеты, цели, задачи, проблемы и вызовы. В числе вызовов (задач) цифровой трансформации определены:

создание автоматизированной системы сбора отчетности по всем социально-экономическим показателям;

цифровизация источников социально-экономических показателей, запуск процесса их непрерывной обработки с помощью сквозных технологий и дальнейшее обучение системы на основе динамической оптимизационной модели межотраслевого (межсекторного) баланса о необходимости сигнализировать в случае наступления ранее запрограммированных событий в отраслях экономики и социальной сферы;

эволюционное изменение модели контрольно-надзорной деятельности — применение новых технических средств объективного наблюдения и внедрение модели дистанционного контроля и надзора по заранее установленным критериям вкупе с анализом в режиме реального времени текущей обстановки во всех сферах, подлежащих государственному и муниципальному контролю;

создание условий для повышения собираемости доходов и сокращения теневой экономики за счет цифровой трансформации государственного управления;

повышение качества государственного контроля за расходованием бюджетных средств и прохождением бюджетного процесса и др.

Как видно, создаваемая в нашей стране система стратегического планирования «интегрирует планирование государственных и муниципальных финансов с иными видами планирования: социально-экономическим, территориальным и т. д. Создание системы стратегического планирования задает направление развития информационных технологий, обеспечивающих финансовое планирование, в сторону интегрированных платформ, объединяющих данные о социально-экономическом развитии, данные о развитии территории, отраслевые данные с финансовыми показателями»²⁸².

Безусловно, «правовой доктрине еще предстоит оценить регулятивную сущность «национальных проектов» и «национальных целей»²⁸³. Являясь документами стратегического планирования, национальные проекты представляют особый интерес для научного осмысления, в том числе, в свете последних изменений, внесенных в действующее законодательство.

§ 2.6. Цифровизация администрирования таможенных платежей в структуре неналоговых доходов федерального бюджета в условиях развития цифровой экономики

Информатизация жизни общества сегодня приводит к ускорению и упрощению его жизнедеятельности. Коснувшись всех сфер деятельности общества, цифровизация не обошла и таможенные органы.

По результатам проведенного в 2020 году Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации совместно с НИУ «Высшая школа экономики» исследования ФТС России третий год подряд занимает лидирующую позицию среди 12 контрольно-надзорных органов в рейтинге качества администрирования 38 видов государственного контроля (надзора) ²⁸⁴.

В рамках реализации задач, поставленных Президентом Российской Федерации, Федеральная таможенная служба России уделяет особое внимание «Цифровой экономике Российской Федерации». В рамках Цифровой экономики Федеральная таможенная служба России занимается развитием:

— внедрения искусственного интеллекта;

— работы с большими объемами данных (Big data), применение облачных технологий;

— дальнейшей автоматизацией и цифровизацией таможенных процессов;

— созданием Главного центра обработки данных Федеральной таможенной службы России.

По большому счету даже цифровым компаниям может потребоваться адаптировать свои системы²⁸⁵ под новую реальность.

Таможенная политика выделяет администрирование, как один из важнейших факторов, оказывающих на нее влияние²⁸⁶. Именно посредством администрирования производится покрытие издержек учреждения, в связи с деятельностью которого производятся выплаты²⁸⁷. На Международном таможенном форуме — 2019 был представлен проект Стратегии развития таможенной службы с 2021 по 2030 гг. Одной из целей реализации стратегии будет служить формирование «качественно новой, насыщенной «искусственным интеллектом», быстроперенастраиваемой, информационно связанной с внутренними и внешними партнерами, умная таможенная служба, незаметная для законопослушного бизнеса и результативная для государства»²⁸⁸.

В рамках проекта Стратегии развития таможенной службы с 2021 по 2030 гг. конечный результат Федеральная таможенная служба представляет в следующем виде:

Рис. 1. (выполнено автором)

Кроме того, главным вектором в ней обозначен переход от электронной таможни к таможне интеллектуальной. Федеральной таможенной службой России планируется реализовать ряд проектов за счет наполнения своих информационных систем элементами искусственного интеллекта. Важно отметить, что любая компьютерная программа без искусственного интеллекта может отвечать только на конкретные вопросы, на которые она запрограммирована (например, семантический анализ), в то время как программа с искусственным интеллектом может поглощать новые модификации, сортируя независимые фрагменты информации воедино²⁸⁹.

Целью реализации данных проектов служит накопление, обработка и передача информации, а также обработка большие данные, решение нелинейные задачи в многомерном пространстве, для принятия, как итог юридически значимых решений²⁹⁰.

Следующий этап — внедрение более развитой стадии искусственного интеллекта в таможенную службу, что обусловлено возможностью обработки больших данных. На Международном таможенном форуме — 2021 были представлены новые подходы таможенного контроля посредством применения цифровых технологий, а именно — см. рис. 2²⁹¹:

Рис. 2.

