С. Б. Сафина

Конституционное законодательство республик в составе Российской Федерации

Монография

Научный редактор
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ
С. А. Авакьян

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.4(470+571)

ББК 67.400.1(2Рос)

С21

Автор:

Сафина С. Б., кандидат юридических наук, доцент.

Рецензенты:

Комарова В. В., доктор юридических наук, профессор;

Пресняков М. В., доктор юридических наук, доцент.

Научный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ С. А. Авакьян.

В монографии раскрывается концепция конституционного законодательства республик как субъектов Российской Федерации, обладающих специфическим конституционно-правовым статусом. Выявлены проблемы определения понятия, содержания и развития конституционного законодательства республик, рассмотрены особенности составляющих его элементов. В книге исследуются понятийные, процедурные и содержательные аспекты конституционного законодательства республик, формулируются новые теоретические положения и практические рекомендации по его совершенствованию.

Законодательство приведено по состоянию на март 2018 г.

Издание адресовано научным работникам, преподавателям, аспирантам, магистрантам и студентам юридических вузов, а также практическим работникам и всем, кто интересуется вопросами развития законодательства.

УДК 342.4(470+571)

ББК 67.400.1(2Рос)

© Сафина С. Б., 2019

© ООО «Проспект», 2019

Введение

В силу федеративного характера российского законодательства, разделения компетенции между Федерацией и ее субъектами, принято выделять федеральный уровень законодательства и уровень законодательства субъектов Федерации. Статья 5 действующей Конституции Российской Федерации закрепляет положение, согласно которому республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство. Республики в рамках своей компетенции осуществляют конституционно-правовое регулирование и принимают соответствующее конституционное законодательство. Конституционное законодательство республик в составе Российской Федерации формируется в системе общефедерального конституционного законодательства с учетом его единства и иных, закрепленных в федеральной Конституции принципов, на основе разделения сфер правового регулирования между Федерацией и ее субъектами.

Устанавливая основы правового статуса республик как национально-государственных образований, Конституция Российской Федерации закрепила особое положение республик, их специфичность среди других субъектов Федерации. Республики, хотя и в скобках, названы государствами; они имеют основной закон в виде конституции, причем республики вправе самостоятельно определять способ ее принятия; республики также вправе устанавливать на своей территории, дополнительно к русскому, свой государственный язык. Специфичность конституционно-правового статуса республики усматривается и в решении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П¹, где отмечается, что использование в ст. 5 (ч. 2) Конституции Российской Федерации понятия «республика (государство)» отражает особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Республики осуществляли свое конституционное правотворчество практически с момента образовании Федерации в России, в то время как остальные субъекты Российской Федерации получили такое право лишь с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. Специфичность правового статуса республик в составе Российской Федерации определила, как следствие, особенности структуры и содержания республиканского конституционного законодательства. Конституционное законодательство республики в отличие от уставного законодательства других субъектов Федерации, во-первых, имеет более длительный период развития, т. е. можно говорить о его определенной преемственности и выделять этапы развития. Во-вторых, республиканское конституционное законодательство включает в себя более широкий спектр нормативных правовых актов за счет особенностей сфер регулирования, входящих в его предмет. К таким актам, нехарактерным для остальных субъектов Федерации, относятся, например, законы о порядке принятия и изменения республиканских конституций, конституционные законы об органах государственной власти республики, законы о государственных языках и языках народов республики, о государственных наградах и почетных званиях республики и др. В-третьих, только в республиканских конституциях в качестве их структурных частей содержатся практически одноименные с главами федеральной Конституции главы об основах конституционного строя и правах и свободах человека и гражданина.

Конституционное законодательство республики, его особенности и тенденции развития требуют всестороннего изучения как с теоретической, так и с практической точки зрения. На сегодняшний день отсутствует однозначное определение конституционного законодательства республики и общее понимание его содержания, не сформирован единый подход в определении его структуры. Как узкий, так и широкий взгляд на республиканское конституционное законодательство содержит многозначные трактовки и разные интерпретации состава его структурных элементов. Имеющиеся разноречивые подходы в названных вопросах наблюдаются как при сопоставлении конституционного законодательства уровня Федерации и республиканского уровня, так и при сопоставлении республик между собой. Таким образом, уяснение обозначенных вопросов требует специальных научных исследований.

В настоящей монографии конституционное законодательство республик проанализировано с точки зрения его структуры и содержания, выявлены особенности составляющих его элементов, что позволило приблизиться к разрешению имеющихся на сегодняшний день коллизий и предложить ряд рекомендаций для их разрешения. Были проанализированы нормативные правовые акты федерального уровня, а также огромное количество актов республиканского законодательства, среди которых: конституции республик, конституционные и обычные законы республик, иные нормативные правовые акты республиканского уровня, декларации и заключаемые республиками договоры. Особому анализу подверглись решения Конституционного Суда Российской Федерации, принятые по вопросам конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и вопросам соответствия конституций республик Конституции Российской Федерации, а также решения конституционных судов республик по вопросам толкования республиканских конституций.

Глава 1. Теоретико-правовые основы конституционного законодательства республик

1.1. Эволюция конституционного законодательства республик

1.2. Понятие и состав конституционного законодательства
республик

1.3. Предмет конституционного законодательства республик

1.1. Эволюция конституционного законодательства республик

Республики в качестве составных частей федеративной России впервые были упомянуты в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой в январе 1918 г. III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Декларация объявила, что «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик». Конституция РСФСР 1918 г. включила Декларацию в свой текст, но при этом не установила ни четкие правовые основы, ни организационно-правовые формы и статус субъектов Российской Федерации, в связи с чем ясное представление о территориальном устройстве Российской Федерации в тот момент отсутствовало. Конституция РСФСР определила Россию как федеративное государство с автономными образованиями, в качестве которых называла «национальные республики» и «автономные областные союзы». Практическое формирование федерации началось позднее.

Используемое в отношении республик наименование «национальная республика» позднее было заменено наименованием «автономная республика» и закрепилось уже в Соглашении Российского рабоче-крестьянского Правительства с Башкирским правительством о Советской автономии Башкирии от 20 марта 1919 г. Принятый впоследствии на основе Соглашения Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 19 мая 1920 г. «О государственном устройстве Автономной Советской Башкирской Республики» установил правовое положение республики и по своему значению признавался Центральной Советской властью (неофициально) в качестве Конституции БАССР². В связи с этим названный Декрет может считаться первым актом, составляющим основу конституционного законодательства Башкирской Республики.

Опыт государственного строительства в Башкирской АССР был распространен и на другие советские республики. Аналогичные декреты были приняты и в отношении других образованных в тот период республик³ и послужили основой для развития их конституционного законодательства. Так, в декабре 1921 г. Первый Вседагестанский учредительный съезд Советов принял первую Конституцию Дагестана, основные положения которой были разработаны на основе Конституции РСФСР 1918 г. и документов ВЦИК об образовании Дагестанской АССР. Конституция ДАССР 1921 г. закрепила за республикой конкретные полномочия, обеспечивающие автономное существование Дагестанской Республики, установила систему органов государственной власти и управления республики, закрепила основные принципы избирательной системы и правовой статус граждан. При этом в ней устанавливалось правило, согласно которому республика принимала свою Конституцию без последующего утверждения высшим органом государственной власти РСФСР⁴.

Образование СССР и его конституционное оформление в 1924 г. вызвало изменение правового положения союзных республик, которое, в свою очередь, решительно повлияло на правовой статус автономных республик. Произошли изменения в порядке разработки и утверждения их конституций, в компетенции их высших органов государственной власти и управления, составе и положении наркоматов, в объеме бюджетных прав и т. д. Принятая на основе союзной Конституции Конституция РСФСР 1925 г. имела ряд особенностей в вопросах национально-государственного строительства. В отличие от первой российской конституции, в которой вопросы Федерации были только намечены, Конституция РСФСР 1925 г. уже содержала специальную главу «Об автономных советских социалистических республиках и областях». В названной главе Конституция РСФСР определила систему государственных органов власти и управления в автономных образованиях и регламентировала некоторые вопросы законодательства в автономных республиках. Необходимо заметить, что уже тогда автономным республикам предоставлялось право принимать в качестве своих основных законов Конституции, тогда как автономные области могли принимать только положения. В Конституции РСФСР 1925 г. устанавливался порядок принятия и утверждения республиканских конституций и в ее ст. 44 устанавливалось, что основные законы (конституции) автономных советских социалистических республик, а равно дополнения и изменения этих основных законов (конституций) принимаются их съездами советов, представляются на утверждение Всероссийского центрального исполнительного комитета советов и вносятся на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов. Необходимость утверждения конституций автономных республик центральными органами власти объяснялась тем, что АССР являлась «автономно-политической частью союзной республики»⁵, а союзная республика как суверенное государство распространяла свой суверенитет и на АССР. Также устанавливалось, что конституции автономных республик регламентируют компетенцию предусмотренных Конституцией РСФСР для автономных республик органов государственной власти и управления, а центральные исполнительные комитеты автономных республик издают законодательные акты в соответствии с конституцией и компетенцией республики.

Федеративное устройство Советского государства основывалось на двух видах автономий: национально-государственной (автономные республики) и национально-территориальной (автономные области), и уже в 1920-е гг. на конституционном уровне были закреплены различия в правовом положении автономных образований различных степеней. Автономные республики выделялись своим особым статусом, что проявлялось в том, что, во-первых, автономным республикам предоставлялось право иметь свои конституции, утверждаемые ВЦИК и Всероссийским съездом Советов, в то время как автономные области, как уже было указано, могли принимать только свои положения, утверждаемые затем ВЦИК. Во-вторых, система органов власти автономных республик предусматривалась более широкой и разветвленной, чем система органов власти автономной области. В-третьих, Конституция РСФСР 1925 г. предоставляла автономной республике некоторые законодательные права⁶. Безусловно, особенности правового статуса автономной республики не могли не сказаться и на состоянии и уровне развития ее конституционного законодательства.

В течение 1925–1926 гг. почти все существовавшие в тот период автономные республики подготовили и приняли свои конституции. Отличительной особенностью этих конституций было то, что они рассматривали республику как государство и закрепляли статус автономной республики в качестве «государства рабочих и крестьян», входящего на основе Федерации в состав РСФСР. Несмотря на то, что конституции автономных республик были приняты республиканскими органами власти, они не были утверждены верховными органами государственной власти союзных республик вплоть до принятия следующей Конституции СССР 1936 г. Как пишет Б. Л. Железнов, в комиссии Президиума ВЦИК, созданной для подготовки конституций к утверждению Всероссийским съездом Советов, возникли серьезные разногласия по ряду вопросов, связанных с государственно-правовой квалификацией и некоторыми полномочиями автономных республик⁷. Особенно дискутировался вопрос о том, является ли АССР государством, каковым определяли себя автономные республики в своих конституциях. Некоторые ведомства РСФСР выступали против признания автономной республики государством. После споров на расширенном заседании комиссии в феврале 1926 г. одержало верх мнение не определять АССР как государство. Помимо этого, имелись замечания по ряду конституционных положений, повторяющих нормы Конституции РСФСР, по формулировкам, определяющим полномочия республиканских органов власти, по соотношению нормативных актов центральной власти и нормативных актов республики. По решению комиссии Президиума ВЦИК некоторые нормы республиканских конституций исключались, а некоторые редактировались. В результате комиссия решила отложить рассмотрение конституций АССР «до установления общих начал конституционного законодательства республик»⁸.

Таким образом, до принятия Конституции СССР 1936 г. статус автономных республик регулировался «на основе конституций соответствующих союзных республик и законов об образовании и государственном устройстве, издававшихся высшими органами государственной власти союзных республик при оформлении каждой автономной республики»⁹.

Несмотря на то, что первые республиканские конституции так и не прошли стадии утверждения, они сыграли определенную роль в становлении и развитии конституционного законодательства самих республик, а также конституционного законодательства Советской России в целом. Некоторые их принципиальные положения развивались в текущих актах конституционного законодательства республик, а также в порядке преемственности воплощались в последующих республиканских конституциях (например, положение проекта Конституции БАССР 1925 г. о признании на территории республики в качестве официальных башкирского и русского языков)¹⁰.

Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. унифицировали правовое положение автономных республик, установив, что все они без исключения не входят больше в состав краевых объединений и подчиняются непосредственно РСФСР. Этот факт сыграл большую роль в поднятии авторитета АССР в системе других национально-государственных и административно-территориальных образований Российской Федерации¹¹.

Конституция СССР 1936 г. в ст. 60 устанавливала, что Верховный Совет союзной республики утверждает конституции находящихся в ее составе автономных республик. В Конституции РСФСР 1937 г. закреплялся приоритет и обязательность законодательства РСФСР на территории автономной республики, а также указывалось, что конституции автономных республик строятся в полном соответствии с Конституцией РСФСР и Конституцией СССР и учитывают особенности автономной республики. В 1937 г. все автономные республики приняли новые основные законы, соответствующие Конституции СССР и конституциям союзных республик, а в 1940 г. они были утверждены Верховным Советом РСФСР.

В конституциях всех автономных республик 1937 г. закреплялось общественное устройство, которое почти полностью воспроизводило текст первой главы Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. Некоторые особенности можно было увидеть только в отражении исторических, национальных или других самобытных черт республик. Например, в ст. 2 Конституции СССР и ст. 2 Конституции РСФСР указывалось, что Советы депутатов трудящихся, составляющие политическую основу, выросли и окрепли в результате свержения власти помещиков и капиталистов и завоевания диктатуры пролетариата. В конституциях автономных республик, находящихся в составе РСФСР — Башкирской, Бурятской, Дагестанской, Кабардино-Балкарской, Калмыцкой, Коми, Марийской, Мордовской, Северо-Осетинской, Татарской, Удмуртской, Чувашской и Якутской, было записано, что Советы депутатов трудящихся выросли и окрепли также в результате освобождения народа данной республики от национального гнета царизма и русской империалистической буржуазии и разгрома националистической контрреволюции. А в Конституции Коми АССР в ст. 9 указывалось, что наряду с господствующей формой хозяйства в республике допускается законом мелкое частное хозяйство единоличных крестьян, оленеводов и кустарей, основанное на личном труде и исключающее эксплуатацию чужого труда¹².

При закреплении системы, принципов организации и деятельности органов государства в конституциях АССР соответствующие главы конституций в основном совпадали, а различия объяснялись неодинаковой численностью населения и особенностями административно-территориального устройства каждой автономной республики. Так, в Башкирской и Татарской АССР Советы являлись органами государственной власти в районах, городах, поселках, селах и деревнях; в Дагестанской республике, кроме того, — в аулах, Кабардино-Балкарской АССР — станицах, Бурятской — аймаках, сомонах, улусах¹³.

Практически полное текстуальное совпадение союзной, российской и конституций автономных республик наблюдалось и при регулировании правового статуса граждан, избирательной системы, а также государственных символов и столицы. В литературе отмечалось, что при сопоставлении их статей можно было увидеть, что большая часть статей республиканских конституций полностью воспроизводит соответствующие статьи Конституции РСФСР, остальные же либо конкретизируют ее нормы применительно к особенностям АССР, либо вызваны местными условиями и регулируют отношения, характерные только для автономной республики¹⁴. Изменяться конституции автономных республик могли по решению Верховного совета АССР, принятому большинством не менее двух третей голосов, но с последующим утверждением Верховным советом союзной республики.

