О.Е. Артемова, О.В. Романовская

Конституционно-правовой статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.8

ББК 67.400

А86

Авторы:

Артемова О. Е. – старший преподаватель юридического факультета Средне-Волжского института (филиала) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России) в г. Саранске;

Романовская О. В. – доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой «Государственно-правовые дисциплины» Пензенского государственного университета.

Рецензенты:

Астафичев П. А., доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой «Конституционное право» Орловского государственного университета имени И. С. Тургенева;

Толстых В. Л., доктор юридических наук, доцент, зав. кафедрой конституционного и международного права Новосибирского государственного технического университета.

Научная монография имеет целью определить общую концепцию статуса ЦИК РФ в системе субъектов конституционно-правовых отношений, рассмотреть статус аналогичных зарубежных центральных избирательных органов, выделить возможности использования опыта других государств в российской правовой практике.

Самостоятельными объектами исследования являются: исторический аспект институционализации центральных избирательных органов в Российской Федерации и за рубежом, международные избирательные стандарты создания и деятельности центральных избирательных органов, особенности правового статуса члена ЦИК России, полномочия ЦИК России и др.

Законодательство приводится по состоянию на ноябрь 2016 г.

Данная работа рассчитана на преподавателей, студентов, аспирантов юридических учебных заведений, должностных лиц избирательных органов различного уровня, иных государственных органов, а также научных работников и специалистов по организации избирательного процесса.

УДК 342.8

ББК 67.400

© Артемова О. Е., Романовская О. В., 2016

© ООО «Проспект», 2016

Введение

В соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Данные положения, закрепленные в основах конституционного строя, не только повышают роль избирательных прав граждан в процессе формирования и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, но и обусловливают особое значение органов, основной функцией которых является управление выборами.

Ключевое место в организации и проведении выборов занимает Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (ЦИК РФ, ЦИК России). Европейский суд по правам человека в постановлении от 19 июня 2012 г. по делу «Коммунистическая партия России и другие против Российской Федерации» кратко и емко охарактеризовал ЦИК РФ как орган по управлению избирательным процессом, назвав его «центральным органом, ответственным за организацию избирательной кампании на федеральном уровне и контроль над ней». Российским законодательством ЦИК РФ определяется как государственный орган, одновременно независимый в пределах своей компетенции от органов государственной власти и органов местного самоуправления, и предусматриваются особенности ее формирования и осуществления деятельности, что создает определенные трудности при определении места ЦИК РФ в системе разделения властей и институциональных характеристик данного органа.

Отечественная государственная наука долгое время характеризовалась второстепенным отношением к процессу организации процедуры голосования, считала его малозначительным. В настоящее время развитие демократических институтов, повышение электоральной активности, формирование многопартийной политической системы показывает, что становление истинных принципов демократического государства зависит именно от уровня организации голосования, определения результатов избирательного процесса. Необходимо учитывать, что за последние годы выборы прочно вошли в объективную реальность российского общества в качестве института формирования публичных органов власти.

В то же время налицо постоянный поиск моделей развития современной отечественной избирательной системы. Предпринимаются попытки апробации электронного дистанционного голосования, дифференцируются системы выборов федеральных представительных органов, внедряются институты, направленные на повышение явки избирателей, и фильтрацию кандидатов на выборные должности. Безусловно, центральное место в процессе реформирования отечественного института выборов занимает ЦИК России. Подобные процессы актуализируют научные исследования, направленные на определение правового статуса ЦИК России, установление ее конституционно-правовой природы, выделение ключевых полномочий, определяющих носителя публичной власти.

Авторы надеются, что данное научное исследование решило свою главную задачу — представить базовую концепцию современного статуса центрального избирательного органа с учетом как национального опыта правового регулирования выборов, так и международных избирательных стандартов их организации и проведения, отразить исторический аспект формирования центральных избирательных органов в России и за рубежом.

Отметим, что соавторство почти всегда конкретно. В нашем случае на плечи Артемовой Оксаны Евгеньевны легла основная нагрузка по написанию монографии, научное редактирование которой осуществляла Романовская Ольга Валентиновна, автора главы 2.4, посвященной определению ЦИК России как юридического лица публичного права.

1. Становление и институционализация избирательных органов в России

1.1. Правовая институционализация избирательных органов в России

Конституция Российской Федерации (далее — Конституция РФ), закрепив демократические принципы государственного устройства, установила приоритет прав и свобод человека и гражданина, обязанности государства по их соблюдению, обеспечению и защите. В комплексе законных прав человека одним из приоритетных является право избирать и быть избранным (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ). В Основном законе оговаривается также необходимость проведения регулярных и свободных выборов. Эти положения оказывают прямое воздействие на формирование избирательного права, являются основой для развития федерального и регионального избирательного законодательства¹. Кроме того, состояние избирательной системы — один из традиционных показателей института демократии, по которому судят о реальном участии гражданина в избирательном процессе как в целом, так и на каждом его этапе в отдельности.

В то же время еще в начале законодательной практики установления организации выборного процесса было выявлено, что недостаточно единственного провозглашения права избирать и быть избранным с установлением процедуры голосования. В. М. Гессен отмечал: «История избирательного права — особенно избирательной практики — красноречиво свидетельствует о том, к каким поистине чудовищным последствиям нередко приводит административное воздействие на ход выборов. Для того чтобы устранить это воздействие, современные кодексы избирательного права соответствующим образом регламентируют организацию и состав избирательных коллегий, заведующих выборами, порядок составления и хранения избирательных списков, порядок обжалования распоряжений и действий заведующих выборами органов»². К сожалению, в настоящее время происходит некоторое отступление от анализа некоторых государственных институтов, непосредственно от которых зависит гарантированность избирательных прав и легитимность формирования органов государственной власти, в частности правового статуса Центральной избирательной комиссии РФ (далее — ЦИК РФ, ЦИК России).

Прежде чем исследовать правовой статус ЦИК РФ, необходимо сделать историческую ретроспективу формирования данного органа и аналогичных ему в России и за рубежом. Историко-правовое исследование позволит не только выявить истоки создания подобного государственного института, выделить сущность и периоды его становления, но и определить правовой статус, особенности зарубежных избирательных комиссий.

Демократические институты народовластия существуют в России не одно столетие. Исторический обзор российских выборов и изучение процесса возникновения и развития избирательных органов в России, основной задачей которых является организация, проведение и контроль за ходом выборов, необходимо осуществлять в рамках принятой общеисторической периодизации становления и развития российской государственности. При таком подходе возможно выявить основные закономерности возникновения и развития выборных институтов и избирательных органов, их связь с существовавшим на каждом историческом этапе развития российского государства механизмом организации власти, а также определить степень их влияния на другие общественные институты. Более того, подобный подход к изучению российского избирательного права и процесса используется практически всеми исследователями³.

В период феодальной раздробленности, образования российского централизованного государства (IX — начало XVI века) становление выборных институтов органически связано с ростом влияния княжеской власти, сопровождавшимся в ряде случаев одновременным развитием вечевых институтов⁴. Традиционно считается, что народное вече (либо община) играло роль представительного (выборного) органа, которое самостоятельно организовывало назначение, проведение и контроль за выборами своего состава, и в этом заключалась одна из отличительных особенностей организации избирательного процесса в названный период. Вече осуществляло избирательные функции для собственного воспроизводства в качестве представительного (выборного) органа. Однако В. П. Алексеев указывал, что «для такой глубокой древности, как первый период русской истории, невозможна современная точность и определенность понятий. Это эпоха господства обычая, когда отдельный факт значит больше, чем какая-либо норма, право еще в зачатке, изменчивая практика руководит всем и часто разрушает даже установившиеся нормы»⁵. Он же отмечал, что вечевой строй оставался все время в неорганизованном состоянии и возник из «простой вполне естественной потребности народа обсуждать и решать свои дела, и так как дифференциация политическая и социальная не достигла тогда значительной степени, то эта потребность и вылилась в форму непосредственного народного собрания, собрания поголовно, всего народа»⁶. В. П. Алексеев специально подчеркивает, что невозможно определить, когда именно это произошло: «Давно, очень давно. В этом смысле вече есть общечеловеческое явление».

Участие в вечевых собраниях понималось в древности как право, принадлежащее свободному человеку. Как писал В. К. Никольский, «все свободные новгородцы при звоне вечевого колокола и по зову глашатаев-бирючей сходились “думу думать” на вече, где “едиными устами” единогласно выносили общие постановления: судили, рядили, издавали законы»⁷. Под свободными людьми, имеющими право участия в народных думах, подразумевалось не все население поголовно, а свободные люди, которые не стоят под отеческой властью и не находятся в какой-либо иной частной зависимости⁸. Каждый, кто имеет право, участвует непосредственно, а не через представителя.

По мнению В. Сергеевича, порядок созыва вече определялся сущностью данного учреждения. Это форма участия народа в общественных делах в силу присущего ему права, потому вече может быть созвано как народом, так и князем. В. Сергеевич обращает внимание на то, что вече осуществляло, если перейти на современный язык, законодательную, правительственную и судебную власть, но при слабости системы законодательства основная «забота древнего времени составляло не законодательство, а управление»⁹. Значение работы В. Сергеевича заключается в том, что в ней указывается на демократические традиции, которые издревле существовали на Руси. Автор согласен, что в нашей истории весьма нередки случаи «занятия столов» и против воли народа, в силу военной удачи: «Право избрания уступало здесь более сильному праву победителя. Но победа превозмогающей силы не уничтожала народного обычая. Как только обстоятельства менялись к лучшему, он снова вступал в действие. Именно такой взгляд на отношение народной воли к праву сильного существовал в древности»¹⁰.

Показательно в связи с этим приобретение княжеского стола Владимиром Мономахом. В. Сергеевич напоминает, что в 1112 году скончался киевский князь Святополк Изяславич: «У него осталось три сына, и, следовательно, преемство Киевской волости было достаточно обеспечено. Так как все потомки Ярослава были связаны Любецким соглашением, со стороны князей и не возникло никакого вопроса о преемстве в Киеве. Но вопрос подняли киевляне. Они хотели иметь своим князем не кого-либо из сыновей Святополка, а Владимира Мономаха, и послали к нему приглашение. Когда Владимир отказался, они повторили приглашение, предупредив его, что, если он будет настаивать на отказе, в Киеве возникнут беспорядки, за которые ответственность ляжет на него. Владимир вместо того, чтобы помочь своим племянникам, сыновьям Святополка, занять Киев и наказать непокорных, принимает избрание и делается родоначальником новой линии киевских князей (Владимировичей). Воля народная устранила, таким образом, от обладания киевским столом князей, которые должны были занимать этот стол и по завещанию Ярослава, и по единогласному решению Любецкого съезда, и представила его младшей линии»¹¹.

Таким образом, отсутствовала сама потребность в создании особых избирательных органов. Организационно-избирательные функции как специфический атрибут выборной государственности являлись одной из функций вече. Тем более что вечевой строй был характерен только для небольших «государств-городов».

