Л. А. Тхабисимова, А. Х. Гацолаева, М. И. Цапко

Конституционно-правовая регламентация народовластия в субъектах Российской Федерации:
современные тенденции

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342

ББК 67.400

Т92

Авторы:
Тхабисимова Л. А., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государственного права юридического факультета Северо-Осетинского государственного университета им. К. Л. Хетагурова, профессор кафедры конституционного и муниципального права Юридического института, директор Северо-Кавказского научно-образовательного центра политико-правовых проблем Пятигорского государственного университета, почетный работник сферы образования Российской Федерации, заслуженный юрист Республики Адыгея;
Гацолаева А. Х., кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой государственного права юридического факультета Северо-Осетинского государственного университета им. К. Л. Хетагурова;
Цапко М. И., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Северо-Кавказского научного центра политико-правовых проблем Пятигорского государственного университета.

Рецензенты:
Астафичев П. А., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России;
Дудко И. Г., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный юрист Российской Федерации.

В монографии исследуется широкий круг нормативных правовых актов федерального и регионально-республиканского уровня, юридической литературы по заданной тематике. Проведен тщательный анализ конституционно-правового закрепления, направлений дальнейшего развития и совершенствования народовластия в субъектах Российской Федерации. Освещены ключевые проблемы, сделанные в ходе исследования современных тенденций развития региональной демократии. Отмечается, что в законотворческом процессе на уровне субъекта Федерации все чаще делается осознанный выбор в пользу наименее демократичных форматов и моделей из «федерального каталога».

Рекомендуется для научных и практических работников, преподавателей, аспирантов, студентов и слушателей вузов юридического профиля, а также может быть использована в деятельности органов власти и управления.

УДК 342

ББК 67.400

© Тхабисимова Л. А., Гацолаева А. Х., Цапко М. И., 2020

© ООО «Проспект», 2020

ВВЕДЕНИЕ

Представленное вниманию уважаемых читателей исследование посвящено анализу конституционно-правового закрепления направлений дальнейшего развития и совершенствования народовластия в субъектах Российской Федерации.

В фокусе внимания авторов находились, прежде всего, субъекты Федерации, находящиеся в пределах Северо-Кавказского федерального округа (СКФО), в определенной степени уникальные синтезом новаций и традиции в организации системы осуществления народовластия и организации взаимодействия публичной власти с населением. Но авторы не ограничивались пределами СКФО, обращаясь в случае необходимости к опыту Южного федерального округа, а также выявляя наиболее интересные практики институциональной организации региональной демократии за пределами южного макрорегиона.

В настоящее время вопросы конституционного развития демократических институтов, форм, методов, способов и процедур демократического воздействия на нормативные основы, персональный состав и деятельность органов публичной власти на региональном уровне ее институциональной организации продолжают испытывать потребность в особом исследовательском внимании.

Региональный уровень народовластия, исследование и осмысление его конституционно-правовых основ и механизмов реализации, определение проблемных конституционно-правовых аспектов бытия и выявление тенденций грядущих изменений не утрачивает актуальности весь современный период развития демократического общества и государства в России и не утратит ее, пока наше государство будет продолжать свое развитие в качестве демократического федеративного правового государства.

Актуальность рассмотрения современного состояния и основных направлений совершенствования законодательной регламентации форм и процедур народовластия в субъектах Российской Федерации обусловлена следующими обстоятельствами.

Существующая на современном этапе развития законодательной регламентации форм и процедур народовластия в субъектах Российской Федерации неполнота в нормативно-правовом закреплении ряда электоральных процедур, фактическое отсутствие процедур учета мнения населения по важнейшим вопросам развития региона проживания, недостаточность мер обеспечения транспарентности и демократичности наиболее значимой на сегодня (и воспринимаемой в качестве таковой обществом) процедуры — выборов, обуславливают необходимость совершенствования нормативно-правовых актов и правоприменительных процедур, усиление мер конституционно-правовой ответственности организаторов электорального процесса и актуализируют избранную тему исследования.

Актуальность темы исследования в приложении к выборам в субъектах Федерации обусловлена также тем фактом, что участие граждан в избирательных кампаниях сегодня выступает значимым показателем политической активности либо пассивности населения российских регионов, индикатором отношения граждан к институтам государственной власти, что обуславливает значимость максимально прозрачного и законного хода кампаний выборов.

С точки зрения неоинституционального подхода институты представляют из себя нечто больше, чем совокупность формальных (официально закрепленных) норм. И даже в такой формализованной системе, как объективное (позитивное) право, и даже в странах континентальной правовой семьи, возможны ситуации и процедуры, когда происходящее можно обозначить как «приемлемое» с точки зрения закона, «желаемое» с точки зрения участников, но при этом оно не будет являться регламентированным законодательством.

Еще недавно это сложно было обнаружить в публично-правовой сфере, тем более — в избирательных правоотношениях. В настоящее время достаточно много вопросов регламентируется локальными актами политических партий (например, проведение так называемого «предварительного голосования»), отдельные форматы народовластия вообще складываются в рамках фактически обычного права (например, «мини-выборы в мечетях» в Республике Дагестан¹).

Безусловно, нельзя отрицать, что даже самые догматизированные изводы юридического позитивизма и нормативизм не отрицают возможности использования обычая или локальной нормы в качестве источников права. Но в качестве вспомогательных, а не формирующих значимую политико-правовую традицию, что в полной мере относится к российской версии предварительного голосования, но не исчерпывается им.

Таким образом, неформальные правила могут не только выступать источником происхождения норм, в дальнейшем формализуемых в качестве правовых, но и формировать устойчивые неформализованные процедуры, влияющие и на содержание публичных правоотношений, развивающихся при этом и далее в пространстве неформального².

Отметим, что такие направления институционализации могут и должны быть допустимы позитивным правом в случае их демократического вектора, когда пространство неформального положительно влияет на реализацию прав и свобод человека и гражданина. Только при следовании духу закона и ценностям права подобные процессы могут признаваться обществом и государством допустимыми, приемлемыми, желательными. В противном случае это не более чем незаконные формы деятельности, произвол и тому подобные явления.

Глава 1.
НЕПОСРЕДСТВЕННАЯ ДЕМОКРАТИЯ В СИСТЕМЕ НАРОДОВЛАСТИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Население как источник власти: народный суверенитет в конституциях и уставах субъектов Федерации

В преамбуле Конституции Российской Федерации сказано «…Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость, возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы, стремясь обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, сознавая себя частью мирового сообщества, принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»³.

В. Д. Зорькин, анализируя положения Основного Закона, подчеркивает их большее, нежели только высшее нормативно-правовое, значение, расширяя это значение следующим образом: «…исторически сложившийся и развивающийся аксиологический набор принципов и норм, присущих конкретному обществу на данном этапе его развития, и разделяемый большинством его членов. То есть это итог исторически обусловленного национального консенсуса»⁴.

Отметим, что часть действующих в настоящее время конституций и уставов субъектов федерации принималась в 90-е годы ХХ века, в «эпоху перемен», что нашло подчас достаточно своеобразное отражение в их положениях. Здесь можно отметить и такие исторические аспекты, как «Парад суверенитетов» начала 90-х, и децентрализаторские положения Федеративного договора, и нарушение, точнее — даже разрушение информационного взаимодействия между Федерацией и ее субъектами в сфере публичного права.

Проиллюстрируем последнее из утверждений. Так, например, В. В. Иванов свидетельствует, что «еще в 1998 году ни в одном из федеральных органов (ни в Федеральном Собрании, ни в Министерстве юстиции, ни в Генеральной прокуратуре) не имелось баз данных по региональному законодательству. Нигде не было даже полного собрания конституций и уставов…»⁵.

