П. А. Политахин

Местное самоуправление в условиях перехода России к многоукладной рыночной экономике

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.553

ББК 67.401

П50

Политахин П. А.

Предлагаемая вниманию читателей монография представляет собой комплексное исследование сущности и явления местного самоуправления через имманентность юридических и экономических законов современной общественноэкономической формации периода перехода России к многоукладной рыночной экономике.

Законодательство приведено по состоянию на август 2018 г.

Книга адресована специалистам – экономистам, юристам, работникам аппарата государственной власти и местного самоуправления, политическим, государственным деятелям, а также может быть полезна преподавателям, аспирантам и студентам юридических вузов и гражданам для лучшего понимания своих прав на местное самоуправление.

УДК 342.553

ББК 67.401

© Политахин П. А., 2018

© ООО «Проспект», 2018

Введение

Без исследования сущности и явления (внутреннего содержания формы бытия и внешнего существования) местного самоуправления в современной России невозможно понять причины его неэффективности. Казалось бы, этот институт закреплен в Конституции Российской Федерации, законодательно урегулирован в течение двадцати лет четырьмя федеральными законами и законодательством Субъектов Федерации. Ряд законов имел экспериментальную цель: изменение структуры и системы органов местного самоуправления, их компетенции и порядка деятельности всех уровней власти; разграничение компетенций между федеральными, региональными и муниципальными органами власти. У главы российского государства есть представление о целях развития местного самоуправления. Это «в первую очередь, — считает В. В. Путин, — как создать на местах достойные и комфортные условия жизни. А самое главное — как привлечь к решению этих задач самих людей, как разбудить их инициативу и поддержать их начинания, собственные начинания и собственную инициативу»¹. Однако такого рода благие идеи изначально имеют утопический характер, так как этот социальный институт не имеет пока в своей основе учение о переустройстве российского общества на началах правового, демократического, социального государства, которое бы исходило из законов общественного развития формации.

Переустройство Советской России происходило в форме политического авантюризма и началось не с познания этих законов, а с «ликвидации вместо отрицания» демократического централизма, через внедрение идеологии огульной критики социалистической общественно-экономической формации. Такой авантюризм на грани анархии был взят на вооружение бывшей партийной и научной элитой для проведения экономических и политических реформ, в результате которых Россия оказалась, по мнению Д. А. Медведева, в положении, когда «алкоголизм, курение, дорожно-транспортные происшествия, недостаточная доступность многих медицинских технологий, экологические проблемы сокращают жизнь многих людей террористические акты на Россию продолжаются. Жители республик Северного Кавказа просто не знают покоя. Гибнут военные и работники правоохранительных органов, государственные и муниципальные служащие, мирные люди неэффективна экономика, полусоветская социальная сфера, неокрепшая демократия»² Следовательно, пора не только развивать некоторые социальные институты советской России в их новом качестве, соответствующем процессам изменения в экономическом базисе и надстройке, но разработать политическую экономию России переходного периода, периода смены общественно-экономической формации. Для решения многих проблем формирования рыночной экономики особое внимание надо обратить на диалектику института местного самоуправления, а не заниматься субъективным, научно не обоснованным его внедрением в отдельных институтах надстройки общественно экономической формации. Необходимо реальное вовлечение населения в самоуправление, а не только его участие в этой деятельности в форме избрания представительных органов и глав муниципальных образований.

Советские и российские реформаторы даже не смогли осмыслить историческую закономерность перехода от абсолютистско-олигархической системы к демократической в мировой практике. Ведь ни одна страна с современной демократической политической системой не пришла к ней, пока не созрели экономические и классовые условия. И этот процесс исторический: например, во Франции он начался с революции 1789 г. В современной России классическую парламентарную власть и местное самоуправление вводить нельзя, так как процессы перехода к многоукладной рыночной экономике и формирование классового гражданского общества находятся, образно говоря, в эмбриональном состоянии. Государственная власть и местное самоуправление должны формироваться на принципах коалиции, когда на развитии форм собственности, укладов производственных отношений возникающие классы гражданского общества образуют политические партии, которые участвуют в создании соответствующих форм государственного управления, выражая интересы своего класса, а сообщества социальных слоев населения создадут формы местного самоуправления. Отход от этой доктрины усложнил путь преобразований, который оказался тупиковым. Ведь в России создали смешанную республику с сильной президентской властью в основном бывшие советские государственные, политические лидеры КПСС и примкнувшие к ним псевдодемократы. В «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления Российской Федерации»³, кроме целей формирования местного самоуправления, были названы многие нерешенные проблемы, вызванные «экономическими трудностями в стране, неполнотой законодательного регулирования (в первую очередь, отсутствием четкого разграничения компетенций между федеральными, региональными и муниципальными органами власти)», которые «приводят к разногласиям и конфликтам между органами государственной власти и органами местного самоуправления». Как показывает практика и исследования состояния местного самоуправления, в настоящее время эти проблемы не только не решены, но и в определенной мере обострились. Причиной тому является методологическая ошибка, заложенная в основу познания сущности и явления местного самоуправления. Законодатель и глава государства приняли за исходную авантюрную по своей сути идею ликвидацию власти Советов депутатов трудящихся и замену этой власти на так называемую парламентарную демократическую систему государственного устройства и местного самоуправления без учета понимания исторического процесса изменения России как общественно-экономической формации. Власть и некоторые ученые рассматривают местное самоуправление как один из институтов политической власти вне связи его с общественно-экономической формацией, в отрыве от исторического процесса. Диалектика исторического генезиса местного самоуправления должна познаваться на основе выводов о стадиях развития местного самоуправления в следующих условиях: во-первых, когда с развитием государств разрешались противоречия между центральной государственной властью и государственной властью их составных территорий. Во-вторых, когда разрешались противоречия между государственной властью и сообществами индивидов (гражданского общества). И, в-третьих, когда разрешаются противоречия между государственной властью и населением, которое самостоятельно должно решать вопросы местного значения. Смены общественно-экономических формаций определяют стадии исторического генезиса местного самоуправления. Последний как совокупность исторических актов должен стать исходным материалом не только оценки генезиса самоуправления, но и оценки развития этого института в рамках развития всех исторических актов. Ведь бесспорно, что для акта воспроизводства собственной жизни самих людей нужно производство самой материальной основы жизненных условий для удовлетворения потребностей, возникающих ежедневно и ежечасно. Удовлетворенные потребности порождают новые потребности, и это надо рассматривать как исторический факт, действующий как закон общественного развития и волевой (юридический) закон управления людьми этих отношений производства и распределения жизненных условий. Следовательно, производство жизни как собственной в процессе труда, так и чужой посредством деторождения всегда выступают в качестве общественных отношений. Этот процесс определяется соответствующим способом производства совместной деятельности людей до определенной ступени состояния производительных сил и производственных отношений (экономического базиса и надстройки). В этом процессе формируется общественное сознание людей, которое вступает в противоречие с существующими производительными силами и производственными отношениями. Такой процесс происходит не по воле людей, а порождается противоречиями между существующими производственными отношениями и производственными силами. Поэтому осознание необходимости изменения надстройки (включая управление процессами) должно происходить путем познания базисных противоречий, а не субъективно — эмпирически. Определять сущность и явление местного самоуправления в России надо на основе познания объективных процессов изменения общественно-экономической формации современной России. Пока же не только институт местного самоуправления, но и вся концепция перехода Росси к рыночной экономике строятся на методологии авантюрного идеализма — рыночная экономика лучше социализма, поэтому надо любым способом ее вводить, а не разрешать противоречия как фактор диалектики развития.

Обвиняя во всех грехах советский социализм, представители власти и поддерживающая ее элита интеллигенции забыли или не понимали состояние детерминизма базиса и надстройки социализма России в период приобретения так называемой независимости. Последняя предоставляла возможность выбора из двух путей преобразования общественно-экономической формации: революционную (как форма развития) модель преобразования базиса социализма с тем, чтобы обеспечить реальную связь советских людей с производством и дать им возможность пользования результатами производства, всем тем, что ими создано; или же использовать производительные силы и средства общения для разрушения социалистического народного хозяйства и попасть под власть мирового рынка. Был выбран второй путь преобразования. Однако реформаторы не учли своеобразие этого пути, который объективно порождает возникновение классов, господствующих над материальной производительной силой, и класса, который вынужден нести на себе все тяготы производства без возможности пользоваться благами этого производства. Но опыт (практика) показал, что это произошло в абсурдной форме: приватизация породила в основном олигархов (мелкая и средняя буржуазия как классы еще не сформировались) и преступность; большинство членов общества, лишенных производительных сил, вытеснены из него в связи с фактическим лишением участия в государственной власти и фиктивным правом на местное самоуправление. Государственную власть сформировали не по классовому принципу, а поэтому она срослась с олигархами и преступностью за ширмой политических партий, выражающих непонятно чьи интересы (нет классовой основы партий, часто меняющих свой «цвет»). Не население, а органы местного самоуправления решают (как правило, очень плохо) вопросы местного значения, но управляют населением более изощренными способами, чем прежние советы трудящихся, так как не входят в систему государственной власти и фактически бесконтрольны. Под лозунгами перехода к рыночной экономике и создания демократического общества политические авантюристы создали условия для разграбления экономического базиса социализма. Оно происходило путем преступной приватизации и криминальным переделом государственной собственности в ее экономической составляющей (производственные отношения) и юридической (право собственности). Это привело к появлению олигархов и преступных групп, которые овладели сырьевыми отраслями, а нерентабельные разграбили как вторичное сырье. Банкротство сотен тысяч предприятий, к расхищению имущества которых были причастны и, как правило, большинство представителей всех уровней власти, привело к тому, что рабочий класс и колхозное крестьянство стали деклассированными, утратив связь с производством и свою организованность. Они не имели возможности участвовать в производственных отношениях, потеряли связь с политическим авангардом и профсоюзами. Первый после восстановления в правах утратил свою руководящую роль, вторые в основном занялись коммерцией, а не защитой интересов наемных рабочих.

В официальных выступлениях политических и государственных лиц обозначается потребность усиления роли местного самоуправления. Однако на фоне увеличения численности государственной бюрократии трудно обосновать какое-либо усиление этой роли, тем более если учесть, что сегодня российское государство свою социальную роль довело до уровня попечения. В условиях же перехода к рыночной экономике как исторического процесса смены общественно-экономической формации социальная роль государства смещается только с уровня микроэкономики до формирования этого уровня в период перехода к управлению социально-экономическим развитием России на макроэкономическом уровне. Диалектика развития предполагает усиление роли населения, а не органов политической и государственной власти в самостоятельном решении вопросов бизнеса, коммерции, дошкольного воспитания, церковно-приходского обучения, общественного порядка, попечительства, массовой культуры и других вопросов местного значения. Такое объективное разделение функций государства и местного самоуправления обеспечивается развитием общественно-экономической формации, а отнюдь не желанием власти, так сказать, уйти от общения с народом и переложить на него вину за разрушительные реформы. Последние схожи скорее с экспериментами, в которых народ выступает в качестве подопытных субъектов. При этом не учитывается, что взаимоотношения государственной политической власти и индивидуальной, семейной, групповой властей зависит от диалектики базиса и надстройки.