Определенной особенностью в конституционном развитии автономных республик обладала Тувинская АССР, вошедшая в состав Союза ССР и РСФСР позднее других автономных республик. После провозглашения Тувы автономной республикой, Верховный Совет Тувинской АССР в 1962 г. принял не конституцию, а временные конституционные законы о государственном устройстве, об органах государственной власти и органах государственного управления, об образовании судебных и прокурорских органов, о гербе, флаге и столице Тувинской АССР, которые были утверждены Верховным Советом РСФСР и были предназначены действовать впредь до принятия Конституции Тувинской АССР. Таким образом, формирование конституционного законодательства этой республики начиналось с конституционных законов.

Принятая в 1978 г. Конституция РСФСР, в отличие от своих предшественниц, признала автономные республики государствами. В главе 8, посвященной автономной республике, она закрепляла, что автономная республика есть советское социалистическое государство, находящееся в составе РСФСР, и вне пределов прав Союза ССР и РСФСР самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. Автономная республика имеет свою конституцию, соответствующую Конституции СССР и Конституции РСФСР и учитывающую особенности автономной республики. Кроме того, теперь не требовалось утверждать конституцию автономной республики Верховным Светом РСФСР. Автономные республики приняли свои обновленные конституции в 1978 г., в связи с чем Президиум Верховного Совета РСФСР на своем заседании только принял к сведению, что соответствующими верховными советами автономных республик утверждены новые конституции АССР.

Содержание Конституции РСФСР 1978 г. и соответствующих конституций автономных республик свидетельствовало о постепенном повышении статуса и роли автономных республик, особенно в решении хозяйственных, социально-культурных и государственных вопросов. Объем законодательных полномочий в конституционном законодательстве автономных республик значительно расширился. Новые Конституции АССР уточнили и конкретизировали ряд полномочий АССР. Теперь уже автономные республики контролировали соблюдение своей конституции, охраняли государственный порядок, права и свободы граждан, устанавливали в соответствии с законодательством Союза ССР и союзной республики порядок организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления СССР и союзной республики и др. В дальнейшем автономные республики развивали свою законодательную деятельность, и, особенно, в таких областях, как народное хозяйство, просвещение, территориальное устройство, здравоохранение, правовая охрана и т. д.

Как и ранее, конституции автономных республик не только практически полностью совпадали по содержанию с конституциями СССР и РСФСР, но и повторяли систему и структуру этих конституций, особенно Конституции РСФСР. Все они имели, как отмечает Б. Л. Железнов, одинаковую систему и структуру, равное число статей (как в целом, так и в разрезе разделов и глав). Различия существовали главным образом лишь в наименованиях республик, которые были включены в текст. Кроме того, ст. 46 в Конституциях Марийской и Удмуртской АССР упоминала только церковь; Башкирской, Дагестанской, Кабардино-Балкарской, Чечено-Ингушской АССР — церковь и мечеть, а Татарской АССР — мечеть и церковь (с учетом соотношения религиозных учреждений); ст. 72 определяла конкретное административно-территориальное устройство каждой АССР и в некоторых конституциях содержала специфические наименования местных Советов — сомонные в Бурятии, станичные в Кабардино-Балкарии, Северной Осетии и Чечено-Ингушетии, наслежные в Якутии; ст. 93 фиксировала различный численный состав депутатов Верховных Советов АССР; ст. 98 — языки местных национальностей, на которых публиковались акты Верховного Совета АССР; ст. 148 — языки судопроизводства; ст. 157 и 158 — особенности герба и флага данной АССР и ст. 159 включала конкретное наименование столицы. В остальном конституции АССР были текстуально идентичны¹⁵.

Конституционное законодательство России советского периода, таким образом, последовательно закрепляло особый статус республики. Это проявлялось в следующем. Во-первых, в 1918 г. только национальные республики были названы в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа — первом документе, закрепляющем федеративное устройство России. Во-вторых, с 1925 г. Конституция РСФСР предоставляла право только республикам иметь свои конституции. В-третьих, российские конституции только для автономных республик предусматривали наличие высших органов государственной власти. В-четвертых, Конституция 1978 г. называла республики советским социалистическим государством, принимающим свою конституцию, а в отношении автономной области и автономного округа предусматривала принятие Верховным Советом РСФСР соответствующих законов.

На всем протяжении государственно-правового развития автономных республик, их конституции как основной элемент республиканского конституционного законодательства, закрепляли конституционно-правовую характеристику республики. В текстах конституций самих автономных республик последние всегда признавались государством. Как государства, автономные республики обладали соответствующей территорией, органами государственной власти, законодательством, имели государственные символы, государственные награды, столицу. Одной из государственно-правовых характеристик республик являлось наличие республиканского гражданства. Исходя из принципа единого союзного гражданства, каждый гражданин автономной республики являлся гражданином соответствующей союзной республики и СССР. Правовое оформление указанных государственно-правовых признаков автономных республик обусловливало принятие и соответствующих актов конституционного значения.

Итак, конституционное законодательство автономных республик советского периода составляли республиканские конституции и законы об их изменениях и дополнениях; республиканские законы, регулирующие организацию и деятельность органов государственной власти республик, порядок проведения выборов в Советы народных депутатов; указы и постановления президиумов верховных советов республик и др. Определенную часть конституционного законодательства образовывали и регламенты верховных советов автономных республик, в которых закреплялась правовая основа организации и деятельности верховного совета республики и его органов. Как таковое, конституционное законодательство республик не выделялось, но опосредованно его можно было усмотреть при формировании различного рода Собраний законодательства¹⁶, в структуре которых выделялось законодательство об общественном и государственном устройстве. В условиях советской системы управления, тоталитарного политического режима республиканские конституции повторяли содержание российской и союзной конституций, имели схожую с ними систему и структуру, базировались на социалистической идеологии, ленинских принципах национально-государственного строительства. Все конституции автономных республик принимались исключительно одним способом — Верховным Советом соответствующей республики. Каких-либо иных способов принятия конституции в советском законодательстве не предусматривалось. Все советские конституции использовали наименование «конституция (основной закон)».

Текстуальная схожесть союзной конституции, конституции РСФСР и конституций автономных республик, характерная для советского периода, сохранялась до начала 1990-х гг., когда происходящие в стране реформы вызвали существенные, принципиальные изменения конституционной системы. Развал Союза ССР поставил необходимость принятия новой конституции России как нового самостоятельного государства, суверенного субъекта международного права. Конституционные реформы коренным образом изменили политический режим, принципы и деятельность органов государственной власти, избирательную систему, ввели новые высшие органы управления государством, изменили социально-экономические основы, а также существенным образом пересмотрели место прав и свобод человека и гражданина в системе ценностей России.

Признание автономных республик в начале 1990-х гг. субъектами Союза ССР, уравнивание их с союзными республиками¹⁷, предложения определять отношения между автономными республиками и союзными республиками, в состав которых они входят, соглашениями и договорами, создало основу для разработки и принятии республиками деклараций о государственном суверенитете, а в дальнейшем для последовавшего за этим так называемого «парада суверенитетов». Толчком к начавшейся конституционной реформе поступило принятие 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР, провозгласившей право каждого народа на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах.

Принятые в 1990–1991 гг. декларации о государственном суверенитете в республиках Северная Осетия, Карелия, Коми, Татария, Якутия, Удмуртия, Бурятия, Башкирия, Калмыкия, Марийской, Чувашской, Тувинской, Чечено-Ингушской, Кабардино-Балкарской, а также декларация Мордовии о государственно-правовом статусе Мордовской ССР и Постановление съезда народных депутатов ДАССР «О государственном статусе Дагестанской АССР» послужили фундаментом для разработки и принятия новых республиканских конституций. Практически все республики отказались от автономного статуса, провозгласили государственный суверенитет и верховенство республиканских законов на территории республики, а также объявили декларации юридической основой для обновления своего конституционного законодательства. Некоторые декларации не содержали упоминания о нахождении республик в составе РСФСР, предусматривали возможность выхода республики из состава СССР и РСФСР и ограничение действия на территории республики нормативных актов, не соответствующих ее суверенному статусу и т. д. В связи с этим вопрос о соответствии Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан Конституции РСФСР стал предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который в своем постановлении от 13 марта 1992 г. № 3-П¹⁸ признал положения названной Декларации не соответствующими Конституции РСФСР.

В результате принятия республиканских деклараций, закрепивших повышение правового статуса всех автономных республик и исключающих из их названия слово «автономия», было установлено новое официальное наименование этих республик — «республики в составе РСФСР»¹⁹. Анализируя значение деклараций, ученые отмечали, что они «…противоречили всем действующим в стране конституциям и знаменовали собой революционный разрыв конституционного поля. Республики… в одностороннем порядке устанавливали свой новый государственный статус, объявляли о своем суверенитете и о необходимости изменения всего конституционного законодательства»²⁰.

Большое политико-правовое влияние на конституционное законодательство республик и в целом на российское законодательство имело подписание Российской Федерацией и ее субъектами 31 марта 1992 г. Федеративного договора, включающего в себя Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. В соответствии с положениями Федеративного договора республики в составе Российской Федерации определялись суверенными, образованными по национально-территориальному принципу; имели собственные конституции; высшие органы государственной власти; располагали широкими полномочиями в сфере правотворчества, экономики, финансов, экологии, социально-культурных вопросах. Федеративный договор был включен в действующую на тот момент Конституцию России. Как следствие, многие республиканские конституции закрепили положения о договорном характере отношений с Российской Федерацией и стали заключать с ней двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. Таким образом, наряду с декларациями, конституционное законодательство республик пополнилось и внутригосударственными договорами. В некоторых республиках договоры о разграничении предметов ведения и полномочий включались в тексты республиканских конституций. Например, Договор между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан был включен в качестве части I Конституции Республики Башкортостан в ее редакции от 3 ноября 2000 г.

Двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик в юридической литературе получили неоднозначную оценку. Политическое значение этих договоров многие авторы видели в снятии напряжения между федеральным центром и регионами, в попытке преодолеть имеющиеся противоречия. Юридическое же значение выразилось в «размывании» конституционного механизма разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, в нарушении принципа равенства субъектов Федерации в отношениях с федеральным центром, и, как следствие, в обострении проявлений асимметричности Российской Федерации. О. Е. Кутафин назвал эти двусторонние договоры «ярким выражением процессов суверенизации и сепаратизма в России»²¹. В обоснование своей точки зрения он писал: «О том, до каких пределов доходило договорное регулирование в рамках единого федеративного государства, свидетельствует Договор «О мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой Ичкерия», подписанный 12 мая 1997 г. В Договоре было использовано неконституционное наименование Чеченской Республики. В нем говорилось о «равноправных отношениях» «высоких договаривающихся сторон», которые должны строиться «в соответствии с общепринятыми принципами и нормами международного права». Поскольку этот Договор был заключен в рамках единого государства, речь шла фактически о признании прекращения федеративных отношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой»²².

Признавая неоднозначную роль договорного процесса в разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и республиками, следует отметить, что заключение договоров явилось результатом объективных обстоятельств. Не четко закрепленный в федеральной конституции правовой статус республик, непоследовательность ряда решений федерального центра во взаимоотношениях с ними послужили причиной наличия большого количества коллизионных положений в республиканском конституционном законодательстве. Как верно отмечалось в литературе, «отсутствовала продуманная государственная концепция дальнейшего развития федеративных отношений, очевидны были изъяны в федеративном государственном строительстве»²³. Договорное регулирование, в этой связи, нередко восполняло имеющиеся конституционные пробелы.

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации уже не включала Федеративный договор и не применяла в своем тексте понятие «суверенные» республики, использованное в тексте Федеративного договора. В ч. 4 п. 1 Заключительных и переходных положений Российская Конституция установила юридическое верховенство своих норм над положениями Федеративного и иных договоров. Кроме того, Конституция Российской Федерации закрепила основные признаки государственного суверенитета России: верховенство федерального права над правом субъектов Федерации; неприкосновенность ее границ и территориальную целостность; единство экономического пространства, бюджетно-финансовой, банковской и денежной систем; единую армию и оборону; самостоятельную внешнеполитическую и внешнеэкономическую деятельность; владение основными стратегическими природными ресурсами, производствами и товарами. Исходя из статуса Российской Федерации, республики в ее составе не могут иметь своей денежной системы, армии, не устанавливают самостоятельно собственного гражданства, не обладают правом одностороннего выхода из состава Российской Федерации и имеют ограниченную международную правосубъектность.

При этом, в 1990-е гг. нормы законодательства ряда республик не совпадали с положениями федеральной Конституции. Примерно пятая часть общего массива региональных правовых актов (включая конституции и уставы субъектов Российской Федерации) противоречили федеральной Конституции, должностные лица в регионах уклонялись от исполнения решений федеральных судов. Особенно это касалось содержания республиканских конституционных норм. Некоторые из республик в своих новых конституциях, принятых уже после вступления в действие федеральной Конституции 1993 г., закрепившей концепцию единства и неделимости государственного суверенитета Российской Федерации, вновь определили себя суверенными государствами. В конституционном законодательстве республик устанавливалось право приостановления действия законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат конституциям или законам республик (конституции республик Саха (Якутия), Дагестан, Тыва, Коми). Например, в соответствии со ст. 41 Конституции Республики Саха (Якутия) законы Российской Федерации, принятые по вопросам, отнесенным к совместному ведению, должны были вступать в силу только после ратификации их Палатой представителей Государственного Собрания Республики. Более того, Республика оставляла за собой право приостанавливать на своей территории действие законов и иных актов Российской Федерации или опротестовывать их в порядке, установленном договором, если они «…нарушали Федеративный договор, противоречили Конституции или законам Республики Саха (Якутия)». Конституция Республики Дагестан в ст. 65 устанавливала: «Действие федеральных законов и других правовых актов Российской Федерации, противоречащих суверенным правам и интересам Республики Дагестан, может быть приостановлено Республикой Дагестан на своей территории».

Суверенные права Российской Федерации ущемлялись через перераспределение предметов ведения Российской Федерации в ведение республик. Например, отдельные республики закрепляли за собой право объявления военного положения и принятия решений по вопросам войны и мира (Тыва); права принятия республиканских законов о воинской службе (Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва); право установления порядка введения чрезвычайного положения на территории республики (Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и др.); право на дачу согласия республики на дислокацию на ее территории воинских формирований (Северная Осетия); право определения всех природных ресурсов, находящихся на территории республики, ее собственностью (Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва); право регулирования вопросов внешней политики и международных отношений; права самостоятельно выступать участником международных отношений, заключать международные договоры (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми и др.).

В целях повышения степени своей государственности в республиках активно формировалось свое законодательство. При этом немалая часть нормативных правовых актов республик практически дублировала федеральные акты, что вело к искусственному расширению массива республиканского законодательства, не обусловленного его реальной необходимостью и, как следствие, не обеспеченного его реальным применением. В этих же целях предпринимались и другие шаги. В юридической литературе отмечалось, что в республиках «введение поста Президента рассматривалось как укрепление суверенитета, повышение самостоятельности республик»²⁴.

Исходя из текстов республиканских конституций 1990-х гг., можно констатировать, что во многих из них фактически обнаруживался отказ от признания основ конституционного строя и принципов федеративного устройства России. По оценке Г. Т. Чернобеля, в 19 из 21 республик в составе Российской Федерации были приняты конституционные акты, которые не соответствовали федеральной Конституции²⁵. Эти конституционные акты закрепляли, что основным законом на их территории является республиканская конституция и констатировалось ее юридическое верховенство (например, ст. 165 Конституции Республики Татарстан, ст. 7 Конституции Республики Ингушетия, ст. 4 Конституции Республики Дагестан). Некоторые конституции, признавая верховенство Конституции Российской Федерации, одновременно закрепляли положение о высшей юридической силе на территории республики республиканской конституции (например, ст. 6 Конституции Республики Адыгея), устанавливали конституционный приоритет республиканского законодательства (ст. 160 Конституции Кабардино-Балкарской Республики).