Согласно представленному рисунку, таможенный мониторинг выступает деятельностью таможенных органов по наблюдению за участниками ВЭД. В электронном досье ФТС России представлены данные на компании, подающие декларации с 2013 года. Соответственно, деятельность участников ВЭД для таможенных органов уже прозрачна. Указанные данные дополняются данными ФНС России, планируется данных ветеринарных, фитосанитарных контролей, технических регуляторов. Тем самым для ФТС России картина участника ВЭД станет более полной. Так мониторинг является по своей сути наблюдением за деятельностью участника ВЭД, но его проведение еще не означает что таможенная проверка в отношении участника проводится.

Таможенный аудит на представленном сладе есть предложение бизнеса. Когда участник ВЭД выходит на IPO, он проходит проверки банковскими, страховыми организациями, на основании которых определяются, критерии для принятия определенных решений инвестора и других лиц. Согласно позиции ФТС России и Минфина, такой аудит имеет право на жизнь, однако ФТС отказывается от какой бы то ни было инициации. Это значит, что для участника ВЭД аудит проводится на добровольной основе, и для таможенных органов он выступает лишь как дополнительное подспорье работе.

Что касается цифровых двойников, то они выступают производными электронного досье. Это своего рода объемная картинка деятельности участника ВЭД за определенный период. Все это позволяет деятельность участников ВЭД таможенным органам экстраполировать и прогнозировать и, в свою очередь, видеть отклонения в деятельности этой компании. Соответственно, обращаться к контролю конкретной декларации участника ВЭД таможенным органам можно реже, поскольку единожды возможно предоставить недостоверные сведения в декларации, однако это практически невозможно сделать, когда происходит в больших объемах и частой динамике.

Маркировка о каждой единице товара во многом облегчает деятельность отделов контроля за оборотом и ввозом товаров таможенных органов. Прослеживаемость товаров производится сегодня ФТС России совместно с ФНС России и представляет собой сопоставление движения товаров и движения денежных средств, а также бухгалтерско-финансовой отчетности. Ну и, соответственно, далее происходит выход на многофункциональную систему по контролю за ввозом и оборотом товаров, которые, ФТС России предлагает распространить на весь Евразийский союз, с тем чтобы эти прозрачные в таможенном отношении границы не являлись соблазном для нарушения таможенных правил на той или иной территории Союза.

Также часто озвучивается возможность перехода на бездекларационный контроль, посредством осуществления контроля всех транзакций бизнеса, в том числе банковских.

В качестве ключевых направлений стратегий развития таможенной службы Российской Федерации да 2020 и 2030 годов следует выделить следующие:

2020 год — электронная таможня

2030 год — интеллектуальная таможня

— Личный кабинет ВЭД

— Автоматизация применения системы управления рисками

— 16 мест таможенного декларирования

— Автоматическая регистрация деклараций на товары и автоматический выпуск товаров

— Единые лицевые счета плательщиков таможенных платежей

— Применение искусственного интеллекта

— Оценка уровня риска каждой товарной партии в режиме реального времени

— «Интеллектуальный пункт пропуска»

— Электронное межведомственное взаимодействие на пространстве ЕАЭС

— Современные платежные решения

— Семантическая сверка электронных разрешительных документов²⁹²

В Стратегии-2030 впервые определена миссия таможенной службы, состоящая из четырех пунктов:

1) содействие развитию международной торговли, росту товарооборота и несырьевого экспорта;

2) обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, полноты и правомерности взимания таможенных платежей;

3) достижение высокого качества таможенного администрирования;

4) создание конкурентных преимуществ для законопослушных участников ВЭД.

Целью Стратегии-2030 является формирование к 2030 году:

качественно новой

Полномасштабная цифровизация и автоматизация, новые принципы организации деятельности

насыщенной «искусственным интеллектом», быстро перенастраиваемой, информационно связанной с внутренними и внешними партнерами, умной таможенной службы

Цифровая трансформация таможенного оформления и контроля, внедрение «искусственного интеллекта», обработка больших объемов данных, передового метода таможенного аудита, аналитики и управления информацией

незаметной для законопослушного бизнеса

Бесконтактность и электронный документооборот для добросовестных участников внешнеэкономической деятельности на всех стадиях совершения таможенных операций

и результативной для государства

Эффективное противодействие угрозам национальной безопасности (в части сферы ведения Федеральной таможенной службы России) и полнота взимания таможенных платежей

Как отмечают ряд авторов, таких как Т. И. Белоусова, Е. И. Антонова, Н. А. Шаланин, в рамках реализации стратегии были сформулированы способы совершенствования таможенного администрирования. «Таможенное администрирование представляется системой административных методов и технологий воздействия на сферу внешнеэкономической деятельности, организованная с целью качественной реализации функций таможенного регулирования и контроля»²⁹³.

Таможенным органам представлены новые возможности в рамках своих полномочий в условиях современного регулирования международного товарооборота. Тут следует понимать, что возникают новые схемы и модели таможенных отношений, таможенной политики, регулирования международного товарообмена и все это в процессе применения информационного обеспечения принятия таможенных решений.

