Ю.В. Благов

Местное самоуправление в Российской Федерации в условиях муниципально-правовой реформы

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.553(075.8)

ББК 67.401я73

Б68

Автор:

Благов Ю. В.

Рецензенты:

Костюков А. Н. – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий кафедрой государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского;

Маслов К. В. – кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского.

В монографии исследуются актуальные проблемы проходящей в России муниципально-правовой реформы. Исследованы место органов местного самоуправления в системе органов публичной власти, генезис взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в России. Сделан вывод о непоследовательной государственной политике в данной сфере, постепенном встраивании органов местного самоуправления в вертикаль государственной власти (на примерах новых организационных моделей местного самоуправления и трансформации принципа выборности органов и должностных лиц местного самоуправления).

Законодательство приводится по состоянию на сентябрь 2016 г.

Предложены различные варианты постепенного возвращения к конституционной модели организации местного самоуправления. Также рассмотрены теоретические и практические проблемы разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления, разработаны предложения по совершенствованию существующего правового регулирования.

УДК 342.553(075.8)

ББК 67.401я73

© Благов Ю. В., 2017

© ООО «Проспект», 2017

Предисловие

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» начал подвергаться серьезным изменениям начиная с 2004 г., т. е. фактически с момента его принятия. Поправки следовали одна за другой, и уже к 2012 г. общее число внесенных в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. изменений превысило 200. Наиболее значительные изменения были направлены на постепенное лишение местного самоуправления самостоятельности с помощью таких рычагов, как расширение компетенции местного самоуправления без передачи соответствующих финансовых ресурсов; лишение муниципалитетов налоговых доходов и превращение их таким образом в дотационные публично-территориальные образования; активное внедрение в муниципально-правовую практику организационной модели «сити-менеджер» (совет-менеджер); введение в федеральное законодательство института удаления главы муниципального образования в отставку, что обеспечило настоящее противостояние глав субъектов РФ и глав муниципалитетов на протяжении последних нескольких лет.

Но принятие и реализация Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» и Федерального закона от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» положили начало радикальным изменениям в сфере местного самоуправления.

В монографии исследованы место органов местного самоуправления в системе органов публичной власти, генезис взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в России. Проанализировано реформирование института организационных моделей местного самоуправления, повлекшее за собой фактическую отмену выборности населением органов и должностных лиц местного самоуправления и замену на иные формы, исключающие прямое волеизъявление местного населения. Продемонстрировано фактически полное подчинение органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ и в решении ключевых вопросов. Также рассмотрены теоретические и практические проблемы разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления, разработаны предложения по совершенствованию существующего правового регулирования.

На основе проведенного анализа автор приходит к выводу о необходимости разработки и неуклонного следования долговременной стратегии развития местного самоуправления, разработанной на основе модели, закрепленной Конституцией РФ, открытого диалога представителей всех уровней власти, научного сообщества, поддерживаемой большинством российских граждан и направленной на развитие и укрепление конституционной демократической модели местного самоуправления.

Глава I.
Органы местного самоуправления в системе органов публичной власти

§ 1. Место органов местного самоуправления в системе органов публичной власти

Власть — одно из ключевых, наиболее масштабных и многогранных явлений в жизни общества. Только в русском языке она оценивается и характеризуется более чем пятью тысячами понятий и категорий. Каждое из определений власти акцентирует внимание на ее отдельных проявлениях и связано с конкретным подходом к ее рассмотрению.

Власть в самом общем смысле представляет собой возможность и способность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств. Учитывая многообразие подходов к пониманию власти, представляется, что власть как правовую категорию следует рассматривать в качестве общественного отношения двух или более субъектов с неравными по объему правами и обязанностями, для которого характерно превалирование воли одного из субъектов над волей другого субъекта (субъектов), что побуждает последнего к совершению (отказу от совершения) определенного рода действий. При этом в основании такого побуждения может лежать как принуждение, так и добровольное подчинение.

Публичная власть характеризуется рядом специфических признаков. Во-первых, исторически она основана на организации и функционировании территориальных общностей и коллективов. Так, по мнению В. Е. Чиркина, «к территориальным публичным коллективам относятся само общество в государственных границах страны, народ субъекта Федерации, муниципального образования, который представлен на выборах, референдумах, сельских сходах корпусом избирателей. Именно эти лица избирают представительные органы, выборных должностных лиц, решают вопросы, вынесенные на референдум, совершают другие действия, имеющие важнейшее публичное значение»¹.

Во-вторых, публичная власть, в отличие от иных видов власти, осуществляет свою дельность через публичные органы и учреждения, образующие механизм этой власти.

В-третьих, обязательными признаками современной публичной власти являются ее открытость, известность, что проявляется в публичности деятельности властных институтов.

В-четвертых, публичная власть в качестве средств воздействия использует систему общеобязательных велений — норм права — общеобязательных правил поведения, адресованных неопределенному кругу лиц, рассчитанных на многократное применение, санкционированных государством в лице населения непосредственно или органов государственной власти и местного самоуправления и обеспеченных силой государственного принуждения. «Отличительным признаком публичной власти являются суверенное право и способность к применению легального принуждения. Оно реализуется легитимными публичными институтами, специальными средствами в установленных формах и процедурах»².

В-пятых, особенностью публичной власти является и то, что ее объект и субъект обычно не совпадают — властвующий и подвластный четко разделены. «В общефилософском значении сущность власти проявляется в отношении определенного субъекта к объекту воздействия, побуждении объекта воздействия действовать по воле субъекта воздействия»³.

В-шестых, Т. Я. Хабриева характеризует публичную власть как «реальное выражение суверенности народа на различных уровнях территориальных публичных коллективов, и на каждом уровне такая власть имеет свои полномочия»⁴.

Целостная и системная концепция публичной власти в Российской Федерации сформировалась на основании опыта функционирования властных институтов, начиная с принятия Конституции Российской Федерации 1993 г., Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно этой концепции публичная власть в России представляет собой систему из трех равноценных и равнозначных подсистем (уровней, видов) власти: государственной власти Российской Федерации (федеральная власть), государственной власти субъектов РФ (региональная власть) и местного самоуправления (муниципальная власть).

В свою очередь, федеральный уровень публичной власти и уровень публичной власти субъектов РФ образуют определенную подсистему — государственную власть. Поскольку согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, муниципальная (местная) власть является самостоятельной подсистемой публичной власти.

Сказанное является основанием для рассмотрения публичной власти в качестве родового понятия по отношению к ее видам — государственной власти, осуществляемой многонациональным народом Российской Федерации непосредственно через институты непосредственной демократии федерального и регионального масштаба, а также через органы государственной власти федерального и регионального уровней (на уровне субъектов РФ) и муниципальной власти, осуществляемой многонациональным народом Российской Федерации (местным населением на территории муниципального образования) непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Это подтверждается позицией Конституционного Суда РФ. Так, в п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 2 апреля 2002 г. № 7-П сказано: «…местное самоуправление — как публичная (муниципальная) власть — осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления»⁵.

Государственная власть является высшей формой публичной власти, так как, во-первых, ее социальным источником является народ всей страны, во-вторых, в силу этого только государственная власть обладает суверенным характером, в-третьих, только она может регулировать все вопросы жизнедеятельности общества, в-четвертых, именно она наделяет предметами ведения и полномочиями остальные публичные территориальные коллективы, наделяет основами компетенции их органы. Государство — официальный представитель всего общества страны на международной арене. Его власть распространяется на всю территорию государства, включая ее подвижные части в границах и вне границ — самолеты, корабли под флагом государства, космические аппараты, на граждан государства, находящихся за границей. Власть государства имеет универсальный характер: она может распространяться на все отношения, которые регулируются государством и правом и поддаются такому регулированию. Государственная власть едина. Разделение ее на определенные виды не противоречит единству государственной власти, единству политики, проводимой по принципиальным вопросам всеми ее органами. Государственная власть есть концентрированное выражение воли и силы государства, воплощенное в государственных органах и учреждениях.

Несмотря на то, что собственная власть субъектов РФ по предметам их ведения (в том числе по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ) названа в Конституции РФ государственной властью, субъект Федерации почти нигде ни юридически (за исключением республик в составе Российской Федерации), ни фактически не рассматривается как государство. Следует согласиться с В. Е. Чиркиным, утверждающим, что «это — государственное (государствоподобное) образование. Его собственная публичная власть в пределах его предметов ведения не является государственной властью. Это — государствоподобная несуверенная публичная власть»⁶.

Относительно природы и характеристики местного самоуправления как разновидности публичной власти по сей день ведутся жаркие дискуссии. Самостоятельность местного самоуправления, по мнению отдельных авторов, понимается как значительная автономия местной власти. Так, А. Н. Костюков пишет: «Местное самоуправление является не просто формой децентрализации власти, самостоятельности местных органов, оно выражает идею самоорганизации самих местных жителей, это автономная деятельность самоорганизующегося населения. Местная автономия, разделение власти на государственную и местную — условие для обеспечения возможности реального самоуправления людей. Основным субъектом местного самоуправления являются не властные органы, а местные сообщества, сами люди, составляющие население самоуправляющихся единиц. Этот принцип составляет сердцевину философии самоуправления»⁷. В. А. Баранчиков отмечает, что «местное самоуправление в качестве публичной власти, в отличие от государства, входит в состав гражданского общества, является стержнем его формирования и развития»⁸. Напротив, Н. В. Постовой полагает, что «органы местного самоуправления являются в широком смысле слова продолжением государственного управления на местах, так как публичные полномочия присущи и органам государственной власти, и органам местного самоуправления, т. е. государственные начала самоуправления заложены в выполняемых им функциях. Государственность местного самоуправления проявляется в том, что государство регулирует распределение финансовых средств между органами местного самоуправления, предоставляя им субсидии на финансирование определенных проектов и т. д. При условии наличия государства в обществе местное самоуправление становится зависимым от государства. Такой вывод подтверждает сама жизнь. Принимает государство реальный закон о становлении местного самоуправления — оно есть, не принимает — самоуправления быть не может»⁹.