Проблему формирования местного самоуправления усложняет отсутствие политической экономии переходного периода. В России доктрина местного самоуправления пока не разработана, а сводится к подражанию доктрине, закрепленной в «Европейской Хартии», которая была основана на идеях имманентной философии, когда местное самоуправление берется как исходная категория проявления политической власти как законченной сущности. В Хартии местное самоуправление взято как рудимент раздела политической власти на стадии, когда государства-завоеватели взамен утраченного суверенитета устанавливали для завоеванных государств местное самоуправление на их территории. Сегодня это в определенной мере соответствует, например, статусу Кипра. Об отсутствии реального местного самоуправления в европейских государствах свидетельствуют протесты населения против проводимых государствами реформ. Но это участие, мягко говоря, далеко от решения вопросов местного значения и самоуправления.

В монографии все эти вопросы исследуются более подробно. Исходный материал используется с учетом следующих предпосылок:

• сущность и явление местного самоуправления рассматриваются как действительный процесс производства, связанный с существующими в России способами производства и состоянием гражданского общества, то есть через детерминизм базиса и надстройки;

• предполагается, что социалистическую идеологию как продукт общественного сознания можно изменить не критикой коммунизма, а практическим созданием реальных общественных отношений, которые способны сформировать сознание людей о необходимости изменения производительных сил и производственных отношений, которые им достались от предшествующих поколений, до такого состояния, когда произойдет их реальное развитие, удовлетворяющие интересы народа;

• основные источники развития производительных сил в рыночной экономике, ее состояние раскрываются как совокупность процессов функционирования объектов собственности в рыночной экономике в зависимости от соотношения укладов в экономическом базисе;

• важно установление критериев при определении вопросов местного значения, существование такого критерия в монографии рассматривается.

В монографии не используется критика отдельных, оторванных друг от друга вопросов сущности и явления местного самоуправления, а сделана попытка исследования всех критериев этого социального института в связи с сущностью общественно-экономической формации, то есть через исторический процесс. За основу исследования было взято суждение Ф. Энгельса: «С чего начинается история, с того же должен начинаться и ход мысли, и его дальнейшее движение будет представлять собой не что иное как отражение исторического процесса в абстрактной и теоретической последовательной форме; отражение исправленное, но исправленное соответственно законам, которые дает сам действительный процесс, причем каждый момент может рассматриваться в той точке его развития, где процесс достигает полной зрелости своей классической формы»⁴.

Правильный выбор методологии исследования является ключом к раскрытию проблемы местного самоуправления.

Глава 1. Метод исследования сущности и явления местного самоуправления в условиях смены общественно-экономической формации в современной России

Любое исследование общественных законов развития формации предполагает применение способов (приемов), построение, обоснование теоретического и практического освоения (познания) сущности соответствующей формации. И такое исследование осуществляется при использовании достижений уровня познания явлений на основе учения о методе — методологии. Современная система методов науки многообразна, и это многообразие часто приводит к различным суждениям, выводам по одной и той же проблеме. Такое происходит, вероятно, из-за противоречий между динамизмом системы методов и историческими процессами проявления законов природы и общества. Представляется, что выбор метода исследования во многом зависит от оценки диалектики (возникновения, становления, развития) опыта, свидетельствующего о реальном содержании явления. И, несмотря на огромный прогресс современных наук, на наличие нескольких классификаций методов, их междисциплинарный характер, существенный уровень абстрактности, интерпретации, исторической адекватности выводов, опыт убеждает, что решающая роль в результатах исследования, как правило, принадлежит диалектике и материализму. Это особенно проявляется в исследовании общественно-экономической формации. И здесь возникают соблазны использования богатейшего опыта методологии Г. Ф. Гегеля — крупнейшего представителя классической немецкой философии, создателя системной теории диалектики. Особенно интересен его объективный идеализм, так как прошлое Гегель рассматривает с позиций тех диалектических коллизий, которые вели к созреванию «настоящего», то есть «современности» отводилась роль цели и венца процесса. Однако историю Гегель рассматривает «в целом» как «прогресс духа в сознании свободы», который развертывается через «дух» отдельных народов, сменяющих друг друга в историческом процессе по мере исполнения своей миссии. Следовательно, В. И. Ленин обоснованно утверждал, что логику Гегеля необходимо очистить от мистики⁵.

К. Маркс давал более критическую оценку гегелевской философии права: «Мои исследования привели меня к тому результату, что правовые отношения так же точно, как и формы государства, не могут быть понятны не из самих себя, не из так называемого общего развития человеческого духа, что, наоборот, они коренятся в материальных жизненных отношениях, совокупность которых Гегель по примеру английских и французских писателей XVIII века называет гражданским обществом. И что анатомию гражданского общества следует искать в политической экономии». А так как последняя — это «наука об условиях и формах, при которых происходит производство и обмен в различных человеческих обществах и при которых, соответственно этому, в каждом данном обществе совершенствуется распределение продуктов»⁶, то для исследования сущности местного самоуправления без методологии этой науки невозможно обойтись.

Многие другие теории общественно-экономической формации, например, основанные на противопоставлении обществоведения естествознанию при отрицании существования объективных исторических законов, с подменой понятия общественно-экономической формации «культурными ценностями», «21 цивилизацией»; исследование формации с помощью теории «стадий» экономического развития не находят подтверждения опытом. Но это не останавливает исследователей, а используется ими как доказательство оригинальности их методологии. В частности, С. М. Трашкова и Т. М. Гончарова утверждают (но не обосновывают), что «сущность многих, порой весьма важных общественных институтов может быть понята лишь исходя из того типа общества, которым они порождены. Определение типа общества, — продолжают авторы, — по признаку господствующей в ней общественно-экономической формации представляется совершенно недостаточным»⁷. Суждения С. М. Трашковой и Т. М. Гончаровой не бесспорны, так как они не учитывают, что тип общества определяет соответствующий тип собственности, лежащий в основе общественно-экономической формации, и что сущность всех общественных институтов можно познать через исследование соответствующих категорий формации. В последнюю входят как экономические (базисные) отношения, так и все социальные отношения, которые присущи конкретному обществу: государство, право, культура, формы быта, семья, образ жизни. Полнота исследования сущности и явления общественных отношений зависит от способности исследователя использовать все категории материалистической диалектики, которые раскрывают процесс зарождения, развития и отмирания социального механизма, и эта универсальность исследования подтверждается опытом.

Современная цивилизация выдвигает ряд новых методов исследования, но они не обладают универсальностью, а некоторые даже извлекаются из «погоста» восточной и античной мысли об этике, выдвигают филистерский метод познания современного капитализма, опираясь на персонализм как теоретическое направление современной философии. Например, в подобной методологии создает свой труд П. Козловский⁸. Не вдаваясь в подробный анализ содержания его сочинения, обращаясь лишь к примененной им методологии, можно сделать вывод, что она приобретает крайнюю форму субъективного идеализма, так как реальностью признается только мыслящий субъект, все же остальное считается существующим лишь в сознании индивидов. У П. Козловского понятие солипсизма употребляется в этическом смысле как крайний эгоизм, эгоцентризм. П. Козловский подвел под «немецкий научный социализм» свою философскую идею и отстаивает индивидуальное сознание вместо истинных потребностей бытия. Его «этический демократический капитализм» априорный, тогда как Марксу удалось в одном только труде «Капитал» раскрыть природу современных кризисов, происходящих в капиталистических странах, противоречие между трудом и капиталом, между развитыми и отсталыми странами.

Производя материальные и духовные ценности, люди вступают в соответствующие отношения производства и обмена, которые определяются как законами общественного развития, так и волей индивидов. С образования государств начинается формирование методов и форм организации управления хозяйственными процессами. Например, К. Маркс обосновал, что в странах Древнего Востока возникли три основных отрасли управления: «финансовые ведомства, или ведомства по ограблению своего собственного народа, военные ведомства, или ведомства по ограблению других народов, и, наконец, ведомства общественных работ»⁹. Появляются специальные источники по организации управления государством, аппаратом государственных служащих, внутренней и внешней торговлей, просвещением, хозяйственной деятельностью и т. п.

Исторический опыт свидетельствует, что наука управления развивалась параллельно с развитием общественно-экономической формации и эти отношения получили научное обоснование в процессе их исследования диалектико-материалистическим методом. Он позволяет правильно определить сущность противоречий (как условие развития) хозяйственной (экономической) деятельности с присвоением материальных и духовных благ. Дает ответ на вопросы, на чью долю выпадают труд и его результаты, труд и наслаждение, формы и уровень распределения материальных и духовных богатств, кто управляет этими процессами, какие экономические законы управляют этими отношениями.

Исследование местного самоуправления необходимо начать с суждений, которые встречаются в юридической науке как истинные, хотя и недоказуемые их средствами, а следовательно, являются аксиомами. Например, конституционность местного самоуправления; что самоуправление не входит в систему государственной власти; гарантии местного самоуправления. Но это не исключает проверку истинности таких суждений в связи с историчностью местного самоуправления, особенностями его проявления на практике, целью исследования этого института, частым изменением законодательства. Целесообразность подобного подхода поможет обнаружить противоречия во взглядах на генезис сущности и явления местного самоуправления.

