Д. К. Бекяшев

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РЫБОЛОВСТВОМ

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 341.225.8

ББК 67.407.52

         Б42

Автор:

Бекяшев Д. К. — кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права МГИМО МИД России.

Рецензенты:

Сидорченко В. Ф. — доктор юридических наук, профессор кафедры международного права СПбГУ, заслуженный деятель науки РФ, капитан дальнего плавания;

Фархудтинов И. З. — доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН.

В монографии впервые в российской литературе комплексно исследуются наиболее актуальные международно-правовые проблемы рыболовства. Рассмотрены понятие, принципы и содержание международно-правового управления рыболовством, особенности и значение международно-правовой борьбы с незаконным, несообщаемым и нерегулируемым рыбным промыслом, проблемы международно-правового управления рыболовством в замкнутых и полузамкнутых морях, проблемы регулирования труда членов экипажей рыболовных судов и др.

Проанализированы международные договоры, регулирующие отношения, связанные с рыболовством, на универсальном, региональном и двустороннем уровнях, а также акты рекомендательного характера. Исследовано законодательство Российской Федерации и других государств, регулирующее отношения, связанные с управлением рыболовством.

Подробно рассмотрена деятельность универсальных и региональных международных организаций по управлению рыболовством, а также двусторонних межправительственных комиссий.

Даны рекомендации и предложения по совершенствованию международно-правового управления рыболовством и национального законодательства Российской Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на 1 марта 2017 г.

Монография рассчитана на практических работников рыболовной отрасли, преподавателей, аспирантов и студентов вузов, слушателей иных образовательных учреждений, научных работников, юристов-практиков, а также всех тех, кто интересуется международным морским рыболовным правом.

УДК 341.225.8

ББК 67.407.52

© Бекяшев Д. К., 2017

© ООО «Проспект», 2017

Пинятые сокращения

АНТКОМ | Комиссия по сохранению морских живых ресурсов Антарктики;
АС | Арктический совет;
ВЕКАФК | Комиссия по рыболовству в центрально-западной Атлантике;
ВОЗ | Всемирная организация здравоохранения;
ВТО | Всемирная торговая организация;
ГФКМ | Генеральная комиссия по рыболовству в Средиземном море;
ДМР | Далеко мигрирующие рыбы;
ИАТТК | Межамериканская комиссия по тропическому тунцу;
ИКЕС | Международный совет по исследованию моря;
ИМО | Международная морская организация;
ИОТК | Международная комиссия по тунцам Индийского океана;
ИЭЗ | Исключительная экономическая зона;
КАРИКОМ | Карибское сообщество государств;
КоАП РФ | Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации;
ККСБТ | Комиссия по сохранению южного синего тунца;
Кодекс 1995 г. | Кодекс ведения ответственного рыболовства ФАО;
Конвенция № 138 | Конвенция МОТ № 138 о минимальном возрасте 1973 г.;
Конвенция ООН 1982 г. | Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 г.;
Конвенция СОЛАС | Международная конвенция по охране человеческой жизни на море 1974 г.;
Конвенция № 126 | Конвенция МОТ № 126 о помещениях для экипажа на борту рыболовных судов 1966 г.;
Конвенция по сохранению и управлению ресурсами 2011 г. | Конвенция по сохранению и управлению рыбными ресурсами в открытом море северной части Тихого океана 2011 г.;
Конвенция о сохранении запасов ДМР 2000 г. | Конвенция о сохранении запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими в западной и центральной частях Тихого океана 2000 г.;
Конвенция о сохранении ВБР 2009 г. | Конвенция о сохранении промысловых ресурсов в открытом море южной части Тихого океана и управления ими 2009 г.;
Конвенция № 188 | Конвенция МОТ № 188 о труде в рыболовном секторе 2007 г.;
Конвенция № 114 | Конвенция МОТ № 114 о трудовых договорах рыбаков 1959 г.;
Конвенция ОСПАР | Конвенция по защите морской среды северо-восточной части Атлантического океана 1992 г.;
Конвенция ПДНВ-Р 1995 г. | Международная конвенция ИМО о подготовке и дипломировании персонала рыболовных судов и несении вахты 1995 г.;
КОФИ | Комитет по рыболовству ФАО;
КРФМ | Карибский региональный механизм по рыболовству;
КТМ РФ | Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации;
МКН | Мониторинг, контроль и наблюдение;
МКК | Международная китобойная комиссия;
МБТ | Международное бюро труда МОТ;
МКТ | Международная конференция труда МОТ;
МОК ЮНЕСКО | Межправительственная океанографическая комиссия ЮНЕСКО;
МОР | Морской охраняемый район;
МОТ | Международная организация труда;
МПД-ННН промысла | Международный план действий ФАО по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла 2001 г.;
НАММКО | Комиссия по сохранению морских млекопитающих северной части Атлантического океана;
НАСКО | Организация по сохранению североатлантических лососей;
НАФО | Организация по рыболовству в северо-западной части Атлантического океана;
НЕАФК | Комиссия по рыболовству в северо-восточной части Атлантического океана;
ННН промысел | Незаконный, несообщаемый и нерегулируемый рыбный промысел;
НПАФК | Комиссия по анадромным рыбам северной части Тихого океана;
НПД | Национальный план действий;
НПФК | Комиссия по рыболовству в северной части Тихого океана;
ОДУ | Общий допустимый улов;
ОУМР | Особо уязвимые морские районы;
ОЭСР | Организация по экономическому сотрудничеству и развитию;
ПИКЕС | Организация по морским наукам в северной части Тихого океана;
РФМО | Региональная организация по управлению рыболовством;
СЕАФО | Организация по рыболовству в юго-восточной части Атлантического океана;
СМС | Система мониторинга судов;
СНРГ | Специальная неофициальная рабочая группа открытого состава Генеральной ассамблеи ООН;
СПРФМО | Региональная организация по управлению рыболовством в южной части Тихого океана;
Соглашение ООН 1995 г. о рыбных запасах | Соглашение об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 года, котoрые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими 1995 г.;
Соглашение ФАО по открытому морю 1993 г. | Соглашение о содействии соблюдении рыболовными судами в открытом море международных мер по сохранению живых ресурсов и управлению ими 1993 г.;
Соглашение ФАО 2009 г. о мерах государства порта | Соглашение о мерах государства порта по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла 2009 г.;
ТК РФ | Трудовой кодекс Российской Федерации;
ТРЗ | Трансграничные рыбные запасы;
УК РФ | Уголовный кодекс Российской Федерации;
ФАО | Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций.
ЮНЕП | Программа ООН по окружающей среде;
ЮНЕСКО | Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры.

Посвящается моим родителям –
Диляре Калимулловне и
Камилю Абдуловичу Бекяшевым

Введение

1. Общая характеристика работы

Состояние мирового рыболовства и аквакультуры

Перед государствами стоит одна из величайших задач — накормить более 9 млрд человек к 2050 г. в контексте изменения климата, экономической и финансовой неопределенности и растущей конкуренции за природные ресурсы. Государства в сентябре 2015 г. приняли Повестку дня в области устойчивого развития за период до 2030 г. Она также устанавливает цели в отношении вклада и способов ведения рыболовства и производства аквакультуры для достижения продовольственной безопасности и полноценного питания в области использования природных ресурсов для обеспечения устойчивого развития с экономической, социальной и экологической точек зрения.

Продовольственная безопасность – это не только недопущение голода и неполноценного питания. Она считается достигнутой «при наличии у всех людей постоянного физического, социального и экономического доступа к достаточному количеству безопасной и питательной пищи, позволяющей удовлетворять их пищевые потребности и вкусовые предпочтения для ведения активного и здорового образа жизни»¹.

Римская декларация о Всемирной продовольственной безопасности и План действия Всемирного продовольственного саммита от 17 ноября 1996 г. заложили фундамент для различных путей достижения общей цели — продовольственной безопасности на региональном и глобальном уровнях.

Значительный рост потребления рыбы способствовал улучшению пищевых рационов населения во всем мире за счет разнообразных и питательных продуктов. В 2013 г. на долю рыбы приходилось порядка 12% животного белка в пищевом рационе населения планеты и 6,7% всего потребляемого им белка. Более того, рыба обеспечила свыше 3,1 млрд почти 20% всего потребляемого ими в среднем на душу населения животного белка.

Общий объем мировой продукции промышленного рыболовства в 2014 г. составил 93,4 млн, в том числе 81,5 млн т за счет рыболовства во внутренних водоемах. Китай остается крупнейшим производителем в морском промышленном рыболовстве. За ним следуют Индонезия, США и Россия. Наиболее продуктивным районом промышленного рыболовства оставалась северо-западная часть Тихого океана, за ней следовали запад центральной части Тихого океана, северо-восточной Атлантики и восточная часть Индийского океана².

В 2014 г. занятость в рыболовном секторе росла быстрее, чем мировое население: всего в первичном секторе работало почти 56,6 млн чел. 90% из них составляли мелкие рыбаки, а 15% – женщины. В таких видах послепромысловой деятельности, как рыбопереработка, доля женщин доходила до 90% от всех работников.

Рыба остается одним из самых ходовых продовольственных товаров в мире: ее рынок в 2014 г. оценивался почти в 130 млрд долл. США и обещал продолжить рост в последующие годы.

Торговля рыбной продукцией значительно выросла в течение последних десятилетий. Рыба и рыбопродукты являются одним из наиболее продаваемых сегментов мирового продовольственного центра: по некоторым оценкам, до 78% морепродуктов открыто для конкуренции в международной торговле. Для многих стран и целого ряда прибрежных и речных областей экспорт рыбы и рыбной продукции имеет важное значение для их экономики, превышая 40% от общей стоимости продаваемых товаров в некоторых островных странах, в мировом масштабе составляет более 9% от общего объема экспорта сельскохозяйственной продукции и 1% мировой торговли товарами в стоимостном выражении.

Несмотря на то что прошло 20 лет с момента принятия Кодекса ведения ответственного рыболовства ФАО 1995 г., он остается отправной точкой для достижения устойчивого рыболовства и аквакультуры. В глобальном масштабе приоритетной задачей в применении этого Кодекса является становление устойчивого рыболовства с должным учетом соответствующих биологических, технических, экологических, социальных, природоохранных и торговых аспектов.

В широком контексте управления ФАО пропагандирует концепцию «Синего роста» как целостный механизм устойчивого, комплексного развития, учитывающего социально-экономические аспекты управления океанами и водно-болотными угодьями с упором на промышленное рыболовство, аквакультуру, экосистемные услуги, торговлю и социальную защиту прибрежных общин.

Помимо этого, ФАО координирует «Программу глобального управления устойчивым рыболовством и сохранением биоразнообразия в зонах за пределами национальной юрисдикции», известную как «Общие океаны» и призванную способствовать эффективному и устойчивому управлению рыболовством и сохранению биоразнообразия.

В то же самое время на глобальном уровне вклад маломасштабного рыболовства в ликвидацию нищеты, укрепление продовольственной и пищевой безопасности получает все более широкое признание, в частности — в итоговом документе встречи «Рио+20» («Будущее, которого мы хотим»), в Добровольных руководящих принципах ответственного регулирования вопросов владения и пользования земельными, рыбными и лесными ресурсами в контексте национальной продовольственной безопасности ФАО 2012 г. и при разработке Добровольных руководящих принципов обеспечения устойчивого маломасштабного рыболовства в контексте продовольственной безопасности и искоренения бедности ФАО 2014 г.

Темпы роста глобального производства рыбы по-прежнему опережают темпы роста мирового населения. В 2014 г. общемировой объем промышленного рыболовства стабилизировался на отметке 81,5 млн тонн, а мировое производство аквакультуры достигло очередного исторического максимума, превысив 90 млн т (в том числе почти 24 млн т водных растений). Аквакультура (в том числе марикультура) остается одним из самых быстрорастущих секторов пищевого производства. Она призвана сыграть ключевую роль в обеспечении растущего спроса на рыбную продукцию.

Доля морских рыбных запасов, эксплуатируемых в пределах уровня биологической устойчивости, в 2014 г. превышала 70%, а перелавливалось менее 30% рыбных запасов. Из всех исследованных запасов полностью используемые запасы составили свыше 60%, а недолавливаемые запасы – около 10%.

По степени формирования запасов и их динамике ФАО объединила их в три группы:

а) «эксплуатируемые чрезмерно» означает морские живые ресурсы, эксплуатируемые с превышением уровня оптимальной добычи/усилия, который считается приемлемым в долгосрочном отношении: истощенные или восстанавливающиеся после истощения или упадка;

б) «эксплуатируемые вполне» означает, что промысел функционирует на уровне или близко к уровню оптимальной добычи/усилия, и возможностей для дальнейшего его расширения не предвидится;

в) «эксплуатируемые не вполне» включает запасы, являющиеся объектом несвоевременного или нового промысла, при этом имеется значительный потенциал для наращивания общего объема добычи; или эксплуатация происходит при слабом промысловом усилии, и имеется некий ограниченный потенциал для увеличения добычи³.

Доля рыбной продукции, используемой непосредственно в пищу, выросла примерно с 70% в 1980-е гг. до более чем 85% (136 млн т) в 2012 г.

При таком росте производства и повышении доступности потребление рыбы на душу населения продолжало расти: с 10 кг в 1960-е гг. до более чем 19 кг в 2012 г., а движущими силами этого роста стало повышение спроса за счет роста населения, увеличения доходов и повышения эффективности каналов сбыта.

По оценкам ФАО, количество непосредственно занятых в рыболовстве и рыбоводстве в 2014 г. составило 56,8 млн чел.

Общая численность рыболовного флота в 2014 г. составила 4,6 млн судов. Самым крупным является флот Азии (3,5 млн судов), Африки 15%, Латинской Америки и Карибского бассейна (6%), Северной Америки (2%) и Европы (2%).

Как было отмечено выше, мировой объем рыболовства в Мировом океане в 2014 г. достиг 82,6 млн т в 2011 г. и 79,7 млн т в 2012 г. В течение этих двух лет 8 государств (Китай, Россия, Чили, Индия и др.) вылавливали в среднем более миллиарда тонн в год, а в сумме на их долю приходилось более 76% глобального вылова морских живых ресурсов. 11 из этих стран находятся в Азии (включая Российскую Федерацию, которая намного больше добывает в Тихом океане, чем в бассейне Атлантического океана).

В большинстве азиатских государств выловы за последние 10 лет значительно возросли, за исключением Таиланда и Японии, где они сократились. Падение вылова в этих странах (на 22% и 39 % соответственно) объяснялось различными причинами. Например, Япония с начала 1980-х гг. нарастающими темпами сокращала свой рыболовный флот. В марте 2011 г. ее северо-восточное побережье подверглось стихийному бедствию — наводнению, вызванному пятым по силе землетрясением за весь период наблюдений современными средствами, начиная с 1900 г. С учетом уничтожения рыболовных судов и инфраструктуры ФАО прогнозировала сокращение общего вылова Японией почти на одну треть.

Тем не менее фактическое сокращение по сравнению с 2010 г. составило на следующий год порядка 7%, а в 2012 г. – еще 3,5%. Также весьма ощутимо сократился общий вылов Таиланда в связи с истощением ряда морских ресурсов из-за перелова в Сиамском заливе и прекращением промысла тайскими судами в индонезийских водах после 2008 г.

Анализ расширения масштабов промысла азиатскими странами показывает, что районами с самыми высокими темпами роста вылова остаются северо-западная и центрально-западная части Тихого океана. На промысел в юго-восточной части Тихого океана всегда существенно влияют колебания климата. В северо-восточной части Тихого океана, несмотря на заметные ежегодные колебания по основным видам (например, минтай и лососевые), общий вылов в 2014 г. остался на уровне 2013 г.

В последние годы рост общего вылова наблюдается в Индийском океане – в 2014 г. здесь было достигнуто два новых рекорда для западного (4,5 млн т) и восточного (7,4 млн т) районов промысла. После трех лет (2007–2009 гг.), в течение которых общий вылов тунца в западной части Индийского океана в связи с проблемами для промысловых операций из-за пиратства сократилось на 30%, начиная с 2010 г.

Сокращение вылова в северной части Атлантического океана, в Средиземном и Черном морях прекратилось в начале 2010-х гг. Однако данные за 2014 г. вновь свидетельствовали о сокращении вылова. Тенденции в юго-западной и юго-восточной Атлантике за последнее десятилетие отличались изменчивостью. Тем не менее в последние годы промысел в обоих регионах начал оправляться от падения выловов в конце 2000-х гг.

В 2014 г. объем добычи морских живых ресурсов Российской Федерацией составил 4,215 млн т, т. е. российской рыбы достаточно, чтобы насытить внутренний рынок. По мнению заместителя Министра сельского хозяйства РФ – руководителя Росрыболовства И. В. Шестакова, российская рыбная отрасль конкурентоспособна с учетом того, что мы экспортируем 1,8 млн т водных биоресурсов из более 4 млн т, которые ежегодно добываем. Причем уровень освоения квот в 2014 г. был выше, чем в 2013 и 2012 гг., когда освоение было на уровне 712,3%. В 2015 г. этот показатель достиг 4,4 млн т. Это означает, что эффективность работы российских рыбопромышленников повышается. В 2016 г. российские рыбаки добыли 4,6 млн т⁴.

И. В. Шестаков полагает важным увеличить внутреннее потребление тех видов водных биоресурсов, которые массово добываются нашими промысловиками. Прежде всего это минтай, сельдь, тихоокеанские лососи, треска. В соответствии с Госпрограммой, к 2020 году объем добычи водных биоресурсов должен достичь до 4,46 млн т, производство аквакультуры увеличится вдвое – минимум до 315 тыс. т. А общая доля отечественной рыбной продукции на внутреннем рынке выйдет на 80%, т. е. на пороговое значение Доктрины продовольственной безопасности РФ.

Концепция развития рыбного хозяйства РФ на период до 2020 года (одобрена распоряжением Правительства РФ от 2 сентября 2003 г. №1265-р) предусматривает создание организационных и правовых предпосылок для стимулирования работы российского промыслового флота в исключительных экономических зонах иностранных государств, в районах действия международных конвенций по рыболовству и в открытых районах Мирового океана.

В соответствии с Государственной программой развития рыбного хозяйства РФ, до 2020 г. будет увеличен объем вылова водных биоресурсов к 2020 г. до 6,156 млн т с 4 млн т в 2011–2012 гг.; объем производства продукции аквакультуры – до 410 тыс. т с 140 в 2011 г.; выпуск рыбных продуктов — до 5,25 млн т. Доля отечественной рыбной продукции на внутреннем рынке должна достигнуть 85% против 77–78% в настоящее время; потребление рыбы и рыбопродуктов в России в 2020 г., как ожидается, достигнет 28 кг против 21,5 кг, имевшее место в 2011 г.

Доктрина продовольственной безопасности РФ (утверждена Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. №120) выдвигает задачу по устойчивому развитию отечественного производства продовольствия и сырья, достаточного для обеспечения продовольственной независимости страны.

Данная Доктрина является основой для разработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения продовольственной безопасности, развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов. Она учитывает рекомендации ФАО по предельной доле импорта и запасов продовольственных ресурсов.

Концепция внешней политики РФ, утвержденная Указом Президента РФ от 30 ноября 2016 г., предусматривает, в частности, укрепление позиций России в системе мирохозяйственных связей; развитие двусторонних и многосторонних отношений взаимовыгодного и равноправного партнерства с иностранными государствами, межгосударственными объединениями, международными организациями и в рамках форумов на основе уважения принципов независимости и суверенитета, прагматизма, транспарентности, многовекторности, предсказуемости, неконфронтационного отстаивания национальных приоритетов; расширение международного сотрудничества на недискриминационной основе. В Концепции указывается на то, что в современном мире усиливается борьба за ресурсы и доступ к рынкам сбыта.

В своих международных рыбохозяйственных связях Российская Федерация будет руководствоваться принципами устойчивого развития и ответственного рыболовства.

Проблема противоправного рыболовства в Мировом океане

Запасы биологических ресурсов Мирового океана практически неисчерпаемы. Однако государства должны эксплуатировать их разумно, на основе предосторожного и экосистемного подходов, а также устойчивого использования. Однако состоянию запасов ресурсов и их рациональному использованию непоправимый ущерб наносит незаконный, несообщаемый и нерегулируемый (ННН) промысел, который имеет место практически во всех районах Мирового океана: как в территориальном море, исключительной экономической зоне, континентальном шельфе, так и в открытом море. Одни рыболовные суда не соблюдают установленные государствами и региональными организациями правила рыболовства, другие — запретные для промысла сезоны и районы, третьи не сообщают (или сообщают недостоверную информацию) о своих уловах, четвертые осуществляют промысел иных, более ценных видов морских живых ресурсов, нежели тех, на добычу которых у таких судов есть разрешения, пятые вовсе не имеют разрешений на промысел. Владельцы некоторых судов меняют флаги государств, которые не могут или не хотят должным образом контролировать промысловую деятельность судов. Такой промысел подрывает национальные и международные меры по сохранению морских живых ресурсов и управлению ими и ведет к истощению ресурсов. По данным ФАО, 32,5% запасов морских рыб уже вылавливается чрезмерно. Например, большинство из 23 промысловых запасов тунца эксплуатируется полностью. В долгосрочной перспективе из-за высокого спроса на тунца и значительного избытка добывающих мощностей тунцеловного флота состояние запасов тунца может и далее ухудшаться, если не будет вестись борьба с браконьерским промыслом.

На очередном раунде неформальных консультаций государств – участников Соглашения ООН 1995 г. о рыбных запасах (7–15 ноября 2016 г.) были озвучены следующие предложения относительно борьбы с ННН промыслом: признать, что суда без национальности, действующие в открытых водах Мирового океана, подрывают цели и задачи Конвенции ООН по морскому праву и Соглашения 1995 г. о рыбных запасах; одобрить предложения КОФИ о провозглашении международного дня борьбы с ННН промыслом; обратить внимание государств на необходимость усиления юрисдикции и контроля за судами под их флагом с тем, чтобы обеспечить их невовлеченность в ННН промысел; подтвердить, что суда без национальности ведут ННН промысел в нарушение Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и Соглашения ООН 1995 г. о рыбных запасах, и призвать государства предпринять действия против них в соответствии с международным правом и национальным законодательством.

В докладе Генерального секретаря ООН «Мировой океан и морское право», представленного на 69-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в марте 2014 г., отмечается, что метод ННН рыбного промысла, которым отлавливаются от 11 до 26 млн т рыбы, еще больше подрывает усилия по управлению рыбным промыслом на рациональной основе и сохранению морского биоразнообразия, что часто приводит к крушению местного (маломасштабного) рыболовства. Эта практика оказывает неразумное давление на рыбные запасы, дикие морские организмы и ареалы распространения, нарушает нормы труда и деформирует рыночную конъюнктуру. Продукты, получаемые за счет ННН рыбного промысла, поступают на местные или иностранные торговые рынки, тем самым подрывая местную экономику, лишая местные общины гарантированных поставок рыбы и угрожая средствам существования рыбаков и других сторон, заинтересованных в рыбном секторе.

По мнению ЕС, ННН рыбному промыслу способствуют многочисленные факторы, включая экономические стимулы, которые сводят на нет попытки добиться более ответственного поведения в сфере рыбного промысла, а также ограниченный потенциал или слабые механизмы управления. Такой промысел обходится немалой экономической ценой для некоторых из наиболее бедных стран в мире, в значительной мере зависящих от рыбного промысла в плане питания, средств существования и доходов, и подрывает усилия этих стран по рациональному использованию природных ресурсов⁵.

Согласно проведенному исследованию, только незаконный и несообщаемый (без нерегулируемого) промысел приносит доход в 10–23,5 млрд долл. США в год. В 2006 г. в мире от сбыта добытой продукции промысла при первой продаже было выручено примерно 91 млрд долл. США. Если взять даже нижний уровень диапазона стоимостной оценки ННН промысла, то потери вследствие такого промысла являются значительными по отношению к общей стоимости рыболовного сектора.

Даже доступная для широкого читателя статистика незаконного промысла свидетельствует о серьезности проблемы. Например, только за первое полугодие 2016 г. за незаконный лов рыбы в водах соседних государств, таких как Таиланд, Индонезия и Филиппины, были задержаны 84 вьетнамских рыболовных судна и 608 членов их экипажей⁶.

ННН промысел наносит серьезный ущерб экономике Российской Федерации. В ее исключительной экономической зоне и континентальном шельфе периодически ведут ННН промысел иностранные суда под «удобными» флагами (Белиза, Камбоджи, Грузии, Сингапура, Монголии, Панамы и др.). Нередко браконьерским промыслом занимаются также суда под российским флагом, в том числе в территориальном море и морских заповедниках Российской Федерации.

Уловы, добытые ННН промыслом, передаются иностранным судам или поставляются в порты Японии, Южной Кореи, Китая, Норвегии, Испании, Португалии и многих других государств для продажи. В результате такого несанкционированного промысла подорваны запасы камчатского краба в морях Дальнего Востока и Баренцевом море, ньюфаундлендской трески, камбалы, палтуса, минтая в анклаве Берингова моря и других видов.

Борьба с ННН промыслом — задача интернациональная. В разделе 10 МПД-ННН промысла содержится справедливое напоминание о том, что «государствам следует в полной мере выполнять соответствующие нормы международного права, в частности, как это отражено в Конвенции ООН по морскому праву 1982 года (далее – Конвенция 1982 г.), в целях предупреждения, сдерживания и ликвидации ННН промысла». Искоренение этого международно-правового нарушения возможно только коллективными усилиями государств, международных организаций, рыбаков и их объединений на основе норм и принципов международного права. Вместе с тем нельзя не согласиться с мнением ФАО о том, что «для эффективной борьбы с ННН промыслом большинству стран, включая развивающиеся страны, потребуется укрепить национальные механизмы осуществления контроля и обеспечения соблюдения законов и постановлений, предназначенных для обеспечения сохранения живых морских ресурсов и управления ими»⁷. Данное замечание ФАО актуально и для Российской Федерации, поскольку наше законодательство не содержит адресных норм по борьбе с ННН промыслом. Согласно п. 16 МПД-ННН промысла, в национальном законодательстве государств – членов ФАО должны эффективным образом рассматриваться все аспекты ННН промысла. Росрыболовство разработало поправки к Федеральному закону «О рыболовстве и сохранению водных биологических ресурсов» 2006 г. в части борьбы с ННН промыслом и направило их в Правительство Российской Федерации для рассмотрения. Перечень мер по выполнению национального плана по предотвращению ННН промысла утвержден распоряжением Правительства РФ от 24 декабря 2015 г. № 2661 и направлен в ФАО для сведения.

2. Актуальность темы исследования

Актуальность темы исследования определяется тем, что на современном этапе в международном праве обозначились проблемы, которые в той или иной степени связаны с рыболовством. Традиционные проблемы рыболовства эволюционировали, приобрели новые черты, которые нуждаются в переосмыслении и переоценке с позиции международного права. Кроме того, отчетливо проявились новые проблемы, которые не исследованы в должной мере в отечественной науке. Это требует разработки и использования нового единообразного подхода к анализу и решению различных аспектов, связанных с проблемами рыболовства в международном праве.

Актуальность темы определяется также постоянным ростом числа международных договоров, как многосторонних, так и двусторонних, по различным аспектам рыболовства и связанной с ним деятельностью, а также актов рекомендательного характера. Кроме того, в настоящее время создано и действует большое количество региональных организаций по управлению рыболовством, деятельность которых достойна самого пристального внимания со стороны международно-правовой науки. Они во многом определяют будущее международного рыбохозяйственного сотрудничества.

Международно-правовое регулирование рыбохозяйственного сотрудничества нуждается в теоретических исследованиях, связанных с определением перспектив развития мирового рыболовства и обеспечения правовыми средствами и методами интересов Российской Федерации в добыче морских живых ресурсов и управлении ими.

3. Степень разработанности проблемы

Комплексных и всеобъемлющих научных работ по существующим актуальным проблемам рыболовства в международном праве в отечественной и зарубежной литературе в настоящее время нет.

Различным проблемам рыболовства в международном праве посвящен ряд научных исследований, как в отечественной, так и в зарубежной литературе, которые в той или иной степени затрагивают некоторые теоретические и практические аспекты. Однако говоря о современных проблемах рыболовства в международном праве, следует отметить, что возникли новые проблемы, которые еще недостаточно комплексно и подробно исследованы в науке, в то же время они требуют всестороннего исследования и выработки приемлемого для России подхода.

Среди отечественных научных работ, посвященных исследованию некоторых проблем, связанных с рыболовством в международном праве, следует отметить научные труды А. Н. Вылегжанина и, прежде всего, его монографию «Морские природные ресурсы», изданную в 2001 г. Отдельную часть своего исследования автор посвятил правовому режиму морских живых ресурсов и международно-правовому регулированию их добычи (вылова). Также заслуживает внимания совместная монография А. Н. Вылегжанина и В. К. Зиланова «Международно-правовые основы управления морскими живыми ресурсами: (теория и документы), изданная в 2000 г. В первом разделе этой книги (автор — А. Н. Вылегжанин) излагаются юридические начала управления морскими живыми ресурсами. В частности, в ней исследованы содержание понятия «управление морскими живыми ресурсами», нормы Конвенции ООН 1982 г., касающиеся сохранения морских живых ресурсов и управления ими, а также проведен сравнительно-правовой анализ норм российского законодательства о морских живых ресурсах и международного права.

Ряд международно-правовых проблем рыболовства исследован в монографии К. А. Бекяшева и В. Д. Сапронова «Мировое рыболовство: вопросы международного сотрудничества», изданной в 1990 г. В ней авторы рассматривают правовые проблемы управления морским рыболовством, правовой статус и деятельность международных рыбохозяйственных организаций, контроля в системе управления морским рыболовством и др. В то же время за рамками данного исследования остались международно-правовые проблемы ННН промысла, рыболовства в замкнутых и полузамкнутых морях, международно-правового режима морских охраняемых районов; проблемы сохранения биоразнообразия в открытом море, международно-правового регулирования труда членов экипажей рыболовных судов и др. Кроме того, после издания указанной монографии К. А. Бекяшева и В. Д. Сапронова прошло 27 лет, и значительная часть этого исследования устарела либо требует существенного обновления.

Среди монографических исследований, посвященных одной из наиболее актуальных проблем рыболовства в международном праве – ННН промыслу, стоит выделить книгу А. А. Крайнего и К. А. Бекяшева «Международные проблемы борьбы с ННН промыслом: политика и право», изданную в 2012 г. В этой монографии они рассматривают проблемы ННН промысла, а также сотрудничество государств по международно-правовому регулированию борьбы с этим явлением. После ее издания произошли существенные изменения в международном праве: заключен целый ряд новых международно-правовых актов универсального, регионального и двустороннего характера по борьбе с ННН промыслом, приняты акты рекомендательного характера, созданы новые РФМО, расширены полномочия ФАО и ИМО, активизирована деятельность ООН и др.

В числе иностранной доктринальной литературы стоит отметить монографию профессора права Университета г. Вашингтон (США) У. Берка «Регулирование рыболовства в рамках расширенной юрисдикции и международное право», изданную на английском языке в 1982 г. Автор среди прочего рассматривает проблемы правового регулирования рыболовства в зонах, находящихся за пределами территориального моря, а также регулирование отношений, связанных с добычей трансграничных видов рыб. В 1996 г. в Мадриде (Испания) опубликована содержательная монография дипломата и ученого А. Утурриаги «Морское право: комментарий к Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.», в которой наиболее полно излагается режим рыболовства во всех морских пространствах. Часть III этой книги посвящена проблемам международно-правового режима рыболовства в будущем. Из более поздних научных работ можно выделить коллективную монографию под редакцией профессора права Университета г. Осло (Норвегия) О. С. Стоке «Управление рыболовством в открытом море. Взаимодействие универсального и регионального режимов», опубликованную в 2001 г. Авторы исследуют проблемы универсального международно-правового регулирования рыболовства в открытом море, подчеркивают достоинства и недостатки такого регулирования, рассматривают проблемы, связанные с деятельностью рыболовных судов под «удобными» флагами в открытом море, а также обозначают сложности, имеющие место в региональном международно-правовом регулировании рыболовства в открытом море. Также стоит отметить монографию профессора права Университета им. Джеймса Кука (Австралия) С. Кайе «Управление международным рыболовством», изданную в 2001 г. В книге уделено внимание международно-правовому управлению рыболовством до и после принятия Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., предосторожному и экосистемному подходам в управлении рыболовством, а также ряду региональных проблем. Однако данные зарубежные исследования также в значительной степени устарели и не затрагивают многие современные проблемы рыболовства в международном праве, указанные выше.

4. Теоретическая и методологическая основа исследования

При подготовке данного исследования автор опирается на уже достигнутый в этой области уровень научного знания. Теоретической базой послужили научные труды по международному праву, международному морскому, рыболовному и экологическому праву следующих российских специалистов: А. Х. Абашидзе, Ю. А. Арсентьева, Т. В. Бакрадзе, К. А. Бекяшева, Д. С. Боклан, P. M. Валеева, А. А. Волкова, А. Н. Вылегжанина, Е. Е. Вылегжаниной, М. К. Глубоковского, А. И. Глубокова, В. В. Голицина, В. Н. Гуцуляка, В. К. Зиланова, А. Я. Капустина, С. Г. Каргополова, А. А. Ковалева, А. Л. Колодкина, М. Н. Копылова, О. С. Колбасова, Ю. М. Колосова, А. В. Кукушкиной, Ю. Н. Малеева, С. А. Малинина, С. М. Молодцова, Н. С. Иванченко, П. В. Саваськова, В. Д. Сапронова, В. Ф. Сидорченко, Н. А. Соколовой, Т. И. Спиваковой и др.

Кроме того, автор также использовал научные труды зарубежных авторов по указанным проблемам: Д. Агню, Т. Акорау, С. Аптона, Д. Болтона, У. Берка, В. Виталиса, Дж. Гулланда, Д. Долмана, Дж. Кади, С. Кайе, Б. Киемланчана, М. Коматсу, А. Лоу, X. Лаутерпахта, Т. Лобака, М. Лоджа, А. Матиесена, У. Мартина, П. Мияке, Г. Миллера, М. Палмы, Ю. Сван, Н. Слисера, А. Смита, О. С. Стоке, Й. Танаки, Е. Транготта, М. Тсамейни, Д. Фристона, С. Уптона, А. Утурриаги Л. Чавеса, Р. Черчилля, О. Шигеру, У. Эдесона и др.

В качестве основы для анализа использованы международно-правовые акты универсального, регионального и двустороннего характера, законодательные акты Российской Федерации и иностранных государств, а также акты международных организаций: ООН, ФАО, ИМО, МОТ, ОЭСР, более 20 региональных организаций по управлению рыболовством и др.

5. Объект, предмет, цель, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, методология и методы, нормативная основа исследования

Объектом настоящего исследования являются международные отношения в области управления, рационального использования, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, а также условий труда на рыболовных судах.

Предмет исследования составляет совокупность норм и принципов международного и национального права, регулирующих отношения по современным проблемам рыболовства в Мировом океане и трансграничных водных объектах, а также выявление тенденций развития международного сотрудничества в области управления рыболовством и определения роли Российской Федерации в этом процессе.

Цель исследования состоит в анализе сущности, тенденций и структуризация международно-правовых проблем, связанных с рыболовством, определение основных подходов к их разрешению, а также комплексный анализ международно-правовых актов и актов рекомендательного характера, посвященных проблемам рыболовства, и формирование предложений по совершенствованию международно-правовых принципов и норм управления рыболовством, борьбы с ННН промыслом, улучшения условий труда на рыболовных судах, сохранению биоразнообразия, созданию морских охраняемых районов и т. д.

В соответствии с вышеуказанной целью в данной работе предполагается решить следующие задачи:

• дать юридически обоснованное определение «международно-правовое управление рыболовством», выявить и обосновать принципы и содержание международно-правового управления рыболовством;

• дать правовую оценку международно-правовых и иных актов универсального и регионального характера, посвященных проблемам рыболовства;

• разработать рекомендации по изменению и дополнению Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.;

• обосновать необходимость в изменении правового статуса соответствующих региональных организаций по управлению рыболовством;

• исследовать международно-правовые аспекты сотрудничества государств и международных организаций по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла;

• осуществить анализ проблем международно-правового управления рыболовством в замкнутых и полузамкнутых морях;

• определить особенности, значение и проблемы международно-правового регулирования труда в рыболовном секторе;

• подготовить предложения и рекомендации по совершенствованию международно-правового управления рыболовством;

• разработать предложения и рекомендации по повышению роли Российской Федерации в деятельности по совершенствованию международно-правового управления рыболовством, участия в РФМО и соответствующих договоренностях.

Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой первое в российской науке международного права комплексное монографическое исследование теоретических аспектов современных международно-правовых проблем, связанных с управлением рыболовством, предотвращением незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла, регулированием труда в рыболовном секторе и другим проблемам в контексте современного международного права.