В обязанность граждан республик в составе Российской Федерации вменялось соблюдать республиканскую конституцию, другие законы республики, в которой они проживают. Об обязанности соблюдать федеральную Конституцию умалчивалось, хотя в соответствии со ее ст. 15 все граждане Российской Федерации, в какой бы республике они ни проживали, обязаны соблюдать федеральную Конституцию.

Анализ правотворчества субъектов Федерации, проводившийся Минюстом России, свидетельствовал о том, что к 2000 г. около 20%²⁶ (а по некоторым данным около 30%²⁷) принимаемых субъектами Федерации актов не соответствовали Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Как отмечал С. А. Авакьян, «по разным данным, на то время в целом не менее 40%, а в некоторых субъектах РФ не менее 60% законодательства противоречило федеральному законодательству»²⁸. По мнению многих авторов, субъекты Федерации либо вторгались в сферу исключительного ведения Федерации, либо расширяли свои полномочия в сфере совместного ведения, либо просто дублировали в своих законах структуру и содержание однотипных федеральных нормативных актов²⁹.

Причиной принятия конституций и уставов субъектов Российской Федерации, не всегда и не полностью соответствующих федеральной Конституции, послужило то, что центр и регионы не пришли к единому мнению на оптимальную модель федеративного устройства, на понимание форм и способов разделения предметов ведения и полномочий, на проблемы суверенитета и связанные с ним вопросы политической и экономической самостоятельности. Также на тот момент отсутствовал правовой механизм приведения в соответствие с федеральным законодательством актов субъектов Федерации, невозможность применения санкций за принятие и реализацию актов, нарушающих Конституцию Российской Федерации. Как следствие, республиканские власти в своем конституционном законодательстве закрепляли собственное видение решения вопросов.

Очевидно, сложившаяся конфликтная ситуация в правовой системе Российской Федерации требовала соответствующего разрешения. Без обеспечения целостности и единства российского конституционного законодательства функционирование государственно-правовых институтов стало невозможно. Необходимо было гарантировать верховенство федеральной Конституции и ее прямое действие на всей территории Российской Федерации, подразумевающее, во-первых, что для ее применения не требуется обязательное издание дополнительных нормативных правовых актов; а во-вторых, что нормы федеральной Конституции не нуждаются в одобрении (ратификации) субъектов Федерации, не могут быть ими аннулированы и должны непосредственно исполняться на территории каждого из субъектов органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, учреждениями, предприятиями, гражданами. Как верно было замечено, «затянувшаяся суверенизация субъектов Федерации должна была получить официальную правовую оценку с тем, чтобы в легитимном отношении внести ясность по концептуальным вопросам государственного суверенитета, предопределяющим содержание конституционного и текущего законотворчества в регионах»³⁰. В этом отношении принципиальное, решающее значение сыграли правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженные в принятом им постановлении от 7 июня 2000 г.³¹ по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также в Определении от 27 июня 2000 г.³² по делу о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия — Алания и Татарстан. Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующими федеральной Конституции положения статей оспариваемых основных законов республик, определяющих суверенный характер государственности данных субъектов Федерации, их право на регулирование вопросов, относящихся к ведению Федерации. Конституционный Суд подтвердил свои правовые позиции, высказанные в ранее принятых им решениях, касающиеся суверенитета Российской Федерации, ее конституционной, а не договорной природы, верховенства федерального права и федерального законодательного разграничения предметов ведения и полномочий, недопустимости передачи предметов ведения Российской Федерации субъекту Федерации. Согласно правовым позициям Конституционного Суда, суверенитет Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. В связи с этим республики не в праве наделить себя свойствами суверенного государства — даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным. Использование в ст. 5 Конституции Российской Федерации понятия «республика (государство)» не означает признания государственного суверенитета этих субъектов Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Таким образом, указанные решения Конституционного Суда Российской Федерации явились правовым основанием для корректировки положений конституционного законодательства республик. При этом конституционные суды некоторых республик в соответствующих решениях давали свое понимание терминам «государство», «суверенитет» и др. Так Конституционный суд Республики Башкортостан в своем Постановлении от 4 октября 2000 г. № 14-П³³ исходил из того, что суверенитет — свойство государственной власти, означающее право последней устанавливать свою компетенцию и принимать на основе закона соответствующие решения. Суверенитет реализуется через компетенцию государственной власти и ее полномочных органов по предметам их ведения. И в связи с этим, по мнению Суда, понятие «государственный суверенитет» следует толковать как обладание Республикой Башкортостан всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предусмотренной ст. 5 (ч. 3), 73, 76 (ч. 4) Конституции Российской Федерации.

В дальнейшем при участии федеральных судебных органов и органов прокуратуры в конституционные тексты республик за период 2000–2002 гг. были внесены многочисленные изменения, учитывающие правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. При закреплении государственно-правового статуса республики из всех республиканских конституций (кроме Конституции Республики Татарстан) было исключено понятие суверенитета республики, а некоторые конституции стали использовать понятие «государственность республики». Так Конституция Республики Башкортостан в ст. 1 закрепила, что государственность Республики Башкортостан выражается в том, что Республика Башкортостан обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан, имеет свою территорию, население, систему органов государственной власти, свою Конституцию и законодательство, а также государственные языки и государственные символы Республики Башкортостан.

Учитывая значительный объем изменений, которые необходимо было внести в конституционные тексты на уровне республик, в начале 2000-х гг. некоторые республики заново приняли свои обновленные конституции. Например, Республика Тыва приняла новую конституцию в 2001 г., взамен ранее действующей с 1993 г.; Республика Дагестан — в 2003 г., взамен действующей с 1994 г.; Чеченская Республика — в 2003 г., взамен действующей с 1994 г. Таким образом, в начале 2000-х гг. можно было говорить о практическом завершении процесса приведения республиканских конституций в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

Впоследствии, основанием вносимых в республиканские конституции поправок послужили многочисленные изменения федерального законодательства, в частности, изменения Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Изменения коснулись порядка формирования и деятельности законодательного (представительного) органа республики, правового статуса высшего должностного лица республики, иных органов государственной власти на уровне республик. Часть изменений касалась процедуры заключения и оформления договоров и соглашений между Российской Федерацией и республиками в ее составе, механизма реализации предметов совместного ведения. Как следствие, соответствующим изменениям подверглись и иные акты конституционного законодательства республик. Необходимо заметить, что сфера отношений, регулируемая вышеуказанным федеральным законом, до сих пор остается крайне нестабильной, что является постоянным источником и поводом для конституционных изменений на уровне республик.

Таким образом, анализируя конституционное законодательство республик, можно выделить несколько этапов его развития:

1) 1920–1936 гг. — период разработки первых республиканских конституций. Эти конституции не были утверждены верховными органами государственной власти соответствующих союзных республик из-за отсутствия установленных общих начал республиканского конституционного законодательства;

2) 1937–1989 гг. — период принятия республиканских конституций в полном соответствии с Конституциями СССР 1936 и 1977 гг. и Конституциями РСФСР 1937 и 1978 гг. Они отличались сходной структурой и практически полной текстуальной идентичностью;

3) 1990–1993 гг. — переходный период, в течение которого республиканское конституционное законодательство подверглось кардинальным изменениям в связи с существенным реформированием российского государства и российского законодательства, а также под влиянием принятых в республиках Деклараций о государственном суверенитете. До принятия российской Конституции 1993 г. в некоторых республиках были приняты свои новые конституции (Саха (Якутия) (1992), Татарстан (1992), Тыва (1993)).

4) 1994–2000 гг. — период принятия республиканских конституций и законодательства в связи с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. В конституции республик данного периода было включено значительное количество положений деклараций о государственном суверенитете республик, Федеративного и иных договоров между Российской Федерацией и республиками о разграничении предметов ведения, в результате чего многие конституционные нормы не соответствовали или противоречили федеральному законодательству;

5) 2000–2003 гг. — период приведения республиканского конституционного законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации, принятых в 2000 г. За указанный период конституции республик было внесено большое количество изменений, например, в Конституцию Адыгеи — 19 раз, Конституцию Алтая, Бурятии, Ингушетии, Коми, Удмуртии, Якутии — по 8–9 раз и т. д. В некоторых республиках конституции были приняты в обновленной редакции (в Башкортостане в 2000 и в 2002 гг.). Часть республик приняли свои конституции заново (Тыва (2001), Дагестан (2003), Чеченская Республика (2003));

6) 2003 г. — по настоящее время — период, для которого характерно в целом соответствие конституционного законодательства республик федеральной Конституции и федеральному законодательству при умеренном разнообразии конституционных норм. Текущие корректировки в подавляющем большинстве случаев вызваны изменениями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Крайняя изменчивость названного федерального закона порождает нестабильность и постоянную подвижность конституционного законодательства республик, что не может служить фактором устойчивого развития законодательства в республике.

Таким образом, конституционно-правовое развитие республик значительно отличается от положения других субъектов Федерации и республиканское конституционное законодательство прошло достаточно большой период развития. Предоставление республике права иметь свою конституцию является традиционным для федеративной России и к настоящему времени практически все республики имеют большой опыт принятия своих конституций. Например, в Дагестане в течение сравнительно небольшого по историческим меркам периода было принято шесть конституций (1921, 1927, 1937, 1978, 1994, 2003 гг.)³⁴. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ обретали свой статус много позже, чем республики, а право законодательной деятельности получили лишь после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. Термин «устав» был введен Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации». При этом нельзя не отметить, что в практике государственного строительства право принятия уставов традиционно закрепляется за территориями местного самоуправления, а не субъектами Федерации.

При формировании своего конституционного законодательства республики, безусловно, проявляли большую самостоятельность. Так, принятыми в 1993 г. Указами Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации», «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации»³⁵ фактически устанавливался разный подход к организации и деятельности органов государственной власти в республиках и остальных субъектах Российской Федерации. Если в отношении республик нормы указов имели рекомендательных характер, то в отношении краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — обязательный. Также свою лепту в усиление разностатусности субъектов Российской Федерации внесла и проявляемая со стороны федерального центра неравная договорная политика, ставящая республики при заключении договоров в особое положение.

Косвенно на различный правовой статус республик и иных категорий субъектов Федерации указывает и Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Пункт 3 ст. 4 Закона предусматривает, что в случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области.

Конституционное законодательство республик формировалось и продолжает формироваться с учетом конституционной характеристики республики как государства. Республиканские конституции и иные акты конституционного законодательства отражают особенности статуса республики, проявляющиеся в том, что: 1) основной закон республики — конституция, причем принимается она способом, самостоятельно определяемым республикой; 2) государственность республики носит национальный характер; 3) республики могут устанавливать дополнительно к русскому свой государственный язык; 4) республики имеют особые наименования высших органов власти (например, «верховные» суды); 5) республики имеют столицу, но не административный центр.

Действующая федеральная Конституция по-разному определяет акты субъектов Федерации в качестве объектов контроля за соответствием Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции). Если к совместному ведению Российской Федерации и республик относится обеспечение соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам конституций и законов республик, то в отношении других субъектов Федерации объектами контроля являются не только уставы и законы, но и иные нормативные правовые акты данных субъектов Федерации³⁶. В этой связи И. А. Конюховой было верно замечено, что субъекты Российской Федерации, с точки зрения их государственно-правовой природы и правосубъектности, и формально юридически, и фактически находятся в неравных правовых условиях³⁷.

Принятый 31 мая 2002 г. Федеральный закон № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в целях обеспечения реализации принципа равноправия субъектов Российской Федерации уже не содержал норму о праве республик обладать своим гражданством. Также и Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 406-ФЗ «О внесении изменения в статью 18 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» запретил использовать в наименовании высшего должностного лица республики слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства — Президента Российской Федерации. До 1 января 2015 г. все республики, главы которых назывались президентами, отказались от этого наименования (кроме Республики Татарстан). Таким образом, наметилась тенденция на уравнивание статуса республик и других субъектов в составе Российской Федерации.

Тем не менее исторические особенности образования России как федеративного государства, а также содержание принципов федеративного устройства, закрепленных в федеральной Конституции, до сих пор обусловливают особое положение республики как субъекта Российской Федерации. Как следствие, конституционное законодательство республики обладает структурными и содержательными особенностями.

1.2. Понятие и состав конституционного законодательства республик

Конституционное законодательство – ведущая, базовая отрасль в системе отечественного законодательства, определяющая общие принципы устройства государства, организации и деятельности государственных органов, функционирования институтов государства. Согласно правовой теории конституционное законодательство представляет собой систему нормативных правовых актов, в которых устанавливаются основы конституционного строя, правовое положение человека и гражданина, федеративное устройство, организация и деятельность органов государственной власти, основы местного самоуправления. Посредством конституционного законодательства обеспечивается целостность и системность всего общероссийского законодательства.

В силу федеративного характера российского законодательства, разделения компетенции между федерацией и ее субъектами, принято выделять федеральный уровень законодательства и уровень законодательства субъектов Федерации. Статья 5 действующей Конституции Российской Федерации закрепляет положение, согласно которому республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.

Основные законы (конституции, уставы) субъектов Российской Федерации обладают высшей юридической силой в региональном законодательстве, выполняют одинаковые функции, но именуются федеральной Конституцией по-разному. В связи с этим базовые отрасли законодательства на уровне субъектов Федерации принято называть конституционным законодательством республик и уставным законодательством краев, областей, городов федерального значения, автономных округов, автономной области.

Понятие «конституционное законодательство» используется достаточно часто, однако его однозначного определения в науке до сих пор не выработано. На нормативном уровне это понятие также не определено. До принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. понятие «конституционное законодательство» встречалось в законах Российской Федерации об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР³⁸, принятых, как указывалось в их текстах, «в целях совершенствования конституционного законодательства».

Перечень отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента Российской Федерации 16 декабря 1993 г. № 2171 «Об общеправовом классификаторе отраслей законодательства» не включал конституционное законодательство в и начинался с «основ конституционного строя». При этом, остальные отрасли законодательства там указывались: гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, жилищное, таможенное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, законодательство об административных правонарушениях и др. В названном классификаторе очевидно просматривался подход к отождествлению конституционного законодательства с законодательством об основах конституционного строя. Позднее данный Указ был признан утратившим силу, а в целях унификации банков данных правовой информации принят новый Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов». В соответствии с новым Указом, правовыми актами, регулирующими конституционный строй, являются Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, и акты конституционного значения. Как видно, в этом документе конституционное законодательство тоже не упоминается, но аналогично определяется через конституционный строй. Некоторые ученые также утверждают, что конституционное законодательство является одновременно продуктом и основной формой закрепления действующего конституционного строя³⁹.

Не упоминается конституционное законодательство и среди отраслей законодательства, входящих как в предметы ведения Российской Федерации, так и в предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленных в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации.

Пожалуй, единственным федеральным нормативным правовым актом, содержащим (причем опосредованно) указание на конституционное законодательство, является Федеральный закон от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», ст. 4 которого упоминает «комитет Государственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства». До октября 2016 г. этот комитет назывался Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству, в настоящее время — это Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству⁴⁰. В Совете Федерации подобный комитет называется по-прежнему — Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству.