Развитие российской государственности (а самое главное, перерождение Московского княжества в Московское царство) обусловливало построение государственного аппарата. Появляется представительный орган — Боярская дума. Как заметил Л. Тихомиров, это было «высшее учреждение, постоянно находившееся при государе»¹², но выполнявшее совещательные функции. Кроме того, сама выборность в него носила условный характер. В первую очередь это был орган сословного представительства, попадание в который определялось происхождением, а не процедурой выборов. В более поздние сроки дума формировалась царским назначением¹³. «Самостоятельного ведомства дума не имела и самостоятельной роли не играла; она всегда действовала или вместе с государем, или по его почину и уполномочию»¹⁴.

В начале XVII века появляется самобытный институт представительства — Земский собор, включавший в себя уже не только бояр, но и представителей новых сословий, а именно: дворян, посадского населения, государственных крестьян, стрельцов, казаков. Его появление было обусловлено не только потребностью государства знать положение дел, мнение народа по тому или иному вопросу, необходимостью объявлять ему свою волю, но и древней, идущей от вечевого строя, традицией участия народа в законодательной власти и в управлении¹⁵. Земские соборы «сформировали иную традицию взаимодействия власти и народа: они никогда не составляли конкуренцию монарху, никогда не покушались на его прерогативы, не пытались добиться от него каких-либо уступок, привилегий»¹⁶. Считается, что первые соборы были созваны в конце XVI века, но данное мнение многими историками оценивается критически, поскольку не находится абсолютно достоверных сведений данного факта. Упоминание о них в основном связано с попытками оправдать воцарение Шуйских¹⁷.

В состав Земских соборов, созывавшихся на нерегулярной основе, входили царь, Боярская дума, верхи духовенства (так называемый Освященный собор), которые составляли верхнюю палату и не избирались в связи со своим общественным положением¹⁸. Нижняя палата была представлена выборными лицами от дворян, духовенства, посада (купцов, торговцев)¹⁹. Выборы в нижнюю палату проводились, как правило, каждый раз, когда объявлялось о созыве очередного собора. Следует отметить, что во «время смуты» уже существовал и действовал «Совет всея Земли»²⁰. Е. Н. Леонтьева указывала: «Земский собор представлял собой демократический элемент в составе верховной власти, тогда как Дума — элемент аристократический. Через посредство Земского собора народ принимал участие в государственном правлении, но не непосредственно, как на вече, а через представителей, естественных или выборных»²¹.

Как отмечал Г. Фальборк, «первый собор, созванный во время польской войны 1556 года, состоял из 97 дворян первой статьи, 99 дворян и детей боярских второй статьи, 9 служивых людей из Торопца и Великих Лук, 33 дьяков и приказных людей и 75 гостей, купцов и торговых людей. Все они были призваны не по выбору населения, а по приглашению власти… После призыва князя Н. Пожарского составляется в Ярославле собор, состоявший, главным образом, из “земщины”, который длится до 1612 года, когда объявляются новые выборы; выборные съезжаются в Москву и образуют собор 1613 года, избравший Михаила Федоровича на царство. Собор этот имел в своем составе не менее 200 человек, выбранных городами и уездами. Он заседал 10 лет, сменяясь по трехлетиям, и правил страной совместно с царем»²².

Непосредственную организацию и контроль за проведением выборов осуществляли центральные органы государственного управления — приказы, становление которых происходит в основном к середине XVI века по мере усложнения государственных функций и становления централизованного государства. Уже тогда «предвыборная кампания» не всегда проходила гладко: отмечались низкая активность избирателей, попытки воевод «протолкнуть» в депутаты удобных им кандидатов, шантаж, клевета, грубая сила²³. Воеводы играли ключевую роль: от оповещения населения до направления делегатов. Иногда сами выборы не проводились, в частности это касалось некоторых представителей, направленных на Земский собор 1613 года²⁴. С. С. Зенин решил дополнить: «Сегодня неизвестно точное количество участников собора и их территориальная принадлежность, однако с достаточной уверенностью можно констатировать, что не все города представили своих выборных для участия в Земском соборе. Вызвано это в первую очередь сложной политической, экономической, социальной обстановкой, сложившейся к концу Смутного времени. Россия переживала нелегкие времена, и это не могло не отразиться на общественном настроении. Конечно, такая ситуация способствовала подъему патриотического духа в стране, но отнюдь не у абсолютного большинства жителей. Многие ощутили на себе жизненные перипетии, вызванные постоянной сменой власти, и не желали более участвовать в этих процессах»²⁵.

Крупнейшим из всех соборов, которые созывались в России в XVI–XVII веках, был Земский собор 1648–1649 годов: «По совету патриарха и боярскому «приговору» царь дал указание для рассмотрения и утверждения Соборного уложения избрать на Земский собор от стольников, стряпчих, дворян московских и жильцов — по 2 человека, со всех городов от дворян и детей боярских, кроме Новгорода, по 2 человека, а из новгородцев с пятины — по 1 человеку, от гостей — по 3 человека, из гостиной и суконной сотен — по 2 человека и из «черных» сотен и слобод и городов с посадов по 1 человеку, которые должны были наряду с церковными иерархами и Боярской думой обсуждать и принимать новый свод законов России»²⁶. На нем было принято Соборное уложение, являющееся памятником русской правовой культуры.

К 80-м годам XVII века соборы практически перестали созываться, царская власть постепенно переходила в форму абсолютизма. Екатериной II была предпринята попытка создания сословно-представительного учреждения для участия в систематизации законодательства — Комиссии для сочинения проекта Нового уложения²⁷. Порядок выборов депутатов Уложенной комиссии был определен манифестом от 14 декабря 1766 г.²⁸, но и в нем функции по организации выборов выполняли, если быть современным, органы исполнительной власти. Всего было избрано 564 депутата: 28 — от правительственных учреждений, 161 — от дворян, 208 — от городов, 54 — от казаков, 79 — от крестьян, 34 — от инородцев. Все депутаты получали жалованье и находились под охраной Екатерины II, освобождались пожизненно от телесных наказаний, пыток и смертной казни и без доклада императрицы не могли быть подвергнуты судебному приговору²⁹.

Однако в целом абсолютная монархия не нуждалась в выборной системе, что влекло за собой развитие централизованных административных институтов и процедур. Дворянские советы (дворянские собрания) выполняли функцию сословных собраний³⁰. В 1803 году Александр I поручил М. М. Сперанскому подготовить проект реформ, в который был бы введен выборный парламент. Причем государь сам определил основания реформы: «1) законодательное собрание, свободное в своих мнениях, не имея власти утверждать свои постановления, должно быть точным выражением народных желаний; 2) члены судебного сословия должны быть свободно избираемы населением, но на правительстве лежит надзор за соблюдением судебных форм и охранением общественной безопасности; 3) исполнительная власть должна принадлежать правительству, но, чтобы оно не могло исказить или уничтожить закон, необходимо установить ответственность правительства перед законодательным собранием»³¹. Вскоре М. М. Сперанский потерял доверие царя, и все его предложения были отложены на дальнюю полку.

Великие реформы Александра II затронули центральный государственный аппарат. 1 января 1864 года было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях, закрепившее переход к системе местного цензового (имущественного) представительства посредством курий, формируемых на основе имущественного ценза и введения системы прямого и косвенного избрания в состав выборных (представительных) органов. Как отметил А. Ю. Шутов, «это был довольно радикальный шаг в реформировании государственного управления, утверждавший новую систему легитимации органов местного самоуправления»³². Произошел «переход от сословно-разрозненного самоуправления, которое могло функционировать как единое целое лишь благодаря механическому соединению сословных институтов на основе бюрократического принципа, к всесословному»³³. В соответствии с данным положением роль представительных органов выполняли губернские и уездные земские собрания. Была проведена городская реформа. Царь 16 июня 1870 года утвердил «Городское положение», согласно которому создавались органы городского самоуправления (городская дума и городская управа, возглавляемая городской головой), избиравшиеся населением независимо от сословной принадлежности сроком на четыре года. Выборы (земские и городские) организовывали и контролировали аппарат губернатора и полицейские управления³⁴. К тому же глава губернского города утверждался министром внутренних дел, а глава уездного города — губернатором. О формировании избирательных комиссий (тем более в общегосударственном масштабе) ни в одном из документов не упоминалось.

В январе 1881 года мысль о созыве народных представителей была озвучена сформулирована в докладе графа М. Т. Лорис-Меликова, который сделал обзор существующих систем и пришел к выводу, что для России непригодны как европейские модели того времени, так и система древнерусских земских соборов. Суть его предложений заключалась в следующем: «В Петербурге устраиваются подготовительные временные комиссии с тем, чтобы работы этих комиссий рассматривались при участии представителей от населения. Состав комиссий определяется каждый раз Высочайшим указом из «сведущих и благонадежных служащих и не служащих лиц». Председатели комиссий назначаются государем из числа высших государственных деятелей. Круг занятий комиссий: преобразование местного губернского управления, дополнение узаконений по крестьянскому делу, отыскание способов скорейшего прекращения обязательных отношений крестьян к помещикам и облегчение выкупных платежей, пересмотр земского и городового положений, организация продовольственных запасов, меры к сохранению скотоводства; вопросы же податной и паспортный и т.п. подлежали бы рассмотрению комиссий по определению государя. Комиссии должны были бы составлять законопроекты, которые вносились бы на рассмотрение в общую комиссию, состоящую из председателя, назначаемого государем, председателей и членов подготовительных комиссий и выборных от земств и значительнейших городов по два от каждой губернии и города»³⁵.

Мощным толчком для развития парламентаризма послужило принятие Высочайшего Положения о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г.³⁶ Необходимо отметить, что выборность как принцип формирования органов государственной власти не стала характерным для большинства стран того времени. Как писал В. С. Ивановский, «вопрос о том, кому должно быть предоставлено право избирать народных представителей, решается неодинаково; здесь оказывают очень большое влияние исторические условия жизни народа и сложившиеся фактические отношения между различными классами населения... Хотя идея общегражданской и политической равноправности все более и более проникает в народные массы, хотя даже наименее прогрессировавшие конституционные государства, какова, например, та же Австрия, делают уже значительные уступки в пользу этой идеи, вес же далеко, нельзя сказать, чтобы организация народного представительства в Западной Европе всецело была основана на признании этой идеи»³⁷.

Согласно п. 24 Высочайшего Положения о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г. «для проверки правильности выборов и рассмотрения заявлений и жалоб по делам о выборах» учреждались губернские и уездные по делам о выборах комиссии. Их формирование осуществлялось министрами внутренних дел и юстиции «по взаимному соглашению». Уездная по делам о выборах комиссия образовывалась под председательством члена окружного суда по выбору его общего собрания из уездного предводителя дворянства, городского или мирового судьи, председателя уездной земской управы, городского головы и одного из земских начальников по назначению уездного съезда. Губернская по делам о выборах комиссия состояла под председательством председателя окружного суда из предводителя дворянства уезда губернского города, из председателя губернской земской управы, из городского головы губернского города, из члена окружного суда по выбору его общего собрания, из члена губернского присутствия по земским и городским делам, старшего советника губернского правления и из одного из начальников местных губернских управлений по назначению губернатора³⁸.