Автором разработан ряд теоретических положений и практических рекомендаций, совокупность которых может быть квалифицирована как решение крупной научной проблемы:

• определены основные принципы международно-правового управления рыболовством и выявлено их правовое содержание;

• предложено более расширенное понятие ННН промысла, изложено содержание принципов международно-правовой борьбы с этим негативным явлением;

• выявлены основные средства и методы борьбы с ННН промыслом;

• выявлена эффективность двусторонних соглашений Российской Федерации по предотвращению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла;

• обоснована ведущая роль государства флага в борьбе с незаконным рыболовством;

• выявлены особенности международно-правового управления рыболовством в замкнутых и полузамкнутых морях;

• проведен сравнительно-правовой анализ международно-правовых и национальных норм о труде в рыболовном секторе;

• дана правовая оценка практическому применению государствами международно-правовых и национальных норм о репатриации членов экипажей рыболовных судов;

• рассмотрены особенности регулирования труда иностранных граждан в составе экипажей рыболовных судов в контексте международного права;

• выявлены новые тенденции в совершенствовании международно-правового управления морским биоразнообразием в открытом море;

• разработаны международно-правовые критерии установления и использования морских охраняемых районов в Мировом океане;

• обоснована правомерность запрещения дрифтерных орудий лова при промысле анадромных видов рыб в открытом море и в зонах национальной юрисдикции, в том числе в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

• дана правовая оценка предложениям о заключении соглашения по предотвращению нелегального промысла живых морских ресурсов в центральной части Северного Ледовитого океана и разработаны критерии нового правового режима рыболовства в этом районе;

• сформулированы новые тенденции международно-правового управления рыболовством в трансграничных водных объектах (озера, реки).

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что его основные положения и выводы могут быть использованы в качестве доктринального источника в процессе формирования позиции Российской Федерации при подготовке международно-правовых документов и реализации их, при обсуждении проблем рыболовства в рамках главных и вспомогательных органов международных организаций, на международных конференциях, в двусторонних межправительственных комиссиях, на международных научных симпозиумах и семинарах, а также в деятельности универсальных и региональных международных организаций по управлению рыболовством.

Практическая значимость исследования заключается в том, что обобщенный материал и выводы по современным проблемам рыболовства в международном праве могут быть использованы Министерством иностранных дел Российской Федерации, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральным агентством по рыболовству, Министерством природных ресурсов Российской Федерации, Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации при выработке позиции России в международных отношениях в области рыболовства, а также уполномоченными государственными органами при принятии законодательных и подзаконных актов, регулирующих отношения, связанные с рыболовством. Содержащиеся в работе рекомендации могут оказать помощь в совершенствовании рыбохозяйственного законодательства Российской Федерации.

Основные положения исследования могут быть использованы в научно-образовательной деятельности при составлении учебных курсов по международному морскому праву, международному экологическому праву и других отраслей международного права.

Методология и методы исследования. Методологической основой этого исследования являются диалектический метод научного познания, методы и приемы формальной логики, а также частнонаучные методы: исторический, сравнительного правоведения, системно-структурный, формально-юридический.

В качестве методологической основы использованы общетеоретические правовые категории и международно-правовые категории и понятия.

Нормативную основу исследования составили международно-правовые акты — международные договоры универсального, регионального и двустороннего характера, акты международных универсальных и региональных организаций по управлению рыболовством, решения двусторонних межправительственных комиссий по рыболовству, а также законодательные акты и национальные планы по предотвращению незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла Российской Федерации и других государств.

Сравнительно-правовому анализу подвергнуты источники, не являющиеся обязательными для государств, которые одобрены ФАО и содержат нормы «мягкого» права, в частности: Кодекс ведения ответственного рыболовства, Международный план действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла, Международные методические указания по регулированию глубоководного промысла в открытом море, Международный план действий по сохранению акул и управлению их запасами, Международный план действий по управлению промысловыми мощностями, Руководство по сокращению смертности морских черепах при ведении промысловых операций, Международные руководящие принципы регулирования прилова и уменьшения выбросов, Добровольные руководящие принципы по действиям государства флага, Добровольные руководящие принципы обеспечения устойчивого маломасштабного рыболовства в контексте продовольственной безопасности и искоренения бедности и др.

Научная новизна исследования раскрывается в следующих основных положениях:

1. В настоящее время термин «управление» в контексте рыболовства в доктрине международного права рассматривается с трех позиций: управление морскими живыми ресурсами, управление запасами морских живых ресурсов и управление рыболовством.

По мнению автора, термин «управление рыболовством» является наиболее всеобъемлющим понятием. Современное международно-правовое управление рыболовством — это не только отношения между государствами, международными организациями и другими субъектами международного права, связанные с вопросами сохранения и использования морских живых ресурсов, определения общедопустимого улова или возможного вылова, прав на добычу таких ресурсов и т. д. В широком смысле, помимо перечисленных, международно-правовое управление рыболовством включает в себя также отношения, касающиеся правового режима промысла и деятельности государств, создания морских охраняемых районов, запрета на использование определенных орудий лова, борьбы с ННН промыслом, регулирования труда членов экипажей рыболовных судов, безопасности рыболовных судов в районах промысла, марикультуры и др.

Термин «управление рыболовством» активно используется в последнее время в международных документах, в рамках международных организаций и конференций, в национальном законодательстве государств, а также в доктрине международного права. Кроме того, все региональные организации, компетенция которых касается проблем рыболовства, официально именуются в ФАО общим термином «Региональные организации по управлению рыболовством» (Regional Fisheries Management Organizations)⁸.

Автором предложено собственное определение «Международно-правовое управление рыболовством», под которым следует понимать деятельность государств и международных организаций по целенаправленному волевому воздействию на субъектов промысла в целях организации и координации их деятельности в процессе сохранения, поддержания, воспроизводства, оптимального использования морских живых ресурсов, регулирования труда членов экипажей рыболовных судов, обеспечения безопасности мореплавания и т. д.

2. Автор приходит к мнению, что существующие международные договоры и иные акты, а также практика подтверждают, что в настоящее время основными принципами международно-правового управления рыболовством являются: устойчивое использование морских живых ресурсов, предосторожный подход и экосистемный подход в управлении рыболовством.

По мнению автора, нормативное содержание принципа устойчивого использования морских живых ресурсов заключается в том, что государства при управлении рыболовством должны принимать такие меры, которые обеспечивают долгосрочную устойчивость морских живых ресурсов, предотвращают или устраняют их чрезмерную эксплуатацию и истощение, сохраняют способность удовлетворять потребности нынешнего и будущих поколений в таких ресурсах.

Автор полагает, что принцип предосторожного подхода означает, что государства при принятии решений по управлению рыболовством обязаны руководствоваться научными данными о состоянии запасов водных биологических ресурсов, а отсутствие таких данных или наличие неподтвержденных данных не может служить основанием или оправданием для непринятия мер по сохранению ресурсов.

Сущность принципа экосистемного подхода, как полагает автор, заключается в том, что государства при принятии решений по управлению рыболовством обязаны руководствоваться требованиями, основанными на предупреждении и недопущении причинения вреда другим живым ресурсам, объектам и окружающей среде в целом.

3. Впервые в российской науке международного права в порядке реализации резолюции Генеральной Ассамблей ООН Генеральной Ассамблеи ООН 69/292 от 19 июня 2015 г. относительно разработки на базе Конвенции ООН 1982 г. международного юридически обязательного документа о сохранении и устойчивом использовании морского биоразнообразия в районах за пределами действия национальной юрисдикции автором разработаны научно обоснованные предложения для включения в текст положений о правовом режиме морских генетических ресурсов, создании морских охраняемых районов в открытом море и др.

Кроме того, назрела необходимость разработать на базе ч. XIII Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. документа с условным названием: «Соглашение о порядке проведения морских научных исследований морских живых ресурсов и передачи полученных результатов такой деятельности».

За все время действия Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (более 25 лет) стали очевидны ее пробелы. В настоящее время она не регулирует отношения по охране и рациональному использованию морского биоразнообразия (например, морских генетических ресурсов), создания морских охраняемых районов в открытом море, международного контроля за промыслом морских живых ресурсов и т. д.

4. В определении, содержащемся в Международном плане действий ФАО по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла 2001 г., отсутствуют указания на то, что таким промыслом является также продажа рыбопродукции, добытой незаконным образом. По данным ФАО, из всей предлагаемой продукции для продажи примерно 30% изготавливается из морских живых ресурсов, добытых посредством ННН промысла. В этой связи автор считает необходимым к триаде «незаконный, несообщаемый и нерегулируемый» добавить словосочетание «незаконно реализуемый».

5. По мнению автора, ННН промысел в открытом море представляет собой прежде всего неспособность со стороны государств флага выполнять обязанности, признанные международным сообществом и нашедшие закрепление в соответствующих международных договорах, а также отраженные в кодексах, планах действий, добровольных руководящих принципах, меморандумах и т. д. Автор полагает, что, во-первых, государствам флага следует обеспечить, чтобы их суда не подрывали меры по сохранению и управлению, которые применяются в любом районе открытого моря, где они осуществляют промысел. Во-вторых, суда не должны вести промысел в открытом море, кроме как на основании официального разрешения на это со стороны государства флага. В-третьих, государство флага должно давать разрешение судну на промысел в открытом море только тогда, когда такое государство может обеспечить, что это судно не будет подрывать меры по сохранению и управлению, применяющиеся в районе открытого моря, в котором будет работать его судно.

6. Во многих международных договорах провозглашается первоочередная ответственность государства флага за промысловую деятельность их судов в открытом море и в зонах национальной юрисдикции. Однако ряд государств, предоставляющих свои флаги, не прилагают никаких усилий для выполнения этой обязанности. Некоторые государства (Камбоджа, Монголия, Грузия, Либерия, Панама, Вануату и другие – всего, как свидетельствуют данные ЮНКТАД, государств, разрешающих плавать иностранным судам под своим флагом, более 30) позволяют регистрировать в своих портах промысловые суда, которые вопреки ст. 91 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. не имеют реальной связи с таким государством. Во многих случаях истинные или бенефициарные владельцы судов имеют другое гражданство, капитаны и члены команды имеют также другое или разное гражданство; суда под «удобными» флагами редко заходят на территорию государства флага, а рыба, пойманная этими судами, не продается в государстве флага и не регистрируется на его территории. Более того, у государства флага нет ни возможностей, ни реального желания вести контроль за промысловой деятельностью своих (естественно, формально) судов или наказывать их за ведение незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла. Кроме того, суда регистрируются в таких государствах флага также с целью избежания налогового контроля, который, как правило, строго осуществляют ответственные государства флага.

Принятие мер против таких судов, ведущих ННН промысел, должно быть первоочередной задачей для любого государства. К таким судам следует применять жесткие правоохранительные меры: арест, судебное преследование, наложение штрафов и т. д. Правовым основанием для таких принудительных мер может быть международно-правовой принцип универсальной юрисдикции.

7. Вне сомнения, наиболее эффективным средством борьбы с ННН промыслом являются меры государства порта. Ряд государств позволяет использовать свои порты для выгрузки или перегрузки рыбопродукции, добытой посредством ННН промысла и тем самым способствуют ему. Морские порты находятся под суверенитетом государства, и оно, в принципе, может отказать в доступе в порт судам, зарегистрированным в других государствах; запретить таким судам выгружать или перегружать рыбу, добытую с помощью ННН промысла, в его портах; требовать от судов, стремящихся получить доступ в порт, предоставления идентифицированной информации и информации относительно их деятельности; требовать от судов предоставления документов, подтверждающих правомерность добытой рыбы и продукции, изготовленной из нее; инспектировать суда, которые добровольно находятся в одном из его портов.

Кроме того, по мнению автора, государству порта следует разрешать иностранным рыболовным судам доступ в его порты только в том случае, если у этого государства есть возможности для проведения инспекций судов. В ходе таких инспекций государству порта следует собирать информацию для передачи государству флага и, когда это целесообразно, соответствующей региональной организации по управлению рыболовством. В частности, в перечень такой информации должны входить данные о национальности судна и подробная идентифицирующая информация; имени, гражданстве и квалификации капитана и мастера по добыче; промысловом снаряжении; улове на борту, включая происхождение, виды, форму и количество; общем объем выгруженного и перегруженного улова.

В исследовании обоснована необходимость присоединения Российской Федерации к Соглашению ФАО 2009 г. о мерах государства порта и разработан перечень национальных нормативных правовых актов по имплементации этого Соглашения.

8. Одна из серьезных причин того, почему ННН промысел процветает, заключается в том, что многие государства (и не только развивающиеся) не могут эффективно контролировать промысловую деятельность своих граждан⁹. Однако для многих государств, возможно, сложно контролировать или даже знать о деятельности своих граждан, которая ведется в зонах национальной юрисдикции другого государства или в открытом море. Государствам (в том числе Российской Федерации) трудно препятствовать тому, чтобы их граждане меняли флаг на флаг/флаги других государств с намерением участвовать в ННН промысле.

По мнению автора, каждое государство должно закрепить в своем законодательстве и считать его нарушением случаи, когда его граждане занимаются рыбным промыслом, который нарушает законы любого другого государства в области сохранения и управления ими или подрывает эффективность мер по сохранению и управлению, принятых какой-либо региональной организацией по управлению рыболовством.

Государства обязаны принимать меры, в том числе санкционного характера, против своих граждан, занимающихся ННН промыслом. Они могут включать денежные штрафы, конфискацию уловов и орудий лова, отказ в выдаче разрешений на промысел, лишение профессионального диплома и т. д.

Каждому государству флага следует принять меры к тому, чтобы препятствовать своим судовладельцам регистрировать рыболовные суда на территории стран с льготными и упрощенными условиями и приобретать (в сущности, покупать) «удобные» флаги. Такие меры могут включать контроль за исключением судов из национальных реестров, экспортом рыболовных судов, чартерами. Целесообразно было бы законодательно запретить повторную регистрацию таких судов в первоначальном государстве флага.

9. Любое государство должно обеспечить, чтобы его граждане и рыбопромысловые компании были осведомлены об отрицательных последствиях ННН промысла, и определить пути для предотвращения того, чтобы эти лица заключали контракты с теми, кто занимается ННН промыслом. Любое государство должно считать нарушением своего законодательства, если его граждане занимаются промыслом, который нарушает законы другого государства в области сохранения и управления ресурсами или подрывает эффективность мер по сохранению ресурсов и рациональному управлению их, принятых соответствующими региональными организациями по управлению рыболовством.

10. Многие из наиболее ценных морских живых ресурсов подпадают в сферу компетенции РФМО. Соответственно, эти организации находятся в уникальном положении в плане борьбы с ННН промыслом и координации деятельности государств по выполнению международных договоров и МПД-ННН промысла.

По мнению автора, в целях предотвращения ННН промысла любая региональная организация должна получить право: а) сообщать и распространять информацию, касающуюся ННН промысла; б) выявлять суда, которые занимаются ННН промыслом, и координировать принятие принудительных мер против них; в) выявлять государства, суда которых занимаются ННН промыслом, и призвать идентифицированные государства исправить такое положение; г) призывать государства-членов принимать меры против судов, не имеющих национальности, которые ведут промысел в районе деятельности соответствующей региональной организации по управлению рыболовством; д) принимать обязательные для своих государств-членов правила, обеспечивающие, чтобы договоренности о фрахтовании судов не приводили к ННН промыслу; е) принимать правила о портовой инспекции, ограничении перегрузок в море, а также положения, не разрешающие выгружать в порту рыбу, пойманную в соответствующем районе судами государств, не являющихся членами региональной организации по управлению рыболовством; ж) одобрять систему спецификации уловов и/или торговой документации; з) принимать другие рыночные меры для борьбы с ННН промыслом.

11. Одной из современных международно-правовых проблем рыболовства является регулирование труда на рыболовных судах. Во время промысловых рейсов члены экипажей рыболовных судов подвергаются значительным опасностям, связанными со стихийными бедствиями, сложными орудиями лова, особенностями добычи, связанными с районами и объектами промысла и др. Профессия рыбака признана МОТ одной из наиболее опасных, поскольку риски в этой профессии связаны с самой природой морской стихии, с особенностями лова и обработки продукции, а также с постоянными и зачастую изнурительными поисками улова, который никогда не бывает гарантированным. В период промысла рыбаки обычно не имеют регулярного графика рабочего времени, а периоды отдыха становятся редкими.

В связи с этим принятие Конвенции МОТ № 188 о труде в рыболовном секторе 2007 г. — важный шаг для решения проблем, связанных с трудом на рыболовном судне. Автор отмечает, что данный международно-правовой акт представляет собой пример кодификации норм о труде в рыболовном секторе и объединяет ключевые положения пяти конвенций МОТ, касающихся труда членов экипажей рыболовных судов. Кроме того, в Конвенцию № 188 включены и новые положения, не охваченные существующими международными правовыми актами в отношении труда рыбаков. Конвенция № 188 вносит неоценимый вклад в обеспечение социальных и трудовых прав рыбаков, создает новый необходимый элемент международно-правового регулирования отношений, связанных с рыболовством.

Однако, по мнению автора, Конвенция № 188 имеет ряд недостатков, в частности, в положениях, касающихся терминологического аппарата, сферы применения, прав и обязанностей сторон и др. В связи с этим в исследовании предлагаются пути устранения указанных недостатков.

Также впервые в российской науке международного права проведен сравнительно-правовой анализ международно-правовых норм, норм национального законодательства Российской Федерации и ряда других государств, регулирующих труд членов экипажей рыболовных судов, разработаны рекомендации по совершенствованию российского законодательства.

12. Конвенция № 188 о труде в рыболовном секторе включает в себя нормы об обязательном инспектировании рыболовных судов (в том числе под иностранным флагом) в портах государств-участников на предмет соответствия требованиям Конвенции № 188. Данные нормы представляют собой новеллу в международно-правовом регулировании отношений, связанных с рыболовной деятельностью. По мнению автора, осуществление таких инспекционных мероприятий должно способствовать должному и всеобъемлющему применению требований Конвенции № 188 на рыболовных судах и необходимости государственного контроля за их соблюдением. Инспектирование рыболовных судов на соответствие требованиям Конвенции № 188 – важный элемент современного международно-правового управления рыболовством, поскольку предусматривает ответственность как судовладельца, так и государства флага такого судна.

13. Рыболовство, помимо морских вод, осуществляется также в международных (трансграничных) озерах и реках. Для многих государств, особенно не имеющих выхода к морю, такая деятельность имеет важнейшее значение, поэтому сотрудничество по данным проблемам занимает определенное место в системе межгосударственных отношений. В целях урегулирования отношений, связанных с рыболовством в таких водоемах, государства, на территории которых они располагаются, в ряде случаев заключают специальные международные договоры.

Однако в трансграничных водоемах, как и в Мировом океане, существует острая проблема с ведением ННН промысла. Почти во всех используемых для промышленного рыболовства водоемах наблюдается существенное снижение добычи, в том числе из-за ННН промысла, что вызывает серьезный дефицит сырья для рыбоперерабатывающих заводов, потерю рабочих мест и государственных доходов.

Для Российской Федерации вопросы трансграничного сотрудничества в области использования и сохранения водных биологических ресурсов являются в достаточной степени актуальными. По мнению автора, существует ряд проблем, связанных с управлением рыболовством в трансграничных водных объектах Российской Федерации, что требует внесения в них изменений и дополнений. Кроме того, назрела необходимость в разработке и заключении нового международного договора (в отношении рыболовства на реке Урал). Автором разработаны ключевые положения предлагаемого соглашения.

14. Одной из актуальных проблем рыболовства в настоящее время является определение международно-правового режима открытого моря центральной части Северного Ледовитого океана и режима рыболовства в нем. До недавнего времени этот район в основном круглогодично был покрыт льдом, который делал невозможным ведение рыбного промысла в этих водах. Однако в последние годы ежегодно ледяной покров в нем стал уменьшаться. Арктические государства и ряд других проявляют повышенный интерес к морским живым ресурсам и предполагают заниматься в нем рыболовством. Отсутствие специальных международно-правовых условий управления рыболовством в этом районе Мирового океана может привести к подрыву запасов и негативным последствиям в отношении экосистемы Северного Ледовитого океана.

В целях предотвращения нерегулируемого промысла морских живых ресурсов и их эффективного сохранения автор предлагает: а) заключить пяти приарктическим государствам с участием других заинтересованных государств соглашение об исследовании морских живых ресурсов в районе открытого моря центральной части Северного Ледовитого океана и сохранении их; б) закрепить в этом соглашении три блока норм: во-первых, регламентирующих порядок проведения морских научных исследований и обмене их результатами; во-вторых, регламентирующих вопросы сохранения морской среды и живых ресурсов; в-третьих, определяющих порядок контроля за деятельностью судов в анклаве Северного Ледовитого океана.

Сформулированные в работе выводы и рекомендации могут быть использованы для дальнейших научных исследований в области международного морского, рыболовного и экологического права, а также в области теоретических и практических вопросов борьбы с ННН промыслом.

Выводы данной работы могут оказать помощь в совершенствовании международно-правовых средств и методов управления морским рыболовством на основе общих и специальных принципов международного права.

Рекомендации, изложенные в работе, будут полезны государствам в имплементации норм, содержащихся в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., Соглашении ФАО по открытому морю 1993 г., Соглашении 1995 г. о рыбных запасах, Соглашении ФАО 2009 г. о мерах государства порта, Конвенции № 188 о труде в рыболовном секторе 2007 г., а также при разработке и совершенствовании законодательства и национальных планов действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла, в том числе Российской Федерации.

Глава 1.
Понятие, принципы и содержание международно-правового управления рыболовством

§1. Понятие и основные принципы международно-правового управления рыболовством

Понятие «международно-правовое управление рыболовством»

Деятельность государств, связанная с добычей живых ресурсов Мирового океана, в настоящее время довольно эффективно регулируется нормами международного права. Отношения между субъектами международного права, связанные с рыболовством, как в отечественной, так и в зарубежной доктрине традиционно принято относить к предмету международного морского права¹⁰. Как представляется, в рамках этой отрасли можно выделить самостоятельную подотрасль, которую уместно назвать «международно-правовое управление рыболовством». Под ней понимается комплекс международно-правовых норм, направленных на целенаправленное воздействие на государства в целях организации и координации их деятельности в процессе охраны, воспроизводства, оптимального использования, изучения морских живых ресурсов, а также предотвращения загрязнения морской среды¹¹.

В международном праве термин «управление» широко применяется в различных отраслях этой правовой системы. В настоящее время наиболее часто он употребляется при рассмотрении проблем, связанных с международно-правовой охраной окружающей среды, использованием природных ресурсов, в международном морском, воздушном и космическом праве.

Однако термин «международное управление» юридической науке известен достаточно давно. В частности, видный отечественный юрист-международник Ф. Ф. Мартенс под международным управлением понимал «свободную деятельность государств в области международного общения ввиду достижения ими жизненных своих целей в пределах, поставленных международным правом»¹².

В современном понимании международное управление – это регулирующая деятельность в целом, вся деятельность по целенаправленному воздействию со стороны субъектов международного права на международные отношения¹³.

Термин «управление» в контексте рыболовства в доктрине международного права рассматривается с трех позиций.

1. Управление морскими живыми ресурсами. Этот термин нашел свое отражение в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., Соглашении об осуществлении положений Конвенции ООН 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих видов рыб и управления ими 1995 г. и в ряде региональных соглашений по вопросам рыболовства. Однако определения данного термина нет ни в одном международно-правовом акте.

Как замечает А. Н. Вылегжанин, «смысл управления морскими биоресурсами состоит в обеспечении на международно-правовом или национально-законодательном уровне мер такого воздействия на запас рыб, иных биоресурсов, при котором стимулируется их высокий темп производства»¹⁴.

А. Н. Вылегжанин выделяет шесть слагаемых управления морскими живыми ресурсами: а) экологический компонент; б) оценка состояния запасов морских биологических ресурсов, их мониторинг; в) определение объемов максимального устойчивого вылова; г) экономический компонент; д) регулирование рыболовства; е) институциональный компонент¹⁵.

Некоторые зарубежные авторы также употребляют термин «управление морскими живыми ресурсами». В частности, австралийские юристы Г. Л. Роуз и Б. Миллиган, рассматривая правовые проблемы устойчивого рыболовства в Антарктике, особо подчеркивают важность управления морскими живыми ресурсами на этой территории¹⁶. Британские специалисты К. Тайдеман и И. Лачман также говорят об управлении морскими живыми ресурсами, исследуя проблемы рыболовства в Гибралтаре¹⁷.

2. Управление запасами морских живых ресурсов. Данный термин употребляется в основном в зарубежной литературе. В международно-правовых актах он не нашел своего закрепления.

В частности, Р. Р. Черчилль и А. В. Лоу (Великобритания), рассматривая вопросы рыболовства в морском праве, отмечают, что государства сотрудничают по управлению запасами посредством трех уровней: заключением двусторонних договоренностей, созданием двусторонних комиссий, созданием региональных организаций по рыболовству¹⁸.

Указанный термин схож по своему содержанию с «управлением морскими живыми ресурсами». Однако в нем речь идет, в большей степени, о сохранении ресурсов и их рациональном использовании, т. е. ключевой и основной компонент – экологический, в то время как управление морскими живыми ресурсами, на наш взгляд, включает в себя более широкий круг вопросов.

3. Управление рыболовством. Этот термин активно используется в последнее время в международных документах, в рамках международных организаций и конференций, в национальном законодательстве государств, а также в доктрине международного права. Кроме того, все региональные организации, компетенция которых касается проблемы рыболовства, официально именуются в ФАО общим термином «Региональные организации по управлению рыболовством» (Regional Fisheries Management Organizations)¹⁹.

В частности, он нашел свое отражение в Кодексе ведения ответственного рыболовства ФАО 1995 г. (ст. 7 «Управление рыболовством»), в Добровольных руководящих принципах ФАО в отношении действий государства флага 2014 г. (п. 11–13 «Управление рыболовством»). Кроме этого, указанный термин предусмотрен в Конвенции о сохранении промысловых ресурсов в открытом море южной части Тихого океана и управлении ими 2009 г. (ст. 2 этого акта закрепляет, что цель Конвенции состоит в применении осмотрительного и экосистемного подходов к управлению рыболовством). В то же время, определения данного термина в международно-правовых актах и актах рекомендательного характера нет.

Следует отметить, что в международном праве существует также установившееся понятие «региональные организации по управлению рыболовством»²⁰.

По мнению К. А. Бекяшева, под управлением рыболовством следует понимать «целенаправленное волевое воздействие на субъекты промысла в целях организации и координации их деятельности в процессе охраны, воспроизводства оптимального использования ресурсов, изучения и таксации их, предотвращения загрязнения морской среды»²¹.

Международное управление рыболовством осуществляется посредством заключения государствами международных договоров и созданием соответствующих региональных организаций по управлению рыболовством.

Важным элементом управления рыболовством является регулирование рыболовства. Это два разных понятия и смешивать их или ставить знак равенства не стоит. Как отмечает К. А. Бекяшев, «во-первых, управление по сравнению с регулированием является категорией общего характера и состоит из ряда отдельных частей. Оно включает мероприятия по охране, воспроизводству ресурсов, оценке запасов, защите их от загрязнения и заражения и т. д. Регулирование является частью управления... Во-вторых, переход от простого регулирования к другим формам управления возникает там и тогда, где и когда отношения по поводу использования живых морских ресурсов осложнены и необходимо принять более масштабные и более эффективные (по сравнению с охраной ресурсов) меры (включая разведение и акклиматизацию рыб, защиту ресурсов от загрязнения и др.). Предельное осложнение взаимоотношений государств по поводу использования ресурсов и необходимость рационального, взаимовыгодного использования ресурсов породили организацию и внедрение чрезвычайно сложной и тонкой сети новых организационных отношений»²².

Следует отметить, что основные принципы управления морским рыболовством были согласованы на Всемирной конференции ФАО по управлению и развитию рыболовства 1984 г. и отражены в принятой «Стратегии в области управления и развития рыболовства».

Как отмечает Е. Г. Норинов, «в международных документах о сотрудничестве в области регулирования рыбохозяйственной деятельностью все чаще фигурирует термин «управление» в различных его интерпретациях: управление рыболовством (промыслом), управление морскими живыми ресурсами, управление экосистемой и др. Эти понятия порождены разными подходами к данной проблеме и неоднозначной оценкой роли и возможностей человека в отношениях с природой. Тем не менее, по мнению экспертов, несмотря на разночтения в понятиях большинство документов преследует общую цель – сохранение и рациональное использование морских живых ресурсов»²³.

На наш взгляд, в настоящее время более уместно говорить именно об управлении рыболовством как наиболее всеобъемлющем понятии. Современное международно-правовое управление рыболовством — это не только отношения между государствами, международными организациями и другими субъектами международного права, связанные с вопросами сохранения и использования морских живых ресурсов, определения общедопустимого улова или возможного вылова, прав на добычу таких ресурсов и т. д. В широком смысле, помимо перечисленных, международно-правовое управление рыболовством включает в себя также отношения, касающиеся правового режима промысла и деятельности государств, создания морских охраняемых районов, запрета на использование определенных орудий лова, борьбы с ННН промыслом, регулирования труда членов экипажей рыболовных судов, безопасности рыболовных судов в районах промысла, марикультуры и др.

Стоит согласиться с мнением Е. Г. Норинова, который утверждает, что «управление рыболовством связано с необходимостью принятия решений относительно количества и типов судов (промысловое усилие), видов используемого промыслового вооружения (ограничения типов орудий лова, размеров и формы ячеи), величины разрешаемого улова (квоты), времени и места промысла (ограничения по районам и срокам), назначения и использования уловов»²⁴. Таким образом, указанный автор разделяет нашу позицию по включению в термин «управление рыболовством» более широкого круга вопросов, чем в понятия «управление морскими живыми ресурсами» и «управление запасами морских живых ресурсов».

Схожие взгляды на управление рыболовством высказывает Г. Найт (США), по мнению которого, цели такого управления заключаются в обеспечении максимальной добычи морских ресурсов; максимальном возмещении экономических затрат; избежании международных конфликтов; обеспечении максимальной занятости рыбаков; справедливом распределении ресурсов; развитии знаний о ресурсах и разработке технологий; создании приемлемых условий промысла живых ресурсов и др.²⁵ Кроме того, управлению морским рыболовством была посвящена монография Дж. Гулланда (США), в которой данный автор подчеркивает, что основная задача управления рыболовством сводится к распределению ресурсов между государствами²⁶.

Таким образом, под международно-правовым управлением рыболовством следует понимать деятельность государств и международных организаций по целенаправленному волевому воздействию на субъектов промысла в целях организации и координации их деятельности в процессе сохранения, поддержания, воспроизводства, оптимального использования морских живых ресурсов, регулирования труда членов экипажей рыболовных судов, обеспечения безопасности мореплавания и т. д.

Принципы международно-правового управления рыболовством

Принцип от лат. principium переводится на русский язык как первый. Впервые в лексикон его ввел древнегреческий философ Анаксимандр (619–548 гг. до н.э.). Принцип – это теоретическое обобщение наиболее существенного, типичного, выражающего закономерности, находящиеся в основе какой-либо системы²⁷. По мнению Т. В. Кашаниной, принципы возникают лишь на определенном этапе развития права, непосредственно связанном с появление развитого юридического мышления²⁸.

«Международное право, естественно, основывается на том принципе, — писал Ш. Монтескье, — согласно которому различные народы должны во имя мира делать друг другу как можно более добра, а во имя войны причинять насколько возможно менее зла, не нарушая при этом своих истинных интересов… Международное право имеется у всех народов, оно есть даже у ирокезов, поедающих своих пленников: они отправляют и принимают послов, у них существуют определенные правила ведения войны и поведения в период мира; плохо только то, что это международное право основано не на истинных принципах»²⁹.

Принципы международного права выражают основополагающие идеи, цели, стержневые положения международного права. Они проявляются в устойчивой международной юридической практике, способствуют поддержанию внутренне согласованной и эффективной системы международного права³⁰.

Международно-правовое управление рыболовством осуществляется на основе основных, межотраслевых и отраслевых (специальных) принципов.

Основные принципы международного права являются коренными требованиями наиболее общего характера, признанными всеми государствами как нормы jus cogens, обладающими высшей юридической силой и имеющими универсальную сферу действия.

Как известно, основные принципы международного права закреплены в Уставе ООН, подтверждены в Декларации 1970 г. и Заключительном акте СБСЕ 1975 г., Таковыми являются следующие 10 принципов: неприменение силы или угрозы силой; мирное разрешение споров; невмешательство; сотрудничество; равноправие и самоопределение народов; суверенное равенство государств; нерушимость границ; территориальная целостность государств; уважение прав и свобод человека; добросовестное выполнение международных обязательств³¹.

Основные принципы международного права носят императивный характер, являются нормами jus cogens и предусматривают обязательства erga omnes, т. е. обязательства в отношении всех и каждого из членов межгосударственного сообщества. Как справедливо отмечает С. В. Черниченко, они «объединяют нормы международного права различного уровня, распространяющие своё действие на тех или иных участников межгосударственных отношений, в единую правовую систему. Они представляют собой своеобразное цементирующее начало среди огромного количества норм международного права, обязывающих различных его субъектов»³².

О том, что основные принципы международного права являются регуляторами международных отношений в области рыболовства, указывается во многих универсальных, региональных и двусторонних договорах. Напомним о некоторых из них.

Так, в преамбуле Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. подчеркивается, что «кодификация и прогрессивное развитие морского права, достигнутое в настоящей Конвенции, будут… содействовать экономическому и социальному прогрессу всех народов мира в соответствии с принципами Организации Объединенных Наций, изложенным в ее Уставе».

В преамбуле Соглашения ООН о трансграничных рыбных запасах и запасах далеко мигрирующих видов 1995 г. государства-участники этого Соглашения закрепили свою решимость «совершенствовать сотрудничество между государствами».

В Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. подчеркивается необходимость поощрения международного, регионального и глобального сотрудничества между государствами и межправительственными организациями в деле сохранения биологического разнообразия и устойчивого использования его компонентов (п. 15 Преамбулы).

О необходимости поощрения международного сотрудничества в отношении использования морских живых ресурсов говорится в п. 4 преамбулы Конвенции о будущем многостороннем сотрудничестве в области рыболовства в северо-западной части Атлантического океана 1978 г.

Соглашение между правительствами СССР и Канады о взаимных отношениях в области рыболовства 1984 г. уделяет большое внимание применению принципа сотрудничества в области рыболовства и, в частности, расширению их экономического сотрудничества в этой области (п. 7 Преамбулы).

Межотраслевые принципы охватывают две и более смежных отраслей международного права. Например, принцип охраны окружающей среды является одним из основных принципов международного экологического, морского и рыболовного права. Таковым является также принцип устойчивого использования природных ресурсов.

Классифицировать межотраслевые принципы, касающиеся международно-правового управления рыболовством, можно по следующим трем признакам:

а) по направлениям правового регулирования они бывают регулятивными и охранительными. Регулятивные устанавливают права и обязанности субъектов права для упорядочения отношений в конкретной сфере (например, в области рыболовства). Задача охранительных принципов сводится к определению мер юридической ответственности за нарушение норм и правил рыболовства;

б) по функциям межотраслевые принципы бывают материальными, процедурными, процессуальными и исполнительными;

в) по уровням правового регулирования такие принципы регламентируют поведение государств и граждан, занимающихся рыболовством в Мировом океане. Например, согласно ст. 116 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., субъектами деятельности в Мировом океане являются как государства, так и граждане. Они же являются субъектами ответственности на равных основаниях.

Отраслевые принципы отражают специфику отдельно взятой отрасли права. На них, также как и на межотраслевые правовые принципы, накладываются общеправовые принципы. Кроме того, отраслевые принципы детализируют и межотраслевые принципы³³.

Отраслевые принципы являются основой для любых норм отрасли и непосредственно влияют на их формирование, содержание и развитие. Количество принципов международно-правового управления рыболовством установить трудно. Бесспорно, таковыми являются принцип устойчивого использования морских живых ресурсов, принцип предосторожного подхода в управлении рыболовством, принцип экосистемного подхода в управлении рыболовством. Они же являются основными началами международно-правового управления рыболовством. Эти принципы (начала) определяют пути развития и совершенствования международного рыболовного права, как важнейшего автономного института международного морского права, обеспечивают осуществление его соответствующих целей и задач. Указанные выше принципы служат исходной основой для толкования норм, составляющих содержание международно-правового управления рыболовством. Они позволяют собрать разрозненные нормы в единый «кулак» по предметному или функциональному критериям.

Таким образом, отраслевые принципы международно-правового управления рыболовством должны соответствовать следующим требованиям: а) они должны быть закреплены в источниках международного права; б) они должны излагаться не разрозненно, а сгруппированы в одном тексте; в) основные отраслевые принципы должны компактно закрепляться в первом разделе основных источников международно-правового управления рыболовством. Например, такие принципы изложены в ст. 5 «Общие принципы» Соглашения ООН 1995 г. о рыбных запасах.

При помощи основных отраслевых принципов обеспечивается гармония и согласие в международных рыбохозяйственных отношениях, достигается необходимый баланс интересов между экономической потребностью в ресурсах и их рациональным использованием.

Современные принципы международно-правового управления рыболовством формировались в конце XX века под воздействием конкретно-исторических условий развития морского промысла. Они отражают определенный уровень экономического и научно-технического развития промысла и состояния запасов морских живых ресурсов Мирового океана и трансграничных водоемов. Однако эти отраслевые принципы, имея общественное происхождение, не следуют автоматически за процессами, развивающимися и складывающимися в международных рыбохозяйственных отношениях. Данные принципы являются относительно самостоятельными правовыми явлениями, и они могут оказывать собственное влияние на развитие международного рыболовного права.

Будучи исходными, базовыми положениями, рассматриваемые принципы имеют более длительное время действий, чем отдельные нормы международного рыболовного права. Последние создаются и отменяются значительно быстрее, чем формируются и существуют принципы. Поэтому качественными признаками принципов являются их устойчивость, стабильность и постоянство

Практика подтверждает факт о том, что наиболее значимыми основными принципами международно-правового управления рыболовством являются устойчивое использование морских живых ресурсов; предосторожный подход в управлении рыболовством; экосистемный подход в управлении рыболовством. Ниже подробно излагается содержание этих принципов.