Ретроспективный анализ положений преамбул, а также положений, провозглашающих население (народ) субъекта федерации источником власти, коллективным субъектом, осуществляющим власть непосредственно и путем выборного представительства в конституциях и уставах субъектов федерации, показывает, с одной стороны — высокий уровень демократизма, постулирование народного суверенитета, но, при этом, достаточно сдержанный, можно сказать — тактичный подход разработчиков конституционных (уставных) текстов по отношению к постулированию государственности и суверенности субъектов федерации.

Тем не менее, своеобразным отражением духа эпохи является встречающееся отсутствие указаний на верховенство российской Конституции в отношении принимаемых конституций (уставов) в 90-е годы ХХ века, и, напротив, интегративные стремления и, своего рода, своеобразное понимание «конституционно-правовой иерархии» в дальнейшем.

При этом формулировки, провозглашающие «народный» характер конституций (уставов), отражают, в определенной степени, и уникальность политико-правовой и этнополитической ситуации в субъектах федерации, и взгляды разработчиков на население республики, его субъектность и этноструктуру, отражение его политических, историко-культурных и иных особенностей, а также ожиданий, предпочтений, надежд:

– во-первых, возможность и необходимость признания в качестве источника власти и провозглашение республиканской государственности субъекта федерации;

– во-вторых, в качестве субъекта политической истории и политико-правовых отношений;

– в-третьих, на ситуацию с этнополитическими процессами, на возможность и решимость осуществлять внутри субъекта Федерации своего рода «региональное нациестроительство»;

– в-пятых, это, разумеется, отражение намерений к активной политической позиции во взаимоотношениях с Федерацией и тех политико-правовых и этнополитических структур и формирований, которые выступали в качестве институциональных форм народного и (или) национального представительства, и тех политических сил, которые в языке современной политологии стало принято обозначать как «региональные элиты».

Итак, рассмотрим источник провозглашения государственности (политико-правовой субъектности в федеративных отношениях) и источник политической власти в конституциях (уставах) субъектов Федерации.

Конституция России устанавливает, что статус республики в составе Российской Федерации определяется федеральной Конституцией и конституцией республики, не уточняя, при этом, каким образом принимается конституция республики — всенародным голосованием (на референдуме), специально создаваемым для этого органом или законодательным (представительным) органом⁶ республики (часть 1 статьи 66).

Что касается остальных субъектов федерации — краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, то в отношении их уставов сделана оговорка о принятии их законодательным (представительным) органом субъекта федерации (часть 2 статьи 66).

Федеральное законодательство к полномочиям законодательного (представительного) органа субъекта федерации относит принятие конституции и поправок к ней, допуская, при этом, закрепление в конституции иного порядка, что следует из положений пункта 1 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее в тексте — «Об общих принципах…»)⁷.

В преамбулах конституций используются несколько подходов. Первый — не указывается, что законодательный (представительный) орган действует от имени населения, а лишь говорится об ответственности законодателей перед населением и действиях во имя интересов народа.

Например, в преамбуле Конституции Республики Адыгеи сказано, что Законодательное Собрание (Хасэ) — Парламент Республики Адыгея, исходя из высокой ответственности перед нынешним и будущими поколениями […] основываясь на Конституции Российской Федерации, принимает Конституцию — Основной Закон Республики Адыгея⁸.

В преамбуле Конституции Карачаево-Черкесской Республики использована похожая формулировка: «…мы, депутаты Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики, осознавая свою ответственность перед народами многонациональной Карачаево-Черкесской Республики, объединившей в ходе исторического развития единой судьбой абазин, карачаевцев, ногайцев, русских, черкесов и граждан других национальностей…»⁹.

Отметим, что несмотря на отсутствие указаний на провозглашение конституционного текста от имени народа или населения Республики, в преамбуле в алфавитном порядке перечислены «титульные нации» — автохтонные (коренные) народы, проживающие на территории КЧР, не исключая граждан других национальностей. При этом, в преамбуле анализируемого конституционного текста содержится указание на принципы равноправия и самоопределения народов.

В Конституции Кабардино-Балкарской Республики, депутаты республиканского Парламента обозначены в преамбуле, как «полномочные представители исторически объединившегося в единое государство многонационального народа Кабардино-Балкарской Республики»¹⁰, что указывает на то, что Конституция Кабардино-Балкарской Республики принимается ими от лица населения республики. Также, как и в преамбуле Конституции Карачаево-Черкесской Республики, в тексте преамбулы Конституции Кабардино-Балкарской Республики также содержится указание на принципы равноправия и самоопределения народов.

В остальных северокавказских республиках, независимо от того, какой порядок принятия предусмотрен в тексте конституции и как она была, в свое время, принята, содержится одинаковая формулировка и этническая характеристика коллективного субъекта, от имени которого она провозглашается — «многонациональный народ».

Так, например, в Конституции Республики Северной Осетия-Алания провозглашается, что «Многонациональный народ Республики Северной Осетия-Алания, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, руководствуясь Федеративным Договором […] подтверждая свою приверженность принципам и положениям Конституции Российской Федерации, провозглашает и устанавливает настоящую КОНСТИТУЦИЮ». Отметим следующую особенность рассматриваемой республиканской Конституции — указание на Федеративный Договор и установление приоритета федеральной Конституции одновременно.

Для преамбул республиканских конституций это нехарактерно.

Так, например, преамбуле республиканской Конституции Ингушетии авторы используют следующие формулировки: «Мы, многонациональный народ Республики Ингушетия, чтя память предков, завещавших нам идеалы добра, справедливости и любви к Отечеству, сознавая ответственность за исторические судьбы государственности Ингушетии, утверждая свободу, права и обязанности человека и гражданина, принимаем Конституцию Республики Ингушетия и провозглашаем ее Основным Законом»¹¹.

Как мы отмечали выше, положения действующего российского Основного Закона оговаривают процедуру принятия уставов субъектов федерации их законодательными (представительными) органами.

И действительно, например, в преамбуле Устава Ставропольского края указывается, что население Ставропольского края в лице его законодательного представительного органа — Думы Ставропольского края закрепляет общественное и государственное устройство Ставропольского края в Уставе в соответствии с Конституцией Российской Федерации¹².

В преамбуле Устава Краснодарского края несколько иная формулировка: «Законодательное Собрание Краснодарского края, выражая волю и интересы многонационального народа Краснодарского края…»¹³. Здесь краевой законодатель вводит понятие «многонациональный народ края», что повторяет формулировку российской нации в преамбуле федеральной Конституции и формулировки конституций республик в составе Российской Федерации.

Практически идентичны формулировки Уставов Астраханской области и Ростовской области. В первом сказано, что «Дума Астраханской области, действуя от имени граждан Российской Федерации, проживающих на территории Астраханской области и во имя будущих поколений, основываясь на Конституции Российской Федерации, признавая необходимость закрепления государственно-правового статуса Астраханской области и создания правовой основы для ее эффективного развития, принимает настоящий Устав»¹⁴.

Текст преамбулы Устава Ростовской области — «граждане, проживающие на территории области», дополнена, но уже с использованием словосочетания «население области»: «Законодательное Собрание Ростовской области, действуя от имени граждан Российской Федерации, проживающих на территории Ростовской области, исходя из высших интересов России и ее многонационального народа […] в интересах всего населения Ростовской области и будущих поколений принимает настоящий Устав Ростовской области и наделяет его высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов органов государственной власти Ростовской области»¹⁵.

В преамбуле Устава Волгоградской области 1996 года, равно как и в действующем областном Уставе, принятом в 2012 году, не содержится указания на принятие Устава от имени народа (населения) субъекта федерации: «Волгоградская областная Дума, сознавая свою историческую ответственность за государственную целостность и процветание России, признавая необходимость закрепления правового статуса области как равноправного субъекта Российской Федерации и создания правовой основы для ее всестороннего развития, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, принимает настоящий Устав (Основной закон) Волгоградской области»¹⁶.