На основе анализа различных подходов к определению местного самоуправления можно выделить его основные черты.

Во-первых, местное самоуправление — разновидность публичной власти, которая установлена законом и осуществляется в рамках закона.

Во-вторых, наличие публичной власти позволяет населению и органам местного самоуправления выполнять значительное число местных дел и отдельные государственные дела на территории муниципального образования.

В-третьих, местное самоуправление имеет самостоятельную материально-финансовую основу в виде муниципального бюджета, муниципального имущества.

Науке муниципального права известны несколько теорий местного самоуправления, построенные в зависимости от определенного уровня взаимоотношений местного управления и государства. Так, на разных исторических этапах выделялись: теория свободной общины (естественных прав общины); общественная (хозяйственная) теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления.

В науке муниципального права также выделяют модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. По мнению Н. Л. Пешина, под «моделями взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления следует понимать обособленные и имеющие свою специфику конструкции, позволяющие обобщить и отчетливо определить признаки, характеризующие особенности взаимодействия субъектов государственной власти с субъектами местного самоуправления. Каждой модели взаимоотношений присущ особый, отличающий ее от других явлений того же рода комплекс сущностных, юридических, функциональных, организационных, социально-экономических и иных характеристик»¹⁰. Традиционно выделяется 3 модели.

Административная модель. При ней органы местного самоуправления прямо подчинены органам государственной власти (вплоть до того, что и формирование местных органов осуществляется либо непосредственно государственными органами, либо при их активном участии). В этом варианте местная власть, по сути, полностью «встроена» в систему государственной власти и является ее продолжением. Об особенностях административной модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти весьма остро отзывался Л. А. Велихов: «Приказная форма, свойственная преимущественно чисто бюрократическому, так называемому “полицейскому государству”, в настоящее время среди цивилизованных государств нигде не встречается. Косность, оторванность от населения и местных нужд, формализм, канцелярская волокита, вплоть до перманентных чиновничьих злоупотреблений, обыкновенно сопутствовали этому бюрократическому виду организаций городского хозяйства»¹¹.

Децентрализованная модель. При ней органы местного самоуправления полностью отделены от системы государственной власти, формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является самостоятельной в тех пределах, в каких это допускает государство, и связана в своей деятельности лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательных актах государства. В чистом виде данная модель на сегодняшний день отсутствует. Пожалуй, в наибольшей степени к этой модели приближаются взаимоотношения муниципальной и государственной властей в отдельных штатах США. Как отмечает Е. С. Шугрина, «в каком-то смысле ряд муниципальных образований в США представляет собой “мини-государства” со своей системой правовых актов, землей, собственностью, финансами, органами правопорядка, развитой системой управления, основанной на широком использовании форм прямой демократии»¹².

Дуалистическая модель. При ней местная власть контролируется государством в той степени, в какой она участвует в решении государственных задач. Вне этой сферы и в рамках компетенции, определенной государством, местное самоуправление является самостоятельным. Местное самоуправление является, с одной стороны, «продолжением» государства, с другой — общественным институтом. «Степень дуалистичности модели взаимоотношений государства и местного самоуправления можно оценить через величину “стоимости” полномочий, которые осуществляют органы государства в сфере местного самоуправления, и полномочий, которые осуществляют органы местного самоуправления по исполнению переданных государственных полномочий, в соотношении с величиной “стоимости” полномочий, которые осуществляют субъекты местного самоуправления по решению вопросов местного значения и других вопросов местного самоуправления»¹³.

Представляется, что природа современного российского местного самоуправления основана именно на дуалистической теории, поскольку муниципальные образования имеют вопросы местного значения, в основе местного самоуправления (в дореформенном варианте) лежали общественные начала (самоорганизация, саморегуляция, самоконтроль), однако в то же время допускается серьезное вмешательство органов государственной власти в сферу местного самоуправления.

Для определения соотношения местного самоуправления и государственной власти в России необходимо, прежде всего, обозначить, в каких пределах государственная власть допускает местное самоуправление. Конституцией РФ 1993 г. наряду с двумя уровнями государственной власти (федеральной и субъектов РФ) определен и третий властный уровень — местное самоуправление, не входящее в государственно-властную систему. Нет никаких оснований говорить о полном отделении местного самоуправления от государства. Вместе с тем органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это принципиальное положение закреплено в ст. 12 Конституции РФ. Однако самостоятельность местного самоуправления не может быть абсолютной, так как оно существует и действует в рамках единого государства. Местное самоуправление отделено от государственной власти лишь организационно. Это не означает функциональной отделенности местного самоуправления от государственной власти.

Е. С. Шугрина, рассматривая соотношение понятий «местная» и «государственная» власть, отмечает, что «муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. К ним относятся: четко выраженный институализированный характер; наличие специфического обособленного аппарата, осуществляющего эти властные функции; непрерывность во времени, универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах; осуществление власти на определенной территории по отношению ко всем находящимся на ней юридическим и физическим лицам; возможность использования средств законодательно институализированного насилия; установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета. Территория муниципального образования есть территория государства, местные жители являются гражданами государства. Статус местного самоуправления определяется государством в Конституции и законах, принимаемых органами государственной власти; статус местного самоуправления защищается органами государственной власти; местные дела решаются в русле единой государственной политики; органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями. Органы местного самоуправления не обладают “компетенцией устанавливать свою компетенцию”, т. е. не могут самостоятельно определять круг своих полномочий; в отличие от государства, местное сообщество не обладает суверенитетом»¹⁴.

Однако муниципальная власть обладает признаками, качественно отличающими ее от государственной власти. Это, во-первых, «особый субъект муниципально-правовых отношений — население муниципального образования. В лице населения имеет место совпадение объекта и субъекта муниципально-правового регулирования»¹⁵. На местном уровне субъектом управления являются не органы и должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ (необходимо отметить, что последнее положение с каждым годом подвергается все большему ограничению). Во-вторых, можно говорить об особой институализации муниципальной власти: аппарат, реализующий муниципально-властные полномочия, обособлен и опирается на специальное законодательство о местном самоуправлении. В-третьих, самостоятельное, обособленное от государственного воздействия осуществление населением принадлежащей ему власти посредством непосредственной демократии и через органы территориального общественного самоуправления (на практике данные формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления не получили серьезного развития, хотя возможности для роста существуют). В-четвертых, самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления. В-пятых, «первичность, приоритетность муниципального права по отношению к другим отраслям права в вопросах организации местного самоуправления»¹⁶. В-шестых, материально-финансовую базу местного самоуправления составляют муниципальная собственность и местный бюджет.

Н. Л. Пешин выделяет следующие признаки муниципальной власти, отличающие ее от государственной власти. «Это наличие особого — муниципального — уровня управления, наличие особой сферы общественных отношений, связанных с решением вопросов местного значения. Во многих случаях эта власть может осуществляться непосредственно населением. Депутаты, выборные должностные лица (в особенности на низовом уровне) избираются жителями, как правило, из “своего круга”. Местная власть, как и общественная, строится на принципах самоорганизации и саморегуляции. Местная власть не обладает собственным аппаратом принуждения»¹⁷.

Помимо прочего, местное самоуправление обладает и свойствами, характеризующими его как общеобязательный институт. Так органы местного самоуправления выполняют значительную часть общественных дел, имеющих в то же время значение для государства в целом (управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, введение в действие местных налогов, осуществление охраны общественного порядка и т. д.). Органы местного самоуправления при решении этих вопросов должны обладать властными полномочиями, реализация которых в необходимых случаях должна обеспечиваться принуждением. Организация местного самоуправления регламентируется, в первую очередь, конституцией, законодательством государства, что дополнительно придает местному самоуправлению официальный статус.

Анализ природы муниципальной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. В местном самоуправлении сочетание государственных и общественных начал представляется не случайным, а их единство служит решению следующих важнейших общественно-государственных задач: 1) исключается раздвоение власти, которое ведет к политической нестабильности и к ослаблению государства и его институтов; 2) создаются возможности для большей части людей участия в управлении делами общества и государства; 3) достигается цель — сохранение и укрепление общества и государства при наличии демократических институтов; 4) государство в большей степени входит в курс местных дел и принимает решения в интересах населения; 5) порождается общий интерес для граждан и государственных органов, сущность которого в обустройстве жизни, достойной каждого человека; 6) управление обществом преобразуется в единый созидательный процесс.

Таким образом, местное самоуправление — особый способ децентрализации управления в государстве. Как отмечает А. Н. Кокотов, «если субъекты РФ есть форма децентрализации государства в целом, то муниципальные образования в субъектах РФ — это децентрализация в децентрализации. Такая конституционная конструкция разворачивает вертикаль публичной власти в равнобедренный треугольник, в котором федеральный центр (вершина треугольника) в равной мере может (должен) опираться как на субъекты РФ, так и на муниципальные образования. Очевидно, что равнобедренный треугольник — более устойчивая фигура, чем вертикаль»¹⁸.

Местное самоуправление отделено от государственной власти лишь организационно. Выведение органов местного самоуправления из системы государственной власти не означает, что они исключаются из системы общегосударственного управления в целом. Местное самоуправление может быть эффективно лишь тогда, когда оно гармонично функционирует в тесном взаимодействии с государственной властью (региональной и федеральной). Встраивание местного самоуправления в государственную систему управления приведет к потере его самостоятельности и утрате способности решать вопросы местного значения самим населением. При этом государственные органы будут перегружены решением мелких и незначительных вопросов. «Передача на муниципальный уровень слишком большого объема полномочий грозит потерей единой внутренней политики государства либо приведет к утрате самостоятельности местных органов власти, неспособных справиться с поставленными задачами. Следовательно, объем полномочий местного самоуправления должен позволять обеспечить эффективное решение местных вопросов и переданных государственных полномочий»¹⁹.

12 декабря 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, на высочайшем уровне закрепившая исходные начала организации и деятельности местного самоуправления в России, к числу которых относятся следующие.

1. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством. Акцент на организационную обособленность сделан в ст. 12 Конституции РФ, где отмечается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы народовластия. В то же время, ч. 2 ст. 132 Конституции РФ закрепляет положение, согласно которому органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

2. Самостоятельность местного самоуправления. Это означает свободное и независимое от органов государственной власти решение вопросов местного значения в форме непосредственной демократии или через органы местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ). В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Вопросы организации и осуществления местного самоуправления регулируются в уставе муниципального образования, который разрабатывается органами местного самоуправления и принимается населением или местным представительным органом. Изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ). «Конструкция “учета мнения населения”, используемая пока в рамках муниципально-правового института территориальной организации местного самоуправления, имеющая благоприятные перспективы для применения при решении других вопросов местного значения»²⁰, разумеется, при наличии четкого механизма реализации данной конструкции.

3. Территориально-поселенческая организация местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях с учетом исторических и иных местных традиций. Конституция РФ закрепила приоритет поселений в сравнении с другими муниципальными образованиями.

4. Участие населения в работе органов местного самоуправления. Это и право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право участия в местном референдуме (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ). Кроме того, это право обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ).

5. Экономическая и финансовая самостоятельность местного самоуправления. Экономическая самостоятельность определяется закреплением в конституции муниципальной собственности наряду с государственной и частной (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). К объектам муниципальной собственности относится имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия и учреждения, земля и другие природные ресурсы. Финансовую основу местного самоуправления составляет право органов местного самоуправления формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. Кроме того, государство обязано финансировать отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления.

6. Гарантированность местного самоуправления. Помимо названных выше, ст. 133 Конституции РФ закрепляет следующие гарантии: право органов местного самоуправления на судебную защиту; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных конституцией и федеральными законами.

7. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. В рамках общих принципов субъекты РФ самостоятельно осуществляют более детальную регламентацию организации местного самоуправления.

Соотнесем конституционную модель местного самоуправления с современной организационно-правовой моделью местного самоуправления.

Современная модель местного самоуправления основана на положениях Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»²¹ с последующими изменениями, общее число которых уже превысило 200²², включая принципиальные изменения, внесенные Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»²³ и Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»²⁴.

1. Законодатель поставил под сомнение самостоятельность местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Сегодняшняя редакция Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает пять основных организационных моделей местного самоуправления. Согласно первой модели глава муниципального образования избирается на прямых выборах и возглавляет местную администрацию (традиционная модель). Согласно второй модели глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования и одновременно замещает должность председателя представительного органа. Глава местной администрации в указанной модели назначается на должность по контракту, заключаемому представительным органом муниципального образования, по результатам конкурса на замещение указанной должности (модель «совет-менеджер» или «сити-менеджер»). Согласно третьей модели глава муниципального образования избирается на прямых выборах и возглавляет представительный орган, а глава местной администрации назначается на должность по контракту (модель «избранный мэр и сильный управляющий»). Согласно четвертой модели глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет местную администрацию (модель «лидер-кабинет»). Согласно пятой модели глава муниципального образования избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию (модель «совет-комиссия»).

В соответствии с действующей редакцией Федерального закона № 131-ФЗ выбор организационной модели местного самоуправления осуществляется законом субъекта РФ и уставом муниципального образования из числа моделей, закрепленных Федеральным законом № 131-ФЗ. Однако устав муниципального образования не может противоречить закону субъекта РФ, а в случае противоречия подлежит приведению в соответствие с законом субъекта РФ. Таким образом, субъект РФ самостоятельно определяет организационную модель местного самоуправления для всех муниципальных образований, находящихся на его территории.

2. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ изменен институт территориальной организации местного самоуправления — федеральный законодатель предоставил возможность субъектам РФ распространить двухуровневую модель организации местного самоуправления наряду с муниципальными районами также на городские округа. Для этого Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ введено два новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Создание таких городских округов и внутригородских муниципальных образований осуществляется законами соответствующих субъектов РФ. Вопросы местного значения, источники доходов местных бюджетов, состав муниципального имущества городского округа и внутригородских районов разграничиваются законами субъектов РФ и уставом такого городского округа.

Во-первых, в соответствии с ч. 2 ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. В данном случае вопрос об образовании городского округа с внутригородским делением решается в императивном порядке законом субъекта РФ без учета мнения населения муниципальных образований, подвергающихся преобразованию, что влечет необоснованное вмешательство субъектов РФ в дела местного самоуправления. Во-вторых, наукой давно установлено, что именно крупные города, управляемые как единое целое, являются точками роста региональной экономики. Концентрация экономических и человеческих ресурсов на территории города объективно обусловливает их ускоренное по сравнению с другими видами муниципальных образований экономическое развитие. Имеет место позитивное влияние эффекта масштаба (иначе — агломерационного эффекта) на экономическое развитие. Ликвидация подлинного местного самоуправления на территории городского округа нивелирует эффект масштаба, что и приведет к замедлению экономического роста.

3. В ходе муниципальной реформы фактически был сведен на нет принцип выборности органов и должностных лиц местного самоуправления. Прямые выборы населением главы городского округа, являющегося центром субъекта РФ, сохранены всего лишь в нескольких субъектах РФ. В большинстве субъектов РФ распространение получили модели, согласно которым глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и выполняет обязанности его председателя либо, соответственно, избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию. Это серьезно колеблет конституционную сущность местного самоуправления как важнейшей формы народовластия, способа самоорганизации населения для решения вопросов местного значения и противоречит смыслу ст. 3, 12, 32, 130, 131 Конституции РФ, выхолащивает саму суть местного самоуправления, поскольку в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ говорится об обязательном наличии выборных органов местного самоуправления. Ограничение выборности означает ограничение демократических основ местного самоуправления.

4. Население фактически лишено реальной возможности участвовать в осуществлении местного самоуправления. Решение о структуре органов местного самоуправления принимается субъектом РФ без учета мнения населения муниципального образования. В соответствии с ч. 7.1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением осуществляется законом субъекта Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом и законом субъекта Российской Федерации. Однако механизм учета мнения в законе не прописан, что делает данную норму декларативной. Законодательное регулирование фактически направлено на то, чтобы минимизировать прямое волеизъявление населения.

5. Законодатель изменил общие принципы организации местного самоуправления, переложив принятие ключевых решений в сфере местного самоуправления на органы государственной власти субъектов РФ. После принятия Федерального закона № 136-ФЗ общие принципы организации местного самоуправления устанавливаются федеральным законом, однако решение ключевых вопросов, имеющих наиболее важное значение для муниципальных образований и муниципального сообщества, передано в ведение субъектов РФ. Помимо перечисленных выше полномочий, в соответствии с ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ субъекты РФ получили право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Между тем, в нормах Конституции РФ отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ вопросы местного значения решаются населением непосредственно либо через выборные и иные органы местного самоуправления. Предоставление возможности перераспределения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем их передачи законом субъекта РФ органам государственной власти субъекта РФ фактически исключает из компетенции муниципальных образований часть собственных полномочий по решению вопросов местного значения, что противоречит нормам Конституции РФ.

6. Одна из главных проблем последних 15 лет, а именно критическое состояние местных финансов, так и не была решена, более того, в условиях финансово-экономического кризиса, охватившего Россию, муниципалитеты оказались на грани выживания. В России на долю местного уровня власти, который является максимально приближенным к населению, до недавнего времени приходится всего лишь два налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Сегодня к данному перечню добавился торговый сбор. Однако объектом налогообложения как в первом, так и во втором случае являются статичные объекты, будь то земельный участок с периодически варьируемой кадастровой стоимостью либо определенное имущество, стоимость которого также не претерпевает существенных колебаний. Доля земельного налога в общем объеме доходов местных бюджетов колеблется в пределах 3–3,5%, налога на имущество физических лиц — 0,1%. Разумеется, в подобной ситуации, с учетом продолжающегося экономического кризиса в России в целом, речь может идти лишь о выживании муниципалитетов, но не о какой-либо финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Все большее встраивание местного самоуправления в вертикаль государственной власти отмечается ведущими российскими учеными.

Н. С. Тимофеев пишет, что «муниципальная реформа как часть общей административной реформы государственного управления, построения вертикали власти свидетельствует об очередной попытке под прикрытием ценностей демократии, реализации интересов населения, объединенного территориальной общностью, построить такую систему взаимосвязей муниципальных образований, субъектов РФ и Российской Федерации в целом, которая обеспечивала бы государственное единство не на балансе централизма и децентрализма, а на преимущественном развитии державного централизма»²⁵.

А. Н. Кокотов отмечает, что «“равнобедренный треугольник публичной власти” постепенно сворачивается в привычную вертикаль, поскольку законодательство о местном самоуправлении все меньше оставляет простор для муниципального правотворчества, а федеральный центр все более заводит местное самоуправление под регионы, передоверяет местное самоуправление последним»²⁶.

Действительно, за последние 10–15 лет четко сформировалась тенденция централизации осуществления публичной власти в Российской Федерации. Так, перечень вопросов местного значения был необоснованно расширен без передачи муниципалитетам адекватного объема финансовых ресурсов; несмотря на активное сопротивление муниципальных властей практически во всех крупных городах России был введен институт сити-менеджера, который в теории и на практике показал свою неэффективность; был введен институт удаления главы муниципального образования в отставку, чем на несколько лет было обеспечено яростное противостояние губернаторов и мэров при фактическом попустительстве федерального центра.

Принятием Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»²⁷ и Федерального закона от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»²⁸ по местному самоуправлению нанесен самый серьезный удар за все последние годы. Органы местного самоуправления по ключевым позициям подчинены органам государственной власти, как федеральным, так и органам государственной власти субъектов РФ. Местное самоуправление в значительной степени утратило свою самостоятельность, принцип выборности органов и должностных лиц местного самоуправления подвергнут сомнению, население фактически лишено реальной возможности участвовать в осуществлении местного самоуправления, принятие ключевых решений в сфере местного самоуправления переложено на органы государственной власти субъектов РФ.

§ 2. Генезис взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в России

В науке муниципального права выделяют три точки зрения по вопросу о временном периоде становления местного самоуправления в России.

Согласно первой точке зрения, местное самоуправление развилось из ранних форм общинного самоуправления и вечевой демократии в Древней Руси. Этой точки зрения придерживаются такие ученые, как Н. В. Постовой, А. Н. Кокотов, И. В. Выдрин, А. И. Коваленко.

Согласно второй точке зрения, начало формирования местного самоуправления связано с реформами Ивана IV, Петра I, Екатерины II. Указанной позиции придерживались О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев.

Согласно третьей точке зрения, о формировании местного самоуправления в России, прежде всего как территориального самоуправления, можно говорить только со второй половины ХIХ в., после проведения буржуазно-демократических реформ. «Именно с проведением крестьянской реформы 1861 года, земской 1864 года и городской 1870 года реформ стало возможным становление местного самоуправления»²⁹.

Действительно, третья точка зрения представляется наиболее обоснованной. Местное самоуправление в его современном понимании как форма народовластия и способность населения к самостоятельному решению вопросов местного значения начинает формироваться только после отмены крепостного права, давшей гражданскую свободу значительной части сельского населения России и проведения иных буржуазно-демократических преобразований Александра II. В условиях господства крепостного права попытки установить в России местное управление на мало-мальски демократических началах (в том числе в ходе реформ Петра I и Екатерины II) не могли дать никаких плодов. Закрепощение крестьян препятствовало превращению сословных дворянских привилегий в общегражданские права, а крепостнические нравы пропитывали всю общественную атмосферу. С отменой крепостного права переустройство местного управления на демократических основах стало неизбежным.

Определенные зачаточные признаки общественного самоуправления все-таки можно увидеть начиная с периода вечевой демократии в Древней Руси, что, конечно, не свидетельствует о наличии в тот период местного самоуправления в его современном понимании. Для лучшего понимания причин, условий и предпосылок появления местного самоуправления в России, а в последующем развития взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, обратимся к истокам.

В догосударственный период власть была сосредоточена в руках племенного схода, реализовывавшего функции коллективного управления. Народное собрание явилось логическим продолжением традиции племенных сходов. С усложнением социальной иерархии появляются племенные вожди, концентрирующие в своих руках не только имущественное богатство, но и власть. «Объединение славян в общины было обусловлено экономическими интересами и стремлением организовать защиту от нападения неприятеля»³⁰. В большинстве случаев для военного руководства и ведения военных действий предпочтение отдавалось выбираемому всеми родами племени вождю-предводителю. Должность племенного вождя со временем приобретает статус постоянной.

На стадии военной демократии произошло объединение нескольких общин в более крупный союз, происходит укрепление института «вождизма». Единоличная власть вождя входила в противоречие с традициями общинного и племенного управления. Происходит разложение общинно-родового строя и свертывание традиций общинной демократии.

Следующим после формирования сложных «вождеств» является этап образования государства. Раннее государство — это многоступенчатая политическая структура, важнейшими функциями которой становится управление крупным административно-территориальным комплексом. Государственное управление основывалось на договоре народного собрания (веча) и князя. Указанный договор предусматривал взаимные обязательства.

Классическими примерами вечевой демократии в Древней Руси являются Новгородская и Псковская республики. В этих землях вече являлось постоянно действующим органом управления, достаточно сильным и относительно независимым от княжеской власти. В остальных регионах Древней Руси вече, как правило, не ограничивало княжескую власть. Однако при чрезвычайных обстоятельствах, таких как необходимость решения вопросов о войне и мире, внезапная смерть (гибель) князя, — и в этих регионах голос веча становился решающим.

Как отмечалось ранее, самоуправление в Древней Руси нельзя рассматривать как местное самоуправление в его современном понимании. Крестьянская община, общинное устройство были основой, на которую веками опиралась российская государственность. В Новгороде и Пскове отсутствовало разделение власти на государственную и местную, соответственно отсутствовало разграничение компетенции государственных и местных органов власти. Поэтому управление в данный период можно рассматривать как государственное, общенародное, общинное управление, но никак не местное самоуправление.

В период нашествия монголо-татар по общинному устройству был нанесен серьезный удар. Они разорялись экономически и нейтрализовались политически. С образованием и усилением русского суперцентрализованного государства самоуправленческие начала продолжают ослабляться, общины все более и более подчиняются центральной власти.

В 30–50-х гг. ХVI в. в России происходит отмена системы кормления, и осуществляются губная и земская реформы. В уездах появляются губные учреждения, которые действовали первоначально наряду с наместниками. Выборы губных органов носили всесословный характер: в них принимали участие помещики, служилые люди, крестьяне — все население уезда. Земские учреждения действовали в границах волостей и не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Отмена системы кормления, введение системы выборных губернских и земских органов дают основания некоторым исследователям говорить о том, что в этот период местное самоуправление приобрело новое значение³¹.

С подобным утверждением сложно согласиться. Деятельность выборных губных и земских органов контролировалась различными приказами и была направлена на выполнение государственных функций — экономических, судебных, полицейских, военных, на решение местных дел. Использование элементов общинной, вечевой, сословной организации без выделения собственно местных дел свидетельствует о политике, направленной на некоторую автономизацию местного управления, а не на развитие местного самоуправления. «Земские реформы Ивана IV делали ставку на развитие централизованного управления, реализуемого выборными с мест, а не на развитие местного самоуправления. Происходит всестороннее утверждение государственного начала»³².

В ХVII в. управление на местах еще более бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Губные и земские учреждения находились под его контролем. В 1699 г. Петр I издал Указ об учреждении Бургомистерской палаты, которая являлась выборным органом. Бургомистерская палата была одновременно органом местного общинного управления Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городами. В городах действовали земские избы под председательством земских бургомистров. В 20-х гг. ХVIII в. эти учреждения были заменены магистратами — выборными сословно-общинными учреждениями городского управления. В компетенцию магистратов входили такие вопросы, как сбор податей, полиция, суд, народное образование. «В целом для эпохи Петра I было характерно еще большее усиление государственного вмешательства в местные дела, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. Но, в то же время, постоянно делались попытки вызвать к жизни самодеятельность местных сообществ»³³.

Крупной вехой в развитии управления в России справедливо считается период царствования Екатерины II. При ней было значительно развито государственное управление (усовершенствованы сословный, административно-территориальный, отраслевой принципы управления государством). Результатом проведенной при Екатерине II работы стало принятие следующих нормативных актов: «Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи» 1775 г.,³⁴ «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи» 1785 г.³⁵ и «Городовое положение» 1785 г.³⁶ Местные учреждения были основаны на самоуправлении, но исключительно на сословном самоуправлении. Из всех сословий были созданы местные организации, которым были предоставлены права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложено осуществление большинства задач местного управления. Сословным обществам было предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания для выбора должностных лиц местной администрации и суда, а также для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства.

Создавались земские суды: верхние (губернские) и уездные, состоящие из выборных членов от дворянства. В городах судебная функция осуществлялась выборными магистратами. В городах, помимо этого, были созданы «общая городская дума» и ее исполнительный орган — «шестигласная дума». Однако следует отметить, что проводимые преобразования не могли привести к ожидаемым успехам, поскольку были совершены «сверху», а в самих городах эти идеи большой поддержки не получили. Следует согласиться с А. Н. Костюковым в том, что «отсутствие свободы у абсолютного большинства населения страны в связи с существованием крепостного права не дает ни малейших оснований говорить о возможности формирования местного самоуправления как самостоятельной деятельности населения по решению местных вопросов»³⁷. Наличие выборных должностных лиц не означало существования независимого местного самоуправления, поскольку у губернатора и других губернских чиновников оставались в руках серьезные рычаги контроля и воздействия на выборных должностных лиц. На отсутствие в тот период подлинного местного самоуправления указывал и дореволюционный государствовед Н. И. Лазаревский³⁸.

С земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ Александра II начинается история подлинного местного самоуправления в России. Реформы преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления. В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.³⁹ в систему земских органов входили: избирательные съезды (выборы гласных по куриям), уездные и губернские земские собрания (распорядительные органы), уездные и губернские управы (исполнительные органы).

Земские органы избирались различными сословиями местного общества. Уездные земские собрания состояли из выборных лиц — гласных. Выборы уездных гласных проводились по трем куриям: 1) на съезде уездных землевладельцев; 2) на съезде городских избирателей — в городах, входивших в состав уездов; 3) на съезде выборных от сельских сообществ.

Право на участие в выборах давал не только земельный ценз, но и имущественный — владение недвижимой собственностью, промышленным, торговым или хозяйственным предприятием. Землевладельцы, не имеющие полного ценза, участвовали в выборах вскладчину.

Сельские общества (крестьяне) участвовали в выборах на бесцензовой основе. Они избирали представителей на волостные сходы. В свою очередь, волостные сходы избирали выборщиков, которые на уездных собраниях избирали гласных.

Губернское земское собрание также состояло из гласных. Их избирали уездные земские собрания из своего состава сроком на три года.

Земства наделялись исключительно хозяйственными, а не государственно-властными полномочиями. Земским органам самоуправления поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, в частности: заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства: устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений, путей сообщения; участие в попечении о народном образовании, здравоохранении; исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; назначение, раскладка, взимание и расходование местных сборов для удовлетворения земских потребностей и другие полномочия, предусмотренные Положением 1864 г.

«Организация городского самоуправления определялась Городовым положением от 16 июня 1870 г.⁴⁰ и была основана на тех же принципах, что и земское самоуправление. В 509 городах создаются новые органы управления — городские думы, которые избирались сроком на четыре года. Постоянно действующим органом думы была городская управа, состоявшая из городского головы и двух членов. Отличительной особенностью городского самоуправления являлся его бессословный характер»⁴¹.

Земские и городские органы самоуправления не подчинялись местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице Министра внутренних дел и губернаторов. Правительство опасалось самостоятельности земств и ограничивало их участие в управление делами общества. Местная правительственная администрация сохранялась. Таким образом, существовало две системы управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление.

Уже в ноябре 1866 г. были существенно ограничены независимые источники бюджета земств, в 1874 г. — компетенция в сфере народного образования, в 1867 г. издания земств подчинены губернаторской цензуре и т. д. Постановления органов местного самоуправления могли опротестовываться и отменяться губернатором. Допускалось и прямое губернаторское управление земскими делами. Кроме того, земства были учреждены не повсеместно, а лишь в 34 губерниях европейской России, что составляло менее половины от общего числа губерний. Остальные территории, состоявшие из 51 губернии, не знали местного самоуправления и управлялись исключительно царской администрацией (например, область Войска Донского, Сибирь и др.).

Александр III провел земскую и городскую контрреформы. Были утверждены новые Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г.⁴² и Городовое положение 1892 г.⁴³ Оба положения носили явно реакционный характер и были направлены на усиление позиций государства в местном управлении. В основу преобразований была положена государственная теория местного самоуправления. Как указывалось в объяснительной записке к проекту нового земского положения, составленному под руководством графа Д. Толстого, «главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных. Рознь между администрацией и земскими учреждениями является естественным последствием усвоенного в 1864 г. нашим законодательством взгляда на земство и его интересы как на нечто особое от государства и его потребностей, взгляд, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм»⁴⁴.

Система земского и городского самоуправления, сложившаяся на основе Положений 1890 г. и 1892 г., включала следующие структурные элементы. Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа. Органы городского самоуправления включали в себя городскую думу и городскую управу.

Положения 1890 г. и 1892 г. значительно ограничили права органов земского и городского самоуправления и усилили зависимость учреждений земского и городского самоуправления от органов государственной власти. Правительственная администрация в лице губернатора осуществляла надзор за земским и городским самоуправлением. Губернатор утверждал в должности членов управ и представлял на утверждение министру внутренних дел председателя губернской земской управы и городских голов губернских и областных городов. Губернатор, как и министр внутренних дел, имел право не утверждать представленных ему кандидатов. Хотя земские и городские управы были подотчетны представительным органам самоуправления — земским собраниям и городским думам, губернатор имел право производить ревизию управ и всех подчиненных им учреждений. Губернатору также предоставлялось право принимать жалобы на действия управ. Выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе.

Специальным органом административного надзора за земскими и городскими органами самоуправления являлись губернские по земским и городским делам присутствия. В состав этого органа входили: губернатор (председатель), предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, а также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных. Губернское по земским и городским делам присутствие рассматривало вопросы законности постановлений и распоряжений управ, ответственности должностных лиц земского и городского самоуправления и другие, связанные с деятельностью органов самоуправления. Губернатор вправе был приостановить решение губернского присутствия и направить дело министру внутренних дел. Министр либо входил в Правительствующий Сенат с представлением об отмене решения губернского присутствия, либо предлагал губернатору привести его в исполнение.

Часть из принимаемых представительными органами земского и городского самоуправления постановлений нуждалась в утверждении губернатора. Прочие постановления губернатор был вправе опротестовать, причем, что показательно, как по мотивам незаконности, так и нецелесообразности, в губернское присутствие.

Городовое положение 1892 г. урезало избирательное право для горожан, уменьшив число избирателей в 6–8 раз. В Петербурге и Москве в городских выборах могло участвовать менее 1 % населения.

Контрреформы 1890-х гг. стали следствием того, что земства достигли больших результатов и стали набирать большую силу и влияние, которых центральное правительство весьма и весьма опасалось. Контрреформы 1890–1892 гг. отбросили местное самоуправление далеко назад, по сути нивелировав все позитивные результаты реформ Александра II. «Итогом контрреформ в сфере местного самоуправления стали тяжелейшие социальные потрясения, перенесенные Россией в начале XX века, последствия которых не изжиты и по сей день»⁴⁵.

Попытку провести реформу земского и городского самоуправления предприняло Временное правительство. 21 мая 1917 г. был принят закон о земской реформе. В дополнение к уже существующим губернскому и уездному земствам Временным положением от 17 мая 1917 г.⁴⁶ создано волостное земское управление, 15 июля 1917 г. принято Положение о поселковом самоуправлении⁴⁷.

Временное правительство предпринимало меры, необходимые для укрепления местного самоуправления. Так, в состав земских собраний стали допускаться лишь избранные гласные, должностным лицам и представителям ведомств это запрещалось. Укреплялась финансовая основа земств, расширялись их права. К их ведению было отнесено устройство бирж труда, заведывание школьным делом, оказание юридической помощи населению и другие вопросы. Надзор за земствами возлагался на губернских и уездных комиссаров и заключался лишь в праве вносить протесты в административные отделы окружных судов и лишь в случае нарушения закона. Более крупные города были выделены из земств, и городам предоставлены самые широкие права вступать в союзы с городами и земствами. Беспрецедентное развитие получило законодательство о выборах в органы городского самоуправления.

Огромный прогрессивный потенциал этих нововведений не был в полной мере реализован в связи с известными событиями октября 1917 г. Необходимо отметить, что существующее сегодня в России законодательство о местном самоуправлении — логическое продолжение начатых (но прерванных) преобразований начала XX в.

После октября 1917 г. был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления. Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства диктатуры победившего пролетариата. Ей противопоставлялась концепция власти и управления на основе принципа единства системы Советов как органов государственной власти и принцип демократического централизма, в соответствии с которыми местные Советы являлись лишь частью иерархической пирамиды органов государственной власти и предназначались для проведения на местах общегосударственной политики. В соответствии с циркуляром Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г. подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, выступающие против советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов, «дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой»⁴⁸.

Необходимо отметить, что в первые месяцы советской власти доминировала местная автономия. Местные советы не признавали никакого вмешательства со стороны центра. Однако к середине 1918 г. раздробленность Советов, неподчинение их центру были изжиты. Республика Советов предполагала строгую централизацию.

Конституция РСФСР 1918 г.⁴⁹ закрепила и систематизировала сложившуюся организацию власти. Вся власть в стране в центре и на местах, говорилось в ней, принадлежит Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Всю систему Советов возглавлял Всероссийский Съезд Советов. В соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. к местным органам власти относились областные, губернские, уездные и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и сельских поселениях образовывались Советы депутатов и их исполкомы. Право избирать и быть избранным в Советы депутатов предоставлялось независимо от вероисповедания, национальности, оседлости, однако лица, использующие наемный труд и некоторые другие категории, связанные с прежним режимом, такого права лишались. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.

Несмотря на официальный отказ от концепции местного самоуправления, ряд ученых придерживались позиции, согласно которой местные Советы по своей сути являлись органами местного самоуправления, особенно в функциональном плане. Л. А. Велихов писал: «Если мы будем придерживаться существа дела и исходить из государственной теории местного самоуправления, то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным государственным воздействием, в СССР существует»⁵⁰. Несмотря на официальное непризнание концепции местного самоуправления, профессор В. А. Пертцик «осмелился» посвятить ему свою монографию «Проблемы местного самоуправления в СССР»⁵¹. Позднее Г. В. Барабашев, Н. Г. Старовойтов, К. Ф. Шеремет также фактически признавали местные Советы органами местного самоуправления с оговоркой: «Наличие системы социалистического самоуправления не превращает местные Советы в органы местного самоуправления, противостоящие центру. Они в целом выступают как нечто большее — органы народного самоуправления на местах, призванные обеспечить участие населения в решении местных дел и в общегосударственной политике»⁵².

Самостоятельная и независимая местная власть не может существовать в рамках строго централизованного государства с тоталитарным политическим режимом, единой формой собственности, которым являлась РСФСР. Местные Советы представляли собой единую систему органов государственной власти на местах. Компетенция Советов была унифицирована.

Наибольшие полномочия в управлении местными делами Советы получили в период новой экономической политики (1921–1928 гг.), когда было положено начало развитию хозяйственной инициативы, предпринимательства в ряде отраслей экономики, налаживанию экономических связей между мелкотоварным сельским хозяйством и индустрией, оживлению всей хозяйственной жизни, в чем Советы приняли деятельное участие.

Преимущественно на решение местных вопросов была нацелена деятельность органов городского и районного управления. Выстраивается система местных бюджетов. Формируется обширное законодательство о местных финансах, в котором дается структура доходов и расходов местных бюджетов, устанавливаются местные налоги и сборы, предусматриваются фиксированные отчисления от государственных налогов и субвенции из государственного бюджета. Положение об имуществах местных Советов, принятое ЦИК СССР 12 ноября 1923 г.,⁵³ предоставляло местным органам в зависимости от их ранга различные права по заключению гражданско-правовых сделок (учреждению акционерных обществ, заключению кредитных договоров и т. д.).

Мощный толчок развитию городского самоуправления дало Положение «О городских Советах»⁵⁴, принятое в 1925 г., которое определяло Советы как «высший орган власти на территории города в пределах своей компетенции» и предоставляло им относительную самостоятельность. В целом была проведена частичная децентрализация единой иерархической советской системы и осуществлено некоторое перераспределение полномочий в сторону ее низовых звеньев. В 1933 г. было принято новое Положение «О городских Советах»⁵⁵, которое окончательно огосударствило органы местной власти. Согласно данному Положению Советы определялись как «органы пролетарской диктатуры», призванные проводить политику центра на местах. «В городах, ставших центрами индустриального строительства, реальными полномочиями по созданию и эксплуатации городской инфраструктуры обладали не городские Советы, а администрации предприятий. На селе развернулась коллективизация с передачей имущества хозяйственных обществ в колхозы»⁵⁶.

После принятия Конституции СССР 1936 г.⁵⁷ и Конституции РСФСР 1937 г.⁵⁸ все Советы в РСФСР и в других союзных республиках стали формироваться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Система съездов Советов упраздняется. На местах существовали три звена местных Советов: областные (и соответствующие им по уровню) Советы; районные, городские Советы; сельские (поселковые) Советы депутатов трудящихся. Исполнительными и распорядительными органами местных Советов, как и ранее, являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов комитета. Однако теперь исполкомы стали решать все вопросы, отнесенные к ведению местных Советов, кроме тех, которые входили в исключительную компетенцию соответствующего Совета. Вводится система двойного статуса исполкомов — это органы соответствующего Совета и вместе с тем исполнительные и распорядительные органы государства. Вышестоящие Советы руководили нижестоящими Советами, направляли их деятельность. Они обладали правом отменить решения нижестоящих Советов, причем не только по причине незаконности, но и по причине нецелесообразности.

В 1940–1950-е гг. произошла еще бóльшая централизация управления, сложилась административно-командная система с минимально допустимой автономией местных государственных органов. Нарушались основные принципы деятельности Советов — гласность и подотчетность.

В 1967–1977 гг. были приняты акты, регулирующие деятельность Советов районных, поселковых и сельских звеньев: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 г. «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся»⁵⁹, Закон РСФСР от 19 июня 1968 г. «О сельском и поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР»⁶⁰, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г. «Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся»⁶¹ и Закон РСФСР от 28 мая 1971 г. «О районном Совете депутатов трудящихся»⁶². Перечисленными нормативными правовыми актами устанавливались следующие принципы деятельности местных Советов:

– приоритет интересов государства, а не местного населения: Советы решали все вопросы местного значения, исходя прежде всего из общегосударственных интересов;

– отсутствие реальных рычагов контроля за деятельностью предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории соответствующего Совета: контрольные функции сводились к заслушиванию соответствующих руководителей и даче им рекомендаций, а также участию в разработке и оказанию помощи;

– обязательность для Советов этого звена решений не только вышестоящих Советов, но и вышестоящих органов исполнительной власти, прямое подчинение вышестоящим исполкомам.

Конституция СССР 1977 г.⁶³ и Конституция РСФСР 1978 г.⁶⁴ сохранили уже сложившуюся систему организации власти на местах. Однако все Советы стали именоваться Советами народных депутатов, что должно было подчеркнуть их природу как органов власти народа, а также социальную основу власти — весь советский народ.

Официально главной организационно-правовой формой деятельности Советов были сессии — одно или несколько заседаний Совета, а также проводимые в тот же период заседания постоянных депутатских комиссий. На сессиях депутаты местных Советов в коллегиальном порядке рассматривали и принимали решения по наиболее значимым социально-экономическим вопросам. Фактически же главным органом в системе каждого местного Совета оставался исполнительный комитет. Во всех местных Советах на освобожденной основе работали председатель и секретарь исполнительного комитета, а начиная с уровня района, города — заместители председателя. Другие члены исполкома выполняли свои функции на общественных началах, но в большинстве своем являлись руководителями отраслевых отделов и управлений исполкома. Число отделов и управлений зависело от объема местного хозяйства. Как правило, повсеместно создавались отделы, управления народного образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, внутренних дел и т. д.

Из числа депутатов создавались постоянные комиссии местных Советов. К их основным задачам относились: разработка предложений для рассмотрения Советом и его исполкомом, подготовка заключений по вопросам, вносимым на рассмотрение Совета, его исполкома, решений вышестоящих государственных органов, контроль за деятельностью отделов и управлений исполкомов, предприятий, учреждений и организаций по проведению в жизнь решений Совета, выполнению наказов избирателей и т. д.

В своей деятельности депутаты обязаны были руководствоваться общегосударственными интересами, учитывать запросы населения избирательного округа, добиваться воплощения в жизнь наказов избирателей. Наказы избирателей должны были учитываться Советами при разработке планов социального и экономического развития и составлении бюджета. Однако, как показывала практика, большое число наказов избирателей не исполнялось по причине отсутствия у местных Советов необходимых средств. Будучи формально полновластными органами, фактически местные Советы, как и все иные Советы, были слабыми органами.

В конце 80-х гг. XX в. предпринимались попытки улучшить организационную структуру Советов: были созданы президиумы местных Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее принадлежавшие исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.). Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и исполкомов оказалось довольно сложно. Во многих местных Советах возникали конфликты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев Советы ликвидировали исполнительные комитеты, делегируя исполнительные и распорядительные функции президиуму Совета.

Первым советским законом о местном самоуправлении стал Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»⁶⁵, аналогов которому в Советском государстве не было. Местное (территориальное) самоуправление в СССР определялось в Законе как самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы. Общественное самоуправление, самоуправление трудовых коллективов определялись как другие виды самоуправления, взаимодействующие с территориальным, но не входящие в его систему.

Закон отменил принцип двойного подчинения исполнительных органов местного самоуправления Советам своего уровня и вышестоящим исполкомам. Закон установил, что местное самоуправление осуществляется в пределах границ административно-территориальных единиц, республик, краев, областей, автономных областей, автономных округов в составе РСФСР. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления были обозначены сельсовет, поселок (район), город (район в городе). С учетом местных условий и национальных особенностей союзные и автономные республики могли определять и другие уровни местного самоуправления.

Организационной основой местного самоуправления оставались местные Советы как представительные органы власти, которые на своей территории координировали деятельность всей системы местного самоуправления. Их деятельность строилась на принципе полновластия Советов. Местные Советы избирались гражданами непосредственно. Иные органы местного самоуправления создавались местными Советами. Наиболее значительные вопросы местной жизни граждане могли решать непосредственно. Закон устанавливал следующие формы непосредственной демократии — местные референдумы, собрания, сходы, а также органы территориального общественного самоуправления.

Большое внимание в Законе было уделено вопросам экономической самостоятельности местного самоуправления. Коммунальная собственность была закреплена в качестве основы местного хозяйства. Соответствующие органы местного самоуправления получили ничем не ограниченные права в использовании, реализации, ликвидации и передаче имущества, являющегося коммунальной собственностью.

Не совсем обоснованным было включение в закон понятия «местное хозяйство», которое было определено как совокупность объектов коммунальной собственности данной единицы, в которую могли включаться с согласия собственника не находящиеся в коммунальной собственности предприятия, чья деятельность связана преимущественно с обслуживанием населения. К тому же в состав местного хозяйства могли включаться объекты, созданные в результате трудового участия граждан или приобретенные на их добровольные взносы.

Законом также были определены налоговые источники местных бюджетов. В бюджеты первичного уровня местного самоуправления впервые зачислялся подоходный налог с населения, налог на фонд оплаты труда колхозников, налог с производственных кооперативов, арендная плата за землю, земельный налог (частично), местные налоги и сборы. В местные бюджеты полностью зачислялись также налоги на прибыль и другие платы с предприятий, входящих в состав местного хозяйства, территориальный налог и другие, которые по замыслу законодателя должны были составить прочную доходную базу местных бюджетов. Расходы местных бюджетов местные Советы осуществляли самостоятельно, включая расходы на содержание органов местного самоуправления.

Вместе с тем Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» не стал в полной мере реальной нормативной основой местного самоуправления в СССР. Не был окончательно решен вопрос относительно территориального уровня местного самоуправления, что не позволяло ввести реальное местное самоуправление в городах, районах, селах. В Законе отсутствовали реальные механизмы реализации многих положений, дифференцированного подхода к организации и деятельности различных звеньев местных органов власти и четкого распределения компетенции по уровням осуществления местного самоуправления.

Реальным началом развития местного самоуправления в России послужило принятие Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР»⁶⁶. С принятием этого Закона в России был запущен реальный процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления. Местное самоуправление определялось как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР.

Закон впервые закрепил понятие «муниципальная собственность». В соответствии со ст. 37 Закона муниципальная собственность являлась достоянием населения соответствующей территории. В муниципальной собственности района, города и входящих в них административно-территориальных единиц находилось имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета, местных внебюджетных и валютных фондов, муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, непосредственно осуществлявшие коммунальное обслуживание населения и находившиеся на соответствующей территории. В муниципальной собственности также могли находиться земельные участки, горные отводы, природные объекты (водоемы, леса, луга и др.), ценные бумаги и другие финансовые активы, нежилые помещения, предприятия, другие имущественные комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения, а также имущество, необходимое для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории.

В соответствии со ст. 2 Закона местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.

Закон перестроил систему местной власти. В систему местного самоуправления были включены представительные органы власти — местные Советы народных депутатов, органы управления — единоначальные местные администрации вместо коллегиальных исполкомов, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления. Местными администрациями стали руководить главы местных администраций. Закон попытался разделить полномочия Совета как представительного органа власти и местной администрации как исполнительного органа.

Таким образом, первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне были сделаны.

В Конституцию РСФСР 1978 г.⁶⁷ были внесены изменения, исключившие органы местного самоуправления из числа органов государственной власти. В Конституции РСФСР 1978 г. нашло отражение, что местными Советами являются районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы, входящие в систему местного самоуправления.

В период поэтапной конституционной реформы (сентябрь-декабрь 1993 г.) и до принятия Конституции РФ 1993 г. нормативная база местного самоуправления свелась к ряду указов Президента РФ.

Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и местного самоуправления в РФ»⁶⁸ прекращена деятельность районных, поселковых и сельских Советов, а их функции переданы соответствующим местным администрациям. Такая передача осуществлялась в случае самороспуска Советов или невозможности исполнения ими своих обязанностей ввиду отсутствия необходимого кворума, право утверждения местных бюджетов временно передавалось главе администрации до формирования и начала работы новых органов представительной власти.

Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»⁶⁹ было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, в котором подтверждалось, что деятельность городских и районных Советов народных депутатов прекращается, а их функции передаются соответствующей местной администрации. Устанавливалось, что глава местной администрации, назначенный или избранный до вступления в силу данного указа, является главой местного самоуправления. Таким образом, появился институт главы местного самоуправления. Органам государственной власти субъектов РФ поручалось осуществлять практические меры по реформированию местного самоуправления. Главы местных администраций председательствовали на заседаниях соответствующих представительных органов, подписывали их решения. Утверждать бюджет и отчет о его исполнении, устанавливать местные налоги и сборы представительный орган мог только с согласия главы местного самоуправления. Данным положением были закреплены нормы, которые нашли свое развитие в последующем законодательстве: выборность органов местного самоуправления всех уровней, возможность образования единого органа местного самоуправления на территории нескольких поселений и некоторые другие.

Положение от 26 октября 1993 г. закрепило возможность делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Положение также определяло конкретные органы местного самоуправления применительно к каждому уровню и территории осуществления местного самоуправления.

Указом Президента РФ от 29 октября 1993 г.⁷⁰ были утверждены Основные положения о выборах в органы местного самоуправления, согласно которым выборы в представительные органы должны были проводиться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, по мажоритарной системе и одномандатным избирательным округам.

Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»⁷¹ был решен вопрос о собственности муниципальных образований и о судебной защите их прав.

Перечисленные Указы Президента РФ были вызваны политическими задачами периода острого противостояния законодательной и исполнительной ветвей власти в государстве. Декларируя гарантии прав местного самоуправления, указы фактически укрепляли вертикаль исполнительной власти. Большинство положений указов Президента РФ противоречили действовавшей Конституции РСФСР и законам.

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. закрепила важнейшие исходные начала организации и деятельности местного самоуправления в России. Конституция РФ закрепила самостоятельность местного самоуправления (ст. 12). Положения о самостоятельности местного самоуправления получили развитие в гл. 8 Конституции РФ.

Конституция РФ закрепила территориально-поселенческую организацию местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Также получили конституционное закрепление основные формы участия населения в работе органов местного самоуправления. Так, согласно ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и участвовать в местном референдуме. Кроме того, граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33).

Конституция закрепила экономическую и финансовую основы местного самоуправления. В Российской Федерации признается и защищается муниципальная форма собственности. В муниципальной собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы (ст. 8, 9). Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Статья 133 Конституции РФ закрепила гарантии местного самоуправления: право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Конституция РФ закрепила правило, согласно которому установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ст. 72).

Конституционные положения нашли отражение и развитие в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁷². Данный закон определил единые принципы формирования и развития правовых, территориальных, организационных, экономических, финансовых основ местного самоуправления.

Согласно ст. 2 Закона местное самоуправление — признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Закон впервые разграничил предметы ведения Российской Федерации, ее субъектов и непосредственно муниципальных образований и определил полномочия каждого из этих уровней власти (ст. 4–6).

Законом была провозглашена государственная поддержка местного самоуправления. Согласно ст. 9 федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Впервые в российском законодательстве устанавливалось обязательное наличие в муниципальном образовании выборных органов местного самоуправления. Закон установил приоритет представительных органов местного самоуправления над исполнительными.

Законом была установлена ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами.

Однако закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ сохранил действие ст. 49–76 (закрепляющих полномочия местных Советов и местных администраций) и ст. 80–86 (регулирующих вопросы территориального общественного самоуправления) Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июня 1991 г. Подобное правовое регулирование приводило к возникновению коллизий различных по времени принятия нормативных правовых актов, что влекло серьезные проблемы в правоприменении.

«Значение Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ заключалось в том, что он определил единые принципы развития местного самоуправления. Закон подвел определенный итог в осмыслении проблем местного самоуправления в России, закрепил общие нормы и основные направления развития законодательства о местном самоуправлении»⁷³. Кроме того, принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ — один из наиболее важных факторов, обеспечивших вступление России в Совет Европы, подписания и ратификации Европейской хартии местного самоуправления⁷⁴.

После Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ был принят ряд федеральных законов, затрагивающих отдельные аспекты местного самоуправления:

– Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»⁷⁵;

– Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»⁷⁶;

– Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁷⁷;

– Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»⁷⁸;

– Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»⁷⁹;

– Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ⁸⁰;

– Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ⁸¹; Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ⁸².

Здесь необходимо отметить негативную тенденцию в законодательстве о финансовых основах местного самоуправления. Бюджетный и Налоговый кодексы приняты в ущерб местным финансам, вследствие чего произошло колоссальное ослабление финансовой базы местного самоуправления. Налоговый кодекс РФ вместо существовавших ранее двадцати одного местного налога и сбора предусмотрел всего два местных налога (действующей редакцией Налогового кодекса РФ установлено два местных налога и один местный сбор). В сфере бюджетного регулирования позиция органов местного самоуправления также была серьезно ослаблена.

Следующим этапом развития местного самоуправления в России стало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁸³. В соответствии с данным законом местное самоуправление — это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В Законе затронуты важнейшие вопросы государственно-правового развития России: разграничение полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями; территориальной организации местного самоуправления; муниципальных полномочий по решению вопросов местного значения; местных финансов; статуса органов и должностных лиц местного самоуправления, а также многие другие проблемы.

Главная особенность Закона — детализированность нормативно-правового регулирования большинства вопросов местного самоуправления. Кроме того, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. содержал ряд новационных положений.

Это, во-первых, новые принципы территориальной организации местного самоуправления. Согласно ст. 10 Закона муниципальные образования должны быть образованы на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, городских округах, муниципальных районах.

Во-вторых, закон провел четкое разграничение между вопросами местного значения и наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В-третьих, образовано два уровня органов местного самоуправления с точки зрения самостоятельности бюджетов. С одной стороны, муниципальные районы и городские округа, с другой — поселения.

В-четвертых, Законом закреплено несколько организационных моделей местного самоуправления.

В-пятых, серьезные изменения коснулись сферы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Необходимо отметить, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. начал подвергаться серьезным изменениям с 2004 г., т. е. фактически с момента его принятия. Поправки следовали одна за другой, и уже к 2012 г. общее число внесенных в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. изменений превысило 200⁸⁴. Апофеозом этого процесса стала муниципальная реформа 2014–2016 гг., которая направлена на централизацию и унификацию местного самоуправления, распространение одной организационной модели местного самоуправления на все средние и крупные российские города, фактическое подчинение местного самоуправления органам государственной власти субъекта РФ как составному элементу единой системы органов государственной власти, на практически полное «встраивание» органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Таким образом, процесс становления и развития местного самоуправления в России был длительным и противоречивым. Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в России развивались не по единой заранее заданной модели, а скорее по принципу маятника. Зачатки самоуправления в Древней Руси сменяются созданием централизованного государства, подавляющего любые самоуправленческие начала. Становление подлинного местного самоуправления в результате земской и городской реформ Александра II перечеркивается контрреформами Александра III, по итогу которых учреждения земского и городского самоуправления вновь стали полностью зависимы от органов государственной власти. Реформы Временного правительства, направленные на укрепление самостоятельности земств, были прерваны, в результате чего произошла фактически полная ликвидация местного самоуправления в советский период нашей истории. Возрождение и развитие местного самоуправления в современный период сменяется муниципальной контрреформой 2014–2016 гг., угрожающей полной ликвидацией местного самоуправления, подчинением органов местного самоуправления органам государственной власти.

Непоследовательная государственная политика в данной сфере, обусловленная не объективно складывающимися общественными отношениями, а политическими предпочтениями правящих элит, в настоящее время совершенно не совпадающими с демократической конституционной моделью местного самоуправления, которая должна служить ориентиром муниципально-правовой политики государства, и не вытекающей из логики развития местного самоуправления за предшествующие 20 лет, вызывает серьезнейшие опасения. В этой связи сегодня России жизненно необходима долговременная стратегия развития местного самоуправления, разработанная на основе модели, закрепленной Конституцией РФ, открытого диалога представителей всех уровней власти, научного сообщества и поддерживаемая большинством российских граждан и направленная на развитие и укрепление конституционной демократической модели местного самоуправления.

Глава II.
Реформирование института организационных моделей местного самоуправления

§ 1. Развитие института организационных моделей местного самоуправления в современной России

При самом общем приближении под организационной моделью местного самоуправления понимается система и структура органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, находящихся в вертикальной и горизонтальной взаимосвязях между собой.

Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550–1 «О местном самоуправлении в РСФСР»⁸⁵ (далее — закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550–1) была закреплена следующая структура местных органов власти и управления. Местными органами власти в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов или, в зависимости от местных, национальных традиций, иные по наименованию представительные органы власти. Советы избирались гражданами, проживающими на территории соответственно района, города, района в городе, поселка, сельсовета, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Работу Совета организовывал Председатель Совета, избираемый депутатами на сессии из своего состава сроком на пять лет. Он же представлял Совет в отношениях с населением, трудовыми коллективами, органами территориального общественного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями

Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете являлась местная администрация, которая осуществляла исполнительно-распорядительные функции на основании и во исполнение актов Союза ССР, действующих на территории Российской Федерации, законов Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, решений местных Советов, принятых в пределах их полномочий, обеспечивала права и законные интересы органов местного самоуправления и граждан. Структура местной администрации, а также размер расходов на ее содержание утверждались соответствующим Советом. Местная администрация была подотчетна соответствующему местному Совету, а также вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах их компетенции. Деятельностью местной администрации руководил глава местной администрации, избиравшийся сроком на пять лет путем всеобщих прямых и равных выборов на территории соответствующего Совета при тайном голосовании.

Пришедший на смену Закону РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550–1 Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁸⁶ под органами местного самоуправления понимал выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. При этом наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований являлось обязательным.

Представительный орган местного самоуправления состоял из депутатов, избиравшихся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Уставом муниципального образования могла быть предусмотрена должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Глава муниципального образования избирался гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ. Глава муниципального образования наделялся собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования были подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления. В уставе муниципального образования, помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, указанных выше, могли быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.

Аналогичные положения были закреплены в первоначальной редакции Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁸⁷. В соответствии с ч. 2 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в первоначальной редакции представительный орган поселения, городского округа, муниципального района, внутригородского муниципального образования города федерального значения состоял из депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, за некоторыми исключениями, касающимися представительного органа муниципального района. В соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в первоначальной редакции глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования: либо избирался на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава; в случае избрания на муниципальных выборах либо входил в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и являлся его председателем, либо возглавлял местную администрацию. Главой местной администрации являлся глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Модель, согласно которой глава муниципального образования избирается населением на прямых выборах либо представительным органом муниципального образования из своего числа и возглавляет местный представительный орган, а местной администрацией руководит глава местной администрации, назначаемый на эту должность по контракту, получила название «совет-менеджер» или «сити-менеджер». При этом именно на назначенного по контракту сити-менеджера были возложены исполнительно-распорядительные функции, основные управленческие задачи на местах. Фактически сити-менеджер заменил собой мэра, хотя последний формально и оставался главой муниципального образования.

В соответствии с ч. 5 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в первоначальной редакции в случае назначения главы местной администрации по контракту члены конкурсной комиссии поселения назначались представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначались представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть — законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Как мы видим, уже первоначальная редакция Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ допускала вмешательство органов государственной власти субъекта РФ [законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ] в процедуру назначения главы местной администрации.

Данная модель в ограниченном объеме начала применяться практически сразу после вступления Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в силу. Так, в 2005 г. модель «сити-менеджера» была введена в Пензе и в Тюмени. По состоянию на 20 ноября 2007 г. около 4 тыс. местных администраций возглавляли назначенные по контракту по итогам конкурсов главы администраций⁸⁸. К 2009 г. сити-менеджеры возглавляли уже около 9 тыс. местных администраций⁸⁹.

В 2009–2011 гг. процесс внедрения модели сити-менеджера охватил всю территорию России. К началу 2011 г. модель сити-менеджера была введена в 40 субъектах РФ из 83. Данный процесс носил ярко выраженную политическую окраску и отдельными исследователями характеризовался не иначе как «федеральный тренд». Вместе с тем не во всех регионах данные нововведения проходили удачно. Так, «горячими точками» на карте России в плане противостояния населения муниципального образования установлению организационной модели «сити-менеджера» стали такие крупные города, как Екатеринбург, Пермь, Пятигорск, Омск, Сургут и др. К сожалению, несмотря на бурные протесты населения, институт «сити-менеджера» был введен в Екатеринбурге⁹⁰, Перми⁹¹, Нижнем Новгороде, Челябинске и других крупных городах России⁹². В Омске после продолжительных и не во всех случаях политкорректных дискуссий институт сити-менеджера в тот период введен не был. Необходимо отметить, что данная модель заимствована российским законодателем из зарубежного опыта, в частности опыта США. Однако модель сити-менеджера не применяется в мегаполисах и крупных городах населением свыше 250 тыс. чел. «В США модель сити-менеджера преобладает в городах с населением от 25 до 250 тыс. человек, при этом данная система чаще появляется в новых, быстрорастущих средних и небольших городах, относительно однородных по социальному и расово-этническому составу»⁹³. Зарубежный опыт, перенесенный на российскую почву, трансформировался до неузнаваемости.

Причина активного внедрения организационной модели «сити-менеджера» в крупных городах Российской Федерации во многом заключалась в наличии у мегаполисов концентрированных экономических ресурсов, управление которыми обеспечивало политическую власть в стране. Как отмечает А. Н. Костюков, «процесс внедрения данной модели носил ярко выраженную политическую окраску»⁹⁴.

Не обусловленное объективными причинами, внедрение модели сити-менеджера является губительным для местного самоуправления как конституционной ценности, поскольку ограничивает закрепленную ст. 12 Конституции РФ самостоятельность органов местного самоуправления, предоставляет высшему должностному лицу субъекта РФ реальную возможность влияния на главу местной администрации и влечет его фактическую зависимость от высшего должностного лица субъекта РФ.

Сложившаяся муниципально-правовая политика в данной области уже в тот период несла в себе колоссальный деструктивный заряд, поскольку серьезно ограничивала местное самоуправление в Российской Федерации.

В июле 2011 г. Министр регионального развития В. Ф. Басаргин, основываясь на мнении экспертов, заявил, что не считает возможным дальнейшее распространение сити-менеджеров. Министр подтвердил то, о чем говорили эксперты еще в начале 2000-х гг.: «у наемного чиновника нет ответственности перед населением»⁹⁵. После данного заявления В. Ф. Басаргина процесс повсеместного внедрения модели «сити-менеджер» был приостановлен.

Принятие Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»⁹⁶ (далее — Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ) ознаменовало собой новый этап реформирования института организационных моделей местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ) сохранял существовавшие ранее три организационные модели местного самоуправления. Согласно первой модели (традиционная модель) глава муниципального образования избирается на прямых выборах и возглавляет местную администрацию. Согласно второй модели глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования и одновременно замещает должность председателя представительного органа. Глава местной администрации в указанной модели назначается на должность по контракту, заключаемому представительным органом муниципального образования, по результатам конкурса на замещение указанной должности (модель «совет-менеджер» или «сити-менеджер»). Согласно третьей модели глава муниципального образования избирается на прямых выборах и возглавляет представительный орган, а глава местной администрации назначается на должность по контракту (модель «избранный мэр и сильный управляющий»). В соответствии с подп. «а» п. 17 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ субъектам РФ было предоставлено право региональным законом либо изменить, либо сохранить прежний порядок наделения полномочиями главы муниципального образования и, соответственно, организационную модель местного самоуправления (ранее этот вопрос решался уставом муниципального образования). Причем в соответствии с п. 2 ст. 4 Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ субъекты РФ были обязаны в течение шести месяцев со дня вступления в силу указанного закона принять законы субъектов РФ, изменяющие либо сохраняющие прежний порядок наделения полномочиями главы муниципального образования. Однако, как показала практика, муниципально-правовая политика была направлена на максимальное распространение модели «сити-менеджер», предполагающей замену прямых выборов главы муниципального образования населением на его выборы депутатами представительного органа муниципального образования из своего состава, при этом глава местной администрации должен назначаться конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Федеральный закон от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»⁹⁷ (далее — Федеральный закон от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ) закрепил еще две новые организационные модели местного самоуправления. Согласно первой из них глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет местную администрацию (условно назовем моделью «лидер-кабинет»). Согласно другой модели глава муниципального образования избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию (условно назовем ее моделью «совет-комиссия»).

Новации Федерального закона от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ также начали очень активно воплощаться в жизнь субъектами РФ.

В ходе реформы были законодательно введены два новых вида муниципальных образований — городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы. Создание таких городских округов и внутригородских муниципальных образований должно осуществляться законами соответствующих субъектов РФ по их усмотрению. Вопросы местного значения, источники доходов местных бюджетов, состав муниципального имущества городского округа и внутригородских районов предлагается разграничивать законами субъектов РФ и уставом такого городского округа. Декларируемая цель данных преобразований — приближение местной власти к населению, обеспечение гражданину реальной возможности принимать участие в управлении городом или поселком.

В соответствии с ч. 1 ст. 16.2 Федерального закона № 136-ФЗ к вопросам местного значения внутригородского района относятся: формирование, утверждение, исполнение бюджета внутригородского района и контроль за исполнением данного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах внутригородского района; создание условий для обеспечения жителей внутригородского района услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей внутригородского района услугами организаций