§2. Принцип устойчивого использования морских живых ресурсов

Термин «устойчивость» применительно к рыболовству возник относительно недавно. Он является производным от разработанного ранее определения «устойчивое развитие», которое было дано в 1987 г. Комиссией, возглавляемой Премьер-министром Норвегии Г. Х. Брунтланд, в докладе «Наше общее будущее». Так, под «устойчивом развитием» понимается такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности.

Д. С. Боклан выделяет три основных компонента концепции устойчивого развития: экономический, социальный и экологический. Эти компоненты являются взаимодополняющими и взаимообусловливающими. Природные ресурсы и окружающая среда в целом являются основой социально-экономического развития. Поэтому для осуществления такого развития необходимо защищать окружающую среду и рационально использовать природные ресурсы³⁴.

В 1992 г. на конференции ООН в Рио-де-Жанейро были приняты Декларация по окружающей среде и развитию и Повестка дня на XXI век. В этих документах концепция устойчивого развития получила свое отражение на многостороннем уровне. Ей посвящены сразу несколько принципов, закрепленных в Декларации.

Согласно Принципу 1, забота о людях занимает центральное место в усилиях по обеспечению устойчивого развития. Они имеют право на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой.

Принцип 2 устанавливает, что в соответствии с Уставом ООН и принципами международного права государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и развития и несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции.

Принцип 3 гласит, что право на развитие должно быть реализовано, чтобы обеспечить справедливое удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений в областях развития и окружающей среды.

Наконец, в соответствии с Принципом 4, для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него.

В 2002 г. в Йоханнесбурге была принята Декларация по устойчивому развитию и План выполнения решений, в которых концепция устойчивого развития была развита и расширена, особенно в части охраны и рационального использования природных ресурсов. Данная конференция, в отличие от конференции в Рио-де-Жанейро, была посвящена исключительно проблемам устойчивого развития.

На наш взгляд, «устойчивость» в контексте рыболовства, не стоит выделять в качестве самостоятельной концепции. Она уже существует в рамках общепризнанной концепции устойчивого развития как один из ее элементов. В то же время некоторые иностранные специалисты выделяют устойчивое рыболовство в качестве самостоятельной концепции, с чем трудно согласиться³⁵. Некорректно также говорить о принципе «устойчивого рыболовства», поскольку последнее – это широкое понятие, включающее в себя различные аспекты управления рыболовством. На наш взгляд, логичнее и целесообразнее употреблять термин «принцип устойчивого использования морских живых ресурсов». Безусловно, можно говорить о том, что данный принцип окончательно сложился и является одним из основополагающих международно-правовых принципов управления рыболовством.

Следует отметить, что в настоящее время ООН, ФАО и региональными организациями принцип устойчивого использования морских живых ресурсов признается в качестве одного из основополагающих положений при управлении рыболовством. В целом, он состоит из трех компонентов:

а) биологического (в частности, сохранение запасов морских живых ресурсов, поддержание биоразнообразия и охрана морских экосистем);

б) социального (обеспечение справедливого распределения ресурсов, занятости в отрасли рыболовства);

в) экономического (рост доходов и производительности труда).

Человечество пользуется целым рядом экосистемных услуг Мирового океана, которые играют исключительно важную роль в каждой из составляющих устойчивого развития либо напрямую, либо воздействуя на услуги в других секторах³⁶.

Ущерб, наносимый морской среде в результате загрязнения, истощительной эксплуатации морских ресурсов, привнесения инвазивных видов-вселенцев, подкисления океана и последствий изменения климата, а также в результате физического изменения и разрушения морских местообитаний, отрицательно сказывается на производстве важных экосистемных услуг и, соответственно, на перспективах устойчивого развития. Например, сбои в производстве морских экосистемных услуг, вызванные изменением климата и подкислением Мирового океана, серьезно скажутся на экономике прибрежных районов³⁷.

На международном универсальном уровне были приняты международные договоры, в которых закрепляются те или иные аспекты принципа устойчивого использования морских живых ресурсов.

В частности, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. в части V и разделе 2 части VII закрепила правовые рамки сохранения морских живых ресурсов, управления ими и их устойчивого использования в исключительных экономических зонах, континентальном шельфе и в открытом море. В исключительных экономических зонах прибрежные государства обязаны обеспечивать, чтобы состояние живых ресурсов не подвергалось опасности в результате чрезмерной эксплуатации, с учетом имеющихся у него наиболее достоверных научных данных в целях оптимального использования таких ресурсов. В открытом море ведущие промысел государства также должны принимать меры по сохранению живых ресурсов в отношении судов, плавающих под их флагом, на основе имеющихся у них наиболее достоверных научных данных и сотрудничать друг с другом в сохранении таких ресурсов и управлении ими. Меры по сохранению должны быть направлены на поддержание или восстановление популяций вылавливаемых видов на уровнях или до уровней, при которых может быть обеспечен максимальный устойчивый вылов, определяемый с учетом соответствующих экологических и экономических факторов.

В Соглашении об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими 1995 г. предусмотрено в качестве основной цели — обеспечение долгосрочного сохранения и устойчивого использования трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб. Для достижения этой цели Соглашение предписывает применять осторожный и экосистемный подходы к сохранению этих двух видов запасов и управлению ими.

В статье 5 Соглашения 1995 г. предусмотрено, что государства-участники принимают меры к тому, чтобы обеспечить долгосрочную устойчивость трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и содействовать цели их оптимального использования. Кроме того, они принимают меры к предотвращению или устранению чрезмерной эксплуатации и избыточного рыбопромыслового потенциала и к обеспечению того, чтобы интенсивность промыслового усилия не превосходила уровней, соизмеримых с устойчивым использованием рыбных ресурсов. По словам председателя Конференции ООН по трансграничным и далеко мигрирующим видам рыб (на которой была разработано данное Соглашение) С. Нандан, коллективный интерес международного сообщества состоит в принятии во внимание и обеспечении устойчивого использования живых ресурсов открытого моря³⁸.

Соглашение ФАО по обеспечению выполнения рыболовными судами в открытом море международных мер по сохранению и управлению 1993 г. предусматривает обязанности государства флага по обеспечению соблюдения рыболовными судами, плавающими под его флагом, международных мер по сохранению и управлению живыми морскими ресурсами.

Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. содержит термин «устойчивое использование», которое означает использование компонентов биологического разнообразия таким образом и такими темпами, которые не приводят в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия, тем самым сохраняя его способность удовлетворять потребности нынешнего и будущих поколений и отвечать их чаяниям. Конвенция призвана также играть роль в поощрении устойчивого рыболовства.

Помимо международных договоров, концепция устойчивого рыболовства нашла свое отражение также в документах рекомендательного характера.

Уже упомянутый выше документ — Повестка дня на XXI век — представляет собой план действий по реализации идеи устойчивого развития с учетом трех составляющих: социальной, экономической и экологической. Он не является обязательным для исполнения документом и содержит рекомендации для государств-членов ООН. Как отмечает Н. А. Соколова, этот документ можно рассматривать в качестве своеобразного фундамента и ориентира для осуществления международного управления в конкретных областях окружающей среды³⁹.

Вопросам устойчивого рыболовства посвящены некоторые пункты главы 17 Повестки дня на XXI век, которая именуется «Защита океанов и всех видов морей, включая замкнутые и полузамкнутые моря, и прибрежных районов и охрана, рациональное использование и освоение их живых ресурсов».

В соответствии с п. 17.1, морская среда, включая океаны и все моря и прилегающие к ним прибрежные районы, представляет собой единое целое, которое в свою очередь является важным компонентом глобальной системы жизнеобеспечения и представляется позитивным фактором, открывающим возможности для устойчивого развития. Нормы международного права, нашедшие свое отражение в положениях Конвенции ООН по морскому праву, определяют права и обязательства государств и обеспечивают международно-правовую основу для осуществления защиты и устойчивого освоения морских и прибрежных районов и их ресурсов.

Среди программных областей, перечисленных в п. 17.1 и в отношении которых необходимо предпринимать действия по соблюдение норм Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., помимо прочих, указаны устойчивое использование и сохранение морских живых ресурсов открытого моря и устойчивое использование и сохранение живых морских ресурсов, находящихся под национальной юрисдикцией.

Пункт 17.46 Повестки дня на XXI век посвящен целям устойчивого использования и сохранения морских живых ресурсов открытого моря. В частности, государства обязуются обеспечивать сохранение и устойчивое использование живых морских ресурсов открытого моря. С этой целью необходимо:

a) осваивать и умножать запасы живых морских ресурсов для удовлетворения потребностей человека в питании, а также для достижения социальных и экономических целей и целей в области развития;

b) поддерживать или восстанавливать популяции морских видов на уровнях, которые могут обеспечить максимальный устойчивый вылов, определенный с учетом соответствующих экологических и экономических факторов, принимая во внимание взаимозависимость видов;

c) содействовать разработке и применению избирательных орудий лова и методов, позволяющих сократить до минимума потери улова видов, являющихся объектами лова, а также прилова видов, не являющихся объектами лова;

d) обеспечить эффективный мониторинг и принятие мер в целях обеспечения соблюдения норм, регламентирующих деятельность в области рыболовства;

e) охранять и восстанавливать виды морских ресурсов, находящиеся в опасности;

f) сохранять места обитания и другие экологически важные районы;

g) расширять научные исследования по вопросам живых морских ресурсов открытого моря.

Пункт 17.74 Повестки дня на XXI век касается целей устойчивого использования и сохранения живых морских ресурсов, находящихся под национальной юрисдикцией.

Согласно документу государства обязуются охранять и рационально использовать живые морские ресурсы, находящиеся под их национальной юрисдикцией. В этих целях необходимо:

a) осваивать и умножать запасы морских живых ресурсов для удовлетворения потребностей в продуктах питания, а также для достижения социально-экономических целей и целей в области развития;

b) учитывать в рамках программ в области развития и управления традиционные знания и интересы местных общин, лиц, занимающихся мелким индивидуальным рыбным промыслом, и коренного населения;

c) поддерживать или восстанавливать популяции морских видов на уровнях или до уровней, при которых может быть обеспечен максимальный устойчивый вылов, определяемый на основе соответствующих экологических и экономических факторов и с учетом взаимосвязи видов;

d) содействовать разработке и применению избирательных орудий и методов лова, позволяющих сократить до минимума потери улова видов, являющихся объектами промысла, а также прилова видов, не являющихся объектами лова;

e) охранять и восстанавливать популяции морских видов, находящихся под угрозой исчезновения;

f) охранять редкие или легко уязвимые экосистемы, а также места обитания и другие экологически уязвимые районы.

Как видим, цели в обоих случаях практически идентичны. Помимо них, в документе также определении принципы и направления деятельности государств по обеспечению управления рыболовством в открытом море и в водах, находящихся под национальной юрисдикцией, а также средств осуществления указанных целей.

В Йоханнесбургской декларации по устойчивому развитию 2002 г. нет каких-либо существенных положений относительно устойчивого использования морских живых ресурсов. Единственное что отмечено — это продолжающаяся потеря биологического разнообразия и истощение рыбных запасов (п. 13 документа).

В свою очередь Йоханнесбургский план выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне 2002 г. содержит довольно подробные положения, предусматривающие действия по реализации устойчивого использования морских живых ресурсов. Согласно п. 31 Плана для достижения устойчивого рыболовства необходимо предпринять на всех уровнях следующие меры:

a) сохранение или восстановление запасов до уровней, которые могли бы обеспечивать максимальный устойчивый улов, в целях достижения этих целей в отношении истощенных запасов в безотлагательном порядке и, где это возможно, не позднее чем к 2015 г.;

b) ратификация или присоединение и эффективное осуществление соответствующих соглашений ООН и, когда это уместно, связанных с ними региональных соглашений или договоренностей по вопросам рыболовства, принимая, в частности, во внимание Соглашение об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далекомигрирующих рыб и управления ими, и Соглашение 1993 г. по обеспечению выполнения рыболовными судами в открытом море международных мер по сохранению и управлению;

c) выполнение Кодекса ведения ответственного рыболовства 1995 г. с учетом особых требований развивающихся стран, а также соответствующих международных планов действий и технических руководств ФАО;

d) разработка и осуществление в неотложном порядке национальных и, когда это уместно, региональных планов действий для выполнения международных планов действий ФАО, в частности, Международного плана действий по управлению рыбопромысловым потенциалом к 2005 г. и Международного плана действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла к 2004 г. Установление эффективных систем мониторинга, отчетности и обеспечения выполнения, а также контроля за рыболовными судами, в том числе государствами флага, в целях содействия дальнейшему осуществлению международного плана действий по предотвращению, предупреждению и искоренению незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла;

e) стимулирование региональных рыбохозяйственных организаций и механизмов к должному учету прав, обязанностей и интересов прибрежных государств и особых потребностей развивающихся государств при рассмотрении вопроса о распределении квот в отношении трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб с учетом положений Конвенции ООН по морскому праву и Соглашения об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, в районах открытого моря и в пределах исключительных экономических зон;

f) ликвидация субсидий, которые способствуют незаконному, несообщаемому и нерегулируемому рыбному промыслу и созданию чрезмерного промыслового потенциала, дополняющая усилия, предпринимаемые Всемирной торговой организацией для разъяснения и уточнения ее положений в отношении субсидий на цели рыболовства, с учетом важности этого сектора для развивающихся стран;

g) укрепление координации между донорами и партнерских связей между международными финансовыми учреждениями, двусторонними учреждениями и другими соответствующими заинтересованными сторонами, с тем чтобы развивающиеся страны, в частности наименее развитые страны и малые островные развивающиеся государства, а также страны с переходной экономикой, могли создавать свой собственный национальный, региональный и субрегиональный потенциал для развития инфраструктуры, комплексного управления рыбными запасами и их устойчивого использования;

h) содействие устойчивому развитию аквакультуры, включая мелкомасштабную аквакультуру, с учетом ее растущего значения для продовольственной безопасности и экономического развития.

Большое значение для закерпления принципа устойчивого использования морских живых ресурсов в качестве одной из основ управления рыболовством имеет Кодекс ведения ответственного рыболовства ФАО 1995 г. Он представляет собой добровольный документ, в котором, в частности, устанавливаются принципы ответственного рыболовства и промысловой деятельности с учетом всех их соответствующих биологических, технологических, экономических, социальных, экологических и коммерческих аспектов и поощряется вклад рыболовства в обеспечение продовольственной безопасности и качества продовольствия при уделении особого внимания потребностям местных общин в продовольствии. Кодекс ставит цель поощрения и облегчения структурной перестройки в секторе рыбного промысла, с тем чтобы рыбные ресурсы использовались долгосрочно устойчивым и ответственным образом на благо нынешнего и будущих поколений.

В Декларации и Плане действий, принятых на Международной конференции ФАО по устойчивому вкладу рыболовства в продовольственную безопасность в 1995 г. было отмечено, что международное сообщество должно основывать политику, стратегию, управление и использование ресурсов для устойчивого развития рыболовного сектора на применении таких конкретных принципов, как поддержка экологических систем, использование наилучших имеющихся данных, улучшение в экономическом и социальном благосостоянии и т. д.

Также стоит отметить принятые ФАО в 2014 г. Добровольные руководящие принципы обеспечения устойчивого маломасштабного рыболовства в контексте продовольственной безопасности и искоренения бедности. Они разработаны в качестве дополнения к Кодексу ведения ответственного рыболовства 1995 г. Одной из целей документа является обеспечение устойчивого использования, осторожное и ответственное управление и сохранение рыбных ресурсов.

Часть 2 Добровольных руководящих принципов «Ответственное рыболовство и устойчивое развитие» в п. 5 предусматривает, что данный документ признает необходимость в ответственном и устойчивом использовании водного биоразнообразия и природных ресурсов в целях обеспечения соответствия потребностям настоящего и будущих поколений в сфере развития и экологии.

В Декларации «Будущее, которое мы хотим», принятой на Конференции ООН по устойчивому развитию в Рио-де-Жанейро в 2012 г. и государства затронули тему устойчивого развития рыболовства, признав существенный вклад рыболовства во все три компонента устойчивого развития и подчеркнув чрезвычайно важную роль здоровых морских экосистем, устойчивого рыболовства и устойчивой аквакультуры, которые обеспечивают продовольственную безопасность и питание, а также дают средства к существованию миллионам людей.

На 70-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 25 сентября 2015 г. была принята резолюция 70/1 «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года», которая включает в себя 17 целей. Вопросам устойчивого рыболовства посвящена цель 14 (пп. 14.4–14.7) Повестки дня, которая именуется «Сохранение и рациональное использование океанов, морей и морских ресурсов в интересах устойчивого развития».

В частности, в качестве стоящих задач предусмотрены обеспечение к 2020 г. эффективного регулирования добычи морских живых ресурсов, прекращение перелова, ликвидация ННН промысла и губительной рыбопромысловой практики, восстановление рыбных запасов в кратчайшие возможные сроки, доведя их до таких уровней, которые способны обеспечивать максимальный экологически рациональный улов с учетом биологических характеристик этих запасов.

Также в качестве цели закреплен охват к 2020 г. природоохранными мерами 10% прибрежных и морских районов в соответствии с национальным законодательством и международным правом на основе наилучшей имеющейся информации.

Одной из задач, предусмотренных в Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 г. является запрещение к 2020 г. некоторых видов субсидий со стороны государств для рыболовства, которые содействуют созданию чрезмерных мощностей и перелову, а также ННН промыслу. При этом особо отмечается роль ВТО в этом вопросе.

В данном случае, следует отметить, что в некоторых странах субсидии широко используются во многих секторах рыбной промышленности и имеют важное значение для развития отрасли. Среди них, заметное место занимает правительственная поддержка строительства или эксплуатации рыболовных судов, а также производства аквакультуры.

Проблема регулирования субсидий в области рыболовства занимает особое место в сфере регулирования ВТО, поскольку в рамках данной Организации ведется работа по созданию специального договора в этой области. Еще на Министерской конференции ВТО, прошедшей в Гонконге в 2005 г., было достигнуто общее согласие относительно запрета определенных форм рыболовных субсидий, которые способствуют наращиванию мощностей и перелову. В настоящее время перед переговорной группой стоит задача по разработке четких правил, при этом, принимая во внимание проблемы политики членов ВТО, особенно развивающихся и наименее развитых стран.

Следует отметить, что в ВТО определенное влияние имеют лоббистские группы государств, которые отстаивают свои интересы в разных отраслях экономики. В частности, неформальное объединение «Друзья рыбы» («Friends of Fish»), в которое входит Аргентина, Австралия, Чили, Колумбия, Новая Зеландия, Норвегия, Исландия, Пакистан, Перу, Эквадор и США, выступает против какого-либо субсидирования рыболовства, ведущего, по его мнению, к значительному перелову рыбы. В свою очередь такие страны, как Япония, Республика Корея и Тайвань, скептически относятся к связи субсидий и перелова. Развивающиеся страны просят применять гибкий подход по отношению к субсидированию их рыболовных секторов.

В этой связи, на наш взгляд, Российской Федерации следует принять самое активное участие в разработке специального соглашения в рамках ВТО по рыболовным субсидиям. Для защиты интересов Российской Федерации в случае возникновения международного спора или конфликтной ситуации, связанного с субсидированием рыболовной отрасли, России целесообразно, во-первых, обеспечить привлечение максимального числа участников в качестве третьих сторон (как развивающихся, так и развитых стран), которые также используют рыболовные субсидии, во-вторых, придерживаться позиции, согласно которой до тех пор, пока вопрос с субсидиями в рыболовном секторе не будет прямо урегулирован в рамках ВТО, применение данных мер является суверенным правом Российской Федерации и общемировой практикой. В то же время очевидно, что субсидировать на уровне государства следует только те рыболовные компании, суда которых не задействованы в ННН промысле или иной деятельности, подрывающей запасы водных биологических ресурсов.

Остальные пункты Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 г. касаются целей по развитию отрасли рыболовства в малых островных государствах и наименее развитых странах, а также получения ими экономических выгод, а также улучшения работы по сохранению и рациональному использованию океанов и их ресурсов путем соблюдения норм международного права, закрепленных в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.

Безусловно, основную роль в формировании и развитии принципа устойчивого использования морских живых ресурсов играет ФАО. Являясь специализированным учреждением ООН, эта Организация в соответствии со своим Уставом наделена широкими полномочиями по разработке и принятию международной политики в области рыболовства в целом и в сохранении морских живых ресурсов в частности. Однако наделение ФАО специальными полномочиями не означает, что ООН не может заниматься указанными проблемами.

Генеральная Ассамблея ООН, являясь одним из главных органов этой Организации, в соответствии со ст. 10 Устава ООН уполномочена обсуждать любые проблемы, в том числе и вопросы рыболовства. Резолюции, принимаемые Генеральной Ассамблеей ООН по «внешним» вопросам, хотя и не имеют юридической силы для государств, тем не менее, является весьма весомыми, так как отражают мнение подавляющего большинства государств. Они могут в определенных условиях служить основанием для формирования или последующей разработки правовой нормы. Серия резолюций по одной проблеме или теме может демонстрировать постепенное формирование opinio juris, требуемое для установления новой нормы международного права.

На Конференции ООН по устойчивому развитию в 2012 г. начался процесс разработки комплекса целей в области устойчивого развития на основе отобранных приоритетных направлений работы. Была создана Рабочая группа открытого состава Генеральной Ассамблеи ООН по целям в области устойчивого развития, которая предложила семнадцать целей, представляющих собой единый и неделимый комплекс глобальных приоритетов в области устойчивого развития. Цель 14 сформулирована как «Сохранение и рациональное использование океанов, морей и морских ресурсов в интересах устойчивого развития» и включает семь основных целевых показателей и три целевых показателя, касающихся средств достижения.

С 2003 г. Генеральная Ассамблея ООН стала уделять пристальное внимание основным проблемам сохранения запасов живых ресурсов в Мировом океане. Рекомендации данного высшего органа ООН оформляются в виде резолюции под названием «Обеспечение устойчивого рыболовства, в том числе за счет реализации Соглашения 1995 года об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, и связанных с ними документов». Они принимаются без голосования и передачи в главные комитеты Генеральной Ассамблеи ООН. Эти резолюции включают в себя так называемые нормы «мягкого» права.

В частности, в них содержатся призывы к государствам, ФАО, региональным организациям по управлению рыболовством и неправительственным организациям по ускорению ратификации международных договоров в области рыболовства, принятию международных планов действий ФАО, борьбе с незаконным, несообщаемым и нерегулируемым промыслом, мониторингу и контролю за рыболовством, ликвидации избыточных рыбопромысловых мощностей, запрещению различных видов промысла, орудий лова и т. д.⁴⁰

В последние годы в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН включаются положения о регламентации выбросов рыб в морскую среду, охране морских птиц и т. д. Следует отметить также раздел в резолюции об ответственном рыболовстве в морской экосистеме. Генеральная Ассамблея ежегодно призывает государства внедрить экосистемный подход в соответствии с Йоханнесбургским планом выполнения решений. Она призывает государства самостоятельно или через региональные организации по управлению рыболовством и договоренности продолжать свои усилия по применению экосистемного подхода к рыболовству. В таких резолюциях перманентно содержится рекомендация государствам активизировать проведение научных исследований в области морской экосистемы в соответствии с международным правом.

Резолюции, посвященные проблеме устойчивого рыболовства и именующиеся «Обеспечение устойчивого рыболовства, в том числе за счет реализации Соглашения 1995 года об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, и связанных с ним документов», разрабатываются и принимаются Генеральной Ассамблеей ООН начиная с 58-й сессии в 2003 г.

Впервые положение о включении пункта с идентичным названием в повестку дня 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН содержалось в пп. 21 и 29 резолюций 57/143 и 57/142, принятых 12 декабря 2002 г. Такое решение было обусловлено итогами Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию 2002 г. На ней было особо отмечено значение обеспечения устойчивого рыболовства для сохранения океанов, морей, островов и прибрежных районов как комплексного и существенно важного компонента экосистемы Земли в интересах глобальной продовольственной безопасности и поддержания экономического процветания и благосостояния во многих странах, особенно развивающихся.

Кроме того, существовала еще одна объективная необходимость в появлении такого рода комплексной резолюции в области морского рыболовства, — она была призвана объединить в себе два пункта, ежегодно включаемых в повестку дня, и по которым ранее принимались две отдельные, очень близкие по содержанию и порой дублирующие друг друга резолюции: «Масштабный пелагический дрифтерный промысел, неразрешенный промысел в зонах национальной юрисдикции и в открытом море — незаконный, несообщаемый и нерегулируемый рыбный промысел, промысловый прилов и выброс рыбы и прочие события» и «Соглашение об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими». Все вопросы, содержащиеся в данных резолюциях, стали входить в виде составных частей в новый всеобъемлющий документ.

Таким образом, первая резолюция «Обеспечение устойчивого рыболовства, в том числе за счет реализации Соглашения 1995 года об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, и связанных с ним документов» была принята Генеральной Ассамблеей ООН 21 ноября 2003 г. под № 58/14.

Структура документа включала в себя преамбулу, 12 разделов, 58 пунктов, содержащих в себе рекомендации по всем основным вопросам, сформировавшимся на тот момент. Она стала традиционной для такого рода резолюций, и за прошедшие годы в нее были добавлены лишь два новых раздела: в 2007 г. был добавлен раздел «Системы мониторинга, контроля и наблюдения и механизмы выполнения и обеспечения соблюдения» (резолюция 61/105), а в 2012 г. — раздел «Деятельность Отдела по вопросам океана и морскому праву» (Резолюция 66/68).

Постатейный же состав менялся и дополнялся очень динамично. Так, если резолюция 2003 г. содержала в себе 58 пунктов, то последние резолюции содержат уже около 200 пунктов.

Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН об обеспечении устойчивого рыболовства внесли существенный вклад в развитие международного рыболовного права. В частности, идея о необходимости разработки Соглашения о содействии соблюдению рыболовным судам в открытом море международных мер по сохранению живых ресурсов и управлению ими впервые была обоснована Генеральной Ассамблеей в ряде ее резолюций.

Этот орган ООН в 2004 г. впервые обратил внимание на целесообразность разработки международных норм по борьбе с незаконным, несообщаемым и нерегулируемым промыслом (далее – ННН промысел) в портах выгрузки рыбопродукции. По его рекомендации ФАО в течение 2006–2008 гг. разработала проект Соглашения о мерах государства порта по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла, который был принят в 2009 г. В Соглашении закреплены все рекомендации Генеральной Ассамблеи⁴¹.

Стоит отметить также усилия Генеральной Ассамблеи ООН по инициированию разработки международных планов действий по регулированию глубоководного промысла в открытом море; по сохранению акул и управлению промысловыми мощностями и др. Эти международные планы в период 1999–2010 гг. были разработаны и одобрены различными органами ФАО.

Основная цель резолюций об обеспечении устойчивого рыболовства — устранение тенденции увеличения процента чрезмерно эксплуатируемых, истощенных или восстанавливающихся запасов — требует совершенствования руководства рыболовством и расширенного сотрудничества между существующими и формирующимися рыбохозяйственными органами. В этой связи, следует особо отметить тенденцию по возрастанию роли региональных рыбохозяйственных организаций и договоренностей как основных, уже существующих, инструментов, посредством которых можно усилить меры по сохранению морских живых ресурсов и управлению ими. От резолюции к резолюции, таким организациям предлагается расширять и уточнять свои мандаты, расширять географические границы. Однако повышающаяся роль организаций и договоренностей одновременно сопровождается и их повышающейся ответственностью, например, на сегодняшний день, требование о проведении аттестационных обзоров деятельности с приданием гласности результатам таких обзоров становится обычным явлением.

Наиболее серьезные и значимые подвижки в деле долгосрочного сохранения морских живых ресурсов и управления ими несли за собой нововведения, которые касались: введения запрета на донный промысел в районах где, как известно на основе достоверной имеющейся научной информации, встречаются или могут встречаться уязвимые морские экосистемы, включая подводные горы, гидротермальные жерла и холодноводные кораллы (резолюции 59/25, 61/105); рекомендаций по внедрению дополнительных мер по борьбе с ННН промыслом, связанных с совершенствованием систем мониторинга, контроля и наблюдения, с обеспечением соблюдения мер по сохранению и управлению и с введением государствами схем более совершенного портового контроля (например, резолюции 61/105, 63/112).

В проектах будущих резолюций об обеспечении устойчивого рыболовства, как правило, не содержится принципиально новых положений. Все изменения и дополнения, вносимые в новый документ, можно подразделить на пять групп:

• обеспечивающие формальную преемственность новой резолюции по отношению к предыдущим документам;

• обеспечивающие фактическую преемственность по отношению к предыдущим документам, то есть такие, которые отмечают достижения или недочеты в работе органов, организаций или иных субъектов по реализации задач, поставленных Генеральной Ассамблеей ООН в ее предыдущих резолюциях;

• отмечающие итоги состоявшихся мероприятий (международных научных конференций, совещаний, семинаров по тематике) или содержащие призыв к участию в планируемых мероприятиях;

• отмечающие принятие новых актов по соответствующей тематике или призывающие к разработке таких документов;

• связанные с постановкой перед государствами и международными организациями новых задач, в целях скорейшего достижения устойчивого рыболовства, или с уточнением задач, которые были поставлены ранее.

В своих резолюциях Генеральная Ассамблея ООН обращает внимание государств и иных субъектов на тот факт, что состояние ресурсной базы практически не улучшается, что многие запасы перелавливаются и находятся на грани исчезновения. В резолюциях регулярно подчеркивается, что экосистемный подход является наиболее эффективным инструментом достижения устойчивого рыболовства, а предосторожный подход должен выступать основным регулятором деятельности в Мировом океане.

В последние годы резолюции Генеральной Ассамблеи ООН обращают особое внимание государств-членов на то, что в рамках вышеуказанных подходов должен более широко применяться такой инструмент, как создание морских охраняемых районов. В этой связи стоит отметить, что Резолюция 66/288 «Будущее, которого мы хотим», принятая по итогам Конференции по устойчивому развитию «Рио+20» 27 июля 2012 г., подтверждает особое значение таких районов и указывает, что предположительно к 2020 г. такими районами (или системами таких районов), для достижения целей устойчивого рыболовства, должно быть занято не менее 10% прибрежных и морских районов.

Генеральная Ассамблея ООН в своих резолюциях, как правило, указывает на тот факт, что неэффективность или малая эффективность управления рыболовством, как на государственном, так и на международном уровнях, часто является следствием ненадежности и неточности информации, что порождено недостаточностью научных знаний и (или) сокрытием или неправильным указанием сведений об уловах и промысловом усилии.

Последняя к настоящему времени резолюция по обеспечению устойчивого рыболовства была принята на 70-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 25 ноября 2015 г. под № 70/L.19.

Она состоит из преамбулы, 14 разделов и 204 пунктов. Традиционно основное внимание уделено борьбе с ННН промыслом, сотрудничеству на региональном и субрегиональном уровнях по поддержанию устойчивого рыболовства, проблеме ответственного рыболовства в морской экосистеме и др.

Кроме закрепления принципа устойчивого рыболовства на универсальном уровне, он нашел свое отражение также на региональном уровне.

В частности, Европейский союз принял в 2002 г. Регламент 2371/2002, в ст. 3 которого содержится определение «устойчивое использование», означающее использование запасов таким образом, чтобы их будущее использование не было ограничено и не было отрицательного воздействия на морские экосистемы.

В 2013 г. Европейский союз принял Регламент 1380/2013, где в ст. 4 зафиксировано определение «Партнерское соглашение по устойчивому рыболовству», под которым понимается международное соглашение, заключенное с третьим государством в целях получения доступа к водам и ресурсам в целях устойчивой эксплуатации излишка морских живых ресурсов, в обмен на финансовую компенсацию от Союза, который может включать в себя отраслевую поддержку. Таким образом, двусторонние соглашения, которые заключает Европейский союз о сотрудничестве в области рыболовства с правом на добычу живых ресурсов в водах, находящихся под юрисдикцией другого государства, должны соответствовать принципу устойчивого рыболовства. На наш взгляд, это, безусловно, отрадный факт, который говорит о признании данного принципа государствами – членами Союза и намерении соблюдении его при добыче живых ресурсов в исключительной экономической зоне или на континентальном шельфе другого государства. Примеры реализации таких соглашений уже есть, в частности, Европейский союз и Сенегал в ноябре 2014 г. подписали Соглашение о новом пятилетнем партнерстве по устойчивому рыболовству. Соглашение позволит рыболовным судам Союза ловить рыбу в исключительной экономической зоне Сенегала в обмен на компенсацию в сумме 8 690 000 евро. Соглашение основано на принципах устойчивости ресурсов, эффективного управления и развития рыбного сектора на местном уровне. В качестве части сделки Европейский союз инвестирует 750 000 евро в год в развитие рыбной отрасли Сенегала. В частности, финансовая поддержка будет направлена на улучшение эпидемического надзора, борьбу с ННН промыслом и углубление научного сотрудничества.

В то же время, по словам П. Бирн, А. Бойл и К. Рэдгуелл, управление рыболовством в Европейском союзе не функционирует так, как должно, и цель устойчивости на долгий срок пока не достигнута. Состояние более половины запасов водных биологических ресурсов Союза неизвестно и только 32% устойчиво управляется. В целом, более 25% всех запасов перелавливается и 50% вылавливается полностью.⁴²

Принцип устойчивого использования морских живых ресурсов нашел свое закрепление также в актах региональных организаций по управлению рыболовством. В своей деятельности они, в целом, придерживаются указанного принципа. Как правило, он учитывается организациями при принятии тех или иных ключевых решений, в частности, при установлении общего допустимого улова, учреждении морских охраняемых районов, оценке запасов и др.

Некоторые региональные организации по управлению рыболовством, созданные до введения в международное право термина «устойчивое развитие», в своих учредительных актах, естественно, не содержат упоминания об устойчивом использовании морских живых ресурсов. Однако принятые ими в дальнейшем акты, указывают на него.

Подписанные после введения термина «устойчивое развитие» региональные международные договоры по рыболовству, в целом, закрепляют принцип устойчивого использования морских живых ресурсов как одно из основных требований при управлении рыболовством.

В частности, в Соглашении об учреждении Международной комиссии по сохранению тунцов Индийского океана 1993 г. (ИОТК), указано, что достижение целей по сохранению тунца и тунцовых видов, а также их устойчивого и рационального использования в Индийском океане будет достигнуто за счет принятия совместных мер государствами-участниками.

В ст. 4 Соглашения о сохранении и рациональном использовании водных биологических ресурсов Каспийского моря 2014 г. закреплено, что стороны осуществляют сотрудничество на основе ряда принципов, в том числе устойчивого использования совместных водных биологических ресурсов.

Согласно ст. 2 Конвенции о сохранении промысловых ресурсов в открытом море южной части Тихого океана и управлении ими 2009 г., одной из целей ее принятия является обеспечение сохранения и долгосрочного устойчивого использования рыбных ресурсов в данном районе Мирового океана.

Конвенция о сохранении и управлении рыбными ресурсами в открытом море северной части Тихого океана 2012 г. установила, что один из принципов этого международного договора — содействие оптимальному использованию и обеспечение долгосрочной устойчивости рыбных ресурсов (ст. 3).

Кроме того, в январе 2016 г. три региональные организации по управлению рыболовством – Региональный механизм по рыболовству в Карибском море (КРФМ), Организация по рыболовству и аквакультуре в Центральной Америке (ОСПЕСКА), Комиссия по рыболовству в Западно-Центральной части Атлантического океана (ВЕКАФК) — заключили Меморандум о взаимопонимании, цель которого заключается в усилении регионального сотрудничества по управлению устойчивым рыболовством в Западно-Центральной части Атлантического океана⁴³.

В двусторонних договорах Российской Федерации принцип устойчивого использования морских живых ресурсов не получил широкого закрепления. По всей видимости, это связано с тем, что большинство договоров России с другими государствами были заключены до введения в международное право термина «устойчивое использование морских живых ресурсов». Однако прецеденты его включения в тексты договоров уже имеются.

Например, в ст. 1 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Европейским Сообществом о сотрудничестве в области рыболовства и сохранения живых морских ресурсов в Балтийском море 2009 г. закреплен термин «устойчивая эксплуатация», под которым понимается эксплуатация запаса таким образом, чтобы не нанести ущерба будущей эксплуатации этого запаса и не оказать отрицательного воздействия на морские экосистемы. Одной из целей Соглашения является обеспечение тесного сотрудничества между сторонами на основе принципов равенства и взаимной выгоды в целях сохранения, устойчивой эксплуатации любых трансграничных запасов, а также ассоциированных с ними и зависимых от них запасов и управления ими в Балтийском море.

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Боливарианской Республики Венесуэла о сотрудничестве в области рыбного хозяйства 2009 г. предусматривает, что сотрудничество между сторонами развивается по ряду направлений, включая содействие сохранению, рациональному и устойчивому использованию водных биологических ресурсов и управлению ими.

В некоторых двусторонних договорах Российской Федерации используется термин «рациональное использование живых морских ресурсов»⁴⁴. Он означает научно обоснованное использование и необходимость осуществления эффективных мероприятий по воспроизводству и распределению природных ресурсов⁴⁵. По своей сути он шире термина «устойчивое управление морскими живыми ресурсами», поскольку включает в себя, помимо него, также элементы предосторожного и экосистемного подходов.