В соответствии с определениями Правительствующего сената от 25 ноября 1905 г. № 20 и 21³⁹ была выстроена иерархия, когда уездная комиссия со всеми «сомнениями» могла обращаться только в губернскую, а уже та, в свою очередь, в сенат. Общий надзор за правильным производством выборов возлагался под руководством министра внутренних дел на губернаторов и градоначальников по принадлежности: «Им предоставляется право требовать от подлежащих мест и лиц сведения о ходе и порядке выборов, а равно обозревать выборные производства и давать указания к обеспечению правильного хода выборов». Списки лиц, имеющих право участия в выборах, составлялись министерством внутренних дел. Первый опыт формирования законодательного органа обусловил и появление значительного числа работ, посвященных проблемам парламентаризма⁴⁰. Однако вопросы организации выборов трактовались весьма условно.

В. М. Грибовский указывал: «Выборное русское право вообще отличается крайней сложностью. В губернских и областных округах выборы многостепенны; в особо выделенных городах одностепенны. В губернских и к ним приравненных округах депутаты в Думу избираются «губернскими избирательными собраниями», состоящими из «выборщиков», избранных на особых «избирательных съездах». Эти последние, в свою очередь, составляются: 1) из избирателей по непосредственному праву и 2) «уполномоченных», избранных на различных «предварительных съездах». Избирательные съезды приурочиваются к уездам и им соответствующим делениям и состоят из съездов: 1) уездных землевладельцев, 2) городских избирателей (два особых съезда), 3) уполномоченных от волостей, 4) уполномоченных от казачьих станиц, где они имеются. Особо стоит губернский съезд уполномоченных от рабочих. Число выборщиков от избирательных съездов определяется по губерниям и уездам особым расписанием»⁴¹. Сами избирательные собрания были весьма ограничены в своих полномочиях. Руководил выборами на подведомственной территории губернатор, который отчитывался перед Правительствующим сенатом, а результаты выборов направлял в Государственную Думу.

С учетом того, что выборы в Государственную Думу были не равными, прямыми и всеобщими, а сложными, многоступенчатыми, отражающими сословное деление государства, и даже при этом неоднократно менявшимися, наиболее актуальны исследования, которые отражают базовые принципы организации выборов. Так, в 1906 году была опубликована публичная лекция профессора П. Е. Казанского «Избирательные права граждан»⁴², в которой центральное место в системе организации выборов было уделено понятию «всеобщие выборы». Г. Г. Савич, определивший принципы народовластии в Российской Империи, очертил круг полномочий Государственной Думы, но на организации выборов вообще не остановился⁴³. Примерно в таком же стиле выполнена работа Г. Ф. Шершеневича⁴⁴, несмотря на ее название: «При том значении, какое имеет для всего государства деятельность народных представителей, весьма важно установить, кто же будет их избирать и как...». М. И. Свешников устанавливал главным условием процедуры выборов, «что признается за избирательный округ»⁴⁵. А. И. Елистратов, рассмотрев принципы избирательного права, подробно осветил процедуру тайного голосования, при этом привел слова Георга Мейера: «Тайное голосование именно потому и популярно, что оно влияет больше на дурные, чем на хорошие инстинкты человека»⁴⁶.

Нельзя не сказать, что подобные недостатки были характерены для подавляющего большинства работ, изданных в 1917 году, когда полным ходом шла подготовка к созыву Учредительного собрания. В это время С. Ф. Кечекьян рассматривал исключительно принципы избирательного права, указав, что таковые не нашли своего закрепления в царский период⁴⁷. Е. Н. Ефимов основной акцент сделал на всеобщность избирательного права⁴⁸. В. К. Никольский обосновывал важность самого факта выборов. В работах только один раз упоминалась избирательная комиссия как орган, уполномоченный на подсчет голосов, но нигде не было ни слова о порядке ее формирования и деятельности⁴⁹.

Несмотря на подобную тенденцию, необходимость правильной организации выборов постепенно обосновывалась в юридической науке того периода. Н. Е. Кудрин отмечал: «Организация выборов, хотя и играет лишь техническую роль в проявлении воли державного народа, имеет, однако, громадное значение для конституционной страны, потому что служит материальным орудием осуществления коллективной власти»⁵⁰. Под «организацией выборов» автор понимал «практические приемы, при помощи которых осуществляется в той или другой стране принцип избрания народных представителей»⁵¹. П. И. Люблинский указывал: «Другим условием здорового существования избирательного права является соответствие организации выборов и власти органов представительства»⁵². В. В. Ивановский, определив четыре ключевых вопроса любой избирательной системы, выделил, «как должны быть организованы выборы»⁵³, но потом отошел от темы, обратившись к порядку, в частности, применительно к порядку составления списков: «принципиально безразлично, кто бы ни составлял списки, лишь бы составлялись правильно»⁵⁴. Подобный аргумент — главный в логике отсутствия особого внимания к статусу органа, ответственного за организацию выборов.

Созданная в 1905 году система комиссий сохранялась практически неизменной до февральской революции⁵⁵. В 1917 году, когда избирательное право набирало свою силу, в научных работах не поднимался вопрос о создании единой центральной избирательной комиссии, которая аккумулировала бы в себе главные полномочия по организации выборов в общегосударственном масштабе. М. Д. Загряцков, проанализировав статус уездных и волостных избирательных комиссий, посчитал достаточной систему, при которой функции центральной координации должен выполнять министр внутренних дел, действующий через специально назначенных избирательных комиссаров⁵⁶. В работе В. М. Гессена содержался важный посыл: «Административное воздействие на ход выборов должно быть устранено. История избирательного права — особенно избирательной практики — красноречиво свидетельствует о том, к каким поистине чудовищным последствиям нередко приводит административное воздействие на ход выборов. Для того чтобы устранить это воздействие, современные кодексы избирательного права соответственным образом регламентируют организацию и состав избирательных коллегий, заведующих выборами, порядок составления и хранения избирательных списков, порядок обжалования распоряжений и действий заведующих выборами органов»⁵⁷. Однако далее автор, ссылаясь на зарубежный опыт, считает, что избирательные комиссии должны формироваться частично выборными земским органами, частично самими избирателями. Но и в этом случае ученый не указывает на необходимость формирования центрального органа по организации избирательного процесса.

Обжалование результатов выборов также имело определенное своеобразие, поскольку зависело от всей системы организации выборов. Местными учреждениями, в которые подавались жалобы, были уездные и губернские по делам о выборах комиссии⁵⁸. Жалобы на избрание членов думы подавались через губернаторов в Правительствующий сенат. В последующем порядок обжалования немного изменился. По указу от 3 июня 1907 г. был установлен такой порядок: на выборы уполномоченных и выборщиков жалобы могли приноситься в трехдневный срок со дня закрытия подлежащего съезда в уездную по делам о выборах комиссию. В тот же трехдневный срок постановление уездной комиссии могло быть обжаловано в губернскую, а постановление этой последней в Правительствующий сенат. Рассмотрение жалоб на выборы самих членов думы было оставлено за думою⁵⁹.

Временное правительство, утвердив Положение о выборах в Учредительное собрание, внесло свои коррективы. Так, «заведование производством выборов» возлагалось на:

1) всероссийскую, окружные, столичные, уездные и городские по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии и участковые избирательные комиссии;

2) городские и поселковые управы и волостные земские управы.

Таким образом, в системе избирательных комиссий появились новые звенья, в том числе центральный избирательный орган — Всероссийская комиссия по делам о выборах, а также окружные и столичные комиссии; последние действовали в Москве и Петрограде.

Окружные, уездные, городские, столичные комиссии создавались, как и их предшественницы в царское время, на смешанной основе; помимо представителей судебного ведомства (окружных и мировых судей), в их состав входили:

1) в состав окружной комиссии — председатель губернского (областного) земского собрания или его заместитель, два члена, избираемых городской управой, и два члена, избираемых земской управой;

2) в состав уездной комиссии — по два члена, избираемых, соответственно, уездной и местной городской управами;

3) в состав городской комиссии (они создавались в городах с численностью населения свыше 50 000 человек) — четыре члена, избираемых местной городской управой.

Участковая комиссия, как и прежде, не включала представителей судебной власти. Теперь она формировалась в составе четырех членов, избираемых городской, поселковой или волостной земской управой. Новшеством явилось введение должности секретаря участковой комиссии. Интересным нововведением стало также закрепление в Положении о выборах института членов комиссий от групп избирателей, заявивших кандидатские списки (т. е. списки кандидатов).

Однако в целом к комиссиям относились как к правоприменительным органам при соответствующих административных органах. Согласно постановлению Временного правительства от 20 июля 1917 г.⁶⁰ «непосредственные исполнительные действия, необходимые для технической подготовки выборов в Учредительное собрание в целях скорейшего их производства и успешного прохождения» возлагались на Министерство внутренних дел. Глава III «Об учреждениях, заведывающих производством выборов в учредительное собрание» устанавливала перечень указанных комиссий, среди которых следовало указание и на Всероссийскую комиссию, создаваемую при Временном правительстве. Был определен ее состав: «Председатель, по назначению Временного правительства, и пятнадцать членов, назначаемых Временным правительством по представлению Особого совещания для изготовления проекта Положения о выборах в Учредительное собрание». На Всероссийскую комиссию возлагалось решение следующих задач:

— общее наблюдение за ходом выборов в Учредительное собрание и обсуждение мер, необходимых для ускорения этих выборов;

— выработка утверждаемых Временным правительством общих инструкций в дополнение и развитие как настоящего Положения, так и Наказа о применении сего Положения;

— составление списка лиц, избранных в члены Учредительного собрания;

— принятие мер к разработке статистических и иных данных по выборам в Учредительное собрание.

В примечательной для предреволюционного периода работе «Системы избирательного права Западной Европы и Североамериканских Соединенных Штатов (К реформе государственного строя России. Выпуск I)»⁶¹ были собраны исследования видных отечественных ученых о зарубежных избирательных системах, которые уделили внимание и порядку организации выборов.

В Германии избирательные списки подготавливались местным общинным или городским управлением. В каждом избирательном участке назначался особый председатель выборов и его заместитель. Уже председатель из числа избирателей своего участка приглашал одного секретаря и трех — шести членов, которые в совокупности составляли «избирательное бюро». На избирательное бюро возлагалась функция подсчета голосов и установления результатов голосования. Централизованная комиссия не создавалась, а проверка мандатов (законности избрания) возлагалась на рейхстаг (процедура определялась регламентом рейхстага). В нем создавались специальные отделения, в которые направлялись все жалобы по выборам. Отделение (не мене чем 10 голосами), если считало, что есть сомнения в законности избрания, передавало документы с мотивированным заключением в особую комиссию для поверки мандатов, решение которой считалось окончательным⁶². Особые функции выполнял избирательный комиссар, который назначался администрацией для каждого округа. Ему направлялись протоколы выборов и все относящиеся к последним документы. Выборы осуществлялись абсолютным большинством голосов, поданных в избирательном округе; если такового большинства не получилось, то между двумя кандидатами, получившими наибольшее число голосов, производилась перебаллотировка. Срок ее назначался избирательным комиссаром, но он не мог быть отложен более чем на 14 дней. О результате выборов избранное лицо также извещалось избирательным комиссаром. Одновременно к избранному обращалось требование заявить в недельный срок о принятии выборов и представить доказательства, что согласно закону он пользуется правом на избрание⁶³.