На уровне республиканских парламентов только Верховный совет Республики Хакасия содержит в своей структуре комитет по конституционному законодательству, государственному строительству, законности и правопорядку. В этой же республике принят Закон «О конституционной комиссии Республики Хакасия»⁴¹, который определяет в качестве задачи конституционной комиссии анализ изменений в конституционном законодательстве Российской Федерации и выявление положений Конституции Республики Хакасия, требующих соответствующих изменений. В связи с этим названный закон закрепляет полномочие комиссии направлять предложения по совершенствованию конституционного законодательства Республики Хакасия для проведения экспертиз в федеральные органы государственной власти, научные учреждения и организации Российской Федерации.

В нормативных правовых актах других республик термин «конституционное законодательство» сегодня практически не встречается. Ранее, например, постановлением Верховного Совета Республики Башкортостан от 15 июня 1992 г. № ВС-12/6 «О системе законодательства Республики Башкортостан» признавалось необходимым вести настойчивую работу по формированию самостоятельной системы законодательства Республики Башкортостан, имея в виду среди основных направлений его развития конституционное законодательство. Также и ст. 127 Конституции Республики Башкортостан 1993 г. (в ред. до 2000 г.) подтверждала конституционное законодательство в качестве приоритетного направления развития системы законодательства Республики Башкортостан. На сегодняшний день в ежегодных докладах парламента республики о состоянии законодательства Республики Башкортостан классификация республиканского законодательства носит скорее не отраслевой, а тематический характер (например, законодательство в сфере государственного строительства, обеспечения правопорядка и общественной безопасности; законодательство в сфере развития местного самоуправления и демократических институтов и др.).

Вопросы конституционного законодательства республик и уставного законодательства других субъектов Федерации содержатся преимущественно только в небольшом количестве научных исследований⁴², большинство которых проведено достаточно давно. Также всего несколько работ посвящены конституционному законодательству конкретных республик⁴³.

Анализ доктринальных источников показывает, что до сих пор однозначно не решены, а имеют достаточно дискуссионный характер, вопросы понятия, предмета и структуры конституционного законодательства Российской Федерации. Во многих работах исследование конституционного законодательства сводится к исследованию норм Конституции Российской Федерации. И хотя Конституция, как ядро всей правовой системы, оказывает непосредственное влияние на формирование системы законодательства, такого рода отождествление видится не совсем правильным в силу того, что конституционное законодательство регулирует достаточно широкую сферу правовых отношений, тогда как Конституция — только часть из них. Например, российская Конституция содержит немного норм избирательного права и не обособляет их в своей структуре, а избирательное законодательство между тем четко оформлено и определено. В связи с этим конституционное законодательство, безусловно, не исчерпывается нормами Конституции.

Конституция как основной, фундаментальный регулятор правовых отношений, занимает главенствующее положение во всем законодательстве. Но при этом, закрепляя только базовые общественные отношения, в силу своего относительно небольшого объема, конституция содержит лишь их основы. Представляя собой единый акт, конституция только в общих чертах может закреплять политические, экономические, социальные и культурные отношения, обеспечивать их единство и согласованность. Содержание конституции не позволяет отразить в ней все взаимоотношения человека и государства, подробную организацию и деятельность органов государственной власти. Поэтому конституция нуждается в системе других, дополнительных актов, регулирующих конституционно-правовые отношения, в связи с чем, конкретизация и развитие конституционных положений происходит в соответствующем законодательстве.

Как верно было отмечено Г. Н. Андреевой, конституцию следует понимать не просто как единый фундаментальный нормативный документ, но и ее принципы, дух, систему. В этом смысле конституция выступает как своего рода «кодекс» конституционной материи, которую она «сводит воедино»⁴⁴. Исходя из этого, можно считать, что установленные конституцией принципы выступают ведущим правовым началом в других нормативных правовых актах. Так, закрепленные и гарантированные конституциями права и обязанности личности во всех сферах общества, принципы организации и деятельности, а также компетенция органов государственной власти, развиваются положениями законов и подзаконных актов. Все правовые акты, конкретизирующие нормы конституции, исходя из логики конституционного регулирования, находятся в системном единстве с ней и имеют один предмет регулирования.

Схожей позиции придерживаются и другие авторы, которые считают, что конституционные нормы, не способные быть реализованными сами собой, должны иметь продуманное продолжение (конкретизацию) на иных, нисходящих «ступеньках» конституционного законодательства⁴⁵. Оно не должно замыкаться на нормах одной лишь Конституции. Этого явно недостаточно для прямого действия ее норм. Конституционное законодательство обязано развиваться в иных конституционных актах, существование которых предусмотрено Конституцией.

Таким образом, содержание понятия конституционного законодательства ни Российской Федерации в целом, ни отдельной республики в составе Российской Федерации не может исчерпываться нормами соответствующей конституции. В связи с этим конституционное законодательство представляется как совокупность взаимосвязанных правовых актов, комплексно регулирующих наиболее важные, основополагающие публично-правовые отношения, ядром и системообразующим элементом которой является конституция. Правовые акты, составляющие конституционное законодательство, как правило, предусмотрены самой конституцией и приняты уполномоченными органами государственной власти с целью реализации конституционных норм.

Наряду с понятием «конституционное законодательство» в научной литературе используются и другие, близкие к нему по значению понятия. Например, Ю. А. Тихомиров⁴⁶ указывает на «конституционный блок», а Н. А. Михалева⁴⁷ говорит о «конституционной системе».

Конституционный блок в республиканском законодательстве Ю. А. Тихомиров выделяет, говоря о верховенствующем положении конституции в системе законодательства. В зарубежной практике термин «конституционный блок», как правило, используется в научной и политической лексике (но не в законодательстве) романо-германских стран для определения совокупности конституции и органических законов, т. е. актов повышенной юридической силы по сравнению с текущим законодательством⁴⁸. Согласно французской модели конституционный блок состоит из Конституции 1958 г., Преамбулы 1946 г., Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и «признанных законами республики фундаментальных принципов» (т. е. норм органических законов). В Испании ученые включают в конституционный блок Конституцию и органические законы⁴⁹.

Н. А. Михалева под «конституционной системой» понимает «совокупность федеральных и региональных основных законов»⁵⁰. При этом она отмечает, что «конституционную систему» следует отличать от «конституционного законодательства», объединяющего все федеральные и региональные нормативные правовые акты конституционного характера. Конституционное законодательство имеет свою базовую часть — основные законы федерации и субъектов. Таким образом, Н. А. Михалева определяет «конституционную систему» как часть «конституционного законодательства».

О. Е. Кутафин, раскрывая статус республики в составе Российской Федерации как субъекта конституционно-правовых отношений, отмечал, что каждая республика имеет свою «конституционно-правовую систему», которая включает в себя конституцию республики, республиканские законы и другие нормативные правовые акты, изданные в пределах ее компетенции, договоры и соглашения республики с Российской Федерацией, с другими субъектами Федерации, а также с зарубежными странами, акты о делегировании полномочий⁵¹.

Введение в научный оборот, наряду с понятием «конституционное законодательство», понятий «конституционный блок», «конституционная система» и т. п. свидетельствует о сложности структуры конституционного законодательства, его «многослойности», а также о том, что действие конституции не ограничивается только ее нормами, а фактически задействует гораздо больший нормативный массив. В этой связи, выделяя формальный и материальный смысл Конституции, некоторые авторы⁵² подразумевают под материальной Конституцией писаный акт, совокупность актов и конституционных обычаев, регулирующих вопросы конституционно-правового характера. Эти акты отличаются от конституции в формальном смысле по юридическим признакам, но по своей значимости и кругу регулируемых отношений имеют столь же важное значение, как и конституция в формальном смысле слова. Таким образом, в материальном значении конституция понимается широко и фактически включает в себя ряд важнейших нормативных правовых актов конституционного характера⁵³.

Механизм применения и реализации конституции, таким образом, осуществляется при помощи иных актов, находящихся с ней в органической, системной связи. Эти акты, являясь элементами конституционного законодательства, в научной литературе часто называются «конституционными актами», «актами конституционного характера» или «актами конституционного содержания». Например, В. В. Комарова отмечает, что «традиционно конституционное законодательство представляет собой систему конституционных актов, законов, действующих на данном этапе в той или стране. Под конституционными актами в данном случае понимаются акты, содержащие регулирование, предусмотренное Конституцией, базовых вопросов жизнедеятельности государства и общества, а также видоизменяющих текст Основного Закона»⁵⁴.

Другие авторы также используют понятие «конституционные акты» и отмечают, что важнейший содержательный признак конституционных актов заключается в том, что предмет их правового регулирования совпадает с предметом правового регулирования Конституции, причем сами акты, не расширяя сферу правового регулирования Основного Закона, детализируют и развивают содержащиеся в нем конкретные государственно-правовые институты. Иными словами, основным назначением конституционных нормативных актов является органичное дополнение положений Конституции⁵⁵.

Понятие «конституционные нормативные правовые акты» использует Е. С. Аничкин и понимает под ним официальные властные предписания полномочных органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые устанавливают, изменяют или отменяют конституционно-правовые нормы⁵⁶.

Также С. М. Петров и Л. Ю. Грудцына определяют конституционное законодательство через конституционные акты. Они считают, что «конституционное законодательство любой страны переходного периода развития… представляет собой систему конституционных актов… Наряду с конституцией государства эта система включает в себя все законы, с помощью которых вносятся изменения и дополнения в конституцию или проводятся изъятия из нее отдельных положений. К системе конституционных актов относятся также законы, издание которых предусмотрено конституцией»⁵⁷.

Однако при том, что термины «конституционные акты», «акты конституционного характера» или «акты конституционного содержания» довольно часто используются, они исчерпывающим образом нигде не определяются. Хотя всех их объединяют общие признаки (все эти акты органически связаны с конституцией, предусмотрены ею и регулируют конституционно-правовые отношения), считать их синонимами было бы неверно. Какому наименованию отдать при использовании предпочтение — зависит от правовых традиций в государстве.

На наш взгляд, понятие конституционного акта больше характерно для зарубежных стран, в которых конституционные акты служат, по сути, конституциями, или ее составными частями. Использование термина «конституционный акт» в России возможно, но оно неминуемо вызывает ассоциацию с актом, имеющим равные с конституцией силу и значение, что неверно. Говоря о соотношении конституции и других актов в составе конституционного законодательства, С. А. Авакьян справедливо отмечал, что «если руководствоваться идеей равенства с конституцией всех иных нормативных актов, регулирующих общественные отношения в сфере общественно-политического устройства и власти, то необходимо возразить против такого использования понятия «конституционное законодательство»⁵⁸.

«Акты конституционного характера» как наименование тоже допустимо в использовании, но «конституционный характер» правового акта — в достаточной мере оценочное суждение и свидетельствует не обязательно о его свойстве регулировать конституционно-правовые отношения, а, например, о процедурных сходствах такого акта и конституции. Термин «акты конституционного содержания», на наш взгляд, тоже не идеален (акт конституционного содержания может восприниматься как акт, содержащий часть конституционного текста, что не так).

В этой связи в качестве наименования элементов конституционного законодательства предлагается использовать закрепленный в вышеназванном Указе Президента Российской Федерации о классификаторе правовых актов термин «акты конституционного значения», так как, во-первых, по смыслу Указа актами конституционного значения регулируется конституционный строй, а значит, и конституционно-правовые отношения; во-вторых, закрепление актов конституционного значения в Указе дает им необходимую легитимацию. В условиях отсутствия федерального закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации, считаем использование термина «акты конституционного значения» оправданным. Исходя из смысла, в котором это понятие используется в Классификаторе, а именно, как правовые акты, регламентирующие конституционный строй, считаем правомерным определять конституционное законодательство республики как совокупность конституции и находящихся в системной связи с ней актов конституционного значения, регулирующих основополагающие публично-правовые отношения в пределах установленной законом компетенции республики.

«Широта» конституционного законодательства в правовой науке однозначно не установлена, в связи с чем существуют многообразные мнения и взгляды по этому вопросу, обусловленные общей дискуссией о составе законодательства вообще. Как известно, существуют два основных подхода при рассмотрении данного вопроса — узкий и широкий. С. А. Авакьян в этой связи отмечает, что в узком смысле слова законодательство — совокупность только законов государства. В более употребительном широком смысле слова, считает ученый, законодательство — совокупность не только законов, но и иных нормативных правовых актов, принимаемых парламентом, главой государства и правительством, а в федеративном государстве — также договоры федерации и ее субъектов по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий их органов государственной власти и др. В еще более широком смысле слова в законодательство также включаются нормативные правовые акты министерств и ведомств. При наиболее широком подходе в законодательство Российской Федерации включается вся федеральная нормативная правовая база государства, в том числе постановления Конституционного Суда Российской Федерации и руководящие разъяснения пленумов Верховного Суда Российской Федерации⁵⁹. Также и другие авторы⁶⁰ отмечают, что законодательство в широком смысле — система нормативно-правовых актов, а законодательство в собственном смысле слова — совокупность законов.

Итак, законодательство в узком значении охватывает лишь законодательные акты. В юридическом плане это более точное понятие. В этой связи часть ученых⁶¹, например, Ю. А. Тихомиров предлагает отказаться от широкой трактовки законодательства и рассматривать его в более узком смысле — как упорядоченную совокупность собственно законов⁶². Однако практика убедительно доказывает удобство и распространенность использования именно широкого подхода к понятию законодательства. В научной литературе нередко термин «законодательство», вопреки его буквальному значению (как системы законодательных актов), используется в значении «система нормативных правовых актов»⁶³. Включение в состав законодательства подзаконных нормативных правовых актов видится необходимой мерой (скорее вынужденной), в связи с тем, что, отсекая пласт подзаконных актов, правовое регулирование в полной мере становится невозможным. Но включать в законодательство подзаконные нормативные акты необходимо осторожно. По этому поводу С. Л. Зивс считал, что «любой ведомственный акт без каких-либо уточнений и оговорок к законодательству отнести нельзя»⁶⁴. «Широкий» смысл законодательства поддерживается и другими учеными⁶⁵ и обозначает законодательство как совокупность, систему всех нормативных правовых актов, принятых уполномоченными на то органами государства, которые при главенствующей роли закона располагаются в соответствии с их юридической силой.

Доктринальная полемика о составе законодательства обусловлена также и тем, что правовыми актами этот состав не определяется. При этом следует отметить, что, например, официальное периодическое издание «Собрание законодательства Российской Федерации» формируется на основе «широкой» трактовки законодательства. В нем публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции России и соответствии ей законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов. В имеющихся на сегодняшний день проектах федерального закона о нормативных правовых актах, который с 1995 г. так и не рассмотрен Государственной Думой в окончательной редакции, ясно просматривается понятие законодательства именно в широком смысле. Так, например, в одном из последних проектов закрепляется, что Конституция Российской Федерации и нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти составляют федеральное законодательство. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и нормативные правовые акты органов местного самоуправления составляют законодательство субъектов Российской Федерации.

Также в широком смысле на федеральном уровне определяются, например, жилищное, воздушное, бюджетное законодательство. В соответствии с Жилищным, Воздушным, Бюджетным кодексами Российской Федерации в состав соответствующего законодательства включаются федеральные законы, изданные в соответствии с ними указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

При этом уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное законодательства составляют только законодательные акты. Статья 3 Гражданского кодекса Российской Федерации называется «Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права» и в ч. 2 закрепляет, что гражданское законодательство состоит из «настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов». В комментарии к Гражданскому кодексу Российской Федерации⁶⁶ специально поясняется, что Акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты не входят в состав гражданского законодательства, являются источниками гражданского права, оставаясь подзаконными актами.