Принцип устойчивого использования морских живых ресурсов нашел свое отражение и в законодательстве ряда ведущих рыболовных государств и Европейского союза.

В частности, в 1996 г. в США был принят Закон об устойчивом рыболовстве, являющийся дополнением к Закону Магнусона-Стивенса о сохранении рыбных ресурсов и управления ими 1976 г.

В ст. 3А Закона об управлении рыболовством Австралии 1991 г. закреплены принципы экологически устойчивого развития рыболовства.

Закон о морских ресурсах Норвегии 2008 г. среди принципов регулирования рыболовства предусматривает также устойчивое управление морскими живыми ресурсами. По словам норвежского исследователя Т. Хенриксена, анализ Закона о морских ресурсов четко показывает, что экологические требования стали интегрированным элементом управления живых морских ресурсов. При этом цель устойчивого развития находит свое четкое отражение в этом акте⁴⁶.

Регламент 1380/2013 Европейского союза, принятый в 2013 г., в качестве одной из основных целей закрепил устойчивое использование морских живых ресурсов. При этом она должна быть достигнута за счет многолетнего подхода к управлению рыболовством, установление в качестве приоритета в различных планах и отражая специфику различных видов промысла.

В отличие от перечисленных выше примеров, в законодательстве Российской Федерации принцип устойчивого использования морских живых ресурсов не закреплен. Он не нашел своего отражения ни в Федеральном законе Российской Федерации «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ, ни в других законодательных актах. В то же время очевидно, что Россия стремится применять этот принцип при управлении рыболовством.

Таким образом, принцип устойчивого использования морских живых ресурсов представляет собой один из основополагающих международно-правовых принципов управления рыболовством на современном этапе. Он нашел свое закрепление в международных договорах универсального, регионального, двустороннего характера, а также в международных рекомендательных актах. Закрепление этого принципа в международных договорах подразумевает четкие и конкретные международные обязательства государств при управлении рыболовством. Нормативное содержание этого принципа заключается в том, что государства при управлении рыболовством должны принимать такие меры, которые обеспечивают долгосрочную устойчивость морских живых ресурсов, предотвращают или устраняют их чрезмерную эксплуатацию и истощение, сохраняют способность удовлетворять потребности в них нынешнего и будущих поколений.

§3. Принцип предосторожного подхода
в управлении рыболовством

Принцип предосторожного (или осторожного) подхода, являясь одним из основных принципов современного международного экологического права, направлен на переориентацию международного сотрудничества в области охраны окружающей среды с реагирования на уже случившиеся неблагоприятные последствия на их предотвращение.

Впервые он был сформулирован в Декларации по окружающей среде и развитию, принятой на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в г. Рио-де-Жанейро в 1992 г. Он закреплен в качестве 15-го принципа Декларации и означает, что «в целях защиты окружающей среды государства в соответствии со своими возможностями широко применяют принцип принятия мер предосторожности. В тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, отсутствие полной научной уверенности не используется в качестве причины для отсрочки принятия экономически эффективных мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды»⁴⁷. Таким образом, отсутствие научной информации не должно использоваться в качестве основания для того, чтобы откладывать или принимать меры по сохранению и защите окружающей среды.

В проекте Международного пакта по окружающей среде и развитию (в ред. 2010 г.) содержание принципа предосторожности, или предосторожного подхода, раскрывается в ст. 7, которая объявляет обязанностью принятие мер предосторожности в целях прогнозирования, предотвращения и контроля над рисками возникновения серьезного и необратимого вреда окружающей среде.

Из комментариев разработчиков проекта Пакта к ст. 7 следует, что меры предосторожности должны предвидеть, предотвращать и устранять причины ухудшения состояния окружающей среды, а основная философия рассматриваемого принципа сводится к тому, что лучше совершить ошибку в принятии мер предосторожности и тем самым избежать ущерба⁴⁸.

Принцип предосторожного подхода в настоящее время представляет собой одно из важнейших условий осуществления рыболовной деятельности. Он признан в качестве одной из основ рыболовной политики как на международном универсальном, региональном, двустороннем уровнях, так и на национальном уровне.

Предосторожный подход в управлении рыболовством завоевал широкую популярность, прежде всего, как метод, позволяющий осуществлять рациональное рыболовство в условиях низкого качества и/или неполноты доступной информации (т. е. в условиях неопределенности).

В многочисленных работах по тематике предосторожного подхода приводятся различные его интерпретации, однако общим для них является ряд условий: ответственность за доказательство того, что данный промысел не приведет (или приведет с очень малой вероятностью) к значительному, а тем более к невосполнимому ущербу для облавливаемого запаса, возлагается на пользователей ресурсов; не отложное принятие заранее согласованных мер для предотвращения или минимизации ущерба, даже когда отсутствие научных данных не позволяет с точностью предсказать вероятность возникновения нежелательного события или возможные размеры ожидаемого вреда; потребность в предупредительных (предосторожных) мерах должна возрастать как с величиной возможного ущерба, так и с уровнем неопределенности⁴⁹.

В. К. Бабаян выделяет четыре важнейших составляющих этого принципа применительно к управлению рыболовством:

1. Предупреждение или минимизация рисков, связанных с возможностью причинения ущерба эксплуатируемому запасу в соответствующей водной экосистеме.

2. Незамедлительное принятие заранее согласованных мер в случае реальной опасности для состояния эксплуатируемого запаса или среды его обитания.

3. Учет неопределенности (неполноты знаний о запасах промысловых видов и среде их обитания) в качестве объективно неизбежного фактора регулирования рыболовства.

4. Восстановление эксплуатируемых запасов, а также запасов ассоциированных или зависимых видов до высоких уровней продуктивности и поддержание их на этом уровне в течение всего периода эксплуатации⁵⁰.

По мнению В. К. Бабаяна, предосторожный подход к регулированию рыболовства – это результат эволюции научных представлений о рациональном использовании промысловых биоресурсов, который отражает последние достижения рыбохозяйственной науки в области промысловой биологии и управлении эксплуатируемыми запасами в условиях неопределенности. Предосторожный подход является наиболее перспективным направлением в интегрировании природоохранных принципов в практику регулирования промышленного рыболовства. Применение подхода способствует восстановлению и поддержанию высокой продуктивности запасов, повышая тем самым и их промысловое значение⁵¹.

Касаясь международно-правового закрепления принципа предосторожного подхода к рыболовству, отметим, что впервые он был отражен в Соглашении об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими 1995 г.

В ст. 5 Соглашения 1995 г. среди общих принципов этого международного договора закреплено, что в целях сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими прибрежные государства и государства, ведущие рыбный промысел в открытом море, в порядке реализации своей обязанности сотрудничать в соответствии с Конвенцией применяют предосторожный подход.

В ст. 6 Соглашения 1995 г. содержится развернутое толкование того, что понимается под «применением предосторожного подхода». В частности, он включает в себя следующее.

1. Государства широко применяют предосторожный подход к сохранению трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб, управлению ими и их использованию, с тем чтобы защищать морские живые ресурсы и сохранять морскую среду.

2. Если информация носит неопределенный, ненадежный или недостаточный характер, то государства действуют с большей осторожностью. Отсутствие достаточной научной информации не используется в качестве основания для того, чтобы откладывать или не принимать меры по сохранению и управлению.

3. При осуществлении предосторожного подхода государства:

a) совершенствуют процесс принятия решений в области сохранения рыбных ресурсов и управления ими посредством получения наиболее достоверной имеющейся научной информации, взаимного обмена ею и внедрения усовершенствованных методов регулирования риска и неопределенности;

b) применяют руководящие принципы, изложенные в Приложении 2 к Соглашению, определяют на основе наиболее достоверной имеющейся научной информации, опорные критерии по конкретным запасам и меры, которые надлежит принимать в случае их превышения;

c) принимают во внимание, в частности, факторы неопределенности в отношении размера и продуктивности запаса (запасов), опорные критерии, состояние запасов с точки зрения таких критериев, уровни и распределение промысловой смертности и воздействие рыболовной деятельности на виды, не являющиеся объектом специализированного промысла, и ассоциированные или зависимые виды, а также существующие и прогнозируемые океанические, естественно-природные и социально-экономические условия;

d) разрабатывают программы сбора данных и проведения исследований для оценки воздействия рыболовства на виды, не являющиеся объектом специализированного промысла, и ассоциированные или зависимые виды и их среду, и принимают планы, необходимые для обеспечения сохранения таких видов и охраны мест обитания, вызывающих особую озабоченность.

4. Государства принимают меры к обеспечению того, чтобы при приближении к опорным критериям не происходило их превышения. При их превышении государства немедленно принимают меры, предусмотренные пунктом 3b, в целях восстановления запасов.

5. Когда состояние запасов, являющихся объектом специализированного промысла, либо видов, не являющихся объектом такого промысла, или ассоциированных или зависимых видов, вызывает озабоченность, государства подвергают такие запасы и виды усиленному мониторингу, с тем чтобы проводить обзор их состояния и действенности мер по сохранению и управлению. Они регулярно пересматривают такие меры в свете новой информации.

6. Для новых промыслов или рыбопромысловой разведки государства в возможно короткие сроки принимают осторожные меры по сохранению и управлению, включая, в частности, ограничения на улов и на промысловое усилие. Такие меры остаются в силе до тех пор, пока не поступят достаточные данные, позволяющие оценить воздействие промысла на долгосрочную устойчивость запасов, после чего осуществляются меры по сохранению и управлению на основе этой оценки. Эти последние меры в соответствующих случаях позволяют постепенно развивать промысел.

7. Если на состояние трансграничных рыбных запасов или запасов далеко мигрирующих рыб оказывает значительное негативное воздействие какое-либо природное явление, то государства принимают меры по сохранению и управлению на чрезвычайной основе с целью обеспечить, чтобы такое негативное воздействие не усугублялось рыболовной деятельностью. Государства также принимают такие меры на чрезвычайной основе там, где промысловая деятельность представляет собой серьезную угрозу устойчивости таких запасов. Меры, принимаемые на чрезвычайной основе, являются временными и основываются на имеющихся наиболее достоверных научных данных.

Таким образом, в ст. 6 Соглашения 1995 г. подробно регламентированы все действия государств-участников, которые они должны осуществлять при управлении рыболовством, для реализации принципа предосторожного подхода. При этом осторожный подход к управлению рыболовством не требует, чтобы все указанные меры предосторожности внедрялись одновременно во всех рыбопромысловых акваториях. Характер и срочность требуемых мер определяются вероятностью возникновения последствий того или иного характера и масштаба⁵².

При этом закрепление данного принципа в международном договоре – Соглашении 1995 г. — предало ему совершенно иной, юридически обязательный статус. Как справедливо отмечает А. Н. Вылегжанин, «принцип «осторожного подхода» стал договорной нормой современного международного права об управлении морскими живыми ресурсами»⁵³.

Кроме того, по мнению А. Н. Вылегжанина, «хотя эти договорно-правовые нормы об осторожном подходе относятся, по смыслу Соглашения 1995 г., лишь к морским районам, на практике их влияние уже сказывается и на развитие правового режима ресурсопользования и на береговой полосе, омываемой морскими водами»⁵⁴.

В 1995 г. в рамках ФАО был принят Кодекс ведения ответственного рыболовства, который, не являясь юридически обязательным документом, тем не менее, имеет важное значение для управления рыболовством. Несмотря на добровольность Кодекса, тем не менее, по мнению Комитета по рыболовству ФАО, все люди, занимающиеся рыболовством и аквакультурой, обязаны придерживаться определенных в нем принципов и целей и принимали практические меры по их осуществлению⁵⁵.

В соответствии со ст. 6 Кодекса государствам, a также субрегиональным и региональным организациям по управлению рыболовством надлежит широко практиковать предосторожный подход к сохранению, управлению и эксплуатации живых водных ресурсов в целях их защиты и сохранения водной среды c учетом наилучших имеющихся научных данных.

Подробно применение принципа предосторожного подхода к управлению рыболовством раскрывается в ст. 7 Кодекса 1995 г.

В частности, государства должны широко применять предосторожный подход к сохранению, управлению и эксплуатации живых водных ресурсов в целях защиты и охраны водной окружающей среды. Отсутствие достаточной научной информации не следует использовать в качестве причины отсрочки или непринятия мер по сохранению и управлению.

Осуществляя предосторожный подход, государствам надлежит учитывать, inter alia, неопределенность в отношении величины и продуктивности запасов, контрольные величины для безопасной эксплуатации запаса, его состояние по отношению к таким величинам, уровень и распределение смертности рыбы, a также влияние промысловой деятельности (включая выбросы рыбы за борт) на виды, не являющиеся объектами промысла, на ассоциированные или зависимые виды, a также экологические и социально-экономические условия.

Государствам, субрегиональным или региональным организациям и иным договоренностям по управлению рыбными ресурсами следует на основе наилучших имеющихся научных данных, inter alia, определять:

• специально установленные для того или иного запаса целевые контрольные величины и одновременно действия, которые следует предпринять в случае их превышения;

• специально установленные для того или иного запаса предельно допустимые величины и одновременно действия, которые следует предпринять в случае их превышения; при приближении к предельно допустимой величине следует принять меры к недопущению ее превышения.

В случае организации нового или экспериментального промысла государствам надлежит как можно скорее принять меры прeдосторожности в целях сохранения и управления, включая, inter alia, ограничение объема вылова и промыслового усилия. Такие меры должны действовать до тех пор, пока не будет достаточных данных для оценки влияния промысла на долговременную устойчивость запасов, после чего следует осуществлять меры по сохранению и управлению, основанные на такой оценке. Последние из названных мер должны, по возможности, обеспечивать постепенное развитие рыболовства.

Если какое-либо природное явление оказывает существенное отрицательное воздействие на состояние живых водных ресурсов, государствам надлежит срочно принимать меры по сохранению и управлению, гарантирующие, что промысловая деятельность не усугубит такое отрицательное воздействие. Государствам следует также срочно принимать такие меры в случаях, когда промысловая деятельность представляет серьезную опасность для устойчивости таких ресурсов. Меры, принятые в срочном порядке, должны носить временный характер и основываться на наилучших имеющихся научных данных.

Таким образом, Кодекс ведения ответственного рыболовства 1995 г. отнес предосторожный подход к одному из важнейших составляющих ответственного рыболовства. Главная цель этого документа состоит в том, чтобы призвать государства и их граждан вводить всеобъемлющие и комплексные политические меры в области рыбного хозяйства, в результате чего оно станет более процветающим, более надежным. В долгосрочной перспективе такое ответственное поведение даст хорошие результаты в плане улучшения состояния рыбных запасов, более надежного обеспечения продовольственной безопасности и устойчивых возможностей получения доходов. Если большинство стран мира объединят свои усилия по осуществлению ответственной рыболовной политики, то запасов рыб и других водных биологических ресурсов должно хватить многим поколениям.

Кроме перечисленных актов, принцип предосторожного подхода в управлении рыболовством находит свое отражения в ежегодных резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН «Обеспечение устойчивого рыболовства, в том числе за счет реализации Соглашения 1995 года об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, и связанных с ними документов». Они принимаются без голосования и передачи в главные комитеты Генеральной Ассамблеи ООН. Эти резолюции включают в себя так называемые нормы «мягкого» права⁵⁶.

В частности, в п. 136 Резолюции 69/109, принятой в 2014 г., указано, что Генеральная Ассамблея ООН настоятельно призывает в приоритетном порядке продолжать в соответствии с международным правом усилия региональных организаций и договоренностей по укреплению и модернизации своих мандатов и введенных ими мер и внедрять современные подходы к управлению рыболовством, отраженные в Соглашении 1995 г. и других соответствующих международных нормативных актах, опираясь на самую достоверную имеющуюся научную информацию и на применение предосторожного подхода.

Следует отметить, что региональные организации по управлению рыболовством в своей деятельности, в целом, придерживаются принципа предосторожного подхода. Как правило, он учитывается организациями при принятии тех или иных ключевых решений, в частности, при определении общего допустимого улова, создании морских охраняемых районов и др.

Как указывает В. К. Бабаян, Соглашение 1995 г. и Кодекс 1995 г. заложили концептуальные основы предосторожного подхода, однако его практическая реализация оказалась тесно связанной с традициями регулирования и другими региональными особенностями рыболовства. В результате развитию этого подхода в прибрежных государствах и международных организациях стали сопутствовать различия не только в терминологии, но и в некоторых принципиальных вопросах: интерпретации ориентиров управления, схеме правила регулирования промысла и др. В настоящее время существует несколько достаточно хорошо обоснованных региональных реализаций предосторожного подхода. Сохраняя единую концептуальную основу, эти методики заметно отличаются способами ее реализации и, следовательно, результатами обоснования общего допустимого улова. Так, Международный совет по исследованию моря (ИКЕС), не будучи регулирующей организацией, исключил из своей схемы целевые ориентиры, заменив их так называемыми предосторожными ориентирами, учитывающими неопределенность. Это определило цель применения предосторожного подхода в ИКЕС — сохранение эксплуатируемых запасов в биологически безопасной зоне, ограниченной предосторожными ориентирами по нерестовой биомассе и промысловой смертности. В Организации по рыболовству в Северо-Западной Атлантике (НАФО), напротив, основной упор делается на скорейшее восстановление подорванных запасов, которые преобладают в ее зоне регулирования. Поэтому в схеме предосторожного подхода НАФО зона моратория на промысел значительно увеличена по сравнению со схемой ИКЕС за счет введения в нее дополнительных, буферных ориентиров управления⁵⁷.

В Кодексе ведения ответственного рыболовства 1995 г. указано, что региональные организации по управлению рыболовством должны сотрудничать в процессе реализации принципов Кодекса, применять предосторожный подход в сохранении, управлении и изучении живых морских ресурсов. Как сказано в Кодексе, такие организации играют важную роль в достижении целей управления рыболовством, обеспечивая все необходимые процедуры, сбор данных и рекомендации по управлению рыболовством.

Некоторые региональные организации по управлению рыболовством, созданные до 1995 г. (т. е. до принятия Соглашения о трансграничных рыбных запасах и Кодекса ведения ответственного рыболовства), в своих учредительных актах не содержат упоминания о предосторожном подходе, однако закрепляют различные положения, которые смело можно причислить к такому принципу.

Например, Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г., учредившая одноименную Комиссию (АНТКОМ), в ст. 2 предусматривает, что любой промысел и связанная с ним деятельность в районе применения Конвенции проводятся в соответствии с положениями Конвенции и принципами сохранения, среди которых, в частности, «предотвращение изменений или сведение до минимума опасности изменений в морской экосистеме, которые являются потенциально необратимыми на протяжении двух или трех десятилетий, принимая во внимание состояние имеющихся знаний о прямом и косвенном воздействии промысла, влиянии внесения не свойственных данному району видов, последствиях связанной с этим деятельности для морской экосистемы и последствиях изменений в окружающей среде с тем, чтобы было возможно устойчивое сохранение морских живых ресурсов Антарктики». Данное положение особенно характерно для предосторожного подхода, поскольку относится к концепции риска и обратимости.

Кроме того, АНТКОМ также приняла ограничения на промысел криля (в 1991 и 1992 гг.) в целях его сохранения. Было введено требование о необходимости предоставления данных и предварительного уведомления до начала промысла⁵⁸.

Активно применяет принцип предосторожного подхода Организация по сохранению североатлантических лососей (НАСКО). Так, Организация и ее члены подписали Соглашение по применению предосторожного подхода CNL(98)46, в котором договорились принять и применять предосторожный подход к сохранению, управлению и эксплуатации лосося для того, чтобы защитить запасы этого ресурса и сохранить морскую среду, в которой он живет. Стороны соглашения закрепили, что «отсутствие достаточной научной информации не должно использоваться в качестве причины для
отсрочки или непринятия мер по сохранению и управлению»⁵⁹.

Другая региональная организация по управлению рыболовством – НАФО также применяет предосторожный подход в управлении рыболовством в зоне действия Конвенции о будущем многостороннем сотрудничестве в области рыболовства в Северо-Западной части Атлантического океана 1978 г., на основании которой эта Организация создана. В частности, Научный совет НАФО в 1997 г. установил рамки для осуществления предосторожного подхода и принял соответствующий план действий⁶⁰.

По данным ФАО, предосторожный подход в настоящее время широко применяет ряд рыбохозяйственных организаций (АНТКОМ, Международная организация по тихоокеанскому палтусу (ИПХК), Международная китобойная комиссия (МКК), ИКЕС, НАФО, НАСКО, Международная комиссия по сохранению атлантических тунцов (ИККАТ), Организация по рыболовству в Юго-Восточной части Атлантического океана (СЕАФО)), кроме того, его реализация активно обсуждается в некоторых других (Комиссия по рыболовству в Азиатско-Тихоокеанском регионе (АПФИК), Комиссия по рыболовству в Центрально-Западной части Атлантического океана (ВЕКАФК), Генеральная комиссия по рыболовству в Средиземном море (ГФКМ)). По мнению Департамента рыболовства и аквакультуры ФАО, в рыболовстве практическая реализация предосторожного подхода продвинулась быстрее, чем какой-либо другой принцип отраслевого управления. Сочетание предосторожного подхода и устойчивого развития, а также их активная реализация региональными организациями по управлению рыболовством представляют собой значительное изменение в глобальном управлении рыболовством с потенциально серьезными положительными последствиями для ресурсов и рыболовного сектора⁶¹.

Соглашение об учреждении Генеральной комиссии по рыболовству в Средиземном море 1949 г. (с последующими изменениями и дополнениями, принятыми в 1963, 1976, 1997, 2011 и 2014 гг.⁶²) в ст. 5 предусматривает, что эта Комиссия должна применять предосторожный подход в соответствии с Соглашением о трансграничных рыбных запасах 1995 г. и Кодексом ведения ответственного рыболовства.

Конвенция о будущем многостороннем сотрудничестве в области рыболовства в северо-восточной части Атлантического океана 1980 г. (с последующими изменениями и дополнениями), учредившая НЕАФК, закрепляет, что Комиссия должна применять предосторожный подход в управлении рыболовством. Данное предложение по дополнению Конвенции 1980 г. было внесено Исландией в 2006 г. и принято всеми сторонами⁶³.

Подписанные после 1995 г. (т. е. после Соглашения о трансграничных рыбных запасах и Кодекса ведения ответственного рыболовства) региональные международные договоры по рыболовству, в целом, закрепляют предосторожный подход как одно из основных требований при управлении рыболовством.

В соответствии со ст. 4 Соглашения по рыболовству в южной части Индийского океана 2006 г. государства – участники применяют предосторожный подход в соответствии с Кодексом ведения ответственного рыболовства 1995 г. и Соглашением об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими 1995 г., в результате чего отсутствие адекватной научной информации не должно быть использовано в качестве причины для отсрочки или непринятия мер по сохранению и управлению запасами морских живых ресурсов.

Статья 3 Конвенции о сохранении промысловых ресурсов в открытом море южной части Тихого океана и управлении ими 2009 г. предусматривает, что стороны обязуются применять предосторожный подход в управлении рыболовством. Он должен широко применяться для сохранения и управления промысловыми ресурсами в целях охраны этих ресурсов и сохранения морских экосистем, в которых они находятся, и, в частности, стороны и созданная этой Конвенцией Комиссия должны: быть более осторожными, когда информация является неясной, ненадежной или недостаточной; не использовать отсутствие надлежащей научной информации в качестве причины для отсрочки принятия или непринятия ими мер по сохранению и управлению; учитывать передовую международную праткику в связи с применением осмотрительного подхода, включая Приложение II к Соглашению 1995 г. и Кодекс 1995 г.

Согласно ст. 3 Конвенции о сохранении и управлении рыбными ресурсами в открытом море северной части Тихого океана 2012 г. государства-участники обязаны принимать и выполнять меры в соответствии с осторожным и экосистемным подходами к рыболовству.

Помимо международных региональных договоров принцип предосторожного подхода отражен также в Декларации о предотвращении нерегулируемого промысла в районе открытого моря Северного Ледовитого океана, подписанной пятью приарктическими государствами 16 июля 2015 г. В частности, отмечено, что государства-участники учитывают обязательства государств в соответствии с международным правом сотрудничать друг с другом в области сохранения и управления живыми морскими ресурсами открытого моря, включая обязательство применять предосторожный подход.

Однако не все принятые в последние годы региональные международные договоры по рыболовству прямо закрепляют принцип предосторожного подхода, хотя и имеют статьи, содержание которых, в целом, тождественно ему. Например, Соглашение о сохранении и рациональном использовании водных биологических ресурсов Каспийского моря 2014 г. не содержит упоминания о предосторожном подходе. В понятийном аппарате Соглашения такого термина нет, однако в ст. 4 установлено, что стороны осуществляют сотрудничество на основе ряда принципов, некоторые из которых позволяют говорить о применении предосторожного подхода (в частности, «применение научных исследований в качестве основы для сохранения водных биологических ресурсов и управления совместными водными биологическими ресурсами»). Как представляется, разработчикам Соглашения все же следовало бы предусмотреть термин «предосторожный подход» и раскрыть его в основной части этого международно-правового акта, тем более, что он является общепризнанным.

Принцип предосторожного подхода к управлению рыболовством нашел свое отражение и в законодательстве ряда ведущих рыболовных государств, а также Европейского союза.

В Норвегии принцип предосторожного подход был включен в 1997 г. в Белую книгу⁶⁴, которая принята Правительством Норвегии и определяет основы официальной политики в области рыболовства этой страны. В 2008 г. этим государством был принят Закон о морских ресурсах, который среди принципов регулирования рыболовства предусматривает предосторожный подход.

В Канаде в 1996 г. был принят Закон об океанах, который закрепил предосторожный подход к управлению рыболовством. В развитие этого акта в 2002 г. была принята Стратегия по океанам, утвердившая принцип предосторожного подхода, предусмотренный международными документами⁶⁵.

США в 1996 г. внесли дополнения в Закон Магнусона-Стивенса о сохранении рыбных ресурсов и управления ими 1976 г., в котором закрепили основные элементы предоросторожного подхода. В 1998 г. в развитие этого были приняты Руководящие принципы национальных стандартов по управлению рыболовством, подробно раскрывшие принцип предосторожного подхода к управлению рыболовством⁶⁶.

Европейский союз принял в 2013 г. Регламент № 1380/2013, в соответствии с которым устойчивое использование морских живых ресурсов должно основываться на предосторожном подходе, который вытекает из принципа предосторожности. В ст. 4 документа содержится определение «предосторожный подход в управлении рыболовством», представляющий собой подход, согласно которому отсутствие достаточной научной информации не должно служить основанием или оправданием для непринятия мер по управлению с целью сохранения целевых видов, ассоциированных или зависимых видов, а также нецелевых видов водных биологических ресурсов.

Как отмечено в документе, подготовленном Отделом по вопросам океана и морскому праву Секретариата ООН, «законодательство и/или меры по управлению, принятые Канадой, Кипром, Мексикой, Норвегией, Португалией, Республикой Корея, Саудовской Аравией, США и Уругваем предусматривают применение в той или иной форме предосторожного подхода к управлению рыболовством⁶⁷.

В отличие от перечисленных выше примеров, в законодательстве Российской Федерации принцип предосторожного подхода в управлении рыболовством не закреплен. Он не нашел своего отражения ни ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 2004 г., ни в других законодательных актах. В то же время очевидно, что de facto Россия применяет этот принцип при управлении рыболовством. В частности, при установлении общего допустимого улова, при принятии решений о закрытии районов промысла в целях восстановления сокращающихся запасов, при вводе запрета на добычу отдельных видов водных биологических ресурсов и др. Все эти управленческие действия осуществляются на основе научных данных о состоянии запасов водных биологических ресурсов. Без учета мнения российской рыбохозяйственной науки, ее прогнозов, не принимается ни одно из перечисленных выше решений.

Однако, как представляется, для закрепления этого принципа de jure требуется внести изменения в ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 2004 г., тем более, что это соответствует принятым на себя международным обязательствам Российской Федерации. Логично было дополнить понятийный аппарат данного Закона (ст. 1), введя в него термин «предосторожный подход». Кроме того, в ст. 2 Закона «Основные принципы законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов» следует закрепить «принцип предосторожного подхода».

Примечательно, что несоблюдение принципа предосторожного подхода в управлении рыболовством, несмотря на его недолгую историю, уже было предметом межгосударственных споров. В частности, в деле южного голубого тунца, рассмотренного Международным трибуналом по морскому праву в 1999 г. Помимо ряда требований, Австралия и Новая Зеландия предъявили претензии Япония в невыполнении обязательств в части сохранения запасов южного голубого тунца в соответствии с принципом предосторожного подхода. Заявители обратились в Трибунал с просьбой предписать сторонам действовать при вылове тунца в соответствии с принципом предосторожного подхода до окончательного разрешения спора по существу.⁶⁸ По мнению немецкого юриста С. Марра, данное дело в части международного морского права подало государствам ярко выраженные сигналы ограничить свою рыболовную деятельность посредством применения предосторожного подхода⁶⁹.

В другом деле — о китобойном промысле в Антарктике, рассмотренном Международным судом ООН в 2014 г., Австралия, кроме прочего, обвинила Японию в нарушении предосторожного подхода при добыче китов в Южном океане. В частности, в п. 4.87 своего Меморандума Австралия отметила, что «предосторожность служит ориентиром при толковании статьи 8 Международной конвенции по регулированию китобойного промысла 1948 г.»⁷⁰.

В двусторонних договорах Российской Федерации принцип предосторожного подхода к управлению рыболовством пока не получил широкого закрепления. Возможно, это связано с тем, что большинство договоров России с другими государствами были заключены до введения в международное право термина «предосторожный подход». Однако прецеденты его включения в тексты договоров уже имеются.

Прежде всего, стоит отметить Соглашение между Правительством Российской Федерации и Европейским Сообществом о сотрудничестве в области рыболовства и сохранения живых морских ресурсов в Балтийском море 2009 г. В ст. 1 закреплено определение «осторожный подход к управлению промыслом», что представляет собой подход, при котором отсутствие адекватной научной информации не должно служить причиной для отсрочки или непринятия мер по сохранению целевых, ассоциированных или зависимых видов живых морских ресурсов, а также нецелевых видов и их среды. В ст. 4 Соглашения указано, что стороны основывают свое сотрудничество на наиболее достоверных научных данных и на соответствующих рекомендациях, применяют осторожный подход к управлению промыслом.

Также, следует упомянуть Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки в отношении сохранения трансграничных рыбных запасов в центральной части Охотского моря 1996 г. Согласно ст. 1 документа стороны договора признают, что рыбный промысел в центральной части Охотского моря, полностью окруженной исключительной экономической зоной Российской Федерации, должен основываться на наиболее достоверных научных данных и на принципе предосторожности.

Помимо договоров о сотрудничестве в области рыболовства, принцип предосторожного подхода к управлению рыбными ресурсами закреплен также в Договоре между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане 2010 г. В ст. 4 данного международно-правового акта установлено, что cтороны широко применяют предосторожный подход к сохранению, управлению и использованию совместных рыбных запасов, включая трансграничные рыбные запасы, в целях защиты морских живых ресурсов и сохранения морской среды.

Кроме того, в практике заключения международных соглашений по сотрудничеству в области рыболовства Российской Федерации есть примеры заключения трехсторонних договоров. В частности, в ст. 1 Соглашения между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Исландии и Правительством Королевства Норвегия, касающегося некоторых аспектов сотрудничества в области рыболовства 1999 г. указано, что стороны расширяют сотрудничество в области рыболовства на взаимовыгодной основе и в этих целях настоящим Соглашением устанавливают принципы и процедуры такого сотрудничества, основанные на осторожном подходе и соответствующие международному праву.

Других примеров закрепления на двустороннем или трехстороннем уровнях принципа предосторожного подхода к управлению рыболовством в международной нормотворческой деятельности Российской Федерации нет.

В то же время существует точка зрения, что созданные на основании соглашений о сотрудничестве в области рыболовства двухсторонние смешанные комиссии уже применяют или начинают применять основные аспекты принципа предосторожного подхода. В частности, по мнению норвежского ученого Г. Хоннеланда, несмотря на то, что Совместная Российско-Норвежская комиссия по рыболовству (СРНК) никогда явно не принимала каких-либо мер, относящихся к предосторожному подходу, тем не менее, постепенно она адаптирует свою политику к рекомендациям ИКЕС⁷¹. Данный автор имеет в виду, что СРНК при определении общего допустимого улова живых ресурсов Баренцева моря, начинает прислушиваться к рекомендациям ИКЕС, в функции которого входит проведение исследований по оценке состояния рыбных ресурсов и окружающей среды во всех промысловых районах Северо-Восточной Атлантики, включая Балтийское море, и подготовка рекомендаций по величине общего допустимого улова.

Несмотря на в целом позитивное отношение большинства специалистов к принципу предосторожного подхода к управлению рыболовством с позиции международного права, тем не менее, существуют точки зрения, критически относящиеся к нему. Например, по мнению Р. Р. Чёрчилля и А. В. Лоу, в настоящее время принятие некоторых шагов по совершенствованию управления рыболовством может быть расценено как попытка «озеленения» международного рыболовного права путем импорта в него определенных концепций, разработанных в международном экологическом праве, в частности, предосторожного подхода, устойчивого развития и поддержание биоразнообразия. В связи с этим, авторы задаются вопросом: будет ли такое совершенствование выходить за рамки того, что сейчас кажется в значительной степени предметом риторики, для того, чтобы оказать реальное влияние на международное рыболовное право в ближайшее время?⁷²

Японский юрист-международник Й. Танаки полагает, из-за своей природы потребность в применении предосторожного подхода должна быть определена на основе потенциальных рисков. Тем не менее оценку серьезных рисков часто трудно сделать, так как они могут быть неизвестными или не обнаруженными современной наукой. Результаты оценки возможного серьезного вреда могут совершенствоваться с развитием научных технологий.

Данный автор считает, что возникает вопрос относительно того, как можно определить наличие серьезного или необратимого риска, которые могут повлечь за собой применение мер предосторожного подхода. В связи с этим, предосторожный подход не содержит юридические условия того, как управлять экологическими рисками. Принцип предосторожного подхода сам по себе не указывает меры, которые должны быть приняты. Как следствие, он может быть применен по-разному в различных контекстах. В этом смысле, имеются значительные неопределенности в отношении реализации
предосторожного подхода. В целом, сам принцип предосторожности
не содержит критерия для определения наличия серьезного или необратимого риска или конкретный ответ на такие риски. В этом смысле, нормативная плотность предосторожного подхода остается скромной. По мнению Й. Танаки, предосторожный подход представляет собой еще один новый этап в развитии международного права в отношении сохранения морских живых ресурсов. До определенной степени, этот подход будет способствовать укреплению охраны этих ресурсов в международном праве. С другой стороны, очевидно, что с нормативной точки зрения предосторожный подход обладает скромными возможностями⁷³.

Также существует точка зрения, что широкая свобода принципа предосторожного подхода делает его восприимчивым к произвольному, иррациональному или необоснованному применению, например, в целях торговой протекционизма. Кроме того, применение предосторожного подхода может нарушать права и интересы человека, в том числе право на питание и на достойные условия проживания, а также усугубить проблему бедности и голода⁷⁴.

На наш взгляд, применение принципа предосторожного подхода в управлении рыболовством имеет чрезвычайно важное значение. Его соблюдение в совокупности с другими принципам должно обеспечить сохранение запасов морских живых ресурсов. Государства при принятии решений об управление рыболовством должны исходить из имеющихся точных научных данных о состоянии запасов. Отсутствие таких данных или наличие данных, которые подвергаются сомнению, не должны служить основанием для непринятия мер по сохранению.

Особое значение принцип предосторожного подхода имеет при определении общего допустимого улова. При этом государства должны исходить из имеющихся научных данных, дабы не подорвать или не истребить запасы живых морских ресурсов. Как справедливо указывает В. К. Бабаян, «обоснование стратегии и тактики рациональной эксплуатации промысловых запасов является важнейшей задачей рыбохозяйственной науки. В рамках этой задачи ведутся специализированные (в том числе экспедиционные) исследования, сбор и первичная обработка биопромысловых данных, осуществляется оценка состояния запасов, тенденций их изменения и как итог всей предварительной работы – прогноз допустимого промыслового изъятия (или ОДУ) с заблаговременностью 1–2 года⁷⁵.

В связи с этим полагаем, что закрепление принципа предосторожного подхода в заключаемых международных договорах по управлению рыболовством крайне необходимо. Причем это должно происходить на всех трех уровнях: универсальном, региональном и двустороннем. Правительству Российской Федерации, Министерству иностранных дел, Министерству сельского хозяйства и Федеральному агентству по рыболовству следует в проектах международных договоров настаивать на закреплении этого принципа, поскольку в настоящее время он является общепризнанным принципом международного рыболовного права, нашедшим свое отражение в актах ООН, ФАО, региональных организаций по управлению рыболовством.

С практической точки зрения, закрепление принципа предосторожного подхода целесообразно в тех двухсторонних договорах, в соответствии с которыми наша страна предоставляет право судам иностранного государства осуществлять промысел в российской исключительной экономической зоне. Это позволит Российской Федерации по мере необходимости и отталкиваясь от научных данных вводить ограничения на промысел определенных видов морских живых ресурсов или закрывать районы промысла в целях восстановления запасов, не нарушая при этом положения договора, а, следовательно, международных обязательств.