В Бадене выборы назначались окружными управлениями (органами исполнительной власти) по распоряжению министерства внутренних дел. Выборы были двухступенчатыми. В каждой общине создавались избирательные комиссии, осуществляющие руководство выборами выборщиков, в которые входили высшее административное лицо, или его заместитель, трех других членов и секретаря. Один член комиссии избирался общинным (или городским) советом из своей среды, двое других — из лиц, имеющих право участия в выборах. Избрание самих депутатов осуществлялось под руководством правительственных комиссаров, назначаемых Великим герцогом. Избирательная комиссия состояла из комиссара, трех наиболее молодых выборщиков, а если последние отказывались от этой функции, то следующих за ними по возрасту, а также из нотариуса избирательного округа или местности, где проходили выборы. На нотариуса возлагалась обязанность вести протокол⁶⁴.

В Австрии назначение выборов производилось на основании распоряжения министра внутренних дел через представителей правительственной власти на местах. Избирательные списки составлялись главой управления, ему же подавались апелляционные жалобы на решение об отказе во включении в список. Руководство выборами осуществлял избирательный комиссар, назначаемый главой управления (окружным начальником). Формировались избирательные комиссии в составе семи членов, трое из которых назначались комиссаром, трое — выборщиками сельских общин, а уже шесть членов избирали седьмого. Председатель комиссии избирался из их состава. Избирательный комиссар заботился о поддержании порядка и спокойствия на выборах и о соблюдении постановлений избирательного регламента. Избирательной комиссии принадлежало право решать вопрос о допуске к голосованию и о действительности поданных голосов в случае, если: «а) при голосовании появятся сомнения в самоличности избирателя; в) возникнет вопрос о действительности или недействительности отдельных поданных голосов и полномочий или об отмене последних; с) при выборах будет заявлен протест против участия в них лица, внесенного в избирательный список»⁶⁵.

Аналогичным образом организовывались выборы и в Баварии. Списки избирателей составлялись общинами, ходом выборов руководил комиссар при содействии комитета из семи членов. Избирательный комитет осуществлял подсчет голосов, объявлял итоги выборов. Сами выборы объявлялись министерством внутренних дел. Право поверки полномочий депутатов принадлежало Палате депутатов, которая могла признать мандат или отвергнуть его. Право оспаривания выборов принадлежало правительству и каждому избирателю по отношению к избранному в его округе депутату⁶⁶.

Для Пруссии также было характерно участие министра внутренних дел в решении целого ряда организационных вопросов в процедуре выборов. Одновременно предусматривалась должность избирательного комиссара, назначаемого исполнительной властью президентом административного округа — Regierungsbezirk. Избирательная комиссия осуществляла непосредственный подсчет голосов, протокол, подписанный ею, вручался избирательному комиссару. Комиссар обязан был «подвергнуть поверке» протокол. Если он находил отдельные избирательные акты недействительными, то должен был представить свои предложения собранию выборщиков для принятия окончательного решения. Исключив тех выборщиков, избрание которых было признано недействительным, собрание тотчас же приступало к выборам депутатов. Собрание само выбирало секретаря и заседателей, но по предложению избирательного комиссара⁶⁷.

В Нидерландах выборы также назначались министром внутренних дел, списки избирателей формировались общинным правлением. Поправки в списки вносились председателем общинного правления. Общинный совет формировал избирательный комитет, выполнявший функции современной территориальной избирательной комиссии. Проверка выборов предоставлялась всецело палатам парламента: «При этом проверка касается не только прав данных кандидатов на избрание, но и избирательных прав тех, кто принимал участие в выборах, а также и соблюдения при выборах предписанных законом правил». Каждая палата вправе требовать представления себе протоколов избирательных округов, актов о гражданском состоянии, например, тех лиц, политические права которых подвергаются сомнению, и других документов. Решения выражаются в признании или в кассировании выборов»⁶⁸.

В Испании выборы в Сенат проводились от корпораций (церковные капитулы, экономические общества, университеты). Организацией выборов занимались соответствующие органы управления, но, например, подсчет голосов осуществляли самый младший или самый старший из избирателей. Организацией выборов в конгресс занималась община (глава общины и необходимое число заседателей, избираемых самой общиной), создавались также поверочная, избирательная комиссии и наблюдательная комиссия цензовых списков. Устанавливалась градация полномочий. Председателем поверочной комиссии был судья первой инстанции. Поверочная комиссия фактически выполняла лишь функцию счетчика, она не могла объявить недействительными какие-либо голоса или избирательные акты. Поверкой выборов занимался конгресс, решал вопрос о законности выборов и разрешал доступ в качестве депутатов тем лицам, которые были законным образом избраны и провозглашены депутатами в своих избирательных округах⁶⁹.

В Швеции руководство выборами в сельских округах осуществлял местный судья, в городах — магистрат наибольшего из входящего в состав округа городов. Старт выборной кампании давал председатель земского суда. Наблюдение за избранием принадлежало общинным управлениям (магистрату или особому городскому управлению). Поверку выборов осуществляли судебные органы, которые могли признать выборы недействительными и назначить новые выборы. Полномочия риксдага в этой части были минимизированы, касались только установления формальной правильности полномочий избранных депутатов. Риксдаг имел также право подвергнуть расследованию, насколько избранный депутат удовлетворял установленным в законе требованиям относительно его «личных свойств». В задачу риксдага не входило разрешение вопроса, насколько законно были проведены сами выборы⁷⁰.

В Люксембурге обязанность по изготовлению списков по дистриктам возлагалось на правительство. Но собственно избирательные комиссии по участкам формировались судебной властью. Президент суда или мировой судья назначал для каждой секции путем жребия четырех счетчиков голосов и четырех их заместителей из числа членов общинного совета тех общин, которые образовывали избирательный кантон⁷¹. Нечто похожее существовало и в Бельгии. Только все протоколы в дальнейшем систематизировались министром внутренних дел, который и передавал вместе со всеми иными документами, относящимися к выборам, в палаты парламента. Выборы на местах осуществлялись в административном центре. Если избирателей было более 600, то они делись на секции (не менее 200 в каждой). Функции председательствующего выполнял президент суда первой инстанции. Если секций было несколько, то во второй и остальных секциях председательствовал один из судей или их заместителей по старшинству. Счетчики голосов назначались из общинных советников общин. В тех округах, где отсутствовал суд первой инстанции, функции председателя собрания выполнял мировой судья⁷².

В Дании избирательные списки составлялись органами управления общины, ими же разбирались и жалобы по поводу их составления. Производством выборов руководила в каждом округе избирательная комиссия, состоящая из уполномоченных от входящих в состав округа коммунальных собраний (городских или сельских). Каждая избирательная комиссия сама избирала себе председателя. Избирательная комиссия не могла отклонить какого-либо кандидата, как такового, или отказаться принять поданные за него голоса. Этим занималась исключительно соответствующее отделение рикстага. Копии протоколов по окончании выборов представлялись в министерство внутренних дел, которое уже и направляло их в рикстаг со своими комментариями. Новые выборы назначало министерство внутренних дел⁷³.

В Италии выборы также в основном проходили под контролем исполнительной власти. Провинциальная избирательная комиссия состояла из префекта в качестве председателя, президента суда главного города этой провинции и трех провинциальных советников, избираемых провинциальным советом. В избирательных бюро обязанности председателей выполняли судьи апелляционного суда, судьи первой инстанции, преторы или бургомистры в зависимости от местности и соблюдением старшинства по возрасту. Право поверки мандатов принадлежало исключительно палатам парламента. В соответствии с Уставом палаты депутатов 1888 года ее президент называл 20 депутатов, назначаемых со своей стороны членами поверочной комиссии, отказа от участия в которой не допускалось. Компетенция комиссии была значительной и охватывала практически поверку всего выборного процесса (за исключением составления списков избирателей). Допускалось проведение расследований о действиях общинных органов, воздействии на выборы министров и иных чиновников. Комиссия могла проверить законность формирования избирательного бюро, была ли соблюдена свобода избирателей, не применялось ли недозволенное давление и воздействие, соблюдались ли права большинства и меньшинства. По окончании расследования комиссия составляла заключения. Могла создать из своей среды следственный комитет из трех членов для проведения проверки на месте. Но уже тогда правом парламентского расследования пользовались редко. Комиссия могла передать в последующем все документы органам судебной власти для проведения уголовного преследования, могла объявить выборы недействительными⁷⁴.

Наиболее оригинальной для того времени являлась избирательная система Англии, которая воспринималась как придаток права собственности на землю (принадлежало фригольдерам — свободным землевладельцам). Помимо этого право избирать и быть избранным трактовались как частные инициативы, поэтому вмешательство государства в избирательный процесс было минимальным. В связи с этим в Англии долгое время не существовало ни официальной проверки избирательных списков, ни исключения кандидатур со стороны какой-либо избирательной комиссии вследствие отсутствия у кандидата пассивного избирательного права. Аналоги избирательных комиссий (комитетов), существовавших (пусть и в зачаточном виде) в континентальной Европе, в Англии не создавались. Выборами руководил шериф (или его уполномоченный). Активное избирательное право рассматривалось как привилегия, что означало возложение бремени расходов на того, кто выставлял свою кандидатуру. Подобная система существовала довольно долго и наложила определенный отпечаток и на современное состояние дел⁷⁵.

До 1832 года в Англии избирательные списки не составлялись вообще. Шериф в день голосования у каждого, пришедшего к избирательной урне, лишь спрашивал под присягой: имеет ли тот право голоса и соответствующую земельную собственность? После реформы 1885 года, после принятия Registration Act. (48 Victoria), списки составлялись на основе состязательного процесса у мирового судьи. Секретари мировых судей и городские секретари каждый год после 15 апреля требовали списки от попечителей над бедными каждого церковного прихода их графства или города. Список составлялся на основе реестра плательщиков налога в пользу бедных. После представления списка начинались состязательные процессы, ходом которых руководил специальный Revising Barrister, присылаемый из Лондона. Уже решением данного судьи списки приобретали значение решенного судебного дела. Каждая партия отстаивала избирательные права тех, о которых она точно знает, что они являются ее членами или партии или готовы быть ими. Со всеми не внушающими доверия элементами она борется, подвергая сомнению их избирательные права. Уже тогда отмечались случаи сговора между агентами партий, чтобы избежать необходимости вести состязательный процесс перед судьей.