Аналогичное (узкое) понимание законодательства, но с включением в него законодательных актов субъектов Федерации, также можно увидеть и в другом отраслевом законодательстве. Например, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Семейным, Трудовым, Земельным, Водным, Лесным кодексами Российской Федерации соответствующее законодательство включает в себя федеральные законы и принятые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации.

Таким образом, на сегодняшний день следует признать отсутствие однозначного понимания состава законодательства в Российской Федерации. В широком смысле система законодательства совпадает с системой нормативных правовых актов. В узком смысле система законодательства, как система только законодательных актов, является лишь составной частью общей системы нормативных правовых актов государства.

На уровне субъектов Российской Федерации структура законодательства также однозначно не определяется. В отличие от Российской Федерации, во многих республиках (Адыгея, Алтай, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Карелия, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия — Алания, Хакасия) уже давно приняты свои законы о нормативных правовых актах республики. В Татарстане принят закон о своде законов, в Бурятии — о законопроектной деятельности, в Республике Саха (Якутия) — о правовых актах органов государственной власти республики. Указанные республиканские законы определяют понятие, систему и виды нормативных правовых актов, основные положения правотворческой деятельности органов государственной власти республики, процедуру подготовки и принятия нормативных правовых актов и иные вопросы, связанные с применением и действием законодательства. Интересна с этой точки зрения норма ст. 6 Закона Республики Мордовия от 21 февраля 2002 г. № 10-З «О правовых актах Республики Мордовия», определяющая состав федерального законодательства. Она гласит: «Используемое в законодательстве Республики Мордовия и иных правовых актов органов государственной власти Республики Мордовия понятие «федеральное законодательство» охватывает нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, если иное не следует из содержания соответствующего правового акта». С теоретической точки зрения видится не совсем корректным определять понятие федерального законодательства в законе республики, но учитывая, что федеральный законодатель более двадцати лет не определяет это понятие на своем уровне, а многие субъекты Федерации за это время сформировали соответствующее законодательство, принятие указанной нормы следует признать адекватным действием.

Следует отметить, что в вышеназванных республиканских законах система законодательства республики понимается также в широком смысле. Например, Закон Республики Алтай от 5 марта 2008 г. «О нормативных правовых актах Республики Алтай» устанавливает, что законодательство Республики Алтай представляет собой систему нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Республики Алтай и (или) непосредственно населением на референдуме Республики Алтай. Подобным же образом, через понятие системы нормативных правовых актов, определяется система законодательства в Законе Республики Хакасия «О нормативных правовых актах Республики Хакасия», в Законе Республики Мордовия «О правовых актах Республики Мордовия», в Законе Республики Северная Осетия — Алания «О нормативных правовых актах Республики Северная Осетия — Алания», в Законе Республики Дагестан «О нормативных правовых актах Республики Дагестан».

Республики в целом проявляют единообразный подход к определению видов нормативных правовых актов. Это, как правило: конституция республики, законы республики, указы и распоряжения главы республики, постановления законодательного (представительного) органа республики, постановления и распоряжения правительства республики, приказы министерств, комитетов и иных республиканских органов исполнительной власти республики. Но есть, безусловно, и определенные особенности законодательства некоторых республик. Так, например, в республиках Алтай, Ингушетия, Карачаево-Черкесия, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Хакасия предусмотрены конституционные законы. В республиках Дагестан и Ингушетия предусмотрены законы о поправках к соответствующей республиканской конституции. В республиках Адыгея, Мордовия в состав нормативных правовых актов включены договоры (соглашения) республики и ее органов государственной власти. В республиках Северная Осетия — Алания и Кабардино-Балкария систему нормативных правовых актов республики, в том числе, составляют и нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Республики Дагестан и Кабардино-Балкария включают в систему нормативных правовых актов республики нормативные постановления конституционного суда соответствующей республики.

В доктринальных источниках в отношении пределов республиканского законодательства также нет однозначного мнения. Например, Т. Н. Рахманина, отстаивая «узкую» трактовку регионального законодательства, пишет: «не углубляясь в ведущуюся в настоящее время среди ученых-юристов полемику по этому поводу, отметим лишь, что законодательство, систему законодательных актов субъекта Федерации, на наш взгляд, составляют Конституция, Устав (учредительные документы) и законы субъекта Федерации»⁶⁷.

Некоторые ученые придерживаются широкой трактовки республиканского законодательства. Так И. Г. Дудко считает, что «в систему законодательства субъектов Федерации входят не только «исходные» нормативные правовые акты (конституция, устав, закон, указ, постановление), но и вспомогательные, в том числе интерпретационные, акты. Элементами системы выступают нормативные договоры, соглашения субъектов Федерации, формируя своеобразную подсистему»⁶⁸. Очевидно, что существующее разнообразие подходов к определению законодательства на региональном уровне обусловлено отсутствием единообразного подхода в этом вопросе на федеральном уровне.

Отсутствие однозначного подхода к определению границ законодательства, как на федеральном уровне, так и на уровне республик, обусловливает такое же отсутствие однозначного подхода к определению пределов конституционного законодательства. В связи с этим конституционно-правовая наука использует и узкий, и широкий подходы. Например, В. В. Комарова справедливо замечает: «Возможно, термин «конституционное законодательство» целесообразно использовать и в широком, и в узком смыслах»⁶⁹.

В узком смысле под конституционным законодательством на федеральном уровне понимается сама Конституция Российской Федерации, законы о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы, другие законы конституционно-правового характера. Так Ю. А. Тихомиров выделяет девять видов законов⁷⁰, образующих конституционное законодательство: Конституция Российской Федерации как основа конституционного законодательства; конституция республики в составе Российской Федерации как основной закон субъекта Федерации; устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа как основной закон соответствующего субъекта Федерации; федеральные конституционные законы и конституционные законы ряда республик; федеральные законы, регулирующие конституционно-правовые отношения; законы о поправках к Конституции Российской Федерации; законы субъектов Федерации, принятые в соответствии с их конституциями или уставами, а также кодексы; федеральные законы о ратификации международных договоров Российской Федерации; модельные законы, принимаемые Межпарламентской ассамблеей СНГ (ст. 204 Регламента Государственной Думы предусматривает рассмотрение рекомендательных законодательных актов и принятие решения по их реализации).

Также в узком смысле рассматривает конституционное законодательство и Е. С. Аничкин: «Представляется, что широкая трактовка конституционного законодательства, во-первых, не отражает сущность и особенности собственно закона; во-вторых, нивелирует различия между законом и подзаконным нормативным актом; в-третьих, оставляет открытым вопрос о соотношении понятий «законодательство» и «система нормативных правовых актов», насыщая первое неадекватным по объему содержанием. Число законов в последние годы заметно увеличилось, усилилась их роль как нормативных актов высшей юридической силы, что обусловливает необходимость понимания конституционного законодательства в узком смысле слова»⁷¹.

Спорность и многообразие воззрений на конституционное законодательство иллюстрирует тот факт, что даже между сторонниками одного и того же взгляда на его состав нет единого подхода. Так, отстаивая «узкий» смысл конституционного законодательства, М. С. Саликов ограничивает его состав федеральной Конституцией и конституциями субъектов Российской Федерации⁷², а Л. И. Ибрагимова, включает в конституционное законодательство Конституцию Российской Федерации, законы Российской Федерации о поправках к ней, конституции и уставы субъектов Российской Федерации и законы о поправках в конституции и уставы субъектов Российской Федерации⁷³.

Понятие конституционного законодательства в узком смысле (как системы законодательных актов), безусловно, в теоретико-правовом аспекте более точно, оно адекватно обеспечивает суть закона и его признаки и в условиях активной законодательной деятельности обеспечение социальной значимости закона, особенно в базовых, фундаментальных отношениях чрезвычайно важно. Однако, отсекая огромный массив подзаконных правовых актов, невозможно обеспечить прямое действие конституционных норм в силу высокой степени их обобщенности. Все акты конституционного регулирования «не помещаются» в рамки узкой трактовки. Очевидно, конституционные нормы должны находить отражение в других правовых актах, существование которых, как правило, предусмотрено самой Конституцией. Обширность состава конституционного законодательства обусловлена необходимостью полноценной реализации конституционных норм. В этом проявляется специфика конституционного законодательства, отличающая его от законодательства иных отраслей.

В связи с этим, на наш взгляд, конституционное законодательство следует рассматривать в широком аспекте, включая помимо законодательных актов еще и другие нормативные правовые акты, например, подзаконные акты, договоры, декларации и др. Н. А. Михалева, выделяя в конституционном законодательстве базовую часть — основные законы федерации и субъектов, относит к нему все федеральные и региональные нормативно-правовые акты конституционного характера⁷⁴. По мнению других ученых, конституционное законодательство на федеральном уровне включает не только Конституцию Российской Федерации, но и федеральные конституционные законы, а также договоры, заключенные между Российской Федерацией и ее субъектами⁷⁵; подзаконные нормативные акты конституционного характера, включая внутрифедеральные договоры и решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании федеральной Конституции⁷⁶. Часть ученых включает в подзаконные акты конституционного характера также указы Президента Российской Федерации, постановления и регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации⁷⁷.

К актам конституционного характера ученые относят и государственные декларации. Например, Е. В. Колесников отмечал, что Декларация о государственном суверенитете РСФСР 1990 г. и Декларация прав и свобод человека и гражданина 1991 г. «решают вопросы суверенитета, свободы личности и нового государственного строительства, социально-политического развития, а потому имеют конституционный характер»⁷⁸. Актом конституционного значения назвал Декларацию о государственном суверенитете РСФСР С. А. Авакьян⁷⁹. Хотя в Конституцию РСФСР этот акт включен не был, в соответствии с ним вносились изменения в ее текст. И Декларация о государственном суверенитете, и Декларация прав и свобод человека и гражданина послужили основой для разработки новой российской Конституции и обновления соответствующего законодательства.

Особенность конституционного законодательства заключается в том, что оно регулирует наиболее важные общественные отношения в сфере государственного устройства, положения человека и гражданина в государстве, функционирования государственной власти и органов местного самоуправления. Как было показано выше, иные, отрасли законодательства (гражданское и уголовное, например) рассматриваются как совокупности только законодательных актов. В отличие от них, нормы конституционного законодательства «пронизывают» все другие отрасли законодательства, носят всеобъемлющий характер. Как верно было подмечено, нужно четко различать собственно конституционный и «подконституционный» уровни регулирования. Конституционная норма допускает совмещаемый с ней второй уровень, если в ней содержится отсылка к закону, вводятся правовые формы реализации конституционной нормы или устанавливаются процессуальные нормы⁸⁰. Таким образом, акты конституционного значения, указанные в конституции, предусмотренные конституцией в целях ее реализации, фактически и составляют этот второй, «подконституционный» уровень.

Специфика конституции как нормативного правового акта, обладающего общим, всеобъемлющим характером, свойственна и для конституции на уровне республики. Несмотря на то, что предмет регулирования республиканской конституции, безусловно, ограничен компетенцией республики, качественные ее свойства сохраняются. Находясь в рамках своих предметов ведения, конституция республики, также, как и федеральная конституция, содержит положения и принципы организации государственной власти на своей территории, закрепляет правовой статус человека и гражданина, территориальное устройство, государственные символы и др. В этой связи конституционное законодательство республики также можно рассматривать в широком смысле, как совокупность не только конституции и законов, принятых в ее развитие, но и иных правовых актов.

Широкая трактовка конституционного законодательства республики поддерживается также рядом авторов. Например, К. А. Ишеков, отмечает, что категорию «конституционное законодательство» с определенной долей условности можно использовать… применительно к конституциям, законодательным и подзаконным актам республик в составе Российской Федерации, призванным регулировать наиболее важные правовые отношения республиканского уровня»⁸¹.

Законодательные акты, безусловно составляют основу конституционного законодательства. Закон конституционно-правового содержания, как базовый элемент конституционного законодательства республик, обладает высшей юридической силой и обеспечивает верховенство в системе нормативных правовых актов. Эти свойства обусловлены тем, что законы принимаются высшими законодательными (представительными) органами республик или путем народного голосования; законы направлены на регулирование наиболее важных общественных отношений; законы всегда нормативны и рассчитаны на многократное применение; законы принимаются в особом порядке, установленном конституцией республики и регламентом парламента; законы подлежат опубликованию и обязательны для исполнения; законы могут быть изменены или отменены только в особом порядке, аналогичном порядку их принятия.

Как уже отмечалось, сама республиканская конституция, как правило, предусматривает необходимость принятия тех или законов, развивающих ее нормы. В частности, может быть прямое указание на вид или наименование закона, которым должен быть урегулирован вопрос. Как правило, конституционные тексты содержат статьи с перечнем вопросов, которые должны быть урегулированы республиканским законом, причем перечень этот не всегда носит исчерпывающий характер. Отдельные статьи конституции также могут предусматривать принятие закона для урегулирования каких-либо отношений. Так, например, ст. 65 Конституции Республики Башкортостан устанавливает, что статус столицы Республики устанавливается законом Республики Башкортостан, ст. 78 — что порядок обнародования Конституции Республики определяется законом Республики Башкортостан, ст. 115 — что бюджетное устройство в Республике определяется федеральными законами и законами Республики Башкортостан, ст. 122 — что музыка и текст Государственного гимна Республики утверждаются законом республики. В Конституции Республики Мордовия предусматривается принятие республиканских законов, регулирующих осуществление полномочий, возложенных на Совет Государственного Собрания Республики Мордовия (ст. 84), а также структуру Правительства Республики (ст. 90). В Конституции (Основном законе) Республики Саха (Якутия) ч. 2 ст. 86 закрепляет, что организация и порядок деятельности Конституционного Суда республики определяются Конституцией и законами Республики Саха (Якутия), а порядок наделения полномочиями и деятельности мировых судей устанавливается федеральным законодательством и законодательством Республики. Подобные нормы содержатся во всех без исключения республиканских конституциях.

Разделяя широкий смысл конституционного законодательства республик, А. В. Лесин включает в него, помимо конституции и законов, постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации⁸².Также автор особо выделяет помимо названных элементов акты официального толкования и договоры (соглашения).

Включение в состав конституционного законодательства республик договоров (соглашений) о разграничении полномочий следует признать оправданным по следующим основаниям. Договор о разграничении полномочий принимается в целях эффективного правового регулирования определенных общественных сфер жизнедеятельности соответствующей республики и Российской Федерации в целом, т. е. имеет государственное значение и носит публичный характер. Договор служит средством реализации установленного ст. 72 Конституции Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, т. е. принимается во исполнение федеральной Конституции. К тому же договор принимается при участии законодательного (представительного) органа республики, высшего должностного лица республики и иных заинтересованных органов государственной власти республики. Принимая во внимание, что договор обретает юридическую силу через принятие соответствующего федерального закона, он, безусловно, становится элементом конституционного законодательства. Соглашения, хотя и не утверждаются федеральным законом, но имеют те же цели, носят также публично-правовой характер, заключаются с участием заинтересованных исполнительных органов государственной власти, высшего должностного лица республики, Правительства Российской Федерации. Все это позволяет говорить о соглашениях как элементах конституционного законодательства.