Как мы увидим далее, многие вопросы, принимаемые на уровне аксиом, претендующие на аксиоматичность, лишены научной и практической значимости. Так, например, понятие местного самоуправления определяется на уровне словарной дефиниции в редакции ст. 130 Конституции РФ, а следовательно, это определение схоластично. Конституция РФ не дает философского понятия местного самоуправления в связи с тем, что это задача науки, а содержит текст его истолкования. Закон, регулирующий этот институт, должен на базе углубленного познания сущности местного самоуправления раскрыть в языковой форме место самоуправления в системе народовластия. Народовластие понимается как способность и возможность народа осуществлять свою волю в личной социальной деятельности, в семейной и групповой формах власти. Эта языковая форма понятия должна получить законченную объективность (опытное обоснование): какую деятельность осуществляет население при осуществлении самоуправления (решает вопросы местного значения); признаки содержания и объемы деятельности; в чем конкретно выражается местное самоуправление населения, если его органы не входят в систему государственной власти; общим является понятие местного самоуправления или единичным; имеет ли понятие местного самоуправления населения необходимость проявления логического закона обратного отношения содержания и объема. Пока приведем пример важности учета последнего отношения. Так, ст. 130 Конституции РФ содержит дефиницию: «Местное самоуправление Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью». Такое словосочетание можно использовать для понятия сущности местного самоуправления без изменения содержания и объема элементов понятия, или можно изменить либо содержание, либо объем его. В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» эта дефиниция изложена в такой редакции: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» (ст. 1 Закона). Такое понятие больше похоже на «сказание» о местном самоуправлении. Почему-то законодатель к содержанию местного самоуправления, выраженному в Конституции РФ, добавил словосочетание «и под свою ответственность», следовательно, он к местному самоуправлению, как самостоятельному решению населением вопросов местного значения, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, добавил признак «и под свою ответственность», то есть, в отличие от Конституции РФ, законодатель увеличил количество признаков, необходимых для определения содержания сущности местного самоуправления, а объем исходного конституционного понятия стал меньше.

Иногда в исследованиях местного самоуправления неправильно используется диалектика. Например, В. И. Васильев считает, что Закон от 6 октября 2003 г. — «весьма значительный этап в развитии правовых основ одного из важнейших демократических институтов публичной власти»¹⁰. Одним из доказательств этого, как полагает В. И. Васильев, является то, что объем данного Закона в три раза превышает ранее действующий акт. Автор использует категорию развития, далекую от аксиоматичности одного из законов диалектики. Источником самодвижения и развития правовых основ местного самоуправления является природа закона единства и борьбы противоположностей. Источник развития местного самоуправления находится не в законе, а в самой деятельности по его реализации, если исходить из того, что самоуправление по своей сущности представляет сложную расчлененную систему отношений, заключающую в себе несовместимые друг с другом элементы. Простейшим выражением закона единства и борьбы противоположностей в местном самоуправлении являются базис и государственная власть. Непосредственно управлять частным укладом базиса должен предприниматель, что несовместимо с государственным управлением им. Экономический базис в рыночной экономике — это единство производительных сил и производственных товарных отношений, но единое управление им и есть противоречие. Борьба этих составляющих приводит к тому, что государство «уходит» из сферы управления частным бизнесом и создает механизмы воздействия на него, например, с целью влияния на объем совокупного продукта общества, защиты конкуренции, перераспределения ресурсов. Но это есть и процесс развития «правовых основ самоуправления», когда волевые отношения в базисной сфере регулируются правом не по «принципу подбора» местного значения, а по принципу имманентности этих вопросов законам рыночной экономики. Следовательно, ныне действующий закон о местном самоуправлении надо признать самым неэффективным; подтверждением тому служит опыт (практика) его применения.

При исследовании сущности и явления местного самоуправления необходимо корректно использовать лексику и терминологию. Терминология в дефинициях местного самоуправления исторически менялась, а потому использование современных терминов для анализа отдельных исторических процессов может породить ошибочные суждения и выводы. Это надо учитывать и при использовании древних исторических терминов. Например, «публичное право» отражало общественные отношения при существовании античной государственной собственности, а потом было воспринято в раннем буржуазном праве. В русском языке термин «публичный» означает: «присутствие публики, открытый»¹¹. Поэтому представляется спорным применение Г. Р. Головановым для определения вопросов местного значения словосочетания «властно-публичное полномочие и функции»¹².

Так как органы местного самоуправления в России не входят в систему государственной власти, то нет основания использовать политическую лексику при исследовании сущности этого социального института. При исследовании сущности местного самоуправления в зарубежных странах в содержательных публикациях¹³, как правило, встречается компилятивный материал без методологической оценки многообразия структур местного самоуправления и без четкого разграничения его автономии (самоуправление, как правило, решает внутренние вопросы какой-то части государства); проблема непосредственного решения вопросов местного управления самим населением раскрывается через корпорации и через органы управления. Поэтому ряд предложений по использованию зарубежного опыта для России не имеет обоснования. Вопрос заимствования не только института местного самоуправления, но и зарубежного права сегодня приобретает актуальность в связи с попыткой модернизации российской правовой системы. При этом допускаются методологические ошибки. Например, В. Н. Княгинин считает положительным процесс заимствования, когда «рецепция чужого права для России выступала и выступает в качестве одного из основных способов модернизации общественного, в том числе, правового строя»¹⁴. Есть даже мнения, что историю российского и государственного права надо рассматривать как цивилизацию «догоняющего развития, направление которого задают более совершенные зарубежные образцы»¹⁵. Для исследования этого исторического процесса иногда пытаются использовать биологическую лексику в применении к истории культуры, называя это явление «культурной мутацией»¹⁶. Эти и другие новые исследования правовых систем опираются на методологию гегелевского объективного идеализма. Исследователи в абстракциях суждений оставили без внимания детерминизм базиса и надстройки общественно-экономической формации, общественного бытия и общественного сознания. Заимствование, например, римского античного права государствами, в которых уже проявлялось господство капиталистических производственных отношений, выявило его несоответствие базису капиталистической формации. Такое несоответствие пришлось восполнять применением в дополнение к праву отношений делового оборота, судебного прецедента. Если привести в пример французскую правовую систему периода установления буржуазного общества, то она уже формировалась на основе развивающегося базиса (свободная конкуренция, эксплуатация парцеллизированной земельной собственности, развитие промышленных производительных сил и т. п.), она фактически освобождалась от римской старины.

Модернизацию правовой системы необходимо проводить на основе учета причинно-следственных связей базиса и надстройки с законами общественного развития. Конечно, причина и следствие могут меняться местами. Отступлением от детерминизма базиса, надстройки, законов общественного развития является, например, экспериментальное внедрение законодательного регулирования местного самоуправления без учета изменений в производственных отношениях, без учета причин, породивших потребности установления необходимых форм управления этими процессами на основе единства действий в этих процессах экономических и юридических законов, без учета причин опредмечивания деятельности на уровне микроэкономики и макроэкономики в рыночных отношениях.

Главной предпосылкой исследования местного самоуправления является то, что оно имеет диалектику мировоззрения, но не на уровне развития практики, а на уровне ортодоксального единства государственного управления обществом и политической составляющей в деятельности населения при решении вопросов жизнеобеспечения (деятельность индивидов и общества в различных формах их существования). Это обусловлено тем, что базисные и надстроечные процессы происходят при столкновении интересов и потребностей всех социальных сил общества, порождающих специфические формы и способы разрешения социальных противоречий и проблем. Да и оценка базисных и надстроечных процессов порождает трудности, особенно тогда, когда не делается попытка найти единство сравнимых величин. Базис формации зарождается и развивается под воздействием экономических законов общественного развития и волевого (юридического) регулирования индивидами этих процессов через надстройку (государство и право). Состояние количества материальной производительной силы базиса при его исследовании относительно измеримо, а вот такое явление, как политика (в аспекте управления базисными отношениями) очень трудно подвергается количественному исследованию. От этого зависит правильность оценки перехода количественных изменений в качественные взаимосвязи базиса и надстройки. Этот закон не был учтен при переходе России к рыночной экономике. Пока приведем один пример этого. Процесс перехода от социалистической формации к рыночной экономике протекал с самого начала путем «надлома» первого (скачком), но не до конца. Скачок через надлом лишь ослабил и подорвал производительные силы социалистического базиса, но не сформировал новый рыночный базис, который в переходный период объективно должен был сохранить некоторые отношения (признаки) старого. Тогда бы произошел процесс революционного (экономического) начального формирования рыночной экономики. Не оценившие ни количественно, ни качественно производительные силы социалистического базиса на фоне обвинений в его адрес реформаторы приступили к разграблению народного хозяйства России. Правда, дефицит товаров потребления был ликвидирован, но за счет мирового рынка импорта товаров и существенного сокращения потребительных нормативов, вызванного низкой платежеспособностью населения. Результаты перехода: разрушенный базис, криминальное накопление потребительского и торгового капиталов, «революция цен» и денежная реформа¹⁷, рост государственных долгов, дефолт. Даже сегодня нарушение или незнание законов политической экономии может привести к повторению таких аномальных явлений в экономике. Лишь увеличение количества сырья и относительно высокие цены на сырьевом рынке отодвигают такое повторение.

Реформирование надстройки происходило в таком же хаосе, созданном некомпетентной властью, поэтому до сих пор не определен даже принцип оценки вопросов местного значения. Спорной представляется и методология «участия государства в местном самоуправлении, встроенности местного самоуправления в государство»¹⁸. Думается, что здесь надо иметь в виду не «мебелирование (встроенность)», а связь общественной (экономической) и политической (надстроечной) структур с производством. Примерно с такой позиции Н. Л. Пешин исследует эту проблему¹⁹. Здесь уместно обратить внимание на то, что во всемирной экономической мысли всегда просматривалась тесная связь экономики с вопросами организации управления хозяйством и производством. Поэтому при определении сущности и явления местного самоуправления надо исходить из того, что процессы управления хозяйством и производством обуславливаются воздействием на них объективных экономических законов общественного развития и регулированием их волевыми (юридическими) законами, которые должны быть имманентны первым. К сожалению, законодатели и ученые-юристы забывают эту методологию, поэтому российская правовая система неэффективна. Опыт делового оборота развит во многих странах, а в России пока отсутствует в связи с тем, что в научной литературе нет единства в выборе метода исследования и не применяются всеобщие (философские и общенаучные) методы (исторические, логические, диалектические).

Применение комплексного метода исследования при определении сущности и явления местного самоуправления рационально, так как позволяет осветить его со всех сторон, определить меры тех преобразований переходного периода России к многоукладной экономике, которые связаны с зарождением новой общественно-экономической формации. Роль в этом местного самоуправления кратко можно выразить в следующих суждениях. Во-первых, российский народ (население) должен представлять свою роль в создании рыночной экономики. Во-вторых, понимать, в чьих интересах происходят эти преобразования (народа, класса, социальных групп). В-третьих, население как гражданское общество должно научиться влиять на деятельность его официального выразителя — государства. В-четвертых, активность населения в самостоятельном решении вопросов местного значения поможет ему избавиться от произвола сегодняшней «аристократии» и бюрократии, которой пока изобилуют органы местного самоуправления. В-пятых, население само должно через различные формы самоорганизации выработать механизмы обеспечения социальной справедливости между интересами классов и социальных групп. И, наконец, сейчас в этой сфере преобладает далеко не методологический, а риторический подход: вопросы, решаемые, например, в бизнесе, пока остаются в стороне от государственных и от вопросов местного значения. В тексте закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то они даже не упоминаются. При этом законодатель включил в него 67 вопросов местного значения, вплоть до «организации освещения улиц и установки указателей с названием улиц и номеров домов» (ст. 16 Закона). В таком перечислении вопросов местного значения нет никакой методологии, а использован взгляд на них с позиций уклада повседневной жизни, быта.