Российская Федерация участвует в Соглашении о трансграничных рыбных запасах 1995 г., применяет Кодекс ведения ответственного рыболовства 1995 г., в ряде региональных соглашений по управлению рыболовством, где закреплен данный принцип. Однако признание принципа предосторожного подхода к управлению рыболовством не должно ставить Россию в невыгодное положение там, где не существуют реальные предпосылки для оперирования им. К сожалению, в последнее время это происходит в некоторых региональных организациях по управлению рыболовством (например, в НЕАФК — Комиссии по рыболовству в Северо-Восточной Атлантике). В частности, они ежегодно принимают общий допустимый улов по некоторым видам морских живых ресурсов, применяя научные данные, рекомендованные ИКЕС. Каждому государству-члену предоставляются квоты на вылов, исходя из общей цифры допустимого улова. Для России зачастую эти цифры существенно ниже прошлогодних, причем, не всегда обоснованно, с которыми наша страна не может согласиться. В такой ситуации Российская Федерация исходит из собственных научных данных и полагает возможным осуществлять промысел по предшествующим этому решению квотам, принятым за год до этого.

Очевидно, что применение принципа предосторожного подхода не должно носить дискриминационного характера, а сам принцип не должен быть инструментом в политических и экономических играх. Он призван реально преследовать одну единственную цель – сохранение и поддержание запасов морских живых ресурсов, не допустив их истощения.

Таким образом, принцип предосторожного подхода представляет собой один из основополагающих международно-правовых принципов управления рыболовством на современном этапе. Он нашел свое закрепление в международных договорах универсального, регионального, двустороннего характера, а также в международных рекомендательных актах. Нормативное содержание этого принципа заключается в том, что государства при принятии решений по управлению рыболовством обязаны руководствоваться научными данными о состоянии запасов водных биологических ресурсов, а отсутствие таких данных или наличие неподтвержденных данных не может служить основанием или оправданием для непринятия мер по сохранению ресурсов.

§4. Принцип экосистемного подхода в управлении рыболовством

Принцип экосистемного подхода является в настоящее время одним из основных принципов международного экологического права. Его нормативное содержание заключается в том, что государства в процессе принятия решений об использовании какого-либо природного ресурса должны руководствоваться требованиями, основанными на предупреждении и недопущении причинения вреда другим природным ресурсам, объектам и окружающей среде в целом.

По мнению М. Н. Копылова и К. Т. Нгуен, в центре «экосистемного подхода» находится понятие «экосистема», которое впервые было введено в научный оборот британским ученым А. Тенсли для обозначения относительно устойчивой системы, включающей сообщество живых организмов и среду их обитания⁷⁶.

Принятая на Конференции ООН по окружающей среде и развитию Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. закрепила международно-правовое определение «экосистемы» и определила обязанности сторон по сохранению (восстановлению) экосистем. Согласно документу термин «экосистема» означает динамичный комплекс сообществ растений, животных и микроорганизмов, а также их неживой окружающей среды, взаимодействующих как единое функциональное целое. Данная Конвенция является первым международным договором, в котором принят целостный основывающийся на экосистеме подход к сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия.

Конвенция о биологическом разнообразии является первым глобальным договором, в котором принят целостный, основывающийся на экосистеме, подход к сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия⁷⁷.

Стоит отметить, что до принятия этой Конвенции концептуально-правовые основы экосистемного подхода были впервые заложены в Декларации Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды, принятой в Стокгольме в 1972 г. и Всемирной хартии природы 1982 г. Однако, как справедливо отмечает А. Н. Вылегжанин, «в этих документах нет определения термина «экосистема», не раскрыто содержание экосистемного управления»⁷⁸.

В Декларации конференции ООН по окружающей среде и развитию, принятой в Рио-де-Жанейро в 1992 г, государства признали экосистемный подход в качестве основы экосистемного развития. В преамбуле к Повестке дня на XXI, принятой там же, подчеркивается, что продолжающееся ухудшение состояния экосистем является одной из важнейших проблем, с которыми сталкивается человечество.

В 2002 г. на Глобальном форуме по устойчивому развитию, состоявшемся в Йоханнесбурге, была принята рекомендация об обеспечении к 2010 г. повсеместного введения экосистемного подхода к управлению прибрежными и океаническими районами на национальном уровне, включая оказание содействия прибрежным государствам в разработке морской политики и механизмов комплексного управления прибрежными районами. Проблемам обеспечения экосистемного подхода при управлении деятельностью в Мировом океане, уделено значительное внимание в докладе Генерального секретаря ООН «Мировой океан и морское право» на 61-й сессии Генеральной Ассамблеи.

В Итоговом документе Конференции ООН по устойчивому развитию (Рио-де-Жанейро, 2012 г.) «Будущее, которого мы хотим», принятом резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 66/288 от 27 июля 2012 г., вновь была подтверждена важность применения экосистемного подхода. В частности, отмечено, что государства обязуются эффективно применять экосистемный подход и осмотрительность при организации в соответствии с нормами международного права деятельности, сказывающейся на морской среде, в целях реализации всех трех аспектов устойчивого развития.

Генеральная Ассамблея ООН в своих ежегодных резолюциях «Обеспечение устойчивого рыболовства, в том числе за счет реализации Соглашения 1995 года об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, и связанных с ним документов» отмечает важность применению экосистемного подхода в управлении рыболовством. В частности, в последней Резолюции, принятой на 70-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 25 ноября 2015 г. под № 70/L.19, данный орган ООН настоятельно призывает государства самостоятельно или через региональные рыбохозяйственные организации и договоренности активизировать свои усилия по применению экосистемного подхода к рыбным промыслам, учитывая подпункт (d) пункта 30 Йоханнесбургского плана выполнения решений⁷⁹.

Безусловно, принцип экосистемного подхода теснейшим образом связан с принципом устойчивого использования природных ресурсов, в том числе морских живых.

Как справедливо отмечает Н. А. Соколова, «морская среда относится к тем экосистемам, которые характеризуются высокой степенью разнообразия, необходимы для мигрирующих видов, имеют социальное, экономическое, культурное и научное значение, репрезентативный и одновременно уникальный характер и связаны с основными эволюционными и другими биологическими процессами. Поэтому охрана морского биоразнообразия должна осуществляться с учетом того, что оно является частью морской экосистемы, которая также подлежит охране»⁸⁰.

По словам Н. Матца, «экосистемный подход отличается от других подходов тем, что он фокусирует свое внимание на биологическом взаимодействии между всеми видами морских ресурсов и на экологических условиях физического окружения»⁸¹.

В. В. Голицын полагает, что «экосистемный подход означает управление использованием живых ресурсов моря с учетом тесной взаимосвязи их видов. Нельзя, вылавливая какой-либо один вид, ставить под угрозу состояние запасов не только этого вида, но и других, связанных с ним видов. Вместе с тем экосистемный подход не допускает и излишний рост какого-либо одного вида, например криля, так как это тоже ведет к нарушению равновесия»⁸².

Некоторые ученые-биологи отмечают, что в настоящее время, помимо традиционных проблем рыболовства, связанных с ухудшением состояния морских экосистем, существуют также иные проблемы, связанные с недоиспользованием определенных видов морских живых ресурсов. В частности, по мнению А. П. Болтнева, «одним из отрицательных факторов современного рыболовства является смещение промысловых усилий на наиболее ценные промысловые биоресурсы. Это приводит к нарушению равновесия в морских экосистемах – ценные виды рыб замещаются малоценными, снижая в последующем эффективность рыболовства. Недоиспользование других биоресурсов, таких как морские млекопитающие, например, также является одной из форм нарушения равновесия в морских экосистемах. Последствия этого – усиление пресса на промысловые биоресурсы со стороны естественных потребителей – конкурентов современного рыболовства»⁸³.

Первым международным договором, закрепившим экосистемный подход в управлении рыболовством, стала Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г., учредившая Комиссию по сохранению морских живых ресурсов Антарктики (АНТКОМ). По словам В. В. Голицына, данная конвенция является на сегодняшний день уникальным международным соглашением. Ее заключение знаменует собой в определенной степени новый этап в развитии международно-правового регулирования сохранения и рационального использования живых ресурсов Мирового океана. Уникальность конвенции, по мнению данного автора, заключается в том, что она основывается на принципе экосистемного подхода⁸⁴.

В соответствии с ч. «b» п. 3 ст. II этого международно-правового акта, любой промысел и связанная с ним деятельность в районе применения Конвенции проводятся в соответствии с поддерживанием экологических взаимосвязей между вылавливаемыми, зависящими от них и связанными с ними популяциями морских живых ресурсов Антарктики и восстановлением истощенных популяций.

По мнению авторов книги «АНТКОМ – Подход к управлению», в отличие от других многосторонних соглашений по рыболовству Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики занимается не только регулированием рыбного промысла, но также отвечает за сохранение экосистемы. Такой «экосистемный подход», рассматривающий весь Южный океан как комплекс взаимосвязанных экосистем, отличает Конвенцию от других многосторонних соглашений по рыболовству⁸⁵.

Эти же авторы отмечают, что экосистемный подход не концентрируется исключительно на видах, являющихся объектом промысла, но также ищет пути во избежание ситуаций, в которых промысел оказывает неблагоприятное воздействие на «зависящие от них и связанные с ними виды», т. е. на животных, с которыми человек конкурирует за пищевые ресурсы. Осуществляя экосистемный подход, АНТКОМ озабочен «косвенным» воздействием промысла, т. е. что изъятие одного потребляемого вида (например, криля) на одном трофическом уровне может косвенно повлиять на другие трофические уровни, такие как морские птицы или млекопитающие. Подход АНТКОМ заключается в регулировании человеческой деятельности (т. е. промысла) так, чтобы можно было избежать вредоносных изменений в экосистеме Антарктики⁸⁶.

В основополагающем международном договоре в области морского права — Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. отсутствует понятие экосистемного подхода, однако подчеркнута необходимость принимать меры по защите уязвимых экосистем. Этот международный договор закрепляет требование для государств-участников предпринимать все необходимые меры для сохранения и защиты морской среды и рационального использования ее ресурсов на основе взаимозависимости видов (в частности, ст. 61–67, 119 Конвенции). В целом эти нормы устанавливают применение экосистемного подхода в управлении рыболовством.

В преамбуле Соглашения об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими 1995 г. отмечена необходимость избегать негативного воздействия на морскую среду, сохранять биологическое разнообразие, поддерживать целостность морских экосистем и предельно сокращать риск долгосрочных или необратимых последствий рыболовных операций.

Статья 5 этого Соглашения 1995 г. закрепляет, что его участники оценивают воздействие рыболовства, прочих видов человеческой деятельности и экологических факторов на запасы и виды, являющиеся объектом специализированного промысла, а также на запасы и виды, принадлежащие к той же экосистеме либо ассоциированные с запасами, являющимися объектом специализированного промысла, или зависимые от них.

Кодекс ведения ответственного рыболовства, принятый ФАО в 1995 г., в п. 6.1 предусматривает, что государствам и пользователям живых водных ресурсов следует сохранять водные экосистемы. Право на рыболовство влечет за собой обязательство осуществлять его ответственно, чтобы обеспечить эффективное сохранение живых водных ресурсов и управление ими⁸⁷.

Проблема экосистемного подхода в управлении рыболовством была также отражена в Рейкьявикской декларации по ответственному рыболовству в морской экосистеме 2001 г. В ней содержатся призывы к применению данного подхода и закреплены непосредственные шаги по его реализации.

В настоящее время, в основном, региональные организации по управлению рыболовством, применяют в своей деятельности экосистемный подход. Тем не менее он закреплен лишь в некоторых учредивших их международных договорах.

Уже упомянутая Резолюция генеральной Ассамблеи ООН № 70/L.19 от 25 ноября 2015 г. в п. 148 «настоятельно призывает региональные рыбохозяйственные организации и договоренности повышать гласность и обеспечивать, чтобы действующие у них процессы принятия решений были справедливыми и транспарентными, опирались на самую достоверную имеющуюся научную информацию, учитывали осторожный подход и экосистемные подходы».

Соглашение о рыболовстве в южной части Индийского океана 2006 г. в ст. 4 предусматривает, что сотрудничество государств-участников основывается на ряде принципов, в числе которых «принятие мер на основе точных имеющихся научных данных для обеспечения долгосрочного сохранения рыбных ресурсов, с учетом устойчивого использования таких ресурсов и реализации экосистемного подхода в управлении ими».

Статья 2 Конвенции о сохранении промысловых ресурсов в открытом море южной части Тихого океана и управлении ими 2009 г. предусматривает, что целью этого договора является применение экосистемного подхода в управлении рыболовством, в целях обеспечения сохранения и рационального использования рыбных ресурсов и, тем самым, защиты морских экосистем в которых эти ресурсы находятся. Кроме того, ст. 3 этого договора закрепляет, что морские экосистемы должны быть защищены, в частности, те, которым необходимо длительное время для восстановления после неблагоприятных последствий.

Согласно ст. 3 Конвенции о сохранении и управлении рыбными ресурсами в открытом море северной части Тихого океана 2012 г., государства-участники обязаны принимать и выполнять меры в соответствии с экосистемным подходом к рыболовству.

Конвенция о будущем многостороннем сотрудничестве в области рыболовства в северо-восточной части Атлантического океана 1980 г. (с последующими изменениями и дополнениями) закрепляет, что действующая Комиссия по рыболовству (НЕАФК) должна учитывать воздействие рыболовства на другие виды и морские экосистемы, и при этом принимать, в случае необходимости, меры по сохранению и управлению, которые ставят целью свести к минимуму вредное воздействие на живые морские ресурсы и морские экосистемы, а также принимать во внимание необходимость сохранения морского биологического разнообразия. Данное предложение по дополнению Конвенции 1980 г. было внесено Исландией в 2006 г. и принято всеми сторонами⁸⁸.

Статья 3 Конвенции о сохранении и управлении рыбными ресурсами в юго-восточной части Атлантического океана 2001 г. закрепляет, что государства-участники учреждают Организацию по рыболовству (СЕАФО), которая в случае необходимости должна «принимать меры по сохранению и управлению видами морских живых ресурсов, принадлежащих к той же экосистеме или связанных с ней или зависящих от популяций рыбных ресурсов».

В то же время не все принятые в последние годы региональные международные договоры по рыболовству прямо закрепляют принцип экосистемного подхода, хотя и имеют статьи, содержание которых в целом тождественно ему. Например, Соглашение о сохранении и рациональном использовании водных биологических ресурсов Каспийского моря 2014 г. не содержит упоминания о экосистемном подходе, однако в ст. 4 установлено, что стороны осуществляют сотрудничество в том числе на основе принципа сохранение экологической системы Каспийского моря и биологического разнообразия водных биологических ресурсов. На наш взгляд, разработчикам Соглашения все же следовало бы предусмотреть термин «экосистемный подход» и раскрыть его в основной части этого международно-правового акта, тем более что этот принцип в настоящее время является общепризнанным.

Как справедливо отмечает Й. Танаки, в целом, практика государств показывает, что существует общее единое мнение о необходимости применения экосистемного подхода к сохранению морских живых ресурсов⁸⁹.

Принцип экосистемного подхода в управлении рыболовством нашел свое отражение и в законодательстве ряда ведущих рыболовных государств, а также Европейского союза.

В Законе о морских ресурсах Норвегии 2008 г. среди принципов регулирования рыболовства предусмотрен экосистемный подход с учетом среды обитания морских живых ресурсов и биологического разнообразия.

В Законе об океанах Канады в 1996 г. закреплено, что сохранение морских живых ресурсов на основе экосистемного подхода имеет основополагающее значение для сохранения биологического разнообразия и продуктивности в морской среде.

Парламент ЕС принял в 2009 г. Резолюцию о политике в области рыболовства и экосистемном подходе в управлении рыболовством. В данном акте подчеркивается, что экосистемный подход к рыболовству в настоящее время обеспечивает наилучшую основу для глобальной системы управления и принятия решений. Европейский союз подтверждает, что свою рыболовную политику он строит на основе экосистемного подхода и в соответствии с нормами международного права.

США в 1996 г. внесли дополнения в Закон Магнусона – Стивенса о сохранении рыбных ресурсов и управления ими 1976 г., в котором было закреплено, что при принятии мер по управлению рыболовством должно учитываться состояние морских экосистем, и они должны быть направлены на их сохранение.

Что касается Российской Федерации, то, стоит отметить, что законодательство нашей страны не закрепляет принципа экосистемного подхода в управлении рыболовством. Он не нашел своего отражения ни ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 2004 г., ни в других законодательных актах. В то же время de facto Россия применяет этот принцип при управлении рыболовством. В частности, при установлении общего допустимого улова, при принятии решений о закрытии районов промысла в целях восстановления сокращающихся запасов, при вводе запрета на добычу отдельных видов водных биологических ресурсов и др.

Однако, как представляется, для закрепления этого принципа de jure требуется внести изменения в ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 2004 г., тем более, что это соответствует принятым на себя международным обязательствам Российской Федерации. Целесообразно было дополнить понятийный аппарат данного Закона (ст. 1), введя в него термин «экосистемный подход». Кроме того, в ст. 2 Закона «Основные принципы законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов» следует закрепить «принцип экосистемного подхода».

В целом, как отмечает Департамент рыболовства и аквакультуры ФАО, «многие страны добились значительного прогресса на пути применения отдельных принципов, предусмотренных в экосистемном подходе к рыболовству. Некоторые из них частично применяют этот подход, не прибегая в обязательном порядке к признанию этого факта»⁹⁰.

В двусторонних договорах Российской Федерации принцип экосистемного подхода к управлению рыболовством не получил должного закрепления. Думается, это связано с тем, что большинство договоров России с другими государствами были заключены до введения в международное право термина «экосистемный подход». Единственным примером включения в текст договора норм об экосистемном подходе является Соглашение между Правительством Российской Федерации и Европейским Сообществом о сотрудничестве в области рыболовства и сохранения живых морских ресурсов в Балтийском море 2009 г. В нем закреплено, что стороны строят свое сотрудничество на эксплуатации запасов таким образом, чтобы не нанести ущерба будущей эксплуатации этого запаса и не оказать отрицательного воздействия на морские экосистемы.

Других примеров закрепления принципа экосистемного подхода в управлении рыболовством в двухсторонних договорах Российской Федерации нет, несмотря на то что некоторые их них были заключены после введения этого термина в международное право.

На наш взгляд, применение принципа экосистемного подхода в управлении рыболовством имеет чрезвычайно важное значение. Его соблюдение в совокупности с другими принципам должно обеспечить сохранение запасов морских живых ресурсов. Государства при принятии решений об управление рыболовством должны исходить из того, насколько промысел отдельных видов морских живых ресурсов повлияет на другие виды, которые зависимы от них по ряду причин. Особое значение принцип экосистемного подхода имеет при определении общего допустимого улова.

В связи с этим, очевидно, что закрепление принципа экосистемного подхода в заключаемых международных договорах о сотрудничестве в области рыболовства является крайне важным. Причем это должно происходить на всех трех уровнях: универсальном, региональном и двустороннем. Российской Федерации в проектах международных договоров следует настаивать на закреплении этого принципа, поскольку в настоящее время он является общепризнанным принципом международного рыболовного права, нашедшим свое отражение в актах ООН, ФАО, региональных организаций по управлению рыболовством.

Особенно важно, закрепление принципа экосистемного подхода в тех двухсторонних договорах, в соответствии с которыми наша страна предоставляет право судам иностранного государства осуществлять промысел в российской исключительной экономической зоне. Это позволит Российской Федерации принимать меры по сохранению морских экосистем и рационально использовать живые ресурсы.

Таким образом, принцип экосистемного подхода представляет собой один из основополагающих международно-правовых принципов управления рыболовством на современном этапе. Прежде всего, он нашел свое закрепление в международных договорах универсального и регионального характера, а также в международных рекомендательных актах. Нормативное содержание этого принципа заключается в том, что государства при принятии решений по управлению рыболовством обязаны руководствоваться требованиями, основанными на предупреждении и недопущении причинения вреда другим живым ресурсам, объектам и окружающей среде в целом.

Глава 2.
международно-правовая борьба с незаконным, несообщаемым и нерегулируемым (ННН) рыбным промыслом

§1. Понятие, принципы и правовые средства борьбы с ННН рыбным промыслом

Противоправный характер ННН промысла

По данным ФАО, на незаконный, несообщаемый и нерегулируемый промысел (ННН промысел) может приходиться до 26 млн т рыбы в год, или более 15% общемирового годового вылова промышленного рыболовства. Помимо экономического ущерба незаконный промысел угрожает биологическому разнообразию и продовольственной безопасности многих стран⁹¹.

ННН промысел стал глобальной проблемой, он имеет место практически во всех акваториях Мирового океана, как в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе, так и в открытом море. ННН промысел подрывает национальные и международные меры по сохранению рыбных запасов и управлению ими и ведет к истощению ресурсов⁹². Это создает угрозу для средств существования людей, которые зависят от рыболовства.

Генеральная Ассамблея ООН в своей резолюции, принятой на 60-й сессии 10 марта 2006 г., подчеркнула свою серьезную обеспокоенность тем, что ННН промысел «по-прежнему представляет собой одну из величайших угроз для морских экосистем и продолжает оказывать существенное воздействие на сохранение океанических ресурсов и управление ими». Она призвала государства вести решительную борьбу с таким промыслом в рамках международного права.

Генеральная Ассамблея ООН в своей программной резолюции «Обеспечение устойчивого рыболовства», принятой на 70-й сессии 8 декабря 2015 г., еще раз выразила серьезную озабоченность тем, что ННН рыбный промысел остается одной из величайших угроз для рыбных запасов и морских экосистем и продолжает серьезно и по крупному сказываться на сохранение экономических ресурсов и распоряжение ими, а также на продовольственной безопасности и экономике многих государств, и вновь обращается к государствам с призывом в полном объеме выполнять все существующие обязательства, бороться с такого рода промыслом и незамедлительно предпринимать все необходимые шаги к осуществлению международного плана действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла.

Далее Генеральная Ассамблея ООН призвала государства осуществлять эффективный контроль за своими гражданами (включая выгодоприобретающих собственников) и судами, плавающими под их флагом, с целью не допустить и исключить, чтобы они вовлекались в ННН рыболовную деятельность или выполняли вспомогательное обеспечение деятельностью, в том числе судов, занесенных РФМО и договоренностями в списки судов, ею занимающихся, обеспечить взаимопомощь с целью , чтобы подобные деяния расследовались и пресекались надлежащими санкциями.

По данным ИККАТ, АНТКОМ, НАСКО и других РФМО, объемы ННН промысла в зоне их компетенции постоянно возрастают. Например, в зоне НАСКО в период с 1997 по 2003 гг. объемы нелегального промысла возросли от 27 до 40%.

По данным зарубежных специалистов количество судов, занимающихся ННН промыслом, также, заметно возрастает. Так, в районе ИККАТ таких судов в 2005 г. было 5, в 2008 г. — уже 22. Количество судов, внесенных в список «В» НЕАФК, возросло с 18 (2005 г.) до 21 (2008 г.) В список нарушителей АНТКОМ в 2008 г. были включены 18 судов. В список, который ведет ИАТТК, в 2008 г. было внесено 22 судна. В списке НАФО в 2008 г. находились 23 судна⁹³.

Как полагает Департамент рыболовства и аквакультуры ФАО, во многих случаях международные документы оказались неэффективными в борьбе с ННН промыслом из-за отсутствия политической воли, которая была бы направлена на то, чтобы поддержать усилия по предотвращению незаконного промысла. «Рыбаки, ведущие ННН промысел, получают незаслуженное преимущество перед рыбаками, действующими по закону, — отмечается в одном из материалов ФАО. В этом смысле рыбаки, ведущие ННН промысел, являются «зайцами», незаконно получающими прибыль от убытка, который терпят другие ради надлежащего сохранения ресурсов и управления ими и соблюдения других применяемых международных стандартов. Такая ситуация подрывает моральный дух рыбаков, действующих по закону, и, возможно, что является еще более важным, стимулирует их игнорировать правила промысла»⁹⁴.

По мнению сотрудника норвежского Института морских исследований (г. Берген) Х. Йосетра, существуют разные типы промысла, которые могут быть отнесены к понятию «ННН промысел». В некоторых случаях выловленная рыба не доставляется на берег, а просто выбрасывается за борт по разным причинам, например, потому что это «не тот» вид рыбы или это рыба не промыслового размера. В других случаях рыба выгружается нелегально, скрытно, представляемая как какой-то «другой» вид, или же утаивается от контроля и подсчета квот иными способами.

Х. Йосетр считает, что ННН промысел порождает биологические и социальные последствия. Биологические последствия связаны со снижением потенциала роста запаса. Сверхэксплуатация запаса приводит к уменьшению среднего возраста пойманных рыб, а, следовательно, и к сокращению потенциального вылова. ННН промысел может привести к уменьшению популяционной плодовитости и качества икринок, в результате чего снизится показатель репродуктивного потенциала на тонну нерестующих рыб.

Социальный эффект ННН промысла заключается в том, что рыбаки, ведущие законный промысел, выловят меньше рыбы, чем могли бы. Помимо рыбы, рыбаков и ученных отрицательное воздействие ННН промысла ощутят также и менеджеры. Им приходится иметь дело с рыбными запасами, которые будут постоянно уменьшаться, несмотря на все их усилия регулировать запасы согласно научным рекомендациям, принципам осторожного подхода и их практическому опыту, тогда как рекомендации, которые они будут получать от ученых, будут все более и более неопределенными и необъективными. Если в эксплуатации запасов участвует не одна страна, а несколько, то ННН промысел может также непосредственно повлиять на долю, которую получит каждая из стран от общего ресурса⁹⁵.

ННН промысел является многогранной и динамичной проблемой, которая не может быть эффективно решена усилиями одного государства. Необходим многосторонний подход на международном, региональном и национальном уровнях с участием всех заинтересованных стран. Министры рыболовства государств-членов ФАО в 2005 г. одобрили Римскую декларацию по проблемам ННН промысла, в которой содержится призыв предпринять дальнейшие международные меры по ликвидации ННН промысла, который ведется судами, плавающими под «удобными» флагами, и потребовать, чтобы между государствами и рыболовными судами, плавающими под их флагами, устанавливалась «реальная связь», а также призывает государства в приоритетном порядке осуществлять положения Декларации 2005 г.

В резолюции Третьего международного конгресса «Развитие международного сотрудничества в сфере эффективного использования водных биологических ресурсов», состоявшегося во Владивостоке 3—5 сентября 2008 г., констатируется, что «мировой рыбный рынок наполнен продукцией незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла и без принятия действенных мер по вытеснению этой продукции с рынка действия по сохранению водных биоресурсов малоэффективны»⁹⁶.

Участники данного форума подтвердили готовность содействовать более тесному международному сотрудничеству по пресечению ННН промысла и обеспечению мер по сохранению водных биоресурсов. В резолюции предлагается создать систему контроля за поставляемой на экспорт и импортируемой в страну рыбной продукции, исключающую возможность реализации на территории государств продукции ННН промысла.

По мнению участников конгресса, общественные организации рыбаков должны активизировать свою деятельность по искоренению ННН промысла. Они должны выработать и осуществлять совместные с государственными институтами меры противодействия ННН промыслу, в том числе посредством внедрения экологической сертификации рыбопродукции, производства и ее реализации. Им подлежит осуществлять информационный обмен с целью недобросовестной конкуренции, а также фактов браконьерства, приобретения и сбыта продукции ННН промысла.

ННН промысел ежегодно наносит ощутимый ущерб экономике Российской Федерации. Например, в 2010 г. фактические поставки рыбы и морепродуктов из России в Японию в 2,5 раза превысили данные Федеральной таможенной службы России. В частности, допустимые уловы камчатского краба были превышены в 6,8 раза, краба волосатого — в 15 раз. Только один морской еж из каждых пяти, доставленных в порты Японии, добыт на законном основании. Ущерб от нелегальных поставок российской рыбы и морепродуктов в Японию в 2010 году составил 800 млн долл. США,

Аналогичная ситуация и по поставкам морепродуктов в Республику Корею. Из ввезенных в 2010 году в порт Донхэ 5297 тонн крабов и крабовой продукции лишь 315 тонн (5,95%) выловлено и изготовлено на законном основании.⁹⁷ Кольским районным судом Мурманской области было установлено, что в июле 2010 года в акватории Кильдинского пролива Баренцева моря командой судна под руководством капитана Лобанова с использованием краболовок незаконно добыты 1077 экземпляров камчатского краба. В результате водным биологическим ресурсам Российской Федерации причинен материальный ущерб на сумму свыше 899 тыс. руб.

Свою вину подсудимый отрицал как в ходе следствия, так и в суде. Вместе с тем государственному обвинению удалось представить суду доказательства, свидетельствующие о причастности Александра Лобанова к совершению преступного деяния. Приговором Кольского районного суда подсудимый признан виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 256 УК РФ, ему назначено наказание в виде штрафа в размере 150 тыс. руб. Также в полном объёме удовлетворен иск природоохранного прокурора о взыскании с Александра Лобанова суммы ущерба, причинённого водным биологическим ресурсам России в размере 899 295 руб.⁹⁸

В российской исключительной экономической зоне — районе Кита-Ямато Японского моря, осенью 2011 г. — сложилась напряженная обстановка. В этом районе незаконную добычу кальмара и рыбы вели более сотни судов без опознавательных знаков, как полагают российские пограничники, китайских⁹⁹.

Неучтенный экспорт рыбопродукции, выловленной в дальневосточных морях и поступившей в Японию, Китай и Южную Корею в 2011 г. составил 1,8 млрд долл., что почти вдвое больше, чем в 2009—2010 годах. По мнению А. Сухаренко, основными способами хищения дальневосточных биоресурсов являются работа судов под «удобными» флагами, «зеленые коридоры» на границе и перегрузы нелегального улова в открытом море¹⁰⁰.

Местом реализации незаконно выловленных живых ресурсов, добытых в морских районах, где Российская Федерация имеет суверенные права в отношении таких ресурсов, является также США. Так, в марте 2011 г. в порту Сиэтла была арестована крупная партия камчатского краба стоимостью 2,5 млн долл. Данная акция стала результатом совместного расследования Национального управления океанических и атмосферных исследований США (НОАА) и таможенной службы, проведенного по жалобам краболовов Аляски, пострадавших от демпинговых цен на браконьерскую продукцию. Согласно иску федеральной прокуратуры Западного округа штата Вашингтон, южно-сахалинская фирма «Кондор-Транспорт» продала нью-йоркской компании «Харбор Сифудс» более 112 тонн камчатского краба, что в 8 раз превышает объемы ее квоты. При этом большая часть партии не сопровождалась надлежащей документацией, а на таре отсутствовала необходимая маркировка¹⁰¹.

Одним из способов ведения ННН промысла является массовое браконьерство лососевых под видом коренных малочисленных народов Севера. Хотя такая деятельность является незаконной, многие представители коренных малочисленных народов Севера все же принимают в ней непосредственное участие. Нередко пользователи из числа коренных малочисленных народов Севера применяют запрещенные орудии лова.

Как известно, в результате многолетнего ННН промысла катастрофически подорваны популяции осетровых видов рыб в Каспийском, Черном и Азовском морях. Россия еще в 2002 г. в одностороннем порядке ввела мораторий на промысел осетровых.

В январе 2013 г. Камчатские пограничники задержали рыболовную шхуну «Калан» в Охотском море. Это судно не имело наименования на бортах и рубке. Его не было и на мониторинге ЦСМС. Нарушитель на радиозапрос ответил, что является СРТМ «Рогачево», на требование об остановке увеличил ход и начал уходить далее в открытое море. После 9-часовой погони в этот район вылетел патрульный самолет авиации ФСБ России. Капитан судна-нарушителя был предупрежден о том, что в случае невыполнения требований об остановке, по судну будет применено оружие. Только после этого судно-нарушитель застопорило ход, вышло на связь и приняло на борт смотровую группу. В результате контрольно-проверочных мероприятий было установлено, что судно является рыболовной шхуной «Калан», порт приписки Пномпень (Камбоджа). Срок действия регистрационных документов на судно истек 25 декабря 2012 г. Экипаж 14 граждан России и один – Украины. Технические средства контроля и судовая документация отсутствуют; суточные судовые донесения не подавались; информация о пересечении границы в пограничные органы не направлялась. Судно оборудовано для промысла и транспортировки краба в живом виде.

При проведении проверки оказалось, что ранее эта шхуна именовалась «Камкайдо». Под этим наименованием судно в октябре 2008 г. было задержано пограничным управлением ФСБ России по Камчатскому краю с крупной партией незаконно добытого краба и по решению суда конфисковано в пользу государства.

Судно было конвоировано в порт Петропавловск-Камчатский для проведения разбирательства¹⁰².

Нередко браконьеры (в том числе иностранные) нападают с применением оружия на пограничные отряды и инспектора рыбоохраны. Например, в ноябре 2016 г. в Приморском крае возбуждено два уголовных дела по факту нападения северокорейских рыбаков с судна «Дое Янг-10» на российских пограничников. В ходе проверки на борту был обнаружен целый арсенал из дубинок и ножей, но ни одного документа на промысел в исключительной экономической зоне РФ. На борту нашли незаконно добытые водные биоресурсы¹⁰³.

В рамках ООН неоднократно подчеркивалось преступное смыкание транснациональной организованной преступности в некоторых регионах мира с ННН промыслом. ООН рекомендует государствам изучать, в том числе по линии соответствующих международных форумов и организаций причины незаконного промысла, его методы и способствующие ему факторы, чтобы полнее выяснять и осмыслять возможность такого смыкания, и обнародовать сделанные выводы и в этой связи констатирует, что в отношении ННН промысла и в отношении транснациональной организованной преступности применяются самостоятельные международно-правовые режимы и средства международно-правовой защиты.

По мнению ряда практических работников в некоторых промысловых районах созданы своего рода организованные преступные группы. Так, по данным заместителя руководителя Сахалино-Курильского территориального управления Росрыболовства Р. Непомнящего, во многих районах Сахалина – в Поронайском, Тымовском, Аниевском, Долинском и др. — исторически сложились организованные преступные группы, которые ведут объемный промысел на нерестовых реках, нанося непоправимый ущерб биоресурсам¹⁰⁴.

По подсчетам ряда специалистов, стоимость мороженной рыбы, незаконно перемещенной за 15 лет из России на рынки Японии, КНР, Норвегии, составила 5,59 млрд долл. При этом осуществление такого объема легальных поставок позволило бы пополнить бюджет на 280 млн долл. В виде таможенных платежей. Стоимость ракообразных, перемещенных помимо таможенного контроля в Японию, Китай, Норвегию и США, оценивается в 8,92 млрд долл., а неуплаченные таможенные пошлины – в 892 млн долл. Суммарный объем рынка неучтенной морепродукции по двум основным категориям товаров составил 14,51 млрд долл.¹⁰⁵

По мнению С. Е. Лелюхина, «организация столь масштабной деятельности по незаконной добыче и реализации водных биоресурсов в разных странах Азиатско-Тихоокеанского региона под силу лишь мощным преступным группировкам, имеющим хорошо отлаженные транснациональные связи»¹⁰⁶.

Президент Российской Федерации Д. А. Медведев в июне 2011 г. обратил особое внимание на усиление борьбы с браконьерством на Дальнем Востоке. «Наша задача — оберегать наши рубежи, в том числе защищать от браконьеров наши морские ресурсы», — сказал глава государства в ходе посещения погранкорабля «Командор» во Владивостоке. Д. А. Медведев потребовал от Погранслужбы жестче действовать в отношении браконьеров. «Здесь церемониться нечего, здесь нет ни чужих, ни своих. Это нарушение международных конвенций, касающихся охраны биозапасов Мирового океана», — заключил Президент Российской Федерации¹⁰⁷.

ННН промысел широко развит в водах и других государств. Например, ежегодный незаконный вылов рыбы в водах Индонезии наносит ей ущерб в размере 3 млрд долл. Ежегодно индонезийские патрульные суда задерживают сотни иностранных судов, осуществляющих незаконный промысел в морских водах. Как правило, задержанные суда уничтожаются. Общее число судов, уничтоженных по решению правительства, приближается к 200 единиц¹⁰⁸.

В декабре 2005 г. власти Ирландии арестовали испанский траулер «Кантабрико III» за незаконную ловлю рыбы в ее водах. Судно под конвоем сопровождают в ирландский порт Кэстелл Даун. Это уже второе испанское рыболовное судно, арестованное властями Ирландии за последнее время. 29 ноября ирландские власти задержали испанский траулер «Санта Мариа де Лурдес», обвинив его капитана в неправильной регистрации улова¹⁰⁹.

В июле 2013 г. Аргентина наложила штрафы на четыре иностранных рыболовных судна (три под флагом КНР и одно под флагом Испании), которые были арестованы за незаконный вылов рыбы в исключительной экономической зоне Аргентины. Федеральный суд Аргентины постановил наложить на каждого из их владельцев штраф в размере 5,5 млн песо (около 1 млн долл.) в связи с нарушением аргентинского закона о рыболовстве¹¹⁰.

Понятие ННН промысла

Впервые термин «ННН промысел» (англ. — IUU fishing) упомянут в Повестке дня на XXI век, которая была принята на Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г.¹¹¹ В главе 17 этого документа упоминается наличие нерегулируемого рыболовства и содержится призыв к международному сообществу предпринять срочные меры на двустороннем, субрегиональном и региональном уровнях для разрешения проблем управления рыбными ресурсами, в частности, далеко мигрирующими и трансграничными видами.