В состав конституционного законодательства республики, на наш взгляд, правомерно включить и декларации, как правовые акты, имеющие конституционно-правовое значение. В них могут закрепляться новые принципы и концепции, служащие ориентиром для совершенствования действующего законодательства или принятия нового, улучшения развития какой-либо сферы или государства и общества в целом. Однако, на сегодняшний день, в большинстве своем, декларации имеют значение только в историческом аспекте. Декларации, принятые республиками в 1990–1991 гг., провозглашали государственный суверенитет республик и выполняли роль источника для принятия новых конституций. Например, Декларация о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 г. в ст. 5 устанавливала, что она является основой для разработки Конституции Татарстана и развития законодательства республики. Тем самым Верховный Совет Республики Татарстан придал этому документу основополагающее юридическое значение. Впоследствии Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением от 13 марта 1992 г. № 3-П⁸³ признал положения Декларации, ограничивающие действие законов Российской Федерации на территории Республики, не соответствующими Конституции РСФСР. Таким образом, говорить о действии подобных деклараций в настоящее время нельзя.

Декларацией с иным содержанием является Декларация Верховного Совета Республики Северная Осетия о принятии и объявлении Конституции Республики Северная Осетия — Алания 1994 г. Такого рода декларации, безусловно, включаются в состав республиканского законодательства, как и те, которые возможно будут появляться в развитие публично-правовых отношений особой важности.

Включение актов официального толкования республиканских конституций в состав конституционного законодательства требует особого обоснования. В республиканских актах толкования выявляется смысл и содержание конституции республики, могут восполняться конституционные пробелы, поэтому эти акты становятся как бы частью конституционного текста. Они не применяются самостоятельно, а только в единстве, одновременно с толкуемой нормой. Следовательно, акты толкования сохраняют актуальность, пока толкуемая норма действует. Можно считать, что акты официального толкования как интерпретационные акты, образуют необходимые фрагменты конституционного текста и являются по своей юридической силе близкими юридической силе Конституции. Таким образом, конституцию республики и ее истолкование следует рассматривать в неразрывном единстве. На сегодняшний день в ряде республик (Адыгея, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Коми, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Татарстан, Тыва) соответствующими конституционными судами принято достаточно большое количество постановлений о толковании положений республиканских конституций.

При этом, как верно было замечено, акты официального толкования не направлены на регулирование каких-либо отношений, основная их цель — разъяснение уже действующей нормы⁸⁴. Добавим, что хотя акты конституционного толкования изданы компетентными государственными органами, имеют обязательный характер и публикуются в официальных источниках, действуют непосредственно и обеспечиваются государством, но они не могут считаться самостоятельным элементом конституционного законодательства по ряду причин. Во-первых, акты толкования конституции не имеют самостоятельного значения, следуют ее судьбе и применяются только вместе с ней. Во-вторых, акты толкования не занимают отдельного места в иерархической системе элементов конституционного законодательства, а связь иерархического типа является главной в системе законодательства. В-третьих, акты толкования находятся в более близком «родстве» с конституцией и связаны только с ее нормами. Поэтому акты толкования присутствуют в конституционном законодательстве не в качестве его отдельного элемента, а в качестве акта, дополняющего конституцию и занимающего с конституцией одну позицию. В этой связи следует согласиться с Ю. А. Тихомировым, рассматривающим толкование как смысловой элемент конституционной нормы и средство применения и развития конституционного законодательства⁸⁵.

Как уже отмечалось, подзаконные нормативные правовые акты также регулируют конституционно-правовые отношения и могут включаться в конституционное законодательство. Так, например, федеральная Конституция предусматривает изменение ст. 65 посредством, в том числе, и Указа Президента Российской Федерации об изменении наименования субъекта Российской Федерации. Аналогично указы (акты) высших должностных лиц республик входят в конституционное законодательство, если необходимость их принятия продиктована осуществлением его конституционных полномочий, а также если эти акты направлены на детализацию и конкретизацию конституционных норм, и их принятие служит применению и реализации конституции. Например, в соответствии со ст. 84 Конституции Республики Коми Глава Республики Коми определяет структуру органов исполнительной власти Республики. Во исполнение этой конституционной нормы был принят Указ Главы Республики от 22 сентября 2014 г. № 96 «О структуре органов исполнительной власти Республики Коми». Аналогичным образом во исполнение ст. 46 Конституции Карелии был принят Указ Главы Республики Карелия от 16 июня 2012 г. № 51 «О структуре органов исполнительной власти Республики Карелия».

Среди подзаконных актов конституционного значения можно также назвать определенные акты законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти республики. Это могут быть постановления (например, регламенты) законодательных органов, содержащие нормативные предписания в сфере их деятельности, некоторые процессуальные действия и детализирующие конституционные нормы. В регламентах допустимо полное воспроизведение конституционных норм о законотворческом процессе, о взаимоотношениях законодательного органа с другими органами государственной власти, о статусе депутата и др., в связи с чем регламенты необходимо признать вспомогательными по отношению к конституции актами и элементами конституционного законодательства. Высшие органы исполнительной власти республики, осуществляя предписанную конституцией республики компетенцию, также, тем самым, реализуют конституционные нормы. Правовые акты правительства республики, содержащие и конкретизирующие конституционно-правовые нормы, действуют во исполнение республиканской конституции и регулируют значительный объем публичных отношений в сфере управленческой деятельности. Поэтому акты конституционного значения высших органов исполнительной власти также составляют конституционное законодательство республики.

Совокупность правовых актов конституционного законодательства республики представляет собой органическую систему. Все ее элементы связаны между собой и расположены в определенной иерархии, производной от юридической силы актов. В связи с этим в системе конституционного законодательства существует определенная соподчиненность ее элементов. Республиканские конституции и республиканское законодательство о нормативных правовых актах республики устанавливают некоторые иерархические правила их взаимодействия. Так, например, Закон Республики Мордовия от 21 февраля 2002 г. № 10-З «О правовых актах Республики Мордовия» в ст. 15 устанавливает, что Конституция Республики Мордовия вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Республики Мордовия. Далее по степени убывания юридической силы указываются законы Республики Мордовия, правовые акты Государственного Собрания Республики Мордовия, Главы Республики Мордовия, Правительства Республики Мордовия и исполнительных органов государственной власти Республики Мордовия. Аналогичные нормы встречаются и в правовых актах некоторых других республик.

Таким образом, под конституционным законодательством республики понимается совокупность республиканской конституции и иных правовых актов конституционного значения, регулирующих основополагающие публично-правовые отношения в пределах установленной законом компетенции республики, как правило, указанных в тексте конституции, осуществляющих наряду с ней конституционно-правовое регулирование и образующих с конституцией единую систему. Эти акты характеризуются тем, что, во-первых, все они регулируют конституционно-правовые отношения; во-вторых, приняты уполномоченными органами государственной власти республики; в-третьих, как правило, предусмотрены конституцией; в-четвертых, органически развивают и дополняют друг друга.

С учетом вышесказанного, предлагается включать в состав конституционного законодательства республики: конституцию республики, законы об изменении и поправках к конституции, договоры и декларации, конституционные законы (в тех республиках, где они предусмотрены), а также, как правило, прямо указанные в тексте конституции законы и правовые акты органов государственной власти республики. Акты толкования республиканской конституции как акты, ее дополняющие, входят в состав конституционного законодательства как неотъемлемая часть конституции и не занимают самостоятельного места в его системе.

1.3. Предмет конституционного законодательства республик

Конституционное законодательство республик в составе Российской Федерации формируется в системе общефедерального конституционного законодательства с учетом его единства и иных, закрепленных в федеральной Конституции принципов, на основе разделения сфер правового регулирования между Федерацией и ее субъектами. Как отмечается в правовой литературе, содержание конституционного регулирования в республиках в принципиальных вопросах аналогично федеральному конституционному регулированию, не может противоречить последнему и затрагивает закрепленные федеральной Конституцией основы конституционного строя, основы правового положения человека и гражданина, государственное и административное устройство, систему республиканских органов государственной власти и их полномочия, организацию местного самоуправления⁸⁶.

Предмет конституционного законодательства республик определяется, исходя из установленной федеральной Конституцией и федеральным законодательством компетенции республики. При этом, как верно было замечено в юридической литературе, предмет регионального конституционного (уставного) регулирования этими актами определяется фрагментарно и, фактически, регионы самостоятельно, методом проб и ошибок, формировали свои нормативно-правовые системы во главе с конституциями (уставами)⁸⁷.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами закрепляется в федеральной Конституции в качестве одной из конституционных основ. Из смысла ст. 71, 72 и 73 следует, что принятие республиками своего законодательства осуществляется в пределах полномочий республики по предметам совместного ведения России и республики, а также по предметам исключительного ведения республики.

Конституционное законодательство не содержится в перечне отраслей законодательства, отнесенных к предметам ведения Российской Федерации или ее совместного с субъектами ведения, закрепленными в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Но, содержащиеся в них сферы правового регулирования с учетом ст. 73 Конституции позволяют выявить часть вопросов, подлежащих регулированию конституционным законодательством республики. Так, при верховенстве федерального законодательства в предмет конституционного законодательства республик, в частности, входят вопросы соответствия конституций и законов республик Конституции Российской Федерации и федеральным законам; защиты прав и свобод человека и гражданина; основы регулирования земельной собственности и других природных ресурсов; общие принципы налогообложения; вопросы обеспечения законности и правопорядка; установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; кадры судебных и правоохранительных органов; международных и внешнеэкономических связей республик и другие вопросы.

Ряд статей федеральной Конституции прямо указывает на отдельные вопросы, подлежащие урегулированию конституцией республики. Так из смысла ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации следует, что в компетенцию республики входит принятие республиканской конституции и каждая республика самостоятельно избирает один из трех существующих в конституционной практике способов (принятие конституции на референдуме, парламентом, либо специально созданным органом). В этом вопросе проявляются различные подходы. Из действующих на сегодняшний день республиканских конституций подавляющее большинство принято соответствующими законодательными (представительными) органами республик (Саха (Якутия), Башкортостан, Татарстан, Бурятия, Коми, Удмуртия, Северная Осетия — Алания, Хакасия, Адыгея, Карелия, Карачаево-Черкесия, Алтай, Кабардино-Балкария, Чувашия, Крым), т. е. парламентским способом. В некоторых республиках (Дагестан, Калмыкия, Мордовия, Марий Эл) конституции приняты специально созданными органами (конституционными собраниями), а в некоторых (Ингушетия, Тыва, Чеченская Республика) — с использованием референдума. В конституциях, законодательных актах, парламентских регламентах республик закрепляются процедуры принятия конституций, порядок их изменения и внесения поправок. Порядок осуществления конституционных процедур в республиках неоднократно становился предметом толкования республиканских конституционных судов, т. е. этот вопрос регламентирован помимо законодательных актов еще и актами конституционного толкования.

Часть 1 ст. 66 Конституции Российской Федерации закрепляет, что статус республики определяется, помимо федеральной Конституции, также и конституцией республики. Конституционные положения, закрепляющие статус республики, содержатся, большей частью, в главе об основах конституционного строя, с которой начинаются практически все республиканские конституции (кроме Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия, в которой нет деления на главы). Все республики, закрепляя свой статус, исходят из положения ст. 5 федеральной Конституции о том, что республика есть государство. В конституциях некоторых республик помимо главы об основах конституционного строя содержатся специальные главы о государственном устройстве и административно-территориальном устройстве республики.

Большая часть республик позиционирует себя как «демократическое правовое государство в составе Российской Федерации» (Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Крым, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Тыва, Чеченская Республика). Республика Татарстан именует себя демократическим правовым государством, объединенным с Российской Федерацией и являющимся субъектом Российской Федерации. Часть республик (Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Удмуртия) называет себя «республикой (государством) в составе Российской Федерации». Республики Алтай, Калмыкия и Хакасия определяются в соответствующих конституциях как равноправные субъекты Российской Федерации, являющиеся ее составной частью, а Чувашия «есть республика в составе Российской Федерации». Таким образом, все республики в своих конституционных текстах отражают факт нахождения республики в составе Российской Федерации. При этом Республика Саха (Якутия), например, согласно ст. 1 своей Конституции имеет свою территорию, население, Конституцию и законодательство, систему органов государственной власти, а также государственные символы и государственные языки. Республика Бурятия и Республика Алтай имеют свою Конституцию, законодательство, территорию, государственные языки, систему органов государственной власти и местного самоуправления, государственные символы.

Обеспечение соответствия республиканских конституций и законов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству гарантируется обязательным закреплением в конституциях республик верховенства и высшей юридической силы Конституции Российской Федерации. Практически все республиканские конституции в той или иной степени закрепляют в своих текстах положения о прямом действии федеральной Конституции и верховенстве федерального законодательства. Так, ст. 6 Конституции Республики Адыгея, ст. 1, 2, 8 Конституции Тывы устанавливают, что Конституция Российской Федерации, федеральные законы имеют верховенство и прямое действие на территории Республики Адыгея. Статья 7 Конституции Удмуртии закрепляет положение, согласно которому Конституция Российской Федерации и федеральные законы подлежат государственной защите на территории Удмуртской Республики. Встречаются и особые формулировки. Так, например, Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) в ст. 8 говорит о прямом действии не федеральной Конституции, а федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации, что нельзя признать достаточным.

Помимо прямого действия и высшей юридической силы федеральной Конституции республиканские конституции закрепляют обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации (например, ст. 4 Конституции Мордовии, ст. 5 Конституции Карачаево-Черкесии, ст. 7 Конституции Республики Крым).

Однако существуют республиканские конституции, которые прямо не закрепляют приоритет и верховенство федеральной Конституции. Например, верховенство федеральной Конституции не закрепляется в Конституции Республики Башкортостан, а ее ст. 14 и 60 предписывают обязанность соблюдать Конституцию Республики Башкортостан, законы и иные нормативные правовые акты Республики Башкортостан. При этом ч. 2 ст. 71 закрепляет полномочие Государственного Собрания Республики Башкортостан по обеспечению соблюдения Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а ст. 85, 87, 92 содержат обязанность соблюдать и обеспечивать исполнение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства для Главы Республики и Правительства Республики Башкортостан. В этой связи заметим, что содержание и смысл положений ст. 15 федеральной Конституции обусловливают необходимость их воспроизведения в конституции каждой республики в составе Российской Федерации.

Нельзя не обратить внимание на положения Конституции Республики Cаха (Якутия), закрепляющей в ст. 41 право республики ставить вопрос о приостановлении действия или об отмене федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в случае, если они нарушают Федеративный или иной договор либо приняты в нарушение полномочий и предметов ведения Республики. В данном случае очевидна некорректность указанной нормы в отношении федерального закона, так как сформулированное правомочие не имеет правового закрепления на федеральном уровне, и, как следствие, не имеет регламентированной процедуры его осуществления. Прямое действие на всей территории России федеральной Конституции и федерального законодательства, принятого по предметам ведения Российской Федерации, означает, что они не нуждаются в подтверждении республиками, не могут быть ими приостановлены или аннулированы и должны исполняться на территории республики всеми органами государственной власти и местного самоуправления, должностными лицами, учреждениями, предприятиями, гражданами.