Таким образом, при исследовании и формировании местного самоуправления необходимо определить диалектику (процесс развития) взаимодействия категорий «власть» и «управление», которые при наличии в их сущности элементов тождества имеют разные формы проявления. Методология подхода к сущности и явлению местного самоуправления должна основываться на анализе исторического опыта.

Глава 2. Исторический генезис местного самоуправления в России

Исследование исторического генезиса самоуправления необходимо для того, чтобы определить сущность и явление этой формы осуществления человеческой деятельности как объективного фактора, обеспечивающего условия жизни (существования индивидов). Если рассматривать эти условия как характеристику природного обитания человека, то эта категория его жизнеобеспечения ближе к предмету биологической науки, предметом которой не являются жизненные общественные отношения. Природу местного самоуправления надо выявлять в условиях появления и развития базисных экономических производственных отношений в соответствующих сообществах индивидов, которые были имманентны базису, то есть в надстройке. Целесообразно найти истоки возникновения потребности в разграничении сфер деятельности индивидов в производственных отношениях и формы выражения их в надстройке (праве) на государственном и местном уровнях такой деятельности. Так как основная проблема при этом связана с вопросами государственного управления, то исследовать эту деятельность в период до возникновения государства нерационально. Вместе с тем надо учитывать исторический процесс возникновения и развития государства, который можно правильно оценить в русле методологии единства диалектики, логики и научно-исторического исследования. Эта методология выражена в суждении В. О. Ключевского при определении предмета исторического изучения. «Сложившегося порядка люди держатся, — считает В. О. Ключевский, — пока непрерывное движение исторической драмы не заменяет его другим накопление опытов, знаний, потребностей, привычек, житейских удобств, улучшающих, с одной стороны, частную личную жизнь отдельного человека, а с другой — устанавливающих и совершенствующих общественные отношения между людьми, — словом, выработке человека и человеческого общежития степень этой выработки, достигнутую тем или иным народом, обыкновенно называют его культурой или цивилизацией. Историческое изучение строения общества, организация людских союзов, и отправление их отдельных органов — словом, изучение свойства и действия сил, создающих и направляющих людское общежитие, составляет задачу особой отрасли исторического знания, науки об обществе»²⁰. Из множества исторических исследований достаточно обратиться к трудам В. О. Ключевского, так как он рассматривает историю России в ее зависимости от экономических и политических условий²¹. По своей природе сущность местного самоуправления зиждется на этих условиях, а современная практика его формирования и функционирования приобретает заметную политическую окраску. Однако эти условия определяли природу самоуправления в самых различных комбинациях с учетом потребностей исторического развития гражданского общества. В. О. Ключевский обращал внимание, например, на то, «как из древнерусского родственного союза под действием экономических потребностей вырабатывалась идея торгового дома, как идея нравственного порядка под действием местных условий послужила средством для удовлетворения хозяйственных нужд населения Первоначальная идея и новшества не померкли, но местные нужды осложнили ее интересами, из нее прямо не вытекающими, превратив тамошние пустынные монастыри, частью сельские приходские храмы и убежища для престарелых людей из окрестного населения, частью бессемейные землевладельческие и промышленные общины и опорные пункты, своего рода переселенческие станции крестьянского колонизационного движения»²². Такие общинные формы производственных отношений расширяли города и внешнюю торговлю. В итоге торговые города должны были взять на себя защиту своего хозяйства и торговых путей. Эти вопросы надо было решать уже средствами политической надстройки, каковой являлась княжеская власть. Последняя поддерживала и внешние сношения с днепровским славянством и варварскими народами. Но эти формы уже были зародышами русского государства. «Общий интерес, создавший великое княжество Киевское, охрана границ и внешней торговли, направлял и его дальнейшее развитие, руководил как внутренней, так и внешней деятельностью первых киевских князей»²³.

Экономические и политические условия способствовали формированию сословий. «Но в X веке от смешанного высшего класса, — отмечает В. О. Ключевский, — называвшегося русью, военного и промышленного, в значительном количестве пришлого, еще резко отличалось туземное низшее население, славянское простонародье, платившее дань Руси. Скоро и это простонародье обозначится в наших памятниках не как туземная масса, платящая дань пришлым иноплеменникам, а в виде низших классов русского общества, отличающихся правами и обязанностями от верхних слоев того же единоплеменного им русского общества»²⁴. Если оценивать экономические (базисные) и политические (надстроечные) условия с использованием современной терминологии, то можно рассматривать первые как вопросы местного значения, а вторые как вопросы государственные. Ведь очевидно, что все вопросы жизнеобеспечения в производственных (хозяйственных) отношениях как сословий, так и князей решались ими самостоятельно, исходя из частных (личных) интересов. Политическая же деятельность, такая, например, как ведение войн, распределение владений между родичами княжеских семей, судебная деятельность, установление налогов и оброков, установление взаимосвязей между хозяйственным бытом и политическим строем волостных городов, применение практических средств для обеспечения установленного порядка, дает право оценивать эту сферу деятельности как государственную. Решение этих вопросов, как правило, зависело от учета сословного, цензового состава хозяйств, а это уже форма влияния на экономическую деятельность политических инструментов.

Возникающие в таких условиях противоречия явились фактором их развития. В. О. Ключевской оценивал это так: «нередкое явление в истории обществ: люди мысленно живут житейским строем, который признается единственно правильным и нарушается на каждом шагу. Но при описанном ходе дел спрашивается, какой порядок мог устанавливаться в Русской земле и мог ли держаться какой-либо порядок? Отвечая на этот вопрос, надобно строго различать порядок княжеских отношений и земский порядок на Руси. Последний поддерживался не одними князьями, даже не ими преимущественно, имел свои основы и опоры»²⁵. На историю земских соборов можно опираться с двух позиций. Во-первых, их деятельность можно рассматривать в качестве вспомогательного административного метода в формировании политической деятельности развивающейся российской государственности. Во-вторых, они действовали как представительные органы, формирующие в России сословия, что имело иногда и важное политическое значение, обеспечивая непосредственное общение с абсолютной верховной властью, осложняя противоречия между сословиями и этой властью. При такой двойственной позиции возникает соблазн обращения к истории представительной власти в европейских государствах. Однако такой подход к историческому генезису самоуправления в России будет ошибочным, так как история российской культуры, государственности складывалась в особых базисных и надстроечных условиях, которые не породили, как в Европе, сословную народную представительную оппозицию. Следовательно, земские соборы в России и их двойственность надо воспринимать как проявление противоречий при формировании феодальной общественно-экономической формации. При решении государственных (политических) вопросов земство играло, как правило, совещательную роль, а процедурные вопросы не были законодательно установлены. Представительство (состав) сословий в этих органах не было равным. К этому следует добавить и то, что в феодально-абсолютистской России очень слабо была разработана идеология организации и управления хозяйством. Государственная власть постоянно вмешивалась во все вопросы хозяйственной деятельности. Впоследствии это вмешательство приобрело форму полицейского государства²⁶.

Процесс зарождения противоречий в экономических и политических отношениях русских земель и их разрешения происходил в условиях зарождения феодальных отношений. В. О. Ключевский охарактеризовал его так: «Изменчивые временные княжения Киевской Руси сменились верхневолжскими суздальскими уделами, наследственными княжествами, которые под верховной властью далекого нижневолжского хана стали в XIV веке независимыми от местных великих князей»²⁷. Изменялись и формы управления: «Значительный удельный князь, — утверждает В. О. Ключевский, — правил своим уделом посредством бояр и вольных слуг, которым он раздавал в к о р м л е н и е (разрядка — В. О. Ключевский), во временное доходное управление, города с округами, сельские волости, отдельные села и доходные хозяйственные статьи с правительственными полномочиями, с правами судебными и финансовыми»²⁸. Наряду с этим «некоторые бояре и слуги, сверх того, имели вотчины в уделе, на которые удельный князь иногда предоставлял вотчинникам известные льготы, иммунитеты, в виде освобождения от некоторых повинностей или в виде некоторых прав судебных и финансовых»²⁹. Происходило государственное сосредоточение власти при решении вопросов и местного личного характера, разграничение хозяйственных и политических отношений в определенной сословной субординации.

Роль городов в этих процессах оценивалась В. О. Ключевским так: «Старые волостные города после политического поражения потом не поднимались и экономически; из новых городов долго ни один не заступал их места в хозяйственной жизни страны и ни один никогда не заступил его в жизни политической, не сделался самобытным земским средоточием и руководителем местного областного мира потому, что ни в одном обыватели не сходились на вече как на думу, и в силу старшинства своего города не постановляли решений, обязательных для младших приписных городов области»³⁰. Это было вызвано тем, что ослабевал экономический потенциал (капитал) городских сословий, а в земледелии наблюдался рост производительных сил. В отличие от этих городов Новгород Великий представлял собой вольную городскую общину. На его политический строй повлияло географически отдаленное положение северо-западного края русской области: природно-климатические условия не позволяли развивать земледелие. Новгород был близок к главным речным бассейнам и бассейну, который соединял его прямым путем с Финским заливом и Балтийским морем. Такой географический фактор рассматривается В. О. Ключевским в качестве важной предпосылки того, что «Новгород рано втянулся в разносторонние торговые обороты промышленность и торговля стали основанием местного народного хозяйства»³¹. Все это отразилось и на политических условиях: «Усобицы князей, — утверждает В. О. Ключевский, — уронили княжеский авторитет. Это давало возможность местным земским мирам свободнее определять свои отношения к князьям»³². В. О. Ключевский делает свой вывод: «Совокупными действиями всех этих благоприятных условий определялись и отношения Новгорода к князьям, и устройство его управления, и его общественный склад, и, наконец, характер его политической жизни»³³.