В современной редакции Устава преамбула сделалась пространнее, появились указания на принцип равноправия народов (без принципа самоопределения), на национальные и духовные традиции и т. д.: «утверждая права и свободы человека как высшие ценности, исходя из принципов разделения властей, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, равноправия народов, гласности, гуманизма, способствуя сохранению и развитию исторических, национальных и духовных традиций, культур, языков, обычаев, стремясь обеспечить гражданский мир, межнациональное и межконфессиональное согласие, достойную жизнь всего населения Волгоградской области»¹⁷.

Близкие по смыслу формулировки содержит и Устав Ростовской области, в преамбуле которого, однако, уточняется «…уважение к историческим традициям, достоинству и самобытности людей всех национальностей, населяющих Донскую землю» от имени областного Законодательного Собрания, принимающего Устав¹⁸.

Иногда, в стремлении обозначить демократический характер публичной власти субъекта федерации и приверженность принципу народовластия, законодатели совершают юридико-технические ошибки.

Так, например, содержит юридико-техническую ошибку формулировка о законодательной (представительной) власти в действующей редакции Устава Ставропольского края: «…Государственная власть в Ставропольском крае осуществляется в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации. Законодательную (представительную) власть в Ставропольском крае осуществляют: путем референдума Ставропольского края граждане Российской Федерации, обладающие правом на участие в референдуме, место жительства которых расположено на территории Ставропольского края; Дума Ставропольского края» (Статья 8).

Как видим, здесь реализация непосредственного народовластия в форме референдума субъекта федерации причислена, фактически, к формам осуществления представительной власти.

Отметим «на полях», что достаточно широко распространено мнение о том, что этнополитическая и этнокультурная уникальность ряда субъектов федерации непосредственно связана с характером провозглашения их государственности в составе Российской Федерации, также, как она, в свое время, была связана с наделением территориальных образований, входивших в состав СССР автономным (национально-территориальным) статусом.

И это мнение, с одной стороны, совершенно верно, на наш взгляд, в отношении северокавказских республик, но, с другой стороны, не является безусловным правилом, согласно которому проходило формирование нынешней смешанной модели российского федерализма с включением как национально-территориальных, так и территориальных способов образования субъектов федерации.

Так, например, в случае с отдельными субъектами федерации, находящимися в пределах Южного федерального округа, можно привести ситуации, когда этого не происходило. Речь идет о российском казачестве, которое российское законодательство (а точнее, еще советское в одном из первых актов новейшего времени об этнонациональных отношениях) включает в выделенное множество общностей, обозначаемых родовым наименованием «народ».

Отметим, что среди видового перечисления общностей, на которых законом распространяется категория «народ», содержится прямое указание на казачество: «Репрессированными признаются народы (нации, народности или этнические группы и иные исторически сложившиеся культурно-этнические общности людей, например, казачество), в отношении которых по признакам национальной или иной принадлежности…» (статья 2 Закона РСФСР «О реабилитации репрессированных народов»¹⁹).

Большое значение для многих субъектов федерации имело закрепленное в анализируемом законе положение, провозглашающее в качестве составной части реабилитации коллективное право репрессированных народов на «…восстановление территориальной целостности, существовавшей до антиконституционной политики насильственного перекраивания границ, на восстановление национально-государственных образований, сложившихся до их упразднения» (статья 3).

Это нашло отражение в соответствующих конституционных и уставных положениях.

Преамбула первоначальной редакции краснодарского краевого Устава — «Государственного устава Краснодарского края», провозглашала: «Признавая приоритет общечеловеческих ценностей, прав и свобод граждан; стремясь утвердить принцип правового государства и гражданского общества; исходя из необходимости закрепления государственно-правового статуса края и создания правовой основы его всестороннего развития; стремясь закрепить социальное и межнациональное согласие, доверие и взаимопонимание в крае; учитывая уникальные природные богатства края и необходимость их рационального использования в интересах всего населения края и будущих поколений его жителей; проявляя уважение к историческим традициям и реализуя предоставленные Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором полномочия, народ Краснодарского края закрепляет его общественное и государственное устройство в настоящем УСТАВЕ»²⁰.

В современной редакции краевого Устава, народ в преамбуле, в качестве субъекта закрепления государственного устройства Краснодарского края, не называется. Субъектом принятия Устава выступает краевое Законодательное Собрание, действующее «выражая волю и интересы населения».

Тем не менее, несмотря на то, что из преамбулы исчезло провозглашение непосредственно от имени народа Краснодарского края, в положениях краевого Устава в современной редакции, появилось указание на этнополитическую и этнокультурную ситуацию и историческую преемственность в указанных аспектах: «Краснодарский край является исторической территорией формирования кубанского казачества, исконным местом проживания русского народа, составляющего большинство населения края» (часть 1 статьи 2).

Отметим, что первоначальный текст краснодарского краевого Устава вообще не упоминал казачество и не постулировал какой-либо исторической или этнокультурной преемственности в отношении Кубанской области или Кубанского казачьего войска.

Отметим, несколько иной взгляд на казачество — если на Кубани это часть русского народа никак этнически или этнокультурно в формулировках уставных положений от него не отделенная (косвенно это следует из формулировки «большинство населения края» относительно русского народа, но однозначного ответа на вероятный вопрос об этническом статусе кубанского казачества здесь также не имеется), то уже в Ростовской области положения Устава никак не проясняют соотношение казачества и русского народа (тем более, и в этнологии на этот счет существуют разные взгляды). Казачество никак не упоминается в преамбуле областного Устава, но ему посвящена отдельная, девятая глава Устава.

В тексте Устава казачество определено следующим образом: «Донское казачество — исторически сложившаяся общность в составе многонационального населения Ростовской области, имеющая самобытные традиции, культуру. Органы государственной власти Ростовской области и органы местного самоуправления в целях восстановления исторической справедливости в отношении казачества осуществляют необходимые меры по реализации федерального законодательства о казачестве, принимают нормативные правовые акты по вопросам возрождения казачества и обеспечивают их выполнение» (статья 77 Устава РО).

В чем-то похожая трансформация статуса народа, как источника власти, прослеживается и в истории дагестанского конституционализма.

Преамбула Конституции Республики Дагестан 1994 года гласила: «Мы, многонациональный дагестанский народ, исторически объединившийся в единое государство, сознавая ответственность за сохранение единства Дагестана, гражданского мира и согласия, выражая приверженность идеалам социальной справедливости, демократии и правового государства, признавая приоритет общечеловеческих ценностей и норм международного права, прав и свобод человека и гражданина, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, стремясь к созданию благоприятных условий для свободного развития всех дагестанцев, принимаем настоящую КОНСТИТУЦИЮ и провозглашаем ее ОСНОВНЫМ ЗАКОНОМ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН» (Преамбула Конституции РД 1994 г.)²¹.

В новой республиканской Конституции, текст преамбулы изменился в части описания народа Республики: «Мы, многонациональный народ Республики Дагестан — составная часть многонационального народа Российской Федерации, исторически объединившегося в единое государство…», соответственно, положение об историческом характере объединения в единое государство относится в новой редакции преамбулы не к народу и государственности Дагестана, а к Российской Федерации.

Сохранились отсылки к принципам равноправия и самоопределения народов, характерные для большинства республиканских преамбул конституций.

Существенно изменились конституционные положения о народе, как источнике власти. Так, первоначальный текст Конституции Республики Дагестан провозглашал, что «…Носителем суверенитета и источником государственной власти в Дагестане является его многонациональный народ. Народ осуществляет власть непосредственно и через органы законодательной, исполнительной, судебной власти, а также органы местного самоуправления» (статья 4 Конституции).