«Основной целью таможенного регулирования внешнеторговой деятельности следует считать извлечение дохода от экспорта и импорта, посредством взимания таможенных сборов, исчисляемых лицами, ответственными за уплату их уплату самостоятельно, а также таможенными органами при выставлении требований об уплате таможенных платежей»²⁹⁴. По информации ФТС за 10 месяцев 2021 года таможенными органами в федеральный бюджет перечислено 5497 млрд рублей, что превышает показатели аналогичного периода прошлого года на 1800 млрд рублей или 48,7%. Федеральная таможенная служба обеспечивает формирование 27% доходов федерального бюджета. Основной вклад (72%) в формирование доходов, администрируемых таможенными органами, вносят платежи, взимаемые при импорте товаров. На фоне оживления внешнеэкономической деятельности их поступления по сравнению с аналогичным периодом 2020 года выросли на 29,6% и составили 3477 млрд рублей. Платежи, взимаемые при экспорте товаров, составили 1809 млрд рублей. На сумму таможенных платежей, взимаемых при экспорте, оказала влияние благоприятная конъюнктура мировых рынков энергоносителей, что даже на фоне очередного этапа налогового маневра, привело практически к двукратному росту нефтегазовых доходов. Фиксируется и значительный рост доходов от экспорта не сырьевых и продовольственных товаров, что обусловлено введением вывозных таможенных пошлин на зерновые и отдельные виды металлов, лесоматериалов. Сумма прочих вывозных пошлин по сравнению с аналогичным периодом прошлого года выросла в 13,5 раз и составила 173,4 млрд рублей²⁹⁵.

Обязанность по перечислению в бюджет Российской Федерации штрафов, процентов, недоимки и других платежей, возложена на таможенные органы Российской Федерации²⁹⁶. Указанные обязательные перечисления есть результат применения административных наказаний. Помимо указанного «таможенные органы, наделены правом убеждаться в достоверности декларирования таможенной стоимости исходя из действительной стоимости ввозимых товаров, которое реализуется при проведении таможенного контроля»²⁹⁷, что несомненно оказывает влияние на пополнение бюджета страны.

Неналоговые доходы могут иметь форму как обязательных (плата за негативное воздействие на окружающую среду, таможенная пошлина, утилизационный сбор и т. д.), так и добровольных платежей (выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг)²⁹⁸, взимаемых по месту потребления .

Проводя анализ динамики состояния задолженности по уплате таможенных платежей и пеней в 2012–2020 годах, следует отметить снижение доли задолженностей (см. рис. 3).

Рис. 3. Динамика состояния задолженности по уплате таможенных платежей и пеней в 2012–2020 годах (выполнено автором)

По состоянию на 1 января 2021 года общая сумма задолженности по уплате таможенных платежей и пеней составляет 27,4 млрд рублей, в том числе по таможенным платежам — 23,4 млрд рублей, по пеням — 4,0 млрд рублей.

В целях повышения оперативности и эффективности взыскания задолженности проведена доработка информационных сервисов Личного кабинета в части автоматизации процессов, связанных с фиксацией фактов неуплаты или неполной уплаты таможенных платежей, информированием о таких фактах участников ВЭД и принятием мер по взысканию задолженности.

В 2020 году 95% уведомлений о не уплаченных в установленный срок таможенных платежах направлено плательщикам через Личный кабинет.

Внедрен электронный документооборот между таможенными органами и территориальными подразделениями ФССП России при взыскании задолженности за счет имущества должника. В 2020 году в ФССП России направлено в электронном виде порядка 3 тыс. постановлений таможенных органов о взыскании таможенных платежей, специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин, процентов и пеней за счет имущества должника.

В целях улучшения качества администрирования задолженности по таможенным платежам и пеням в условиях структурных изменений в системе таможенных органов разработано и утверждено типовое положение о подразделении взыскания задолженности службы таможенного контроля после выпуска товаров таможни²⁹⁹.

Желая избежать снижение поступлений в федеральный бюджет, была реализована задача по совершенствованию автоматизированных систем позволяющие получать таможенные платежи, а также контролировать таможенную стоимость и классификацию товаров.

Реализация вышеназванной задачи продемонстрировала свою эффективность. По результатам за 2019 год уровень выполнения прогнозируемого задания по администрируемым таможенными органами доходам в федеральный бюджет составил 101,6% против прогнозируемых 100%³⁰⁰.

Доля уплаченных таможенных и иных платежей, уплачиваемых юридическими лицами с применением технологий удаленной уплаты на базе технических средств оператора таможенных платежей в 2019 году, составила 93% или 1226,16 млрд рублей от суммы платежей, уплачиваемых через платежную систему, оператором которой является оператор таможенных платежей. Тем самым технология удаленной уплаты подтвердила свою эффективность.

На сегодняшний день, «для всех юридических лиц, которые ведут внешнеэкономическую деятельность и осуществляют таможенные операции, открыты единые лицевые счета. В 2018 г. в бюджет с использованием единого лицевого счета было перечислено порядка 4,6 трлн рублей, то есть почти 75% от общей суммы доходов, администрируемых таможенными органами»³⁰¹. Положительный результат привлеченных денежных средств 2018 года послужил основанием для предоставления возможности открытию единого лицевого счета в соответствии с Приказом Федеральной