Предписание о выборах формально издается именем короля и изготавливается секретарем Короны. Оно направляется шерифам (его уполномоченным лицам), городским мэрам. Определяются помещения для выборов (шерифом по соглашению с советом графства). Поскольку один чиновник не в состоянии охватить все избирательные участки, он назначает заместителей. Кандидаты в депутаты назначают своих агентов. В совокупности помощники лиц, ответственных за выборы, и агенты кандидатов составляют некое образование, которое следит за выборами. Эти же лица присутствуют при голосовании, подсчете и объявлении результатов выборов. По окончании подсчета голосов и после провозглашения результатов выборов чиновники, руководящие выборами, отправляют свой доклад, в котором отражен итог голосования, секретарю Короны.

Отношение к избирательному праву как к делу частных лиц сказалось и на порядке оспаривания итогов голосования. Хотя и существовал официальный способ проверки выборов через королевскую комиссию, он имел второстепенное значение. Основные споры разрешались в судебном порядке⁷⁶.

В целях обобщения изложенного сформулируем промежуточные выводы:

1. В начальный период, когда возник первый опыт принятия избирательных законов, а выборные институты только формировались, отсутствовала потребность в специальных избирательных комиссиях, имеющих определенную автономию от всех ветвей власти. Сами ветви власти проходили путь реформирования и искали свое место в механизме осуществления государственных полномочий.

2. В подавляющем большинстве стран организацией выборов занимались различные органы. Так, избирательные списки составляли и местные общины, и судебные органы, и органы управления. В некоторых странах вообще отсутствовал специальный этап составления списков. Это было обусловлено тем, что процедура избрания нередко носила двухступенчатый характер. Избрание же выборщиков происходило в рамках небольшого коллектива, когда специальный контроль и проведение значимых организационных мероприятий не требовались. Подсчетом голосов занимались либо специальные комиссии под контролем местных органов управления, либо должностные лица местных общин (нотариусы, судьи, мэры и др.).

3. Ни в одной стране Европы середины XIX — начала ХХ веков не было создано единого специального органа, уполномоченного на организацию проведения выборов в общегосударственном масштабе. Функции координации зачастую выполняли либо министры внутренних дел, либо специальные должностные лица в системе исполнительных органов государственной власти, но для которых «выборные дела» также не являлись основной функцией их деятельности. В качестве лиц, ответственных за проведение выборов на местах, назначались либо специальные избирательные комиссары (назначаемые исполнительной властью), либо губернаторы административно-территориальных единиц.

4. В подавляющем большинстве стран подтверждение полномочий депутатов осуществлялось самим парламентом (его палатами). Специально созданная комиссия была уполномочена проводить расследования нарушений избирательного законодательства, рассматривать жалобы на порядок проведения выборов, подтверждать полномочия избранных депутатов, принятие решений о незаконности избрания того или иного депутата. Рассмотрение нарушений избирательного законодательства в судебном порядке было характерно для англо-саксонской модели, при которой любое избирательное действие оценивалось как частная инициатива, подлежащая общему судебному контролю.

В октябре 1917 года произошла полная смена вектора государственного развития. Какими бы не были оценки Октябрьской революции, следует признать, что она изменила всю систему общественного и государственного устройства. Конституция (Основной закон) РСФСР (принята V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г.) устанавливала диктатуру пролетариата как основу построения молодой политической системы. Как отметил В. А. Шеховцов, «в октябре 1917 года был установлен режим, отрицавший парламентскую демократию. Идея учреждения советов как органов народного представительства имеет немного изъянов, но трагизм ситуации заключался в том, что советы народных депутатов стали марионетками в руках всевластной партийно-государственной номенклатуры»⁷⁷.

Выборы в Советском государстве стали важной содержательной частью государственно-правовых явлений при формировании органов государственных власти⁷⁸. Но если внимательно читать Конституцию РСФСР 1918 года, то можно увидеть множество изъянов, которые подвергались резкой критике еще во времена имперской России: многоступенчатость выборов, осуществление административного давления, ограничение значительного числа граждан в избирательных правах. Партийные органы практически сразу подчинили себе органы власти. К середине 20-х годов ХХ века повсеместно утвердилось и было законодательно закреплено открытое голосование как единственная форма принятия решений. Тайные выборы искоренялись, а полученные в ходе их проведения результаты признавались недействительными⁷⁹. Центральная избирательная комиссия не создавалась, а комиссии на местном уровне опять же обеспечивались исполнительными органами, ими же и формировались. Ни в одной из советских конституций (1918–1978) статус центральной избирательной комиссии не предусматривался.

Впервые создание общегосударственного органа произошло 4 ноября 1926 года, когда Декретом Всероссийского центрального исполнительного комитета (далее — ВЦИК) при Президиуме ВЦИК была предусмотрена Всероссийская центральная избирательная комиссия — постоянно действующий орган. На Всероссийскую избирательную комиссию возлагалось общее руководство проведением избирательных кампаний и рассмотрение жалоб на неправильное лишение избирательных прав. Комиссии предоставлялось право утверждать и отводить членов нижестоящих избирательных комиссий. При комиссии образовывались подкомиссии: организационная, информационно-статистическая, по рассмотрению жалоб на неправильное лишение избирательных прав. Решения комиссии вступали в силу лишь после утверждения их Президиумом ВЦИК. Она пользовалась аппаратом Президиума ВЦИК⁸⁰ и была ликвидирована постановлением Президиума ЦИК СССР от 14 марта 1937 г., поскольку Конституция СССР 1936 года устанавливала прямые и всеобщие выборы⁸¹.

В связи с принятием новой Конституции СССР в 1936 году произошли преобразования и в системе избирательных комиссий, которые стали формироваться на квазиобщественных началах по выборам в Верховный Совет РСФСР и обрели соответствующее название: Центральная избирательная комиссия по выборам в Верховный Совет РСФСР. На самом деле, как отметил А. В. Иванченко, «формально самостоятельные и независимые комиссии были превращены в организационный придаток соответствующих партийных комитетов»⁸². Глава V Положения о выборах в Верховный Совет СССР, утвержденного постановлением ЦИК СССР от 9 июля 1937 г.⁸³, устанавливала статус Центральной избирательной комиссии по выборам в Верховный Совет СССР⁸⁴. Состав утверждался Президиумом Верховного Совета СССР одновременно с опубликованием дня выборов. В комиссию входили представители общественных организаций и обществ трудящихся: председатель, заместитель председателя, секретарь и 12 членов. Полномочия комиссии были ограничены и состояли в том, что она:

а) наблюдает на всей территории СССР за неуклонным исполнением в ходе выборов Положения о выборах в Верховный Совет СССР;

б) рассматривает жалобы на неправильные действия избирательных комиссий и выносит по жалобам окончательные решения;

в) устанавливает образцы избирательных ящиков, форму «удостоверения на право голосования», форму и цвет избирательных бюллетеней и конвертов для них, форму списка избирателей, форму протоколов по подсчету голосов, форму удостоверений об избрании;

г) регистрирует избранных депутатов в Верховный Совет СССР;

д) сдает мандатным комиссиям Совета Союза и Совета национальностей делопроизводство по выборам.

Такое положение дел просуществовало до 1988 года. Об этом свидетельствуют принятые в этот период нормативные акты, например, Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 ноября 1946 г. «Об утверждении Положения о выборах в Верховный Совет РСФСР»⁸⁵. Закон СССР от 6 июля 1978 г. № 7772-IX «О выборах в Верховный Совет СССР»⁸⁶ увеличил число членов ЦИК до 26 и несколько расширил ее полномочия: контроль за выборами; направление деятельность избирательных комиссий; распределение денежных средств по избирательным комиссиям и др. Закон СССР от 1 декабря 1988 г. «О выборах народных депутатов СССР»⁸⁷, сохранив общую модель, увеличил число членов комиссии до 31 и установил срок их полномочий — 5 лет. В некоторых источниках⁸⁸ делаются попытки классифицировать этапы становления института избирательных комиссий, но, как представляется, большинство из них носит надуманный характер.

Интенсивное развитие отечественного избирательного законодательства стало происходить после 1993 года. Определенной точкой отсчета стал Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»⁸⁹, в соответствии с которым была создана Центральная избирательная комиссия по выборам в Государственную Думу, которой совместно с нижестоящими избирательными комиссиями поручалось обеспечить соблюдение избирательных прав граждан Российской Федерации при проведении указанных выборов.

Данный указ оказал большое влияние на становление современной системы избирательных комиссий Российской Федерации — заложил принципиально новые качества избирательных органов и установил их особый правовой статус. Избирательные комиссии были выведены из-под влияния государственных чиновников и партийных лидеров, закреплялась их независимость от государственных органов в решении вопросов, связанных с подготовкой и проведением выборов. Сначала это было закреплено в Положении ЦИК по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 1993 г., затем — в Указе Президента РФ от 20 декабря 1993 г. «О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации». В указе содержалась норма о том, что ЦИК возглавляет систему избирательных комиссий и действует на постоянной основе, а в республиканском бюджете Правительство РФ должно предусматривать отдельной строкой денежные средства для ЦИК. Однако указанная комиссия являлась, по сути, общественным органом, члены которой работали в ней на общественных началах⁹⁰. Указом Президента РФ от 20 декабря 1993 г. № 2227 было установлено: «1. Преобразовать Центральную избирательную комиссию по выборам в Совет Федерации и по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации. 2. Установить, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации возглавляет систему избирательных комиссий, образуемых для проведения выборов федеральных органов государственной власти, проведения референдума (всенародного голосования), выборов представительных органов государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, и действует на постоянной основе». Так была образована ЦИК РФ. Указом № 2227 ей было поручено подготовить проект Закона об основных гарантиях избирательных прав граждан.

В последующем Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»⁹¹ установил постоянный статус ЦИК РФ (ст. 12). В настоящее время система избирательных комиссий закреплена Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁹² (далее — Закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях…»).

Необходимо отметить, что современная система избирательных комиссий Российской Федерации сохранила все основные звенья и качества, которые выработались на протяжении достаточно длительного времени. Институт избирательных комиссий доказал свою жизнеспособность и необходимость при осуществлении демократических преобразований в современной российской действительности.

Исторический анализ позволил выделить определенные закономерности:

— долгое время отсутствовала потребность в существовании центрального органа, ответственного за организацию и проведение выборов в общегосударственном масштабе;

— присутствовало разделение основных функций, присущих современным избирательным комиссиям, между различными органами государственной власти: от составления списков избирателей, подсчета голосов до подведения итогов и рассмотрения жалоб на нарушения избирательного законодательства. Такая бессистемна дифференциация обусловливало невозможность создания единого централизованного органа — аналога современной ЦИК РФ;

— отказ от парламентской модели законодательной власти и закрепление господства коммунистической идеологии в советский период развития нашего государства обусловили второстепенность центральной избирательной комиссии, создаваемой на непостоянной основе и не имеющей реальной независимости властных полномочий по организации выборов.