В новой республиканской Конституции 2003 года положение о народе, как источнике власти сформулировано таким образом: «Власть в Республике Дагестан осуществляет ее многонациональный народ непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы» (статья 4 Конституции РД 2003 г.)

Причем оба конституционных текста содержат противоречащие вышеприведенным положениям о власти народа положения о том, кто осуществляет государственную власть в Республике.

В республиканской Конституции 1994 года это сформулировано практически идентично современной, с разницей лишь в самом перечне государственных органов: «Государственную власть в Республике Дагестан осуществляют Народное собрание Республики Дагестан, Государственный Совет Республики Дагестан, Правительство Республики Дагестан, суды Республики Дагестан» (статья 7 Конституции РД 1994 г.), а в действующей республиканской Конституции — «Государственную власть в Республике Дагестан осуществляют Глава Республики Дагестан, Народное Собрание Республики Дагестан, Правительство Республики Дагестан, суды Республики Дагестан» (статья 8 Конституции РД 2003 г.)

Однако есть существенное различие. Если в Конституции РД 1994 г. не содержалось указания на верховенство федеральной Конституции России, то в Конституции РД 2003 г. статья 8 дополнена следующими положениями, устанавливающими не только приоритет федерального Основного Закона, но и федерального законодательства: «Система органов государственной власти Республики Дагестан устанавливается настоящей Конституцией в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленными федеральным законом».

Но, в целом, приведенные положения о народе и власти достаточно характерны для современных республиканских конституционных текстов. Так, например, Конституция Республике Ингушетия содержит схожее положение: «Вся власть в Республике Ингушетия принадлежит народу. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (статья 4).

Таким образом, заканчивая анализ провозглашения (установления) народовластия и народного суверенитета в конституциях и уставах субъектов федерации, можно сделать следующие выводы.

Несмотря на достаточно прогрессивный и демократичный характер формулировок преамбул и основных положений конституционных (уставных) текстов субъектов федерации южного макрорегиона, особенно — с учетом времени принятия и непростой политической обстановки того периода, они, безусловно, не всегда совершенны, содержат отдельные юридико-технические ошибки и т. д.

Отметим, мы в данном случае совершенно сознательно используем термин «прогрессивный», так как несмотря на имеющиеся коннотации в современных социальных науках, связывающие эту формулировку с советским обществоведением, в рассматриваемом случае он более чем уместен, так как действительно означает обнаруживаемый существенный позитивный, прогрессивный разрыв юридических формулировок с одной стороны, и политических, а также этнонациональных особенностей процесса формирования государственности в рассматриваемых нами регионах, где в 90-е годы имели место различные серьезные проблемы (помимо достаточно характерных для общероссийских 90-х годов, проблем, были и такие, как, например, этницизм, национализм, сепаратизм), давление которых, тем не менее, в полной мере удалось преодолеть разработчикам конституционных (уставных) текстов).

Тем не менее, за некоторыми исключениями, о которых мы говорили выше, они отражают демократический, республиканский, народный характер государственности субъектов Российской Федерации.

1.2. Выборы и референдумы в субъектах Федерации

Мы придерживаемся точки зрения большинства российских конституционалистов — специалистов в области избирательного права и процесса (С. А. Авакьян, В. В. Комарова, Л. А. Нудненко и др.), о том, что выборы и референдумы в субъекте Российской Федерации составляют единый правовой институт, включающий в себя нормы, регулирующие правоотношения, возникающие при проведении региональных выборов и нормы, регулирующие правоотношения, возникающие при проведении региональных референдумов.

Отметим, что в современной российской науке встречается иной взгляд на содержание избирательных правоотношений. Например, существует достаточно обоснованный подход, согласно которому предметом регулирования избирательного права являются исключительно выборы и именно по поводу их проведения возникают избирательные правоотношения, в то же время референдум и референдумные отношения представляют собой разновидность плебисцитарных отношений (Ю. А. Дмитриев), соответственно, выборы и референдумы не могут составлять единого институционального целого.

При всех достоинствах подобного подхода укажем на формально-юридические проблемы его применения: российское законодательство о выборах и референдумах регулирует их как единое институциональное целое. Можно, без сомнения, указывать на неочевидность преимуществ такого подхода, на его методологическую, теоретическую и доктринальную ошибочность, но анализ действующего законодательства не может исходить из не соответствующих современным реалиям теоретических положений (что, разумеется, совершенно необязательно указывает на их ошибочность). Анализ законодательства и правоприменения должен быть основан на нормативной реальности и эмпирических данных.

Нормативные основы закрепления непосредственной демократии в субъектах Российской Федерации содержатся, прежде всего, в Конституции России, конкретизируются на уровне федерального законодательства в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»²².

Вышеуказанный нормативно-правовой акт определяет общие контуры системы народного представительства в субъектах Российской Федерации, устанавливая своего рода «федеральный стандарт» регионального уровня публичной власти. В свою очередь, развитие положений федерального законодательства о непосредственной демократии производится в конституциях (уставах) и законах субъектов федерации, в актах их высших органов власти.

Реализация народного представительства на уровне субъектов Российской Федерации осуществляется непосредственно или посредством органов государственной власти субъектов федерации, одной из важнейших задач которых выступает обеспечение реализации прав граждан на непосредственное или через представителей участие в управлении делами государства (п. 2 ст. 1 ФЗ «Об общих принципах…»).

Высшим и единственным постоянно действующим органом народного представительства на региональном уровне организации публичной власти согласно положениям ФЗ «Об общих принципах…» выступает законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта федерации (пункт 1 статьи 4).

1.2.1. Референдум субъекта Федерации

Наиболее приближенной к выражению воли населения по конкретным вопросам развития субъектов Федерации является такая форма непосредственного народовластия, как референдум.

Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее в тексте — ФЗ «Об основных гарантиях…») устанавливает общее определение референдума: «…форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме» (статья 2)²³.

Нормативными источниками регламентации референдумов субъектов федерации выступают, также, региональные конституции и уставы, законы субъектов федерации (иногда имеющие статус конституционных законов).

Иногда встречается ситуация, когда закон субъекта федерации следует общему подходу ФЗ «Об основных гарантиях…» и посвящен регламентации как референдума субъекта федерации, так и местного референдума.

Например, в пределах Северо-Кавказского федерального округа таких региональных закона два — Закон Чеченской Республики от 14 января 2019 года № 5-РЗ «О референдуме Чеченской Республики и местном референдуме»²⁴ и Закон Ставропольского края от 16 февраля 2004 года № 9-кз «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме»²⁵.

В остальных северокавказских субъектах федерации приняты специальные нормативно-правовые акты, посвященные конституционно-правовой регламентации референдума субъекта федерации.

В Республике Северная Осетия — Алания до 2015 года действовал республиканский конституционный закон, а с 19 февраля 2015 года — Закон Республики Северная Осетия-Алания «О референдуме Республики Северная Осетия-Алания» № 5-РЗ. Данный нормативно-правовой акт не содержит определение референдума, во многом при этом дословно повторяя положения ФЗ «Об основных гарантиях…». Представляет интерес расширение перечня обязательных для вынесения на референдум вопросов, с включением обязательности вынесения на республиканский референдум вопроса об изменении границ Республики (пункт 2 статьи 5)²⁶.

Статус конституционного закона имеет и соответствующий акт в Республике Ингушетия. Это Конституционный закон «О референдуме Республики Ингушетия» от 31 марта 1997 года № 3-РКЗ²⁷, включающий понятие референдума в положении, провозглашающем, что «высшим непосредственным выражением народовластия Республики Ингушетия является референдум Республики Ингушетия — голосование граждан по вопросам, имеющим важное значение для жизнедеятельности населения Республики Ингушетия» (статья 1).