В предмет конституционного законодательства республик включается вопрос об изменении их границ, так как в соответствии с ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. В связи с этим республиканские конституции закрепляют, что границы между республикой и соседними субъектами Российской Федерации могут быть изменены только по взаимному их согласию в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Также и вопрос о территориальном устройстве республик входит в предмет их конституционного законодательства, что подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации в своем решении от 17 апреля 1996 г.⁸⁸ Конституционный Суд отметил, что вопрос о территориальном устройстве республики по своей природе имеет конституционное значение, при этом республика вправе решить его сама.

Регулированию конституционным законодательством на уровне республики подлежат вопросы установления государственного языка республики и его употребления в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик. Это следует из ч. 2 ст. 68 Конституции РФ. Все республики, кроме Карелии, ввели на своей территории второй государственный язык — язык соответствующей титульной нации и приняли соответствующие законы о государственных языках республики или языках народов республики. В некоторых республиках в качестве государственных дополнительно к русскому провозглашаются несколько языков, например в Дагестане, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Крыму. Статус государственных языков и их соотношение с русским языком в конституционном законодательстве республик устанавливается по-разному: где-то они равноправны, где-то существует приоритет русского языка в некоторых сферах (деятельности органов государственной власти, избирательных кампаниях, референдумах и др.). Предметом конституционного законодательства республики также следует считать и вопросы гарантий права на сохранение родного языка, создания условий для его изучения и развития для всех народов, проживающих на территории республики.

В предмет конституционного законодательства республик входит также и закрепление собственной компетенции республики, выступающей как элемент республиканской государственности. Согласно ст. 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти. Часть республиканских конституций содержит статьи с указанием предметов ведения республики (например, Адыгея, Алтай, Бурятия, Мордовия, Коми), из которых ясно просматривается предмет их конституционного законодательства. Это: принятие конституции республики, ее изменения и дополнения; административно-территориальное устройство; установление системы органов государственной власти республики; регулирование республиканской собственности; принятие республиканских программ в области государственного, экономического, социального, культурного и экологического развития; республиканский бюджет, республиканские налоги и сборы; осуществление международных и внешнеэкономических связей; установление государственных символов, наград и почетных званий, праздников. При, безусловно, общем характере предмета республиканского конституционного законодательства, в каждой республике могут быть свои особенные вопросы, отражающие историческую, географическую, национальную и иную специфику республики. Так, например, ст. 69 Конституции Кабардино-Балкарии предусматривает решение вопросов по принятию, обустройству соотечественников, в том числе репатриантов, прибывших из-за рубежа, в соответствии с законодательством Российской Федерации; ст. 38 Конституции Республики Саха (Якутия) — вопросов о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера; ст. 60 Конституции Хакасии — вопросов обеспечения самобытного развития народов Хакасии, сохранения культуры коренного этноса, обеспечения прав национальных меньшинств.

Необходимо заметить, что вопросы, подлежащие регулированию республиканским конституционным законодательством, указаны не только в федеральной Конституции, но и в соответствующем федеральном законодательстве. Например, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 5, закрепляя основные полномочия законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, перечисляет и вопросы реализации избирательных прав, порядка назначения и проведения республиканского референдума, установления административно-территориального устройства республики, системы исполнительных органов государственной власти республики и др.

Также, в некоторых специальных законах, например, Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» указывается, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация — в ведении субъекта Российской Федерации. В связи с этим конституционное законодательство республик регулирует и часть вопросов государственной гражданской службы и включает в свой состав соответствующие правовые акты.

Достаточно активно республики закрепляют в своем конституционном законодательстве полномочия в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Все республиканские конституции (за исключением Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия) имеют главы, посвященные правам и свободам человека и гражданина либо их защите, в которых они закрепляют вслед за федеральной Конституцией установленный ею правовой статус человека и гражданина. В своем конституционном законодательстве республики не могут устанавливать нормы, умаляющие или отменяющие отдельные права и свободы, гарантированные федеральной Конституцией. При этом, республиканский законодатель обладает определенной свободой в закреплении и обеспечении механизма защиты прав и свобод, в определении их гарантий. Н. С. Бондарь совершенно справедливо отмечает, что субъекты Федерации могут устанавливать (конкретизировать) механизмы реализации тех или иных прав, свобод и обязанностей на территории данного субъекта Российской Федерации; закреплять дополнительные (региональные) гарантии реализации прав, свобод и обязанностей, осуществляя тем самым правовое регулирование⁸⁹.

Такие дополнительные социальные и экономические гарантии в ряде республиканских конституций содержатся нередко. Например, ст. 50 Конституции Республики Татарстан закрепляет положения, согласно которым государство создает условия для осуществления права на труд несовершеннолетними, инвалидами и иными гражданами, нуждающимися в социальной защите и испытывающими трудности в поиске работы, и в случаях, предусмотренных законом, организует их обучение и переквалификацию, а ст. 53 закрепляет обязанность государства обеспечивать экологическую безопасность и рациональное природопользование, принятие мер по сохранению и оздоровлению окружающей среды. В Республике Алтай закрепляется право на отдых и досуг и обеспечивается создание условий для полезного использования свободного времени (ст. 46 Конституции Алтая). Статья 25 Конституции Республики Карелия предусматривает в республике дополнительное социальное обеспечение.

Учитывая национальный характер республиканской государственности, многие конституции республик защищают национальные и этнические права и свободы. Например, в Республике Алтай проживающим на ее территории народам обеспечивается защита от посягательств на их этническую самобытность, гарантируется защита исконной среды обитания и традиционного самобытного уклада жизни и хозяйствования коренного народа и малочисленных этнических общностей в местах их компактного проживания (ст. 22 и 24 Конституции Республики Алтай).

Положения конституций республик Алтая (ст. 49), Адыгеи (ст. 35), Карачаево-Черкесии (ст. 35), Саха (Якутии) (ст. 11), Чеченской Республики (ст. 35) и др. говорят об общественно-полезном труде, почитании старших, уважении к женщине, милосердии, любви к Отечеству, гостеприимству и содержат нормы воспитательного характера.

В целях обеспечения дополнительных гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а также для ее осуществления, конституционным законодательством республики может учреждаться должность уполномоченного по правам человека, либо иные государственные должности, создаваться государственные органы. Порядок организации и осуществления деятельности уполномоченного по правам человека в республике также определяется конституционным законодательством республики.

Самой объемной сферой регулирования конституционным законодательством республики является сфера организации и деятельности системы органов государственной власти, которая согласно ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации устанавливается республиками самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Исходя из норм Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», под регулирование конституционным законодательством республик подпадает образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти республик, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти. Из смысла статей названного закона следует, что в конституционном законодательстве республик могут устанавливаться: система органов государственной власти республики, включающая законодательный и высший исполнительный органы, иные органы государственной власти, а также их полномочия. По усмотрению республики конституционным законодательством может быть также установлена должность высшего должностного лица республики.

Конституционным законодательством республики устанавливаются наименования законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего исполнительного органа республики, их структура с учетом исторических, национальных и иных традиций республики. Например, в Республике Алтай парламент называется Государственное Собрание — Эл Курултай; в Республике Адыгея — Государственный Совет — Хасэ; в Республике Башкортостан — Государственное Собрание — Курултай; в Республике Бурятия и Республике Калмыкия — Народный Хурал; в Республике Саха (Якутия) — Государственное Собрание (Ил Тумэн); в Республике Тыва — Верховный Хурал. Также конституционным законодательством республик устанавливается число и срок полномочий депутатов законодательного органа, закрепляется статус депутата, гарантии депутатской деятельности и порядок подготовки и проведения выборов. Практически все республики имеют развитое избирательное законодательство, а в некоторых из них (например, Башкортостан, Татарстан) приняты кодексы о выборах, комплексно регулирующие вопросы проведения избирательных кампаний на территории республики.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» прописывает ряд положений, касающихся и других процедурных вопросов деятельности органов государственной власти республики. Согласно нормам названного закона, в конституции республики может предусматриваться, например, порядок принятия законодательным (представительным) органом республики решения о самороспуске.

Конституционное законодательство республики на основе федерального закона регулирует выборы высшего должностного лица республики, определяет срок его полномочий и возможность замещения должности повторно, а также предусматривает должностное лицо для временного исполнения обязанностей высшего должностного лица. Практически все республиканские конституции закрепляют текст присяги высшего должностного лица республики, которую он приносит при вступлении в должность. При этом республиканский законодатель должен учитывать, что в соответствии с вышеназванным Федеральным законом (ст. 18) присяга приносится на верность народу и Конституции Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации. Наименование должности высшего должностного лица республики в соответствии с этим же законом устанавливается с учетом исторических, национальных и иных традиций республики. Несмотря на национальный характер государственности республики, в отличие от ее законодательного (представительного) органа, наименования высшего должностного лица республики определены безотносительно к республиканским национальным традициям. На сегодняшний день все республики именуют своих высших должностных лиц Главами республик (за исключением Республики Татарстан, сохранившей наименование «президент»), и только в конституциях республик Башкортостан и Саха (Якутия) наименования глав республик дополнительно продублированы соответственно на башкирском языке и языке саха.

Система и структура исполнительных органов в республиках устанавливается в предусмотренных республиканской конституцией законодательных актах или актах высшего должностного лица республики. Опираясь на нормы федерального законодательства, республиканский законодатель регулирует вопросы организации исполнительного органа, его наименование, структуру; порядок деятельности и компетенцию, а также ответственность.

Определенная часть компетенции в конституционной сфере принадлежит республикам и в части устройства судебной власти. Функционирование судебных органов на территории республики регламентируется на основе Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». В соответствии с ним, на территории Российской Федерации помимо федеральных судов действуют конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, входящие в судебную систему Российской Федерации. Некоторые республики предусмотрели создание конституционного суда для рассмотрения вопросов соответствия законов республики, нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления республики конституции республики, а также для толкования конституции республики. Организация и деятельность конституционного суда республики регламентируется ее конституцией и законом. Что касается мировых судей, то их порядок назначения (избрания), полномочия и организация деятельности устанавливаются законом республики на основе и с учетом федерального законодательства.

В конституциях, законах республики, регламентах палат ее парламента прописывается процедура законотворческого процесса в республике. В частности, с учетом требований федерального закона закрепляется право законодательной инициативы и определяется круг субъектов этого права. Республиканской конституцией определяется срок, в течении которого принятые законодательным органом государственной власти республики законопроекты направляются для обнародования высшему должностному лицу. Порядок обнародования конституции или закона республики устанавливается конституцией и законом республики. Во многих республиках, как было показано выше, приняты свои законы о нормативных правовых актах, позволяющие регламентировать систему законодательства республики, регулировать вопросы разграничения правотворческих полномочий республиканских органов государственной власти, определять порядок подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов республики, определять способы разрешения юридических коллизий.

Таким образом, в общем виде, в предмет конституционного законодательства республик правомерно включать сферы отношений, связанные со статусом республики в составе Российской Федерации, в части, не урегулированной федеральной Конституцией; с основами организации государственной власти республики; с дополнительными гарантиями прав и свобод человека и гражданина⁹⁰.

Очевидно, что акты федерального конституционного законодательства принимаются уполномоченными субъектами федерального уровня, а акты конституционного законодательства республик — уполномоченными субъектами уровня республик. При этом, необходимо учитывать, что конституционно-правовое регулирование на территории республики осуществляется актами конституционного законодательства обоих уровней и при том, что оно в определенной части самостоятельно, в большей своей части оно вторично, производно от федерального. Республиканское конституционное законодательство действует не изолированно, его системность в данном случае обеспечивается и обусловливается прямым действием федеральной Конституции, которое проявляется в непосредственном действии конституционных норм и единых конституционных принципов на всю общероссийскую систему законодательства, общественно-политическую и социально-экономическую практику. В связи с этим определенная часть конституционного законодательства республики воспроизводит федеральные нормы, например, закрепляя народный суверенитет и признание человека высшей ценностью, провозглашая правовое государство, верховенство права и закона, политический и идеологический плюрализм, разнообразие видов и форм собственности, свободу экономической и творческой деятельности и др.

Определенная сфера отношений в конституционном законодательстве республик регламентируется путем конкретизации федеральных норм с учетом местных исторических, географических, национальных, экономических и других особенностей республики. Фактически только небольшая часть норм конституционного законодательства республик носит учредительный характер. Эти нормы раскрываются исключительно в сфере предметов ведения республики и полномочий республики по предметам ее совместного ведения с Российской Федерацией. Но даже и в этой сфере республики принципиально связаны в своем нормотворчестве содержанием федерального законодательства, которое следует учитывать при регулировании собственных предметов ведения. Как уже было отмечено, конституционное законодательство республики находится в федеральной системе законодательства и учитывает верховенство и приоритет последнего. В связи с этим говорить о нем как о правовом фундаменте для развития иных отраслей законодательства республики нельзя. Конституционное законодательство республики практически не имеет в качестве своего предмета вопросов, смежных с другими отраслями и с этой точки зрения не имеет такого «всепроникающего» разветвления, как конституционное законодательство Российской Федерации.

Нормы конституционного законодательства республики, регламентирующие статус республики, включают в себя также и федеральные нормы, воспроизводимые в республиканских актах. В этом аспекте содержание конституционного законодательства республики и предмет конституционного законодательства республики не совпадают по объему — содержание охватывает более широкий спектр отношений, чем предмет. Следовательно, базовый, фундаментальный характер конституционного законодательства на уровне республики проявляется в отношении только тех норм, которые составляют его предмет.

Таким образом, в предмет конституционного регулирования на уровне республики правомерно включить статус республики, в части, не урегулированной федеральной Конституцией; дополнительные (по сравнению с федеральной Конституцией и федеральным законодательством) гарантии прав и свобод человека и гражданина; формирование, компетенция и порядок деятельности законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов государственной власти республики; формирование и развитие республиканского законодательства⁹¹. К предмету конституционного законодательства республики также, по нашему мнению, следует отнести регулирование вопросов территориального устройства республики, государственных символов, наград и почетных званий республики, статус ее государственного языка, столицы.

Анализируя развитие конституционного законодательства республик за последнее время, можно заметить уменьшение нормативных актов республик, принятых в сфере собственного правового регулирования. Как справедливо было отмечено⁹², крайне незначительно и количество институтов конституционного права, самостоятельно регламентируемых субъектами Российской Федерации в соответствии со ст. 73 и 76 (ч. 4) российской Конституции. К тому же, эти институты не являются системообразующими для конституционного законодательства субъектов Российской Федерации. Помимо этого, большое количество актов принимается с целью внесения изменений и дополнений в ранее принятые акты, в связи с тем, что достаточно активно изменяется само федеральное законодательство. Так, например, более половины принятых законов Республики Саха (Якутия) (960 законов) направлено на приведение республиканского законодательства в соответствие с федеральным законодательством, в связи с чем, объем законов о внесении изменений в действующие законы Республики Саха (Якутия) многократно превышает объем самостоятельных (базовых) законов⁹³. Одной из главных причин существующей ситуации является детальное регулирование федеральным законодателем вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Федеральные законы «об общих принципах» фактически не оставляют республиканскому законодателю самостоятельного места в правотворчестве, в связи с чем, конституционное законодательство республик находится в состоянии постоянной корректировки.

Глава 2. Декларации и договоры в конституционном законодательстве республик

Декларации, как политико-правовые акты, закрепляя основополагающие принципы развития общества и государства на определенном этапе развития, играют большое значение в регулировании конституционно-правовых отношений. Посредством деклараций может провозглашаться самостоятельность новых государств, осуществляться какие-либо принципиальные изменения в деятельности государственного управления. Иногда декларации констатируют принятие новой конституции. Так, например, образование РСФСР сопровождалось принятием Декларации прав народов России (1917 г.) и Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа (1918 г.). В 1922 г. Декларацией об образовании СССР вместе с соответствующим Договором было оформлено создание СССР. Принятие Конституции СССР 7 октября 1977 г. осуществлялось с одновременным принятием Декларации Верховного Совета СССР о принятии и объявлении Конституции (Основного закона) СССР.