Международный план действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла, одобренный Комитетом по рыболовству ФАО в 2001 г. (МПД-ННН промысла), впервые в международной практике дал развернутое определение этого термина, который состоит из следующих трех элементов:

Незаконный рыбный промысел (illegal fishing) относится к деятельности: а) проводимой национальными или иностранными судами в водах, находящихся под юрисдикцией какого-либо государства, без разрешения этого государства или в нарушение его законов и подзаконных актов; б) проводимой судами, плавающими под флагами государств, которые являются сторонами соответствующей РФМО, но действующими или в нарушение мер по сохранению и управлению, принятых этой организацией и являющихся обязательными для данных государств, или в нарушение соответствующих положений применимого международного права; или в нарушение национальных законов или международных обязательств, в том числе взятых на себя сотрудничающими государствами и сотрудничающими РФМО.

Таким образом, основными признаками незаконного рыбного промысла являются: а) ведение национальными или иностранными судами в водах любого государства промысла без разрешения или в нарушение законов и нормативных актов прибрежных государств; б) ведение судами государств – членов РФМО промысла в нарушение правил этой организации, если они являются обязательными для такого государства; в) промысел, ведущийся в нарушение обязательств, взятых государствами в рамках РФМО.

Несообщаемый рыбный промысел (unreported fishing) относится к промысловой деятельности, о которой: а) не сообщалось или неправильно сообщалось соответствующему национальному органу власти в нарушение национальных законов и подзаконных актов; или б) проводимой в районе, подведомственном соответствующей РФМО и о котором не сообщалось или неправильно сообщалось в нарушение процедур отчетности этой организации.

Соглашение о трансграничных рыбных запасах и запасах далеко мигрирующих рыб и управления ими 1995 г. требует, чтобы государство флага запрашивало данные о местоположении судна, уловах и видах, являющихся и не являющихся объектами специализированного промысла. Согласно п. 11 ст. 21 этого Соглашения, серьезным нарушением является отсутствие точной отчетности об уловах или связанных с уловами данных. Как вытекает из вышеприведенного определения, несообщаемый рыбный промысел имеет место в двух случаях: если о промысле не сообщено компетентному национальному органу, как этого требует национальное законодательство; о промысле не сообщается или неправильно сообщается соответствующей РФМО.

Нерегулируемый рыбный промысел (unregulated fishing) относится к промысловой деятельности: а) в зоне действия соответствующей РФМО, которая проводится судами, не имеющими национальности, или плавающими под флагом государства, не являющегося стороной этой организации, или промысловым субъектом, таким образом, который не соответствует или противоречит принятым этой организацией мерам по сохранению и управлению; или б) в районах или в отношении рыбных запасов, для которых нет применимых мер по сохранению и управлению, и где такая рыбопромысловая деятельность проводится способом, не соответствующим обязанностям государства по сохранению морских живых ресурсов в соответствии с международным правом.

В преамбуле Соглашения 1995 г., Повестке дня на XXI век 1992 г., Кодексе ведения ответственного рыболовства 1995 г. подчеркивается, что нерегулируемой промысел является одной из проблем, влияющих на сохранение и управление рыболовством в открытом море. Соглашение 1995 г. содержит ряд положений в отношении государств не членов РФМО или не участников субрегиональных и региональных соглашений по управлению рыболовством. В частности, согласно п. 1 с. 17 этого Соглашения, государство, не являющееся членом РФМО и не дающее каким-либо иным образом своего согласия на применении мер по сохранению и управлению, введенных такой РФМО, не освобождается от обязанности сотрудничать в соответствии с Конвенцией 1982 г. и Соглашением 1995 г. в сохранении трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб.

Как нам представляется, главными признаками нерегулируемого рыбного промысла являются: ведение промысла в зоне ответственности РФМО судами под подставными («удобными») флагами или под флагами государств, не являющихся членами соответствующих РФМО: промысел в районах, в которых не установлены применяемые меры по сохранению и управлению, и где промысел ведется вопреки обязательствам государств по сохранению ресурсов, предусмотренным нормами международного права. Также нормы закреплены в статьях 117–119 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Например, согласно ст. 117 этой Конвенции, все государства принимают такие меры или сотрудничают с другими государствами в принятии в отношении своих граждан таких мер, которые окажутся необходимыми для сохранения живых ресурсов открытого моря. Статья 118 Конвенции 1982 г. обязывает государства сотрудничать друг с другом в сохранении живых ресурсов и управления ими в районах открытого моря. Государства, граждане которых ведут промысел разных видов живых ресурсов в одном и том же районе или одних и тех же живых ресурсов, вступают в переговоры в целях принятия мер, необходимых для сохранения этих живых ресурсов. В соответствующих случаях они сотрудничают в создании для этой цели субрегиональных и региональных организаций по рыболовству.

Итак, в трактовке МПД-ННН промысла ННН промысел состоит из трех независимых друг от друга элементов: незаконный промысел, несообщаемый промысел и нерегулируемый промысел. В частности, об этом говорит союз «или», который соединяет эти три понятия.

В российской литературе ННН промысел зачастую отождествляют с браконьерством, с чем согласиться нельзя.

Понятие ННН промысла уже понятия браконьерства. Например, Н. А. Дронова и В. А. Спиридонов под браконьерством понимают: а) незаконный и неучтенный промышленный вылов (сверх выделенных квот) в море и на больших реках; б) незаконная добыча рыбы с целью заготовки икры на подходе к нерестилищам; в) добыча рыбы местными жителями для собственного потребления без разрешения¹¹².

По мнению В. А. Спиридонова, незаконный вылов — это добыча водных биоресурсов, произведенная с нарушением национального законодательства или международных договоров.

Неучтенный вылов состоит из сверхнормативного промышленного и браконьерского вылова.

Нерегулируемый вылов — это сумма незаконного и сверх нормативного потребительского вылова¹¹³.

Таким образом, анализ содержащихся в МПД-ННН промысла его элементов позволяет сформулировать следующие выводы:

1. ННН промысел является общим термином, который охватывает широкий спектр незаконной промысловой деятельности.

2. Любой элемент ННН промысла является противоправным.

3. ННН промысел ведется в нарушение или без соблюдения правил, принятых на национальном или международном уровнях.

4. Любой из трех элементов ННН промысла является нарушением норм международного права, закрепленных в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., Соглашении 1995 г., Соглашении по обеспечению выполнения мер по международному сохранению и управлению рыболовными судами в открытом море 1993 г., в учредительных документах РФМО и в других договорах по рыболовству и порождает международно-правовую ответственность.

РФМО в своей деятельности по разработке мер, касающихся противодействия ННН промыслу, опираются на соответствующие положения МПД-ННН промысла. В документах РФМО либо воспроизводятся элементы этого плана ФАО или приводятся свои лаконичные определения. Например, ИККАТ определяет ННН промысел как «любой промысел, который не согласуется с соответствующими мерами ИККАТ, касающимися сохранения запасов и управления ими». НЕАФК считает ННН промыслом как любое «серьезное нарушение», включающее ведение рыболовства судном, без разрешения государства флага, промысел без квоты или промысел после вылавливания всего объема квоты, или использование запрещенных орудий лова¹¹⁴. Примерно такая же квалификация ННН промысла дается НАФО¹¹⁵. Кроме этого, по мнению Комиссии незаконной является самовольная передача одной компанией своей квоты другой компании.

ИОТК, ИККАТ и АНТКОМ ежегодно составляют перечень видов промысла, которые являются незаконными. В частности, к таковым относятся: 1) промысел без зарегистрированной лицензии или в нарушении условий лицензии; 2) промысел без квоты; 3) промысел вопреки положениям закона и правил государства порта; 4) промысел судами без национальности¹¹⁶.

Департамент рыболовства и аквакультуры ФАО предлагает такое определение ННН промысла: незаконный промысел — это промысел, который ведется тогда, когда суда действуют в нарушение применяемых законов и положений. Несообщаемый промысел — это промысел, о котором не было сообщено или было сообщено неправильно в нарушение применяемых законов и положений. Нерегулируемый промысел — это промысел, при котором не применяются никакие меры по сохранению и управлению¹¹⁷.

Во многих международных конвенциях и соглашениях также приводится подробное или усеченное определение ННН промысла. Например, в ст. 1 Протокола 2001 г. о рыболовстве Южно-африканского сообщества по развитию (САДК) ННН промысел определяется как «любой промысел или сопутствующая ему деятельность, осуществляемая в противоречии с законодательством государства-участника или мерами международной организации по управлению рыболовством, принятыми государством-участником»¹¹⁸.

В п. 24 законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», представленного Правительством Российской Федерации в Государственную Думу, предлагается следующая формулировка понятия «ННН промысел»: незаконное, нерегулируемое и несообщаемое рыболовство — рыболовство, осуществляемое при отсутствии предоставленного права на добычу (вылов водных биоресурсов и документов, подтверждающих (удостоверяющих) предоставление такого права и/или с нарушением правил рыболовства и других, устанавливающих обязанностей для пользователей норм законодательства Российской Федерации о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, а также без представления установленной законодательством Российской Федерации отчетности в области рыболовства и производства рыбной и иной продукции из водных биоресурсов». Данное определение является квинтэссенцией элементов ННН промысла, изложенных в п. 3 МПД-ННН промысла. Однако в нем просматриваются определенные новеллы, например, указывается на то, что ННН промыслом является непредставление отчетности о производстве рыбной и иной продукции из водных биоресурсов, а также нарушение любых норм законодательства Российской Федерации о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов.

Цели и принципы борьбы с ННН промыслом

Целью борьбы с ННН промыслом являются предотвращение, сдерживание и ликвидация незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла путем применения всесторонних, эффективных и открытых мер, которые должны применять все государства и РФМО, созданные в соответствии с международным правом.

Борьба с ННН промыслом должна вестись в соответствии с основными принципами международного права, закрепленными в Уставе ООН, Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., Соглашении 1995 г. о трансграничных рыбных запасах и запасах далеко мигрирующих рыб и других международных договорах по рыболовству.

Помимо прочего, в числе специальных принципов борьбы с ННН промыслом следует выделить такие принципы, как: а) широкое участие и координирование действий между государствами, а также представителями отрасли, рыболовной общественностью и неправительственными организациями мер по предотвращению ННН промысла; б) безусловное выполнение международно-правовых и национально-правовых норм, связанных с предотвращением ННН промысла; в) применение всеобъемлющего и комплексного подхода для оценки последствий ННН промысла; г) согласование действий по недопущению ННН промысла с принципами сохранения и долгосрочного устойчивого использования рыбных ресурсов и охраны окружающей среды; д) прозрачность мероприятий, связанных с предотвращением ННН промысла; е) недопущение дискриминации по форме или по существу в отношении любого государства или его рыболовных судов, при принятии мер по борьбе с ННН промыслом¹¹⁹.

Как уже было сказано, большое внимание борьбе с ННН промыслом уделяют РФМО. Стоит отметить, что помимо тех, о которых говорилось ранее и в которых участвует Россия, в последние годы иные РФМО также реализуют определенные меры по борьбе с ННН промыслом (основываясь на МПД-ННН промысла), которые закрепляются в принимаемых ими актах. К сожалению, в российской юридической науке они не изучены, хотя краткое рассмотрение этих мер было бы полезным для отечественной рыбохозяйственной науки и отрасли рыболовства в целом.

Среди таковых, можно выделить Кастрийскую (Сент-Люсийскую) декларацию по незаконному, несообщаемому и нерегулируемому рыбному промыслу 2010 г., принятую в рамках Механизма по рыболовству в Карибском регионе (КРФМ). Эта организация создана в 2003 г. и состоит из 17 членов — государств Карибского региона.

Согласно п. 4 Декларации, страны-участницы КРФМ приняли решение принимать шаги по поэтапному внедрению мер по предотвращению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла посредством развития национальных и региональных планов действий в соответствии с МПД-ННН промысла.

Кроме того, стороны декларируют необходимость принятия на международном уровне согласованных рыночных мер в соответствии с международным правом, включая принципы, права и обязанности, установленные в Соглашении о ВТО 1994 г., как того требует МПД-ННН промысла.

Весьма интересным выглядит положение Декларации, касающееся «удобных» флагов, поскольку некоторые из государств – участников КРФМ предоставляют такие флаги (в частности, Белиз, Сент-Винсент и Гренадины, Багамы и др.). Согласно документу, для дальнейших международных действий по борьбе с ННН промыслом, осуществляемым судами, зарегистрированными в открытых регистрах и плавающих под «удобными» флагами, странам-участницам необходимо требовать установления реальной связи между государствами и рыболовными судами, плавающими под их флагами в зонах национальной юрисдикции и в районах открытого моря Карибского региона.

Также стоит отметить деятельность Комиссии по рыболовству в Азиатско-Тихоокеанском регионе (АПФИК). Она была образована в 1948 г. (до 1993 г. именовалась Совет по рыболовству в Индо-Тихоокеанском регионе — ИПФК) и включает в себя 21 государство. В этой организации был принят Региональный план действий по продвижению практики ответственного рыболовства, включая борьбу с ННН промыслом в регионе 2007 г. Он был одобрен 11 странами – участницами АПФИК.

Цель Регионального плана состоит в том, чтобы увеличить и усилить уровень управления рыболовством в регионе, поддержать запасы живых ресурсов и сохранить морскую среду. Структура и содержание Регионального плана идентично МПД-ННН промысла. В нем предусмотрено применение 12 действий, направленных на сохранение рыбных ресурсов, охрану морской среды, управление промысловыми мощностями и борьбе с ННН промыслом в трех районах: Южно-Китайском море, Арафурском и Тиморском морях, в морях Сулу и Сулавеси (Целебесское море).

Особо стоит отметить положения Плана, касающиеся его имплементации (п. 13). Согласно документу, страны соглашаются продолжать развивать договоренности о сотрудничестве, воплощенные в Региональном плане. Оценка эффективности внедрения Плана будет определяться Комитетом по координации, состоящим из представителей каждой договаривающейся страны и сообщена КОФИ и другим региональным органам.

Как положительный пример межгосударственного сотрудничества по борьбе с ННН промыслом (в данном случае неважно морском или внутриконтинентальном) следует отметить деятельность Организации по рыболовству в озере Виктория (ЛВФО). Она создана в 1994 г. и включает в себя три государства-члена: Кению, Уганду и Танзанию.

В рамках этой организации в 2004 г. был принят и подписан Региональный план действий по предотвращению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла. Он основан на Кодексе ведения ответственного рыболовства ФАО 1995 г. и призывает к координации национальных усилий стран-членов ЛВФО по искоренению ННН промысла в озере Виктория. В Плане предусмотрены меры и действия, которые государства – члены Организации должны предпринимать на региональном, национальном и местном уровнях.

Кроме того, в 2002 г. в ЛВФО был одобрен План управления рыболовством, который также предусматривает тесное сотрудничество между государствами-членами по вопросу борьбы с ННН промыслом в озере Виктория и ведение рыболовства в четком соответствии с утвержденными правилами рыболовства.

Поскольку ННН промысел является проблемой глобального характера, затрагивающей интересы всех субъектов рыболовства, борьбу с ним ведут государства всех континентов и соответствующие международные организации. В связи с этим целесообразно рассмотреть правовое регулирование борьбы с этим негативным явлением на национальном уровне.

Согласно п. 25 МПД-ННН промысла государствам следует скорее, но не позже чем через три года после принятия МПД-ННН промысла, разработать и ввести национальные планы действий в целях дальнейшего выполнения задач данного плана и полного осуществления его положений как составной части их программ и бюджетов управления рыбным промыслом.

В настоящее время более 50 государств приняли национальные планы, причем содержание их существенно отличается друг от друга.

Вне сомнения, национальные планы государств должны различаться по структуре и набору проблем. И это вполне объяснимо. Такие планы должны основываться на национальной рыбохозяйственной политике государства и учитывать основные принципы рыболовного законодательства страны и ее роль в общей системе международного сотрудничества в рыбохозяйственной сфере¹²⁰.

Полезные рекомендации для разработчиков национальных планов содержат Методические указания ФАО «Национальный план по борьбе с незаконным, несообщаемым и нерегулируемым промыслом; модели для прибрежных и небольших островных развивающихся стран».

Данный документ состоит из двух частей — первая часть содержит рекомендации для прибрежных государств. В ней излагаются вопросы управления рыболовством; структура государственных и общественных органов; порядок выдачи лицензий и условия регистрации судов; процедура контроля, мониторинга и наблюдения; процедура наказания, штрафов и других видов санкций. Отдельный раздел посвящен участию прибрежных государств в международных договорах по рыболовству, региональных рыболовных организациях и региональных программах развития рыболовства.

Вторая часть плана касается малых островных развивающихся стран. В ней должны быть сведения о рыболовной индустрии страны и ее потребностях. Далее в национальном плане следует изложить процедуру управления рыболовством, сбора данных, требования законодательства, ответственность государств и прежде всего государств флага. Отдельный раздел плана должен быть посвящен процедуре контроля судов в портах. Национальный план для небольших островных стран должен содержать меры по регламентации торговли рыбой и рыбопродукции.

Европейский континент

Отношения, вязанные с противодействием ННН промыслу в Европе, прежде всего регламентируются директивами ЕС и национальным законодательством государств.

В сентябре 2008 г. Совет ЕС одобрил Регламент об установлении системы предотвращения, ограничения и ликвидации ННН рыбного промысла. (№ 1005/2008)¹²¹.

Этот документ устанавливает систему борьбы с ННН промыслом в рамках ЕС.

Согласно ст. 3 Регламента, рыболовное судно считается ведущим ННН промысел, если известно, что вопреки правилам по сохранению рыбных запасов и управлению ими, применяемом в соответствующем промысловом районе, оно: 1) вело промысел без действующей лицензии, постановления или разрешения, выдаваемых государством флага или соответствующим прибрежным государством; 2) не выполнило своих обязательств по регистрации и представлению отчетности по вылову или данных, связанных с выловом, включая данные, передаваемые по спутниковой системе мониторинга судов; 3) вело промысел в закрытом районе, во время закрытого сезона без квоты либо после выбора квоты, либо за пределами закрытой глубины; 4) занималось специализированным промыслом запасов, на которые распространяется мораторий или промысел которых запрещен; 5) использовало запрещенное или не отвечающее требованиям орудие лова; 6) фальсифицировало или скрывало свою маркировку, опознавательные знаки или регистрацию; 7) скрывало, подделывало или уничтожало доказательства, касающиеся расследования; 8) препятствовало работе должностных лиц при выполнении ими обязанностей по проверке соблюдения принимаемых мер по сохранению рыбных запасов и управлению ими, или работе наблюдателей при выполнении ими обязанностей по наблюдению за соблюдением применяемых правил ЕС; 10) брало на борт, перегружало или выгружало рыбу непромыслового размера в нарушение действующего законодательства; 11) перегружало или участвовало в совместных рыбопромысловых операциях, осуществляло вспомогательную деятельность или повторно снабжало другие промысловые суда, идентифицированные как занимающиеся ННН промыслом, в частности, суда, включенные в Общеевропейский перечень судов, ведущих ННН промысел, или в перечень судов, ведущих ННН промысел, составляемый соответствующими РФМО; 12) осуществляло промысел в районе деятельности РФМО способом, несовместимым с правилами по сохранению рыбных запасов и управления ими, установленными этой организацией или противоречащим им, и носило флаг государства, которое не является участником указанной РФМО, или не сотрудничает с данной РФМО, как установлено этой организацией; 13) не имеет национальной идентификации и, следовательно, является судном, не имеющим национальности, как это определено Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г.

Регламент № 1005/2008 устанавливает порядок инспекции рыболовных судов (в том числе и судов третьих стран) в портах государств – членов ЕС и процедуру, применяемую в случае выявления нарушений (ст. 10–11).

Согласно ст. 12, ввоз в Сообщество рыбной продукции, полученной в результате ННН промысла, запрещен. Легальность добытой рыбы удостоверяется сертификатом на улов.

В соответствии с Регламентом №1005/2008, от всех государств флага требуется среди прочего выполнять свои обязанности, возложенные на них в соответствии с международным правом как на государство флага. Кроме того, если государства не выполняют правила, которые международное право устанавливает для них как для государства флага, прибрежных государств, государств порта или рынка, и отказывается сотрудничать с ЕС в усилиях по борьбе с ННН рыбным промыслом, то они рискуют оказаться в списке ЕС как несотрудничающие третьи страны и потерять возможность вести с ним рыбную торговлю. Ряд государств (Мозамбик, Новая Зеландия) сообщили о применении требований к сертификации в соответствии с вышеупомянутым постановлением ЕС в целях подтверждения законности улова.

ЕС периодически принимает санкции против государств, которые не борются с ННН промыслом, не имеют законодательство и технические средства для этой цели. Так, в ноябре 2012 г. Еврокомиссия предъявила Гвинее «желтую карточку» и предупредила о том, что она рискует стать «несотрудничающей страной в борьбе с ННН рыбным промыслом». После того как должные меры не были приняты, Гвинее показали в ноябре 2015 г. «красную карточку». После того как Гвинея осуществила меры по улучшению своей системы управления рыболовством в части противодействия ННН промыслу (приняты новые акты по предотвращению ННН промысла, усилена система санкций, улучшен контроль за деятельностью судов и т. д.). Еврокомиссия сняла санкции с Гвинеи. «После долгого процесса переговоров Гвинея показала реальные успехи в борьбе с незаконным промыслом», — сказал Еврокомиссар по охране окружающей среды, морским делам и рыболовству К. Велла. – «Мы поощряем их деятельность и предлагаем присоединиться к нашей продолжающейся работе, чтобы проводить ответственное управление океанами и рыболовством во всем мире»¹²².

В целях обеспечения адекватного применения российскими судами законодательства ЕС о борьбе с ННН промыслом Минсельхоз России приказом от 13 июля 2016 г. утвердил Административный регламент Росрыболовства по предоставлению государственной услуги по подтверждению документа о том, что переработанная в Российской Федерации рыбная или иная продукция из водных биоресурсов была получена из уловов водных биоресурсов, сопровождающихся сертификатом (сертификатами) на улов (уловы), выданным компетентными органами других стран. Этот регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых территориальными управлениями Росрыболовства, на территории осуществления полномочий которых находится перерабатывающий завод, а также устанавливает посредством взаимодействия между структурными подразделениями территориальных управлений Росрыболовства, их должностными лицами, взаимодействие территориальных управлений Росрыболовства с заявителями при предоставлении государственных услуг.

Для получения государственной услуги юридическое лицо или индивидуальный предприниматель должны обратиться с заявлением в предпринимательское управление Росрыболовства. Заявление и прилагаемые к нему документы должны быть зарегистрированы не позднее рыболовного дня, следующего за днем их поступления в территориальный орган. По регламенту, срок принятия решения по подтверждению документа о переработке не должен превышать 20 рабочих дней со дня регистрации заявления в территориальным управлением Росрыболовства, а сам документ должен быть выдан не позднее одного рабочего дня с момента подписания.

Исландия приняла Закон № 228 от 12 апреля 1998 г., касающийся рыбного промысла и переработки рыбы, осуществляемых иностранными судами в исключительной экономической зоне, запрещает выгрузку, перегрузку и продажу уловов в исландских портах с иностранных рыболовных судов, которые нарушили соглашения об использовании и сохранении живых морских ресурсов, участником которых является Исландия. Таким судам не могут предоставляться услуги в исключительной экономической зоне Исландии или исландскими портами.

Норвегия, в соответствии с постановлением Правительства № 1130 от 23 декабря 1994 г., отказывает в доступе в порты иностранным рыболовным судам, которые принимали участие в нерегулируемом промысле в районах открытого моря. Таким судам запрещается заниматься выгрузкой, перегрузкой рыбопродукции в порту.

В Норвегии 27 ноября 1998 г. учрежден так называемый черный список судов. В него включаются суда, которые занимались ННН промыслом в открытом море, в водах, находящихся под норвежской рыболовной юрисдикцией, а также суда, участвовавшие в рыбопромысловых операциях в нарушение мер регулирования, установленных РФМО или соответствующими договоренностями.

Черный список составлялся на основе собранной Департаментом рыболовства Норвегии информации. Он подлежит периодическому пересмотру. В него, помимо норвежских, включаются также и иностранные суда. В частности, в Норвежский черный список включен ряд судов, плавающих под российским флагом.

Если судно внесено в такой список, то ему будет отказано в ведении промысла или осуществлении транспортных операций в норвежской исключительной экономической зоне и в рыболовной зоне архипелага Шпицбергена и острова Ян Майен. Такое судно не может быть введено под норвежский флаг и не может быть зарегистрировано в любом норвежском порту.

Северная Америка.

Государства этого континента ведут борьбу с ННН промыслом на основе национальных планов, законов и нормативных правовых актов.

Например, в преамбуле Национального плана действий США по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла 2004 г. отмечается, что США будут по-прежнему в числе лидеров международного сообщества в их целях по борьбе с ННН промыслом. США активно участвовали в разработке МПД-ННН промысла и мер, принятых различными региональными организациями по управлению рыболовством. В плане отмечается, что США должны стремиться расширять количество взаимовыгодных соглашений, чтобы побудить государства, которые могут быть источником ННН промысла, соблюдать режим глобального сохранения ресурсов и управления ими.

Важным положением Национального плана США является раздел «Обязанности государства флага». В нем констатируется, что США несут ответственность за промысловую деятельность судов под американским флагом в соответствии с международным правом. Меры контроля за рыболовными судами могут быть реализованы путем: 1) регистрации рыболовных судов; 2) ведения реестра рыболовных судов; 3) выдачи разрешений на промысел.

Американский Закон Лейси 1990 г. (с дальнейшими изменениями) устанавливает жесткую уголовную и административную ответственность за ввоз на территорию США (и за перемещение по территории США) любых объектов животного мира и их частей, добытых или перемещаемых с нарушением национального законодательства США или законодательства страны происхождения объекта животного мира. Он определяет как незаконное действие любого лица, находящегося под юрисдикцией США, осуществляющего «импорт, экспорт, транспортировку, продажу, получение, приобретение, владение или покупку любой рыбы, выловленной, переработанной или проданной в нарушение каких-либо иностранных законов, договоров или положений». Официальные лица США успешно применяют Закон Лейси для преследования граждан США, которые участвуют в определенных формах ННН промысла.

Однако такое преследование осуществляется только тогда, когда обнаружена связь «между подозрительной деятельностью» и интересами США, например, когда рыба или рыбные продукты были отгружены, доставлены или использовались в любом месте, находящемся под юрисдикцией США.

В Национальном плане США большое внимание уделяется предотвращению промысла судами, не имеющими национальности.

В соответствии с разделом 37 Закона Магнусона — Стивенса о сохранении рыбных ресурсов и управлении ими, незаконными для любого лица США являются: нарушение какого-либо положения регулирующего международного соглашения по рыболовству, в котором участвуют США; отказ в допуске любого должностного лица на борт рыболовного судна для проведения расследования или инспекции; перевозка, продажа, покупка, импорт, хранение рыбы и рыбопродукции в нарушение законодательных актов; проведение промысла крупными дрифтерными сетями.

Этот закон также устанавливает перечень незаконного промысла для любого судна, не принадлежащего США.

Согласно Закону США о сохранении моратория на дрифтерный промысел 2007 г. ННН промысел включает в себя: а) рыболовную деятельность, которая нарушает меры по сохранению и управлению, вытекающие из международных соглашений по управлению рыболовством, в которых США являются участниками, включая ограничения на вылов, квоты, промысловое усилие, и уменьшение прилова; б) перелов рыбных ресурсов, распределяемых США, к которым не применяются международные меры по сохранению и управлению или запасов в районах, в которых не применяются меры РФМО или соглашений; в) рыболовная деятельность, которая неблагоприятно влияет на морские возвышенности, гидротермальные источники и холодноводные кораллы, расположенные за пределами зон национальной юрисдикции, в отношении которых нет применимых мер по сохранению и управлению, или в районах, где не применяются меры РФМО или соглашений¹²³.

27 октября 2010 г. Министерство торговли США утвердило Правила об обеспечении выполнения мер РФМО, касающихся судов, которые занимаются ННН промыслом. Согласно документу ННН промыслом является: промысел в конвенционном районе РФМО без соответствующего разрешения; осуществление без учета вылова или предоставление ложных отчетов; использование запрещенных орудий лова в нарушение принятых в РФМО мер; перевозка улова или участие в совместных операциях по снабжению или заправке в море судов, включенных в списки ННН промысла.

Правила определяют властные полномочия помощника директора Национального управления по изучению океана и атмосферы относительно принятых мер к судам, осуществляющим ННН промысел в районах деятельности РФМО. Эти Правила устанавливают запреты, применимые к судам, а также к лицам или организациям, попадающим под юрисдикцию США, которые имеют деловые отношения с вышеупомянутыми судами.

США одно из немногих государств, ведет системную борьбу с ННН промыслом путем контроля импортной рыбопродукции. Эта система предусмотрена в Законе Магнусона – Стивенса.

В июне 2014 г. был опубликован президентский меморандум, озаглавленный «Создание комплексных рамок для борьбы с ННН промыслом и мошенничеством в отношении морских живых ресурсов», в соответствии с которым создана целевая группа. Она получила задачу доложить президенту «Рекомендации по осуществлению всеобъемлющих рамок комплексной программы по борьбе с ННН промыслом и мошенничеством в отношении рыбопродуктов, поддерживающие те области, в которых существуют наибольшие проблемы». Такие рекомендации были представлены президенту через Национальный совет по океанам. Рекомендация №14 начала разработки программы прослеживаемости, основанной на оценке рисков, которая отслеживала бы и рыбные продукты, определенные как подверженные опасности ННН промысла или мошеннического оборота, от момента вылова до их поступления на американский рынок. Первым шагом, предпринятым в ответ на рекомендации №14 и 15, была идентификация тех видов, которые могут быть подвержены риску ННН промысла или мошеннического оборота. Вторым шагом в рамках предлагаемых мер стало определение списка тех данных и связанных с ним эксплуатационных требований, которые должны предоставляться в момент поступления на американский рынок импортируемой рыбы и рыбных продуктов тех видов, которые были определены в список повышенного риска. Требования о предоставлении отчетных данных будут применяться к отслеживаемым импортерам. Таковыми являются те, которые на основании таможенной декларации, поданной в таможенные органы и пограничную службу США, ввозят рыбу и рыбопродукты, определенные как находящиеся в зоне риска. Таможенные брокеры будут иметь право от имени их импортера и по его просьбе подавать такие данные. Это правило реализует раздел 301 (1) Закона Магнусона – Стивенса, который определяет, что импорт, экспорт, транспортировка, предоплата, получение, приобретение или покупка в ходе межгосударственной или внешнеторговой деятельности любой рыбы, вылавливаемой, получаемой, транспортируемой или продаваемой в нарушение любого иностранного закона или нормативного акта или какого-либо договора, как и мер по сохранению запасов, в которых США являются стороной является незаконным.

В список гармонизированных таможенных кодов для рыбы и рыбопродуктов, находящиеся в группе риска ведения ННН промысла и мошеннического оборота входят те, которые вылавливаются в исключительной экономической зоне Российской Федерации (треска, крабы, креветки, а также продукции из них).

Канада приняла в сентябре 2005 г. вторую редакцию Национального плана действий по борьбе с ННН промыслом.

Целью данного документа является: определение Плана Канады по предотвращению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла; описание политики Канады и законодательства, связанных с проблемой ННН промысла; и определение мероприятий по борьбе с этим явлением. В этом Плане отмечается, что основными угрозами для запасов в исключительной экономической зоне Канады и за ее пределами являются: промысел видов, находящихся под мораторием; превышение допустимого прилова для видов, находящихся под мораторием; превышение судами квот или количества рыбы, разрешеных к промыслу; утилизация и вылов молоди рыб; предоставление недостоверных сведений об уловах; промысел в районах, которые были закрыты для рыболовства; неэффективное управление со стороны государства флага своими судами в открытом море.

Национальный план действий содержит перечень мероприятий по борьбе с ННН промыслом в Атлантическом и Тихом океанах. В нем намечены меры по улучшению сбора и обмена информацией непосредственно и с помощью РФМО.

Согласно Закону Канады о защите прибрежных рыбных промыслов 1970 г. (разделы 3 и 4) это государство вправе отказать в доступе в порты судам, которые подрывали меры по сохранению живых морских ресурсов путем ведения рыбного промысла в нарушение правил рыболовства, принятых РФМО, членом которых является Канада.

Закон о рыболовстве 1985 г. (раздел 9) устанавливает основания для аннулирования лицензии на промышленное рыболовство. Раздел 61 данного нормативного правового акта определяет правовые основы для применения схемы сертификации уловов.

Тихоокеанский регион

Один из главных участников рыболовства в Тихом океане – Япония – содержит в своем законодательстве комплекс мер по борьбе с ННН промыслом. В частности, она запрещает тунцеловным ярусоловам, зарегистрированным в других государствах, заходить в свои порты, если они были замечены в ННН промысле¹²⁴.

В марте 2004 г. Японией был принят Национальный план действий по борьбе с ННН промыслом. Таким образом, это государство одним из первых закрепило в своем законодательстве требования, вытекающие из МПД-ННН промысла. План состоит из 7 глав и основан на положениях МПД-ННН промысла.

Согласно преамбулы Национального плана Японии подчеркивается, что это государство было одним из инициаторов разработки Кодекса ведения ответственного рыболовства ФАО 1995 г. и МПД-ННН промысла 2001 г. Также отмечено, что Япония является ответственным членом ФАО и ряда РФМО и следует принятым в этих организациях рекомендациям.

В Национальном плане Японии отдельное внимание уделено ответственности всех государств, задействованных в рыбном промысле; государственному контролю за рыболовными судами; сотрудничеству с другими государствами по борьбе с ННН промыслом; ответственности государства флага и государства порта; проведению научных исследований и обязательств Японии, вытекающих из участия этого государства в РФМО.

Национальный план действий Республики Корея по борьбе с ННН промыслом 2014 г. состоит из 11 глав и по структуре в основном соответствует МПД-ННН промысла.

В преамбуле к Плану говорится, что ННН промысел может подорвать рыболовство или серьезно нанести ущерб его запасам. Указано, что этот План является добровольным, однако, он включает существенные элементы обязательности как программа, единодушно одобряемая и оценивающая ННН промысел как важную проблему, требующую решения.

Во второй главе определяются цели и принципы этого Плана. Основополагающими целями являются: подготовка систематических мер в соответствии с МПД-ННН промысла; выполнение обязательств государств укреплять сотрудничество с соответствующими государствами по управлению рыболовством в борьбе с ННН промыслом.

Кроме того, в этой главе Плана содержатся определения таких ключевых понятий как «незаконный рыбный промысел «нерегистрируемый рыбный промысел» и «нерегулируемый рыбный промысел». Они по содержанию практически совпадают с аналогичными определениями ННН промысла.

Третья глава Плана определяет ответственность государств за ННН промысел. Республика Корея будет периодически инкорпорировать международные меры, в том числе и рекомендации региональных организаций по управлению рыболовством, в национальное законодательство.

В этой же главе приведена краткая таблица «Карательные меры против ННН промысла». Например, за промысел глубоководных видов рыб без разрешения виновное лицо может быть осуждено на срок до трех лет или приговорено к штрафу на сумму до 2 млн вон.

В июле 2013 г. Республика Корея приняла поправки к федеральному закону об океаническом рыболовстве, значительная часть которых посвящена предотвращению ННН промысла. Любое Корейское судно без разрешения или без регистрации не имеет права заниматься промысловой деятельностью в любом районе Мирового океана. Оно не должно вести промысел в местах, где он (промысел) запрещен или добывать запрещенные для вылова виды рыб. Оно не может вылавливать рыб меньших размеров, чем установлено правилами рыболовства. Браконьерской считается деятельность по оказанию помощи судам, нарушающим международные правила рыболовства. Судно не вправе скрывать информацию о своем местонахождении или о выловленных объектах.

По корейскому законодательству ННН промыслом считается оказание сопротивления международным инспекторам и наблюдателям в их передвижении, посадке, высадке, проверке на борту судна и в деловом общении с должностными лицами.

В соответствии с новой редакцией закона за ННН промысел установлена административная и уголовная ответственность. Так, за ННН промысел установлен штраф до 20 млн вон (примерно 20 тыс. долл. США). Виновное лицо может быть подвергнуто уголовному наказанию до 3 лет или штрафу 20 млн вон.

Особо стоит отметить законодательство Китая. В этом государстве действует Закон о рыболовстве 1985/93гг, который устанавливает правовые рамки деятельности китайских и иностранных рыболовных судов в национальных водах Китая. Закон обязывает иностранные суда перед входом в территориальные воды получать разрешение на такой заход в целях осуществления промысла или исследования ресурсов. Закон устанавливает требование об обязательности получения лицензии на ведение любого из вида промыслов в водах Китая, как для иностранных, так и для национальных судов. Статья 28 Закона является правовой основой для создания по единой схеме системы специально оборудованных портов (гаваней) для приема рыбной продукции. В этой же статье установлено, что уполномоченные административные органы должны осуществлять контроль за деятельностью портов, с целью поддержания в таких портах нормального порядка работы. Закон устанавливает обязанность уполномоченных местных органов по тщательному расследованию всех случаев продажи незаконно выловленной рыбы, а также устанавливает санкции за такую продажу. Также закон устанавливает санкции за незаконный промысел (в запрещенных районах, без лицензии, с нарушениями условий лицензии и проч.) и для иностранных рыболовных судов и для судов национального рыболовного флота.