Перечень вопросов, обязательно выносимых на республиканский референдум, включает «…вопросы об изменении статуса, наименования республики, ее разделения или объединения с другими субъектами Российской Федерации, изменения ее территории или границ в соответствии с законодательством Российской Федерации» (статья 3).

Интерес представляет Закон Кабардино-Балкарской Республики от 13 апреля 2004 года № 7-РЗ «О референдуме Кабардино-Балкарской Республики», устанавливающий, что «инициатива проведения референдума принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме» (пункт 1 статьи 8)²⁸.

Отметим, что ФЗ «Об основных гарантиях…» устанавливает, что на уровне субъекта федерации правом выдвижения инициативы референдума, также обладает «…избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума» (пункт 3 статьи 14).

Действующий Закон Карачаево-Черкесской Республики «О референдуме Карачаево-Черкесской Республики» от 1 августа 2006 года № 63-РЗ также сужает круг субъектов инициативы республиканского референдума (пункт 1 статьи 10 называет среди таковых только граждан России, имеющих право на участие в референдуме КЧР)²⁹, что входит в противоречие с требованиями федерального законодательства.

Анализируемый нормативно-правовой акт включает специальную статью, посвященную основным терминам и понятиям, в том числе — понятию референдума: «референдум Карачаево-Черкесской Республики — референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом, иными федеральными законами, Конституцией Карачаево-Черкесской Республики, настоящим Законом среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории Карачаево-Черкесской Республики» (пункт 31 статьи 2).

Отметим, что приведенное в республиканском законе понятие референдума, несмотря на отсылки к федеральному законодательству, в настоящее время соответствует ему не вполне. Развивая положение о референдуме, республиканский закон вводит также понятие «участник референдума», также не в полной мере отвечающее требованиям федерального законодательства: «участник референдума — гражданин Российской Федерации, обладающий правом на участие в референдуме и место жительства которого расположено на территории Карачаево-Черкесской Республики» (пункт 32 статьи 2).

При этом ФЗ «Об основных гарантиях…» устанавливает право граждан на участие в референдуме субъекта федерации, начиная со дня, когда гражданин достигает 18-летнего возраста, в случае, если соответствующий субъект федерации является постоянным местом его жительства, а также — в случае, если гражданин не имеет соответствующей постоянной регистрации, но зарегистрирован по месту пребывания в соответствующем субъекте «не менее чем за три месяца до дня голосования, в случае подачи им заявления о включении в список […] участников референдума по месту нахождения […] для голосования в пределах […] округа референдума, где он зарегистрирован по месту пребывания» (пункт 4.1 статьи 4 ФЗ «Об основных гарантиях…»).

Таким образом, федеральный закон разделяет понятия «место жительства» и «место пребывания», не используя их никоим образом как синонимичные, взаимодополняющие — а в полном соответствии с положениями федерального законодательства как разные режимы пребывания граждан на определенной территории, следовательно, использование в региональном законодательстве только категории «место жительства» сужает круг граждан, имеющих право на участие в референдуме субъекта федерации, что означает умаление их политических прав. Тем не менее, с учетом того, что пункт 4.1 статьи 4 ФЗ «Об общих принципах…» введен только с 29 мая 2019 года, это явление носит скорее временный характер и в будущем будет откорректировано в соответствии с действующим федеральным законодательством.

ФЗ «Об основных гарантиях…» содержит исчерпывающий перечень требований к участникам референдума, устанавливая помимо вышеперечисленных требований возраста и проживания (пребывания), ограничения права на участие в референдуме. К лицам, не имеющим права на участие в референдумах относятся «граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда» (пункт 3 статьи 4).

Отметим, что требования федерального законодательства полностью воспроизводятся в соответствующих положениях законов субъектов федерации либо дословно (чаще) либо с отсылкой к соответствующим положениям федерального закона.

Отметим, что в законодательстве субъектов федерации встречаются указание на возможность проведения консультативных референдумов

О. Е. Кутафин, анализируя ситуацию с региональными источниками конституционного права, прежде всего — конституциями (уставами) субъектов федерации, отмечал, что «в Приморском крае принятию нового устава должно предшествовать внесение его проекта на консультативный референдум; в Вологодской области проект устава может быть внесен на всенародное обсуждение либо на консультативный референдум³⁰.

Позднее, В. В. Комарова, анализируя положения Устава Московской области, указывала: «Согласно Уставу Московской области на ее территории обеспечиваются и гарантируются правовые институты демократии, включающие: общероссийский, областной и местный референдумы; систему выборов депутатов и должностных лиц; гражданскую инициативу; народное обсуждение. По решению законодательного органа государственной власти Московской области вопрос, отнесенный к ве́дению субъекта, может быть вынесен на консультативный референдум, результаты которого имеют рекомендательный характер. Органы государственной власти вправе выносить важнейшие вопросы социально-экономического развития и проекты нормативных правовых актов Московской области на областное народное обсуждение»³¹, также В. В. Комарова отмечала значение консультативного референдума, как неотъемлемой части системы непосредственного народовластия³².

Несмотря на достаточно аргументированную позицию критиков подхода к «консультативному» формату референдума, практика в рассматриваемом случае идет существенно дальше теории, что для российского конституционного права скорее нехарактерно.

Подводя итог характеристике консультативного референдума, отметим следующее. При этом, несмотря на «референдумный» формат, сама эта процедура, действительно, не может быть признана референдумом в силу того, что не соответствует одному из его необходимых условий: императивному характеру принятых на референдуме решений.

Консультативные референдумы, таким образом, выступают организованной по «референдумной процедуре» формой опросов населения, характеризующейся консультативным характером принятых решений, в отличие от императивного характера решений референдумов.

В случае, если отдельные положения регионального закона или данный нормативно-правовой акт целиком признаны не подлежащими применению или недействующими в судебном порядке, референдум субъекта федерации может быть проведен на основе положений ФЗ «Об основных гарантиях…», а также «…иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан Российской Федерации на участие в референдуме» (пункт 5 статьи 11).

Действующая редакция ФЗ «Об основных гарантиях…» закрепляет полномочие Президента Российской Федерации по участию в правовой регламентации референдума в субъекте федерации. Возможность непосредственной конституционно-правовой регламентации условий и процедуры референдума субъекта федерации указом Президента России возникает «в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна, в части, не урегулированной законом» (пункт 5 статьи 11).

Итак, условием применения норм, закрепленных указами Президента России в рассматриваемых случаях, согласно положениям ФЗ «Об основных гарантиях…» является недостаточность имеющейся правовой базы для проведения референдума и необходимость ее восполнения (пункт 5 статьи 11). Именно в таком формате правового регулирования был проведен референдум Чеченской Республики по проекту республиканской Конституции, а также по проектам республиканских законов «О выборах Президента Чеченской Республики» и «О выборах в Парламент Чеченской Республики».

Отметим, что региональный конституционно-правовой формат референдума в Чеченской Республике достаточно характерным, на наш взгляд, образом, демонстрирует позитивные результаты эволюции российского конституционализма и развития демократического правового государства.

В режиме Указа Президента России «Об утверждении Положения о проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики, проектам законов Чеченской Республики «О выборах Президента Чеченской Республики» и «О выборах в Парламент Чеченской Республики» от 12 декабря 2002 г. № 1401³³ был проведен только сам республиканский референдум, а формирование республиканских органов государственной власти прошло уже в рамках Конституции Республики и законов, чьи проекты получили поддержку населения на референдуме.

Принятию Указа Президента предшествовало обращение инициативной группы по проведению республиканского референдума в Избирательную комиссию Чеченской республике с ходатайством о проведении референдума по вопросам утверждения проектов республиканских Конституции и законов о выборах.