1.2. Влияние международных избирательных стандартов на развитие правового статуса избирательных органов в России и за рубежом

Конституционное развитие избирательного права происходит с учетом таких факторов, как: 1) признание выборов как основы построения демократического цивилизованного государства; 2) глобализация современного мира, в котором ведущее место уделяется интернационализации правовых норм.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Согласно ст. 2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»⁹³ международный договор РФ означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

Однако применительно к избирательному процессу оба обозначенных фактора должны сопровождаться определенными уточнениями. Закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях…», определяя пределы действия, не упоминает нормы международного права и очерчивает круг избирательного законодательства Российской Федерации только нормами национального права. Аналогичные положения присутствуют в Федеральных законах от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»⁹⁴, от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»⁹⁵. Подобная ситуация наблюдается также и Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»⁹⁶. В то же время С. Д. Князев указывал: «К числу источников избирательного права относятся, помимо этого, нормативные договоры международного и внутригосударственного характера, а также избирательные обыкновения, представляющие собой общепризнанные ориентиры деятельности участников избирательных отношений в неурегулированных законодательством исключительных обстоятельствах»⁹⁷. К данному выводу подводит постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁹⁸: «В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации каждому гражданину принадлежит право и возможность голосовать и быть избранным на периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей без необоснованных ограничений (п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.; ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.; ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г.; ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.; Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 г.)». Одновременно в постановлении пленума содержится ссылка на постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»⁹⁹.

Базовые международные документы весьма скудно определяют порядок проведения выборов, а самое главное, статус избирательных комиссий. Статья 25 Международного пакта от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах»¹⁰⁰ устанавливает только общее право каждого голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. В документах, принимаемых рабочими органами ООН, не имеющими обязательной силы для государства, требования к порядку создания и функционирования ЦИК любого государства носят минимальный характер. Так, лишь на необходимость наличия в государстве независимых компетентных и профессиональных организаторов выборов обращается внимание в п. 20 Замечания общего порядка № 25 (57), принятого Комитетом ОНН по правам человека в соответствии с п. 4 ст. 40 Международного пакта о гражданских и политических правах¹⁰¹. В замечании признано целесообразным создание независимого органа для контроля за ходом выборов и для обеспечения их справедливости, беспристрастности и соответствия законам, отвечающим положениям международного пакта.

Статья 3 Протокола № 1 от 20 марта 1952 г. к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — ЕКПЧ) еще более лаконична: «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти».

Но именно на данные положения международных соглашений неоднократно ссылался Конституционный Суд России. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 10 июля 1995 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 42 Закона Чувашской Республики «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» в редакции от 26 августа 1994 года»¹⁰² оценены с помощью международного стандарта правила подсчета голосов при повторном голосовании в процессе уже начатых выборов. В постановлении Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» в связи с жалобой граждан Г. С. Борисова, А. П. Бучнева, В. И. Лошманова и Л. Г. Маховой»¹⁰³ со ссылкой на международные документы сформулирован базовый принцип выборов: «Конституционно обоснованным может быть признан только такой механизм организации и проведения выборов, который гарантирует соблюдение указанных демократических принципов». Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан»¹⁰⁴ содержит ссылки не только на указанные международные документы, но и на некоторые решения Европейского суда по правам человека, в частности, на постановление от 1 июля 1997 г. по делу «Гитонас (Gitonas) и другие против Греции» и постановление от 2 марта 1987 г. по делу «Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии». Постановление Конституционного Суда РФ от 15 апреля 2014 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 65 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Владимирской области»¹⁰⁵ соотнесло конституционные принципы проведения выборов с аналогичными международными.

Действительно, в настоящее время, если анализировать европейские принципы проведения выборов, большое значение приобретает практика Европейского суда по правам человека (далее — ЕСПЧ), в рамках которой впервые принцип свободных выборов получил толкование в судебном постановлении по делу «Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии». В первую очередь суд указал, что у государств имеется широкое поле для введения различных ограничений в области действия данного принципа, однако эти ограничения «не должны препятствовать свободному волеизъявлению народа при выборе законодательной власти». Суд должен убедиться в том, что национальные правила не привели к ограничению анализируемых прав в такой степени, что лишает эти права их существа, эффективности; что ограничения, вводимые государством, преследуют социально значимые цели; что используемые средства являются пропорциональными¹⁰⁶.

Общеевропейская концепция принципа свободных выборов, именуемого «принципом свободного голосования», по мнению Е. И. Колюшина, включает два аспекта:

— свободное формирование избирателем своего мнения;

— свободное выражение мнения избирателя: свободную процедуру голосования и точную оценку результатов (раздел 3 Пояснительного доклада Свода рекомендуемых норм при проведении выборов, принятого на 52-й сессии Венецианской комиссии 18–19 октября и 30 октября 2002 года)¹⁰⁷.

Но и в данном случае требование беспристрастности обращено прежде всего на государство и его органы, «особенно в том, что касается использования средств массовой информации, средств наглядной агитации, права на проведение демонстраций в общественных местах и финансирования партий и кандидатов». Государство также обязано обеспечивать участие в выборах кандидатов, выдвинутых в соответствии с законом, давать избирателям знакомиться со списками кандидатов и кандидатами и пресекать всякие попытки со стороны физических лиц препятствовать свободному формированию мнений избирателей. Государство обязано пресекать любые нарушения в ходе выборов¹⁰⁸.

В практике ЕСПЧ активно утверждается принцип эффективной политической демократии: постановления по делу «Мельниченко против Украины», от 6 апреля 2006 г. по делу «Малисьевич-Гасьер против Польши», от 19 июля 200 г. по делу «Краснов и Скуратов против Российской Федерации» и др.¹⁰⁹ Таким образом, международные принципы имеют цель провести некоторую «красную черту», в пределах которой усмотрение государства не нарушает сущности прав человека и системы демократии, призванной их обеспечивать (в которой выборы приобретают одно из центральных значений). Из такого посыла исходит и германская доктрина: «Так как организация выборов находится в руках государства, сам факт избрания народом депутатов еще ничего не говорит о демократическом характере системы. Из числа многих недемократических государств на земном шаре лишь немногие, в большинстве случаев военные диктатуры, полагают, что смогут обойтись без парламента и парламентских выборов… Важнейшие факторы выборов отданы в руки государства, и неудивительно, что оно пользуется этим инструментом, чтобы дать понять народу — первоисточнику государственной власти, что оно думает о нем и его стремлениях. Государственные органы сами решают вопрос о влиянии, оказываемом на них первоисточником воли... Исключение любой стихийности, большое количество людей, которые заняты в органах, руководящих проведением выборов, однозначный их результат и стабильность процедуры позволяют самому акту выборов служить единственным мерилом в этом процессе»¹¹⁰.

Следует учитывать, что порядок проведения выборов — это не техническая процедура, имеющая второстепенное значение. Он касается технологии формирования органов государственной власти. Именно поэтому государство крайне болезненно воспринимает вмешательство со стороны международных инстанций именно в эту сферу. Одним из спорных решений, сталкивающих отечественную конституционную систему в противоречие с международными позициями, формулируемыми ЕСПЧ, стало постановление ЕСПЧ по делу «Анчугов и Гладков против Российской Федерации», касающееся допуска к выборам лиц, осужденных к лишению свободы. Не вдаваясь в подробности данного дела, укажем, что данное ограничение установлено главой II «Права и свободы человека и гражданина» (ч. 3 ст. 32) Конституции РФ, являющейся гарантией защиты. ЕСПЧ, учитывая данное положение, указал, что одним из способов устранения нарушения ст. 3 Протокола № 1 к конвенции может быть толкование Конституционным Судом РФ этих положений Конституции РФ¹¹¹, которые, как установил ЕСПЧ, противоречат европейским конвенционным правилам. Налицо, по оценке В. Д. Зорькина, расхождение между национальным и наднациональным правопорядком, а именно противоречие между международным договором (или его толкованием, данным наднациональным органом) и национальной конституцией (или ее толкованием, данным органом конституционного контроля)¹¹². Р. Е. Карасев пишет: «Думается, что такое решение посягает на независимость Российской Федерации в установлении строя правовых отношений внутри государства. Возможность определять систему правовых отношений, устанавливать общий правопорядок, правоспособность, права и обязанности государственных органов, общественных объединений, должностных лиц и граждан является выражением верховенства государственной власти, которое, в свою очередь, является элементом государственного суверенитета»¹¹³.

Данное решение ЕСПЧ, в корне расходящееся с требованиями Конституции РФ, а именно ее ч. 3 ст. 32, предусматривающей: «Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда»), обусловило принятие Федерального конституционного закона от 14 декабря 2015 г. № 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которым Конституционный Суд РФ приобрел новые полномочия о проверке принятого межгосударственным органом по защите прав и свобод человека решения на предмет его соответствия Конституции РФ. В соответствии со ст. 104.4 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации”» по итогам рассмотрения дела Конституционный Суд РФ принимает одно из следующих постановлений:

1) о возможности исполнения в целом или в части в соответствии с Конституцией РФ решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, принятого на основании положений международного договора Российской Федерации в их истолковании межгосударственным органом по защите прав и свобод человека, в связи с которым был подан запрос в Конституционный Суд РФ;

2) о невозможности исполнения в целом или в части в соответствии с Конституцией РФ решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, принятого на основании положений международного договора Российской Федерации в их истолковании межгосударственным органом по защите прав и свобод человека, в связи с которым был подан запрос в Конституционный Суд Российской Федерации.

Данное правило требует пересмотра всей концепции отношения к решениям ЕСПЧ. Напомним, что п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» (не отменен и действует в первичной редакции) устанавливает: «Разъяснить судам, что толкование международного договора должно осуществляться в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. (разд. 3; ст. 31–33). Согласно пункту «b» ч. 3 ст. 31 Венской конвенции при толковании международного договора наряду с его контекстом должна учитываться последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования. Российская Федерация как участник ЕКПЧ признает юрисдикцию ЕСПЧ обязательной по вопросам толкования и применения конвенции и протоколов к ней в случае предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после вступления их в силу в отношении Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней»). Поэтому применение судами названной конвенции должно осуществляться с учетом практики ЕСПЧ во избежание любого нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод».

Статья 27 Венской конвенции о праве международных договоров закрепляет: «Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора. Это правило действует без ущерба для ст. 46». Здесь уместно также привести слова А. И. Ковлера (судьи ЕСПЧ от России): «Как видим, проблема соотношения национального и международного правопорядков остается в поле зрения серьезных исследователей, так что дискуссия не завершена, а по сути дела только переводится из острой фазы доказательства своей правоты в фазу серьезного и глубокого осмысления неумолимого процесса глобализации правовых отношений в современном мире, когда система международного и европейского правопорядка непременно должна основываться на стабильности национальных правовых систем подобно тому, как в сейсмически неустойчивых зонах здания возводятся на укрепленном фундаменте. «Конкуренция» национальных и наднациональных правовых систем, напротив, расшатывает неустойчивую пока арматуру, что грозит ни много ни мало обрушением всего здания»¹¹⁴. Действительно, принятый федеральный конституционный закон, резко изменивший концепцию отношения к решениям ЕСПЧ, больше похож на «первую реакцию» на упомянутые решения (а самое главное, ту общую обстановку, в которой они принимались). Однако проблема гораздо шире и требует внимательного к ней отношения. Конституционная практика должна еще выработать вменяемое видение конкуренции между двумя юрисдикциями в условиях двух противоположных тенденций — глобализации и суверенизации.