Постановление Правительства КНР о регистрации судов 1994 г. определяет условия и порядок регистрации судов в Китайском реестре судов, а также органы, имеющие полномочия на осуществление такой регистрации. Особенность регистрации в том, что регистрируется не судно, а право собственности судовладельца на это судно (что способствует конкретной персонификации возможных нарушений) для того, чтобы зарегистрировать свое право на судно будущий судовладелец должен передать полную информацию об истории судна и его предыдущих владельцах. Также нужно указать информацию о совладельцах, если таковые имеются. Это Постановление запрещает наличие двойной регистрации возможных нарушений.

Австралия одна из первых приняла в 2004 г. Национальный план действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла. Он разработан в соответствии с МПД-ННН промысла 2001 г. и прошел широкое обсуждение со всеми заинтересованными лицами, включая непосредственно представителей рыбной промышленности. По словам Министра рыболовства Австралии Х. Макдональда, данный План является результатом компромисса всех сторон отрасли¹²⁵.

Структура и основные положения Плана соответствуют МПД-ННН промысла. Некоторые положения кратко описывают особенности рыболовства Австралии и проблемы в части, касающейся ННН промысла. Часть III данного акта обрисовывает в общих чертах применимые принципы по внедрению и обеспечению эффективности Национального плана, которые в основном трансформированы из п. 9 МПД-ННН промысла.

Части IV, V и VI Плана Австралии детализируют меры по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла на национальном уровне, что фактически полностью корреспондируется с МПД-ННН промысла.

Следует отметить, что деятельность Австралии по регламентации борьбы с ННН промыслом является достаточно активной. Как отмечает Х. Макдональд, «Австралия оправданно гордится своим глобальным лидерством в борьбе с ННН промыслом рыбы. Некоторые виды важных рыбных ресурсов Австралии находятся в опасности от противоправных действий национальных и международных преступные группировок. Мы продолжим призывать международное сообщество бороться с ННН промыслом, а государства флага тех судов, которые осуществляют ННН промысел, принимать в отношении таких судов соответствующие меры и налагать юридическую ответственность на судовладельцев»¹²⁶.

Новая Зеландия также в 2004 г. приняла Национальный план действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла.

Структура и содержание Национального плана Новой Зеландии идентичны МПД-ННН промысла. Он содержит общие меры, предназначенные для всех государств, а также специально направленные государствам флага, прибрежным государствам и государствам порта.

Многие положения Плана содержат обязательства, которые Новая Зеландия приняла на себя как участница международных договоров и член международных организаций.

Большое внимание в Национальном плане уделено ННН промыслу, осуществляемому за пределами вод, находящихся под юрисдикцией Новой Зеландии. В частности, указано, что поскольку в Новой Зеландии существует четкое и эффективное управление рыболовством в национальных водах, Национальный план предусматривает в основном меры по предотвращению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла, осуществляемого в открытом море, в котором режим управления менее развит.

Следует отметить, что Новая Зеландия имеет в высшей степени развитое законодательство в области рыболовства, которое включает в себя около 15 специальных законов, направленных исключительно на правовое регулирование рыболовства. Многие из этих нормативно-правовых актов предусматривают те или иные нормы, касающиеся борьбы с ННН промыслом.

Среди многосторонних актов, принятых в Тихоокеанском регионе, стоит упомянуть Казанскую декларацию по продовольственной безопасности экономик Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС), принятую 31 мая 2012 г. В этом документе содержатся положения, посвященные проблеме предотвращения ННН промысла (пп. 22–24).

Согласно документу государства — члены АТЭС осознают важность укрепления партнерства на двусторонней и многосторонней основе по борьбе с ННН промыслом и связанной с ним торговлей, так же как с разрушительными методами рыболовства.

В Декларации изложены основы борьбы с ННН промыслом и определена стратегия двустороннего сотрудничества в плане противостояния незаконному промыслу.

Регион Индийского океана

Шри-Ланка. Это государство приняло в 2013 г. Национальный план действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла.

Согласно документу, Шри-Ланка признает ННН промысел как серьезную угрозу рыбным запасам как в водах, находящихся под национальной юрисдикцией, так и за их пределами. Шри-Ланка сотрудничает с другими государствами непосредственно и в рамках РФМО (особенно Комиссии по тунцу Индийского океана (ИОТК)) в целях предотвращения, сдерживания и ликвидации ННН промысла.

Национальный план Шри-Ланки разработан на основе МПД-ННН промысла 2001 г., предусматривает меры для борьбы с ННН промыслом, осуществляемым рыбаками этого государства, как в водах Шри-Ланки, так и в водах других государств и открытом море, а также иностранными рыбаками в водах Шри-Ланки.

Данный акт гарантирует, что меры борьбы с ННН промыслом, предусмотренные в нем, совместимы с сохранением морских ресурсов и с защитой морской среды. Текст Плана был подготовлен после консультаций со всеми местными заинтересованными лицами: судовладельцами, рыбаками, торговцами рыбопродукцией, рыболовными инспекторами, сотрудниками правоохранительных органов, учеными и неправительственными организациями.

Согласно документу Национальный план Шри-Ланки вводит в действие соответствующие положения МПД-ННН промысла 2001 г. Большинство положений национального акта носят юридически обязательный характер, поскольку они основаны на нормах законодательства этого государства. Национальный план будет служить неотъемлемой частью управленческого механизма рыболовства Шри-Ланки.

Шри-Ланка готова сотрудничать с другими государствами, заключая соответствующие соглашения или договоренности в целях борьбы с ННН промыслом. Кроме того, если другое государство обратиться с просьбой о применении торговых мер в отношении рыбы или рыбопродукции, выловленной при помощи ННН промысла, то Шри-Ланка обеспечит принятие всех необходимых для этого мер, в соответствии с существующими договоренностями и международно-правовыми нормами.

Свой Национальный план действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла имеет Маврикий, принявший его в 2010 г. Национальный план этой страны соответствует всем другим рассмотренным выше аналогичным планам.

В целом стоит констатировать, что в настоящее время основная масса государств региона Индийского океана не приняла свои национальные планы.

Африканский регион

4 июня 2008 г. в Виндхуке (Намибия) состоялось совещание министров государств-членов Сообщества по вопросам развития юга Африки (САДК), на котором министры рыбного хозяйства прибрежных государств согласовали и подписали заявление с обязательством положить конец незаконному промыслу. В одной из принятых на совещании резолюций министры приняли на себя обязательства закрыть порты этих государств для всех нелегальных судов. В ходе этой встречи Министр рыбного хозяйства и морских ресурсов Намибии А. Ямбо следующим образом сформулировал проблему в ее региональном аспекте: «Нелегальный лов рыбы — это злодеяние, которое можно, без преувеличения, назвать одни из тягчайших экологических преступлений нашего времени. В этой связи мы, вполне возможно, окажемся последним поколением руководителей, имевших реальную возможность не допустить этой возмутительной практики и положить конец разорению Мирового океана и тем невзгодам, которыми оно чревато для наших людей»¹²⁷.

В начале 2009 г. в Мозамбике состоялся второй Региональный форум оперативных руководителей служб мониторинга, контроля и наблюдения, на котором были определены основные положения плана действий по борьбе с ННН промыслом, включая возможность усиления регионального центра мониторинга, контроля и наблюдения.

План действий САДК по борьбе с незаконным промыслом был принят на совещании министров 16 июля 2010 г. в Зимбабве.

Следует отметить, что некоторые государства Африканского континента приняли национальные планы действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла, однако их число невелико (Намибия, Сенегал, Камерун).

Средства борьбы с ННН промыслом

Международно-правовая практика выработала различные средства борьбы с ННН промыслом. Из них наиболее эффективными являются международные договоры, РФМО и меры по ограничению торговли рыбопродукцией. Изложим фактические данные об этих средствах.

Международные договоры

Правовые нормы о борьбе с ННН промыслом в той или иной степени закреплены во многих международных договорах, в том числе в Конвенции ООН 1982 г., Соглашении 1995 г., Соглашении 2009 г. и др.

Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. содержит в части VII раздел 2 «Сохранение живых ресурсов открытого моря и управление ими», который устанавливает правовой режим управления рыболовством в открытом море (т. е. за пределами 200-мильных исключительных экономических зон) и определяет виды и формы сотрудничества государств в сохранении морских живых ресурсов.

Конвенция 1982 г. обязывает государства принимать по отношению к своим гражданам меры в целях обеспечения сохранения живых ресурсов открытого моря. В этих целях соответствующие государства обязаны сотрудничать с другими государствами.

Данный международно-правовой акт содержит примерный перечень мер сохранения живых ресурсов открытого моря. Так, при определении размера ОДУ и установлении других мер по сохранению живых морских ресурсов открытого моря государства:

а) принимают на основе имеющихся у них наиболее достоверных научных данных меры с целью поддержания ими восстановления популяций вылавливаемых видов на уровнях, при которых может быть обеспечен максимальный устойчивый вылов, определяемый с учетом соответствующих экологических факторов, методов ведения рыбного промысла, взаимозависимости запасов, а также любых общерекомендованных международных минимальных стандартов, будь то субрегиональные, региональные или всемирные;

б) принимают во внимание воздействие на виды, ассоциированные с вылавливаемыми видами или зависимые от них, в целях поддержания или восстановления популяций таких ассоциированных или зависимых видов выше уровней, при которых их воспроизводство может быть подвергнуто серьезной опасности.

Заинтересованные государства обеспечивают, чтобы меры по сохранению и их осуществление не были ни по форме, ни по существу дискриминационными в отношении рыбаков любого государства.

Соглашение ООН 1995 г. о рыбных запасах

Из всех многосторонних договоров о международно-правовом управлении рыболовством, безусловно, наиболее авторитетным является Конвенция ООН 1982 г. В ней имеется ряд статей, которые касаются трансграничных рыбных запасов (ТРЗ) и далеко мигрирующих рыб (ДМР). Однако неспешная ратификация Конвенции 1982 г. морскими державами, а также принятие после одобрения этой конвенции очень важных международных документов, таких как Декларация по окружающей среде и развитию 1992 г., Стратегии управления и развития рыболовства 1984 г., Канкунской декларации по ответственному рыболовству 1992 г. и др. побудили ООН рассмотреть вопрос о разработке и принятии международного договора, развивающего «рыбные» разделы Конвенции 1982 г.

Цель Соглашения 1995 г. – обеспечить долгосрочное сохранение и устойчивое использование ТРЗ и ДМР посредством эффективного осуществления его положений.

Согласно документу государства, чьи суда ведут рыбный промысел в открытом море, принимают необходимые меры по обеспечению того, чтобы суда, плавающие под его флагом, соблюдали субрегиональные или региональные меры по сохранению и управлению и чтобы такие суда не занимались какой бы то ни было деятельностью, подрывающей эффективность таких мер.

Государство разрешает использование судов, плавающих под его флагом, для рыболовства в открытом море только в том случае, если оно способно эффективно нести свою ответственность за такие суда согласно Конвенции 1982 г. и Соглашению 1995 г.

Статья 18 Соглашения 1995 г. перечисляет следующие основные меры, подлежащие принятию государством в отношении судов, плавающих под его флагом: а) контроль за такими судами в открытом море с помощью рыболовных лицензий, разрешений или разрешительных свидетельств; б) установление правил, запрещающих судам заниматься промыслом без разрешений; в) учреждение национального реестра рыболовных судов, которым разрешено вести промысел в открытом море; г) требования о маркировке рыболовных судов и орудий лова; д) требования о регистрации и своевременном сообщении местоположения судна, улова видов, являющихся и не являющихся объектом специализированного промысла; е) требования о проверке улова видов; ж) мониторинг, контроль и наблюдение за судами, плавающими под его государство флагом.

Применительно к рыболовству в Соглашении 1995 г. закреплены нормы и принципы о соблюдении и обеспечении выполнения мер сохранения и управления рыбными запасами.

Соглашение 1995 г. налагает на государства, занимающиеся промыслом ТРЗ и ДМР, обязательства по обеспечению выполнения мер сохранения запасов и управления ими; незамедлительно и в полном объеме расследовать любые предполагаемые нарушения мер по сохранению и управлению. Оно требует от любого судна, плавающего под его флагом, предоставлять следственному органу информацию о местоположении судна, уловах, орудиях лова, рыболовных операциях. Удостоверившись в наличии достаточных оснований доказательств в отношении предполагаемого нарушения, государство передает долю своим властям на предмет незамедлительного возбуждения разбирательства в соответствии со своими законами, а в надлежащих случаях задерживает соответствующее судно.

В ст. 21 Соглашения 1995 г. определены эффективные направления субрегионального и регионального сотрудничества в обеспечении норм и правил, касающихся сохранения и управления рыболовством.

Соглашение ФАО 2009 г. о мерах государства порта

24 ноября 2009 г. Конференция ФАО одобрила специальный международно-правовой акт — Соглашение о мерах государства порта по предотвращению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла.

В преамбуле к Соглашению 2009 г. указывается на то, что меры государства порта являются действенным и экономически эффективным средством предотвращения, сдерживания и ликвидации ННН промысла. В соответствии со ст. 7 документа каждая сторона назначает порты, в которых суда могут запрашивать заход и публикует информацию о них.

Каждая сторона Соглашения 2009 г. предоставляет ФАО список назначенных ею портов, а ФАО придает данной информации надлежащую гласность. До выдачи иностранному судну разрешения на заход в порт, государство-участник вправе требовать предоставления в качестве минимального стандарта соответствующей информации (она перечислена в Приложении «А» к Соглашению).

После получения соответствующей информации судно подвергается проверке на предмет того, не занималось ли оно ННН промыслом или не поддерживало ли оно такой промысел. На основании полученной информации и установленных фактов, государство порта принимает решение о заходе в порт или об отказе на заход и сообщает об этом судну или его представителю.

Если судно зашло в один из портов государства-участника Соглашения 2009 г., то такое государство отказывает судну в соответствии со своим законодательством и международным правом в использовании данного порта для выгрузки, перегрузки, упаковки и переработки рыбы и для иного портового обслуживания, если сторона Соглашения 2009 г. имеет разумные основания полагать, что данное судно участвовало в ННН промысле или оно связано с деятельностью в поддержку такого промысла.

Государство порта вправе инспектировать любое судно. Его инспекторы могут проверить документацию судна, все соответствующие помещения, находящуюся на борту рыбу, сети и любые иные орудия лова, а также и оборудование. Результаты инспекции оформляются отчетом, который подписывается капитаном судна и инспектором.

Региональные организации по управлению рыболовством

На запрос Департамента по рыболовству и аквакультуре ФАО большинство РФМО ответили, что видят для себя основные вызовы в расширении ННН промысла, эффективном осуществлении мониторинга, контроле и наблюдении и избыточных добывающих мощностях рыбопромысловых флотов¹²⁸. Как справедливо отмечает ФАО, «РФМО находятся на переднем крае борьбы против ННН промысла»¹²⁹. Практически каждая из 30 таких организаций стремится принимать меры по противодействию ННН промыслу¹³⁰.

Принимаемые ими меры заключаются в следующем: содействие осуществлению информационно-разъяснительных программ; создание и ведение списков судов, ведущих ННН промысел (так называемые черные списки); разработка и осуществление систем документального оформления уловов; обеспечение выполнения государствами-членами рекомендаций по портовому контролю судов; укрепление систем мониторинга, контроля и наблюдения; более широкое применение методов инспектирования судов в районах промысла; охват всех судов (транспортных, промысловых и иных, вовлеченных в промысел) средствами наблюдения; улучшение обмена информацией; развертывание систем мониторинга судов.

Торговые меры

В качестве средства борьбы с ННН промыслом на международном уровне в последние годы активно используются торговые меры. Цель этих мер заключается в том, чтобы не допускать на международный рынок рыбу и рыбопродукцию, полученную посредством ННН промысла. Такие торговые меры могут включать запрет на продукцию из государств, чьи суда были замечены в подрыве мер по сохранению рыбных запасов и управлению ими, или отказ от отдельных поставок, не имеющих требуемой документации, подтверждающей их законное происхождение. Вне сомнения, торговые меры могут быть эффективными, поскольку примерно 37% общемирового улова рыбы поступает в международную торговлю. Однако, как предупреждает ФАО, при их применении следует соблюдать осторожность для обеспечения того, чтобы они не создавали ненужных или неоправданных барьеров в торговле¹³¹.

Торговые меры против ННН промысла включают в себя два главных компонента. Первый состоит из административных процедур, связанных с торговыми мерами (определение компетентного органа, разработка систем отслеживания, порядок конфискации рыбопродукции и т. д.). Второй компонент касается разработки национальных механизмов для осуществления контроля и обеспечения соблюдения законов, положений и мер по сохранению и управлению.

Согласно МПД-ННН промысла, государства обязаны принять все необходимые меры в соответствии с международным правом, которые бы не позволили осуществлять торговлю рыбой или ее импорт на их территорию, пойманной судами, которые были идентифицированы соответствующей РФМО как занимающиеся ННН промыслом. Торговые меры должны применяться в соответствии с международным правом, включая принципы ВТО и осуществляться справедливым, открытым и недискриминационным образом.

Государства-импортеры, покупатели, потребители, поставщики оборудования, банкиры, страховщики, работники других служб и общественность должны знать об отрицательных последствиях заключения сделок с судами, участвующими в ННН промысле.

По мнению профессора Университета г. Осло (Норвегия) О. Стокке, использование торговых мер по борьбе с ННН промыслом в Северо-восточной Атлантике превратилось из одностороннего отказа в выгрузке рыбы, выловленной за пределами квот, определенных международными соглашениями в Схему контроля и принуждения в рамках НЕАФК. Международные торговые правила не ограничивают такое развитие, в основном за счет успешного управления взаимодействием между международными системами управления ресурсами и торговыми режимами. Государства отстаивают цели управления ресурсами, что ограничивается принятием положений, устанавливающих нормативную иерархию, или же используют различные средства для адаптации ННН мер к «экологическому окну» глобального торгового режима. Дело в том, что региональные государства ввели торговые ограничения только тогда, когда неограничивающие или менее ограничительные меры не смогли обеспечить такую совместимость, как это произошло с постепенным переходом от односторонних к многосторонним мерам и повышением прозрачности, открытости и обеспечения целевого участия. Ни одна из этих функций не снижает эффективность региональных торговых мер; они минимизируют противоречия с торговыми обязательствами и в значительной степени увеличивают вклад в борьбу с ННН промыслом в Северо-Восточной Атлантике¹³².

По мнению сотрудников ОЭСР С. Уптона и В. Виталиса, существует одна серьезная потенциальная проблема, связанная с реализацией торговых мер применительно к рыболовству. Это их соответствие правилам Всемирной торговой организации (ВТО). Чтобы считаться соответствующей праву ВТО, любая торговая мера должна быть: недискриминационной (в частности, в отношении применения их к третьим лицам); транспарантной, т. е. прозрачной; непосредственно связанной с политикой «сохранения исчерпаемых природных ресурсов»¹³³.

В соответствии со ст. 2.1 Соглашения по техническим барьерам в торговле, члены ВТО обеспечивают применительно к техническим регламентам, чтобы товарам, импортируемым с территории любого члена, предоставлялся режим не менее благоприятный, чем тот, который предоставляется подобным товарам национального происхождения и подобным товарам, происходящим из любой другой страны. Статья 2.2 этого Соглашения закрепляет, что члены ВТО должны обеспечивать, чтобы технические регламенты не разрабатывались, не принимались или не применялись таким образом, чтобы создавать или приводить к созданию излишних препятствий в международной торговле¹³⁴.

Традиционным взглядом на торговые меры, которые применяются посредством связанных с рыболовством многосторонних соглашений, является то, что они будут соответствовать критериям ВТО. Они должны быть прозрачными, недискриминационным и непосредственно связанными с политикой сохранения природных ресурсов. Однако, как часто происходит с вопросами права ВТО, ситуация состоит немного иначе. В Комитете по торговле и окружающей среде (КТОС), развивающиеся страны в частности, подняли общие вопросы о торговых мерах, применяемых в рамках многосторонних соглашений по окружающей среде. Они утверждали, что в таком случае они могут быть использованы против не являющихся Сторонами, но являющимися членами ВТО, что может нарушить положения о недискриминации в рамках Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ). Более того, некоторые торговые меры (в том числе запрет на перегрузку (перевалку) и запрет на импорт), которые применяются в рамках многосторонних договоров, считаются граничащими с вседозволенностью, в частности после рассмотрения ряда вопросов, возникших в ходе рассмотрения спора по делу о рыбе-мече между Чили и ЕС как потенциально нарушающих ГАТТ.

В настоящее время не известно ни одного случая оспаривания какой-либо из торговых мер, применяемых в целях сохранения морских живых ресурсов. Более того, Секретариат ВТО пришел к выводу, что торговые меры, применяемы в АНТКОМ и ИККАТ, могут считаться примером целесообразного и соответствующего принципам ВТО (т. е. недискриминационного) использования торговых мер в многосторонних природоохранных соглашениях¹³⁵.

Генеральная Ассамблея на своей 69-й сессии в ноябре 2004 г. призвала государства и соответствующие РФМО разработать, сообразуясь с международным правом, более эффективные меры по выяснению происхождения рыбы и рыбопродуктов, чтобы у государств-импортеров была возможность установить, не добыта ли рыба и рыбопродукция способом, подрывающим международные меры по сохранению и управлению, согласованные в соответствии с международным правом. Государства должны принимать сообразно с международным правом необходимые меры, которые способствовали бы недопущению попадания в международную торговлю рыбы и рыбопродукции добытых способом, подрывающим применимые меры по сохранению и управлению рыболовством.

Например, в декабре 2009 г. в Чили были введены новые требования в отношении импорта продукции из водных биоресурсов. Для импорта требуется свидетельство о законном происхождении продукции и подтверждение того, что импортируемые виды были выловлены или приобретены в соответствии с национальными и международными правилами, применяемыми в стране происхождения, а в случае рыбопродуктов — что использованные виды или сырье и процесс их производства соответствует международным требованиям.

В США были приняты правовые нормы, в соответствии с которыми это государство требует от государств флага судна прекращения ННН промысла. Отсутствие каких-либо шагов со стороны такого государства может привести к запрету в отношении импорта определенных рыбопродуктов в США.

США довольно часто применяют односторонние торговые меры в отношении государств, которые нарушают установленные правила промысла. Например, в конце июля 2011 г. США заявили о готовности ввести запрет на импорт исландской рыбы и продукции, изготавливаемой из нее в США. Как заявил министр торговли США Г. Лок, американское законодательство позволяет ввести торговые санкции на неограниченный срок в отношении любого государства, которое увеличивает промысел биологических ресурсов, находящихся на грани исчезновения. В данном случае Исландия без согласия Международной китобойной комиссии увеличила квоту на промысел китов¹³⁶.

Российская Федерация также в своем законодательстве принимает меры по ужесточению ответственности за незаконный вывоз водных биологических ресурсов. В частности. Правительство Российской Федерации приняло 13 сентября 2012 г. Постановление «Об утверждении перечня стратегически важных товаров и ресурсов для целей статьи 226.1 Уголовного кодекса Российской Федерации» № 923. Этот документ приравнял нелегальный экспорт водных биоресурсов к контрабанде. В Перечень стратегически важных товаров и ресурсов для целей статьи 226.1 Уголовного кодекса РФ включены рыба, ракообразные, моллюски и прочие водные беспозвоночные. За незаконное перемещение этих водных биоресурсов через таможенную границу Таможенного союза или Государственную границу РФ виновному лицу грозит лишение свободы на срок до 12 лет.

Регламент ЕС о предупреждении, сдерживании и ликвидации ННН промысла 2010 г. позволяет государствам-членам Сообщества запрещать импорт рыбы, если она: не сопровождается сертификатом на улов; выловлена судном, которое было замечено в занятии ННН промыслом; выловлена судном, включенным в перечень ЕС, касающийся ННН промысла; выловлена судном, плавающим под флагом не сотрудничающей третьей стороны.

В соответствии с Регламентом, рыбная продукция (и первичная, и переработанная) может ввозиться на территорию ЕС только при наличии сертификата. Этот сертификат должен быть подтвержден компетентными органами, и, если это необходимо, другими документами, предусмотренными схемой сертификации для конкретных случаев. В случае ввоза в ЕС или вывоз из ЕС рыбной продукции, проработанной в любой третьей стране, такая продукция должна сопровождаться декларацией, в которой должны содержаться все данные о получении улова и его дальнейшей транспортировке и переработке (название судна, флаг, номер авиарейса, номер авианакладной, национальность автотранспорта и его регистрационные номера, контейнеры и прочие транспортные документы).

Примечательно, что с 15 января 2017 г. в ЕС увеличен срок предоставления сертификатов на улов. Компании, осуществляющие обработку и хранение рыбопродукции, выгружаемой в портах Европейского союза, стали получать уведомления от местных органов власти в области рыболовства. В письмах говорится о требованиях к обязательному предоставлению сертификата на улов за трое суток до захода судна в порт¹³⁷.

Одной из торговых мер является применение Системы документирования улова. Она представляет собой современный рыночный метод регулирования рыболовства. Полноценное применение такой системы может лишить производителей ННН продукции рынка сбыта, а, соответственно, и дохода, получаемого от продажи такой продукции. тем самым такая система устранит экономические предпосылки осуществления ННН промысла.

Эти торговые меры применяются в отношении импорта, поступающего из вод в пределах действия национальной юрисдикции (речь идет об исключительных экономических зонах), а также из открытого моря. Кратко изложим меры некоторых РФМО по ограничению торговли.

Так, ИККАТ в 1995 г. приняла меры, которые могут привести к запрету на импорт синего тунца и меч-рыбы из государств-членов в случае, если они превышают свое ограничение на вылов указанных видов в течение двух последовательных периодов управления (Рекомендация 96-14). В 2000 г. ИККАТ запретила импорт большеглазого тунца из одного государства-члена и из четырех государств, не являющихся членами ИККАТ. В рамках программы Статистической документации по синему тунцу все члены ИККАТ должны требовать, чтобы каждая импортируемая ими партия синего тунца сопровождалась документами, заведенными государством флага судна, проводящего добычу такого тунца.

ИОТК разработала программу статистической документации для большеглазого тунца. С 1 июля 2002 г. члены ИОТК должны требовать, чтобы весь импорт большеглазого тунца на их территории сопровождался статистической документацией, которая составлена по образцу статистической документации ИККАТ для синего тунца (Резолюция 01/06).

В 2007 г. АНТКОМ одобрила Систему документации уловов для патагонского и атлантического клыкача, которые подвергаются чрезмерной эксплуатации, в том числе из-за ННН промысла. Эта система направлена на то, чтобы позволить каждому государству-члену АНТКОМ определить происхождение клыкача, выгруженного на его территории, импортируемого или экспортируемого с нее, и определить был ли этот клыкач пойман в зоне действия Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г. Чтобы обеспечить выполнение этих решений, государства флага выдают документы на улов судам, которым они дали разрешение на лов клыкача в зоне АНТКОМ и вне ее зоны.

Каждое судно должно заполнить документ об улове, включающий каждый улов клыкача, который оно выгружает или перегружает и должно сообщить своему государству флага подробную информацию о своем рейсе и уловах, выгрузках и перегрузках. Государство флага должно затем определить, соответствует ли предоставленная информация о выгрузке или перегрузке улова его разрешению на ведение промыла. Если информация является достоверной, то государство флага передает судну уникальный подтверждающий номер, который судно вводит в документ об улове. Заполненные документы об улове сопровождают партии пойманного клыкача, куда бы они не направлялись.

Еще одним средством борьбы с ННН промыслом может стать маркировка орудий лова. В последнее время в рамках ФАО всерьез обсуждается вопрос о необходимости разработки соответствующего международного документа, который бы закреплял требования по маркировке орудий лова.

Такая маркировка может служить инструментом в борьбе против ННН промысла, позволяя контролирующим органам отслеживать, как используются рыболовные снасти в их водах, и кто их использует. В настоящее время в некоторых государствах существуют требования относительно маркировки орудий лова, однако отсутствуют какие-либо международные нормы, руководства или иные положения, касающиеся требований в отношении тех орудий лова, которые применяются судами в открытом море.

Для решения этой проблемы ФАО инициировала консультативный процесс, направленный на разработку Международных технических руководящих принципов по маркировке орудий лова. Первоначальный проект такого документа обсуждался в ходе совещания экспертов, прошедшего в штаб-квартире ФАО в г. Риме в апреле 2016 г. На 32-й сессии КОФИ в июле 2016 г. государства-участники подчеркнули важность разработки Международных технических руководящих принципов и призвали Департамент рыболовства и аквакультуры ФАО созвать техническое консультативное совещание экспертов по разработке указанного документа с тем, чтобы одобрить его на 33-й сессии КОФИ в 2018 г.

§2. Роль государства флага судна в предотвращении
ННН рыбного промысла

Генеральная Ассамблея ООН в своей резолюции 70/75 от 8 декабря 2015 г., касающейся обеспечения устойчивого рыболовства, признала необходимым «укреплять в нужных случаях международно-правовую базу межправительственного сотрудничества, в частности, на субрегиональном и региональном уровнях, в деле управления рыбными запасами и борьбы ННН рыбным промыслом сообразно с международным правом».

Ведущая роль государства флага судна в предотвращении ННН промысла предусмотрена в следующих основополагающих международных договорах, и прежде всего в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., Соглашении ООН о трансграничных рыбных запасах и запасах далекомигрирующих видов 1995 г., Соглашении ФАО по открытому морю 1993 г., а также рекомендательных актах ФАО.

Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.

Общие обязанности государства флага предусмотрены в Конвенции ООН 1982 г. В соответствии со ст. 94 этого международно-правового акта каждое государство должно эффективно осуществлять в административных, технических и социальных вопросах свою юрисдикцию и контроль над судами, плавающими под его флагом. Каждое государство в частности: а) ведет регистр судов с указанием названий судов, плавающих под его флагом, и их данных, кроме тех судов, которые исключены из общепринятых международных правил вследствие их небольших размеров; б) принимает на себя в соответствии со своим внутренним правом юрисдикцию над каждым судном, плавающим под его флагом, а также и над его капитаном, офицерами и экипажем в отношении административных, технических и социальных вопросов, касающихся данного судна.

Каждое государство определяет условия предоставления своей национальности судам, регистрации судов на его территории и права плавать под его флагом. Суда имеют национальность того государства, под флагом которого они имеют право плавать. Между государством и судном должна существовать реальная связь. Каждое государство выдает соответствующий документ судам, которым оно предоставляет право плавать под его флагом.

Таким образом, во-первых, государство обязано осуществлять свою юрисдикцию и контроль над судами, плавающими под его флагом; во-вторых, оно должно осуществлять такой контроль эффективно т. е. действенно, реально и результативно; в-третьих, государство обязано осуществлять контроль во всех без исключения областях; в-четвертых, одним из средств контроля и юрисдикции является национальный регистр судов; в-пятых, юрисдикция государства флага распространяется не только на судно, но и на его капитана, офицеров и экипаж, в целом.

Соглашение ООН о трансграничных рыбных запасах и запасах далекомигрирующих видов 1995 г.

Обязанности государства флага в отношении рыболовных судов детализированы в Соглашении 1995 г.

Согласно ст. 18 этого Соглашения государство принимает необходимые меры к обеспечению того, чтобы суда, плавающие под его флагом, соблюдали субрегиональные и региональные меры по сохранению и управлению и чтобы такие суда не занимались какой бы то ни было деятельностью, подрывающей эффективность таких мер.

Государство обязано разрешать использование судов, плавающих под его флагом, для рыболовства в открытом море только в том случае, если оно способно эффективно нести свою ответственность за такие суда согласно Конвенции 1982 г. и Соглашению 1995 г.

В данной статье Соглашения 1995 г. перечислены меры, подлежащие принятию государством в отношении своих судов. Эти меры включают: а) контроль за такими судами в открытом море с помощью рыболовных лицензий, разрешений или разрешительных свидетельств в соответствии с любыми примененными процедурами на субрегиональном, региональном или всемирном уровне; б) установление правил с целью: оговорить сроки применения и условий лицензий; запретить рыбный промысел в открытом море судам, которые не имеют надлежащих лицензий или разрешений; предписать судам, ведущим рыбный промысел в открытом море, постоянно иметь на борту лицензию; обеспечить, чтобы суда не занимались ННН промыслом; учреждение национального реестра рыболовных судов, которым разрешено вести промысел в открытом море; г) требования о маркировке рыболовных судов и орудий лова для опознания; д) требования о регистрации и своевременном сообщении местоположения судна, улова, видов, являющихся и не являющихся объектом специализированного промысла, промыслового усилия и других соответствующих промысловых данных в соответствии с субрегиональными, региональными и всемирными стандартами сбора таких данных; е) требования о проверке улова видов являющихся объектом специализированного промысла, с помощью таких мер, как программы использования наблюдателей, инспекционные схемы, отчеты о выгрузке, наблюдение за перевалкой и мониторинг выгружаемых уловов, рыночная статистика; ж) мониторинг, контроль и наблюдение за такими судами, их промысловыми операциями; з) регулирование перевалочных операций в открытом море в целях обеспечения того, чтобы не подрывалась эффективность мер по сохранению и управлению.

В части VI этого Соглашения перечислены меры по соблюдению и обеспечению выполнения государством флага мер по сохранению и управлению. Государство флага обязано обеспечивать выполнение таких мер независимо от того, где происходят нарушения. Оно обязано незамедлительно и в полном объеме расследовать любые предполага мые нарушения субрегиональных или региональных мер по сохранению и управлению. Санкции, применяемые в случае нарушений, должны быть достаточно строгими.

Соглашение ФАО по обеспечению выполнения мер по международному сохранению и управлению рыболовными судами в открытом море 1993 г.

Следующим международно-правовым договором, в котором закреплены обязанности государства флага, является Соглашение ФАО 1993 г. по открытому морю.

Согласно ст. III государство-участник обязано предпринять любые такие меры, которые необходимы для обеспечения того, чтобы рыболовные суда, уполномоченные нести его флаг, не занимались бы никакой деятельностью, которая подрывает эффективность мер по сохранению и управлению. В частности, ни одно государство не должно разрешать любому рыболовному судну, уполномоченному нести его флаг, вести промысел в открытом море, если только оно не имеет на это разрешения соответствующего органа или органов данного государства. Рыболовное судно, имеющее такое разрешение, должно вести промысел в соответствии с условиями разрешения на промысел.

Ни одно государство не должно выдавать разрешения ни одному рыболовному судну, ранее зарегистрированному на территории другого государства, о котором известно, что оно уже подорвало эффективность международных мер по сохранению и управлению, применяемых при ведении рыболовства в открытом море, если только оно не удовлетвор но тем, что: а) любой период запрещения другим государством на ведение промысла в открытом море такому рыболовному судну, истек; и б) ни одно разрешение такому рыболовному судну на ведение промысла в открытом море не было аннулировано другим государством в течение последних трех лет.

Каждое государство – участник Соглашения должно обеспечить, чтобы все рыболовные суда, уполномоченные нести его флаг, предоставляли такую информацию по своим операциям, какая может быть необходимой для того, чтобы дать возможность стороне Соглашения выполнять свои обязанности, включая, в частности информацию, касающуюся района промысла, уловов и выгрузок.

Соглашение предусматривает наказание виновных в соответствии с национальным законодательством и лишения нарушителей выгоды, проистекающей от их незаконной деятельности.

Помимо международных договоров обязанности государства флага закреплены в ряде источников «мягкого права».

Кодекс ведения ответственного рыболовства 1995 г.¹³⁸

Данный акт содержит раздел «Обязанности государства флага» (ст. 8.2). Такому государству надлежит обеспечивать, чтобы ни одно промысловое судно, имеющее право плавать под его флагом, не вело промысел в открытом море или в водах, находящихся под юрисдикцией других государств, если только такое судно не получило регистрированное свидетельство и разрешение на промысел от компетентных органов. Такие суда должны иметь на борту регистрированное свидетельство и разрешение на промысел.

Рыболовные суда, имеющие разрешение на промысел в открытом море или в водах под юрисдикцией государства иного, чем государство флага, должны быть: а) маркированы в соответствии с единообразными и общепринятыми в международной практике системами маркировки судов — такими, как «Стандартные спецификации и требования на маркировку и идентификацию рыболовных судов» ФАО; б) орудия лова должны быть маркированы в соответствии с национальным законодательством с тем, чтобы можно было определить владельца этих орудий лова.

Добровольные руководящие принципы ФАО в отношении действий государства флага

Государства флага должны принимать меры принуждения в отношении рыболовных судов, имеющих право плавать под их флагом, и которые уличены в нарушении соответствующих правил по сохранению живых ресурсов и управлению ими.

Впервые вопрос о необходимости разработки документа о критериях действий государства флага был поднят на 27-й сессии КОФИ ФАО в 2007 г. В частности, КОФИ отметил, что ряд государств-членов ФАО не выполняют своих обязательств по контролю над судами, плавающими под их флагом и, тем самым, не участвуют в должной мере в предупреждении, сдерживании и ликвидации ННН промысла. Многие государства-члены предложили выработать критерии действий государств флага и изучить возможность применения санкций против судов под флагом, не отвечающих этим критериям государств.

В дальнейшем Генеральным директором ФАО было принято решение о созыве Технического консультативного совещания экспертов по разработке такого документа, которое провело три сессии с 2011 по 2013 г. в штаб-квартире ФАО (г. Рим)¹³⁹. В результате текст был согласован и на 31-й сессии КОФИ в 2014 г. документ, получивший название «Добровольные руководящие принципы ФАО в отношении действий государства флага 2014 г.» был одобрен.