Рассматриваемый Указ утвердил «Положение о проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики, проектам законов Чеченской Республики «О выборах Президента Чеченской Республики» и «О выборах в Парламент Чеченской Республики».

Также в Указе содержалось распоряжение в адрес республиканской Администрации в течение месяца «выработать меры по финансовому, материально-техническому и организационному обеспечению проведения референдума» (пункт 2 Указа) и предложение в адрес ЦИК России об оказании организационной, методической и правовой помощи республиканской комиссии референдума (пункт 3).

Утвержденное Указом Положение в значительной части дублировало нормы ФЗ «Об основных гарантиях…», а также содержало разъяснение по характеру голосования, устанавливая, что по каждому из вынесенных на референдум проектов нормативно-правовых актов формулируется отдельный вопрос и дается соответствующий ответ «за» или «против» (пункт 1.10 Положения).

Отметим, что это достаточно редкий случай, когда на референдум субъекта федерации выносится не только проект конституции, но и проекты законов субъекта федерации. В рассматриваемом случае основной причиной являлась необходимость формирования нормативно-правовой базы для проведения республиканских выборов впервые.

1.2.2. Выборы депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации

Нормативной основой конституционно-правовой регламентации выборов депутатов законодательных (представительных) органов субъектов федерации выступает, во-первых, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ от 6 октября 1999 года закрепляет основные принципы избрания законодательных (представительных) органов власти субъектов федерации — всеобщность и равенство избирательных прав при прямом тайном голосовании, устанавливая основные требования к участникам выборов — российское гражданство и постоянное проживание на территории соответствующего субъекта федерации для осуществления активного избирательного права и обладание пассивным избирательным правом в соответствии с требованиями федерального законодательства и конституций (уставов) и(или) законов соответствующих субъектов федерации (статья 10).

Наибольшее значение в системе конституционно-правовой регламентации региональных выборов имеет Федеральный закон «Об основных гарантиях…». Именно он конкретизирует требования к кандидатам на выборные должности и избирательным объединениям, устанавливая цензы, ограничения и закрепляя процедуры подготовки и проведения выборов.

Нередко, региональные законотворцы идут по пути буквального или близкого к буквальному перенесения положений анализируемого федерального закона в части, регламентирующей проведение выборов депутатов региональных парламентов и глав субъектов федерации, на чем ниже мы остановимся чуть более подробно, исключительно в иллюстративных целях, так как существенного исследовательского интереса подобный подход за пределами констатации его существования не представляет.

Это, разумеется, не означает, что региональное законодательство не знает и положительных исключений. В качестве такового можно, например, привести Закон Ставропольского края «О выборах депутатов Думы Ставропольского края» от 27 июля 2006 года № 68-кз³⁴, подробно регламентирующий процедуры подготовки и проведения соответствующих выборов вне пределов положений федерального законодательства, конкретизируя и развивая его положения, хотя, разумеется, и в положениях указанного закона имеются примеры дословного воспроизведения текста ФЗ «Об основных гарантиях…». Необычно в этом законе именно то, что дублирующими федеральное законодательство положениями он начал активно «насыщаться» в последние годы.

Так, например, в мае 2019 года в закон включена статья 28.1³⁵, дословно воспроизводящая положения статьи 46 ФЗ «Об основных гарантиях…» в редакции от 11 июля 2011 года. Нельзя, впрочем, исключать того, что правоприменительная практика в сфере избирательных правоотношений в Ставропольском крае складывалась таким образом, что подобное дублирование положений федерального законодательства спустя 8 лет стало востребованным или хотя бы оправданным.

Тем не менее, в ставропольском избирательном законодательстве, в отличие от законодательства всех остальных северокавказских субъектов федерации, на выборах депутатов законодательного (представительного) органа используется не исключительно пропорциональная система, а смешанная — половина состава депутатов краевой Думы избирается на основе мажоритарной системы, а другая — на основе пропорциональной системы (части 2–4 статьи 2 Закона «О выборах депутатов Думы Ставропольского края»).

Общее число избираемых депутатов, согласно краевому Уставу, составляет 50 человек (абз. 3 статьи 24). В соответствии с положениями Закона «О выборах депутатов Думы Ставропольского края», одномандатные избирательные округа на выборах краевых депутатов образуются на основе единой нормы представительства, определяемой путем деления общего числа граждан, обладающих активным избирательным правом на выборах законодательного (представительного) органа субъекта федерации на количество одномандатных округов (часть 3 статьи 2).

Право выдвижения кандидатов в депутаты при выборах по одномандатным округам принадлежит гражданам, обладающим пассивным избирательным правом на данном виде выборов в порядке самовыдвижения и политическим партиям (избирательным объединениям) (части 1 и 2 статьи 13). Выдвижение в едином избирательном округе возможно только политическими партиями (часть 3 статьи 13).

Для избрания депутатов по краевому единому избирательному округу по спискам избирательных объединений, каждый список делится на две части: формируются общекраевая и региональная части (часть 10 статьи 16), последняя делится на региональные группы (часть 12 статьи 16). Общекраевая часть должна включать от одного до трех кандидатов (часть 11 статьи 16).

Число региональных групп определяется избирательным объединением, составляя не менее 13 и не более 25 региональных групп (часть 15 статьи 16), которые должны охватывать всю территорию единого избирательного округа, в региональную группу необходимо включать от одного до трех кандидатов (часть 12 статьи 16), при этом общее число выдвигаемых кандидатов не должно превышать 78 человек (часть 8 статьи 16).

Территории, для которых осуществляется голосование за региональные группы, должны совпадать с территориями избирательных округов, при этом территория региональной группа может включать от одного до нескольких округов, но не более одной группы в округе — их территория не подлежит разделению (часть 13 статьи 16).

Кандидат может упоминаться в списке для голосования по единому краевому избирательному округу только один раз (часть 17 статьи 16). Избирательное объединение может включать в список кандидатов по единому округу тех, кого оно выдвинуло в одномандатных округах (часть 7 статьи 16). При этом, указаний либо ограничений относительно того, может ли это быть один и тот же избирательный округ (то есть, кандидат будет представлен и в составе региональной группы и как одномандатник), анализируемый закон не содержит.

Для облегчения процедуры голосования и удобства избирателей, Закон «О выборах депутатов Думы Ставропольского края» закрепляет, что «в региональной части краевого списка кандидатов должно быть указано, каким одномандатным избирательным округам (с указанием номеров одномандатных избирательных округов) соответствует региональная группа кандидатов, а также должен быть указан номер региональной группы кандидатов» (часть 14 статьи 16).

Позитивной особенностью конституционно-правовой регламентации выборов в Ставропольском крае, в числе прочего, является подробная правовая регламентация порядка участия ставропольских избирательных комиссий в информационном обеспечении выборов (статья 29 краевого закона³⁶).

Во-первых, регламентируется осуществление информирования избирательными комиссиями избирателей, в том числе — посредством СМИ, о следующем: подготовке и проведении выборов; сроках и порядке совершения избирательных действий; избирательных объединениях, выдвинувших списки кандидатов; списках кандидатов, кандидатах; о законодательстве Российской Федерации о выборах (пункт 1 статьи 29).

Во-вторых, отдельно подчеркивается обязанность избирательных комиссий в отношении информирования избирателей, являющихся инвалидами (пункт 1 статьи 29). Отметим, что аналогичная норма об информировании избирателей, являющихся инвалидами, содержится и в краевом Законе «О выборах Губернатора Ставропольского края» от 2 июля 2012 года № 67-кз (пункт 3 статьи 24), но не включена в нормативно-правовой акт, регламентирующий проведение референдумов в Ставропольском крае — Законе СК «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме» от 16 февраля 2004 года № 9-кз. Полагаем, что положения статьи 12 «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме» было бы логично дополнить аналогичными положениями об информировании инвалидов.