Декларации, как правило, содержат положения и принципы, имеющие характер ориентира в конституционно-правовом регулировании, закрепляют направления и приоритеты для развития государства и его законодательства, провозглашают новые концепции развития государственности. В этой связи Е. В. Колесников, например, отмечал, что Декларация о государственном суверенитете РСФСР и Декларация прав и свобод человека и гражданина «в условиях становления новой российской государственности выполняли роль конституционного закона»⁹⁴.

Необходимо отметить, что декларации представляют собой акты представительного органа, принимаются не народом, а производными от него органами государственными власти. Так, в свое время декларации были приняты III Всероссийским съездом Советов и Советом Народных Комиссаров РСФСР, Верховными Советами РСФСР и СССР, а также Съездом народных депутатов РСФСР.

Декларации, как правило, появляются в период существенных перемен, перед принятием значительных по своему содержанию конституционных актов или сопутствуют их принятию. На провозглашенных в декларациях политико-правовых ориентирах, как правило, принимается конституция, содержащая в том или ином виде положения декларации. При этом декларации могут оставаться самостоятельным документом, а могут включаться или воспроизводиться позднее в конституционных текстах. Так, Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая в целях решения национального вопроса и закреплявшая положение о том, что Российская Советская республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик полностью включалась в текст первой Конституции РСФСР 1918 г. Декларация об образовании СССР 1922 г. составляла часть Конституции СССР 1924 г. В силу того, что декларации регулируют основополагающие общественные отношения, носят общий, программный характер, для их эффективной реализации, как правило, необходимо конкретизировать соответствующие положения в дополнительных законодательных актах. Так, принятие Декларации о языках народов России от 25 октября 1991 г. сопровождалось принятием Закона от 25 октября 1991 г. «О языках народов Российской Федерации».

В конституционном законодательстве Российской Федерации также можно выделить Декларацию о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и Декларацию прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г., положения которых были впоследствии включены в Конституцию Российской Федерации. Все идеи, закрепленные в названных Декларациях, также получили свое отражение в статьях федеральной Конституции 1993 г. Например, ст. 3 Конституции Российской Федерации закрепила положение, согласно которому носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ, ст. 4 — что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, ст. 26 — что каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества.

Оценивая назначение деклараций, С. А. Авакьян справедливо отмечал, что они не просто осуществляют конституционно-правовое оформление общественных отношений, но и «являются документами сильного политического звучания. Посредством слова «декларация» подчеркивается программный характер того, что провозглашено. Декларации обращены не только к статусу созданного или провозглашенного, но и к сознанию народа»⁹⁵.

На уровне республик соответствующее конституционное законодательство также включает в себя декларации, принятые республиками в определенные периоды их государственно-правового развития. Как правило, конституции республик включают в своих текстах в обязательном порядке отражают закрепленные в декларациях основные идеи и принципы. Конституции некоторых республик содержат ссылки даже на международные декларации, но только исключительно в связи с закреплением правового статуса личности. Так преамбула Конституции Республики Бурятия признает приоритет общечеловеческих ценностей, право народов на самоопределение, права и свободы, закрепленные во Всеобщей Декларации прав человека, других международно-правовых актах и в Конституции Российской Федерации. Статья 18 Конституции Адыгеи устанавливает, что «на территории Республики Адыгея гарантируется осуществление всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Адыгея, Всеобщей декларацией прав человека и иными международными правовыми актами»⁹⁶.

Основную массу республиканских деклараций представляют, безусловно, декларации о государственном суверенитете соответствующей республики, принятые в период 1990–1992 гг. Первой республикой, принявшей 20 июля 1990 г. Декларацию о государственном суверенитете, была Северо-Осетинская Республика. В последующем аналогичные декларации были приняты:

Карельской Республикой (9 августа 1990 г.);

Республикой Коми (29 августа 1990 г.);

Татарской Республикой (30 августа 1990 г.);

Якутской Республикой (27 сентября 1990 г.);

Удмуртской Республикой (30 сентября 1990 г.);

Бурятской Республикой (10 октября 1990 г.);

Башкирской Республикой (11 октября 1990 г.);

Республикой Калмыкия (18 октября 1990 г.);

Марийской Республикой (22 октября 1990 г.);

Чувашской Республикой (24 октября 1990 г.);

Республикой Тува (1 ноября 1990 г.);

Чечено-Ингушской Республикой (27 ноября 1990 г.);

Кабардино-Балкарской Республикой (31 января 1991 г.).

В декабре 1990 г. Мордовия приняла Декларацию, но не о государственном суверенитете, а о государственно-правовом статусе Мордовской ССР, предусмотревшей отказ от автономного статуса республики. Подобный акт был принят в мае 1991 г. Дагестаном. В 1992 г. объявили себя суверенными республиками в составе РСФСР четыре автономных области — Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская, Хакасская, а также Ингушетия, выделившаяся из Чечено-Ингушской республики⁹⁷.

Практически во всех декларациях провозглашался отказ от автономного статуса и признание республики в качестве суверенного государства. При этом земля, природные богатства и другие ресурсы объявлялись исключительной собственностью народа республики, закреплялись собственная территория и гражданство, государственные символы республики (герб, флаг, гимн) и государственный язык. Практически все декларации указывали, что они являются основой для разработки конституции и республиканского законодательства. Некоторые декларации ограничивали действие федерального законодательства на территории республики. Показательны в этой связи положения Декларации о государственном суверенитете Калмыцкой Советской Социалистической Республики от 18 октября 1990 г., которая устанавливала, что «в целях обеспечения политических, экономических и правовых гарантий суверенитета Калмыцкой ССР устанавливается верховенство Конституции Калмыцкой ССР и законов Калмыцкой ССР. Законы РСФСР и СССР, принятые в соответствии с полномочиями, добровольно переданными республикой в ведение органов власти РСФСР и СССР, имеют высшую юридическую силу на ее территории. Законы и акты органов РСФСР и СССР не должны нарушать права Калмыцкой ССР. Действия актов РСФСР и Союза ССР, вступающие в противоречие с суверенными правами Калмыцкой ССР, приостанавливаются. Разногласия между Калмыцкой ССР, РСФСР и Союзом ССР разрешаются на основе соответствующих договоров».

Другие республики также закрепляли противоречащие федеральному законодательству положения. Например, Декларация Татарской Советской Социалистической Республики от 30 августа 1990 г. не упоминала о том, что Татарская Республика остается субъектом РСФСР; декларации Советской Республики Тува от 12 декабря 1990 г. и Коми Советской Социалистической Республики от 29 августа 1990 г. предусматривали возможность выхода из состава СССР и РСФСР путем референдума.

Декларация о государственном суверенитете Татарской ССР явилась предметом рассмотрения Конституционного Суда РСФСР в деле о проверке конституционности ряда правовых актов Республики Татарстан, по результатам которого 13 марта 1992 г. было принято Постановление № 3-П⁹⁸. В своем решении Конституционный Суд указал, что не может оставить без внимания тот факт, что, в отличие от подобных деклараций других республик в составе РСФСР, Декларация о государственном суверенитете Республики Татарстан совершенно не упоминает о том, что Республика Татарстан состоит в РСФСР и о верховенстве законов РСФСР над законами Республики Татарстан. Отрицание принципа верховенства федеральных законов над законами субъектов федерации противоречит конституционному статусу республики в федеративном государстве, препятствует формированию правового государства. Провозглашение в Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан безусловного приоритета Конституции и законов Республики Татарстан на всей территории республики противоречит конституционным положениям. В связи с этим все нормы Декларации и законодательных актов Республики Татарстан, в которых ставилось под сомнение ее нахождение в составе Российской Федерации, верховенство федеральной Конституции и федерального законодательства, а также нормы, провозглашавшие Татарстан суверенным государством, субъектом международного права, строящим свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками на основе равноправных договоров, были признаны неконституционными.

Оценивая сущность республиканских деклараций, Б. Л. Железнов отмечал, что республики, считавшиеся автономными и не имевшие права на выход из федерации, в одностороннем порядке устанавливали свой новый государственный статус, объявляли о своем суверенитете и о необходимости изменения всего конституционного законодательства… знаменовали собой революционный разрыв конституционного поля⁹⁹. Как справедливо отмечалось в правовой литературе, принятие в республиках деклараций о государственном суверенитете усилило сепаратистские настроения в этих республиках, привело к игнорированию многими регионами законов Российской Федерации, резкому нарушению хозяйственных связей и существенному ухудшению дел в экономике России¹⁰⁰.

Как уже отмечалось, декларации рассматривались республиками как основа для разработки конституций и развития законодательства, и некоторые республики в связи с этим придавали декларациям статус закона. Так п. 10 Декларации о государственном суверенитете Башкирской ССР устанавливал, что «Декларация действует с момента ее принятия и имеет силу закона».

После принятия в 2000 г. Конституционным Судом Российской Федерации соответствующих решений по вопросам суверенитета в Российской Федерации многие республики, изымая из конституционных текстов упоминание о государственном суверенитете республики, уточняли свои позиции по декларациям. Для того чтобы вывести из правового пространства республики несоответствующие федеральной Конституции нормы деклараций, республики предпринимали разные пути. Одни республики переводили декларации из разряда законов в разряд политико-исторических документов, другие — переписывали положения деклараций, третьи — прямо утверждали, что никаких юридических последствий декларация не несет. В частности, ст. 2 Закона Чувашской Республики от 23 июля 2001 г. № 33 «О приведении некоторых законов Чувашской Республики в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством» установила: «В связи с принятием 30 ноября 2000 г. Конституции Чувашской Республики, а также учитывая, что Декларация о государственном суверенитете Чувашской ССР, принятая Верховным Советом Чувашской ССР 24 октября 1990 г., носит характер торжественного программного заявления, определяющего задачи и основные направления по разработке новой Конституции Чувашской республики, и в настоящее время сама по себе не несет никаких правовых последствий, принятие данного акта в форме закона признать утратившим силу и считать этот акт Декларацией». Похожие законодательные коррективы были внесены и в Республике Бурятия¹⁰¹, в соответствии с которыми, Декларация о государственном суверенитете Республики Бурятия от 8 октября 1990 г. была признана утратившей силу. Декларация о государственном суверенитете Коми Советской Социалистической Республики от 29 августа 1990 г. тоже была признана утратившей силу, но не Законом республики, а постановлением Государственного Совета Республики Коми от 26 сентября 2001 г.

В Республике Башкортостан Декларация о государственном суверенитете Башкирской ССР была откорректирована Государственным Собранием Республики Башкортостан, которое своим постановлением от 27 января 2005 г. исключило из текста Декларации положение о том, что Декларация имеет силу закона. А в Татарстане Верховный суд Республики Татарстан по результатам рассмотрения заявления Прокурора Республики о несоответствии нормам Конституции Российской Федерации и решениям Конституционного Суда Российской Федерации п. 1 и 2 данной Декларации в своем Определении от 17 июня 2004 г. установил, что Декларация сама по себе ничего юридически не регламентирует без законодательной реализации, а значит, не требует принятия каких-либо действий по ее изменению.

Таким образом, как верно отмечал Б. Л. Железнов, декларации республик о государственном суверенитете, даже если первоначально они считались в республиках законами, по своей юридической природе не являлись нормативными правовыми актами, а были программными документами политического и идеологического характера, оказавшими значительное влияние на последующее формирование конституционно-правового поля в стране¹⁰².

Сегодня ссылки на Декларации о государственном суверенитете республик как политико-правовой источник в текстах республиканских конституций можно встретить только в преамбуле конституций и только в качестве основания переименования (преобразования) республики в 1990 г. Так Преамбула Конституции Республики Башкортостан указывает, что образованная в 1919 г. Башкирская автономная республика в составе РСФСР была преобразована в 1990 г. в Республику Башкортостан в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете. Преамбула Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) гласит, что образованная в 1922 г. Якутская Автономная Советская Социалистическая Республика в 1990 г. преобразовалась в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете республики в Якутскую-Саха Советскую Социалистическую Республику.

В конституционном законодательстве республик существуют и декларации другого рода — декларации, посредством которых осуществляется принятие или введение в действие республиканских конституций. Например, принятие Конституции Северной Осетии — Алании в 1994 г. было оформлено Декларацией Верховного Совета Республики Северная Осетия о принятии и объявлении Конституции Республики Северная Осетия — Алания. Декларация включена в текст Конституции и в ней говорится, что Верховный совет республики, действуя от имени народа республики, принимает Конституцию Северной Осетии — Алании и объявляет о ее введении в действие с 7 декабря 1994 г. В данном случае декларация носит больше процессуальный, но не содержательный характер. Такие декларации «пристегнуты» к конституции, сопровождают ее и существуют только вместе с ней. Давая оценку подобного рода декларациям, С. А. Авакьян отмечал, что у деклараций (или законов) о провозглашении конституций, введении их в действие, свое назначение, ставящее их на уровень самой конституции¹⁰³.

Принятие в Российскую Федерацию в 2014 г. Республики Крым и образование в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя привнесло в состав конституционного законодательства республик новый вид деклараций — декларации о независимости. Постановлением Верховного Совета Автономной Республики Крым и постановлением Севастопольского городского Совета 11 марта 2014 г. была утверждена Декларация о независимости Автономной Республики Крым и г. Севастополя. Депутаты указанных представительных органов, основываясь на положениях Устава Организации Объединенных Наций и ряда других международных документов, закрепляющих право народов на самоопределение, совместно приняли решение о том, что в случае если в результате референдума народов Крыма будет принято решение о вхождении Крыма, включая Автономную Республику Крым и город Севастополь, в состав России, Крым после референдума будет объявлен независимым и суверенным государством с республиканской формой правления. Декларация также провозглашала, что Республика Крым будет демократическим, светским и многонациональным государством, которое обязуется поддерживать мир, межнациональное и межконфессиональное согласие на своей территории. В случае соответствующих результатов референдума Республика Крым обратится к Российской Федерации с предложением о принятии Республики Крым на основе соответствующего межгосударственного договора в состав Российской Федерации в качестве нового субъекта Российской Федерации. Таким образом, Декларация о независимости Автономной Республики Крым и г. Севастополя явилась одним из правовых оснований принятия Республики Крым в состав Российской Федерации и послужила правовым фундаментом для подготовки Конституции Республики Крым.

Анализируя принятие республиканских деклараций и их содержание, можно сформулировать несколько обобщающих выводов. В частности, во-первых, декларации республик как элементы их конституционного законодательства появились с начала 1990-х гг., советская конституционно-правовая практика в республиках их не знала. Во-вторых, все декларации, как правило, оформляют осуществление каких-либо государственно-правовых реформ и предшествуют принятию республиканской конституции. В-третьих, декларации республик, как и республиканские конституции, имеют политико-правовое значение и регулируют основополагающие общественные отношения. В-четвертых, практически все республиканские декларации — это декларации о государственном суверенитете республики. Исключение составляют декларация о введении в действие конституции республики (Северная Осетия — Алания) и декларация о независимости республики как части иностранного государства (Крым), принятая в целях принятия этой республики в состав Российской Федерации.

Конституционно-правовые или внутригосударственные договоры и соглашения также