Он состоит из шести разделов: Заявление о целях и принципах; Сфера применения (география, суда); Критерии оценки соблюдения; Порядок проведения оценки; Содействие соблюдению требований государствами флага и меры, препятствующие практике несоблюдения ими этих положений; Сотрудничество с развивающимися странами и оказание им помощи с целью укрепления потенциала.

В ходе работы Технического консультативного совещания выявился целый ряд проблем, которые получили неоднозначную оценку делегаций государств. Особую дискуссию вызвал п. 3 «География» раздела II «Сфера применения». При обсуждении делегации разделились на две группы: первую составили те, которые настаивали на применение критериев оценки действий государства флага только для открытой части Мирового океана за пределами зон национальной юрисдикции (прежде всего, государства Южной Америки, в частности, Аргентина, Бразилия, Чили); вторую группу — делегации тех, кто полагал, что критерии должны распространяться на все морские пространства, включая зоны прибрежных государств (в частности, Россия, ЕС, Канада, Норвегия, США). Поскольку делегации разделились на два лагеря, переговоры проходили сложно и медленно. В результате была принята формулировка, в которой отражено, что документ применяется к рыбному промыслу и связанным с промыслом видам деятельности в морских районах за пределами национальной юрисдикции, а также в пределах национальной юрисдикции государства флага или прибрежного государства с их согласия.

Как было указано выше, в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. (ч. VII), Соглашением ООН 1995 г. о рыбных ресурсах запасах (ст. 22), Соглашением ФАО по открытому морю 1993 г. (ст. III) и другими международными договорами государства флага несут главную ответственность за предупреждение, сдерживание и ликвидацию ННН промысла.¹⁴⁰

Однако современные масштабы ННН промысла в Мировом океане свидетельствует о том, что государства флага недостаточно эффективно выполняют свою обязанность. Ряд государств флага имеют недостаточно политической воли. Они позволяют рыболовным судам быть зарегистрированными на своих территориях и плавать под своим флагом без принятия каких-либо простейших шагов, необходимых для контролирования рыбопромысловой деятельности этих судов.

Основную проблему, в том числе для России, создают суда, плавающие под «удобными» флагами. Например, в 2013 г. на Дальнем Востоке было задержано 60 судов за ведение ННН промысла, из них 38 – под «удобным» флагом, которые осуществляли незаконную добычу краба на континентальном шельфе России¹⁴¹.

Как уже было отмечено, позицию по распространению сферы действия критериев на все морские акватории высказывали также США, Норвегия, Европейский союз и ряд других стран.

Норвегия еще в 1998 г. создала «черный» список, в который включаются иностранные суда, которые нарушили правила рыболовства в норвежских водах или в районах деятельности региональных организаций по управлению рыболовством.

ЕС в ноябре 2012 г. впервые опубликовал перечень государств, неэффективно борющихся с ННН промыслом. В него вошли Белиз, Камбоджа, Фиджи, Гвинея, Панама, Шри-Ланка, Того, Вануату. Странам, включенным в перечень, будет запрещено осуществлять поставку рыбопродуктов в Союз, участвовать в совместных промысловых операциях и договорах фрахтования судов государств-членов Европейского союза. Данная мера предпринята с целью принятия упомянутыми государствами законодательных мер в отношении своих судов, ведущих ННН промысел, в соответствии с требованиями международных актов.

Конгресс США в январе 2013 г. утвердил перечень государств, суда которых участвуют в ННН промысле, а именно: Республика Корея, Испания, Колумбия, Эквадор, Гана, Мексика, Панама, Танзания и Венесуэла. Этим странам направлены официальные уведомления с требованием незамедлительно привести деятельность своих судов в соответствии с требованиями региональных организаций по управлению рыболовством, в которых участвует США. Как только устанавливается, что то или иное государство имеет суда, занимающиеся ННН промыслом, США будут вести работу с указанной страной и стимулировать ее к принятию исправительных мер для решения проблемы ННН промысла. Отсутствие каких-либо шагов со стороны установленных стран для борьбы с ННН промыслом может приводить к запрету в отношении импорта определенных видов рыбопродукции в США.

Генеральная Ассамблея ООН в своей резолюции 70/75, которая была принята на ее 70 сессии 8 лекабря 2015 г., призвала государства самостоятельно и через РФМО или договоренности составляли или обстоятельнее вели «позитивные» или «негативные» списки судов, занимающихся промыслом в акваториях, которые подведомственны соответствующим РФМО договоренностям, чтобы содействовать соблюдению мер по сохранению и управлению и обнаруживать продукцию, полученную путем ННН рыбного промысла и высказывается за повышение кодификации между всеми государствами и РФМО и договореностями в деле обмена этой информацией и ее использование с учетом форм сотрудничесва с развивающимися государствами, предусмотренных в ст. 25 Соглашения ООН 1995 г. о рыбных запасах.

Как представляется, целесообразно было бы также разработать принудительные меры к государствам, которые не принимают никаких мер к своим судам, осуществляющим ННН промысел в исключительной экономической зоне, континентальном шельфе другого государства или в открытом море.

Свою позицию по географическому охвату проекта документа о действиях государства флага отдельно высказала Норвегия¹⁴². Это государство с самого начала разработки проекта предложила максимально широкую географию охвата, с тем, чтобы они распространялись на все морские пространства. По мнению Норвегии, цель критериев действий государства флага состоит в том, чтобы бороться с ННН промыслом и связанной с ним деятельностью. Ядро глобальной проблемы ННН промысла – это иностранные суда, незаконно входящее в воды, находящиеся под юрисдикцией развивающихся государств, которые не имеют возможность или средства бороться с ними, и фактически крадут их рыбу. Таким образом, крайне важно, чтобы критерии распространялись на те морские пространства, которые находятся под юрисдикцией других государств, отличных от государства флага.

Норвегия поддерживает идею, направленную на сотрудничество между государствами флага и прибрежными государствами. Последние в таком случае получат возможность защитить свои суверенные права.

В связи с этим Норвегия предложила распространить действие документа на все морские пространства, которые находятся вне юрисдикции государства флага.

Кроме того, Норвегия предложила внести в текст проекта положение, что критерии действий государства флага могут также распространяться на морские районы в пределах национальной юрисдикции государства флага, если они являются зоной действия региональных организаций по управлению рыболовством, в соответствии с положениями соглашений, на основании которых созданы такие организации и которые применяют меры по управлению и сохранению рыбных ресурсов.

Помимо этого, в ходе обсуждения на Техническом консультативном совещании некоторые сложности были с принятием п. 4 «Суда» раздела II «Сфера применения». Российская делегация высказалась за распространение действия документа о критериях действий государства флага на все суда, обслуживающие рыбопромысловый комплекс, используемые для рыболовства, включая приемотранспортные и вспомогательные суда. Данное предложение было поддержано большинством государств и принципиальных возражений высказано не было. В то же время несколько развивающихся государств настаивали на исключении их этого перечня судов, осуществляющих лов рыбы для поддержания собственного существования («кустарное рыболовство»). В результате это предложение было принято и включено в текст документа.

Еще одним важным аспектом Технического консультативного совещания был вопрос о проведении оценки выполнения государством флага положений документа (п. 45 раздела IV «Порядок проведения оценки»). На повестке дня остро стояли две проблемы: кто может проводить такую оценку и каким образом она может осуществляться.

Делегация Российской Федерации выступила с предложением о закреплении в тексте возможности оценки по инициативе другого (например, прибрежного) государства через РФМО, иначе эффекта от разрабатываемого документа не будет. Такую позицию поддержали делегации ЕС и Сенегала. Однако многие другие участники Совещания заявили, что они категорически против проведения такой оценки. Делегация Аргентины при поддержке Чили, Бразилии, Ирана, Эквадора заявила, что оценка должна проводиться исключительно по просьбе государства флага, поскольку это затрагивает его суверенное право. В свою очередь Ангола настаивала исключительно на самооценке государства флага.

В результате длительных дебатов участвующие стороны согласовали возможность проведения оценки соблюдения требований документа, указав, что в тех случаях, когда государство флага принимает решение о проведении внешней оценки, ему рекомендуется пригласить какую-либо компетентную многостороннюю организацию или какое-либо иное государство по желанию государства флага.

Кроме того, на Техническом консультативном совещании делегации государств по-разному рассматривали вопрос о возможности наложения санкций за нарушение судами правил рыболовства в зонах прибрежных государств (п. 42 документа). Делегации Аргентины и Республики Корея высказались за невозможность наложения двойных санкций за одно и тоже нарушение и предложили закрепить возможность наложения санкций только государством флага. Делегат от Анголы выразил озабоченность в отношении того, что положения данного пункта могут привести к возникновению ситуации, когда появится риск вторичного привлечения к ответственности за одно и то же преступление, в связи с чем прибрежное государство не сможет налагать санкцию за нарушение, за которое уже была введена санкция государством флага.

Представители России подчеркнули, что необходимо предусмотреть возможность наложения санкций и со стороны прибрежного государства, и со стороны государства флага, поскольку в том случае если судно-нарушитель не было остановлено, досмотрено или арестовано, государство флага при получении соответствующей информации от прибрежного государства должно наказывать такое судно. Это позиция основана на том, что суда иностранных государств, нарушающих правила рыболовства прибрежного государства, далеко не всегда удается задержать кораблями береговой охраны, и они благополучно для себя избегают ответственности за ведение ННН промысла.

В свою очередь представитель Департамента рыболовства и аквакультуры ФАО пояснил, что данный пункт проекта не должен вызывать озабоченности, поскольку: государство флага и прибрежное государство будут применять свои соответствующие законы для наложения санкций за нарушения; элементы, составляющие нарушения, как правило, будут различными в силу законов прибрежного государства и законов государства флага, и таким образом, речь будет идти о различных санкциях; в конечном итоге национальное законодательство будет определять, должны ли национальные суды применять санкции за нарушения, которые, как представляется, уже были предметом санкций, введенных другими государствами.

После обмена мнениями делегациями государств и представителем ФАО было согласовано, что прибрежные государства в соответствии со своим законодательством могут вводить санкции как до, так и после введения государством флага санкций за нарушение.

Генеральная Ассамблея ООН в своей резолюции 70/75 от 8 декабря 2016 г. призвала к тому, чтобы, сообразуясь с международным правом, государства самостоятельно и в рамках РФМО и договоренностей, в которых они участвуют, осуществляли всеобъемлюшие меры по мониторингу, контролю и наблюдению и схемы по соблюдению действующих норм и обеспечению их выполения либо вводили такие меры и схемы там, где их нет, с целью наладить надлежащую структуру, способствующую соблюдению согласованных мер по сохранению и управлению, а также настоятельно призвала повысить координацию между всеми соответствующими государствами, РФМО и договоренностями по этим вопросам.

При разработке Добровольных руководящих принципов отчетливо проявилось расхождение позиций государств по вопросам разделения ответственности государства флага и прибрежного государства при работе судов в зонах прибрежных государств, особенно по частно-правовым контрактам. Кроме того, все сессии Технического консультативного совещания показали, что по многим вопросам позиции развитых и развивающихся стран существенно расходятся.

Так, развитые страны через механизм оценки действий государства флага пытаются создать дополнительные рычаги для ограничения допуска на свои рынки рыбопродукции, добытой с использованием ННН промысла, которая негативно сказалась бы на конкурентоспособности своих рыбопромысловых компаний и производителей рыбной продукции.

Развивающиеся страны, в основном экспортирующие морские живые ресурсы и продукцию, изготовленную из них, в свою очередь не заинтересованы в возможности применения торговых и иных мер государствами-импортерами в отношении их продукции, добытой посредством ННН промысла.

На всех сессиях Технического консультативного совещания обращало на себя внимание отсутствие делегаций Гондураса, Панамы, Камбоджи, Сьерра-Леоне и некоторых других стран, предоставляющих «удобные» флаги для рыбопромысловых судов. Те же, кто присутствовал не некоторых сессиях (например, Либерия в 2013 г.), вели себя крайне пассивно.

Проблемы эффективного контроля за судами, плавающими под «удобными» флагами всегда была в центре внимания Генеральной Ассамблеи ООН. В своей последней программной резолюции о рыболовстве, принятой на 70-й сессии 8 декабря 2015 г., отмечается, что между государственными и рыболовными судами должна быть реальная связь, и настоятнльно призывает государства с открытыми регистрами эффективно контролирует все рыболовные суда, плавающие под их флагами, как это предписано международным правом или же прекратить открытую регистрацию рыболовных судов.

Добровольные руководящие принципы 2014 г. предусматривают тесное сотрудничество между государством флага и прибрежным государством по вопросам принятия мер в отношении судов-нарушителей (пп. 39–43).

В заключение кратко изложим практику государств по осуществлению обязанностей государства флага.

В настоящее время ряд государств: Австралия, Латвия, Намибия, Новая Зеландия, США, Эквадор и др., а также ЕС имеют законодательство, которое предусматривает строгий контроль за рыболовными судами, плавающими под их флагом, что является эффективным средством борьбы с ННН промыслом.

В законодательство Австралии, ЕС, Канады, Латвии, Малайзии, Марокко, Мексики, Намибии, Никарагуа, Новой Зеландии, Норвегии, Перу, США, Суринама, Уругвая, Фиджи и Эквадора инкорпорированы соответствующие положения международных договоров и решений РФМО, касающиеся обязанностей государства флага, в том числе: обязанность вести регистр плавающих под их флагом рыболовных судов, которым разрешено заниматься промыслом в открытом море; обязанность требовать наличия промысловых лицензий на такую деятельность; ограничения на орудия лова; обязательное представление сообщений об уловах; контроль за перевалкой, включая запрет на перевалку в море; требование иметь Систему мониторинга судов (СМС) и др.

Марокко, Новая Зеландия, Норвегия, США и Фиджи приняли законодательные акты, запрещающие плавающим под их флагом судам оказывать поддержку тем, кто занимается ННН промыслом. Такое законодательство в ближайшее время будет также принято ЕС, где подготовлен проект соответствующего регламента.

В законодательстве Канады, Марокко, Норвегии и Эквадора закреплено, что суда, плавающие под их флагом, прежде чем вести промысел в районах под национальной юрисдикцией иностранных государств, должны получать национальные разрешения, а также разрешение от соответствующих иностранных государств.

ЕС запрещает переход рыболовных судов под флаг государства, которое замечено в ведении ННН промысла, или государства, которое не участвует в Соглашении ООН 1995 г. или в Соглашении ФАО 1993 г.

Австралия, ЕС, Канада, Малайзия, Марокко, Мексика, Намибия, Никарагуа, Новая Зеландия, Норвегия, Перу, США, Таиланд, Уругвай, Фиджи и Эквадор в законодательные акты включили положения, которые обязывают свои суда соблюдать правила РФМО по сохранению и управлению. Норвегия запрещает судам, плавающим под ее флагом, заниматься рыболовством в районах, попадающих под юрисдикцию РФМО, в которых она участвует. Аналогичный запрет действует в Новой Зеландии, если только в консультации с соответствующими РФМО не устанавливается, что подобная деятельность не будет подрывать меры по охране живых морских ресурсов.

В Австралии, ЕС, Намибии, Новой Зеландии, Таиланде, Норвегии и ряде других учреждены «белые» и «черные» списки судов, занимающихся промыслом в районах, подведомственных соответствующим РФМО, и выявляют рыбопродукцию, полученную путем ННН промысла. Эти государства, а также Норвегия приняли меры к совершенствованию сотрудничества между членами РФМО в деле взаимного обмена информацией и ее использования, а также повышения эффективности этих списков, а Австралия включает в них сведения о вспомогательных судах, которые снабжают и дозаправляют рыболовные суда, занимающиеся ННН промыслом, информацию о предыдущих и нынешних собственниках судов, в том числе о выгодоприобретающих владельцах, а также фотографии судов.

Многие государства, а также ЕС выступают за разработку в рамках ФАО комплексного Глобального реестра судов¹⁴³, о котором будет подробно изложено в § 3 данной главы.

Как представляется, законодательство и практика ряда государств по выполнению своих обязанностей в части предотвращения ННН промысла заслуживает более детального исследования и использования их позитивного опыта при разработке дополнений к ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 2004 г., который систематически предусматривается и дополняется.

В докладе Генерального секретаря ООН, составленного по результатам анализа материалов по обзору Соглашения ООН 1995 г. о рыбных запасах (23–27 мая 2016 г. Нью-Йорк), отмечается, что одной из основных проблем в области рыболовства по-прежнему остается обеспечение выполнения государствами флага своих обязаннойстей. По мнению Генерального секретаря ООН, несмотря на определенный достигнутый прогресс, необходимо полагать дальнейшие усилия для осуществления или укрелдения эффективного контроля со стороны государства флага, в том числе путем применеия критериев и процедур самостоятельной оценки, изложенных в Добровольных руководящих принципах ФАО в отношении действий государства флага в том числе путем применения критериев и процедур самостоятельной оценки, изложенных в этом документе. Кроме того, Генеральный секретарь ООН отметил, что, хотя руководящие принципы обладают солидным потенциалом, мало что известно о том, применяются ли они государствами или РФМО на практике. Возможно, потребуется более серьезная и масштабная приверженность эффективному осуществлению оценки выполнения государствами флага своих обязанностей, как это регламентируется в руководящих принципах, а также разработка мер для решения сохраняющихся проблем, связанных с тем, что государства флага не выполняют свои обязанности.

§ 3. Глобальный реестр рыбопромысловых судов — эффективное средство предотвращения ННН рыбного промысла

Необходимость принятия Глобального реестра рыбопромысловых судов, рефрижераторных транспортных судов и судов снабжения

Двумя основными проблемами борьбы с ННН промыслом являются отсутствие возможности получения базовой информации о судах и недостаточная транспарентность в отношении собственности, наличия разрешительных документов и деятельности. Доступность информации о судне намного затруднит и удорожит нелегальную деятельность и повысит вероятность обнаружения браконьерского судна. Главной задачей Глобального реестра является предоставление большего объема информации в целях предупреждения, сдерживания и ликвидации ННН промысла.

Как справедливо отметил помощник генерального директора ФАО — директор департамента рыболовства и аквакультуры ФАО А. Матиесен, Глобальный реестр «задуман как глобальный ответ на глобальную проблему, как всеобъемлющая база данных, содержащая базовую идентификационную информацию о судах, которая легко доступна и открыта для расширения за счет добавления новых идентификационных модулей в будущем»¹⁴⁴.

Впервые вопрос о необходимости разработки Глобального реестра рыбопромысловых судов, рефрижераторных транспортных судов и сдов снабжения был рассмотрен на Конференции министров, ведающих вопросами рыболовства 12 марта 2005 г. в штаб-квартире ФАО (г. Рим).

В принятой на этом мероприятии Декларации о незаконном, неучтенном и нерегулируемом промысле отмечается, что министры призывают ввести в ФАО полный глобальный учет рыболовных судов, включая суда доставки продукции в замороженном виде и суда снабжения, включающий имеющиеся сведения о преимущественном владении при условии соблюдения требований о конфиденциальности в соответствии с национальными законами.

Следует обратить внимание на то, что министры предложили включить в Глобальный реестр не только промысловые суда, но и рефрижераторные транспортные суда и суда снабжения. Они сочли, что более широкий охват необходим вследствие той роли, которую играют эти суда в обеспечении деятельности связанной с ННН промыслом, ибо перегрузка в море дает возможность владельцам судов «отмывать» свой улов и скрывать его незаконный характер. Министры также отметили, что деятельность, связанная с ННН промыслом, охватила все регионы и все сферы рыбного хозяйства, начиная с масштабного промысла в открытом море и заканчивая легким кустарным промыслом.

В соответствии с рекомендациями Римской декларации 2005 г. КОФИ ФАО в 2007, 2008 и 2009 гг. принял решение о созыве консультативных совещаний экспертов по подготовке проекта нормативного правового акта о Глобальном реестре.

«Глобальный реестр видится как работающая по принципу «одного окна» глобальная база данных открытого доступа… Этот Реестр должен рассматриваться не как обособленное орудие, а как часть пакета мер по борьбе с ННН промыслом», — считает А. Матиесен¹⁴⁵.

Генеральная Ассамблея ООН в своей программной резолюции 70/75 от 8 декабря 2015 г. относительно устойчивого рыболовства одобрила работу ФАО по разработке Глобального реестра рыбопромысловых судов, рефрижераторных транспортных судов и судов снабжения, включая ее усилия по обеспечению ее эффективности с точки зрения затрат, и призывает государства в том числе через РФМО и договоренности, предоставлять необходимые данные для Глобального реестра. Далее Генеральная Ассамблея одобрила применение судами опознавательных знаков ИМО.

Разумеется, учреждение и ведение Глобального реестра является вопросом техническим. Однако при этом возникает немало и правовых проблем. Укажем на некоторые из них.

Цель и содержание Глобального реестра

На 27-й сессии КОФИ в 2007 г. был рассмотрен доклад группы экспертов-консультантов, и по его итогам одобрена разработка концепции всеобъемлющего глобального реестра рыболовных судов.

28-я сессия КОФИ в 2009 г. поддержала разработку Глобального реестра. Комитет подчеркнул необходимость включения в реестр всех данных о действующих судах, которые имеются в соответствующих РФМО.

На своей 29-й сессии в 2012 г. КОФИ согласился с тем, что ННН промысел продолжает оставаться глобальной опасностью для долгосрочного управления рыболовством и сохранения морских экосистем. Было рекомендовано Департаменту рыболовства и аквакультуры продолжить работу над Глобальным реестром и признано необходимым продолжить работу по уточнению некоторых терминов, которые должны быть включены в Глобальный реестр. КОФИ предложил Секретариату ФАО разрабатывать Глобальный реестр в плотном взаимодействии с другими организациями, в частности, с ИМО и соответствующими РФМО.

Целью Глобального реестра является повышение прозрачности отслеживания судов и их деятельности. Более того он должен стать механизмом, который обеспечит эффективное взаимодействие всех остальных средств (инструментов) борьбы с ННН промыслом. Таким образом, программа по созданию Глобального реестра сможет обеспечить интегрированный подход к решению сразу трех задач: 1) разработка такой системы информирования, которая позволит своевременно и оперативно получать все необходимые для пресечения ННН промысла данные; 2) повышение осведомленность в отношении судов и их деятельности; 3) повышение возможностей государств и региональных организаций в деле преодоления ННН промысла.

История океанического промысла подтверждает немало случаев, когда суда, пользуясь ситуацией отсутствия качественной информации, меняли идентификационные номера, флаги, наименования, радиопозывные и не несли за это никакой ответственности. Большинство этих случаев имели место в Западной Африке и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Крайне ограниченный доступ к информации и идентификационным данным судна также затрудняют для соответствующих структур прибрежных государств, государств порта и РФМО своевременно установить законность происхождения выгружаемой с судна рыбной продукции или подлинность предъявляемой лицензии (сертификата). Таким образом, отсутствие базовой транспарентности может рассматриваться как один из основополагающих факторов, обуславливающий все негативные аспекты современного рыболовства, такие как ННН промысел, избыточные промысловые мощности флота.

В материалах Фонда справедливой окружающей среды (Enviromental Justice Foundation – EJF) приводятся следующие случаи браконьерского промысла, ставшие возможными по причине недостаточности информации о судах.

7 декабря 2011 г. EJF задокументировал судно, ведущее промысел тралом в одной миле от берега, в водах, где глубина менее 10 метров. Судно вело промысел в прибрежной зоне, что слало причиной выхода из строя многих единиц рыболовного оборудования местных рыбаков. EJF установил, что это было судном «KUMMYEONG 2» под флагом Республики Корея, аккредитованное на экспорт выловов в ЕС. После того, как EJF отправил запрос Правительству Сьерра-Леоне, власти приказали судну зайти в порт для проведения расследования. Однако вместо прибытия в порт судно покинуло страну, высадив граждан Сьерра-Леоне (членов экипажа и наблюдателя) в Гвинее.

Представители EJF прибыли в Гвинею в марте 2012 г. и установили, что судно «KUMMYEONG 2», стоит на якоре в одной миле от порта Конакри. Наименование на судне было уже другое «CONOSU». Также был изменен и радиопозывной сигнал. EJF подготовил отчет о деятельности переименованного судна, которое снова вело промысел в прибрежной зоне Гвинеи, которая зарезервирована для использования маломасштабного (кустарного) промысла и снова разрушало промысловые орудия прибрежных общин. «KUMMYEONG 2» имело ИМО номер, который, однако не был размещен на борту судна. Органы власти, которые были причастны к выдаче разрешений, сертификатов на уловы и прочей документации были уверены, что имеют дело с вполне законопослушным судном.

В декабре 2012 г. рыболовное судно, обозначенное «LIAN RUN 32» было арестовано береговой патрульной службой в водах Сьерра-Леоне. Когда инспекторы зашли на борт судна, то они заметили, что название и позывные судна написаны свежей краской. Номера ИМО судно не имело. На борту были обнаружены боксы с названиями «LIAN RUN 22» и «LIAN RUN 23». Было установлено, что «LIAN RUN 32» — это перегрузочное судно. Обладание таким статусом давало судну ряд преимуществ перед той лицензией, держателем которой оно было. В то же время было установлено, что другое судно, называющее себя «LIAN RUN 32», несколькими днями ранее находилось в порту Фритаун, ожидая получения лицензии. После детального опроса, капитан судна с фальсифицированным наименованием объяснил, что был проинструктирован компанией судовладельцем, о том, что должен поступить таким образом, с тем, чтобы была возможность пользоваться лицензией другого судна.

«LUCKY EVER» и «LUCKY 101» — это два рефрижераторных судна, принадлежащие корейской компании «LUCKY TRADING», базирующееся в Лас-Пальмасе (Испания).

В 2006 г. EJF задокументировал, что рефрижераторное судно «BINAR 4», несущее панамский флаг, вело незаконные перегрузочные операции в ИЭЗ Гвинеи. «BINAR 4» — это бывшее наименование судна «LUCKY 101». Переименование произошло в 2009 г., судно также сменило и свой панамский флаг на флаг Сьерра-Леоне. В ходе инспекции на судне было установлено, что судно «LUCKY 101» неоднократно поддерживало суда, о которых достоверно известно, что они занимались несанкционированной промысловой деятельностью в водах Сьерра-Леоне, забирая уловы для выгрузки в портах и последующей продажи. Позднее в 2012 г. судно было обнаружено уже под гвинейским флагом¹⁴⁶.

По нашему мнению, Глобальный реестр поможет странам принимать обоснованные решения о том, какие суда следует рассматривать как представляющие высокую степень угрозы, и каким из них должны быть предоставлены флаги, лицензии на рыболовство и доступ в порты.

Реестр станет также неотъемлемой частью эффективной имплементации Соглашения ООН о мерах государства порта 2009 г. ввиду представления сотрудниками порта проверенной информации о судне, которую они могут получить в ходе инспекций.

Кроме того, возрастает интерес к Глобальному реестру и со стороны участников процесса поставок морепродуктов, многие из которых все чаще предпринимают шаги по установлению принадлежности и деятельности судов, которые поставляют им рыбу с тем, чтобы убедиться, что они не замешаны в ННН промысле или злоупотреблениях со стороны экипажей.

Глобальный реестр может оказать серьезное влияние на весь сектор промышленного рыболовства, помогая осуществлять руководство и информирование о решениях, принятых на национальном уровне о том, возможно ли разрешить судну использовать национальный флаг, или получить лицензию на рыбную ловлю.

Помимо этого, в более масштабном измерении, наличие открытого доступа к записям о рыболовных судах будет способствовать установлению количественного и качественного состава рыболовных флотов различных стран. Отсутствие информации такого рода мешает разрабатывать и принимать эффективные меры управления рыболовством.

Создание Глобального реестра является сложной задачей, так как общее количество судов в мире насчитывает около 4,72 млн единиц¹⁴⁷.

В связи с этим было решено, что формирование базы данных Глобального Реестра должно проходить в три этапа:

1. На первом этапе в Глобальный Реестр должны быть внесены все суда, валовая вместимость которых более или равна 100 брт или длина которых более или равна 24 метра.

2. На втором этапе в базу данных будут внесены все суда вместимостью от 50 до 100 брт и длинной от 18 до 24 метров.

3. На третьем этапе в реестр будут внесены все оставшиеся суда.

Для предупреждения, сдерживания и ликвидации ННН требуется принятие комплексного подхода и сотрудничества на глобальном, региональном, национальном и местном уровнях. Необходимо на международном уровне разработать такие меры контроля, которые позволят отрезать все пути поступления на рынок рыбной продукции, полученной в результате ННН промысла. Такие меры должны быть введены на каждом этапе производственной цепи, начиная с изъятия водных биологических ресурсов из среды их обитания и заканчивая поступлением рыбной продукции к конечному потребителю. Также необходимо обращать внимание на такие аспекты как соблюдение трудовых прав, безопасность мореплавания и другие социально-экономические факторы.

Глобальный реестр является наиболее надежным способом создания механизма сбора информации и станет эффективным инструментом в борьбе с ННН промыслом. Ключевым компонентом этого механизма будет Уникальный судовой идентификатор (UVI), который будет гарантировать получение надежной и проверенной информации о каждом судне и обеспечивать прозрачность их деятельности. Он должен стать несменяемым и должен будет оставаться с судном на весь срок его эксплуатации, даже в случае смены флага, собственника, названия и т. д.

В целях более эффективной борьбы с ННН промыслом Глобальный реестр должен включать в себя не только промысловые, но также и транспортные рефрижераторные суда и суда снабжения, что обеспечит прозрачность таких операций, как перегрузка и снабжение на море.

Большой вклад в становление концепции Глобального реестра внесло Техническое консультативное совещание ФАО по определению структуры и стратегии разработки и применения Глобального реестра судов, состоявшееся в штаб-квартире ФАО в г. Риме 8–12 ноября 2011 г.

Техническое консультативное совещание обсудило исключительно важный вопрос относительно того, следует ли включать в Глобальный реестр все рыболовные суда, либо включать в него суда на основании согласованных критериев — например, длина и/или водоизмещение. Было принято во внимание, что для некоторых государств окажется затруднительным получение необходимой информации в отношении кустарных судов, определяемых в законодательстве стран-членов, с тем, чтобы включить эти суда в реестр.

Участники Технического консультативного совещания рекомендовали включить в Глобальный реестр все суда с водоизмещением ≥10 брт либо 10 брт, а также суда, длина которых ≥ 12 м, отметив при этом, что потребуется поэтапное применение этого положения при должном учете параметров малых судов меньших размеров.

На упомянутом совещании большое внимание было уделено одобрению уникального судового идентификатора для Глобального реестра. Его участники обсудили различные варианты разработки Уникального судового идентификатора для всех судов. Было рекомендовано, чтобы присвоение номера Уникального судового идентификатора всем судам было поручено компетентному органу. Далее было рекомендовано уделить должное внимание параметрам судов меньшего размера и необходимости сбора достаточной информации с тем, чтобы обеспечить применение уникального идентификатора к судам меньшего размера¹⁴⁸.

При определении минимума информации, который требуется предоставить для применения модели Уникального судового идентификатора в рамках Глобального реестра, совещание отметило, что различные государства имеют неодинаковый потенциал в плане представления всей необходимой информации. Было отмечено также то, что используя ряд имеющихся источников, было рекомендовано разработать конкретные критерии для боле крупных судов. Однако в отношении судов меньшего размера потребуются другие критерии. Совещание рекомендовало ФАО разработать отдельные критерии для упрощенного применения Уникального судового идентификатора в отношении судов меньшего размера совместно с государствами-членами ФАО и компанией IMS-Fairplay.

Участники Технического консультативного совещания рекомендовали в будущем представить в Глобальный реестр информацию способствующую выполнению основной задачи – борьбе с ННН промыслом, а также с учетом сохраняющейся необходимости развития потенциала государств-членов там, где в этом имеется потребность.

Национальное законодательство о регистрации морских судов

Анализ зарубежного законодательства свидетельствует о том, что в ряде стран приняты нормативные акты о регистрации судов длиной 24 метра и более. Причем, процедура такой регистрации во многом совпадает с требованиями Кейптаунского соглашения о безопасности рыболовных судов 2012 г. Ниже приводятся основные данные о процедуре внесения судов в государственный реестр (регистр) ряда крупнейших рыбопромысловых держав. Структура этих реестров во многом совпадает с требованиями проекта Глобального реестра.

Австралия. Регистрация судов в Австралии осуществляется Австралийской службой по регистрации судов на основании Закона о регистрации судов 1981 г. В 1991 г. данная служба была объединена со Службой по безопасности мореплавания и входит в ее структуру в качестве отдела. Основная цель данного закона – закрепление условий регистрации судов в Австралии, а также предоставление австралийского флага и австралийского торгового флага в аренду в соответствии с обязательствами Австралии по Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.

Указанная служба осуществляет регистрацию прав собственности на суда, выдачу свидетельств, а также занимается вопросами, связанными с ведением Журнала непрерывной регистрации истории судна.

Согласно австралийскому законодательству, регистрации подлежат суда длиной свыше 24 метров, а также суда, совершающие зарубежные рейсы, за исключением особо оговоренных в законе случаев (суда длиной менее 24 метров, правительственные суда, рыболовные суда, прогулочные суда). Регистрация осуществляется в двух регистрах: Общем реестре и Международном судовом реестре (AISR). Данная система аналогична той, которая применяется в Норвегии (см. ниже).

Зарегистрировать судно в Общем реестре могут граждане Австралии или юридические лица, созданные по австралийскому праву, в случаях, если будет подтверждено, что судно находится в собственности гражданина или граждан Австралии; если больше половины акций судна принадлежат австралийцам; если судно находится в совместной собственности, при этом большинство владельцев являются австралийцами.

Регистрация в Международном судовом реестре (AISR) допускается для судов, находящимся в собственности или под управлением Австралии и занимающихся преимущественно международной торговлей, то есть осуществляющих международные рейсы на протяжении не менее, чем половины от каждого календарного года. Международной торговлей считается перевозка грузов в порты или из портов Австралии, а также транзитные проходы через австралийские территориальные воды. Не могут быть включены в AISR некоммерческие суда; суда, длиной до 24 метров; суда, осуществляющие перевозку преимущественно между портами Австралии; суда, в отношении которых не был заключен коллективный договор между владельцами и экипажем судна.

Заявку на регистрацию можно подать в Бюро регистрации в Канберре или в любом офисе Службы безопасности мореплавания Австралии. Документы могут быть представлены лично или отправлены по почте.

Канада. Регистрация судов в Канаде осуществляется на основании Закона о судоходстве Канады 2001 г. Сама регистрация судов и выдача лицензий осуществляется Министерством транспорта Канады, Главное управление которого располагается в г. Оттаве.

Согласно законодательству Канады, в этой стране предусмотрены два вида реестров: Канадский реестр судов и Реестр малых судов, а также установлена система выдачи лицензий для малых судов без внесения их в реестр.

Обязательная регистрация в Канадском реестре судов предусмотрена для судов, водоизмещением свыше 15 брутто тонн, используемые в коммерческих целях (в том числе государственные суда), владельцами которых являются граждане Канады; лица, постоянно проживающие на территории Канады, и компании, зарегистрированные на территории Канады (при условии, если судно не зарегистрировано в реестре иностранного государства, если оно не является прогулочным судном и находится в собственности «квалифицированного персонала»).

Кроме того, возможна регистрация в Канадском реестре прогулочных судов, судов, принадлежащих компаниям, осуществляющим деятельность на территории Канады на основании законодательства Канады или провинции Канады (в том числе дочерние компании), а также, если судно находится во владении и пользовании лица по договору, согласно условиям которого, данное судно перейдет в собственность этого лица по окончании действия этого договора.

Кроме того, в Канадском реестре судов могут временно регистрироваться суда, строительство которых осуществляется на территории Канады.

В Канадском реестре малых судов регистрируются суда с водоизмещением не более 15 брутто тонн, используемых в коммерческих целях, мощность двигателей на которых не превышает 10 лошадиных сил (7,5 кВт); речные паромы; принадлежащие правительству государства; суда с мощностью двигателей свыше 10 лошадиных сил. Кроме того, регистрация в таком реестре возможна (даже если на судно не распространяются обязательные условия регистрации) в случае, если владельцу необходимо иметь порт приписки для своего судна или иметь возможность заложить судно в ипотеку.

Кроме того, Законом о судоходстве Канады 2001 г. предусмотрена выдача лицензий частным судам, используемым для досуга, мощность двигателя на которых не должна превышать 10 лошадиных сил, без обязательного занесения в реестр (лицензия «Pleasure craft»). Для судов, в отношении которых осуществляется выдача такой лицензии, возможна (но не обязательна) регистрация в Канадском реестре судов. Регистрация в Канадском реестре судов может потребоваться в случае, если необходимо иметь постоянный порт приписки, получить возможность доказать факт владения судном или же возможность заложить судно в ипотеку.

В случае нарушения условий об обязательной регистрации судна, Закон о судоходстве Канады 2001 г. предусматривает наложение крупного денежного штрафа.

Кипр. Правовое регулирование регистрации судов на Кипре осуществляется на основании свода законов, принятых с 1963 г.

Судно может быть зарегистрировано в судовом реестре Кипра при условии если:

1) более чем 50% акций судна принадлежат:

a) гражданам Кипра или

b) гражданам ЕС не проживающим постоянно на Кипре, но назначившим своего уполномоченного представителя в Республике Кипр, или

2) 100% акций судна принадлежат одной или более корпорациям, зарегистрированным и действующим:

a) в соответствии с законодательством Республики Кипр, имеющим зарегистрированный офис в Республике, или

b) в соответствии с законом любой другой страны