Е.Г. Хоменко, О.А. Тарасенко

Национальная платежная система Российской Федерации и ее элементы

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 336.7

ББК 65.262я73

Х76

Авторы:

Хоменко Е. Г., кандидат юридических наук, доцент — гл. 1, гл. 2 (§ 4 совм. с Тарасенко О. А.), гл. 4, гл. 5 (кроме § 3);

Тарасенко О. А., доктор юридических наук, профессор — § 4 гл. 2 (совм. с Хоменко Е. Г.), гл. 3, § 3, гл. 5.

Монография посвящена анализу понятия и структуры национальной платежной системы Российской Федерации, которая практически не исследовалась в отечественной юридической науке. Выведено понятие национальной платежной системы и платежной системы. Предложена авторская концепция национальной платежной системы России как трехуровневой системы на основе единых принципов построения. Рассмотрены элементы национальной платежной системы каждого из трех уровней. Представлен анализ различных видов платежных систем, особое внимание уделено национальной системе платежных карт (НСПК) и платежной системе «Мир», а также платежной системе Банка России.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июня 2016 г.

Монография рекомендована бакалаврам, аспирантам, преподавателям юридических и экономических вузов и факультетов, работникам банковской системы.

УДК 336.7

ББК 65.262я73

© Хоменко Е. Г., Тарасенко О. А., 2016

© ООО «Проспект», 2016

Принятые сокращения

Нормативные акты

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

ГК, ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации.

Закон о банках — Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности».

Закон о банке развития — Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития».

Закон о клиринге — Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 7-ФЗ «О клиринге, клиринговой деятельности и центральном контрагенте».

Закон о рынке ценных бумаг — Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг».

Закон о почтовой связи — Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи».

Закон о противодействии легализации — Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

Закон о регистрации юридических лиц № 129-ФЗ — Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Закон о Банке России — Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Закон о национальной платежной системе, Закон о НПС — Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе».

Закон о платежных агентах, Закон № 103-ФЗ — Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами».

Закон № 403-ФЗ — Федеральный закон № 403-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Положение № 266-П — Положение Банка России от 24 декабря 2004 г. № 266-П «Об эмиссии платежных карт и об операциях, совершаемых с их использованием».

Прочие сокращения

ЦБ РФ, Банк России — Центральный банк Российской Федерации.

НПС — национальная платежная система.

НСПК — национальная система платежных карт.

ЕГРЮЛ — Единый государственный реестр юридических лиц.

РКЦ — расчетно-кассовый центр.

НКО — небанковские кредитные организации.

Система БЭСП, БЭСП — система банковских электронных срочных платежей.

Предисловие

Значение национальной платежной системы, особенно в современных геополитических условиях, трудно переоценить. Использование эффективных современных технологий способствует увеличению объемов платежного оборота, ускорению процесса расчетов, снижению издержек и стоимости переводов. Переводы «по старинке», то есть с использованием «бумажных» технологий, уже не могут обеспечивать конкурентное положение России в сфере современных платежных технологий. Современные платежные системы позволяют обеспечить движение капиталов практически по всему земному шару, осуществлять расчеты с лицами, находящимися в любой точке мира, в течение нескольких минут.

С усилением глобализации значение национальной платежной системы значительно возрастает. Более того, до недавнего времени определенная часть платежей проходила, минуя банковскую систему страны, — посредством агентских схем. Кроме того, используя при осуществлении расчетов процессинговые центры, находящиеся за пределами российской территории, иностранные платежные системы аккумулируют информацию и об объемах операций, и об их хозяйственной составляющей, и о владельцах счетов. Все это негативно сказывается на экономике страны. Ну и, наконец, это дороже обходится государству.

Однако, несмотря на все эти обстоятельства, в Российской Федерации долгое время не стоял вопрос о создании единой национальной платежной системы. Даже сам термин «национальная платежная система» вошел в нашу жизнь относительно недавно, а понятие «платежная система» отождествлялось исключительно с расчетной системой, что не является корректным.

О том, что отсутствие в России собственной национальной платежной системы «смешно и уму непостижимо», сказал Президент РФ В. В. Путин. Он также отметил, что при выезде за границу удобно использовать системы VISA и MasterCard, но подчеркнул, что не видит смысла в том, чтобы они занимали 90% рынка внутри страны. И нельзя не согласиться со словами Президента о том, что «печально, что об этом в свое время мы не подумали»¹.

Принятие Закона о национальной платежной системе впервые позволило говорить о понятии национальной платежной системы России, единых принципах ее построения. Закон привнес важные изменения в правовое регулирование организации и деятельности платежных систем и оптимизации процесса оказания платежных услуг; ввел понятие национального платежного инструмента и т. д.

К сожалению, законодательство о национальной платежной системе несовершенно. Небезупречным представляется имеющееся определение понятия национальной платежной системы; не сформулированы ее принципы; отсутствует указание на элементный состав национальной платежной системы и т. д.

Значимость национальной платежной системы, а также имеющиеся пробелы в правовом регулировании побудили авторов исследовать национальную платежную систему, выявить все достоинства и недостатки имеющегося правового регулирования и предложить свое видение и решение спорных вопросов.

В настоящей монографии сделана попытка проанализировать национальную платежную систему как правовую категорию с целью уяснения ее сущностных характеристик и принципов построения, а также элементного состава. Впервые предложено авторское видение структуры национальной платежной системы России как трехуровневой системы с единым центром управления в лице Банка России.

Надеемся, что поднятая нами проблематика получит отклик в научном сообществе и позволит открыть дискуссию по проблеме определения элементного состава национальной платежной системы Российской Федерации.

Ольга Тарасенко,
Елена Хоменко

Глава 1.
Общая характеристика национальной платежной системы Российской Федерации

§ 1. Национальная платежная система России и платежная система: соотношение понятий

Любая система — это целое, состоящее из частей, совокупность взаимосвязанных между собой компонентов. Систему следует рассматривать как комплекс процессов и явлений, существующих объективно. Можно выделить структуру системы, механизм ее функционирования, а также воздействовать на нее. Система является объектом исследования и управления. При этом любая система характеризуется целостностью, т. е. невозможностью сведения свойств системы к сумме свойств ее элементов, наличием устойчивых связей между элементами, а также структурностью, т. е. возможностью выявить специфику системы посредством анализа связей и отношений между ее элементами.

В теории и экономической, и юридической наук нет единого подхода к определению понятия «платежная система». В существующих определениях акцент делается на различных аспектах функционирования платежной системы или ее субъектном составе. Довольно часто наблюдается также смешение понятий «платежная система» и «национальная платежная система».

В среде экономистов преобладает восприятие платежной системы через понимание сущности денег и их функции как средства платежа, а также в свете функционирования расчетной системы.

Довольно распространенной точкой зрения является установление знака равенства между платежной и расчетной системами. Например, Н. В. Смородинская пишет, что «платежная система (payment system) или расчетно-платежная система (payment and settlement system) может рассматриваться как система институтов, инструментов и процедур, используемых для перевода денежных средств между экономическими агентами с целью погашения возникающих у них ежедневных платежных обязательств»².

Как «совокупность правил и учреждений, представляющих собой механизм расчетов и обеспечивающих их проведение», определяет платежную систему С. В. Ануреев³.

И. Г. Зайцева трактует платежную систему в чрезвычайно узком смысле, подразумевая под ней только систему пластиковых карт. В качестве участников платежной системы автор называет эмитента карты, держателей карты, торговые организации, обслуживающие карты, эквайреров, процессинговые центры, расчетные агенты⁴. Такой подход к пониманию платежной системы чрезвычайно распространен. Однако если его принять за основу, то за рамками платежной системы остаются все переводы денежных средств по банковским счетам, совершаемые юридическими и физическими лицами, переводы денежных средств без открытия банковского счета и другие операции, не опосредуемые банковской пластиковой картой.

Как совокупность законодательно регулируемых элементов, обеспечивающих выполнение долговых обязательств, возникающих в процессе экономической деятельности, определяет платежную систему М. П. Березина. В качестве элементов платежной системы России она называет субъектов (участников) расчетных отношений, включая юридических лиц, кредитные организации и население; объект расчетов (назначение платежа); средства проведения безналичных расчетов; место проведения расчетов; принципы организации безналичных расчетов; время платежа; формы расчетов; коммуникационные системы перевода денег; платежные инструменты и ряд других⁵.

Н. В. Байдукова указывает, что при использовании бумажных и кредитных денег появляется потребность в разработке особых процедур их передачи, которые должны обеспечивать однозначное признание всеми участниками расчетов факта совершения платежа и погашения долга. В каждой стране в рамках финансовой системы создается самостоятельная платежная система. Под платежной системой Н. В. Байдукова понимает «совокупность правил, договорных отношений, технологий, методик расчета, внутренних и внешних нормативных актов, которые позволяют всем участникам производить финансовые операции и расчеты друг с другом»⁶. Сходное определение платежной системы дают Г. Г. Фетисов, О. И. Лаврушин, И. Д. Мамонова. Они понимают под платежной системой совокупность юридических, организационных, экономических, технологических, технических и информационных средств, обеспечивающих проведение расчетов и платежей между участниками платежной системы⁷.

Долгое время и в юридической литературе, и в экономической платежная система отождествлялась с действующей в стране расчетной системой. Такую позицию занимают А. Турбанов, А. Тютюнник, при этом авторы говорят о платежной системе даже применительно к одному конкретному банку⁸; «совокупность правовых норм, учреждений, программно-технических и других средств, обеспечивающих проведение межбанковских расчетов»⁹ — таковы типичные определения платежной системы, бытующие в юридической науке.

Несколько шире рассматривает платежную систему С. П. Карчевский. Он выделяет основные квалифицирующие признаки платежной системы:

— это комплексная категория, включающая совокупность экономических, правовых, организационных, технических и технологических элементов, которые достаточно условно можно сгруппировать на элементы институционального и инфраструктурного плана;

— элементы, составляющие платежную систему, находятся во взаимодействии (взаимосвязи);

— целью функционирования платежной системы являются осуществление расчетов и урегулирование долговых обязательств между участниками экономического оборота.

Исходя из указанных квалифицирующих признаков, С. П. Карчевский определяет платежную систему как совокупность находящихся во взаимодействии (взаимосвязи) элементов институционального и инфраструктурного плана, обеспечивающих осуществление расчетов и урегулирование долговых обязательств между участниками экономического оборота¹⁰.

В среде юристов платежные системы не относятся к активно изучаемым объектам, фундаментальных работ, посвященных проблемам платежных систем, нет. Имеется лишь некоторое число научных статей, посвященных отдельным аспектам функционирования платежной системы, а также упоминания о платежной системе в контексте системы организации безналичных расчетов. При этом авторы не проводят различия между национальной платежной системой и платежной системой. Более того, до недавнего времени термин «национальная платежная система» не употреблялся в научной литературе и не был предметом исследования.

Наконец, в 2011 г. принят Закон о национальной платежной системе, в котором впервые в российском законодательстве дано легальное определение национальной платежной системы и платежной системы.

Национальная платежная система — совокупность операторов по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств), банковских платежных агентов (субагентов), платежных агентов, организаций федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг, операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры.

Платежную систему Закон о национальной платежной системе определяет как совокупность организаций, взаимодействующих по правилам платежной системы в целях осуществления перевода денежных средств, включающую оператора платежной системы, операторов услуг платежной инфраструктуры и участников платежной системы, из которых как минимум три организации являются операторами по переводу денежных средств.

Из приведенных определений следует, что и национальная платежная система и платежная система являются совокупностью юридических лиц — субъектов, участников, операторов.

В научной литературе много лет ведется дискуссия о правовой природе разного рода коллективных образований юридических лиц, не имеющих определенно выраженной организационно-правовой формы, но объединенных между собой общей целью (целями). Такие объединения называют холдингами, предпринимательскими объединениями, синдикатами, консорциумами, альянсами и т. п. Юридические лица в подобных объединениях связаны между собой отношениями правовой и экономической природы.

С экономической точки зрения такая совокупность юридических лиц осуществляет деятельность с целью обеспечить получение прибыли для себя. Но, с другой стороны, достигнуть эту цель указанные субъекты могут только посредством объединения друг с другом, действуя в единстве.

Характеризуя рассматриваемую совокупность юридических лиц с правовой точки зрения, следует привести тезис Л. А. Лунца, который четко сформулировал имеющееся противоречие между содержанием и формой: «экономическое единство при юридическом множестве»¹¹.

Еще одной важной чертой подобного рода объединений юридических лиц является осуществление самостоятельными юридическими лицами своей деятельности, направленной на достижение общей цели, под управлением и контролем со стороны головной организации.

Представляется, что и национальная платежная система, и платежная система в основе своей имеют правовую природу объединения юридических лиц для достижения общей для данного объединения лиц цели.

Проанализируем правовую природу национальной платежной системы и платежной системы.

Единого подхода к правовой природе платежной системы в научной юридической литературе пока не сформировалось. Высказывалась точка зрения, что платежная система — это самостоятельный субъект права, объединяющий на договорных началах своих участников с целью оказания платежных услуг¹² с использованием электронных платежных инструментов (электронных форм безналичных расчетов) при условии инициации потребителем расчетов посредством электронного средства платежа. С точки зрения подхода, которого придерживается О. Б. Сиземова, законодатель не наделил платежную систему важнейшими признаками субъекта права (юридического лица). Так, во-первых, правила платежной системы не устанавливают цель ее образования; во-вторых, платежная система не может от своего имени приобретать права и исполнять обязанности по оказанию платежных услуг. Субъекты соединены в платежную систему благодаря правилам и персональной совокупности договоров; в-третьих, вопрос ответственности платежной системы — это вопрос ответственности ее оператора; наконец, в-четвертых, платежная система не обладает обособленным имуществом. Таким образом, автор приходит к справедливому выводу о несостоятельности подхода к платежной системе как к самостоятельному субъекту права (юридическому лицу)¹³, в обоснование которого можно привести дополнительные аргументы.

Теория государства и права понимает под субъектом права лицо или организацию, за которыми государство признает способность быть носителями субъективных прав и обязанностей¹⁴. При этом способность быть субъектом права и правоотношений не возникает сама по себе. «Не природа, не общество, а только государство в действительности определяет, кто и при каких условиях может быть субъектом права, а следовательно, и участником правоотношений, какими качествами он должен обладать. Только законом может устанавливаться и признаваться то особое юридическое качество или свойство, которое позволяет лицу или организации стать субъектом права. Это качество, или свойство, называется правосубъектностью»¹⁵. Считается общепризнанным, что субъектами права могут быть физические и юридические лица.

Из закрепленного в Законе о национальной платежной системе определения ясно, что законодатель не наделяет платежную систему статусом субъекта права, характеризуя ее как совокупность юридических лиц, которых объединяет общая цель — осуществление переводов денежных средств. А с учетом того, что юридическое лицо не может входить в другое юридическое лицо, не потеряв при этом свою имущественную обособленность, становится очевидным, что платежная система не является юридическим лицом. Юридические лица, становясь участниками платежной системы, сохраняют свой правовой статус.

Еще одним аргументом в пользу того, что платежная система не является самостоятельным субъектом права, является тот факт, что Закон о национальной платежной системе относит к субъектам национальной платежной системы в числе других операторов платежных систем, но не сами платежные системы.

Из изложенного следует также, что платежная система является созданным по инициативе оператора платежной системы искусственным образованием, взаимодействие в рамках которого осуществляется на основании договорных отношений. «В результате заключения гражданско-правовых договоров между участниками платежной системы возникает сложное многостороннее длящееся обязательственное правоотношение по поводу переводов денежных средств»¹⁶.

Национальная платежная система также не является субъектом права в силу тех же обстоятельств, что и платежная система. Однако в рамках национальной платежной системы взаимодействие строится не на основании договорных связей, а в силу норм закона.

Если платежная система является искусственным образованием, в основе возникновения которого лежит воля конкретного лица — оператора платежной системы — и которое функционирует на основе договорных связей между всеми ее участниками, то национальная платежная система возникает и функционирует, исходя из потребностей экономики, вне зависимости от воли лиц, которых Закон о НПС относит к субъектам национальной платежной системы. Здесь уместно провести аналогию между национальной платежной системой и, например, банковской системой, которая существует объективно даже в условиях отсутствия нормативного акта о ней. При этом законодатель регулирует правовой статус всех элементов банковской системы, а в доктрине активно обсуждают вопрос о структуре банковской системы и необходимости расширительного толкования круга элементов, ее составляющих¹⁷.

Платежные системы в России действовали и действуют во всем их многообразии, начиная от розничных, «карточных» российских и иностранных платежных систем и заканчивая платежной системой Банка России. Обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы с 2002 года является целью деятельности Банка России наряду с защитой и обеспечением устойчивости рубля и развитием и укреплением банковской системы Российской Федерации¹⁸.

Но, в отличие от банковской системы, говорить о национальной платежной системе как о едином механизме не представлялось возможным. Отсутствовало целостное восприятие национальной платежной системы, а также ее правовое регулирование как комплексного института. Не были выработаны единое понятие национальной платежной системы, единый подход к ее построению и к набору элементов, ее составляющих. К национальной платежной системе в том виде, в каком она существовала в то время в Российской Федерации, был неприменим системный подход. И в теории, и в законодательстве отсутствовал тот минимум необходимых элементов, которые в совокупности образуют такое явление, как единая национальная платежная система, а также давал возможность рассматривать все элементы во взаимодействии между собой и внешней средой. Иными словами, существовавшая в России национальная платежная система не могла рассматриваться как целостное образование в единстве ее элементов и на основе единых принципов построения.

Национальная платежная система — это некая среда в пределах страны, в рамках которой реализуются все процессы по переводу денежных средств. Именно этим объясняется тот факт, что современные национальные платежные системы развитых стран представляют собой сложный и взаимосвязанный комплекс различных элементов, действующий в единстве.

Характеристика национальной платежной системы как сложной совокупности различных элементов (институтов), взаимодействующих между собой и внешней средой, определяется теми функциями, которые она выполняет в экономике страны. Сложность построения системы определяется переплетением взаимосвязей между ее элементами, влиянием на другие системы, а также особым характером и значением услуг, которые предоставляются в рамках данной системы. Именно этим объясняется тот факт, что современные национальные платежные системы развитых стран представляют собой сложный и взаимосвязанный комплекс различных элементов, действующий в единстве. Такой подход к пониманию национальной платежной системы закреплен в определении Комитета по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов и включает в себя:

1) комплекс платежных инструментов для инициирования и перевода денежных средств со счетов плательщика на счета получателей — установленных форм документов в бумажном или электронном виде, посредством которых осуществляется перевод средств;

2) платежную инфраструктуру для обработки и передачи платежной информации от плательщика к получателю денег;

3) финансовые учреждения, ведущие денежные счета и предоставляющие платежные инструменты и услуги, а также иные предприятия, являющиеся операторами различных операционных и клиринговых сетей;

4) систему рыночных соглашений, таких как договоренности, обязательные предписания и договоры по созданию различных платежных инструментов и услуг, формированию цен на них, а также их предоставлению и приобретению;

5) законы, стандарты, правила и различные процедуры, устанавливаемые законодательными и регулятивными органами для механизма расчетов¹⁹.

Национальная платежная система обеспечивает реализацию социально и экономически полезной функции — бесперебойности системы платежей и расчетов. Функции национальной платежной системы есть результат деятельности ее элементов. Национальная платежная система с функциональной точки зрения — это совокупность методов, способов и инструментов, предназначенных для обеспечения бесперебойности, безопасности и эффективности платежей.

Таким образом, приведенные в Законе о НПС легальные определения национальной платежной системы и платежной системы не отражают всех их сущностных характеристик.

Завершая сравнительный анализ понятий платежной системы и национальной платежной системы, можно сделать ряд выводов.

1. И национальная платежная система, и платежные системы представляют собой объединение юридических лиц для достижения общей цели. Однако эти цели в платежной системе и в национальной платежной системе соотносятся как частное и общее. В платежной системе деятельность всех ее элементов подчинена цели осуществления перевода денежных средств; в национальной платежной системе — оказанию платежных услуг.

2. Правовым основанием для объединения элементов в национальной платежной системе являются нормы закона; в платежной системе — договоры.

3. Участники различных платежных систем могут пользоваться услугами одних и тех же операторов услуг платежной инфраструктуры, которые включены в число субъектов национальной платежной системы.

4. Все операторы по переводу денежных средств, в том числе электронных, являясь участниками платежной системы, также являются субъектами национальной платежной системы. При этом они могут быть участниками нескольких платежных систем одновременно. Оператор платежной системы становится субъектом национальной платежной системы с внесением сведений о нем в реестр операторов платежных систем.

5. На территории России может действовать неограниченное число платежных систем разных видов. Национальная платежная система едина.

6. Платежные системы, не являясь субъектами национальной платежной системы, являются ее структурным элементом и взаимодействуют между собой, а также с другими элементами национальной платежной системы в целях осуществления переводов денежных средств.

С учетом изложенного национальную платежную систему следует определять как совокупность элементов, образующих относительно замкнутый комплекс, основанный на общих принципах построения и включающий в себя все формы институционального и функционального взаимодействия при оказании платежных услуг.

Платежная система — это связанная договорными отношениями общность юридических лиц, объединившихся с целью осуществления перевода денежных средств, действующих на основании единых правил платежной системы и управляемая оператором платежной системы.

§ 2. Система концептуальных принципов современной национальной платежной системы России

В законодательстве принципы национальной платежной системы не сформулированы. Однако в результате анализа правовых норм, регламентирующих правовые основы национальной платежной системы, можно вычленить «наиболее общие нормы, которые действуют во всей сфере правового регулирования и распространяются на всех субъектов»²⁰, сформулировать ряд установлений как общеобязательных, исходных положений, носящих универсальный характер, обладающих значимостью. Эти установления именуются принципами национальной платежной системы, так как, с одной стороны, «они выражают некие закономерности права, а с другой — представляют собой наиболее общие нормы, которые действуют во всей сфере правового регулирования и распространяются на всех субъектов»²¹.

Принципы национальной платежной системы составляют основу ее функционирования, поэтому позволительным будет назвать их концептуальными принципами.

2.1. Построение национальной платежной системы Россиина основе принципа единства и системного подхода

Первым (не по значению) в числе концептуальных принципов следует назвать принцип единства и построения национальной платежной системы на основании системного подхода.

Как уже говорилось, национальная платежная система характеризуется целостностью, т. е. невозможностью сведения свойств системы к сумме свойств ее элементов, наличием устойчивых связей между элементами, а также структурностью, т. е. возможностью выявить специфику системы посредством анализа связей и отношений между ее элементами. Отсюда возникает вопрос: из каких элементов состоит национальная платежная система?

Представляется, что к какой-либо системе можно отнести только те элементы, которые либо сами непосредственно осуществляют функции или деятельность, в которых воплощается свойство системы, либо своей деятельностью способствуют этому. Исходя из функционального назначения национальной платежной системы, а также с учетом ее легального определения, содержащегося в российском законодательстве, представляется верным утверждать, что в основу формирования структуры национальной платежной системы положен функциональный критерий, исходя из которого можно определить трехуровневую структуру национальной платежной системы России, центральным звеном которой является Банк России²².

2.2. Сплошной характер национальной платежной системы

В качестве второго концептуального принципа единой национальной платежной системы следует назвать ее сплошной характер.

Ни один субъект, оказывающий платежные услуги, не может не быть субъектом национальной платежной системы, и ни один субъект, оказывающий платежные услуги или желающий их оказывать, не может осуществлять такую деятельность вне национальной платежной системы. В рамки национальной платежной системы объединены все организации независимо от организационно-правовой формы, целей деятельности, статуса и иных факторов, осуществляющие оказание платежных услуг.

Большинство переводов денежных средств осуществляется через банковские счета в кредитных организациях. Однако специализированные организации, действующие на основании агентских договоров, составили значительную конкуренцию банковскому сектору. Эти организации захватили такой крупный сегмент рынка платежей, как платежи физических лиц. Население получило возможность пополнять счета операторов связи и оплачивать коммунальные услуги через терминалы, установленные в магазинах, аптеках, на заправочных станциях, даже в подземных пешеходных переходах.

Подчеркнем, что деятельность указанных субъектов долгое время осуществлялась в условиях полного правового вакуума. На все требования правоохранительных органов о прекращении незаконной банковской деятельности владельцы платежных терминалов обосновывали законный характер своей деятельности. Они доказывали, что отношения между ними и клиентами-получателями средств опосредует агентский договор, на основании которого они собирают платежи в пользу получателя средств. Наконец, в 2006 г. в Закон о банках была внесена ст. 13.1²³, установившая порядок осуществления банковской операции по осуществлению переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов без лицензии Банка России коммерческой организацией, не являющейся кредитной. Однако полностью проблему решить не удалось. Росфинмониторинг неоднократно указывал на возможность использования платежными агентами схем по обналичиванию денежных средств, а также участия агентов в деятельности по отмыванию преступных доходов. По данным газеты «Коммерсант» в 2009 г., то есть незадолго до вступления в силу всех норм Закона о платежных агентах, рынок приема наличных платежей через терминалы оценивался в 700 млрд руб.²⁴ Упомянутый закон позволил усилить контроль за операциями с наличными и сократить возможность отмывания преступных доходов через платежные терминалы, а также обязал банковских платежных агентов принимать платежи только с использованием контрольно-кассовой техники с выдачей кассовых чеков.

Еще одним серьезным «игроком» на рынке платежных услуг выступает Федеральное государственное унитарное предприятие «Почта России» (далее — Почта России).

Почта России создана распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2002 г. № 1227-р²⁵ и основана на праве хозяйственного ведения.

Целью создания Почты России было предоставление услуг почтовой связи на территории Российской Федерации, предприятие «Почта России» находится в ведении Минсвязи России. Почта России включает в себя 42 000 отделений по всей стране и охватывает почти 100% территории России. «Причем почти три четверти отделений расположены в сельской местности и труднодоступных удаленных районах и часто являются единственным каналом оказания не только почтовых, но и финансовых и государственных услуг»²⁶. Возможно, отчасти по этой причине спектр услуг, оказываемых Почтой России, вышел далеко за пределы почтовых.

В числе своих основных услуг, помимо почтовых (прием, обработка, хранение, перевозка и доставка почтовых отправлений и посылок, подписка, доставка периодических печатных изданий и т. п.), Почта России оказывает финансовые услуги и прочие услуги²⁷.

К числу прочих услуг в соответствии с Уставом Почты России²⁸ можно отнести такие услуги, как: оказание услуг по хранению почтовых отправлений, грузов и товаров, оказание складских услуг, оказание транспортных и экспедиционных услуг физическим и юридическим лицам, оказание рекламных услуг путем размещения рекламы на почтовых отправлениях и объектах почтовой связи, организация и осуществление выставочной деятельности, осуществление розничной и оптовой торговли продукцией производственно-технического назначения, продовольственными товарами (в том числе алкогольной продукцией), товарами народного потребления, открытие торговых точек.

Особый интерес представляет спектр оказываемых Почтой России финансовых услуг. Почта России развивает финансовые сервисы для предоставления финансовых услуг как населению, так и корпоративным клиентам.

Основываясь на Уставе организации, а также на информации, размещенной на ее официальном сайте, можно составить перечень финансовых услуг, оказываемых Почтой России.

1. Переводы денежных средств

Не являясь кредитной организацией, Почта России не имеет права осуществлять переводы денежных средств по поручению физических и юридических лиц по их банковским счетам, поскольку в соответствии со ст. 5 Закона о банках данная операция относится к банковской. Поэтому Почта России при осуществлении переводов денежных средств действует в качестве платежного агента (банковского платежного агента) и, основываясь на нормах Закона о платежных агентах, вправе оказывать населению такие услуги, как:

— безналичный перевод с карты на карту;

— перевод наличных денежных средств по номеру карты.

Услуги осуществляются банком «Русский Стандарт».

2. Почтовые переводы денежных средств

Согласно ст. 2 Закона о почтовой связи, почтовый перевод денежных средств — это услуга организаций федеральной почтовой связи по приему, обработке, перевозке (передаче), доставке (вручению) денежных средств с использованием сетей почтовой и электрической связи. Почтовый перевод денежных средств является услугой, оказываемой оператором почтовой связи по договору оказания услуг почтовой связи (ст. 16 упомянутого закона).

Почта России оказывает услугу по осуществлению денежных переводов с банковской карты для выплаты наличными, которые можно получить в любом из более чем 40 тыс. отделений Почты России по всей стране, с возможностью доставки перевода на дом получателю.

Согласно действующему законодательству, почтовый перевод денежных средств не является банковской операцией, для ее осуществления не требуется получения лицензии на осуществление банковских операций. Потовые переводы принимаются исключительно в валюте Российской Федерации.

Услугой почтовых переводов пользуются в основном физические лица, однако она доступна и для юридических лиц. Это одна из самых перспективных и востребованных на данный момент направлений деятельности Почты России. Конечно, можно воспользоваться и услугами банка для осуществления перевода денежных средств без открытия банковского счета, причем банковская услуга может быть даже дешевле почтовой. Однако почтовые переводы зачастую более востребованы из-за территориальной доступности почтовых отделений как отправителю, так и получателю денежных средств.

Почта России осуществляет почтовые переводы денежных средств следующих категорий:

— прием перевода от отправителя наличными денежными средствами — выплата перевода получателю наличными денежными средствами;

— прием перевода денежных средств от отправителя на расчетный счет подразделений Почты России — выплата перевода получателю наличными денежными средствами;

— прием от отправителя наличными денежными средствами — выплата на расчетный счет получателя.

Почтовым переводом можно осуществить, например, получение кредита, погашение кредита, выплату денежных средств третьему лицу. Почта России предлагает своим клиентам возможность воспользоваться различными системами срочных переводов с различными тарифными планами. В качестве примера можно привести систему срочных денежных переводов «Форсаж», в рамках которой осуществляются внутрироссийские и международные денежные переводы между физическими лицами с приемом и выплатой перевода наличными денежными средствами. Внутрироссийские и международные переводы «Форсаж» предоставляются в отделениях почтовой связи, расположенных как в крупных городах, так и в отдаленных населенных пунктах на всей территории Российской Федерации. В перспективе воспользоваться услугой срочных денежных переводов «Форсаж» станет возможно в большинстве почтовых отделений страны по мере их технического оснащения.

Внутрироссийские почтовые переводы «Форсаж» предоставляются сегодня по двум технологиям:

— безадресной (предусматривающей возможность выплаты перевода в любом почтовом отделении, подключенном к услуге);

— адресной (с доставкой адресату извещения о поступлении перевода в отделение выплаты).

Почтовые переводы сегодня остаются самым распространенным и доступным способом перевода денежных средств по территории РФ физическими лицами. Услуга предоставляется в каждом из более чем 40 тыс. отделений почтовой связи, распределенных по всей стране, включая самые отдаленные регионы.

Почта России взаимодействует с платежными системами — QIWI, Western Union и др., что позволяет клиенту осуществлять денежный перевод посредством платежной системы таким образом, что получатель сможет получить сумму перевода в отделении Почты России или с доставкой на дом.

Почта России в рамках сотрудничества с некоторыми банками выступает оператором предоставления услуги кредитования. Особенностью проекта является то, что клиент может не обращаться в банк для заключения кредитного договора: за него это делает федеральный почтовый оператор. Деньги заемщику выдаются посредством почтового перевода.

3. Прием платежей

В числе услуг по приему платежей можно назвать:

— прием коммунальных платежей;

— прием платежей за услуги связи, Интернет и телевидение;

— прием платежей в пользу третьих лиц.

В отделениях почтовой связи можно осуществить платеж в пользу различных поставщиков услуг, которые не входят в оплату коммунальных услуг и услуг связи, — это оплата за детские сады и школы, домофоны, вневедомственную охрану, оплата за исполнительные производства федеральной службы судебных приставов (ФССП), оплата штрафов за фото- и видеофиксацию Главной инспекции безопасности дорожного движения (ГИБДД).

Помимо перечисленных, Почта России вправе осуществлять услуги инкассации денежных средств, сопровождения и охраны денежных средств и иных материальных ценностей; а также организацию и проведение расчетов между организациями федеральной почтовой связи за международный почтовый обмен; с почтовыми администрациями иностранных государств за международный почтовый обмен.

Услуга инкассации организациям федеральной почтовой связи разрешена Законом о почтовой связи (ст. 18), однако сведений о том, что эту деятельность Почта России осуществляет, нет²⁹. Что касается расчетов между организациями федеральной почтовой связи за международный почтовый обмен и с почтовыми администрациями иностранных государств за международный почтовый обмен, то механизм данной операции не ясен. Представляется, что высказанная О. А. Тарасенко точка зрения о том, что расчетная деятельность Почты России предваряется открытием и ведением аналогов банковских счетов, близка к истине³⁰.

Для юридических лиц Почта России предлагает использовать услугу КиберДеньги — почтовый перевод денежных средств при организации любых видов дистанционных расчетов, осуществляемых с физическими лицами, в частности при массовой рассылке и сборе денежных средств в адрес/от клиентов по всей стране. Почтовый перевод денежных средств широко применяется в различных сферах экономической деятельности и наиболее востребован при осуществлении следующих операций с участием юридических лиц:

— погашение/выдача кредитов;

— операции по вкладам (пополнение, снятие денежных средств);

— расчет с поставщиком за поставленные товары, оказанные услуги;

— выплата дивидендов, заработной платы, алиментов;

— направление денежных средств на закупку продукции;

— расчеты по страховым взносам и премиям.

Данная услуга основана на Единой системе перевода платежей (ЕСПП).

Система действует во всех регионах России.

В 2013 г. Почта России приняла, обработала и доставила 75,4 млн единиц денежных переводов. Такая статистика свидетельствует о высокой востребованности данной услуги, а также о том, что Почта России составляет серьезную конкуренцию кредитным организациям в части осуществления переводов денежных средств без открытия счета.

Оказание финансовых услуг Почта России осуществляет посредством договорных отношений с кредитными и некредитными организациями в области реализации их услуг через объекты почтовой связи.

Очевидно, что Почта России много лет является активным участником на рынке платежных услуг. Однако с юридической точки зрения платежные услуги Почты России не были должным образом регламентированы. С принятием Закона о национальной платежной системе Почта России при оказании ею платежных услуг теоретически подпадает под его действие. Она также вправе стать участником любой платежной системы при условии присоединения к правилам этой платежной системы. До настоящего времени Почта России не значится в списке операторов платежных систем, зарегистрированных Банком России, то есть собственной платежной системы не имеет. Действующая Единая система перевода платежей (ЕСПП) не является зарегистрированной платежной системой и юридически может считаться лишь техническим средством передачи информации.

По справедливому утверждению Л. Г. Ефимовой, банковские расчетные операции — это действия, направленные на получение или передачу денежных средств в интересах клиента. Юридическая форма таких действий может быть различна (и агентский договор в том числе). Лицо, желающее осуществить платеж, может воспользоваться услугами как банка, так и иного лица, например организации связи. Но все эти субъекты выполняют одинаковую услугу: принимают денежные средства от населения в одном месте с обязательством выплатить их в другом месте. Следовательно, указанные действия попадают под определение перевода средств³¹. И с этой точки зрения законодатель абсолютно логично «замкнул» в рамки национальной платежной системы все переводы денежных средств, включая почтовые переводы. Поэтому платежные агенты, банковские платежные агенты, а также организации федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг включены в число субъектов национальной платежной системы наряду с операторами по переводу денежных средств.

Выбор физическим лицом — пользователем того или иного способа оплаты товаров, работ, услуг предопределяется несколькими факторами, среди которых можно назвать скорость прохождения платежа, удобство в использовании платежных инструментов, цену услуг, а также близость точек обслуживания. Поэтому очень важно подчеркнуть, что в настоящее время можно говорить о сплошном характере национальной платежной системы, поскольку имеет место взаимосвязь между тремя основными системами расчетов — расчетами на основе прямых корреспондентских отношений, расчетами через платежную систему Банка России и системами клиринговых расчетов. Все указанные способы реализуются в условиях сплошной национальной платежной системы в рамках единого платежного механизма.

2.3. Национальный характер национальной платежной системы

Развитие рынка платежных услуг должно основываться на принятии решений, обеспечивающих прежде всего нахождение оптимального соотношения интеграции российской национальной платежной системы с мировой платежной системой и механизмов, обеспечивающих защиту национальных интересов Российской Федерации.

В российском законодательстве не существовало ни ограничений деятельности иностранных платежных систем, ни контроля за ней. Процесс либерализации рынка платежных услуг в России в 90-е гг. осуществлялся без учета реального состояния российской экономики, ее банковской системы; без учета того, что единая национальная платежная система имеет стратегическое значение. Однако это обстоятельство хорошо понимали другие государства, претендующие на положение мирового лидера.

С учетом того значения, которое имеет национальная платежная система для государственного суверенитета России, а также в свете происходящих событий на международной арене и санкционной политики в отношении России работа по созданию в России национальной платежной системы ускорилась. Формирующейся в России национальной платежной системе присущ национальный характер организации и деятельности.

В литературе высказано мнение, что акцент на слове «национальная» в наименовании российской платежной системы сделан, чтобы подчеркнуть независимость от иностранных платежных систем³². Представляется, что не это было основным намерением законодателя. Формулируя понятие платежной системы через национальный аспект, законодатель подчеркивает прежде всего значение создаваемой единой в рамках территории Российской Федерации платежной системы для всего общества, всего российского народа, ее особый статус, ее роль в защите экономического суверенитета России.

Национальный характер российской платежной системы проявляется в установлении механизмов защиты национальных интересов Российской Федерации. Эти механизмы отнюдь не направлены на ограничение честной конкуренции среди платежных систем, недопущение функционирования иностранных платежных систем или установление для них заведомо невыгодных, неприемлемых условий, ущемляющих их права. Иными словами, установление механизмов защиты национальных интересов Российской Федерации в платежной системе не имеет целью сделать национальную платежную систему России закрытой. И она таковой не является. По российскому законодательству любое юридическое лицо (кредитная организация, некредитная организация) вправе получить статус оператора платежной системы, зарегистрировавшись в таком качестве³³. Юридическое лицо, выразившее желание стать оператором платежной системы, должно соответствовать предъявляемым требованиям и пройти установленную законодательством процедуру регистрации. Так, например, некредитная организация, намеревающаяся стать оператором платежной системы, должна обладать чистыми активами в размере не менее 10 млн рублей, а также соблюдать иные требования, установленные ст. 15 Закона о национальной платежной системе.

Каждая платежная система, зарегистрированная на территории России, имеет право устанавливать собственные правила, критерии вхождения в платежную систему. При этом оператор платежной системы обязан гарантировать отсутствие дискриминации при решении вопроса о допуске к участию в платежной системе. Например, запрещается требовать от участников платежной системы неучастия в других платежных системах. Критерии участия в платежной системе должны включать доступные для публичного ознакомления требования, обеспечивающие равноправный доступ участников платежной системы одного вида в платежную систему. Указанные требования могут касаться финансового состояния, технологического обеспечения и других факторов, влияющих на бесперебойность функционирования платежной системы. Оператор платежной системы обязан предоставлять организациям, намеревающимся участвовать в платежной системе, правила платежной системы для предварительного ознакомления без взимания платы.

Таким образом, законодательство не содержит иных требований к созданию и деятельности платежных систем и операторов платежных систем, кроме как направленных на обеспечение финансовой устойчивости платежной системы, минимизации рисков для всех ее участников. Мер, ограничивающих честную конкуренцию среди платежных систем, законодательство не содержит.

Российское законодательство не содержит также запрета деятельности иностранных платежных систем на территории России. Однако в нем установлены требования, которые иностранные платежные системы обязаны соблюдать. Основное назначение указанных требований — в защите интересов российских платежных систем и их клиентов, а также всего российского общества от негативных последствий экономических и политических событий на мировой арене, возможного влияния этих событий на внутренние дела России.

В качестве конкретных законодательных норм, демонстрирующих национальный характер российской национальной платежной системы, можно назвать установленный порядок признания платежной системы национально значимой и правовые последствия, которые влечет такое признание.

В соответствии с Положением Банка России от 11 июня 2014 г. № 422-П «О порядке признания Банком России платежной системы национально значимой платежной системой»³⁴ все платежные системы, зарегистрированные и действующие на территории России, могут быть признаны национально значимыми платежными системами. Инициатива признания платежной системы национально значимой принадлежит оператору данной платежной системы и носит исключительно добровольный характер.

Платежная система признается Банком России национально значимой, если она соответствует одновременно следующим критериям (ст. 22 Закона о национальной платежной системе):

1) Российская Федерация, Банк России, граждане Российской Федерации прямо или косвенно установили контроль в отношении оператора платежной системы и операторов услуг платежной инфраструктуры, за исключением расчетного центра платежной системы³⁵;

2) используемые операторами услуг платежной инфраструктуры информационные технологии соответствуют устанавливаемым Банком России по согласованию с Правительством Российской Федерации требованиям. Указанные требования должны включать в том числе использование в установленной доле программных средств, разработчиками которых являются российские организации, требования к лицензионным соглашениям, требования к материальным носителям платежных карт, включая их интегральные микросхемы, а также к обеспечению защиты информации.

Что касается первого критерия, то контроль признается установленным при наличии одного из следующих признаков:

— контролирующие лица имеют право прямо или косвенно распоряжаться (на основании договора доверительного управления имуществом, договора поручения или в результате других сделок либо по иным основаниям) более чем 50% от общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный капитал контролируемого лица;

— контролирующие лица на основании договора или по иным основаниям получили право или полномочие определять решения, принимаемые контролируемым лицом, в том числе условия осуществления контролируемым лицом предпринимательской деятельности;

— контролирующие лица имеют право назначать единоличный исполнительный орган и (или) более чем 50% состава коллегиального исполнительного органа контролируемого лица и (или) имеют безусловную возможность избирать более чем 50% состава совета директоров (наблюдательного совета) или иного коллегиального органа управления контролируемого лица;

— управляющей компанией контролируемого лица является юридическое лицо, созданное в соответствии с законодательством Российской Федерации, в отношении которого контролирующими лицами установлен контроль в соответствии с одним из перечисленных выше оснований;

— контроль в отношении контролируемого лица осуществляется основанной на членстве некоммерческой организацией, созданной в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В отношении контролируемых лиц, являющихся кредитными организациями, контроль признается установленным, в случае если он может быть определен в соответствии с Международным стандартом финансовой отчетности (IFRS) 10 «Консолидированная финансовая отчетность».

Для признания платежной системы национально значимой необходимо направить в территориальное учреждение Банка России заявление, а также пакет документов, подтверждающих соблюдение указанных выше критериев, в соответствии с установленными требованиями и порядком.

Одним из обязательных критериев признания платежной системы национально значимой является факт установления контроля Российской Федерации, Банка России, граждан Российской Федерации в отношении оператора платежной системы и операторов услуг платежной инфраструктуры, за исключением расчетного центра платежной системы.

Эта мера направлена на защиту интересов Российской Федерации и минимизации любых рисков, возникающих в процессе деятельности платежной системы.

Следует подчеркнуть, что подобная практика имеет место и в других странах. Например, Центральный банк Испании имеет право получать информацию, которую он считает необходимой, от руководства платежных систем, что позволяет ему проводить динамичное наблюдение. Информация изучается на предмет оперативного выявления тенденций и возможных последствий для участников и самой системы. В каждой платежной системе созданы рабочие группы с участием Центрального банка Испании³⁶.

Вторым обязательным критерием для признания платежной системы национально значимой является документальное подтверждение соответствия используемых операторами услуг платежной инфраструктуры платежной системы информационных технологий требованиям, установленным Банком России по согласованию с Правительством Российской Федерации (п. 2 ч. 13 ст. 22 Закона о национальной платежной системе). Указанные требования должны включать в том числе использование программных средств, разработчиками которых являются российские организации, требования к материальным носителям платежных карт, включая их интегральные микросхемы, а также к обеспечению защиты информации³⁷.

Как уже отмечалось, признание платежной системы национально значимой является абсолютно добровольным. Никто не может понудить платежную систему пройти процедуру признания национально значимой и допустить установление контроля за ее деятельностью со стороны Российской Федерации.

Уважая право платежной системы на самостоятельное определение собственной бизнес-политики, но учитывая также возможные последствия от влияния внешних и внутренних факторов на деятельность такой платежной системы вследствие невозможности со стороны Российской Федерации осуществлять полноценный контроль за деятельностью такой платежной системы, российской законодатель устанавливает обязанность по внесению оператором такой платежной системы обеспечительного взноса.

Обеспечительный взнос формируется ежеквартальными отчислениями в размере одной четвертой от среднего значения сумм переводов денежных средств, осуществленных за один календарный день на территории Российской Федерации в рамках платежной системы за предшествующий квартал.

Правовая природа обеспечительного взноса до конца не определена. По сути, обеспечительный взнос является инструментом, применяемым банком России в целях недопущения (или, во всяком случае, минимизации) рисков, связанных с приостановлением платежей в рамках платежной системы, не являющейся национально значимой.

Счет, на котором учитывается обеспечительный взнос, относится к специальным банковским счетам, то есть счетам со специальным правовым режимом. На денежные средства, составляющие обеспечительный взнос и учитываемые на специальном счете, не может быть обращено взыскание по долгам оператора платежной системы. На них также не начисляются проценты.

Обеспечительный взнос представляет собой изъятые из обращения оператора платежной системы денежные ресурсы для компенсации возможных последствий рисков платежной системы. К числу таких рисков относятся, в частности, риски неплатежей, операционные риски, политические риски, правовые риски и др.

В соответствии с Положением Банка России от 12 июня 2014 г. № 423-П «Об обеспечительных взносах операторов платежных систем, не являющихся национально значимыми платежными системами»³⁸ оператор платежной системы, не являющейся национально значимой, обязан внести обеспечительный взнос в размере суммы переводов денежных средств, осуществляющихся на территории Российской Федерации в рамках платежной системы данного оператора в течение двух календарных дней.

Оператор платежной системы исчисляет и вносит обеспечительный взнос по каждой платежной системе, не являющейся национально значимой платежной системой, оператором которой он является. Обеспечительный взнос исчисляется и вносится в рублях.

Взнос вносится в Банк России оператором платежной системы путем перевода денежных средств на специальный счет в Банке России по учету обеспечительного взноса оператора платежной системы, не являющейся национально значимой платежной системой (счет по учету обеспечительного взноса). Этот счет открывается в территориальном учреждении Банка России, осуществляющем надзор за деятельностью оператора платежной системы.

Обязанность оператора платежной системы по внесению ежеквартального отчисления, составляющего обеспечительный взнос, считается исполненной с момента зачисления денежных средств, составляющих сумму соответствующего ежеквартального отчисления, в полном объеме на счет по учету обеспечительного взноса.

Эти денежные средства используются Банком России для уплаты операторами платежных систем штрафа по основаниям, предусмотренным ст. 82.4, 82.5 Закона о Банке России. В случае приостановления (прекращения) в одностороннем порядке оказания услуг платежной инфраструктуры участнику (участникам) платежной системы и его (их) клиентам Банк России взыскивает штраф:

1) с оператора платежной системы, не являющейся национально значимой платежной системой, — в размере до 10% от обеспечительного взноса за каждый день приостановления (прекращения) оказания услуг платежной инфраструктуры;

2) с оператора национально значимой платежной системы — в размере до 10 млн руб. за каждый день приостановления (прекращения) оказания услуг платежной инфраструктуры.

Требование об уплате штрафа оформляется предписанием Банка России.

Порядок применения штрафа устанавливается Указанием Банка России от 25 июня 2014 г. № 3294-У «О порядке применения к операторам платежных систем штрафов, предусмотренных статьями 82.4, 82.5 Федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”»³⁹.

В случае использования Банком России денежных средств, учитываемых на счете по учету обеспечительного взноса, для уплаты штрафа, взыскиваемого с оператора платежной системы в соответствии со ст. 82.4 Закона о Банке России, оператор платежной системы обязан внести на счет по учету обеспечительного взноса денежные средства в размере суммы взысканного штрафа, в квартале, следующем за кварталом, в котором был взыскан штраф.

Обеспечительный взнос носит возвратный характер. Сумма взноса может быть возвращена оператору платежной системы в следующих случаях:

— при прекращении оператором платежной системы исчисления суммы обеспечительного взноса в сумме денежных средств, находящихся на счете по учету обеспечительного взноса, частично — в случае переплаты оператором платежной системы суммы обеспечительного взноса;

— при представлении всеми прямыми участниками платежной системы международных платежных карт распоряжений по всем осуществляемым на территории Российской Федерации переводам денежных средств с использованием международных платежных карт в платежный клиринговый центр НСПК. Банк России не позднее трех рабочих дней со дня получения заявления о возврате обеспечительного взноса запрашивает платежный клиринговый центр НСПК о подтверждении указанной информации.

Обеспечительный взнос возвращается оператору платежной системы, являющемуся кредитной организацией, на банковский счет, открытый в Банке России, оператору платежной системы, не являющемуся кредитной организацией, — на банковский счет, указанный им в последних из направленных в уполномоченное учреждение Банка России сведениях. Для возврата обеспечительного взноса оператором платежной системы в уполномоченное учреждение Банка России представляется составленное в произвольной форме заявление о возврате обеспечительного взноса, подписанное единоличным исполнительным органом оператора платежной системы.

Обеспечительный взнос возвращается Банком России оператору платежной системы в течение трех рабочих дней после внесения соответствующей записи в реестр операторов платежных систем либо в течение пяти рабочих дней, следующих за днем получения ответа платежного клирингового центра НСПК на запрос Банка России.

Внесение суммы обеспечительного взноса может быть прекращено в двух случаях. Во-первых, если платежная система будет признана Банком России национально значимой и запись об этом будет внесена в реестр операторов платежных систем. Во-вторых, в случае исключения оператора платежной системы из реестра операторов платежных систем и внесения в реестр операторов платежных систем соответствующей записи.

Отметим, что Закон о национальной платежной системе запрещает устанавливать в правилах платежной системы возможность одностороннего приостановления (прекращения) оказания услуг платежной инфраструктуры участникам платежной системы и их клиентам (ст. 20). Этот запрет в равной мере касается как национальных, так и иностранных платежных систем.

Национальный характер национальной платежной системы проявляется также в создании национальной системы платежных карт (НСПК). НСПК позволяет замкнуть внутрироссийские транзакции без вовлечения в процесс их осуществления иностранных субъектов инфраструктуры, а также служит основой для внедрения в платежный оборот общенационального платежного инструмента — национальной карты, выпуск которой осуществлен в конце 2015 г. Все внутрироссийские транзакции будут проводиться в пределах территории России, уже создан единый операционно-процессинговый центр. Это позволит защитить российских держателей карт от возможных санкций со стороны зарубежных стран.

В других странах формирование национальной платежной системы и обращение национальной банковской карты строятся на аналогичных принципах. И требования, предъявляемые законодателем к действующим на территории России иностранным платежным системам, вполне сопоставимы с требованиями и ограничениями, установленными законодательствами других стран.

Таким образом, принцип национального характера национальной платежной системы России проявляется в установлении комплекса правовых норм, создающих условия для защиты национальных интересов нашей страны, защиты интересов отечественных потребителей банковских услуг, конкурентные условия для международных платежных систем, что положительно скажется на размерах взимаемых ими комиссий; сокращении наличного денежного оборота; внедрении современных технологий приема и обработки денежных переводов и т. п.

Все изложенное позволяет сделать вывод о том, что в каждой стране, развивающей собственную национальную платежную систему, присутствуют определенные законодательные ограничения для деятельности иностранных платежных систем, а также нормы, направленные на обеспечение защиты национальных интересов.

§ 3. Структура национальной платежной системы России

Система имеет внутреннее строение, определенный порядок организации чего-либо, определенное расположение составляющих частей, обусловленное характером внутрисистемных отношений и связей. Система является не случайным набором разрозненных элементов, а целостным устойчивым образованием. Как справедливо отмечает А. Тавасиев, «любая органичная система — это не только количество, а некое сложное качество. Это организм, все части которого согласованно, на основе неких непреложных правил реализуют определенные общие функции»⁴⁰. Само понятие «система» предполагает объединение некой группы элементов (структурных единиц), обладающих общими чертами или признаками, которые наилучшим образом могут быть реализованы в единстве. Важнейшим свойством системы является невозможность сведения свойств системы к сумме свойств ее элементов.

В основе целостности системы лежат разнообразные объективные и субъективные факторы. К числу субъективных факторов следует отнести выраженное стремление и прилагаемые усилия законодателя к созданию и развитию той или иной системы для решения конкретных задач.

К объективным факторам относятся экономические, социальные, политические и иные условия жизни общества, которые определяют необходимость возникновения и развития той или иной системы. Как правило, объективные факторы возникают раньше субъективных. Применительно к национальной платежной системе такими объективными факторами стали необходимость обеспечения экономической безопасности России и укрепление ее экономического суверенитета, а также решение ряда внутренних задач по оптимизации платежных услуг.

В российской юридической доктрине отсутствует теория национальной платежной системы. Однако глубокое и всестороннее изучение любого системного явления требует общего системного подхода. Система должна рассматриваться не «в общем и целом», а с выделением ее составных частей и их анализом. Кроме того, в любой системе присутствуют взаимосвязи и взаимодействия между составляющими ее частями, а также взаимосвязь целостной системы с внешней средой — экономической, политической, социальной и иной.

При рассмотрении системы как явления с точки зрения анализа ее внутреннего строения и расположения составляющих ее частей принято говорить о структуре системы, при этом составные части системы обычно называют структурными элементами (или элементами) системы.

В литературе довольно часто элементы какой-либо системы отождествляются с ее субъектами, однако такой подход не во всяком случае корректен. Как уже отмечалось, субъектами права могут быть физические и юридические лица. Однако ни одна система не существует автономно, она всегда является частью системы более высокого порядка. Так, национальная платежная система Российской Федерации является составной частью (подсистемой) финансовой системы страны; в то же время в структуре национальной платежной системы имеются системы низшего порядка (подсистемы). Таким образом, подсистемы, не являясь субъектом права, являются структурными элементами системы.

Любой системе свойственна такая характеристика, как иерархичность, то есть возможность выделения в системе некоторого числа взаимосвязанных уровней элементов системы, ее подсистем, выстроенных от низшего к высшему.

Закон о национальной платежной системе не содержит перечня ее элементов; субъекты национальной платежной системы названы путем простого перечисления без какого-либо разделения их на уровни. В научной литературе также не предложено какой-либо концепции построения уровней национальной платежной системы.

Национальная платежная система обеспечивает реализацию социально и экономически полезной функции — бесперебойности системы платежей и расчетов. Функции национальной платежной системы есть результат деятельности ее элементов, совокупность которых представляет собой единый комплекс, действующий в исторически сложившихся государственно-правовых формах, включающий несколько уровней элементов, действующих в единстве и по единым принципам построения. Поэтому, опираясь на принцип единства национальной платежной системы, ее элементами следует считать субъектов и иные институциональные образования, функцией и/или назначением которых являются обеспечение и реализация платежей и расчетов.

Функциональный критерий — обеспечение бесперебойности системы платежей и расчетов — в широком смысле состоит в организации и обеспечении бесперебойности механизма перевода денежных средств, а также наличии системы надзора за его осуществлением. На всех этапах данного процесса к нему подключаются разные элементы национальной платежной системы, которые, взяв за основу функциональный критерий, можно отнести на соответствующий уровень национальной платежной системы.

Элементы, располагающиеся на одном уровне национальной платежной системы, объединены общим для данного уровня критерием.

Первый (верхний) уровень элементов занимает Банк России как центральное звено национальной платежной системы.

Национальной платежной системе свойственна централизация регулирования. Банк России является органом, наделенным соответствующими полномочиями в этой сфере. В 2013 г. Банк России получил ряд полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков. Банк России стал органом, который сконцентрировал функции по регулированию и надзору в отношении всех финансовых организаций — кредитных и некредитных. В этом качестве он осуществляет надзор за организациями, не являющимися кредитными, но являющимися участниками платежных систем и субъектами национальной платежной системы, а также за платежными системами. При этом он по-прежнему осуществляет надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных им обязательных нормативов.

В качестве центрального звена национальной платежной системы Банк России осуществляет контроль за допуском в национальную платежную систему новых субъектов. В частности, он решает вопрос о возможности регистрации организации в качестве оператора платежной системы или об отказе в такой регистрации.

Также на Банке России лежит обязанность контролировать уровень рисков в национальной платежной системе и принимать меры к их недопущению и минимизации.

Банк России выполняет и иные функции в национальной платежной системе⁴¹.

Второй уровень национальной платежной системы составляет совокупность элементов, объединяемая по критерию оказания ими платежных услуг.

В действующем законодательстве национальная платежная система определяется посредством перечисления организаций, которых Закон о национальной платежной системе относит к числу ее субъектов. Очевидно, что не все субъекты из перечисленных в легальном определении оказывают платежные услуги. Так, например, не оказывают платежных услуг операторы платежных систем, за исключением случаев, когда деятельность оператора платежной системы совмещается с деятельностью оператора по переводу денежных средств. Но и в этом случае платежная услуга будет осуществляться данным юридическим лицом в статусе оператора по переводу денежных средств, а не оператора платежной системы.

В Законе о национальной платежной системе п. 17 ст. 3 платежная услуга определяется как родовое понятие по отношению к услуге по переводу денежных средств, услуге почтового перевода и услуге по приему платежей.

Согласно ст. 3 Закона о национальной платежной системе, перевод денежных средств — действия оператора по переводу денежных средств в рамках применяемых форм безналичных расчетов по предоставлению получателю средств денежных средств плательщика.

Почтовые переводы осуществляются только организациями федеральной почтовой связи.

Услуга по приему платежей оказывается платежными агентами, банковскими платежными агентами.

Проанализировав действующее законодательство, можно выявить субъектов, которые оказывают платежные услуги и на этом основании являются элементами национальной платежной системы, а также элементы, не являющиеся субъектами права, но деятельность которых имеет целью оказание платежных услуг.

К субъектам, оказывающим платежные услуги, относятся:

— операторы по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств);

— банковские платежные агенты (субагенты), платежные агенты;

— организации федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг.

К элементам национальной платежной системы, деятельность которых направлена на оказание платежных услуг, относятся платежные системы разных видов.

Платежная система не является субъектом национальной платежной системы в силу того, что она не обладает статусом субъекта права. Платежная система является искусственным образованием — совокупность организаций, взаимодействующих по правилам платежной системы в целях осуществления перевода денежных средств. Однако целью создания платежной системы, независимо от ее вида, является осуществление перевода денежных средств, что позволяет отнести платежную систему к элементу национальной платежной системы.

В числе платежных систем, действующих в рамках национальной платежной системы России, особое место занимают платежная система Банка России, а также национальная система платежных карт (НСПК). В силу специфики возложенных на них задач и важности выполняемых ими функций в национальной платежной системе эти платежные системы имеют некоторую специфику правового регулирования, которая будет рассмотрена далее.

К элементам данного блока следует отнести также все иные организации, которые оказывают платежные услуги, но в силу различных причин не могут быть отнесены к перечисленным выше элементам. Примером такой организации может служить учрежденный в 1993 г. десятью государствами СНГ Межгосударственный банк⁴². Он вправе осуществлять отдельные банковские операции, причем без лицензии Банка России. Целью деятельности Межгосударственного банка является содействие экономической интеграции и развитию национальных экономик стран СНГ посредством создания механизма расчетов для проведения трансграничных платежей в национальных валютах; кредитования внешнеторговых операций стран СНГ в национальных валютах; участия в реализации инвестиционных проектов, имеющих межгосударственное значение. Межгосударственный банк имеет прямой доступ к национальным платежным системам Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан. В числе операций, которые Межгосударственный банк и его филиалы имеют право осуществлять на территории Российской Федерации без лицензии Банка России, можно назвать:

— право открывать и вести все виды счетов в валюте Российской Федерации и иностранной валюте физическим лицам, работающим или несущим воинскую службу в государствах — участниках СНГ, а также проводить расчетно-кассовое обслуживание по вышеуказанным счетам без ограничений;

— право проводить расчетные, кассовые и кредитные операции как в валюте Российской Федерации, так и в иностранной валюте;

— право производить платежи и переводы по текущим международным операциям в соответствии со ст. VIII Учредительного соглашения (Устава) Международного валютного фонда без ограничений.

Таким образом, Международный банк в национальной платежной системе России будет выступать в качестве самостоятельного элемента, осуществляющего платежные услуги в виде перевода денежных средств. При этом он не может быть признан оператором по переводу денежных средств, поскольку не подпадает под перечень лиц, которые являются операторами по переводу денежных средств, содержащийся в ст. 11 Закона о национальной платежной системе.

Третий уровень национальной платежной системы образуют элементы, объединяемые по признаку причастности к организации взаимодействия при осуществлении платежных услуг между всеми заинтересованными лицами. В этот круг входят элементы, составляющие инфраструктуру национальной платежной системы.

В общем виде инфраструктуру (лат. infra — «ниже», «под» и structura — «строение», «расположение») можно определить как комплекс взаимосвязанных организаций, составляющих и/или обеспечивающих основу функционирования любой системы. Национальная платежная система не является исключением.

В национальной платежной системе ее инфраструктура выступает связующим звеном между организациями, предоставляющими платежные услуги, и конечными потребителями этих услуг. Организации, образующие данную группу элементов национальной платежной системы, непосредственно не оказывают платежных услуг, но без них было бы невозможно их осуществление. Вся совокупность элементов, образующих инфраструктуру национальной платежной системы, направлена на создание возможности построения взаимосвязей между другими элементами национальной платежной системы, а также между ними и конечными потребителями платежных услуг. Помимо этого, инфраструктура национальной платежной системы призвана обеспечивать взаимодействие всех элементов национальной платежной системы.

Таким образом, инфраструктура национальной платежной системы — это совокупность организаций, обеспечивающих бесперебойное многоуровневое функционирование и взаимодействие всех элементов национальной платежной системы.

В инфраструктуре национальной платежной системы можно выделить:

— организации, которые в целях достижения эффективного функционирования национальной платежной системы обеспечивают организацию и жизнеспособность конкретных платежных систем, — операторы платежных систем;

— организации, которые обеспечивают условия для эффективного и качественного оказания платежных услуг в рамках национальной платежной системы, — операторы услуг платежной инфраструктуры. Указанные субъекты, деятельность которых непосредственно направлена на исполнение поручений участников платежных систем в рамках оказываемых ими платежных услуг, образуют расчетную систему национальной платежной системы.

Расчетная система — это подсистема национальной платежной системы. Она определяет алгоритм перевода денежных средств от плательщика к получателю, а также инструменты, используемые при проведении расчетной операции.

В качестве составляющей расчетной системы национальной платежной системы следует назвать способы и инструменты, опосредствующие осуществление платежей, применяемые в рамках национальной платежной системы, а также используемые в национальной платежной системе средства платежа.

Первое, с чего начинается перевод денежных средств, — это инициирование платежа. В зависимости от применяемой формы безналичных расчетов такая инициатива будет исходить либо от плательщика при кредитовом переводе, либо от получателя (взыскателя) при дебетовом переводе. Распоряжение инициатора расчетной операции доводится до лица, оказывающего платежные услуги, посредством применения платежных инструментов.

Следующие два этапа осуществления перевода — организация процесса обмена и передачи информации между участниками платежной системы в рамках национальной платежной системы и сам процесс расчета между операторами по переводу денежных средств, обслуживающих плательщика и получателя (взыскателя), — обеспечиваются платежным механизмом национальной платежной системы.

Таким образом, элементы национальной платежной системы включают в себя не только организации, названные в легальном определении национальной платежной системы в качестве ее субъектов, но и иных лиц и институты, включая действующие расчетные системы и используемые в них платежные инструменты и средства платежа.

Подводя итог проведенному исследованию, можно сделать ряд выводов.

Национальная платежная система не тождественна ни расчетной системе, ни банковской системе, ни платежной системе Банка России. Национальная платежная система — явление значительно более масштабное, ибо она является той средой, в рамках которой реализуются все процессы по переводу денежных средств. Несовершенство национальной платежной системы несет угрозу экономической безопасности России и ее суверенитету.

Национальная платежная система и платежная система соотносятся как общее и часть. Платежные системы, не являясь субъектами национальной платежной системы, являются ее структурным элементом и взаимодействуют между собой, а также с другими элементами национальной платежной системы. При этом:

— в платежной системе деятельность всех ее элементов подчинена цели осуществления перевода денежных средств; в национальной платежной системе — оказанию платежных услуг;

— правовым основанием для объединения элементов в национальной платежной системе являются нормы закона; в платежной системе — договоры;

— участники различных платежных систем могут пользоваться услугами одних и тех же операторов услуг платежной инфраструктуры, которые включены в число субъектов национальной платежной системы;

— все операторы по переводу денежных средств, в том числе электронных, являясь участниками платежной системы, также являются субъектами национальной платежной системы. При этом они могут быть участниками нескольких платежных систем одновременно. Оператор платежной системы становится субъектом национальной платежной системы с внесением сведений о нем в реестр операторов платежных систем;

— на территории России может действовать неограниченное число платежных систем разных видов. Национальная платежная система едина.

Таким образом, важнейшей задачей, решению которой способствует создание национальной платежной системы, является централизация всей архитектуры системы, предусматривающей централизованное управление системой, осуществление расчетов на основе единых принципов и правил, а также единую систему наблюдения и надзора.

Глава 2.
Банк России в национальной платежной системе Российской Федерации

§ 1. Банк России как орган регулирования в национальной платежной системе

Национальная платежная система, будучи сложной системой, состоящей из множества элементов, находящихся во взаимодействии между собой, объективно нуждается в системном управлении. «Суть управления… можно свести к воздействию, цель которого — упорядочение соответствующей системы, обеспечение ее функционирования в должном порядке, в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. …Управляющее воздействие в силу своего назначения и характера предполагает подчинение объекта субъекту… Такое подчинение обеспечивается управленческими командами, которые выдает субъект управления. Это составляет сущность управления. …С помощью управляющего воздействия система целенаправленно регулируется»⁴³.

Иерархичная организация любой системы, будучи неотъемлемым ее признаком, является необходимым условием управления системой. Для осуществления управления субъект управления должен обладать необходимым минимумом властных полномочий, основанных на действующих нормативных предписаниях. Управление основано на соответствующем нормативном регулировании.

Регулирование основано на взаимодействии в рамках системы всех ее элементов. Но поскольку ни одна система не существует автономно, а, являясь составной частью системы более высокого порядка, взаимодействует с ней, а также с другими системами, постольку регулирование данной системы имеет не только системное, но и межсистемное значение. Приведенный тезис в полной мере применим к национальной платежной системе, которая является подсистемой финансовой системы страны.

Банк России играет ключевую роль в обеспечении функционирования всей финансовой системы государства. Важное значение имеют действия Банка России, направленные на реализацию поставленных перед ним целей: защиту и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы России, развитие финансового рынка Российской Федерации и обеспечение его стабильности, обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы. При этом, хотя обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы провозглашено целью деятельности Банка России еще с 2002 г.⁴⁴, именно с принятием Закона о национальной платежной системе и построением национальной платежной системы на принципе единства у Банка России возникли дополнительные задачи и функции.

В 2013 г. Банк России получил ряд полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков. Банк России стал органом, который сконцентрировал функции по регулированию и надзору в отношении всех финансовых организаций — кредитных и некредитных. В этом качестве он осуществляет надзор за организациями, не являющимися кредитными, но являющимися участниками платежных систем и субъектами национальной платежной системы, а также за платежными системами. При этом он по-прежнему осуществляет надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных им обязательных нормативов.

По мнению сторонников создания так называемого мегарегулятора, получение Банком России полномочий по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков будет способствовать повышению стабильности на финансовом рынке. Для успешного достижения стоящих перед Банком России целей необходим сбалансированный комплексный подход к регулированию всех элементов финансовой системы России, что обеспечивается сосредоточением всех регулятивных полномочий в одном органе.

Единое регулирование позволяет также снять проблему противоречивости стандартов и правил, обеспечить более качественный анализ системных рисков, а также повысить качество и эффективность регулирования и надзора. Мегарегулятор обладает способностью оперативно реагировать на изменение ситуации на рынке, обладает необходимым финансовым и кадровым потенциалом. По мнению директора направления «Новый бизнес» Агентства стратегических инициатив Артема Аветисяна, наличие единого регулятора существенно повышает оперативность принятия решений в кризисный период. Создание мегарегулятора позволит купировать кризисные явления на финансовых рынках, сохранив приток ликвидности в экономику⁴⁵.

Модель единого регулятора финансового рынка в большей степени способствует укрупнению финансовых институтов и их универсализации. На рынке возникнут субъекты, представляющие разнообразные финансовые продукты, относящиеся к разным секторам финансового рынка: банковского, страхового, фондового и т. п. По сути, это еще один шаг к уничтожению «китайской стены», разделяющей банковское и инвестиционное дело.

Наличие единого органа, обладающего полнотой информации о состоянии финансового рынка в целом, а также отдельных его сегментов, о субъектах, предоставляющих различные финансовые услуги, их клиентах и клиентских операциях и т. п. повышает сохранность банковской, коммерческой тайны, иной конфиденциальной информации. Вероятность разглашения такой информации, ее утечки значительно уменьшается.

К сожалению, практически у каждого из перечисленных выше преимуществ имеется «обратная сторона».

Так, объединение регулятивных функций в одном органе неизбежно приведет к унификации регулирования финансовых организаций, в данном случае — на основе подходов, сложившихся в отношении кредитных организаций. Однако банковская деятельность существенно отличается от иных видов деятельности, и это предполагает применение существенно иных регулятивных приемов. Существует также риск усиления в Банке России конфликта интересов, связанного с одновременным осуществлением им функций по регулированию и надзору за всеми финансовыми организациями и участием в операциях на финансовом рынке.

Нельзя не учитывать вероятность неэффективности модели мегарегулятора, поскольку чрезмерная централизация управления имеет и свои отрицательные стороны, проявляющиеся, в частности, в объединении в одних руках функций регулирования рынка и надзора за ним. В настоящее время именно такая ситуация существует в банковском секторе, и вопрос выделения функций надзора из Банка России и передачи их другому, возможно, специально созданному ведомству уже неоднократно обсуждался, но в связи с решением о создании мегарегулятора утратил актуальность, по крайней мере в ближайшее время.

Есть опасение, что столь высокая концентрация у одного субъекта функций надзора и регулирования всех сегментов финансового рынка не снизит, а, наоборот, в значительной степени увеличит системные риски.

Также высказана мысль о том, что «размытие» целей и функций Центрального банка Российской Федерации влечет и экономические, и юридические проблемы, связанные с его независимостью, так как Банк России теперь должен решать множество вопросов, требующих согласования с Правительством Российской Федерации, а введение любой дополнительной цели Банка России создает конфликты интересов, противоречие целей, риски для независимости этого финансового регулятора⁴⁶.

Однако передача Банку России полномочий по регулированию деятельности всех организаций, так или иначе причастных к оказанию платежных услуг, позволило определенным образом гармонизировать основы их правового статуса и выработать единую систему требований к их деятельности и надзора за ними. Так, Банк России осуществляет регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков за некредитными финансовыми организациями и (или) сфере их деятельности, в том числе клиринговыми организациями, центральным депозитарием, микрофинансовыми организациями, деятельностью организатора торговли и некоторых других. Таким образом, все субъекты национальной платежной системы и участники платежных систем подпадают под регулирование Банком России.

Национальная платежная система является трехуровневой системой с единым центром управления в лице Банка России. Важной характеристикой централизованной системы является то обстоятельство, что в основу отношений между ее элементами положен принцип субординации, в то время как в децентрализованной системе в основу этих отношений положен принцип координации. Однако, соглашаясь с мнением Н. В. Ходова, отметим, что децентрализованная система в чистом виде существовать не может. Поэтому подавляющее большинство систем в современном виде являются централизованно-децентрализованными, при этом степень централизации в каждой системе будет существенно отличаться⁴⁷.

Место Банка России в национальной платежной системе таково, что позволяет отнести национальную платежную систему к централизованно-децентрализованной. Отчасти это обстоятельство связано с тем, что Банк России выполняет в национальной платежной системе не только регулятивную функцию, но и вступает в договорные отношения с ее субъектами от своего имени, а также сам является субъектом национальной платежной системы, сочетая полномочия и оператора платежной системы, и оператора по переводу денежных средств, и оператора услуг платежной инфраструктуры. Одновременно с этим Банк России выполняет регулятивные функции в других подсистемах финансовой системы России. С учетом изложенного регулирование Банком России национальной платежной системы отражается на других системах, прежде всего на банковской системе, и наоборот.

Таким образом, в качестве центрального звена национальной платежной системы Банк России осуществляет управление национальной платежной системой и ее целенаправленное регулирование.

Регулирование Банком России национальной платежной системы может быть представлено следующими направлениями его деятельности.

1) Во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики.

Денежно-кредитная политика является важнейшим направлением экономической политики государства и представляет собой «совокупность разработанных центральным банком совместно с Правительством мероприятий в области организации денежных и кредитных отношений в стране»⁴⁸. Объем денежной массы, спрос и предложение на деньги являются объектами денежно-кредитной политики, которая реализуется с помощью специальных инструментов денежно-кредитной политики. Для эффективного осуществления денежно-кредитной политики важное значение имеет стабильность банковской и платежных систем, в том числе потому, что кредитные организации являются «проводниками» денежно-кредитной политики.

Поэтому в рамках денежно-кредитной политики Банк России во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит политику развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации.

Будучи центральным звеном национальной платежной системы, Банк России имеет возможность более эффективно реализовывать денежно-кредитную политику, использовать ее инструменты.

В частности, Банк России использует такие инструменты денежно-кредитной политики, как процентные ставки по кредитам, регулирование объема денежной массы и др.

2) Монопольное осуществление эмиссии наличных денег и организация наличного денежного обращения.

Согласно ст. 29 Закона о Банке России, единственным законным средством наличного платежа на территории Российской Федерации являются банкноты (банковские билеты) и монета Банка России. Статус законного средства платежа (или платежного средства) означает, что данная денежная единица подлежит обязательному приему на территории страны, является безусловным обязательством Банка России и обеспечивается его активами. В национальной платежной системе законное платежное средство является средством, погашающим возмездные обязательства между сторонами, и согласие контрагента на принятие в качестве такового презюмируется.

Платежные системы могут эмитировать собственные средства платежа, однако их использование носит ограниченный характер. Кроме того, Банк России устанавливает запрет на выпуск в обращение так называемых виртуальных валют, в частности Биткойнов. Банк России полагает, что по таким валютам отсутствуют юридически обязанные лица, и операции по ним носят спекулятивный характер, следовательно, являются высокорисковыми. Такие валюты выпускаются анонимно, неограниченным кругом субъектов. Предоставление российскими юридическими лицами услуг по обмену «виртуальных валют» на рубли и иностранную валюту, а также на товары (работы, услуги) рассматривается Банком России как потенциальная вовлеченность в осуществление сомнительных операций в соответствии с законодательством о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма⁴⁹.

Кроме того, согласно ст. 27 Закона о Банке России, выпуск на территории Российской Федерации денежных суррогатов запрещается.

3) Организация и обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования национальной платежной системы, обеспечение ее стабильности.

Одна из задач Банка России по созданию единой и эффективной национальной платежной системы заключается в определении, внедрении и обеспечении соблюдения единых стандартов систем организации переводов, обеспечении ликвидности платежных систем и минимизации рисков неплатежей.

Обеспечение эффективного функционирования национальной платежной системы неисполнимо без стандартизации финансовых операций.

Для достижения указанных целей Банк России наделен комплексом полномочий. Так, Банк России формирует правовую базу в сфере переводов денежных средств, устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации. Банк России принимает нормативные акты, устанавливающие порядок осуществления безналичных переводов, формы и виды расчетных документов и регулирующие другие вопросы. Отдельное внимание уделяется развитию системы электронных расчетов.

Банк России обеспечивает координацию всех действующих систем расчетов, включая расчеты по сделкам на рынке ценных бумаг, в том числе путем развития единой розничной платежной инфраструктуры.

Значимой составляющей рассматриваемого направления деятельности Банка России является установление системы управления рисками в национальной платежной системе. Обеспечение бесперебойности функционирования платежной системы включает предупреждение нарушений требований законодательства, заключенных договоров, а также способность восстанавливать надлежащее функционирование платежной системы в случае его нарушения в течение времени, определенного в правилах платежной системы. Указанное обеспечение достигается в том числе путем соблюдения установленного Банком России приемлемого уровня рисков, присущих функционированию платежной системы. Этот вопрос урегулирован Положением Банка России от 31 мая 2012 г. № 379-П «О бесперебойности функционирования платежных систем и анализе рисков в платежных системах»⁵⁰.

Предусмотренный законодательством порядок исчисления, внесения, возврата обеспечительного взноса, формируемого оператором платежной системы, не являющейся национально значимой платежной системой, также служит обеспечению бесперебойного функционирования национальной платежной системы. Обеспечительный взнос может использоваться Банком России в случае приостановления платежей в рамках платежной системы, не являющейся национально значимой. Средства обеспечительного взноса могут использоваться Банком России для уплаты штрафа, взыскиваемого с оператора платежной системы в порядке статьи 82.4 Закона о Банке России.

В качестве центрального звена национальной платежной системы Банк России осуществляет контроль за допуском в национальную платежную систему новых субъектов. Банк России устанавливает правила деятельности платежных систем и требования к их участникам и контролирует их соблюдение. Он также принимает решение о регистрации организации в качестве оператора платежной системы или об отказе в регистрации.

Особые требования предъявляются к значимым платежным системам. Они установлены Указанием Банка России от 19 июня 2012 г. № 2836-У «Об устанавливаемых Банком России требованиях к значимой платежной системе»⁵¹.

4) Осуществление надзора и наблюдения в национальной платежной системе.

Грамотная организация процесса надзора является залогом качественной и стабильной работы национальной платежной системы и повышения эффективности ее функционирования. Деятельность отдельных платежных систем сопряжена со значительными рисками, которые могут вызвать системные кризисы. Поэтому Банку России как органу регулирования и надзора в сфере финансовых рынков даны полномочия по осуществлению надзора и наблюдения за национальной платежной системой в целом.

Надзор Банка России в национальной платежной системе определяется как деятельность Банка России по контролю за соблюдением операторами по переводу денежных средств, являющимися кредитными организациями, операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры требований Закона о национальной платежной системе и принимаемых в соответствии с ним нормативных актов Банка России.

Новым для российского законодательства является распространение сферы надзора со стороны Банка России на организации, не являющиеся кредитными, но являющиеся участниками платежных систем и субъектами национальной платежной системы. В отношении кредитных организаций применяются нормы законодательства о банках и банковской деятельности. В отношении организаций, не являющихся кредитными, но являющихся операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры, надзор осуществляется в соответствии с Законом о национальной платежной системе и принятыми в соответствии с ним нормативными актами Банка России. Такие организации именуются поднадзорными организациями.

Наблюдение в национальной платежной системе означает деятельность Банка России по совершенствованию операторами по переводу денежных средств, операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры, другими субъектами национальной платежной системы своей деятельности и оказываемых ими услуг, а также по развитию платежных систем, платежной инфраструктуры на основе рекомендаций Банка России. Институт наблюдения является новым для российского права.

В рамках надзорной деятельности в национальной платежной системе Банк России устанавливает порядок проведения инспекционных проверок поднадзорных организаций, а также проводит указанные проверки. По итогам проверок Банк России вправе принимать действия и меры принуждения к поднадзорной организации при наличии установленных в законодательстве оснований. Проведение инспекционных проверок кредитных организаций осуществляется в рамках банковского надзора в соответствии с банковским законодательством.

При осуществлении надзора и наблюдения в национальной платежной системе Банк России осуществляет взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации.

Также Банк России вправе осуществлять международное сотрудничество по вопросам надзора и наблюдения в национальной платежной системе.

Наблюдение и надзорная деятельность Банка России представляют собой особое направление его компетенции, что предопределяет необходимость рассмотреть ее более детально⁵².

§ 2. Предпринимательская деятельность Банка Россиив национальной платежной системе

Правовой природе Банка России уделяется достаточно внимания в научной литературе. Все исследователи сходятся во мнении, что Банк России имеет особый статус. С одной стороны, он обладает властными полномочиями, проявляющимися в том числе при управлении национальной платежной системой. С другой стороны, Банк России вправе совершать банковские операции, а также получать прибыль от своей деятельности. Получение прибыли не является целью деятельности Банка России, однако запрета на осуществление предпринимательской деятельности Банком России в законодательстве не установлено. Более того, как указывает Л. Г. Ефимова, на Банк России возлагается обязанность осуществлять свои расходы за счет собственных доходов. Следовательно, «Банк России не сможет полностью освободить себя от деятельности, направленной на извлечение прибыли. В противном случае он окажется без финансирования и все возложенные на него управленческие задачи окажутся нерешенными»⁵³. Таким образом, управленческая деятельность Банка России и его деятельность, приносящая прибыль, взаимосвязаны. «Получить прибыль Банк России может, не только осуществляя банковские операции и сделки, но и реализуя государственно-властные полномочия»⁵⁴.

Особенности и формы осуществления Банком России предпринимательской деятельности подробно рассмотрены О. А. Тарасенко, которая убедительно доказывает предпринимательский характер деятельности Банка России. Экстраполируя на Банк России признаки кредитной организации и толкуя их расширительно, О. А. Тарасенко говорит о Банке России как о кредитной организации особого вида, которая для достижения установленных целей имеет право осуществлять направленные на получение прибыли банковские операции и сделки, ограниченные по содержанию и кругу субъектов⁵⁵.

Однако при осуществлении деятельности, приносящей доход, также проявляется своеобразие правового статуса Банка России. «По причине специфичности основных функций Банка России, выполнение которых невозможно без коммерческой деятельности, он их должен осуществлять не с целью получения прибыли, а с другими, определенными законодательством целями»⁵⁶. Приведенный тезис можно проиллюстрировать, приведя пример того, каким образом властные полномочия Банка России влекут дополнительные коммерческие преимущества контрагентам Банка России и являются серьезной дополнительной гарантией для них. Так, Банк России в целях предупреждения возникновения ситуаций, угрожающих финансовой стабильности Российской Федерации, вправе заключать соглашения, направленные на компенсацию части убытков, возникших у субъектов национальной платежной системы. Такие соглашения могут быть заключены:

— с кредитными организациями в целях компенсации им части убытков (расходов), возникших у них по сделкам с другими кредитными организациями, у которых была отозвана лицензия на осуществление банковских операций;

— с лицами, осуществляющими функции центрального контрагента, в целях компенсации им части убытков (расходов), возникших у них по сделкам с участниками клиринга, у которых была отозвана (аннулирована) лицензия на осуществление соответствующего вида деятельности.

Кроме того, только у Банка России имеется возможность предоставлять «быстрые» кредиты — внутридневные и кредиты овернайт, предназначенные для урегулирования задолженности по расчетам к концу операционного дня в случае, если у участников расчетов не будет хватать ликвидности. Кредитование — банковская операция, направленная на получение прибыли. Но, осуществляемая Банком России в указанной форме, она позволяет минимизировать возникновение рисков неплатежей в национальной платежной системе. Участники расчетов, используя своевременно предоставленные кредиты, смогут гарантированно завершить свои расчетные операции.

Рассмотрим, в каком качестве Банк России действует в национальной платежной системе, осуществляя деятельность, приносящую доход.

В соответствии со ст. 46 Закона о Банке России Банк России имеет право осуществлять банковские операции и сделки с российскими и иностранными кредитными организациями, Правительством Российской Федерации, Агентством по страхованию вкладов для достижения целей, предусмотренных Законом о Банке России, причем перечень операций не является исчерпывающим.

В национальной платежной системе Банк России занимает двойственное положение. С одной стороны, он является органом регулирования национальной платежной системы. С другой — он осуществляет деятельность, направленную на предоставление конкретных банковских услуг ограниченному кругу субъектов на основании заключенных с ними договоров. Иными словами, в национальной платежной системе Банк России наравне с другими кредитными организациями осуществляет коммерческую деятельность, но одновременно совмещая ее с функцией по управлению национальной платежной системой.

Можно выделить следующие источники получения дохода Банком России в национальной платежной системе.

1. Деятельность Банка России в качестве оператора по переводу денежных средств. Функции оператора по переводу денежных средств Банк России вправе оказывать как в платежной системе Банка России, так и в другой платежной системе на основании договора с оператором платежной системы.

К числу банковских операций, которые вправе осуществлять Банк России в качестве оператора по переводу денежных средств, относятся:

— открытие и ведение корреспондентских счетов иностранных центральных (национальных) банков в российских рублях;

— услуги по переводу денежных средств;

— услуги по осуществлению переводов денежных средств по поручениям иностранных центральных (национальных) банков по их счетам.

Услуги по переводу денежных средств включают прием к исполнению (составление) распоряжения о переводе денежных средств в рамках применяемых форм безналичных расчетов и исполнение распоряжения. В состав услуг по переводу денежных средств также включается перевод денежных средств со счетов по кассовому обслуживанию.

В качестве оператора по переводу денежных средств в платежной системе Банка России Банк России:

— открывает и ведет банковские счета участникам системы банковских электронных срочных платежей (системы БЭСП);

— осуществляет переводы денежных средств по банковским счетам;

— предоставляет внутридневные кредиты и кредиты овернайт.

2. Деятельность Банка России в качестве оператора платежной системы Банка России. В данном статусе Банк России обеспечивает функционирование и развитие платежной системы Банка России.

В платежной системе Банка России Банк России оказывает не только услуги по переводу денежных средств, о содержании которой говорилось выше, но и информационные услуги, а также услуги по изготовлению на бумажном носителе копий электронных сообщений, содержащих распоряжения клиентов.

Информационные услуги Банка России включают:

— направление Банком России информации по запросу клиента;

— направление через Банк России клиентом информации, связанной с переводом денежных средств, другой информации с использованием электронных сообщений, инкассовых поручений, платежных требований в электронном виде;

— составление и направление Банком России по поручению клиента инкассовых поручений, платежных требований в электронном виде.

Услуги по изготовлению бумажной копии электронных сообщений включают распечатку и выдачу клиенту бумажной копии электронных сообщений.

Платежная система Банка России в большей степени гарантирует сохранность крупных платежей, проходящих через нее, поскольку они проводятся через корреспондентские счета в Банке России. Кроме того, система БЭСП предусматривает критерии доступа в нее и порядок осуществления платежей таким образом, чтобы в значительной степени гарантировать предотвращение невозможности неуплаты по обязательствам участниками системы. «Центральные банки могут уменьшить системный риск, сводя к минимуму расчетный лаг (даже в пределах операционного дня), обеспечивая реальные гарантии расчетов и соблюдение принципа ограничения риска для частных систем, осуществляющих переводы крупных платежей, а также для проведения расчетов на нетто-основе»⁵⁷.

3. Деятельность Банка России в качестве оператора услуг платежной инфраструктуры.

Данный статус Банк России приобрел на основании ст. 16 Закона о национальной платежной системе. При этом Банк России вправе совмещать функции операционного центра, платежного клирингового центра и расчетного центра. Банк России вправе совмещать функции оператора услуг платежной инфраструктуры и оператора платежной системы.

Такая установка законодателя позволяет Банку России одновременно оказывать услуги по переводу денежных средств и обеспечивать их исполнение, то есть обеспечивать инфраструктурный механизм национальной платежной системы, не привлекая других операторов услуг платежной инфраструктуры. С учетом имеющихся у Банка России технологических, организационных и финансовых возможностей Банку России практически невозможно составить конкуренцию в этом сегменте рынка.

В декабре 2015 г. Банк России запустил Сервис по передаче финансовых сообщений (СПФС), который является российским аналогом системы SWIFT — международной межбанковской системы передачи информации и совершения платежей. С момента запуска указанного сервиса в январе 2015 г. по май 2016 г. количество банков, подключенных к СПФС, увеличилось с 91 до 326⁵⁸.

Предоставление доступа к системе передачи финансовых сообщений Банка России облегчает процесс обмена электронными сообщениями между участниками расчетов, тем самым ускоряя их. Кроме того, подключение к указанной системе позволит минимизировать зависимость от системы SWIFT.

Банк России является Центральным платежным клиринговым контрагентом и расчетным центром в платежной системе «Мир». На основании заключенных договоров с оператором платежной системы Банк России обладает определенными правами и обязанностями в платежной системе «Мир». Так, в качестве Центрального платежного клирингового контрагента он обязан обладать денежными средствами, достаточными для исполнения своих обязательств; ежедневно осуществлять контроль за рисками неисполнения (ненадлежащего исполнения) участниками платежной системы своих обязательств по обеспечению наличия на счетах участников достаточных средств для осуществления расчетов.

Банк России в качестве расчетного центра обязан осуществлять свою деятельность в соответствии с заключенными договорами, Правилами платежной системы и на основании договоров банковского счета, заключенных с участниками расчетов; осуществлять контроль за рисками неисполнения (ненадлежащего исполнения) участниками своих обязательств по переводу денежных средств; обеспечивать сохранение банковской тайны, защиту информации о средствах и методах обеспечения информационной безопасности, персональных данных и иной информации, подлежащей обязательной защите.

В числе прав Банка России как расчетного центра следует назвать право определять порядок и условия открытия и ведения счетов участников расчетов, а также пользоваться иными правами, предусмотренными Правилами платежной системы, заключенными договорами с субъектами платежной системы, законодательством Российской Федерации.

Все операции Банка России в национальной платежной системе осуществляются на договорной основе. Порядок заключения и виды договоров между Банком России и его клиентами определяется конкретными отношениями. Наиболее распространенными видами договоров, заключаемых Банком России с кредитными организациями, являются договоры корреспондентского счета, договоры о предоставлении внутридневного кредита и/или кредита овернайт. В целях обмена финансовыми сообщениями между Банком России и кредитными организациями, а также их клиентами — юридическими лицами между кредитными организациями и Банком России заключаются договоры об оказании услуг по передаче финансовых сообщений между Банком России и кредитными организациями, клиентами кредитных организаций — юридическими лицами, созданными в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма такого договора рекомендована в Письме Банка России от 10 декабря 2015 г. № 017-45-4/10550 «О форме договора об оказании услуг по передаче финансовых сообщений»⁵⁹, однако условия о предоставлении Банком России услуг по передаче финансовых сообщений могут быть включены в действующие договоры между Банком России и кредитными организациями.

Также необходимо заключение договоров между Банком России как оператором платежной системы и участниками платежной системы Банка России.

Все банковские операции и сделки Банка России осуществляются им на комиссионной основе, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

Статья 46.1 Закона о Банке России устанавливает, что Банк России вправе оказывать возмездные услуги по передаче финансовых сообщений кредитным организациям и их клиентам — юридическим лицам, а также иностранным кредитным организациям, международным организациям, иностранным центральным (национальным) банкам на основании заключенных с ними договоров. Порядок оказания Банком России указанных услуг регламентирован Указанием Банка России от 5 октября 2015 г. № 3814-У «О порядке оказания Банком России услуг по передаче финансовых сообщений кредитным организациям и их клиентам — юридическим лицам»⁶⁰. Основанием для оказания услуги является договор.

Суть данной услуги состоит в обеспечении возможности обмена электронными сообщениями по финансовым операциям с использованием системы передачи финансовых сообщений Банка России.

Положение Банка России от 17 апреля 2014 г. № 419-П «О плате за услуги Банка России в платежной системе Банка России»⁶¹ предусматривает взимание тарифов на услуги Банка России, а также возможность применения системы скидок. Тарифы и величина применяемых скидок утверждаются решением Совета директоров Банка России.

Тарифы на услуги по переводу денежных средств устанавливаются за исполнение одного распоряжения, дифференцируются в зависимости от предоставляемого Банком России сервиса (сервис срочного перевода, сервис несрочного перевода), способа поступления распоряжений в Банк России (в электронном виде (по каналам связи и на отчуждаемых машинных носителях информации), на бумажных носителях), времени поступления в Банк России распоряжений, передаваемых по каналам связи в пределах времени, установленного для их приема, а также формы участия клиента в системе БЭСП и приоритета осуществления перевода денежных средств.

Плата за услуги по переводу денежных средств взимается с клиента, со счетов которого осуществляется перевод денежных средств, в том числе перевод денежных средств без распоряжения владельца счета, а также при каждом частичном исполнении распоряжения.

Тарифы на информационные услуги устанавливаются за каждый исполненный Банком России запрос клиента на получение информации, за каждое направленное клиентом электронное сообщение, связанное с переводом денежных средств, за каждое направленное через Банк России инкассовое поручение, платежное требование в электронном виде, за каждое составленное и направленное Банком России по поручению клиента инкассовое поручение, платежное требование в электронном виде.

Плата за информационные услуги взимается с клиента, получившего от Банка России запрашиваемую информацию и (или) передавшего электронное сообщение, содержащее запрос, и (или) направившего через Банк России инкассовое поручение, платежное требование в электронном виде, и (или) по поручению которого Банком России составлено и направлено инкассовое поручение, платежное требование в электронном виде.

Таким образом, предпринимательская деятельность Банка России тесно связана с его основными целями деятельности. «Осуществляя предпринимательскую деятельность, Банк России должен в первую очередь оценивать, каким образом это отразится на устойчивости рубля, стабильности банковской, национальной платежной и финансовой систем и уже затем величину прибыли»⁶². Помимо исключительно коммерческих выгод, деятельность Банка России в национальной платежной системе в качестве организатора работы платежной системы крупных сумм способствует защите национальной платежной системы от системного риска, то есть поддержанию стабильности национальной платежной системы.

§ 3. Надзор и наблюдение в национальной платежной системе

Установление определенных регулятивных рамок поведения и взаимодействия всех элементов системы всегда сопровождается установлением системы мер по обеспечению соблюдения этих рамок. Любая управленческая деятельность предполагает наличие системы контроля за реализацией управленческих решений и проверки факта и качества их выполнения. Одной из основных функций управления является контроль. «Контроль — постоянно действующий фактор управления, не связанный исключительно с проверкой исполнения управленческих решений. В таком понимании он охватывает все стороны деятельности управляемых объектов»⁶³. Органом, создавшим и обеспечивающим систему мер по обеспечению соблюдения регулятивных рамок в национальной платежной системе, является Банк России, а характер деятельности Банка России в данной сфере назван надзором и наблюдением. Однако в научной литературе нет единого мнения относительно как самого понятия надзора, банковского надзора, так и его соотношения с контролем. Что касается наблюдения, то эта составляющая деятельности Банка России является новеллой, привнесенной Законом о национальной платежной системе.

Т. Э. Рождественская полагает, что надзор как вид публично-правовой деятельности входит в общую систему контроля⁶⁴. А. Я. Курбатов занимает иную позицию и считает, что «банковский надзор, в отличие от общепринятого понятия надзора, предполагает вмешательство Банка России как надзорного органа в деятельность кредитных организаций и по существу является контролем»⁶⁵. Л. Г. Ефимова, проанализировав полномочия Банка России, делает вывод об их смешанном надзорно-контрольном характере⁶⁶. Н. В. Неверова подвергает сомнению правильность использования понятия «контроль» применительно к деятельности Центрального банка Российской Федерации. Автор полагает, что по признаку содержания терминов «контроль», «надзор» к деятельности Центрального банка Российской Федерации в сфере финансовых рынков более близок надзор, так как поднадзорные субъекты — некредитные финансовые организации не связаны отношениями организационной подчиненности и подведомственности с Центральным банком Российской Федерации, тогда как контроль, как правило, предполагает наличие таких отношений⁶⁷. Высказанная Н. В. Неверовой точка зрения актуальна в свете передачи Банку России дополнительных полномочий в сфере финансовых рынков по надзору за деятельностью некредитных организаций. Однако в национальной платежной системе к организациям, не являющимся кредитными, применяется термин «надзор», а сами организации именуются поднадзорными.

Как указывает Я. А. Гейвандов, контроль предполагает наличие отношений подчиненности между контролирующим и контролируемым лицом. Кроме того, контроль предполагает оценку деятельности лица с точки зрения не только ее законности, но и целесообразности. В отличие от контроля, надзор характеризуется отсутствием подчиненности надзорных органов с поднадзорным объектом, а деятельность лица оценивается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Кредитные организации, подлежащие банковскому надзору, не подчинены Банку России⁶⁸. Предложенный Я. А. Гейвандовым подход представляется верным и может быть экстраполирован на имеющее место в настоящее время распространение надзора Банка России на организации, не являющиеся кредитными.

Закон о национальной платежной системе определяет надзор Банка России в национальной платежной системе как деятельность Банка России по контролю за соблюдением операторами по переводу денежных средств, являющимися кредитными организациями, операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры требований Закона о национальной платежной системе и принимаемых в соответствии с ним нормативных актов Банка России. Из приведенного определения следует, что надзор осуществляется как за кредитными организациями, так и за организациями, не являющимися кредитными, например за оператором платежной системы, которым, согласно закону, может быть организация, не являющаяся кредитной.

Основными формами надзора Банка России в национальной платежной системе следует считать банковский надзор, осуществляемый в отношении кредитных организаций, и надзор, осуществляемый в отношении организаций, не являющихся кредитными.

В соответствии со ст. 56 Закона о Банке России ЦБ РФ является органом банковского надзора: Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных им обязательных нормативов. На основании ст. 73 Закона о Банке России для осуществления функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России наделен правом проводить проверки кредитных организаций (их филиалов), по итогам которых он полномочен направлять им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений и применять меры принудительного воздействия.

В литературе не сформировалась единая позиция относительно понятия, форм и содержания банковского надзора.

Существует точка зрения, состоящая в том, что банковский надзор — это деятельность по обеспечению