Однако важным этапом развития местного самоуправления городов следует считать вторую половину XVII века, когда купечество сформировалось в особое сословие и торговый капитал занял в производительных силах базиса определенное место. Следует добавить, что этот капитал способствовал развитию всего народного хозяйства. Купечество освобождалось от «городских служб» и от ряда финансовых обязанностей. В городе Пскове купцы проводили две ярмарки в год с приглашением иностранцев. На выбранных купцами городских администраторов возлагалась обязанность таксирования цен и одной трети суммы закупленных товаров. По этим ценам иностранцы должны были платить в казну. Были приняты меры по снижению роли мелких заимствователей (посредников) и увеличилась роль купечества в оптовой торговле; розничная торговля для иностранцев была запрещена: иностранные купцы могли торговать только в Архангельске, Новгороде и Пскове; ограничивался ввоз в Россию предметов роскоши, пошлину иностранные купцы должны были платить серебром; развивались кредитные отношения. Воевода Пскова А. Л. Ордин-Нащекин ввел купеческое самоуправление, когда купеческое сословие для контроля над ярмарочной торговлей выбирало администраторов, подчиненных ему. В городах развивались различные мануфактуры: стекольная, бумажная; создавались металлургические и металлообрабатывающие предприятия, которые главным образом должны были развивать внутренний торговый оборот. С этого периода, пожалуй, и началось усиление роли местного самоуправления России в результате зарождения в феодальном базисе товарного капитализированного производства.

Политическое объединение Руси во второй половине XV века способствовало укреплению государственности в форме национального великорусского государства. Как отмечает В. О. Ключевский, «внешние дела Москвы усиленно вызывали мысль о народности, о народном государстве»³⁴. Этот процесс усиливал сочетание государственных и местных интересов, так как не были установлены пределы народного интереса, подводил под прежнюю политическую сущность новые отношения собственности и хозяйствования. В советской историографии создание единого централизованного государства рассматривалось как соответствующий этап в истории феодальной общественно-экономической формации, когда экономическое развитие отдельных земель способствовало преодолению и хозяйственной и политической раздробленности при усилении господства феодального класса, который опирался на верховную власть и управление³⁵ Завершением процесса централизации государственной власти в отечественной историографии считается создание «Избранной Рады». Н. П. Загоскин усматривает в ней «не что иное, как государственную думу, очищенную, обновленную в своем составе»³⁶. Избранную Раду С. В. Бахрушин считал чем-то вроде правительственного кружка, проводившего реформы 1550-х гг.³⁷ А. Г. Кузмин датировал время возникновения Избранной Рады концом 1540-х гг. и рассматривал его как «расширение внутри ее «ближней Думы», более известной в литературе по данным Курбским названием «Избранной Радой»³⁸. Не видел отличия «избранной рады» от «Ближней Думы» и И. Я. Фроянов³⁹.

До объединения княжеств в удельной вотчине князья были собственниками только территорий, земельного пространства с хозяйственными угодьями, управляли ими. Теперь же во имя государственного согласия власть смотрела «на всю русскую землю как на целый народ во имя государственного начала, а обладать ею хотели как отчиной на частном удельном праве»⁴⁰. Верховная власть в государстве осуществлялась боярством, которое сформировалось как правительственный класс с назначением должностных лиц по родословному признаку (должностное положение наследовалось). Поместное управление также фактически осуществлялось на этих условиях. В поместном управлении практически натуральном хозяйством наследственный принцип существенных недостатков не имел. А в государственной службе он имел недостаток потому, что служебные должности занимались независимо от способностей, деловых качеств, личных талантов. По этому поводу В. О. Ключевский считал, что «политическое значение местничества для московского боярства ставило служебное отношение бояр в зависимость от службы их предков, то есть делало политическое значение лица или фамилии не зависимым не от личного усмотрения государя, не от личных заслуг или удач служилых людей»⁴¹.

Развитие производительных сил и производственных отношений в условиях крепостных порядков, феодально-общественной экономической формации основаны были на ведении натурального хозяйства как на уровне местничества, так и на государственном уровне. Но организация натурального хозяйства невозможна без условий производства: без учета количества работников, наличия обрабатываемых и используемых земель, скота, произведенной продукции. Учет этих условий предполагался и в местном хозяйстве и для определения государственных повинностей; для относительного влияния на пропорции между земледелием, ремеслом, торговлей; определения государственных расходов и других вопросов всех уровней народного хозяйства.

Процесс расширения крепостничества, роста внутреннего рынка России и усиления ее роли в экономических связях с другими странами требовал развития производительных сил не только в земледелии, но и в промышленности (горнодобывающей, металлургической, мануфактурной, строительной и др.). И уже к концу XVIII века в Росси возникли противоречия в феодальном базисе. Государственная власть в форме абсолютной монархии управляла экономическим развитием страны в интересах дворянства, усиливая эксплуатацию крестьян, расширяя помещичьи землевладения, раздачи им государственных земель. Крепостной труд стал использоваться и не в земледельческих отраслях. Крестьянство в России в XVIII веке состояло из помещичьих, государственных и удельных крестьян, которые распределялись на территории России весьма неравномерно. Это подтверждено исследователями. Так, П. А. Зайончковский утверждал, что «наибольшая их часть сосредоточилась в двенадцати центральных нечерноземных губерниях (28,5%), второе место занимали семь центральных черноземных губернии (22,5%), третье — основная часть Украины (17,8%)»⁴². Управляя своими хозяйствами, помещики использовали разнообразные формы эксплуатации крестьянского труда: барщину, оброк, месячину. Однако рост производительных сил в земледелии был очень низким. За вторую четверть XIX века урожайность повысилась лишь на 0,5%⁴³. Следовательно, развитию производительных сил не могли способствовать феодальные отношения, которые способствовали подрыву натуральности крестьянского хозяйства, являющегося основой крепостной системы производства. Барщина, оброк и месячина вели к снижению производительности крестьянских хозяйств и не обеспечивали развитие помещичьих хозяйств. Этому способствовало возникновение и рост капиталистического уклада экономики. Многие помещичьи хозяйства использовали рабочую силу крестьян в форме отходничества не в земледельческих отраслях, так как оно позволяло уплачивать феодальную ренту помещикам и подати государству. Последнее, кроме того, стало применять сдачу казенных земель в аренду, а арендаторы сажали крестьян на барщину, которая не стимулировала роста производительности труда. Все эти процессы усложняли решение проблем как на местном, так и на государственном уровнях.

Однако в России к этому периоду уже сформировалась антикрепостническая идеология, которая была отражена в трудах И. А. Третьякова, С. Е. Десницкого, Н. И. Новикова, Я. П. Козловского — ученых-просветителей. Государственная власть с целью упорядочивания управления государством и снижения противоречий в феодальном базисе провела в конце 30-х гг. XIX века «реформы Киселева». Однако они «привели лишь к тому, что на шею крестьянства села масса чиновников созданного Министерства государственных имуществ, во много раз усилившая поборы»⁴⁴.

Кризис крепостного строя осознавался как частью прогрессивного дворянства, так и народом. «Крепостная Россия забита и неподвижна, — писал В. И. Ленин, — протестует ничтожное меньшинство дворян, бессильных без поддержки народа. Но лучшие люди из дворян помогали разбудить народ»⁴⁵.

Обострение противоречий феодально-общественной формации в Росси было обусловлено слабым развитием производительных сил, формами производственных отношений, основанных на крепостном, по сути, натуральном ведении всего народного хозяйства при преобладании крупных форм землевладения (государственного, помещичьего, церковного, общинного). Эти отношения определяли сословный характер гражданского общества по отношениям между индивидами по поводу производительного капитала (собственности). Торговый же капитал находился, как правило, во владении купечества.

Формальным выражением гражданского общества являлось государство в форме абсолютной монархии. Государство, право, идеология, религия, культура соответствовали феодальному базису. Слабое развитие последнего существенно влияло на состояние надстройки общественно-экономической формации.