1.2.3. Выборы глав субъектов Федерации

Федеральный закон «Об общих принципах…» допускает закрепление в конституциях и уставах, а также иных нормативно-правовых актах субъектов федерации, возможность избрания на выборах в субъекте федерации высшего должностного лица субъекта федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), называемого, также, главой субъекта федерации (именно этот термин, менее громоздкий, чем легальное наименование должности в ФЗ «Об общих принципах…», мы используем в настоящем исследовании).

Выборы глав субъектов федерации были вновь введены Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ³⁷.

Однако не прошло и года, как Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 02.04.2013 № 30-ФЗ³⁸ в качестве допустимого варианта вернул в законодательство, фактически, ранее действовавший порядок наделения полномочиями главы субъекта федерации законодательным (представительным) органом власти субъекта федерации, использовав, однако, термин «избрание», вместо «наделение полномочиями».

Установление выборов главы субъекта федерации населением или региональным парламентом осуществляется субъектами федерации самостоятельно, путем закрепления соответствующих положений в своих конституциях (уставах) и законодательстве.

Конституционно-правовые основы выборов глав субъектов федерации, в том числе принципы проведения выборов, порядок выдвижения кандидатов, избирательные цензы, пределы сроков полномочий и максимальное количество каденций регламентируются ФЗ «Об основных гарантиях…» и ФЗ «Об общих принципах…».

ФЗ «Об общих принципах…» устанавливает необходимость получения в поддержку выдвигаемого кандидата подписей от пяти до десяти процентов от числа муниципальных депутатов и (или) глав муниципалитетов, избранных населением (абзац 8 пункта 3 статьи 18).

Положения ФЗ «Об общих принципах…» (абзацев 8–11 и 16 пункта 3 статьи 18), а равно и положения ФЗ «Об основных гарантиях…» (пунктов 17–20 статьи 37 и пп. «д. 1» пункта 24 статьи 38) становились предметом рассмотрения Конституционного Суда России, по поводу соответствия Конституции России установленного для выдвижения кандидата на выборах главы субъекта федерации требования о его поддержке³⁹.

Указанная процедура получила неофициальное наименование «муниципальный фильтр» и продолжает оставаться предметом критики⁴⁰. Более того, предпринимались попытки законодательной отмены указанной процедуры. Это законопроект о полной отмене «муниципального фильтра»⁴¹ и об отмене сбора подписей выборных представителей местного самоуправления в отношении кандидатов от политических партий, представленных в Государственной Думе России⁴².

В связи с продолжающейся дискуссией по поводу рассматриваемой процедуры, уместно привести точку зрения В. А. Черепанова, подвергшего критическому анализу не только законодательные положения о «муниципальном фильтре», но и основания и аргументацию позиции Конституционного Суда России по данному вопросу и пришедшего следующему выводу: «…несмотря на отдельные позитивные моменты, установление муниципального фильтра влечет за собой необоснованное ограничение избирательных прав граждан, создает условия для злоупотребления кандидатом правом на сбор муниципальных подписей и оказывает негативное влияние на саму организацию местного самоуправления в нашей стране. В этой связи в целях дальнейшей демократизации российской государственности и соблюдения международных избирательных стандартов представляется необходимой замена этого института сбором подписей избирателей как формой непосредственного выражения власти народа»⁴³.

Отметим, что тенденции развития муниципальной демократии последних лет со всей очевидностью свидетельствуют, что депутатов и иных выборных должностных лиц местного самоуправления становится все меньше. Ряд субъектов Федерации постепенно переходят к одноуровневой системе местного самоуправления⁴⁴, к назначению глав муниципалитетов на основе конкурса и т. д.

С учетом продолжающегося сокращения числа муниципальных депутатов и, причем, именно наиболее близких населению депутатов представительных органов сельских и городских поселений, ситуация сохранения процедуры «муниципального фильтра» становится еще менее демократичной, чем в момент появления указанной процедуры в 2012 году.

При этом аргументы о важности профессиональной оценки кандидата на должность главы субъекта федерации представителями муниципалитетов, здесь мы полностью согласны с мнением В. А. Черепанова⁴⁵, не выдерживает критики: действительно, вероятная неосведомленность представителей муниципалитетов о личности кандидата не является основанием для его негативной оценки в форме отказа от подачи подписи в его поддержку. Однако один из кандидатов на должность главы субъекта не обладает такого рода недостатком и обладать им не может в принципе — речь идет о лице, занимающем должность главы субъекта и идущем на перевыборы.

Еще одним лицом, в отношении которого достоинства «муниципального фильтра» могут перевесить недостатки — лицо, временно исполняющее обязанности главы субъекта Федерации. В первом случае речь, фактически, идет об оценке реальной деятельности главы субъекта Федерации и его умении выстраивать отношения с местными сообществами, во втором — процедура сбора подписей представителей местного самоуправления лицом, исполняющим обязанности главы субъекта Федерации будет служить для «выравнивания» политического влияния «федерального центра» и интересов населения региона.

А вот для самовыдвиженцев гораздо демократичнее будет установить альтернативность процедур: либо сбор подписей избирателей, либо — представителей муниципалитетов; обе процедуры в их нынешнем виде представляют собой немалую сложность и успешное «прохождение» любой из них указывает на выдающиеся организаторские качества кандидата в ситуации отсутствия пресловутого «административного ресурса», на то, что такой кандидат вполне достоин принять участие в выборах, где окончательную точку в вопросе все равно предстоит поставить избирателям.

Еще одним аспектом совершенствования процедуры «муниципального фильтра» должно стать снятие ограничений на количество подписей, которые каждый представитель муниципального образования вправе подать за кандидата. В настоящее время действительной признается лишь одна подпись, хронологически первая из поданных в поддержку кандидата, что нашло отражение, также, и в законодательстве субъектов федерации, и отражено в судебной практике⁴⁶.

Однако именно таким образом «муниципальный фильтр» из процедуры допуска достойный кандидатов, оцененных профессионалами — представителями муниципалитетов, превращается в подмену народного волеизъявления.

Мнение о перечне достойных кандидатов (аналогично мнениям избирателей, подающих подписи за неограниченное количество достойных, по их мнению, кандидатов) подменяется конкретным решением о единственном лице, достойном должности главы субъекта федерации — то есть, речь идет не о процедуре допуска, а о форме волеизъявления.

При этом, если говорить об альтернативности процедур сбора подписей избирателей и представителей муниципалитетов, то в последнем случае есть серьезное преимущество с точки зрения закрепленной в законодательстве возможности подтвердить вызывающую сомнения экспертов при осуществлении проверки подпись, а также заменить представленные документы.

Так, Закон Ставропольского края от 2 июля 2012 года № 67-кз «О выборах Губернатора Ставропольского края»⁴⁷ устанавливает, что «…в случае возникновения сомнения в достоверности подписи в листе поддержки кандидата, в том числе в связи с недостатками в оформлении листа поддержки кандидата, избирательная комиссия Ставропольского края вправе провести опрос лица, достоверность подписи которого вызвала сомнение. Письменное заявление этого лица, представленное в избирательную комиссию Ставропольского края до окончания срока проверки, является основанием для признания его подписи в листе поддержки кандидата достоверной» (пункт 6 статьи 17).

Также, предусматривается возможность замены листа с подписью депутата, если в отношении таковой принято решение о признании ее недостоверной на лист с подписью того же самого лица — представителя муниципалитета (пункт 10 статьи 17).

С учетом того, что в Ставропольском крае необходимо собрать всего 6% подписей представителей муниципалитетов (пункт 2 статьи 15), а также — с учетом установленных на основе федерального законодательства вышеприведенных гарантий, прохождение «муниципального фильтра» может стать востребованной моделью получения поддержки самовыдвиженцев, с учетом реализации предложенных изменений.

Отметим уникальную особенность северокавказских субъектов федерации именно как группы субъектов в пределах федерального округа — только в двух из них установлены выборы главы субъекта федерации — в Ставропольском крае и в Чеченской республике, и ни в одном не предусматривается процедура самовыдвижения.

В пределах Южного федерального округа — это Астраханская область, где Закон Астраханской области «О выборах Губернатора Астраханской области» от 22 июня 2012 года № 38/2012-ОЗ⁴⁸ закрепляет возможность самовыдвижения (пункт 1 статьи 25), для чего следует собрать в поддержку кандидата 1% подписей избирателей (пункт 1 статьи 26.1) и 7% подписей представителей муниципалитетов (пункт 1 статьи 26).

В десяти субъектах федерации (городе Москве, Забайкальском и Приморском краях, Кемеровской области — Кузбассе, Курганской, Мурманской, Омской, Челябинской областях) это 0,5% подписей избирателей, что представляется наиболее демократичным, а в Тульской области и городе Санкт-Петербурге, напротив — требуется собрать 2% подписей.

Таким образом, широкого распространения закрепление возможности самовыдвижения кандидатов на выборах на должность главы субъекта федерации, к сожалению, не получило.

Отметим, что по вопросу отсутствия возможности самовыдвижения на выборах главы субъекта федерации в региональном законодательстве существует правовая позиция Конституционного Суда России, содержащаяся в Определении от 14.01.2014 № 7-О⁴⁹, не нашедшего оснований считать единственный способ выдвижения кандидатов на выборах глав субъектов федерации — выдвижение избирательным объединением (политической партией или ее региональным отделением), нарушением пассивного избирательного права граждан на соответствующих выборах.

1.2.4. Направления совершенствования законодательной регламентации выборов и референдумов в субъектах Федерации

Признавая, что избирательное законодательство северокавказских субъектов федерации в близкой к идеалу степени соответствует федеральному, а также отвечает и требованиям демократичности и транспарентности избирательного процесса, отметим, что даже в таком случае возможно сформулировать ряд предложений по его совершенствованию.

С определенной долей условности предложения можно разделить на две группы — тактические, направленные на дальнейшее приведение законодательства субъектов федерации в соответствие с продолжающим меняться федеральным, также, направленные на совершенствование отдельных положений с точки зрения юридической техники, так и, своего рода, стратегические — направленные на системное комплексное совершенствование законодательства субъектов федерации или на разработку законопроектов о поправках к федеральному законодательству.

Среди первых, назовем, прежде всего, дальнейшее совершенствование законодательства в части использования технологии «мобильный избиратель» (согласно положениям о поправках к ФЗ «Об основных гарантиях…», внесенных ФЗ № 104 от 29 мая 2019 года) в отношении выборов и референдумов, проводимых на территории субъектов федерации. Впрочем, это технический вопрос по уточнению формулировок действующего законодательства.

Отметим опыт конституционно-правовой регламентации выборов в Ставропольском крае, позитивной особенностью которой, в числе прочего, является правовая регламентация порядка участия ставропольских избирательных комиссий в информационном обеспечении выборов депутатов краевой Думы (статья 29 краевого закона «О выборах депутатов Думы Ставропольского края»⁵⁰).

Во-первых, подробно регламентируется осуществление информирования избирательными комиссиями избирателей, в том числе — посредством СМИ, о следующем: подготовке и проведении выборов; сроках и порядке совершения избирательных действий; избирательных объединениях, выдвинувших списки кандидатов; списках кандидатов, кандидатах; о законодательстве Российской Федерации о выборах (пункт 1 статьи 29).

Отдельно подчеркивается обязанность избирательных комиссий в отношении информирования избирателей, являющихся инвалидами (пункт 1 статьи 29). Отметим, что аналогичная норма об информировании избирателей, являющихся инвалидами, содержится и в краевом Законе «О выборах Губернатора Ставропольского края» от 2 июля 2012 года № 67-кз (пункт 3 статьи 24), но не включена в нормативно-правовой акт, регламентирующий проведение референдумов в Ставропольском крае — Законе СК «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме» от 16 февраля 2004 года № 9-кз. Также, отметим и то, что положения статьи 12 «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме» было бы логично дополнить аналогичными положениями об информировании инвалидов. А в целом опыт такого рода конкретизации гарантий лиц с инвалидностью необходимо использовать в тех субъектов федерации, где это еще не сделано.

Что же касается, своего рода, стратегических направлений совершенствования, то хотелось бы обратить внимание на следующие.

Во-первых, необходима кодификация законодательства субъектов федерации, все больше регионов идут по пути принятия Избирательных кодексов, об этом говорилось, безусловно, уже неоднократно, но, думается, следует говорить об этом до тех пор, пока соответствующая работа не будет успешно проведена.

Более того, намного проще станет изменение положений законодательства субъектов Федерации в связи с изменением федерального законодательства после принятия единого кодифицированного акта.

Во-вторых, отмечая достаточную демократичность законодательства Чеченской Республики и Ставропольского края о выборах, в части наличия выборов высшего должностного лица и соответствующих законов субъектов федерации, отметим, что необходима дальнейшая демократизация их положений в части внесения изменений, устанавливающих возможность самовыдвижения кандидатов. Отметим, что в ряде субъектов Российской Федерации такой порядок либо уже введен, либо готовятся соответствующие поправки в законодательство.

В целом же, нельзя, к сожалению, не признавать, что современная российская избирательная система включает множество несовершенств, это понимает и федеральный законодатель, о чем свидетельствуют многочисленные поправки в избирательное законодательство.

Можно проиллюстрировать сложность процесса признания и исправления проблемных моментов следующим примером. Так, в науке достаточно подробно изучена проблема затрудненности сбора подписей кандидатами⁵¹. Совершенно очевидно, что начать процесс облегчения, в каком-то смысле — демократизации указанной процедуры могут помешать, в числе прочих, следующие рациональные, по сути, аргументы:

– несмотря на действительно существенные трудности, определенное количество независимых кандидатов регистрируется, в том числе — по решению суда, следовательно — это преодолимое препятствие;

– имеются другие способы стать кандидатом в депутаты: можно выдвигаться от политической партии, как в качестве одномандатника, так и по партийным спискам.

Казалось бы, достаточно весомые аргументы в пользу того, что избирательная система непрерывно совершенствуется, а доступ к участию в выборах упрощается.

При этом в общественном сознании выводы из затрудненности сбора подписей кандидатами будут сделаны некомплиментарные по отношению к свойствам избирательной системы: она будет представать гражданам как система несправедливая, недемократичная, а следовательно — недостаточно легитимная. На каждый пример обратного найдется свой контрпример.

В ситуации несовершенства нормативно-правовой регламентации, недостаточной прозрачности принятия решений о допуске тех или иных кандидатов к выборам, неполного доверия к результатам экспертизы подписей, с одной стороны, а с другой — сложности, а подчас и полной невозможности представления избирателям исчерпывающих доказательств правильности принятого комиссиями решения, сомнения на весах легитимности выборов будут в обязательном порядке ложится на чашу «contra», а не «pro».

«На полях» нашего исследования, не предполагающего политологический анализ народовластия в целом, и, избирательной системы — в частности, отметим, что сегодняшняя логика политической борьбы, обращенной, во многом, в информационное пространство, не всегда диктует выбор наиболее надежного способа достижения цели, в том числе, и при регистрации кандидатов.

Речь идет о том, что на определенном этапе политического процесса более выгодным, ситуативно, может стать не участие