Основная проблема, которая возникает в последнее время при определении международных стандартов избирательного процесса, заключается в том, что процесс защиты субъективных избирательных прав стал активно влиять на суверенные полномочия государства в сфере организации национальных политических институтов. Соотнести содержание двух значимых принципов международного права — уважение прав человека и суверенитет государств — трудная задача. Именно поэтому решения ЕСПЧ по «избирательным делам» влекут за собой серьезную волну обсуждений в первую очередь в государствах, в отношении которых они приняты¹¹⁵. Например, решение ЕСПЧ по «делу Херста», обязывающие Соединенное Королевство допустить заключенных к процедуре голосования, вызвало не то что неоднозначную реакцию, а бурю недовольства в Великобритании. Показательно, что в феврале 2011 года во время парламентских дебатов существующий запрет был поддержан членами всех партий (234 голосами против 22). При этом члены всех партий, входящих в состав парламента, поочередно в процессе прений выражали свой протест относительно наделения заключенных правом участвовать в выборах, а также против того, что этот вопрос должны решать судьи Страсбургского суда, а не британский парламент¹¹⁶. Горячие головы предлагали даже выйти из ЕКПЧ и не признавать решения этого суда, но данная позиция не была поддержана: Великобритания стала первой страной, подписавшей ЕКПЧ, но не станет первой страной, вышедшей из нее (из речи Доминика Грива, генерального атторнея, октябрь 2011 г.). Великобритания категорически не желает исполнить решение ЕСПЧ «по делу Херста».

Следует обратить внимание на статью Б. С. Эбзеева по поводу постановления ЕСПЧ по жалобе Республиканской партии России, в которой весьма четко высказано предупреждение: «Вопрос еще и в том, готовы ли мы защищать Конституцию РФ или согласимся с крайне тенденциозным истолкованием ЕСПЧ фундаментальных основ отечественной государственно-правовой жизни и нашей социально-политической действительности, ставящим под сомнение суверенитет России»¹¹⁷. Борис Сафарович считает, что прецеденты, созданные Конституционным Судом РФ путем толкования Конституции РФ, становятся по существу частью ее самой.

Помимо указанной проблемы сложность заключается в определении самого понятия международного стандарта избирательного права. Только при детальном определении юридических свойств упомянутого стандарта можно будет выделить обязательства государства по его соблюдению. В противном случае нормы международного права могут иметь политическое значение, приобретать характер международного «мягкого права», но не являться общеобязательными. Следует согласиться с И. Б. Борисовым, что сфера международного избирательного права «слишком нетрадиционно и относительно молода», который подчеркнул: «Вряд ли найдется еще один такой же острый предмет международных отношений, как избирательный процесс, по которому государства столь же рьяно взвешивали бы все нюансы принципа уважения их суверенитета, недопустимости вмешательства в их внутренние дела, нарушения их внутренней компетенции. И чем сильнее в конкретном государстве элементы тоталитаризма (независимо от его природы), тем активнее власти отгораживаются от такого “вмешательства”»¹¹⁸.

Выделяя все приведенные особенности, И. Б. Борисов в своем диссертационном исследовании полагает, что «международный институт избирательного права — комплексное образование, состоящее из международно-правовых и международных политических норм, регулирующих избирательных процесс. Базовыми нормами данного института являются нормы, определяющие основные права и обязанности государств в избирательном процессе. Данный институт не связан с избирательным процессом в рамках международных организаций»¹¹⁹. Уже в самом понятии виден симбиоз правовых и политических норм. Автор не последователен, дополняя, что правообязывающими являются и политические нормы, поскольку они являются «составной частью общего процесса демократизации (поддержания демократии) на региональном уровне, имеющего тенденцию к универсализации». Как отмечают А. Кабалкин и Л. Санникова, «унификацию права можно назвать основным инструментом глобализационного процесса. Международная унификация права в литературе рассматривается как одна из важнейших задач современности»¹²⁰. Избирательное законодательство каждого государства становится, по сути, заложником такого процесса, когда даже незначительные особенности выборного процесса могут быть положены в «прокрустово ложе» универсализации.

Некая идеализация международных стандартов присутствует и в работах других авторов. Так, У. Ф. Хасанов заметил, что международные избирательные стандарты отличает особый характер закрепления в источниках права: «В материальном (содержательном) разрезе источниками международных избирательных стандартов является некая общественная реальность (совокупность социально-экономических, политических, идеологических, философских и других факторов), которая влечет за собой возникновение международных избирательно-правовых норм и обусловливает их сущность и содержание, а в специально-юридическом смысле — внешняя форма выражения этих норм, посредством которой они получают юридическую силу». Автор приводит некую иерархию международных избирательных стандартов, отводя в ней самое последнее место нормам процедурно-процессуального характера, сосредоточившись на первичности подлинности, справедливости, периодичности и свободы выборов¹²¹. В этой части следует согласиться в большей степени с А. Ю. Бузиным: «Главное условие качества избирательного процесса — эффективная работа системы избирательных органов»¹²².

Более взвешенный подход наблюдается у П. А. Кучеренко, считающего, что нельзя международные стандарты «воспринимать как нечто стоящее неизмеримо выше любых правил, действующих в каждом отдельно взятом государстве». Они должны служить ориентирами при определении направления развития в сфере обеспечения избирательных прав граждан, для организации и проведения выборов¹²³.

Нельзя отрицать, что в современном мире международные избирательные стандарты способствуют закреплению демократических ценностей в области избирательной системы государства и установления действенных гарантий избирательных прав граждан. Однако и в правовой науке и в государственной практике в настоящее время отсутствуют единые подходы к пониманию международных избирательных стандартов как юридического феномена и процедуры их реализации в национальном законодательстве и правоприменительной деятельности. Представляется, что связано это также с особенностями исторических традиций того или иного государства при выборе им определенной модели избирательной системы (как в узком так и в широком значении этого термина).

Сам термин «международные избирательные стандарты» появился в юридической литературе в последнее десятилетие XX века и не является устоявшимся. Отчасти он воспринят был отечественной правовой наукой на волне эйфории отказа от тоталитарной системы имитации выборов. В последующем внимательное знакомство с избирательными системами стран «развитой демократии» показало, что именно единого стандарта по многим системным вопросам не существует. Кроме того, «соответствие международным стандартам не является самоцелью. Речь идет о создании и функционировании признанных в демократическом мире институтов»¹²⁴.

В международных документах избирательные стандарты изначально рассматривались в контексте прав человека и включали принципы всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании. Проведение обязательных периодичных свободных выборов признавалось в качестве универсального международного избирательного стандарта, потому в юридической литературе и сейчас международные избирательные стандарты рассматриваются в этом аспекте. Понятие международных избирательных стандартов представляется зачастую слишком широко, чтобы можно было определиться с его юридическими особенностями. Так, А. В. Иванченко трактует их как «принципы международного права, относящиеся к избирательным правам граждан, к организации и проведению выборов»¹²⁵. Весьма широко определяет данные стандарты С. Н. Шевченко: «обязательства государств не только предоставлять лицам, находящимся под их юрисдикцией, какие-либо определенные права и свободы на участие в свободных справедливых подлинных и периодических выборах, но и не посягать на такие права и свободы, а также принимать соответствующие меры по их реализации»¹²⁶. В таком же ключе высказываются А. А. Вешняков¹²⁷ и В. Н. Андриянов¹²⁸. А. А. Вешняков в одной из своих работ дополняет, что некоторые международные нормы, изложенные, например, в таких источниках, как резолюция Генеральной ассамблеи ООН, не порождают «права», а формулируют «ценность»¹²⁹. К сожалению, данный вектор не получил своего развития в отечественной юридической науке.

В современной юридической литературе высказывалось мнение, что международные избирательные стандарты — это минимальные требования, определяющие контур некой «идеальной» модели организации избирательного процесса», наличие которых позволяет гарантировать проведение демократических выборов и, таким образом, реализовать право участия в управлении государством через представительные институты государственной власти¹³⁰. Таким образом, указанные стандарты можно трактовать и через такой термин, как «правовой идеал».

Нередко присутствует общее непонимание проблемы, когда простой анализ источников международного права подается как анализ международных избирательных стандартов. Понятно, что нельзя не обратиться к международным принципам, к нормам международных обычаев и договоров, нельзя не исследовать свойства и признаки норм международного права. Но простой перенос общих выводов в международном праве без учета предмета регулирования недопустим. В противном случае происходит некоторое «передергивание». Например, Д. М. Худолей отмечает: «Первоначально в системе международных источников избирательного права преобладали общие (т. е. общеотраслевые) источники — Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах. Однако в последнее время благодаря деятельности международных организаций (БДИПЧ, ПАСЕ) и ЕСПЧ (БДИПЧ — Бюро по демократическим институтам и правам человека, один из институтов ОБСЕ — Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, ПАСЕ — Парламентская Ассамблея Совета Европы, ЕСПЧ — Европейский Суд по правам человека), сформировался значительный пласт специальных (т. е. отраслевых) источников. В этом отношении структура международных источников избирательного права ничем не отличается от структуры внутринациональных источников»¹³¹. Причем столь обширный вывод переносится на обязательства государства по соблюдению требований всех названных источников.

Наиболее исчерпывающее понятие международных избирательных стандартов вытекает из Конвенции о стандартах демократических выборов избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ (подписана в Кишиневе 7 октября 2002 г.) (далее — Конвенция о стандартах СНГ). Изначально, само название конвенции указывает на ее отношение к понятию избирательных стандартов. Во-вторых, статья 1 закрепляет: «Стороны признают, что стандартами демократических выборов являются: право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, в иные органы народного (национального) представительства; принципы периодичности и обязательности, справедливости, подлинности и свободы выборов на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании, обеспечивающие свободу волеизъявления избирателей; открытый и гласный характер выборов; осуществление судебной и иной защиты избирательных прав и свобод»¹³². В. Лысенко и И. Евланов отмечают: «Уникальность разработки и принятия конвенции заключается в том, что впервые в мировой практике была проведена кодификация стандартов демократических выборов в рамках нового межгосударственного образования и их закрепление в формате международно-правового акта — конвенции, носящей обязательный характер. Это было особенно важно для государств содружества, формирующих свои избирательные системы и правоприменительную практику на основе универсальной концепции и модели правового регулирования демократических прав и свобод человека и гражданина, учета национальных особенностей и перспектив межгосударственной интеграции и координации»¹³³.

Конвенция о стандартах СНГ — единственный международный документ, в котором уделяется внимание статусу избирательных комиссий. Во-первых, в нем прямо указано на необходимость создания и формирования избирательных органов. Напомним, что еще относительно недавняя история показывала отсутствие таковых структур в государстве и распределении полномочий по организации выборов между различными органами исполнительной власти. В-вторых, подп. «д» п. 2 ст. 10 конвенции закрепляет принципы функционирования избирательного органа: беспристрастность, открытость, гласность, наличие общественного и международного наблюдения. В-третьих, подчеркивается недопустимость создания и деятельности иных органов и организаций, которые подменяют собой избирательные органы, либо полностью или частично осуществляют их функции, либо препятствуют их законной деятельности, либо противоправно вмешиваются в их деятельность, либо присваивают их статус и полномочия. В-четвертых, указывается, что организация деятельности избирательных органов, а также порядок, основания и сроки расформирования состава избирательного органа или досрочного прекращения полномочий членов избирательного органа устанавливаются законами (а не подзаконными актами).

Статья 11 Конвенции о стандартах СНГ упоминает также, что статус избирательных органов может регулироваться не только законом, но и конституцией государства. В-пятых, предусматривается экстраординарное формирование избирательной комиссии на время проведения выборов: «Государства-участники признают возможность предоставления кандидату, политической партии (коалиции) выдвинувшей список кандидатов, права назначить в порядке, предусмотренном законом, в зарегистрировавший кандидата (список кандидатов) избирательный орган и в нижестоящие избирательные органы по одному члену избирательного органа с правом совещательного голоса, представляющего назначившего его кандидата, политическую партию (коалицию)». Правило сформулировано в виде нормы-рекомендации. Прямого обязательства как такового нет, речь идет о «признании возможности назначения». В-шестых, устанавливаются гарантии самостоятельности избирательной комиссии в решении вопросов собственной компетенции. Ее решения, принятые в пределах компетенции, обязательны для органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и политических партий. Должностных лиц и др. они не требуют контрасигнатуры, дополнительного одобрения или согласования. В-седьмых, возлагается обязанность по содействию в осуществлении профессиональных функций избирательных комиссий.

Межпарламентской ассамблеей государств — участников СНГ (далее — МПА СНГ) регулярно принимаются рекомендации, относящиеся к избирательной проблематике. 16 октября 1999 г. МПА СНГ приняла фактически модельный «закон о выборах»: Рекомендации «Об основных гарантиях избирательных прав и общих принципах организации и проведения выборов и референдумов». Постановлением МПА СНГ от 16 мая 2011 г. № 36–15 утверждены Рекомендации по совершенствованию законодательства государств — участников МПА СНГ в соответствии с международными избирательными стандартами. В них представлено понятие «международные избирательные стандарты», под которыми понимается совокупность норм международных договоров и политических обязательств государств в сфере организации и проведения демократических выборов, закрепленных в международных актах, а также общепризнанные рекомендации соответствующих специализированных организаций, признаваемых государствами-участниками международных правоотношений. При этом учитывается, что природа последних отлична от природы международно-правовых договоров и им нельзя придавать юридический или «квазиюридический» характер».

Постановлением МПА СНГ от 16 мая 2011 г. № 36-14 утверждены Рекомендации для международных наблюдателей от Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами. Кстати, предметом долгосрочного наблюдения выступают как раз избирательные комиссии: принципы, порядок, сроки формирования и деятельности, состав и уровень подготовки организаторов выборов (референдума).

В Санкт-Петербурге 25 ноября 2008 года была принята Декларация МПА СНГ «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах — участниках Содружества Независимых Государств». Постановлением МПА СНГ от 18 апреля 2014 г. № 40–11 утверждены Рекомендации об общих принципах организации и проведения муниципальных (местных) выборов, местных референдумов и голосований.

Таким образом, учитывая функциональную и организационную специфику деятельности избирательных органов, они создаются как независимые, специализированные институты, выполняющие установленные законом функции по подготовке и проведению выборов и референдума. Важной особенностью избирательных органов является то, что они, как правило, являются государственными органами, которые уполномочены заниматься подготовительной и организационной работой для реализации выборов, осуществлять деятельность по исполнению избирательного законодательства, подсчитывать поданные и официально объявлять результаты выборов¹³⁴.

Значимость положения избирательных комиссий определяется обширными полномочиями, которыми они обладают. Основными из них являются:

— контроль за соблюдением избирательного законодательства;

— подготовка списков избирателей;

— распределение финансовых средств, выделенных государством, и бесплатного эфирного времени и печатной площади в СМИ между кандидатами и партиями;

— организация голосования

— принятие решения о действительности бюллетеней;

— определение результатов выборов

Наиболее прогрессивные положения в отношении прав граждан участвовать в выборах подробно изложены в документах, принятых Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (далее — ОБСЕ) на конференции по человеческому измерению, проходившей в три этапа: в Париже (1989), в Копенгагене (1990) и в Москве (1991). Например, в пункте 7 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению ОБСЕ¹³⁵ в дополнение к универсальным избирательным стандартам записано, в частности, что разумная периодичность проведения свободных выборов должна устанавливаться законом; подсчет голосов должен быть честным и официальные результаты опубликованы; закон и государственная политика должны обеспечивать проведение выборов в атмосфере свободы и честности, беспрепятственного доступа к средствам массовой информации всех политических группировок и отдельных лиц, участвующих в избирательном процессе; должны создаваться надлежащие условия для деятельности политических партий и равенства их перед законом и органами власти; кандидаты, получившие необходимое количество голосов, определенное законом, должны надлежащим образом вступать в должность и оставаться на ней до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом.

В рамках ОБСЕ принимаются так называемые «отчетные документы», которые вряд ли можно признать как нормативные. В то же время в них присутствуют некоторые обобщения, которые могли бы, по мнению ОБСЕ, учтены в работе органов государства — члена организации. Например, 30 июня 2003 года был утвержден Отчет ОБСЕ о существующих обязательствах по проведению демократических выборов в государствах — участниках ОБСЕ¹³⁶. В отчете представлена рекомендация по формированию постоянно действующего автономного и беспристрастного, периодически обновляющегося центрального органа, ответственного за организацию выборного процесса. Двумя годами ранее ОБСЕ принимало рекомендации по анализу законодательной базы выборов. Их предназначение — выступать аналогом методических рекомендаций для экспертов Бюро по демократическим институтам и правам человека (далее — БДИПЧ). Однако знакомство с ними нацеливает национальные органы на определенные ориентиры, исходя из которых эксперты БДИПЧ будут в дальнейшем оценивать демократичность избирательных институтов.

Подобное значение имеет Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, выработанный Европейской комиссией за демократию через право (октябрь 2002 г.)¹³⁷. В своде обозначен рекомендуемый состав Центральной избирательной комиссии ( — ЦИК), который разделен на обязательных и желаемых членов. В первую группу входят: по крайней мере, один представитель судебной власти, представители партий, уже представленных в парламенте. Во вторую — представитель министерства внутренних дел (но с учетом исторических особенностей развития страны), представители национальных меньшинств. Кстати, обязательное членство представителя судебной власти находит отклик в российской юридической науке¹³⁸. В орбиту деятельности ЦИК государства предлагается также вовлечь различные межпартийные контактные комитеты или третейские органы, которые были бы уполномочены на рассмотрение избирательных споров. Сторонники такой организации есть как в России, так и за рубежом¹³⁹.

Документы ОБСЕ носят политический характер и, с одной стороны, не являются источниками международного права, а с другой — поскольку руководители государств-участников ОБСЕ неоднократно заявляли о том, что данные договоренности подлежат безусловному претворению в жизнь, они имеют юридические свойства. Такие заявления вполне можно рассматривать как односторонние обязательства государств международно-правового характера. Следует согласиться с мнением А. А. Вешнякова о том, что положения документов ОБСЕ, относящиеся к правам человека, следует считать региональными стандартами в области прав человека¹⁴⁰. Именно они являются наиболее развернутыми и детально проработанными европейскими международными стандартами выборов.

Органы Совета Европы приняли также ряд документов, имеющих непосредственное отношение к организации и проведению выборов. Так, Парламентская Ассамблея Совета Европы приняла резолюции «О кодексе надлежащей практики в избирательных вопросах» (№ 1264, 2001 г.), «Об ограничениях на деятельность политических партий в государствах-членах Совета Европы» (№ 13408, 2002 г.), «О своде рекомендуемых норм при проведении выборов» (№ 1320 и 1595, 2003 г.), резолюцию № 1676, одобрившую рекомендации по участию женщин в выборах. Комитет министров Совета Европы также неоднократно принимал документы, касающиеся организации и проведения выборов: Резолюция (62)2 государствам — членам относительно избирательных, гражданских и социальных прав заключенных (1962 г.). Рекомендация R (99) «15 государствам-членам относительно мер, связанных с освещением СМИ избирательных кампаний (1999 г.), Рекомендация 4 (2003) «Государствам-членам об общих правилах против коррупции при финансировании политических партий и избирательных кампаний (2003 г.)¹⁴¹.

На уровне Совета Европы система внутригосударственных избирательных органов рассматривается в Руководящих принципах относительно выборов, в п. 3.1 разд. II которых отмечается, что наилучшей формой организации институтов, обеспечивающих подготовку и проведение выборов в странах, не имеющих многолетних устойчивых традиций свободных демократических выборов, является система избирательных комиссий¹⁴².

Венецианской комиссией (Европейской комиссией за демократию посредством закона) принят Кодекс добросовестной практики в сфере избирательного права (разработан на 51-м пленарном заседании 5–6 июля 2002 года). Ей же выработан Свод рекомендуемых норм при проведении выборов: руководящие принципы и пояснительный доклад (принят на 51-й и 52-й пленарной сессии 5–6 июля и 18–19 октября 2002 года в Венеции). Венецианская комиссия нередко является экспертом при рассмотрении проектов законов, определяющих порядок организации и проведения выборов, представляя свои рекомендации, которые служат неким подспорьем при реализации европейских стандартов демократического избирательного процесса.

При определении международных источников избирательного права нельзя не поднять проблему «двойных стандартов», которая обострилась после проведения референдума в Республике Крым в марте 2014 года. Серьезные претензии предъявляются к деятельности БДИПЧ, которая все более становится тенденциозной и дистанцируется от ОБСЕ, мандат которой она «реализует»¹⁴³. Аналогичные претензии предъявляются к резолюциям Европарламента, традиционно обвиняющего Россию на основе докладов представителей несистемной оппозиции в несоблюдении международных избирательных стандартов¹⁴⁴. Так, в 1997 году было подписано Соглашение о сотрудничестве между БДИПЧ и Парламентской ассамблеей ОБСЕ (ПА ОБСЕ), которое представляется БДИПЧ как поручение на формирование международных мониторинговых миссий. Практика показывает, что правомочность указанных миссий весьма сомнительна. К их работе по необъяснимым причинам никогда не приглашались наблюдатели от СНГ, ШОС и Межпарламентской ассамблеи СНГ. БДИПЧ присвоило себе полномочия принимать собственные инструкции, согласно которым проводится мониторинг выборов и дается оценка результатам голосования. Сам мониторинг превратился в закрытый процесс. Участники миссии БДИПЧ связаны инструкциями БДИПЧ, они