Указанными экономическими и политическими условиями можно обосновать более позднее развитие капиталистического товарного производства в России по сравнению со странами Европы. Ссылаясь на материалы управляющего русской хлопчатобумажной фабрики г-на Редгрейва, К. Маркс делал вывод: «На русской почве, столь обильной всяческими безобразиями, находятся в полном расцвете старые ужасы младенческого периода английской фабричной системы. Управляющие, конечно, англичане, так как местный русский капиталист непригоден для фабричного дела»⁴⁶. В этой связи представляется небесспорным утверждение В. О. Ключевского о существенном западном влиянии в России. «Влияние наступает, — утверждал он, — когда общество, его воспринимающее, начинает сознавать превосходство среды или культуры влияющей и необходимость у нее учиться, нравственно ей подчиняться, заимствуя у нее не только житейские удобства, но и самые основы житейского порядка, взгляды, понятия, обычаи, общественные отношения»⁴⁷. В. О. Ключевский оценивает это влияние по методологии созерцательного материализма, то есть он понимает влияние Западной Европы через представления отдельных индивидов сословий, гражданского общества, политического строя и других элементов надстройки (идеология, религия, культура и т. п.), а не как практическую деятельность, общественную деятельность в производственных отношениях. Рассматривая византийское влияние в России, В. О. Ключевский отмечал, что оно «далеко не захватывало всех сторон русской жизни: оно руководило лишь религиозно-нравственным бытом народа, снабжало украшениями и поддерживало туземную государственную власть, но давало мало указаний в виде государственного устроения, внесло несколько норм в гражданское право, именно в семейные отношения, слабо отражалось в ежедневном житейском обиходе и еще слабее в народном хозяйстве, регулировало праздничное настроение и времяпровождение и то лишь до конца обедни, но мало увеличивало запас положительных знаний, не оставило заметных следов в будничных привычках и понятиях народа, предоставив во всем этом свободный простор самобытному национальному творчеству»⁴⁸. Следовательно, В. О. Ключевский считает, что «религиозно-православный быт» не является общественным продуктом, а потому рассматривает его с абстрактных позиций. Религиозно-нравственный быт народа в действительности проявляется в общественных формах экономических и политических условий. Религиозная сущность народа присуща не отдельному человеку, она представляет собой совокупность всех общественных отношений формации. Материальные производительные силы и производственные отношения следует рассматривать в качестве единого базиса народного хозяйства феодальной России, в том числе и крепостное ведение хозяйства в религиозных общинах. Что касается ежедневного житейского обихода, «праздничного настроения и времяпровождения», будничных привычек и понятий народа, «самобытного национального творчества», то эти категории не составляют сущности базиса формации, а влияют на формы проявления сущности. Поэтому более объективна и диалектична позиция Н. О. Лосского, который утверждал, что «в области государственной культуры, например, в земском и городском самоуправлении, в суде, законодательстве, императорская Россия создала ценности, которые, когда они будут достаточно изучены и поняты, а в особенности, когда они будут возрождены в пореволюционном развитии русского государства и общества, окажутся имеющими общечеловеческое значение»⁴⁹. «Для лиц, способных к религиозному опыту, — утверждает далее Н. О. Лосский, — нет сомнения в том, что православие в той форме его, которая выработана русским народом, содержит в себе ценности исключительно высокие: легче всего усмотреть их в эстетической стороне русской русско-православного культа»⁵⁰. Н. О. Лосский, в отличие от В. О. Ключевского, рассматривает «русско-православный культ» через человеческую деятельность, практику. Что же касается экономических условий России в период обострения противоречий феодального уклада, то В. О. Ключевский для обоснования этого процесса использует хороший практический материал. Однако он исследует его с позиций созерцательного материализма. Так, по мнению В. О. Ключевского, «затруднение состояло в невозможности справиться с насущными потребностями государства при наличных домашних средствах, какие давал существующий порядок, то есть сознании необходимости новой перестройки этого порядка, которая дала бы недостававшие государству средства»⁵¹. Продолжая рассуждение, В. О. Ключевский утверждает, что «прорывавшаяся во всем несостоятельность существующего порядка и неудача попыток его исправления привели к мысли о недоброкачественности самых оснований этого порядка, заставляли многих думать, что истощился запас творческих сил народа и доморощенного разумения, что старина не даст пригодных уроков для настоящего и потому у нее нечему больше учиться, за нее не для чего больше держаться»⁵². По мнению историка, «тогда и начался глубокий перелом в умах: в московской правительственной среде и в обществе появляются люди, которых гнетет сомнение, завещала ли старина всю полноту средств, достаточных для дальнейшего благополучного существования; они теряют прежнее национальное самодовольство и начинают оглядываться по сторонам, искать указаний и уроков у чужих людей, на Западе, все более убеждаясь в его превосходстве и своей собственной отсталости»⁵³. Подобное суждение не основано на анализе противоречий базиса феодальной России того периода, которые объективно (как закон общественного развития) порождали в нем ростки новой общественно-экономической формации в формах капитализации материальных производительных сил при сохранении крепостных производственных отношений. Например, крепостной труд (основная производительная сила), который затрачивался дворовыми крестьянами для удовлетворения бытовых нужд помещичьей усадьбы, использовался не в формах производственных отношений, а следовательно, не мог развивать экономику народного хозяйства. При этом землевладелец был еще и посредником между своими крепостными крестьянами и государственной казной в части казенных платежей. Эти средства, как правило, не функционировали в экономических производственных отношениях. Для развития промышленности и других отраслей народного хозяйства не хватало свободной рабочей силы как переменного капитала для товарного производства. В этих условиях экономические законы первоначального накопления долго не могли разрушить феодальные отношения с использованием крепостной рабочей силы. Хотя в реальной жизни этот процесс происходил в виде возникновения кабального холопства, то есть разделения (расслоения) среди крестьянства и других сословий, холопы не были отчуждены полностью от своего хозяйства как основного источника их жизнеобеспечения. Это противоречие базиса было подтверждено юридическим актом — Уложением 1649 г., на которое ссылается В. О. Ключевский, делая вывод о том, что «в той первой формации крестьянской крепости, какую закрепило Уложение 1649 г., она еще не сравнялась с холопьей, по нормам которой строилась. Закон и практика проводили еще хотя и бледные черты, их разделявшие: 1) крепостной крестьянин оставался казенным тяглецом, сохраняя некоторый облик гражданской личности; 2) как такового, владелец обязан был обзавести его земельным наделом и земледельческим инвентарем; 3) он не мог быть обезземелен взятием во двор, а поместный и отпуском на волю; 4) его животы, хотя и находившиеся в его подневольном обладании, не могли быть у него отняты «насильством», по выражению Котошихина; 5) он мог жаловаться на господские поборы «через силу и грабежом» и по суду возвратить себе насильственный перебор»⁵⁴.

Даже после проведения крестьянской реформы 1861 г. волевым (законодательным) путем сдерживалось проявление закона первоначального накопления. В частности, Манифест 19 февраля 1861 г. «объявлял всем верноподданным: «Заводские мастеровые суть те, кои занимаются исполнением технических горнозаводских работ, а сельские работники — те, которые, исполняя для заводов различные вспомогательные работы, занимаются и хлебопашеством»⁵⁵.

Обращая внимание на развитие в XVI–XVII веках западноевропейских стран, В. О. Ключевский дает большой материал об их достижениях в области географических открытий, технического прогресса, оборота капиталов, техники административной, финансовой и военной, в устройстве постоянных армий, в новой организации налогов, в развитии теории народного и государственного хозяйства, успехах в развитии экономической техники, в создании торговых флотов, в развитии фабричной промышленности, в устройстве торгового оборота и кредита⁵⁶. Он видел причину отсталости в этих процессах России и необходимость заимствования западного опыта. Так, В. О. Ключевский считал, что «Россия не участвовала во всех этих успехах, тратя свои силы и средства на внешнюю оборону и на кормление двора, правительства, привилегированных классов с духовенством включительно, ничего не делавших, не способных что-либо сделать для экономического и духовного развития народа. Поэтому в XVII веке она оказалась более отсталой от Запада, чем в начале XVI века»⁵⁷. На подобный вывод можно смотреть с других позиций. Во-первых, феодальный базис России в начале XVI века имел большое сходство с феодальными базисами ряда европейских государств, так как феодальные производительные силы и производственные отношения находились в расцвете своих сил и в Европе, и в России. В последующий же период противоречия в базисе европейских стран показали большую разрушительную силу феодализма, чем в России. Зарождение и развитие товарного производства и капитализация материальной производительной силы и труда обеспечили международное разделение труда, которое и явилось фактором успехов в развитии европейских стран. Россия не достигла таких результатов не из-за указанных В. О. Ключевским причин, а потому что ее уровень развития производительных сил и производственных отношений был низок и сильно обременен крепостническим укладом. Это подтверждается в трудах А. Н. Радищева, декабристов. Вот некоторые примеры. А. Н. Радищев исследовал вопросы крепостных отношений феодальной собственности, сельского хозяйства, внутренней и внешней торговли, денежного обращения, налогов, кредита, повинностей крестьян в пользу помещиков и государства, экономики крестьянских хозяйств, феодальной ренты, исходя из анализа объективных противоречий крепостного строя. «Высоко оценивая преобразования Петра I, направленные на развитие промышленности, горного дела, мануфактур, торговли, денежного обращения, А. Н. Радищев, однако, полагал, что эти мероприятия имели бы значительно больший успех и размах, если бы реформатор не сохранил без изменения крепостничество»⁵⁸, которое строилось на насилии. Все богатство помещиков создавалось за счет «скотских» крепостных повинностей.

Источником народного богатства А. Н. Радищев считал производительный труд в хозяйстве страны и утверждал, что лишь то государство богатеет, которое изобилует «своими произведениями» и «сам корень общественного благосостояния основывается на беспрепятственном и скором обращении домашнего избытчества»⁵⁹.

Противоречия между производительными силами и производственными отношениями крепостного базиса, породившие товарно-денежные отношения, декабристы оценивали как условие для развития России по капиталистическому пути. Идейный вдохновитель декабристского движения утверждал, что «естественное право должно быть исходной нормой в установлении как политических прав граждан общества, так и их прав на собственность, на средства производства», а также определял роль своего сочинения «Русская правда» как изложение наказа для Правительства и народа, призванного указать пути и методы достижения цели общественного благоденствия, под которым понималось «благоденствие совокупности народа»⁶⁰. И хотя в этих произведениях и документах нет прямого обоснования развития местного самоуправления в России, однако деятельность индивидов в производственных отношениях этого периода развития России происходила в условиях детерминизма базиса и надстройки. Последнее проявлялось как в политических условиях, так и в экономической деятельности государства, сословий и других социальных групп. Без этого невозможно никакое общественное развитие. Сущность самоуправления выражалась в различных формах, а для данного периода была характерна объективная зависимость при решении государственных вопросов и вопросов местного значения. Противоречия феодальных производственных отношений и надстройки порождали потребность в поиске форм взаимозависимости, взаимоотношений государства, помещиков, чьи интересы защищало государство, всех сословий в решении экономических и политических задач. И если эти отношения до возникновения элементов товарного производства фактически имели единый комплекс интересов, то с появлением этого производства новые формы производственных отношений стали нуждаться в демократизации, в самостоятельном решении экономических вопросов без вмешательства государства. Ведь, как мы видим при анализе исторического материала феодальной формации, экономические (базисные) отношения находились, если можно так выразиться, под господством абсолютной власти (надстройки), а все сословия были верноподданными и обязанными монарху. Роль сословий даже в решении вопросов местного значения была ограничена государственным влиянием. Даже при Екатерине II, последовательнице некоторых западноевропейских идей, не удалось существенно сгладить эти противоречия, так как, по мнению В. О. Ключевского, «тройственная задача развивалась в такую практическую программу: строго национальная, смело патриотическая внешняя политика, благодушно-либеральные, возможно гуманные приемы управления, сложные и стройные областные учреждения с участием трех сословий, салонная, литературная и педагогическая пропаганда просветительских идей времени и осторожно, но последовательно консервативное законодательство с особенным вниманием к интересам одного сословия»⁶¹.

Сословное развитие России существенно обостряло противоречия. Поэтому для переработки и пополнения Уложения 1649 г. в 1700 г. была создана своеобразная кодификационная комиссия, представительство в ней было существенно расширено, а в Манифесте 14 декабря 1766 г. о созыве депутатов в ней предусматривалось представительство чиновников правительственных учреждений, депутатов от разных сословий и разрядов населения. В. О. Ключевский отмечал такую особенность формирования Комиссии: «Самой важной новизной Комиссии 1767 г. были наказы, какими избиратели обязаны были снабдить своих депутатов, изложив в них свои «общественные нужды и отягощения», не внося частных дел, решаемых судом»⁶². Следовательно, есть основания считать, что в разрабатываемом новом Уложении предполагалось определить не только государственные экономические и политические условия (обновленный порядок), но и определить общественные местные условия этого порядка с целью их урегулирования.

Заслуживает внимания и тот факт, что если до этого, в 1648 и в 1761 гг., выборным предлагался для обсуждения уже готовый проект Уложения, то теперь депутаты составляли комиссию, которая разрабатывала проект Уложения. «Притом все представленные в комиссии 1761 г. сословия, — пишет В. О. Ключевский, — так настойчиво и единодушно заявляли желание ведать свои дела своими выборными»⁶³

Указанные факты дают основание сделать вывод, что это событие ознаменовало зарождение сущности местного самоуправления: как формы деятельности всех сословий и как юридического закрепления полномочий населения в этой деятельности. В этом проявляется связь экономических (базисных) отношений деятельности и политических (надстроечных) отношений. И если деятельность индивидов по жизнеобеспечению возникает как естественное проявление законов природы, то деятельность во взаимосвязи политической зарождается с возникновением общности индивидов как условия проявления общественных законов развития сообществ.

Реформы управленческого административного механизма, проводимые по воле Екатерины II, привели к утрате господствующей роли боярства и формированию чиновничьей аристократии, так как ослабевала роль бывшего центра, и чиновничья аристократия освобождалась от надзора общества в провинции, где разрешался элемент сословности. Этому способствовало реформирование губернского деления: вместо двадцати губерний империя была разделена на пятьдесят. Это также влияло на разделение властей как «правильное государственное устройство». В этих условиях экономические (базисные) структуры и «общественный строй» в государстве формируют политическую сущность деятельности государственной власти, государственного управления, которые осуществляются не только в интересах не только верховной власти, но и в интересах сословий и социальных групп российского гражданского общества. Такое явление (как форма выражения сущности политики) обеспечивает решение экономических общественных вопросов не только на государственном уровне, но и на местном. Здесь политика проникает во все отношения последнего. Однако следует обратить внимание и на зарождение идеи разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, что в определенной мере способствовало устранению сословно-бюрократического характера государственной власти допетровской России, не измененного даже в правление Петра Великого. Слом двойственности Московского государства, ее сословно-бюрократического слоя происходил через его реформирование⁶⁴.

Петр Первый предпринял ряд мер по развитию городского самоуправления в форме городских ратушей и городовых магистратов, которыми руководил главный петербургский магистрат. Из анализа перемен в местном самоуправлении, сделанного В. О. Ключевским⁶⁵, вытекает, что Петр Первый, обновляя центральные учреждения, перестраивал и областные для обеспечения единства в управлении: губернии повсеместно делились на провинции, которые зависели от губернатора; во главе провинций поставлены были воеводы, при которых состояла земская канцелярия; низшей единицей областного деления был дистрикт, которым управляли земские комиссары, выполняя обязанности финансовые, полицейские, народнохозяйственные, нравственно-просветительные, фискальные (сбор налогов); последней структурой областного управления являлись сельские djtvполицейские органы, избираемые на крестьянских сходах. Сотские и десятские не состояли в чиновничьей иерархии. Следовательно, при такой системе управление включало в себя и местное управление, но не являлось самоуправлением, усиливая централизацию государственной власти.

По жалованной грамоте 1785 г. определялось устройство управления в городах. Городское население делилось на шесть сословий по имущественному цензу. Городское хозяйство и управление обеспечивали две Думы: общая и шестигласная. Первая состояла из гласных от всех разрядов (сословий), обладая распорядительными функциями. Вторая состояла из шести представителей и была исполнительным, постоянно действующим органом. Такое управление городским хозяйством получило статус самоуправления. Пожалуй, этот период и можно считать началом формирования в России местного самоуправления на всей ее территории. В этой связи представляются интересными выводы В. О. Ключевского о том, что «губернские и сословные учреждения вырабатывались под заметным влиянием: 1) политических идей, заимствованных Екатериной из западноевропейской политической литературы; 2) из туземных нужд и влияний»⁶⁶. В этом выводе В. О. Ключевского первый тезис представляется бесспорным, тогда как второй необходимо уточнить. Ведь сущность «туземных нужд и влияний» автор не определяет. Думается, что более правильно учитывать влияние на формирование местного самоуправления в России того периода феодальных производственных отношений, которые в меньшей мере проявлялись в городском самоуправлении, так как городской уклад хозяйства вносил противоречие в крепостной строй России. В остальных же хозяйствах преобладал натуральный феодальный уклад экономики. Однако в этих двух укладах при формировании местного самоуправления проявлялась его политическая составляющая, то есть оно входило в надстройку общественно-экономической формации России. Экономическим фактором такого положения являлось то, что крепостной крестьянский труд находился в совместном владении государства (государственной подати) и помещиков (личная зависимость крестьян, потомственная зависимость крестьян, то, что крестьяне были собственностью помещиков). Подобная зависимость крестьянства от помещиков во многом была причиной снижения роли помещиков в развитии местного самоуправления, так как помещики в большей мере выполняли функции душевладельцев и полицейских управителей своих крестьян, а вопросы земледельческой культуры, экономики, агрономии, развитие материальной производительной силы и технологий отходили на задний план.

Крепостное право сдерживало развитие всего народного хозяйства России, так как крепостная зависимость крестьян затрудняла и перемещение производительной силы на территории с многоземельем, но небольшой плотностью населения. Даже южные районы России с хорошими природно-климатическими условиями были освоены очень слабо. Такое состояние крестьянских хозяйств В. О. Ключевский иллюстрирует следующими цифрами: «В нечерноземной калужской губернии крепостные составляли 62% всего населения; в еще менее плодородной, смоленской — 69%, а в черноземной харьковской всего 30%; в такой же черноземной воронежской губернии — всего 27%»⁶⁷.

Феодальный базис России сдерживал дальнейшее развитие городов, так как дворовые ремесленники составляли конкуренцию ремесленному городскому населению. Последнее из-за слабости развития товарного производства, имевшего преимущественно сырьевой характер, не могло конкурировать на равных с развивающимся товарным рынком европейских государств.

Господство феодальных базисных отношений с их противоречиями служило основной причиной, сдерживавшей развитие надстроечных отношений: права, политики, идеологии, культуры. Однако внешние формы их проявления порождали противоречия в надстройке общественно-экономической формации. Если до второй половины XVIII века волнения народных масс (в основном — крестьянства) выражали недовольство масс деятельностью органов административной власти, то есть недовольство управляемых управителями, то теперь они стали результатом межсословного антагонизма. Расширение прав дворян и освобождение их от государственной службы привело к тому, что это сословие стало пытаться внести в русскую культуру элементы западной, включая свободный выбор образования. Дворянство теряло интерес к изучению «гражданства и экономии», а следовательно, его обучение в Академии наук и университетах становилось не престижным. Развивалось домашнее воспитание на немецко-французский манер. Однако мелкое сельское дворянство было в меньшей степени подвержено такому влиянию, что обостряло сословные противоречия. С конца XVIII до середины XIX века «государственный и общественный порядок остается на прежних основаниях, действуют прежние отношения, но из-под этих старых основ и отношений начинают пробиваться новые стремления или по крайней мере новые потребности, которые подготовляют переход государственного порядка на новые основания»⁶⁸.

К концу XVIII века начинаются ограничения дворянского городского самоуправления: делается попытка заменить дворянское выборное управление чиновниками от короны; отменены губернские и дворянские собрания и выборы (1799–1800 гг.); определена единая мера крестьянского труда в пользу помещиков; отменены многие личные сословные привилегии.

В начале XIX века стали постепенно разрешаться противоречия московской землевладельческой монополии дворянства. Лица свободного состояния (мещане, купцы, казенные крестьяне) могли за пределами городов приобретать в собственность недвижимость без крестьян. Помещики же по договорам со своими крепостными освобождали последних целыми селениями за выкуп. Эти крестьяне стали составлять сословие «свободных хлебопашцев». Такие изменения в феодальном укладе были фактически началом отмены крепостного права и способствовали развитию товарного капитализированного производства, что вело к перестройке как управления, так и общественных отношений.

До середины XIX века существенных изменений в центральном и губернском управлении не происходило, если не брать во внимание рост демократии. Одним из существенных вопросов, решенным положительно, был вопрос о государственных крестьянах, которые управлялись вновь созданным министерством государственного имущества. Правовое положение крепостных крестьян вследствие базисных противоречий в производственных феодальных отношениях претерпело существенные изменения, которые были закреплены законодательно. По мнению В. О. Ключевского, «право владеть крепостными душами эти законы переносили с почвы гражданского права на почву права государственного; во всех них заявлена мысль, что крепостной человек не простая собственность частного лица, а прежде всего подданный государства»⁶⁹.

Основными причинами обострения противоречий были: обязательный труд всех сословий в пользу государства с последующим оставлением этого труда только на крепостном сословии; потребность совместной деятельности сословий в делах хозяйственных и политических. Крепостной труд сдерживал развитие производительных сил, а отмена обязательного труда некоторых сословий привела к дроблению помещичьих хозяйств. К этому следует добавить, что многие помещики отдавали крепостных в качестве работников в промышленность, заменяя оброк барщиной. Следовательно, спад феодального производства, увеличение помещичьих земель в государственных кредитных учреждениях снижали производительный оборот в помещичьих хозяйствах, то есть такое экономическое положение фактически подготавливало уничтожение крепостного права. Дворянские имения с крестьянами переходили в руки государства. В. О. Ключевский приводит такие данные: «по X ревизии, в Европейской России было 103 тыс. дворянских имений, в которых значилось 10,5 млн ревизских душ мужских. С 1859 г. состояло в залоге с лишком 44 тыс. имений с 7 млн ревизских душ с лишком, то есть в залоге более двух третей дворянских имений и две трети крепостных крестьян»⁷⁰.

Документы крестьянской реформы, принятые после 18 февраля 1871 г., по своему содержанию и практическому применению представляют интерес с двух позиций: роли государственного управления и местного самоуправления в проведении реформы. Если учесть, что в разработке документов преобладала роль помещиков, то понятна их направленность на защиту интересов этого господствующего сословия России. По признанию министра внутренних дел П. А. Валуева, М. М. Сперанский (граф, государственный деятель) рекомендовал «законы писать неясно, чтобы народ чувствовал необходимость прибегать к власти для их толкования»⁷¹. Тем самым усиливалась роль государства; большинство же вопросов по определению взаимоотношений помещиков и крестьян решались на уровне общинного и волостного самоуправления.

При явном приоритете интересов помещиков в проведении реформы просматривается некоторое улучшение положения крестьян и в вопросах управления своим новым укладом. В частности, они получили право свободного сельского сословия, политические права создавать крестьянское самоуправление. И этот факт можно рассматривать как начало более четкого разграничения вопросов государственного ведения и вопросов местного значения. Главное же, на что надо обратить внимание — в процессе проведения реформы стали развиваться товарные формы производственных отношений; были созданы условия для проявления экономического закона первоначального капиталистического накопления (наличие свободной рабочей силы⁷² и капитализация национальных средств производства). В экономическом базисе России нарастало противоречие между феодальными производственными отношениями и нарождающимися капиталистическими.

Относительное сословное равенство после отмены крепостного права создало условия для участия в управлении текущими делами на земском уровне. Все сословия местного общества помогали правительству в ведении местных хозяйственных дел. Деятельность губернских и уездных собраний была подчинена надзору местной государственной власти и министерству внутренних дел. Они решали и некоторые вопросы в сфере образования, здравоохранения, благотворительности и др.

Противоречия в развивающейся общественно-экономической формации после отмены крепостного права, касающиеся развития промышленности и торговли, оказывали важное влияние на возникновение противоречий в надстройке российского общества. Однако, по мысли В. О. Ключевского, на этот процесс основное влияние оказали «успехи образования русского человека» и «политический и нравственный запас, заимствованный в европейских обществах». «Ум образованного русского человека напитался, — утверждал В. О. Ключевский, — значительным запасом политических и нравственных идей; эти идеи не были им выработаны, а были заимствованы со стороны»⁷³. Подобный вывод представляется спорным, так как Ключевский исследует этот период истории России на основе методологии фейербаховского материализма, рассматривая происходящие исторические процессы через человеческое мышление в отрыве от предметной деятельности индивидов. Историк считает, что запас идей политических и нравственных, заимствованных у европейских обществ русскими умами «по хронологической случайности», сформировал экономический базис пореформенной России. Фактически же последний развивался в условиях нарастающих противоречий (революционных) и связан с истинно человеческой предметной деятельностью сословий, причем не как абстрактный продукт этой деятельности, а как действительная определенная форма развития общественных производственных отношений. В. О. Ключевский объясняет, как происходили исторические события этого периода развития экономического базиса и надстройки в России в сознании людей, тогда как надо исследовать реальную деятельность индивидов в изменении общественно-экономической формации России. Данный, по сути своей исторический революционный процесс отмены крепостного права в России (как фактор развития) нельзя оценивать как событие, которое досталось россиянам «по хронологической случайности: когда он вырабатывался, мы подвернулись со стороны со своей любознательностью»⁷⁴. Этот процесс не «случайность», а закономерность проявления имманентных законов развития общественно-экономической формации. Зарождавшаяся в России буржуазия, например, в XIX веке при всей своей «любознательности» не имела таких условий, как буржуазия Голландии, Англии, Испании, Португалии, Франции в XVII веке, которая развивалась и обогащалась за счет торгового и колониального грабежа. Россия до завоеваний Петра Великого фактически была отрезана от мировой торговли. В России капиталистические производственные отношения и внутренний национальный рынок начали формироваться в XVII веке при господстве феодализма.

Противоречия между феодальными производительными силами, производственными отношениями и зародившимися в их недрах капиталистическими как сущностью (внутренним содержанием) экономических законов развития формаций и их явлением (внешней формой существования) не зависят от сторон света (это категория географическая). Проявление этих законов в разных странах не зависит от хронологических случайностей нравственного запаса людей. На сущность и явление законов общественного развития влияют: формы разделения труда; состояние производительных сил (материальной и рабочей силы); природно-климатические условия; экономическая этнопсихология; культура.

Генезис капитализма в России целесообразно рассматривать не только через историографию, но в большей мере на основе познания законов, которые управляют производством, распределением и обменом материальных жизненных благ в человеческом обществе, то есть законов политической экономии. Очень емко определил последнюю Ф. Энгельс «как науку об условиях и формах, при которых происходит производство и обмен в различных человеческих обществах и при которых, соответственно этому, в каждом данном обществе совершается распределение продуктов»⁷⁵.

Одной из форм этих отношений является управление процессами производства, обмена и распределения. Так как эти процессы в определенных пределах находились в единстве с феодальными производственными отношениями, то противоречия в базисе не могли существенно повлиять на надстройку общественной формации. Однако заслуживают оценки некоторые назревающие противоречия в последней.

Начиная с отмены крепостного права в общественно экономической формации возникает новый класс — оседлое крестьянство, в котором работник, капиталист, землевладелец и хозяйственный управленец сочетаются в одном лице. Этот класс крестьянства существенно отличался от крепостного, который в своем историческом положении прошел путь от свободного естественного человеческого быта с последующим прикреплением к землевладельцу по земле; затем землевладелец присвоил себе право переселять крестьян и наконец — право бесконтрольно пользоваться самой личностью крестьянина (холопы). Процесс преобразования этих двух укладов хозяйственной деятельности до уровня господства капиталистического производства протекал довольно сложно и требовал государственного урегулирования отношений переходного периода от феодальной экономической формации к капиталистической. Фактически при сохранении абсолютной монархической верховной власти предусматривались и условия, в которых происходило развитие местного самоуправления. Для проведения крестьянской реформы на местах согласно «Положению о губернских по крестьянским делам учреждений» были образованы мировые участки и избирались мировые посредники. В Положении устанавливалось, что «для разбора недоразумений, споров и жалоб, могущих возникнуть из обязательных поземельных отношений между помещиками и временно обязанными крестьянами, и для заведования особыми в Настоящем положении делами крестьян, вышедших из крепостной зависимости, учреждаются: мировые посредники, уездные мировые съезды, и губернские по крестьянским делам присутствия»⁷⁶. На мировых посредников возлагались некоторые особенные, связанные с сельскохозяйственным бытом дела по судебно-полицейскому разбирательству, следовательно, существенно ограничивался прежний произвол помещичьего сословия, но и частично самостоятельность крестьян. Здесь потребность реформирования местного управления обуславливалась тем, что государственная высшая власть стремилась изменить порядок обновления через усиление порядка и ответственности органов местного управления во имя государственного, общего, а не частного интереса. При этом изменялись отношения по распределению политического и хозяйственного управления между государственной властью и обществом, т. е. распределение обязанностей между государственными учреждениями и местным самоуправлением. При определении государственных и местных дел и передаче первых в местное самоуправление были расширены полномочия земских органов. Это вызывало потребность в усилении контроля высшей государственной власти над местным управлением в части исправного, добросовестного и неукоснительного исполнения органами местного самоуправления своих функций, а также их строгой отчетности. «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» Манифеста 19 февраля1861 г. существенно расширили самоуправление сельских обществ в вопросах, решаемых на сельских сходах. В частности, отныне «ведению сельского схода подлежат:

1) выборы сельских должностных лиц и назначение выборных на волостной сход;

2) приговоры об удалении из общества вредных и порочных членов его; временное устранение крестьян от участия в сходах не долее как на три года;

3) увольнение из общества членов его и прием новых;

4) назначение опекунов и попечителей, поверка их действий;

5) разрешение семейных разделов;

6) дела, относящийся до общинного пользования мирскою землею, как-то: передел земель, накладка и скидка тягол, окончательный раздел общинных земель на постоянные участки и т. п.;

7) при участковом или подворном (наследственном) пользовании землею, распоряжение участками мирской земли, по какому-либо случаю остающимися праздными или не состоящими в подворном пользовании;

8) совещания и ходатайства об общественных нуждах, благоустройстве, призрении и обучении грамоте;

9) принесение, куда следует, жалоб и просьб, по делам общества, чрез особых выборных;

10) назначение сборов на мирские расходы;

11) раскладка всех лежащих на крестьянах казенных податей, земских и мирских денежных сборов, равно как земских и мирских натуральных повинностей, и порядок ведения счетов по означенным податям и сборам;

12) учет должностных лиц, сельским обществом избранных, и назначение им жалованья или иного за службу вознаграждения;

13) дела по отбыванию рекрутской повинности, в той степени, в какой они касаются сельскаго общества;

14) раскладка оброка и издельной повинности по тяглам, по душам, или иным принятым способом, там, где повинности, в пользу помещика, отбываются за круговою порукою целаго общества;

15) принятие мер к предупреждению и взысканию недоимок;

16) назначение ссуд из запасных сельских магазинов и всякаго рода вспомоществований;

17) дача доверенностей на хождение по делам общественным; и

18) все те случаи, когда, по общему закону или по правилам Положений о крестьянах требуется согласие или разрешение сельскаго общества»⁷⁷.

Из анализа «Положения», «Манифеста» и других документов о проведении крестьянской реформы можно сделать следующие выводы:

1) государственный и общественный интерес получили ведущее значение в земельных учреждениях;

2) круговая порука была распространена на все функции земств и чиновников (раньше эта порука распространялась на земское общество для обеспечения исправных податных сборов);

3) обеспечение общественного блага не должно находиться в частных руках;

4) вопросы местного управления должны были решаться государственными органами, в которые входили представители местных обществ;

5) усилилась политическая ответственность;

6) детерминизм базиса и надстройки в период проведения крестьянской реформы выразился в динамичности экономических преобразований при консерватизме надстройки, так как формирование классового капиталистического общества происходило медленнее из-за противоречий сословного общества феодальной формации.

Следующим периодом развития в России местного самоуправления, заслуживающим внимания, можно считать столыпинские реформы. Для их оценки надо учитывать особенности развития капитализма в России, протекционистскую политику царского правительства, направленную на обеспечение своего влияния на процессы, происходящие в народном хозяйстве, и обострение политических противоречий. Последнее происходило из-за того, что зарождающуюся русскую буржуазию не устраивало наличие в капиталистических производственных отношениях многочисленных остатков крепостничества, и она вынуждена была выступать в оппозиции царизму и крепостникам-помещикам. Аграрная реформа П. А. Столыпина, разрушившая общину, стала своеобразным инструментом и идеологией помещичье-буржуазных преобразований аграрного уклада России. С политической позиции в аграрный вопрос внедряется меньшевистская идея, согласно которой предлагалось церковные, монастырские и удельные земли передать во владение демократического государства, помещичьи земли (крупное землевладение, передать в ведение органам местного самоуправления⁷⁸. И если учесть, что меньшевики сближались в этом вопросе с кадетами, а против них выступали большевики, то можно утверждать, что вопрос о местном самоуправлении приобретает в основном политический характер. И это стало вполне очевидным как в предреволюционный период, так и в условиях буржуазно-демократической революции 1917 г. Для характеристики этого периода можно сослаться на исследование Т. Говоренковой, которая пришла к выводу о существенных успехах самоуправления, несмотря на сложный политический и экономический процесс. В частности, она утверждает, что «работа самоуправления России проходила в условиях чрезвычайно жестоких. И, тем не менее, к началу XX столетия им удалось добиться в своей деятельности существенных успехов»⁷⁹. В обоснование своего суждения Т. Говоренкова оценивает достижения самоуправления в сферах здравоохранения и образования (муниципальные школы Киева, Москвы, Петербурга, Одессы, Риги, Ярославля, Казани, Саратова); в области осознания значимости выполняемой работы, служения идее, устройства российских городов на благо населения⁸⁰. Далее автор дает оценку и политической составляющей института самоуправления, когда делает вывод о том, что эта деятельность «заставила городских и земских деятелей искать объединения и попытаться избавиться от тесного креста правительственной опеки»⁸¹. Т. Говоренкова все же отрицательно оценивала отсутствие в самоуправлении городов централизма, хотя и положительно характеризовала их независимость от центральной власти интеркоммунальных объединений. Такая позиция следует из ее суждения: