Г. Р. Хабибуллина

Общеправовые принципы и конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 340

ББК 67.0

Х12

Автор:

Хабибуллина Г. Р., доцент кафедры конституционного и административного права юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета. Автор ряда научных публикаций по конституционно-правовой проблематике. Сфера научных интересов – основы организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Рецензенты:

Ромашов Р. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации (г. Санкт-Петербург);

Давыдова М. П., доктор юридических наук, профессор (г. Волгоград).

Монография посвящена рассмотрению основных вопросов теории и практики общих принципов права. В ней дается характеристика общеправовых принципов, а также приводится анализ основных форм их применения в деятельности конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на 6 ноября 2019 г.

Адресуется специалистам в области теории конституционного права и конституционного судебного процесса, отраслевых юридических наук, научным работникам, студентам, аспирантам и магистрантам.

УДК 340

ББК 67.0

© Хабибуллина Г. Р., 2021

© ООО «Проспект», 2021

Введение

Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации выступают основой нормативно-организационного воздействия на общественные отношения в целях их закрепления, охраны и развития.

В систему правовых средств, организующих целенаправленное воздействие на общественные процессы, входят общеправовые принципы (общие принципы конституционного права), позитивированные прежде всего в актах конституционного законодательства, а также организационно-правовой механизм обеспечения их реализации и защиты, включающий Конституционный Суд РФ, конституционные и уставные суды субъектов РФ.

Деятельность конституционных и уставных судов, основанная на общеправовых принципах, способствует установлению режима конституционности на территории субъекта РФ, т. е. соответствия общественных отношений, актов и действий органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц идеалам, идеям и требованиям высшего порядка, закрепленным в конституциях и уставах.

Обеспечивая реализацию и защиту общеправовых принципов, конституционные и уставные суды определяют дальнейшее развитие основных видов региональной юридической практики: правотворческой, правоприменительной и правоинтерпретационной.

Благодаря общеправовым принципам, сконцентрированным в конституциях и уставах, а также деятельности конституционных и уставных судов по обеспечению их реализации и защиты в субъектах РФ формируются необходимые условия и предпосылки для становления и развития регионального компонента конституционализма как сочетания конституционной теории, практики и специализированных юридических учреждений.

Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОБЩЕПРАВОВЫХ ПРИНЦИПОВ ПРАВА И ОСОБЕННОСТИ ИХ ПРИМЕНЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННЫМИ И УСТАВНЫМИ СУДАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1.1. Теоретико-методологические подходы к понятию и классификации общеправовых принципов

Система научных знаний об общих закономерностях развития природы общества и человеческого мышления объективно нуждается в предельно широких понятиях, способных охватить своим смыслом, объемом и содержанием все сферы и объекты окружающей реальности (действенности). Одним из таких «отвлеченных до предельной крайности понятием»¹ выступает категория «принцип».

Категориальный статус понятия «принцип» рассматривается в нескольких измерениях, причем некоторые авторы обобщенно именуют его философским², а другие — подразделяют на эмпирический, субстанциональный и гносеологический³.

Эмпирический подход подразумевает главным образом «технико-прикладную трактовку данного понятия»⁴, когда принцип отождествляется, например, с убеждением, взглядом на вещи⁵ или с «основанием системы, представляющим обобщение и распространение какого-либо положения на все явления той области, из которых данный принцип был абстрагирован»⁶ и т. д.

В свою очередь, субстанциональный подход к пониманию принципа представляется возможным рассматривать в качестве собственно онтологического.

Как известно, под онтологией в философии понимается «совокупность философских учений, систем, подходов, нацеленных на осмысление категории бытия»⁷, независимо от его конкретного вида, т. е. бытия «природного, культурно-смыслового, духовного или личностно-экзистенционального»⁸. В то же время категория «субстанция» (лат. substantia — сущность; то, что лежит в основе) трактуется как: объективная реальность, материя в единстве всех форм ее движения; нечто относительно устойчивое; то, что существует само по себе, не зависит от чего другого⁹; первооснова, сущность всех вещей и явлений или основа, сущность чего-либо.

Таким образом, субстанциональный, или онтологический, подход, сконцентрированный на «всеобщих основах, принципах бытия, его структуре и закономерностях»¹⁰, позволяет установить «первооснову, первопричину принципа в контексте внутреннего единства всех форм его проявления и саморазвития в объективной реальности»¹¹, что в свою очередь выражается в общеизвестных интерпретациях принципа как исходного положения какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения, политической организации¹² либо руководящего положения, установки в какой-либо деятельности¹³, основного правила деятельности, внутреннего убеждения, взгляда на вещи, определяющего норму поведения¹⁴, и пр.

В рамках онтологического подхода природа любых явлений окружающего мира, в том числе идеальных (принципы права), раскрывается в контексте универсальных философских категорий: «субстанция»¹⁵, «сущность»¹⁶, «вещь, свойства и отношения»¹⁷, «мера»¹⁸, «сущее и должное»¹⁹, «сущность и закономерность»²⁰, «форма и содержание»²¹, «система»²², «деятельность»²³ и т. д.

Однако в онтологическом ракурсе востребованными являются философские категории логического и исторического, закономерного и случайного, конкретного и абстрактного, общего и отдельного, целого и части, действительного и возможного, теоретического и практического и пр.,²⁴ которые отражаются в бытие принципов права.

Как известно, принцип также является базовой гносеологической категорией, принадлежащей «философским учениям о знании и закономерностях познавательной деятельности человека»²⁵.

Общенаучные принципы (детерминированности, объективности, системности, историзма, дополнительности, соответствия и пр.) приобретают значение «методологических регуляторов»²⁶, поскольку содержат условия, правила, требования, запреты и ограничения, которым должны соответствовать приобретаемые теоретические знания об обществе, о природе и человеке. Выступая фундаментальной основой соответствующих методов познания окружающей действительности, методологические принципы гносеологии обеспечивают всестороннее изучение объектов (предметов), их свойств и отношений, выведение на их основе общих закономерностей, формирование основных понятий различного объема, содержания и степени обобщенности в соответствующей области научно-исследовательской деятельности.

В отличие от философии, юридическая наука углубленно познает закономерности воздействия права на общественные отношения, для закрепления которых она вырабатывает различные понятия, включая правовую категорию «принцип права» и его производные: основные или общие (общеправовые) принципы, конституционные принципы, принципы частного права, принципы материального права, принципы процессуального права, принципы позитивного права, надпозитивные принципы права и т. д.

При этом в рамках гносеологического подхода принципы права возводятся в ранг «основополагающих начал, выведенных и доказанных наукой, подтвержденных общественной практикой»²⁷, выступающих основой для формирования понятийно-терминологического ряда теории или учения, посвященного какому-либо явлению правовой действительности.

Наличие у принципов права статуса правовой категории²⁸, представляющей собой, как известно, высшую ступень абстракции знания в теории права²⁹, подтверждается тем, что изучение основных вопросов правоведения, включая понятие, сущность, систему и функционирование права, осуществляется в настоящем сквозь призму правовых принципов.

К примеру, право предлагается рассматривать в качестве системы общих, обязательных нормативно-правовых предписаний, обеспечиваемой мерами государственного и иного воздействия, внешне выраженной в нормативных правовых актах, договорных и других формально-юридических источниках, служащей особым (юстициабельным и др.) регулятором поведения людей, их коллективов и организаций, в которых отражаются идеи и состояния свободы и ответственности, справедливости и равенства, гуманизма и общественного порядка (безопасности)³⁰.

В число фундаментальных идей, генерирующих право в виде целостно-системного образования, также включаются социальный плюрализм³¹, правовая определенность³², законность³³, верховенство права³⁴, верховенство прав и свобод личности³⁵, равенство и справедливость³⁶, равенство, свобода и справедливость³⁷, равенство, свобода и ответственность³⁸, справедливость, законность и гуманизм³⁹ и т. д.

Кроме того, принципы права являются основой для формирования особых модельных понятий, целенаправленно аккумулирующих в себе наиболее значимые признаки явлений, процессов или состояний правовой действительности.

Так, правовое государство, выступающее общеизвестным политико-правовым учением и общепризнанным социально-правовым идеалом (гр. idea — идея, понятие, представление-совершенство; современный образ чего-либо; высшая конечная цель стремлений и деятельности; идеальное состояние; соответствие высшим человеческим потребностям; ориентир в той или иной практике⁴⁰), представляет собой совокупность идей, определяющих «идеальную конструкцию (модель) государства, которое могло бы называться правовым»⁴¹.

С учетом исторически сложившейся практики и тенденций государственного строительства, а также с позиции современных представлений о соотношении права и государства к основным принципам правового государства предлагается относить: справедливость, гуманность и законность⁴²; приоритет прав и свобод личности⁴³; правовую обеспеченность прав и свобод, верховенство закона и разделение властей⁴⁴; правовую защищенность личности, единство права и закона, правовое разграничение деятельности различных ветвей государственной власти⁴⁵; верховенство права, разделение властей, взаимную ответственность государства и личности⁴⁶; верховенство и господство закона во всех сферах общества, гарантированность и незыблемость прав и свобод, взаимную ответственность государства и гражданина, разделение властей, поддержание режима демократии, законности и конституционализма⁴⁷; верховенство закона, приоритет прав и законных интересов человека и гражданина, непосредственное действие прав и свобод, гарантированный и справедливый характер решений властных институтов в различных сферах, включая права граждан, сбалансированность норм национального и международного права, включая принципы права и демократии⁴⁸, и т. д.

При этом каждый из основных принципов, конкретизирующих структуру модельного понятия правового государства, является своеобразным ядром для отдельной совокупности принципов, выступающих в данном случае их критериями или принципами структурных связей. В частности, принцип правовой защищенности личности структурно и содержательно раскрывается посредством конституционных принципов защиты прав и свобод, а именно: равенство перед законом и судом; неотчуждаемость прав и свобод; непосредственное действие прав и свобод; недопустимость произвольного ограничения прав и свобод; недопустимость дискриминации по любым основаниям; гарантированность прав и свобод⁴⁹.

Модельными правовыми понятиями выступают известные конституционные характеристики Российского государства как демократического, суверенного, федеративного, социального, светского в их различных сочетаниях.

Гносеологические начала выражаются также в том, что доктринальное⁵⁰, или гносеологическое (общетеоретическое)⁵¹, направление отражает объективно сложившуюся структурность системы знаний о принципах права.

В частности, в общетеоретическом плане принципы права характеризуются в том числе в качестве основополагающих идей, составляющих часть юридической надстройки общества и содержащихся в различных идеологических формах⁵².

Вместе с тем и на иных уровнях организации системы юридических знаний принципы права трактуются в тесном переплетении с идеалами, ценностями, учениями и взглядами, посредством которых выражается отношение общества и государства к проблемам и конфликтам социально-правовой действительности.

Так, смысловой формой эколого-правовых принципов признаются основные мысли, развиваемые и доказываемые утверждения, тезисы, сформулированные в том числе и в научной литературе, относительно выявленных, сложившихся отношений, свойств и связей правовой действительности⁵³. В семейно-правовой науке соответствующие принципы провозглашаются в качестве идей, имеющих фундаментальное или важное значение для развертывания знания о семейно-правовой действительности, в основу которых кладется та или иная мировоззренческая позиция, закономерность, выявленная практикой, или сформулированное умозрительное положение, являющееся плодом научной мысли⁵⁴.

Гносеологический ракурс в исследовании принципов права проявляется в том, что выявление их особенностей базируется на основных атрибутах таких научных принципов познания, как историзм, объективность, диалектическая связь объективного и субъективного, системность и др., каждый из которых имеет фундаментальное значение для социально-гуманитарных знаний.

Так, системность как общий методологический подход предполагает рассмотрение принципа права в виде: полиструктурного системного образования⁵⁵, взаимосвязанного как с внешней средой (социальной, правовой), так и с другими принципами; в составе системы принципов права, которая характеризуется в качестве суммативного, структурного упорядоченного единства, обладающего системной связью, относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономным функционированием в целях упорядочения общественных отношений⁵⁶; в качестве оснований системности всего права⁵⁷.

Принцип системности отражается в формализованных определениях, подкрепленных классификацией принципов права.

В частности, принципы права трактуются в качестве основных положений, руководящих идей, связанных между собой в определенную систему, выполняющих внутрисистемную организующую роль и являющихся ориентиром при осуществлении предписаний правовых норм⁵⁸.

Вместе с тем отдельные методологические установки, свойственные системности как научному принципу познания, например требование целостности и всесторонности, обуславливают их «привязанность к объектам»⁵⁹. Иными словами, в социально-правовой действительности «просто “принципа” не существует, всегда налицо принцип чего-либо, какого-либо явления или его разновидности — деятельности, процесса»⁶⁰. Соответственно, принцип права представляется логичным характеризовать в виде «основных, руководящих начал, положений, лежащих в основе чего-либо, выражающих и определяющих содержание какого-либо явления или процесса»⁶¹.

На принципах права, в частности, основываются правовая система⁶², система права, правовые состояния субъектов права⁶³, источники права (например, Конституция РФ⁶⁴), система законодательства⁶⁵, реализация субъективных прав и юридических обязанностей⁶⁶, методы правового регулирования⁶⁷, правовые режимы⁶⁸, виды юридической деятельности (правотворчество⁶⁹, правоприменение⁷⁰, правотолкование⁷¹, правосистематизация⁷² и правокодификация⁷³, контрольные⁷⁴ и надзорные⁷⁵ виды деятельности, в том числе прокурорско-надзорная⁷⁶, административно-надзорная⁷⁷ и т. д.) и пр.

Необходимо также отметить, что системность как принцип и метод научного познания является наиболее эффективной в тех случаях, когда, по мнению Л. И. Каска, имеется необходимость проанализировать сложные динамические системы, обладающие многокачественностью, многомерностью, многоструктурностью, т. е. рядом качественных определенностей, специфических линий и закономерностей развития⁷⁸.

Соответственно, системные связи права и его принципов представляется возможным исследовать в контексте различных аспектов системного метода, как то: системно-деятельностного, системно-компонентного, системно-структурного, системно-функционального, системно-исторического, системно-коммуникативного, системно-информационного⁷⁹, системно-синергетического и пр.

Так, системно-исторический подход предполагает отражение в исследуемом объекте процессов становления и развития, что, к примеру, концентрируется в таких определениях, где принципы права характеризуются в качестве «исходных, определяющих идей, положений и установок, составляющих нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права»⁸⁰.

Взаимосвязанность и взаимообусловленность системно-комплексного, системно-структурного и системно-функционального аспектов объясняются тем, что система рассматривается как «план, порядок расположения частей целого, предначертанное устройство, ход чего-либо в последовательном, связанном порядке»⁸¹, а также «форма организации чего-либо, нечто целого, представляющего собой единство расположенных и находящихся во взаимной связи частей»⁸².

В контексте системно-компонентного подхода принципы права признаются руководящей идеей, выражающей сущность, основные свойства и общую направленность развития правовых норм в пределах всей системы права⁸³ либо отдельных ее элементов, которые в зависимости от специфики воздействия на структурно организованную группу норм подразделяются на субстанциональные, институциональные, подотраслевые, отраслевые, межотраслевые и общеправовые (общие) принципы права⁸⁴.

Если системно-структурное направление в исследовании акцентирует внимание на многоуровневых системных связях принципов права (на уровне принципа права, системы принципов права, системы права, правовой системы), то системно-функциональное способствует их выявлению при осуществлении регулятивной и охранительной функций права.

В контексте системно-структурного и системно-функционального аспектов исследования принципы права интерпретируются, к примеру, в качестве вытекающих из социально-экономической природы и закрепленных в праве идеологических и нравственных начал (руководящих идей), направляющих регулятивную и охранительную функции права и определяющих характер, основания и объем государственного принуждения и иных мер воздействия, необходимых для обеспечения успешного развития господствующих общественных отношений⁸⁵.

Системно-деятельностный подход, в свою очередь, базируется на общефилософском постулате, согласно которому деятельность есть «специфическая человеческая форма отношения к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение и преобразование в интересах людей; условие существования общества»⁸⁶.

В названном аспекте понимание сущности принципов права связано: во-первых, с их отделением от иных компонентов правовой деятельности (цель, процесс, результат), каждый из которых обладает собственными функциями; во-вторых, с их отграничением от иных юридических средств (дозволений, предписаний, запретов, правовых аксиом, правовых презумпций и пр.); в-третьих, с установлением их соотношения с теми видами правовой деятельности, в которых выражается социальная направленность права.

Так, исходя из сущностных аспектов категории правового регулирования, отражающей «осуществляемое при помощи правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны и развития в соответствии с общественными потребностями»⁸⁷, принципы права в общетеоретическом плане предстают в виде нормативно-руководящих начал (императивных требований), определяющих общую направленность правового регулирования общественных отношений⁸⁸.

Поскольку принципы права являются неотъемлемыми атрибутами отраслевого правового регулирования, то, соответственно, принципы земельного права трактуются в качестве основных, исходных положений, устанавливающих сущность, структуру и смысл правового регулирования земельных отношений⁸⁹; принципы трудового права — основополагающих начал, призванных определять концепцию правового регулирования трудовых отношений, смысл и назначение положений трудового законодательства⁹⁰; принципы муниципального права — опорного каркаса правового регулирования самоуправленческих отношений, задающих вектор для развития законодательства о местном самоуправлении, выражающих основные приоритеты и направления регулирующего воздействия на отношения, складывающиеся по поводу организации и деятельности населения, органов местного самоуправления, государственных органов на различных уровнях публичной власти⁹¹.

Отталкиваясь от категории механизма правового регулирования и тех юридических средств (правовых явлений), закономерности которых отражают принципы права в процессе его воздействия на общественные отношения, последние могут быть представлены в качестве исходных (базовых) нормативно-правовых требований (императивов, субимперативов и т. п.), обладающих значительным уровнем абстрагирования и фундаментальности, устойчивости и стабильности, легально выраженных в нормативных правовых актах и иных формах права, обеспечивающих высокое качество и эффективность правового регулирования общественных отношений, разнообразных типов, видов и подвидов юридической практики⁹².

Принципы права признаются одним из важнейших инструментов теоретического анализа межотраслевого и отраслевого механизмов правового регулирования⁹³.

В этом случае принципы права также рассматриваются в качестве нормативно-юридических требований или положений с особыми свойствами универсальности, высшей императивности и значимости, определяющими наиболее существенные черты правового регулирования, но одновременно провозглашаются критериями оценки правомерности поведения и деятельности участников определенного вида правоотношений.

Согласно системно-информационному подходу, принципы права (правовые принципы, принципы правового регулирования) выступают информационным отображением в праве, прежде всего отправных связей, существующих в механизме и объекте правового регулирования, а также целесообразных связей строения в системе права и его элементов⁹⁴. Соответственно, принципы трактуются в качестве главных, определяющих, важнейших структурных связей в объекте правового регулирования, внутри правовой системы и вне ее (связи с социальной средой), которые должны найти информационное отражение в содержании объективного права в виде принципов — идей⁹⁵.

Системно-информационный срез, основываясь на общефилософском значении информации как одного из фундаментальных параметров бытия вместе с веществом и энергией⁹⁶, расширяет представления о полиструктурности принципов права, дополняя ее синтаксической, семантической (смысловой) и прагматической (ценностной) аспектами.

Принципы права, будучи информационным отражением основных сторон «реальных (материальных), виртуальных (возможных) и понятийных сущностей»⁹⁷, способствуют в функциональном плане уменьшению неопределенности в правовом и «переходу от незнания к знанию»⁹⁸ — в когнитивном пространстве.

Системно-информационный аспект в исследовании принципов права ориентируется на иную классификацию принципов права, построенную на разграничении принципов-идей и принципов-связей. Если принципы-идеи, по мнению Е. А. Красикова, формируются вокруг значимых для права идейных оснований (основополагающих начал права в целом) в силу своей значимости для реализации правовых норм, приобретающих статус принципов (принцип законности, гарантированности, свободы и пр.), то принципы-связи отражают важнейшие структурные связи, являются основой взаимодействия всех элементов права как системного феномена и связи права с важнейшей социальной средой⁹⁹.

Выделение системно-коммуникативного подхода обуславливается тем, что одной из закономерностей системы, включая государственно-правовую, является закономерность коммуникативности, в соответствии с которой устанавливается порядок взаимодействия элементов системы¹⁰⁰.

Вместе с тем системно-коммуникативный аспект в исследовании принципов права (правовых принципов, принципов правового регулирования) представляется возможным рассматривать как органическое продолжение системно-деятельного направления, так как с общефилософских позиций коммуникация представляет собой «специальную область человеческой деятельности, которая возникла и развивается обществом в целях взаимного обмена мнениями, взаимопонимания и согласования действий в различных областях практической жизни и науки»¹⁰¹.

В то же время данное направление предметно и функционально взаимосвязано с системно-информационным срезом, поскольку коммуникация как тип социального взаимодействия «предполагает информационный процесс, трансляцию социального опыта, ценностей и смыслов посредством знаковых, символических систем»¹⁰².

Таким образом, представления о принципах права, сложившиеся в рамках системно-деятельностного подхода с учетом динамической составляющей в бытие права, являются общими и для системно-коммуникативного аспекта, равно как и выводы об информационной структуре принципов права, элементами которой, согласно системно-информационным основам, выступают знаки, символы и ценности.

Вместе с тем системно-коммуникативный подход привносит некоторые новеллы в общую онтологическую и гносеологическую характеристики принципов права.

Прежде всего, с точки зрения системно-коммуникативного направления для становления и развития принципов права равнозначное значение имеют все те элементы права, которые неразрывно определяют его единство и целостность, как то: «идеи и реальные факты, нормы и правоотношения, индивидуальные эмоции и социальные ценности, текст и деятельность по его интерпретации и реализации»¹⁰³.

Соответственно, на основе системно-коммуникативного подхода возможна любая классификация принципов права, в том числе их деление на легитимные, доктринальные и традиционные¹⁰⁴ либо принципы позитивного права, доктринальные, практически-прикладные¹⁰⁵ и прочие с их последующей дифференциацией на принципы-идеи, принципы-нормы, «высшие правовые нормы»¹⁰⁶, принципы-законоположения, принципы-связи, принципы-убеждения и т. п.

В соответствии с системно-коммуникативным срезом принципы права в социально-прикладном аспекте выполняют коммуникативную функцию, призванную, с одной стороны, обеспечить устойчивость и скоординированность различных форм правового взаимодействия (правовой коммуникации), а с другой — проинформировать субъекты права об универсальных подходах к нормированию субъективных прав, юридических обязанностей, правомочий государственных и негосударственных органов, к интерпретации явлений правовой действительности, представляющих общий (публичный) или частный (личный) интерес.

Вместе с тем природа правовой коммуникации, включающая «урегулированный нормами права акт общения, интерактивный диалог между субъектами права, реализуемый посредством языка и других знаковых систем»¹⁰⁷, объективирует в общеправовом масштабе идеи «гражданского мира, согласия, соглашения, учета различных интересов, взаимных скоординированных уступок»¹⁰⁸. К таким исходным началам следует относить: признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, социальное партнерство и солидарность, социальную справедливость, гласность, открытость и транспарентность, поддержание доверия граждан к закону и действиям государства, ответственность за вину, сбалансированность публичных и частных интересов, народовластие, полицентризм, идеологический плюрализм, свободу договора, добросовестность, разумность и т. д.

Механизм действия принципов права в контексте системно-коммуникативного подхода также имеет свои особенности, поскольку их реализация зависит от совместных и скоординированных усилий государства, создающего необходимые условия для установления справедливого «порядка коммуникативных отношений»¹⁰⁹, и иных субъектов права, участвующих в предусмотренных нормами права формах правового взаимодействия и общения.

Рассматривая онтологическую сущность принципов научного познания, нельзя не отметить тот факт, что их существование не ограничивается рамками методологических регуляторов; данные принципы способны выступать и правовыми регуляторами, если речь идет о таких профессиональных видах юридической деятельности, как правотворчество, правоприменение и правоинтерпретация.

В частности, принцип объективности (всесторонности, полноты и объективности, истины, объективной истины) рассматривается в качестве функционального принципа процессуальных отраслей права¹¹⁰, а также общего принципа всего юридического процесса (принцип всесторонности, полноты и объективности в процессуальной деятельности¹¹¹), как то: правотворческой деятельности, в том числе конституционного правотворчества¹¹², судебного правоприменения¹¹³, включая конституционное судопроизводство¹¹⁴, арбитражный и гражданский процессы¹¹⁵ (судопроизводство)¹¹⁶, уголовный процесс¹¹⁷ (судопроизводство)¹¹⁸, административный процесс¹¹⁹ (судопроизводство)¹²⁰; иных неюрисдикционных производств и процедур, вмещающих налоговые¹²¹, регистрационные¹²² и пр.

Не менее важной методологической основой в исследовании принципов права выступает диалектическая взаимосвязь объективного и субъективного в познании, в соответствии с которым правовой «принцип, как и право в целом, обладает объективно-субъективными качествами»¹²³.

Двойственный характер принципов права выражается в том, что, с одной стороны, их бытие детерминируется особенностями политического и социально-экономического устройства общества в конкретно-исторический период его развития (объективная сторона принципов права), а с другой — их существование в правовой системе общества обуславливается сознательными волевыми актами (деятельностью) субъектов правотворчества, правоприменения (правотолкования) и правореализации (субъективная сторона принципов права).

В данном контексте принципы права могут трактоваться, к примеру, как обусловленные историческими, экономическими, социальными и нравственными закономерностями объективно-сущностные свойства права, облеченные в форму закона, выражающиеся в требовании общества к государству по обеспечению естественных прав и свобод человека и гражданина¹²⁴. Их также предлагается понимать в качестве идей, отражающих уровень развития фактических общественных отношений и правосознания, являющихся элементами права, носящих нормативный характер, отражающих взаимодействия объективного и субъективного в праве, являющихся юридической закономерностью, существующих как в позитивной, так и надпозитивной формах и могущих быть источником права¹²⁵.

Научные принципы познания и иные основоположения, к числу которых относятся общие принципы права и, как правило, правовые аксиомы и правовые презумпции¹²⁶, образуют особую разновидность юридических принципов, именуемых доктринальными¹²⁷, принципами доктринального характера¹²⁸ либо доктринальными принципами права¹²⁹, а также концептуальными принципами научно-правовых доктрин¹³⁰.

Доктринальные принципы предстают как юридические идеи (идеалы), сформулированные учеными-юристами, составляющие часть научного познания, выраженные текстуально вовне, необязательные для субъектов права и выступающие в виде научно обоснованных ориентиров и аргументов в правотворческой, правореализационной, интерпретационной и правосистематизирующей практике¹³¹.

К основным функциям доктринальных принципов главным образом относят мировоззренческую¹³², интерпретационную и стимулирующую¹³³.

Системно-синергетический подход, сочетающий в себе преимущества системного и синергетического методов познания, позволяет рассматривать любое явление окружающей действительности в качестве неравновесной открытой системы отношений, что не противоречит основам диалектики, где случайное, взаимосвязанное с необходимым и закономерным, признается «особой причинной зависимостью, при которой из всего многообразия возможностей реализуется та, что обладает наименьшей по сравнению с другими степенью вероятности»¹³⁴.

Понятийный ряд синергетики (самоорганизация, саморегуляция, хаос, порядок, энтропия и диссипация, когерентность, аттрактор, флуктуация, бифуркация и пр.) порождает новые объяснительные модели бытия сложноорганизованных систем различной природы, особенно в критических точках их развития.

С позиции синергетической методологии представление об эволюции, сущностных свойствах и механизме действия принципов права также претерпевает определенную трансформацию. В частности, генезис принципов права отражает не столько статические, сколько динамические закономерности самоорганизации социальных систем, которые проходят в своем пространственно-временном развитии стадии зарождения, роста, упадка и распада. Соответственно, в механизме отбора регуляторов предпочтение отдается наиболее устойчивым, универсальным принципам права, обладающим системными качествами, организационным потенциалом, когерентностью и вариативностью в реализации. Не случайно в этой связи многие общезначимые принципы права действуют в парном взаимодействии: убеждение и принуждение, дифференциация и интеграция, централизация и децентрализация (полицентризм), стимулы и ограничения, сбалансированность публичных и частных интересов и т. д. Подобная структурированность фундаментальных идей, идеалов и требований позволяет гармонизировать известные свойства саморазвивающихся социальных систем, как то: неустойчивость, неравновесность, деструктивность.

С позиции системно-синергетического подхода единичные принципы права, их система или подсистема (общие, межотраслевые, отраслевые, внутриотраслевые) являются сложными, открытыми и нелинейными «системами идеального порядка»¹³⁵, обладающими динамической устойчивостью.

Так, открытость принципов права предполагает их прямые и обратные связи с внешней средой, т. е. институтами общества, государства, права, законодательством, юридической практикой и т.д., а также выражает их способность формировать правомерные модели поведения (деятельности), поддерживать устойчивый порядок общественных отношений, обеспечивать преемственность и прогнозируемость в их развитии.

В свою очередь, нелинейность принципов права основывается на переплетении в их содержании философских (мировоззренческих), ценностных, морально-этических, культурологических, психологических, правовых и т. п. аспектов, многовекторности, альтернативности, что в конечном счете способствует удовлетворению потребностей и интересов многочисленных участников правового общения.

Итак, с общефилософских позиций теоретико-методологическая характеристика принципов права разворачивается в онтолого-гносеологическом и практическом направлениях, охватывающих в своей системности вопросы их генезиса, сущности, смысла и содержания, а также функционирования как субъективно-объективной реальности.

§ 1.2. Основные формы реализации общеправовых принципов в деятельности конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации

В теории и практике конституционализма преобладает нормативный подход, согласно которому конституция представляет собой целостный, единый акт, который имеет высшую юридическую силу в системе актов и нормы которого обладают учредительным характером¹³⁶.

Вместе с тем с позиции интегративного подхода конституция представляет собой сбалансированную систему нормативно-регулятивных средств, элементами которой выступают «различные типы нормативно-правовых предписаний»¹³⁷, в том числе нетипичные¹³⁸ или системоопределяющие¹³⁹ нормы, как то: правовые презумпции¹⁴⁰, символы¹⁴¹, декларации, принципы, дефиниции, определительно-установочные нормы (нормы-задачи и нормы-цели), коллизионные нормы¹⁴² и пр.

Центральное место в системе нормативно-регулятивных средств занимают общеправовые принципы, имеющие конституционное воплощение, о чем, в частности, свидетельствует практика конституционных (уставных) судов, согласно которой общеправовые конституционные принципы являются основой для большинства принимаемых итоговых решений.

Так, из анализа содержания постановления Конституционного Суда Республики Карелия от 8 июня 2017 г.¹⁴³ следует, что общеправовые принципы определяют содержание всех правовых позиций, затрагивающих вопросы правотворчества и правореализации в области дополнительного пенсионного обеспечения выборных должностных лиц местного самоуправления.

Применительно к муниципальному правотворчеству Конституционный Суд Республики Карелия отметил, что органы местного самоуправления располагают достаточно широкой дискрецией в области правового регулирования конкретных гарантий дополнительного пенсионного обеспечения для выборных должностных лиц местного самоуправления и вправе с учетом финансовых возможностей муниципального образования и иных факторов, соблюдая требования Конституции Республики Карелия, которые обязывают обеспечивать баланс публичных и частных интересов, не нарушая конституционные принципы верховенства права, справедливости, равенства, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, определять порядок и условия реализации установленным ими кругом лиц права на ежемесячную доплату к пенсии.

В правореализационном аспекте в контексте принципов равенства, верховенства права и правовой определенности Конституционный Суд Республики Карелия указал, что вводимый органом местного самоуправления порядок реализации того или иного права, особенно в публично-правовой сфере, должен создавать условия для эффективного достижения выраженных в этом праве социальных целей и интересов.

В части выявления конституционно-правового смысла оспариваемой нормы Конституционный Суд Республики Карелия в контексте принципов верховенства права, равенства, правовой определенности и защиты от дискриминации указал на то, что она не препятствует установлению ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости лицу, замещавшему должность главы Костомукшского городского округа, достигшему пенсионного возраста и вышедшему на трудовую пенсию по старости после прекращения полномочий главы Костомукшского городского округа.

Как показывает судебная практика, общеправовые принципы, воплощенные в многослойном, многоаспектном содержании конституций (уставов) субъектов РФ, оказывают влияние на различные аспекты разбирательства дел в региональных органах конституционной юстиции.

Во-первых, при установлении связей согласованности либо рассогласованности рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ с общеправовыми принципами конституционные и уставные суды принимают итоговое решение непосредственно на их основе.

Так, в постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 9 апреля 2002 г.¹⁴⁴ право органа исполнительной власти Республики Карелия обращаться к собственному правовому регулированию в вопросах учета и распоряжения недвижимым имуществом, перешедшим по праву наследования к государству, было признано не соответствующим принципу верховенства права, закрепленному в ст. 5 ч. 1 Конституции Республики Карелия.

В постановлении Уставного суда Калининградской области от 12 декабря 2011 г. № 7-П¹⁴⁵ на основе разбирательства дела в контексте принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ содержится вывод, что оспариваемый абз. 1 п. 26 Порядка в той мере, в какой он исключает возможность получения ветеранами труда мер социальной поддержки по нескольким основаниям, в случаях, если такая возможность предусмотрена законодательством, не соответствуют п. 1 ст. 2, подп. 1.3 п. 1 ст. 7, пп. 1, 3, 4 ст. 15, ст. 69 и 71 Основного Закона Калининградской области.

Что касается связей согласованности оспариваемых норм с общеправовыми принципами, закрепленными конституционно, то в постановлении Конституционного Суда Марий Эл от 23 марта 2015 г.¹⁴⁶ нормативное положение по установлению минимального размера взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме было признано не противоречащим Конституции Республики Марий Эл, соответствующим федеральному и республиканскому законодательству, а также направленным на обеспечение равенства прав участников жилищных правоотношений, защиту прав собственников имущества в многоквартирных домах. Обосновывая свои выводы, Конституционный Суд Марий Эл обратился к правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 24 февраля 1998 г. № 7-П и постановлении от 13 марта 2008 г. № 5-П, согласно которой равенство применительно к общественным отношениям, связанным со взиманием денежных средств на публичные цели, требует учета фактической способности гражданина к уплате публично-обязательных платежей в соответствующем размере. Используя принцип аналогии, Конституционный Суд Марий Эл заключил: несмотря на то что данная правовая позиция сформулирована по вопросам установления размера страховых платежей на цели пенсионного обеспечения, очевидна их применимость для оценки правового регулирования по вопросам установления размеров взносов на капитальный ремонт, поскольку такие взносы в силу их правовой природы также носят обязательный характер и направлены на установление баланса личных и общественных интересов.

Во-вторых, в своей практике конституционные и уставные суды, также как и высшие суды (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ), опираются на общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, а также правоприменительную практику международных органов по защите прав человека в сочетании с общеправовыми принципами. Прежде всего, такой подход способствует установлению конституционной законности в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина на территории субъекта РФ¹⁴⁷, оказывает позитивное влияние на правореализационную сферу, а также обеспечивает взаимодействие международного и национального права на внутригосударственном региональном и муниципальном уровнях.

Применяя международно-правовых нормы, конституционные и уставные суда формулируют правовые позиции, в содержании которых присутствуют источники международного права, как то: в субъекте РФ признаются и гарантируются гражданские права и свободы человека и гражданина согласно Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права¹⁴⁸; в субъекте РФ признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина осуществляются в соответствии с Конституцией РФ, конституцией субъекта РФ, общими принципами и нормами международного права¹⁴⁹; в субъекте РФ обеспечивается реализация и государственная защита прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, федеральными законами¹⁵⁰; в субъекте РФ признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ, конституцией субъекта РФ¹⁵¹ и пр.

Обращение к общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ и одновременно к общеправовым или общим конституционным принципам позволяет сохранять нормативные предписания, реализация которых не противоречит ни международно-правовой, ни национально-правовой системам права.

В частности, в постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 18 ноября 2005 г. в контексте принципов социального правового государства, в котором признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, констатируется, что оспариваемая норма, устанавливая правило о предоставлении меры социальной поддержки только по одному из оснований по выбору получателя, для лиц, имеющих одновременно право на получение одной и той же меры социальной поддержки по нескольким предусмотренным законодательством основаниям, за исключением случаев, предписанных законодательством, обеспечивает тем самым социальную справедливость в распределении общегосударственных финансовых ресурсов, единое социальное пространство, системное единство с федеральным законодательством, соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права и Конституции Республики Карелия.

Обращение к общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ и одновременно к общеправовым или общим конституционным принципам может привести к противоположному результату, т. е. устранению нормативного предписания, реализация которого противоречит и международно-правовой, и национально-правовой системам права.

Так, в постановлении Уставного суда Калининградской области от 29 июня 2010 г. № 6-П¹⁵² не соответствующим в том числе п. 1, 3 и 4 ст. 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области, устанавливающим, что в Калининградской области обеспечивается реализация и государственная защита прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, федеральными законами, было признано положение подп. 2 п. 1 постановления Правительства Калининградской области от 20 марта 2009 г. № 148 «О внесении дополнения и изменения в постановление Правительства Калининградской области от 21 мая 2007 г. № 278» в той части, в которой им устанавливалось применение коэффициента 6,4 (обучение детей-инвалидов) к детям-инвалидам, обучающимся по специальным коррекционным программам I–VI.

Уставной суд Калининградской области усмотрел в реализации оспариваемой нормы снижение уровня обеспечения государственных гарантий детей-инвалидов на получение образования, установленных в том числе ст. 23 Конвенции о правах ребенка, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года, пп. 2 и 6 Декларации о правах инвалидов, принятой 9 декабря 1975 года Резолюцией 3447 (XXX) Генеральной Ассамблеи ООН, правилом 6 Стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвалидов, принятых Генеральной Ассамблеей ООН 20 декабря 1993 года.

Конституционные и уставные суды обращаются к общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ для разъяснения смысла нормы (элементов нормы), включая общеправовые принципы.

Так, в постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 21 февраля 2002 г.¹⁵³ бюджетное финансирование, при котором при равной площади жилых помещений больший размер бюджетных дотаций приходился на малосемейных, признавалось не соответствующим общеправовым принципам справедливости, равенства и соразмерности, целям правового регулирования (социальная защита населения), положениям ст. 7 Конституции РФ о социальном государстве. Для обоснования своего вывода суд обратился к правоприменительной практике Европейского суда по правам человека, который постановил, что «равенство нарушено, если различие не имеет никакого объективного разумного оправдания» и что «если такое оправдание существует, то оно должно быть оценено с точки зрения цели и эффективности рассматриваемой меры, с учетом принципов, которые превалируют в демократическом обществе» (решение «Национальный профсоюз полиции Бельгии против Бельгии»).

В постановлении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 28 декабря 2000 г. № 16-П¹⁵⁴ констатируется, что конституционное положение о праве каждого на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации базируется на общепризнанных международно-правовых нормах, зафиксированных во Всеобщей декларации прав человека, в конвенциях МОТ, включая Конвенцию об охране заработной платы 1949 г. № 95, Конвенцию о дискриминации в области труда и занятости 1958 г. № 111.

В свою очередь, согласно Конвенции МОТ № 111, ратифицированной Российской Федерации, дискриминация в трудовых отношениях есть «всякое различие, недопущение или предпочтение, проводимое по признаку расы, цвета кожи, пола, религии, политических убеждений, иностранного происхождения, социального происхождения (или по любой другой причине, оговоренной государством) и приводящее к уничтожению или нарушению равенства возможностей доступа к труду и к различным занятиям, а также к профессиональному обучению». Основываясь на содержании международно-правового понятия «дискриминация» применительно к трудовым отношениям, Конституционный Суд Республики Башкортостан обратился к аналогии права и расширил пределы его применения не только вопросами доступа к труду, но и иными вопросами реализации прав человека в сфере труда, включая право на равное вознаграждение за равный труд.

Правотворческий эффект общепризнанных принципов и норм международного права выражается и в постановлении Конституционного Суда Республики Татарстан от 10 июня 2009 г. № 35-П¹⁵⁵, где в контексте принципа правовой определенности рекомендовалось установить на законодательном уровне содержание всех юридически значимых обстоятельств, определяющих применение административной ответственности за нарушение тишины и покоя в ночное время. При этом Конституционный Суд Республики Татарстан обосновал собственную правотворческую инициативу практикой Европейского суда по правам человека по делам «Игнатов (Ignatov) против Российской Федерации» (постановление от 24 мая 2007 г.), «Владимир Соловьев (Vladimir Solovyev) против Российской Федерации» (постановление от 24 мая 2007 г.), согласно которой закон должен отвечать установленному Конвенцией о защите прав человека и основных свобод стандарту, требующему, чтобы все законы были сформулированы с достаточной четкостью и позволяли предвидеть, прибегая в случае необходимости к юридической помощи, с какими последствиями могут быть связаны те или иные его действия.

В-третьих, в ходе судебного разбирательства конституционные и уставные суды выявляют и устанавливают принадлежность правовых принципов к общеправовым, определяют их свойства, признаки и критерии, что имеет важное значение для совершенствования регионального правотворчества и правореализации (правоприменения).

В частности, в постановлении Конституционного Суда Республики Бурятия от 18 июня 2009 г.¹⁵⁶ выделяется общий принцип законности, а также те элементы, которые, по мнению суда, раскрывают его содержание: верховенство закона; обязанность соблюдать закон органами государственной власти Республики Бурятия, органами местного самоуправления, гражданами и их объединениями; юридическая согласованность правовых норм различной юридической силы.

В постановлении Конституционного Суда Республики Коми от 10 марта 1998 г.¹⁵⁷ общеправовыми провозглашаются принципы справедливости, юридического равенства всех перед законом, гарантированности прав и свобод человека и гражданина, получившие закрепление в Конституции Республики Коми; им, по мнению данного суда, свойственны высшая степень юридической обобщенности, способность предопределять содержание конституционных и отраслевых прав человека, универсальный характер, в связи с которым они могут оказывать регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений, а также общедоступность и приоритетность перед иными правовыми установлениями, распространенность действия на все субъекты права.

Согласно постановлению Конституционного Суда Республики Карелия от 14 ноября 2013 г.¹⁵⁸, принцип юридического равенства (равенство перед законом и судом, а также равноправие) является универсальным, а принцип формальной определенности права — общеправовым, причем в совокупности они предполагают, что закон и правовая норма должны быть понятными, точными и недвусмысленными и, кроме того, согласованы с системой действующего правового регулирования. Иное, по мнению Конституционного Суда Республики Карелия, означало бы возможность неоднозначного понимания и истолкования закона, произвольного его применения, что в свою очередь нарушает принцип верховенства права, закрепленный в ч. 1 ст. 5 Конституции Республики Карелия.

В-четвертых, при разбирательстве подведомственных дел конституционные и уставные суды выявляют основные формы правового закрепления общеправовых принципов.

Согласно постановлению Конституционного Суда Республики Ингушетия от 17 декабря 2014 г. № 8-П¹⁵⁹, формами закрепления принципов верховенства права и равенства всех перед законом и судом, а также взаимосвязанного с ними требования формальной определенности, ясности, четкости и непротиворечивости издаваемых органами государственной власти Республики Ингушетия нормативных правовых актов выступают ст. 1, 7 и 18 Конституции Республики Ингушетия.

В соответствии с постановлением Конституционного Суда Республики Карелия от 2 декабря 2014 г.¹⁶⁰ принципы равенства, справедливости и соразмерности, а также формальной определенности, ясности, четкости и непротиворечивости правового регулирования воплощаются в ч. 1 ст. 5 и ч. 1 ст. 19 Конституции Республики Карелия.

Согласно постановлению Конституционного Суда Республики Северная Осетия — Алания от 4 ноября 2003 г. № 002-П¹⁶¹, общеправовой принцип соразмерности, определяющий правовой режим ограничения прав и свобод человека и гражданина, в том числе права собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования, закрепляется в различных источниках (формах) права: Декларации прав и свобод человека и гражданина от 5 ноября 1991 г. (ч. 2 ст. 4); Конституции РФ (ст. 31); Конституции Республики Северная Осетия — Алания (ст. 31 во взаимосвязи со ст. 2, 14 [ч. 4], 18, 55 [ч. 1 и 2]); Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (ст. 1, ст. 11 [ч.1]); Указе Президента РФ от 25 мая 1992 г. № 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования»; Указе Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. № 9306 «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР»; постановлении Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона “О Прокуратуре Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина Б. А. Кехмана»; определении Конституционного Суда Республики Северная Осетия — Алания от 8 апреля 2003 г. № 1/008-03 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса гражданина Тагаева А. Х. о неконституционности распоряжения администрации местного самоуправления города Владикавказа от 13 марта 2003 г. № 190 “О временном приостановлении проведения митингов, уличных шествий, демонстраций, встреч и пикетирований на территории города Владикавказа”».

В-пятых, судебное разбирательство в конституционных и уставных судах позволяет, с одной стороны, устанавливать общеправовой характер отдельных принципов, а с другой — выявлять «основные идеи»¹⁶² права, прямо не сформулированные нормодателем.

Так, в постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 25 марта 2008 г.¹⁶³ в качестве общеправового принципа, равнозначного по своему значению принципам равенства и правовой справедливости, называется принцип единства правового пространства в Российской Федерации, на основе которого осуществляются все права и свободы человека и гражданина.

Согласно постановлению Конституционного Суда Республики Коми от 3 сентября 2010 г.¹⁶⁴, высшая степень нормативной обобщенности, способность предопределять содержание конституционных и отраслевых прав и свобод, свойства универсальности, всеохватывающего регулирующего воздействия на все сферы общественных отношений, общераспространенности действия на все субъекты права, общеобязательности и приоритетности перед иными нормативными предписаниями также присущи принципу гарантированности обеспечения государством прав и свобод человека и гражданина, закрепленному в ст. 4 Конституции Республики Коми.

Далее, Уставный суд Свердловской области относит к числу общеправовых принципов принцип поддержания доверия граждан к действиям публичной власти (государственной, муниципальной), что согласуется с судебной практикой Конституционного Суда РФ¹⁶⁵ и общей теорией правовых принципов¹⁶⁶.

Судебная юридическая конструкция принципа поддержания доверия граждан к действиям публичной власти основывается на тех же элементах принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, которые были выявлены и обоснованы Конституционным Судом РФ.

В частности, в постановлении Уставного суда Свердловской области от 16 апреля 2013 г.¹⁶⁷ принцип поддержания доверия граждан к действиям публичной власти применяется в сфере регулирования вопросов землепользования и застройки территории муниципальных образований. К составным элементам данного принципа Уставный суд Свердловской области относит:

1) разумную стабильность правового регулирования;

2) недопустимость произвольного изменения действующей системы правовых норм;

3) обязанность органа публичной власти при изменении существующих условий правового регулирования учитывать, что приоритетными являются права, сформировавшиеся при ранее действовавшем правовом регулировании, а также законные ожидания граждан относительно того, что их правовое положение не будет ухудшаться в связи с изменением правового регулирования;

4) возможность участников соответствующих правоотношений в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения, быть уверенными в неизменности своего официального признанного статуса и действенности публичной защиты используемых прав, т. е. в том, что возникшее у них на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.

В-шестых, рассмотрение подведомственных дел в контексте конституционно закрепленных общеправовых принципов в необходимых случаях требует от конституционных и уставных судов выявления их комплексной юридической природы.

К примеру, гласность (гласность и отчетность¹⁶⁸; гласность, открытость транспарентность¹⁶⁹) рассматривается в юридической науке в различных аспектах, т. е. в качестве общесоциального явления, политико-правового и правового принципа¹⁷⁰, универсального политического принципа¹⁷¹, общеправового¹⁷², общеправового конституционного¹⁷³, конституционного принципа¹⁷⁴ или конституционного требования, означающего максимальную открытость конституционно-правовых процедур и широкое информирование о них населения¹⁷⁵, межотраслевого¹⁷⁶, общеотраслевого принципа права¹⁷⁷.

В постановлении Конституционного Суда Республики Тыва от 11 марта 2004 г. № 3-П¹⁷⁸ раскрываются содержание и механизм реализации принципа гласности как общеправового принципа, определяющего сферу деятельности органов государственной власти субъекта РФ. Его элементами выступают:

1) субъекты — органы государственной власти и их должностные лица, граждане, иные субъекты права;

2) объекты — документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти, сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, независимо от формы их предоставления;

3) системные связи с иными правовыми принципами, в первую очередь с принципами правового государства и разделения властей;

4) пределы действия, которые ограничиваются сведениями, составляющими государственную тайну;

5) содержание принципа гласности в виде права доступа к открытым материалам и документам государственных органов и должностных лиц, а также их обязанности обеспечивать реализацию права граждан свободно искать и получать информацию;

6) специальные юридические гарантии реализации принципа гласности в деятельности органов государственной власти, установленные Федеральным законом от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» и законами субъектов РФ, включая Закон Республики Тыва от 1 апреля 1996 г. № 313 (в ред. от 17 февраля 2004 г. № 558 ВК-I) «О порядке рассмотрения обращений граждан».

В итоговых решениях Уставного суда Свердловской области отдельные элементы принципа гласности раскрываются применительно к деятельности органов местного самоуправления. В частности, Уставный суд Свердловской области указывает на конституционные, законодательные и уставные основы принципа гласности (ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, п. 7 ч. 1 ст. 17, п. 6 ч. 1 ст. 44 и ч. 2, 3 ст. 47 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 90 Устава Свердловской области)¹⁷⁹, а также на его значение как специальной юридической гарантии по обеспечению права каждого на доступ к информации о принятых муниципальных нормативных правовых актах, а при желании — к содержанию их полного и точного текста¹⁸⁰.

В-седьмых, разбирательство дел в конституционных и уставных судах позволяет установить ведущее положение общеправовых принципов в системе юридических средств, посредством которых осуществляется механизм правового регулирования общественных отношений в субъектах РФ, а также муниципальных образованиях, расположенных в пределах их территории.

Как показывает практика конституционных (уставных) судов, общеправовые принципы взаимодействуют со всеми составными частями механизма правового регулирования, к которым относятся «нормы, нормативные правовые акты, акты официального толкования, юридические факты, правоотношения, акты реализации права, правоприменительные акты, правосознания, режим законности»¹⁸¹.

Их взаимодействию способствует, с одной стороны, особый объект правовой охраны в виде региональных учредительных актов, «юридический механизм реализации которых основан на общеправовых и специфических конституционных принципах»¹⁸² и ориентирован на выполнение базовых функций конституций и уставов, а с другой — региональное законодательство о конституционном (уставном) правосудии, положения которого содержат множество понятий, значимых для институционализации системы правовых средств: «право», «нормативный правовой акт», «толкование», «применение», «правоприменительная практика», «сложившаяся правоприменительная практика», «законность» и т. д.

В этой связи в постановлении Уставного суда Калининградской области от 16 июля 2004 г. № 2-П¹⁸³, а также в постановлении того же суда от 11 ноября 2004 г. № 3-П¹⁸⁴ отмечается, что нормы Устава (Основного Закона) Калининградской области в большинстве своем носят универсальный характер и являются нормами-принципами, выполняющими регулирующую функцию, которая заключается в том, что субъекты права действуют согласно их предписаниям или требуют от других соответствующего поведения; они также являются базовыми, поскольку раскрываются и развиваются в конкретных нормах отраслевого права и находятся с ними в системной связи.

Согласно постановлению Уставного суда Санкт-Петербурга от 17 марта 2016 г. № 001/16¹⁸⁵, общеправовые принципы составляют основу правовых позиций Уставного суда Санкт-Петербурга, определяют общие и особенные условия правового регулирования общественных отношений определенного вида, а также выступают критериями оценки конституционности оспариваемых норм.

Так, Уставный суд Санкт-Петербурга указал на то, что при внесении изменений в действующее правовое регулирование должен соблюдаться гарантируемый Уставом Санкт-Петербурга (преамбула, подп. 1 и 2 п. 1 ст. 11) конституционный принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также в случае необходимости — предоставление гражданам возможности в течение некоторого периода времени адаптироваться к вносимым изменениям.

В отношении характера регулирования общественных отношений со стороны оспариваемых законоположений Уставный суд Санкт-Петербурга заметил, что законодатель преследовал несколько целей: привести систему социальной поддержки отдельных категорий жителей Санкт-Петербурга в соответствие с принципом социальной справедливости, устранить несоразмерность установленных в Санкт-Петербурге доплат к пенсиям, обеспечить баланс частных интересов граждан и публичных интересов Санкт-Петербурга, направить средства бюджета Санкт-Петербурга на финансирование мер социальной поддержки малоимущих жителей Санкт-Петербурга.

В-восьмых, обращение к общеправовым принципам, «функционирующим на разных уровнях интеграции общественных отношений»¹⁸⁶, позволяет конституционным и уставным судам устанавливать их влияние в тех срезах российской правовой системы, составной частью которых являются «межотраслевые комплексные нормативно-правовые образования»¹⁸⁷ субъектов РФ и муниципальных образований.

Подобные нормативно-правовые образования применительно к субъектам РФ предлагается именовать правовыми системами субъектов РФ¹⁸⁸ или региональными правовыми системами¹⁸⁹, понимая под их содержанием либо «синтез правовых норм, закрепленных в нормативных правовых актах и иных формах (источниках) права субъектов Российской Федерации»¹⁹⁰, либо «совокупность региональных правовых норм и региональных правовых актов, на базе которых складываются правовые институты и учреждения, формирующие правовые идеи и представления на территории субъекта Российской Федерации с учетом его особенностей»¹⁹¹.

Система региональных правовых норм и актов, составляющая основу нормативной правовой системы субъекта РФ, в контексте их интеграции и дифференциации может быть рассмотрена с объективной и субъективной сторон.

Так, согласно постановлению Конституционного Суда Республики Марий Эл от 23 декабря 2015 г.¹⁹², объективная сторона в интеграции и дифференциации рассматриваемых норм выражается в том, что по своему юридическому содержанию приватизация жилых помещений, т. е. бесплатная передача в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилых фондах, представляет собой институт, единая нормативная основа которого образуется, с одной стороны, нормами Закона РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-I «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», а с другой — соответствующими законами субъектов РФ, определяющими механизм реализации права на приватизацию государственного и муниципального жилищных фондов социального использования.

В субъективном плане, по мнению Конституционного Суда Республики Марий Эл, право на бесплатную приватизацию конкретного жилого помещения возникает, существует и реализуется как субъективное право физического лица, фактически занимающего на правах нанимателя или члена семьи нанимателя жилое помещение.

Юридическая оценка оспариваемого нормативного положения осуществлялась Конституционным Судом Республики Марий Эл в контексте принципа единства правовой системы РФ, согласно которому принимаемые в республике законы и иные нормативные правовые акты не должны противоречить федеральному законодательству (ст. 7 ч. 1 Конституции Республики Марий Эл), а также принципа равенства граждан перед законом и судом, означающего гарантирование равных возможностей для всех, отсутствие не предусмотренных законом преимуществ и запрет дискриминации по любым основаниям (ст. 19 [ч. 1] Конституции Республики Марий Эл).

Однако интеграция и дифференциация в системе региональных правовых норм и актов не исключает их рассмотрения правовой доктриной и юридической практикой с позиции разделения права на естественное и позитивное.

Если право позитивное по своим основным характеристикам совпадает с правом объективным, то естественное право многопланово и трактуется в том числе в качестве совокупности универсальных норм и принципов, единых для всех правовых систем¹⁹³ либо системы непосредственно-социальных прав человека¹⁹⁴, обладающих уникальными свойствами (неотъемлемость, принадлежность от рождения, надпозитивность, внетерриториальность и вненациональность, придающие им абсолютную и внеисторическую ценность, невозможность изъятия и ограничения¹⁹⁵), а также выступающих критериями оценки норм позитивного права, установления степени их определенности и смысла¹⁹⁶.

В практике конституционных и уставных судов соответствующие представления о естественном праве (естественных правах) находят свое внешнее отражение в выработанных правовых позициях.

Так, в постановлении Конституционного Суда Республики Марий Эл от 15 мая 2014 г.¹⁹⁷ право на образование квалифицируется в качестве основного естественного права, которое в системной связи с принципом равенства означает, что каждый, в том числе и ребенок дошкольного возраста, имеет равную с другими, не зависящую от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств возможность доступа в существующие государственные и муниципальные образовательные учреждения.

Согласно постановлению Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 21 октября 2016 г. № 4-П¹⁹⁸, каждому человеку от рождения принадлежат естественные права и свободы, которые в силу его биологической, социальной и духовной природы являются неотъемлемыми (неотчуждаемыми) и воплощают объективно сложившиеся и существующие ценности и идеалы гуманизма, нормативное закрепление и реализация которых обеспечиваются в условиях демократически организованной правовой государственности. Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) называет естественные права человека своеобразным правовым средством когерентности позитивного законодательства и нормотворческой деятельности государства, причем посредством конституционно-правовой фиксации естественных (неотъемлемых, неотчуждаемых) прав человека провозглашаются принципы свободы, формального равенства и справедливости, приоритета прав и свобод личности, отвергающие произвол государственной власти, придающие правовой характер взаимоотношениям между человеком и государством, объявляющие права человека в качестве высшей ценности, а их признание, соблюдение и защиту — обязанностью государства.

Как показывает правовая доктрина и юридическая практика, «ценность естественно-правового учения состоит в опоре на правовые принципы и категории свободы, справедливости, человеческого достоинства и счастья»¹⁹⁹.

В соответствии с практикой региональных органов конституционной юстиции при рассмотрении жалоб на нарушение прав и свобод человека и гражданина конституционные и уставные суды опираются на взаимосвязанный комплекс общеправовых принципов, составляющих идейную основу как естественно-правового учения, так и «формально-юридической концепции естественных (неотъемлемых, неотчуждаемых) прав»²⁰⁰, как то: человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина есть обязанность государства; права и свободы являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием; в субъекте РФ не должны издаваться законы, отменяющие и умаляющие права и свободы человека и гражданина; права и свободы могут быть ограничены федеральными законами только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства²⁰¹.

Среди иных принципов, причисляемых конституционными и уставными судами к общим принципам основ правового статуса личности, находятся: равенство прав и свобод человека и гражданина; конституционно перечисленные права и свободы не должны толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина²⁰²; признание и гарантированность прав и свобод человека и гражданина²⁰³; приоритет прав и свобод человека и гражданина; поддержание доверия граждан к действиям органов публичной власти²⁰⁴ и т. д.

Интеграция и дифференциация региональных правовых норм и актов не исключает их соотношения с такими правовыми категориями, как интересы, цели, особенности предмета и метода правового регулирования, правовое состояние субъекта или объекта правоотношения, которые используются для разделения права на публичное и частное²⁰⁵.

Конституционные и уставные суды используют категории «частный» и «публичный» прежде всего по отношению к законным интересам, как то: «публичный интерес всех членов общества»²⁰⁶ или «общественный интерес»²⁰⁷, «частные интересы граждан» и «публичные интересы субъекта Российской Федерации»²⁰⁸, «частные интересы владельцев и собственников квартир в многоквартирном доме» и «общественные интересы»²⁰⁹ и т. д.

Интересы (публичные, частные) выступают прежде всего составной частью правовых позиций конституционных и уставных судов, как, например, в постановлении Уставного суда Санкт-Петербурга от 26 сентября 2003 г. № 058-П²¹⁰, где содержится вывод, что из положений п. 2 ст. 3, п. 2 ст. 7 и ст. 18 Градостроительного кодекса РФ следует, что нормы, определяющие порядок участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности, выступают в качестве одного из элементов механизма обеспечения реализации права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, являющегося необходимым условием согласования и соблюдения государственных, общественных и частных интересов при осуществлении градостроительной деятельности.

Однако чаще всего конституционные и уставные суды обращаются к публичным и частным интересам как элементам содержания правового принципа сбалансированности публичных и частных интересов, который современная юридическая доктрина относит к приоритетным принципам права²¹¹.

Согласно судебной практике конституционных и уставных судов, принцип сбалансированности публичных и частных интересов имеет тесную связь с общеправовыми принципами справедливости и соразмерности.

Так, следуя правовой позиции Европейского суда по правам человека о соблюдении справедливого баланса интересов государства и имущественных интересов личности в сфере регулирования пенсионных правоотношений (постановление от 18 ноября 2004 г. по делу «Праведная против Российской Федерации»), Конституционный Суд Республики Коми в своем постановлении от 21 марта 2016 г.²¹² указал, что законодатель субъекта РФ, взяв на себя определенные социальные обязательства по предоставлению дополнительного обеспечения в сфере социальной поддержки ветеранов боевых действий, не может действовать произвольно, т. е. при изменении правового регулирования льготного обеспечения данной категории граждан он должен следовать принципу социальной справедливости, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов субъекта РФ, а также принимать во внимание социально-экономическое положение и возможности бюджета.

В-девятых, в ходе судебного разбирательства конституционные и уставные суды выявляют материальные и процессуальные аспекты в правовом бытие общих принципов права.

Так, принцип законности, основой закрепления которого называют ст. 2 Конституции РФ о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью, которые государство обязано соблюдать и защищать²¹³, или ч. 2 ст. 15 Конституции РФ об обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ и законы в системной²¹⁴ связи с ч. 1 ст. 1 Конституции РФ о Российской Федерации как правовом государстве или ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о применении в Российской Федерации общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ²¹⁵, рассматривается в качестве общего принципа материальных (конституционное²¹⁶, административное²¹⁷, уголовное²¹⁸, финансовое²¹⁹ и пр.) и процессуальных (конституционный судебный процесс²²⁰, гражданский судебный процесс²²¹, уголовный судебный процесс²²², арбитражный судебный процесс²²³) отраслей права.

В процессуальном плане действие принципа законности не исчерпывается юрисдикционной сферой, где его именуют процессуальным принципом законности²²⁴ или принципом законности юридического процесса²²⁵. Требования принципа законности являются общеобязательными и для неюридического процесса²²⁶, или, иначе, неюридического позитивного процесса²²⁷, позитивного правореализационного процесса (процедуры)²²⁸.

Как показывает практика конституционных и уставных судов, в контексте общеправовых принципов, в том числе законности, осуществляется проверка конституционности правовых норм (актов), регулирующих в пределах ведения субъекта РФ и вне полномочий органов государственной власти РФ процедуры позитивного неюридического процесса.

Так, в постановлении Конституционного Суда Республики Ингушетия от 30 ноября 2016 г. № 12-П²²⁹ констатировалось, что оспариваемая норма Устава сельского поселения Барсуки не устанавливает основания и процедуру отзыва главы сельского поселения Барсуки, депутата Барсукинского сельского совета. В то же время в силу взаимосвязанных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Закона Республики Ингушетия от 8 ноября 2016 г. № 22-ФЗ «О местном регулировании в Республике Ингушетия», согласно которым основания и процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления должны быть изложены в уставе муниципального образования, оспариваемое правовое регулирование не соответствовало не только принципам верховенства права и равенства всех перед законом и судом, но и принципу законности.

В-десятых, при рассмотрении подведомственных дел конституционные и уставные суды, как правило, устанавливают сферу действия общеправовых принципов, в том числе на уровне смежных отраслей, отдельных отраслей и институтов права.

Так, в постановлении от 5 февраля 2013 г.²³⁰ Уставной суд Свердловской области подчеркнул особенность принципа юридического равенства, указав, что конституционным критерием законодательного регулирования не только прав и свобод, закрепленных непосредственно в Конституции РФ, но и прав, приобретаемых на основании закона, выступает гарантированный ст. 19 Конституции РФ принцип равенства, который носит универсальный характер и оказывает регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений и соблюдение которого означает, помимо прочего, запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях).

В постановлении Уставного суда Калининградской области от 21 июня 2012 г. № 3-П²³¹ межотраслевой характер принципа равенства выражается в прямом применении Уставным судом общезначимой для конституционной, трудовой отраслей права и права социального обеспечения правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой участие субъектов РФ в реализации социальной функции государства путем принятия законодательных решений в сфере социальной защиты граждан, в том числе имеющих трудовые заслуги перед обществом и государством, должно быть основано на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектом РФ и конституционной иерархии нормативных правовых актов, а также соответствовать вытекающим из Конституции РФ принципам, лежащим в основе социального обеспечения, включая принципы справедливости, равенства, стабильности, юридического статуса субъектов социальных прав, в том числе права на социальное обеспечение, недопустимости снижения ранее достигнутого уровня социальной защиты (определения от 8 февраля 2007 г. № 321-О-П, от 1 марта 2007 г. № 129-О-П, от 17 июля 2007 г. № 624-О-П).

Внутриотраслевой масштаб действия принципа юридического равенства выражается в постановлении Уставного суда Свердловской области от 20 декабря 2005 г., которое содержит правовую позицию о действии данного принципа в сфере жилищного права²³². В частности, в ней отмечается, что условия оплаты содержания и ремонта жилых помещений по договорам социального найма должны быть одинаковы для всех.

Отраслевое действие принципа юридического равенства устанавливается в постановлении Конституционного Суда Республики Дагестан от 30 июня 2017 г. № 1-П²³³, где отмечается правовая позиция Конституционного Суда РФ, согласно которой законодатель, осуществляя в рамках предоставленной дискреции нормативно-правовое регулирование отношений по установлению, введению и взиманию налогов, а также предусматривая применительно к конкретному налогу соответствующие льготы, должен прежде всего учитывать закрепленные Конституцией РФ и составляющие основы конституционного строя Российской Федерации принципы правового и социального государства (ч. 1 ст. 6, ст.7), равенства (ч. 1 и 2 ст. 19) и пропорциональности (ч. 3 ст. 55), которыми ограничиваются пределы его усмотрения в этой сфере; при этом он вправе проводить налоговую политику, ориентированную на достижение определенных целей, включая перечисленные в ч. 2 ст. 7 Конституции РФ; льготы по налогу и основания их использования могут предусматриваться в актах законодательства о налогах и сборах лишь в необходимых, по мнению законодателя, случаях, причем установление льгот не является обязательным; в то же время налоговая льгота не может носить дискриминационный характер, вводить необоснованные и несправедливые различия в рамках одной и той же категории налогоплательщиков, т. е. нарушать конституционный принцип равенства (постановления от 21 марта 1997 г. № 5-П, от 28 марта 2000 г. № 5-П, от 13 марта 2008 г. № 5-П и от 2 декабря 2013 г. № 26-П; определения от 5 июля 2001 г. № 162-О и от 7 февраля 2002 г. № 13-О).

В-одиннадцатых, разбирательство дел в конституционных и уставных судах в необходимых случаях требует выявления связей взаимодействия между общеправовыми принципами.

Так, в постановлении Конституционного Суда Республики Коми от 20 мая 2011 г.²³⁴ устанавливается, что принцип определенности, ясности и недвусмысленности правовых норм вытекает из конституционных принципов равенства и справедливости (ч. 1 и 2 ст. 17 Конституции Республики Коми); в постановлении Конституционного Суда Республики Бурятия от 17 сентября 2008 г.²³⁵ отмечается взаимосвязь принципа правовой определенности с принципом верховенства закона и равенства граждан перед законом и судом (ст. 1, 11 и 17 Конституции Республики Бурятия); в постановлении Конституционного Суда Республики Тыва от 2 февраля 2007 г.²³⁶ выявляется тесная связь принципа правовой определенности с принципом правового государства, равенства и справедливости перед законом и судом, верховенства закона; в постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 16 декабря 2005 г.²³⁷ отмечается, что принцип правовой определенности является частью нормативного содержания принципа верховенства права, а общеправовые принципы определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм вытекают из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ, ч. 1 ст. 19 Конституции Республики Карелия), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями и т. д.

Выявление связей взаимодействия позволяет конституционным и уставным судам устанавливать принципы-критерии, имеющие непосредственное отношение к нескольким общеправовым принципам.

В частности, правовая доктрина и юридическая практика рассматривают иерархическую соподчиненность нормативных правовых актов различной юридической силы и формально-логическую непротиворечивость норм права в качестве критериев следующих общеправовых принципов: правовой определенности, законности, верховенства права, верховенства закона, федерализма, правового государства, единства правового пространства и пр.

В итоговых решениях конституционных и уставных судов представленный принцип-критерий выражается в правовых позициях: о верховенстве Конституции РФ²³⁸; верховенстве Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации²³⁹; верховенстве федеральных законов²⁴⁰; верховенстве конституции (устава) субъекта РФ²⁴¹; верховенстве федерального и регионального законодательства в соотношении с актами муниципального правотворчества²⁴².

При этом в практической деятельности региональных органов конституционной юстиции складываются судебные юридические конструкции, составляющие неотъемлемую часть структуры и содержания постановлений и определений конституционных и уставных судов, как то: по предметам совместного ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование; законы и иные нормативные правовые акты не могут противоречить законам, принятым федеральным органом государственной власти в соответствии с полномочиями Российской Федерации; вне пределов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ субъекты обладают всей полнотой государственной власти и т. д.

В-двенадцатых, при осуществлении разбирательства по делу конституционные и уставные суды обеспечивают «поддержание баланса конституционных ценностей и соблюдение соразмерности при их конституционной защите»²⁴³.

В конституционной доктрине не сложилось единого подхода к пониманию конституционных ценностей, трактуемых в качестве основополагающих ориентиров (установок) государственно-правового развития²⁴⁴; ориентиров в процессе правового регулирования всего круга общественных отношений²⁴⁵; ценностной основы всего российского конституционализма, имеющей правотворческое и правоприменительное значение²⁴⁶; явления, сопоставимого с основами конституционного строя²⁴⁷, и т. д.

Однако большинство исследователей приходят к общему выводу, что конституционные ценности «имеют предметом (сферой) своего влияния и одновременно — формой политико-правого бытия прежде всего нормативные величины наиболее высокого абстрактного уровня — общие принципы права, конституционные принципы, декларации, конституционные презумпции, статусно-категориальные характеристики субъектов конституционного права и конституционных явлений»²⁴⁸. Более того, с позиции интегративного подхода конституционные ценности понимаются предельно широко, как общесоциальные принципы (установки), закрепленные в конституции или вытекающие из системного толкования нескольких конституционных предписаний, а также конкретизируемые в ходе интерпретационной деятельности органов конституционного правосудия, которые стремятся обеспечить баланс интересов личности, общества и государства в рамках морально-нравственных, общесоциальных, этических, правовых, культурных и иных фундаментальных основ бытия²⁴⁹.

Рассмотрение подведомственных дел в конституционных (уставных) судах, как правило, протекает в контексте принципов (конституционных ценностей), определяющих основы правового статуса личности, включая права и свободы человека и гражданина как высшие ценности (конкретный конституционный контроль), а также предопределяющих организацию публичной власти в субъектах РФ (абстрактный конституционный контроль)²⁵⁰.

Обращаясь к конституционной ценности как «общетеоретической и прагматически-прикладной категории»²⁵¹, конституционные и уставные суды констатируют принадлежность того или иного конституционно-правового явления к системе конституционных ценностей.

В частности, в постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 11 июля 2014 г.²⁵² к конституционно защищаемым ценностям были отнесены права коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, признанные производными от конституционных характеристик Российской Федерации и Республики Карелия как демократических правовых и социальных государств, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Обосновывая свою позицию, Конституционный Суд Республики Карелия обратил внимание на то, что наделение коренных малочисленных народов по Конституции РФ и Конституции Республики Карелия особым статусом означает, что государство признает их своеобразие, социальную и культурную самобытность, обусловленную географическими, культурными, религиозными и иными факторами, а также необходимость особого правового регулирования, берет на себя постоянную обязанность гарантировать их специальные права, включая право на традиционное природопользование, защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни, и руководствоваться ими при принятии необходимых нормативных правовых актов и в правоприменительной практике.

Кроме того, конституционные и уставные суды в своих итоговых решениях закрепляют собственные правовые позиции либо обращаются к правовым позициям Конституционного Суда РФ, составной частью которых выступают конкурирующие конституционные ценности, требующие соразмерной конституционной защиты.

Так, в постановлении Конституционного Суда Республики Коми от 21 июля 2006 г.²⁵³ на основе ст. 11, ч. 2 ст. 17, ст. 92 частью 3 Конституции Республики Коми сформулирована правовая позиция, согласно которой конституционная природа Российской Федерации и Республики Коми (одного из ее субъектов) как социальных государств, политика которых направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства, предопределяет необходимость достижения баланса конституционно защищаемых ценностей — самостоятельности местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства в пределах своих полномочий, самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, с одной стороны, и гарантированности равным образом всем гражданам социальных прав независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, — с другой.

В постановлении Конституционного Суда Республики Дагестан от 25 мая 2016 г. № 1-П²⁵⁴ приводится неоднократно выраженная позиция Конституционного Суда РФ, согласно которой конституционные гарантии охраны частной собственности законом и допустимости лишения имущества не иначе как по решению суда, выражающие принцип неприкосновенности собственности, а также конституционные гарантии судебной защиты распространяются как на сферу гражданско-правовых отношений, так и на отношения государства и личности в публично-правовой сфере; при этом, исходя из фундаментальных принципов верховенства права и юридического равенства, вмешательство государства в отношения собственности, в том числе связанные с осуществлением не запрещенной законом экономической деятельности, не должно быть произвольным и нарушать равновесие между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав, что предполагает разумную соразмерность между используемыми средствами и преследуемой целью с тем, чтобы обеспечивался баланс конституционно защищаемых ценностей и лицо не подвергалось чрезмерному обременению; во всяком случае, правовое регулирование в этой сфере не должно посягать на само существо права или свободы и приводить к утрате их реального содержания (постановления Конституционного Суда РФ от 31 января 2011 г. № 1-П, от 25 апреля 2011 г. № 1-П, от 25 апреля 2011 г. № 6-П, от 10 декабря 2014 г. № 31-П, от 22 декабря 2015 г. № 34-П и др.).

Практика конституционных (уставных) судов свидетельствует о том, что конституционные ценности также могут выступать критериями оценки конституционности правовых норм и установления их смыслового содержания, как, например, в постановлении Конституционного Суда Республики Марий Эл от 23 декабря 2015 г.²⁵⁵, где оспариваемое положение ст. 3.2 Закона Республики Марий Эл от 30 декабря 2006 г. № 82-З «О разграничении муниципального имущества между муниципальными образованиями в Республике Марий Эл» было признано не противоречащим Конституции Республики Марий Эл, поскольку данное законоположение по своему конституционно-правовому смыслу в общей системе правового регулирования не исключает обязанности муниципального образования участвовать в процедуре передачи муниципального имущества, не устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность исключения из общих правил и не влечет нарушений конституционно значимых ценностей.

Наконец, необходимость защиты конституционных ценностей способна повлиять на механизм исполнения итоговых решений конституционных (уставных) судов.

В частности, в постановлении Уставного суда Свердловской области от 16 апреля 2013 г.²⁵⁶ отмечается, что, исходя из цели обеспечения баланса конституционно значимых ценностей и необходимости обеспечить стабильность правоотношений в сфере землепользования и застройки в интересах субъектов права, суд, руководствуясь подп. 12 п. 1 ст. 73 Областного закона «Об Уставном суде Свердловской области», считает возможным определить следующий порядок исполнения итогового решения, согласно которому органам местного самоуправления муниципального образования «Город Екатеринбург», исходя из требований Устава Свердловской области и с учетом названного постановления, надлежит ввести необходимые изменения границ территориальной зоны, в которой располагается земельный участок заявительницы, в том числе с учетом существующего землепользования на момент провозглашения Постановления от 16 апреля 2013 г.

В-тринадцатых, в ходе судебного разбирательства конституционные и уставные суды обращаются к общеправовым принципам как юридическим аргументам для обоснования своих правовых выводов и позиций.

Так, в постановлении Конституционного Суда Республики Татарстан от 26 апреля 2011 г. № 43-П²⁵⁷ конституционность оспариваемой нормы рассматривалась в контексте межотраслевых принципов права, в том числе неприкосновенности собственности. В ходе разбирательства дела Конституционный Суд Республики Татарстан пришел к выводу, что правовое регулирование расчетного показателя количества поездок при отсутствии данных учета фактически совершенных гражданами поездок по социальным проездным документам не только согласуется с положением ст. 27 (ч. 1), 49 и 59 Конституции Республики Татарстан, но и в полной мере отвечает требованиям четкости, непротиворечивости правовых норм, необходимости соблюдения баланса частных и публичных интересов, принципа формальной определенности закона, предполагающего точность и ясность законодательных предписаний.

В постановлении Уставного суда Свердловской области от 28 апреля 2016 г.²⁵⁸ при оценке права областного законодателя своим законодательным актом перераспределять отдельные полномочия в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Свердловской области суд указал на то, что перераспределение полномочий, произведенное законодательным (представительным) органом государственной власти Свердловской области посредством принятия областного Закона № 111-ОЗ, не является произвольным и произведено с учетом мнения и интересов населения, с соблюдением принципа демократии в целях более эффективной реализации общих публичных задач, стоящих как перед органами местного самоуправления, так и перед органами государственной власти.

В-четырнадцатых, в ходе разбирательства дела в контексте общеправовых принципов конституционные и уставные суды могут констатировать имеющиеся «нарушения, деформации логико-структурного построения и развития системы права и ее элементов, в том числе нормативных актов»²⁵⁹. Наиболее распространенными среди них выступают антиномии (противоречия), излишнее дублирование, пробелы, нерациональное расположение правовых норм, несовершенство юридических конструкций²⁶⁰.

В частности, в постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 14 ноября 2013 г.²⁶¹ в контексте принципа правовой определенности констатируется, что нормативное содержание абз. 5 п. 10 Положения о природном парке «Валаамский архипелаг» имеет неопределенность, в частности не ясны предмет согласования, порядок обращения за согласованием, круг субъектов согласования, наименование и сфера их полномочий; суд также указал на неточность терминов и формулировок, приводящую к рассогласованности правовых норм в системе действующего правового регулирования.

В-пятнадцатых, в контексте общеправовых принципов конституционные и уставные суды участвуют в выявлении сущности юридических явлений, т. е. «их специфики, места и функций в соответствии с присущей им социальной природой»²⁶².

В частности, в судебной практике конституционных и уставных судов сформулированы многочисленные правовые позиции дополнительного содержания о внутренней природе и признаках парламентского регламента²⁶³.

Например, в постановлении Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 1 апреля 2010 г. № 3-П²⁶⁴ в контексте принципов правового государства, верховенства права и правовой определенности отмечается, что парламентский регламент как нормативный правовой акт, регламентирующий порядок функционирования законодательного органа государственной власти, нормы которого обладают общим характером, подлежит многократному применению, является общеобязательным для всех субъектов публично-правовых отношений.

На общеобязательное и неукоснительное исполнение регламента законодательного органа государственной власти обращает внимание и Конституционный Суд Республики Карелия в своем постановлении от 25 марта 2011 г²⁶⁵.

В постановлении Уставного суда Калининградской области от 14 июля 2016 г. № 3-П²⁶⁶ применительно к регламенту Калининградской областной Думы сформулирована правовая позиция, согласно которой регламент есть внутренний нормативный правовой акт областной Думы, который регулирует отношения организационного и процедурного характера, распространяет действие исключительно на деятельность Калининградской областной Думы и нормы которого адресованы областной Думе, ее органам (постоянным комиссиям), депутатам и работникам аппарата областной Думы в целях организации рассмотрения областной Думой вопросов, отнесенных действующим законодательством к ее компетенции.

В-шестнадцатых, при разрешении подведомственных дел конституционные и уставные суды в контексте общеправовых принципов корректируют отдельные виды юридической практики.

Так, при проверке конституционности нормативных правовых актов субъектов РФ, составляющих региональное наградное законодательство, конституционные (уставные) суды оказывают корректирующее воздействие на содержание наградного дела в субъектах РФ как разновидность исполнительно-распорядительной практики.

В этой связи Конституционный Суд Республики Коми в постановлении от 6 апреля 2011 г.²⁶⁷ констатировал, что в Республике Коми на основе обжалуемой законодательной нормы, предусматривающей возникновение у неработающих пенсионеров права на ежемесячную денежную выплату за особые заслуги перед Республикой Коми только при условии их награждения государственными наградами в период трудовой и иной общественно полезной деятельности на территории Республики Коми, сложилась практика отказа органами социальной защиты населения в назначении такой выплаты гражданам, удостоенным государственных наград уже после завершения ими трудовой и иной общественно полезной деятельности в связи с назначением в соответствии с законодательством РФ трудовой пенсии. Подобное правовое регулирование и сложившаяся на ее основе практика, по мнению Конституционного Суда Республики Коми, не соответствовали принципам государственной наградной системы Российской Федерации и государственной наградной системы Республики Коми, а также необоснованно ограничивали гарантированное федеральным и республиканским законодательством право граждан на дополнительное материальное обеспечение по вышеуказанному основанию. Кроме того, Конституционный Суд Республики Коми усмотрел в оспариваемом законоположении умаление отмеченных государственными наградами заслуг и достижений граждан, принижение их значимости, а также нарушение конституционного принципа равенства прав и свобод граждан независимо от их должностного положения и отношения к труду, а также права на достойную жизнь.

Другая разновидность юридической практики, в совершенствовании которой участвуют конституционные и уставные суды, связана с обеспечением прямого действия законодательных актов о нормативных и (или) правовых актах субъектов РФ. Региональные органы конституционной юстиции, с одной стороны, выявляют соответствие актов, подлежащих конституционному нормоконтролю, законодательно установленным критериям нормативных правовых актов, а с другой — констатируют в случае обнаружения их дефектность.

Так, в Постановлении Уставного суда Свердловской области от 13 октября 2005 г.²⁶⁸ отмечается, что при принятии правовых актов и отнесении их к нормативным или ненормативным органы местного самоуправления должны руководствоваться тем, что в соответствии с Законом Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области» нормативно правовой акт — это правовой акт, содержащий нормы права (рассчитанные на многократное применение правила поведения, устанавливающие, изменяющие или прекращающие права, обязанности, ответственность персонально неопределенного круга лиц и [или] предусматривающие утверждение, введение в действие, толкование, приостановление либо признание утратившим силу нормативного правового акта), а ненормативный (индивидуальный) правовой акт представляет собой правовой акт, содержащий индивидуальные предписания, рассчитанные на однократное применение и адресованное конкретному лицу (лицам).

В постановлении Уставного суда Свердловской области от 14 сентября 2010 г.²⁶⁹ выделены требования к содержательной части нормативного правового акта, установленные ч. 2 ст. 20 Закона Свердловской области от 10 марта 1999 г. № 4-ОЗ «О правовых актах в Свердловской области», согласно которой она должна включать положения, разъясняющие цели и мотивы его принятия. Поскольку в оспариваемом нормативном правовом акте не были указаны цели и мотивы его принятия, то Уставной суд пришел к выводу, что правовое регулирование является неопределенным, что в свою очередь создает предпосылки для нарушения принципа равенства и возможность злоупотребления правом.

В-семнадцатых, конституционные и уставные суды обеспечивают единообразие правопонимания и правоприменения общеправовых принципов, обращаясь к судебным юридическим конструкциям общих принципов права, сформулированным Конституционным Судом РФ.

Так, в постановлении Конституционного Суда Республики Северная Осетия — Алания от 28 декабря 2009 г. № 3-П²⁷⁰, в постановлении Конституционного Суда Республики Ингушетия от 6 сентября 2011 г. № 2-П²⁷¹ излагается общепризнанная правовая позиция Конституционного Суда РФ о том, что из принципа юридического равенства вытекает требование, в силу которого однородные по своей юридической природе отношения должны регулироваться одинаковым образом; соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить также различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или схожих ситуациях); любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям Конституции РФ, в соответствии с которыми такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а для достижения этих целей используются соразмерные правовые средства (постановления Конституционного Суда РФ от 3 июня 2004 г. № 11-П, от 15 июня 2006 г. № 6-П, от 14 июля 2011 г. № 16-П).

В постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 25 июня 2004 г.²⁷² принцип правовой определенности применяется в той части судебной юридической конструкции, выработанной Конституционным Судом РФ, согласно которой неопределенность содержания нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотребления властью своими полномочиями, порождает противоречивую правоприменительную практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к произволу, к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона и, как следствие, самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущего ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции РФ (постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2004 г. № 7-П).

Глава 2. РОЛЬ КОНСТИТУЦИОННЫХ И УСТАВНЫХ СУДОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ВЕРХОВЕНСТВА ОБЩЕПРАВОВЫХ ПРИНЦИПОВ И ИХ ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПРАКТИКИ

§ 2.1. Общеправовые принципы и правотворческая практика в субъектах Российской Федерации

Как известно, предметом проверки в региональных органах конституционной юстиции выступают нижестоящие по отношению к конституции (уставу) субъекта РФ акты государственного, договорного и муниципального правотворчества, дифференцированные по органам государственной власти субъекта РФ, органам местного самоуправления, регулирующие общественные отношения вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (для органов государственной власти субъекта РФ) либо по вопросам местного значения (для органов местного самоуправления муниципальных образований в составе субъекта РФ), а также имеющие свою иерархию в соответствии с установлениями конституции (устава) субъекта РФ.

Вместе с тем, как показывает судебная практика конституционных и уставных судов, правовые позиции, выработанные региональными органами конституционной юстиции в отношении формы и содержания актов государственного, договорного и муниципального правотворчества при осуществлении функции конституционного нормоконтроля, затрагивают различные стороны и аспекты правотворческой деятельности в субъектах РФ, включая:

выявление целей и пределов правового регулирования общественных отношений²⁷³;

установление оснований опережающего правотворчества в субъектах РФ и условий его применения²⁷⁴;

определение юридической природы конституции (устава) субъекта РФ²⁷⁵, а также законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ как объектов конституционного судебного контроля²⁷⁶;

правовые возможности субъектов права законодательной инициативы по вопросам изменения и дополнения конституции (устава)²⁷⁷, законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ²⁷⁸;

предметы ведения субъекта РФ в правотворческой (законотворческой) сфере²⁷⁹;

объем правотворческой компетенции органов государственной власти субъекта РФ²⁸⁰, органов местного самоуправления²⁸¹;

подтверждение принадлежности полномочий органам государственной власти субъекта РФ²⁸², органам местного самоуправления²⁸³ в сфере правового регулирования общественных отношений;

отнесение полномочий органов государственной власти субъекта РФ²⁸⁴, органов местного самоуправления²⁸⁵ к числу дискреционных;

процедуры правотворчества, включая порядок принятия, подписания, опубликования и введения в действие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ²⁸⁶ и т. д.

Обращение в ходе конституционного (уставного) судопроизводства к общеправовым принципам, сформулированным конституционно либо обоснованным в результате конституционно-оценочной деятельности Конституционного Суда РФ, конституционных и уставных судов субъектов РФ, позволяет установить следующие направления их правового воздействия на региональное правотворчество:

выявление общеправовых принципов, обеспечивающих конституционность правового регулирования общественных отношений в субъекте РФ;

выявление общеправовых принципов, обеспечивающих конституционность правотворческой деятельности в субъекте РФ;

признание рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ соответствующими (не противоречащими) конституции (уставу) субъекта РФ в контексте общеправовых принципов;

признание рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ не соответствующими (противоречащими) конституции (уставу) субъекта РФ в контексте общеправовых принципов;

признание рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ в определенной части соответствующими (не противоречащими) конституции (уставу) субъекта РФ в контексте общеправовых принципов;

признание рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ в определенной части не соответствующими (противоречащими) конституции (уставу) субъекта РФ в контексте общеправовых принципов;

признание рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ в определенной части соответствующими (не противоречащими), а в определенной части — не соответствующими (противоречащими) конституции (уставу) субъекта РФ в контексте общеправовых принципов;

признание рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ в определенной части соответствующими (не противоречащими) либо не соответствующими (противоречащими) конституции (уставу) субъекта РФ и актам регионального законодательства в контексте общеправовых принципов;

констатация рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ не соответствующими (противоречащими) Конституции РФ и федеральным законам в контексте общеправовых принципов;

констатация рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ соответствующими (не противоречащими) Конституции РФ и федеральным законам в контексте общеправовых принципов;

констатация рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ соответствующими (не противоречащими) актам федерального и регионального законодательства в контексте общеправовых принципов;

констатация рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ не соответствующими (противоречащими) актам федерального и регионального законодательства;

констатация расхождения актов федерального и регионального законодательства при проверке конституционности рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ в контексте общеправовых принципов;

констатация дифференциации правового регулирования общественных отношений органами государственной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления, приводящая к обоснованным различиям в правовом положении субъектов права;

констатация дифференциации правового регулирования общественных отношений органами государственной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления, приводящая к необоснованным различиям в правовом положении субъектов права;

констатация обязанности органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления соблюдать общеправовые принципы в правотворческой деятельности;

признание акта правотворчества входящим либо не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления в контексте общеправовых принципов при рассмотрении дел о соответствии конституции (уставу) субъекта РФ законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ;

признание акта правотворчества входящим либо не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления в контексте общеправовых принципов при рассмотрении дел по спорам о компетенции;

признание акта правотворчества входящим либо не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления в контексте общеправовых принципов при рассмотрении дел о толковании конституции (устава) субъекта РФ;

выявление и констатация степени неопределенности рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ;

констатация пробела в региональном законодательстве в контексте общеправовых принципов;

указание или рекомендация органу государственной власти субъекта РФ, органу местного самоуправления скорректировать правотворческую практику в субъекте РФ в контексте общеправовых принципов;

констатация пробелов в федеральном законодательстве в контексте общеправовых принципов.

Выявление общеправовых принципов, обеспечивающих конституционность правового регулирования общественных отношений в субъекте РФ. Как известно, предметом проверки в конституционных (уставных) судах преимущественно выступают местные законы и подзаконные нормативные правовые акты. Вместе с тем в правовых позициях конституционных и уставных судов при необходимости формулируются требования, обеспечивающие конституционность не только отдельных правовых средств (нормы, акты), но и типов (видов) «нормативно-организационного воздействия на определенные общественные отношения в целях их упорядочения, охраны и развития»²⁸⁷.

В частности, согласно постановлению Конституционного Суда Республики Татарстан от 12 октября 2005 г. № 17-П²⁸⁸, при осуществлении правового регулирования в сфере социального обеспечения Кабинет министров Республики Татарстан должен исходить из конституционных положений, закрепляющих, что Республика Татарстан является демократическим правовым государством (ч. 1 ст. 1), в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность Республики Татарстан (ст. 2); права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими (ч. 2 ст. 27); в Республике Татарстан не должны издаваться законы и иные нормативные правовые акты, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 58) и др.

Согласно постановлению Конституционного Суда Республики Карелия от 2 декабря 2014 г.²⁸⁹, нормативное правовое регулирование, осуществляемое Правительством Республики Карелия в сфере предоставления гражданам такой меры социальной поддержки, как бесплатное протезирование и ремонт зубных протезов, должно основываться на принципах верховенства права, справедливости и равенства, предполагающих введение эффективного организационно-правового механизма ее предоставления.

Кроме того, принципы равенства и справедливости, по мнению Конституционного Суда Республики Карелия, также требуют формальной определенности правового регулирования, т. е. ясного, точного и недвусмысленного урегулирования порядка взаимодействия таких субъектов публичных правоотношений, как гражданин и государство. И этот порядок должен определять конкретный перечень сменяющих друг друга юридически значимых, достаточных для достижения конечного конкретного результата действий сторон, позволяющих соотносить заинтересованным сторонам свое поведение с нормативно установленными правилами, а также предвидеть юридические последствия своих действий.

Поскольку оспариваемые правовые нормы не позволяют точно, ясно и недвусмысленно определить уполномоченный государственный орган, принимающий властное решение о предоставлении гражданину меры социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов, процедурно-правовой механизм реализации и защиты соответствующего права, а также сроки осуществления процедурных действий, то Конституционный Суд Республики Карелия квалифицировал такое правовое регулирование как неопределенное. Одновременно Конституционный Суд Республики Карелия установил дополнительные критерии принципа формальной неопределенности правового регулирования: достаточное и последовательное правовое регулирование.

Выявление общеправовых принципов, обеспечивающих конституционность правотворческой деятельности в субъекте РФ. Рассмотрение правового регулирования в качестве «целенаправленной, результативной, нормативно-организационной деятельности с помощью специфических юридических средств и способов»²⁹⁰ предопределяет появление соответствующих правовых позиций и судебной практики конституционных (уставных) судов.

Так, в постановлении Конституционного Суда Республики Ингушетия от 19 марта 2015 г. № 10-П²⁹¹ по итогам рассмотрения оспариваемых нормативных предписаний в контексте принципов демократического правового государства, самостоятельности местного самоуправления приводится действующая правовая позиция Конституционного Суда Республики Ингушетия, изложенная в постановлении от 17 декабря 2014 г. № 8-П, согласно которой органы законодательной и исполнительной власти Республики Ингушетия обязаны осуществлять свою правотворческую деятельность таким образом, чтобы принимаемые ими нормативные правовые акты с достаточной степенью определенности и недвусмысленно устанавливали порядок реализации участниками соответствующих правоотношений своих прав и обязанностей, не содержали правовых норм, имеющих неоднозначное толкование либо допускающих возможность принятия правоприменительными органами произвольных решений, поскольку иное означало бы недопустимое в правовом государстве умаление конституционных прав граждан.

Сформулированную правовую позицию Конституционный Суд Республики Ингушетия распространил и на правотворческую деятельность органов местного самоуправления в постановлении от 29 декабря 2014 г. № 9-П²⁹², обосновав ее расширительное применение тем, что из принципов верховенства права и равенства перед законом и судом, установленных ст. 7 и 18 Конституции Республики Ингушетия, вытекает обращенное к органам государственной власти и органам местного самоуправления муниципального образования Республики Ингушетия требование формальной определенности, ясности, точности и непротиворечивости издаваемых ими нормативных правовых актов.

В судебной практике Уставного суда Свердловской области принципы законности в деятельности органов местного самоуправления и принимаемых ими нормативных правовых актов²⁹³, а также гласности в деятельности органов местного самоуправления и принимаемых ими нормативных правовых актов²⁹⁴ относятся к общим принципам местного самоуправления, определяющим в том числе муниципальный правотворческий процесс.

В частности, установленное Уставным судом Свердловской области применение муниципального правового акта, затрагивающего права и свободы человека и гражданина, без надлежащего официального опубликования (обнародования) является основанием для их признания не соответствующими Уставу Свердловской области в связи с нарушением указанных принципов²⁹⁵.

Признание рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ соответствующими (не противоречащими) конституции (уставу) субъекта РФ в контексте общеправовых принципов. Рассматривая вопрос о конституционности оспариваемой правовой нормы (акта) субъекта РФ в контексте общеправовых принципов, закрепленных в конституции (уставе), конституционные и уставные суды констатируют их соответствие «наиболее общим нормам, которые действуют во всей сфере правового регулирования и распространяются на всех субъектов»²⁹⁶.

Так, в постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 16 апреля 2010 г.²⁹⁷ правовое предписание ст. 1 Закона Республики Карелия от 17 декабря 2004 г. № 827-ЗРК «О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия», содержащееся в словах «проживающих на территории Республики Карелия» в отношении граждан, имеющих звание «Ветеран труда Республики Карелия», было признано соответствующим Конституции Республики Карелия.

При этом Конституционный Суд Республики Карелия сформулировал убеждающий вывод, что обязательное условие предоставления мер социальной поддержки ветеранам труда Республики Карелия в виде проживания на территории Республики Карелия не посягает на конституционный принцип равенства, не ставит ветеранов труда Республики Карелия в неравное положение в зависимости от места их жительства и не ограничивает свободу передвижения граждан, а потому оспариваемое правовое предписание не нарушает юридический (формальный) принцип равенства всех перед законом и соответствует Конституции Республики Карелия, ее ст. 2 (ч. 2), 4 (ч. 1 и 2), 16 (ч. 1 и 2), 19 (ч. 2).

Признав в постановлении от 12 января 2017 г. № 14-П²⁹⁸ оспариваемые нормативные правовые предписания предметом рассмотрения постольку, поскольку они не устанавливали условия определения заработной платы при совмещении профессий (должностей) и тем самым допускали возможность ее начисления за выполнение дополнительной работы при совмещении профессий (должностей) в размере ниже соответствующей пропорциональной доли минимального размера оплаты труда, Конституционный Суд Республики Ингушетия обратился к собственной правовой позиции, изложенной в постановлении от 19 декабря 2016 г. № 13-П, согласно которой принцип правовой определенности не исключает применение в нормативных актах норм бланкетного характера, требующих для своей реализации обращения к нормативным предписаниям иных правовых актов.

Отметив, что оспариваемые нормы подлежат применению в системной связи с нормами трудового законодательства, Конституционный Суд Республики Ингушетия пришел к обоснованному выводу, что Положение об отраслевой системе оплаты труда работников государственных учреждений здравоохранения с учетом норм трудового законодательства содержит правовое регулирование, которое достаточно для осуществления надлежащего расчета и начисления заработной платы при выполнении работы на условиях совмещения профессий (должностей) и не может рассматриваться как недопустимое отступление от принципа правовой определенности.

В постановлении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 20 марта 2018 г. № 36-П²⁹⁹ отмечалось, что суд не может признать Закон Республики Башкортостан от 7 декабря 2012 г. № 617-з «О Реестре должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан» и Указ Президента Республики Башкортостан от 20 декабря 2006 г. № УП-615 «О Реестре должностей государственной гражданской службы Республики Башкортостан» неконституционными, поскольку содержащиеся в них положения в части невключения в реестры должности нотариуса, работающего в государственной нотариальной конторе, не противоречат Конституции Республики Башкортостан, не нарушают конституционные права и свободы человека и гражданина, а также провозглашенный ею конституционный принцип равенства.

Признание рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ не соответствующими (противоречащими) конституции (уставу) субъекта РФ в контексте общеправовых принципов. Как показывает судебная практика конституционных и уставных судов, нарушение «основных исходных положений, юридически закрепляющих объективные закономерности общественной жизни»³⁰⁰ нормами регионального законодательства, приводит к их признанию неконституционными.

Так, в судебной практике Конституционного Суда Карелии оспариваемые правовые нормы (их элементы) признавались не соответствующими (противоречащими) Конституции Республики Карелия в контексте принципов:

равенства и справедливости³⁰¹;

верховенства права и юридического равенства³⁰²;

верховенства права и правовой определенности³⁰³;

справедливости, соразмерности и юридического равенства³⁰⁴;

правовой определенности, равенства, справедливости и соразмерности³⁰⁵.

Признание рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ в определенной части соответствующими (не противоречащими) конституции (уставу) субъекта РФ в контексте общеправовых принципов. В частности, в постановлении Конституционного Суда Республики Коми от 29 декабря 2011 г.³⁰⁶ констатировалось, что установление оспариваемой законодательной нормой такого условия назначения ежемесячной денежной выплаты, как наличие у являющихся получателями трудовой пенсии по старости и удостоенных государственных наград граждан общего трудового стажа (учитываемого в календарном исчислении) не менее 35 лет для мужчин и 30 лет — для женщин, в том числе общего трудового стажа в Республике Коми 25 лет для мужчин и 20 лет — для женщин, не может расцениваться как нарушение конституционного принципа равенства прав и свобод граждан независимо от их должностного положения и отношения к труду, равно как и умаление прав указанной категории граждан (неработающие, являющиеся получателями трудовой пенсии по старости и награжденные государственными наградами) на достойную жизнь. Соответственно, при указанных обстоятельствах оспариваемая норма, изложенная в ч. 1 ст. 1 Закона Республике Коми от 18 ноября 2008 г. № 112-РЗ «О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги перед Республикой Коми отдельным категориям граждан», в той мере, в какой она предусматривала наличие у являющихся получателями трудовой пенсии по старости и удостоенных государственных наград СССР, государственных наград РФ, государственных наград Республики Коми мужчин общего трудового стажа (учитываемого в календарном исчислении) не менее 35 лет, в том числе общего трудового стажа в Республике Коми не менее 25 лет, была признана соответствующей Конституции Республики Коми, ее ст. 4, 10, 11, 17 и 18.

В постановлении Конституционного Суда Республики Коми от 19 декабря 2011 г.³⁰⁷ судебная юридическая конструкция «в той мере, в какой» была использована при изложении предмета рассмотрения по делу. Как следует из текста названного постановления, предметом рассмотрения по делу выступала ст. 2 Закона Республики Коми от 30 апреля 2008 г. № 24-РЗ «О пенсионном обеспечении депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе» в той мере, в какой она не предусматривает зачет военной службы по призыву в стаж муниципальной службы для назначения пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности.

Отметив в мотивировочной части постановления от 13 декабря 2011 г., что решение законодателя не включать периоды прохождения военной службы в стаж, засчитываемый для назначения пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные муниципальные должности, не может расцениваться как ограничение конституционных прав и свобод лиц, проходивших военную службу, а также как нарушение требований, вытекающих из конституционного принципа равенства, поскольку при установлении дополнительного пенсионного обеспечения отдельных категорий граждан законодатель вправе устанавливать особые правила исчисления специального стажа, Конституционный Суд Республики Коми уже в резолютивной части названного постановления признал оспариваемую законодательную норму как не предусматривающую зачет в стаж для получения пенсии за выслугу лет периодов военной службы, соответствующей Конституции Республики Коми.

Признание рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ в определенной части не соответствующими (противоречащими) конституции (уставу) субъекта РФ в контексте общеправовых принципов. Так, в постановлении Конституционного Суда Республики Коми от 3 сентября 2010 г.³⁰⁸, где использовалась идентичная по смыслу судебная юридическая конструкция «в той части, в которой», предметом рассмотрения суда выступали положения пп. 3, 4, 7, 8, 17 Порядка предоставления гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, относящимся к категориям, установленным ст. 14, 15, 17–19 и 21 Федерального закона «О ветеранах», единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения, утвержденного подп. 2 п. 1 постановления Правительства Республики Коми от 22 марта 2010 г. № 58 «О мерах по реализации Закона Республики Коми “О форме и порядке предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем отдельных категорий граждан”» в той части, в которой ими устанавливалось, что учет граждан, имеющих право на получение соответствующих выплат, осуществляется органами местного самоуправления, которым государственные полномочия в этой части не передавались. Кроме того, предметом рассмотрения суда также объявлялись те положения названного порядка, в соответствии с которыми гражданин лишался права обращения с заявлением о выплате субсидии непосредственно в государственный орган.

Обосновав, что положения пп. 7 и 8 указанного порядка вступили в противоречие с общеправовыми принципами справедливости и юридического равенства всех перед законом, закрепленными в ст. 17 Конституции Республики Коми, Конституционный Суд Республики Коми признал их не соответствующими ст. 4, 11, 18, 34, 40 (ч. 1), 65 Конституции Республики Коми в той мере, в какой они лишали граждан, признанных в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий, права обращаться с заявлениями о выплате субсидий непосредственно в Агентство Республики Коми по социальному развитию как орган Правительства Республики Коми.

В Постановлении Конституционного Суда Республики Коми от 30 сентября 2011 г.³⁰⁹ в контексте принципа признания человека, его прав и свобод высшей ценностью сформулирован правовой вывод, что Приложение 2 к Положению о порядке и об условиях присвоения звания «Ветеран труда», утвержденному постановлением Правительства Республики Коми от 19 декабря 2007 г. № 302 «Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания “Ветеран труда” на территории Республики Коми» в той мере, в какой оно устанавливает исчерпывающий и, по сути, закрытый перечень ведомственных знаков отличия в труде, дающих право на присвоение звания «Ветеран труда», нарушает конституционный принцип равенства и свобод граждан независимо от их должностного положения, социального статуса и других обстоятельств, умаляет право граждан на достойную жизнь и свободное развитие и поэтому не может быть признано соответствующим Конституции Республики Коми, ее ст. 4, 11 и 17.

Признание рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ в определенной части соответствующими (не противоречащими), а в определенной части — не соответствующими (противоречащими) конституции (уставу) субъекта РФ в контексте общеправовых принципов. Так, в постановлении Конституционного Суда Республики Коми от 23 мая 2012 г.³¹⁰ конституционность оспариваемых положений, выраженных в словах «и не имеющие права на меры социальной поддержки по другим основаниям», рассматривалась в контексте принципов признания человека, его прав и свобод высшей ценностью, равенства прав и свобод человека и гражданина, запрещающего любые формы дискриминации граждан и т. д.

Исследовав оспариваемые положения Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 г. № 55-РЗ «О социальной поддержке населения в Республике Коми» в части, предусматривающей конкретные виды социальной поддержки ветеранов труда Республики Коми в виде оплаты в размере 50 % за жилое помещение и коммунальные услуги в пределах установленных социальной нормой площади жилого помещения и нормативов потребления указанных услуг, Конституционный Суд Республики Коми пришел к выводу, что сами по себе законодательные нормы не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан, поскольку направлены на создание благоприятных условий для обеспечения социальной защищенности данной категории граждан.

Вместе с тем решение республиканского законодателя применять оспариваемые положения в отношении граждан пожилого возраста, получающих трудовые пенсии по старости либо пенсии за выслугу лет, имеющих определенный стаж трудовой деятельности, только лишь в случаях, если они не имеют права на меры социальной поддержки по другим основаниям, Конституционный Суд Республики Карелия оценил как искажение конституционно-правового смысла целей Закона от 12 ноября 2004 г. № 55-РЗ «О социальной поддержке населения в Республике Коми», принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, принципа выбора, присущего федеральному законодательству.

В итоге положения абз. 1 ч. 1 ст. 12 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 г. № 55-РЗ «О социальной поддержке населения в Республике Коми», выраженные в словах «и не имеющие права на меры социальной поддержки по другим основаниям», были признаны:

а) не противоречащими Конституции Республики Коми в той мере, в какой содержащееся в нем регулирование было направлено на обеспечение социальной защищенности граждан пожилого возраста (мужчины старше 60 лет, женщины старше 55 лет), получающих трудовые пенсии по старости либо пенсии за выслугу лет в соответствии с федеральным законодательством, имеющих стаж трудовой деятельности (учитываемый в календарном исчислении) не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин и не имеющих права на меры социальной поддержки по другим основаниям;

б) не соответствующими ст. 17, 18, 65 Конституции Республики Коми в той мере, в какой содержащееся в нем регулирование (по смыслу, придаваемому ему сложившейся правоприменительной практикой) лишало граждан пожилого возраста (мужчин старше 60 лет, женщин старше 55 лет), получающих трудовые пенсии по старости либо пенсии за выслугу лет в соответствии с федеральным законодательством, имеющих стаж трудовой деятельности (учитываемый в календарном исчислении) не менее 40 лет для мужчин и 35 лет — для женщин, однако имеющих право на меры социальной поддержки по другим основаниям, права выбора между такими мерами и мерами, предусмотренными ст. 12 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 г. № 55-РЗ «О социальной поддержке населения в Республике Коми».

Признание рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ в определенной части соответствующими (не противоречащими) либо не соответствующими (противоречащими) конституции (уставу) субъекта РФ и актам регионального законодательства в контексте общеправовых принципов. В судебной практике конституционных и уставных судов складывается категория дел, в которых оспариваемые правовые нормы (акты) субъекта РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, рассматриваются в контексте соблюдения конституционного (уставного) установления об их официальном опубликовании для всеобщего сведения в полном объеме.

В таких правовых обстоятельствах конституционные и уставные суды либо признают оспариваемые нормы соответствующими (не соответствующими) федеральному и региональному законодательству, как, например, в постановлении Уставного суда Свердловской области от 13 мая 2003 г.³¹¹, либо выявляют их системные взаимосвязи с отдельным законодательным актом, регулирующим порядок опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина.

Так, в постановлении Конституционного Суда Республики Татарстан от 27 декабря 2016 г. № 71-П³¹², где предметом рассмотрения в контексте принципа правовой определенности выступали правовые положения абз. 2 п. 5.4.2, взаимосвязанных пп. 5.2.2 и 5.2.3, а также п. 5.3.1 Порядка предоставления социальных услуг поставщиками социальных услуг в стационарной форме социального обслуживания в Республике Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета министров Республики Татарстан от 31 декабря 2014 г. № 1100, констатировалось, что датой его официального опубликования считается 16 марта 2015 года.

Вместе с тем Конституционный Суд Республики Татарстан в контексте принципа законности обратил внимание на то, что ст. 6 Закона Республики Татарстан от 31 октября 2002 г. № 21-ЗРТ «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина» (в ред. от 25 декабря 2014 г., действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) определяется вступление в силу нормативных правовых актов Республики Татарстан по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина через 10 дней после их официального опубликования, если самими актами не установлен иной, более поздний, срок вступления в силу.

Соответственно, как установил Конституционный Суд Республики Татарстан, оспариваемое постановление Кабинета министров Республики Татарстан должно было вступить в силу не ранее 26 марта 2015 года, однако п. 5 названного постановления Кабинета министров Республики Татарстан от 31 декабря 2014 г. № 1100 предусматривалось его вступление в действие с 1 января 2015 года.

Установив срок вступления в силу оспариваемого постановления ранее даты его официального опубликования, Кабинет министров Республики Татарстан, по мнению Конституционного Суда Республики Татарстан, нарушил законодательно установленный порядок вступления в юридическую силу нормативного правового акта по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина.

Исходя из того факта, что признание рассматриваемого постановления Кабинета министров Республики Татарстан не соответствующим Конституции Республики Татарстан по порядку вступления его в силу давало бы возможность поставить под сомнение законность социальных услуг, предоставленных гражданам в период с 1 января по 26 марта 2015 года, Конституционный Суд Республики Татарстан в контексте принципов законности и конституционной законности воздержался от признания постановления Кабинета министров Республики Татарстан от 31 декабря 2014 г. № 1100 «О Порядке предоставления социальных услуг поставщиками социальных услуг в стационарной форме социального обслуживания в Республике Татарстан» не соответствующим Конституции Республики Татарстан по порядку вступления в силу.

Вместе с тем Конституционный Суд Республики Татарстан особо подчеркнул, что соблюдение законодательно установленного требования к порядку вступления в силу нормативных правовых актов по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе издаваемых Кабинетом министров Республики Татарстан, является обязательным для всех органов государственной власти Республики Татарстан, а нарушение данного требования — недопустимым.

Констатация рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ не соответствующими (противоречащими) Конституции РФ и федеральным законам в контексте общеправовых принципов. Данный аспект в деятельности конституционных (уставных) судов связан с тем, что, с одной стороны, они принимают решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным или иным толкованием, а также исходя из его места в системе нормативных правовых актов, а с другой — участвуют наряду с другими органами государственной власти субъектов РФ в обеспечении соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов иных субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам согласно п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.

При этом конституционные и уставные суды, как правило, указывают на то, что принципами деятельности органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления являются верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, а также разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ³¹³.

Акты конституционного правотворчества РФ и судебно-конституционная практика, сформированная на исходных началах права, во многом подтверждают научные выводы о том, что в деятельности конституционных и уставных судов наряду с функцией приведения регионального законодательства в соответствие с конституцией (уставом) субъекта РФ разворачивается еще одна, скрытая, функция по приведению всего регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ³¹⁴ и федеральными законами.

Так, в постановлении Уставного суда Калининградской области от 11 ноября 2004 г. № 3-П³¹⁵, исходя из приоритета Земельного кодекса РФ как федерального закона, имеющего верховенство в системе правового регулирования земельных отношений на территории Калининградской области, суд указал на то, что оспариваемые положения по сравнению с нормами Земельного кодекса РФ значительно усложняют процедуру приобретения и перехода прав на земельные участки, на которых расположены здания, строения и сооружения, а также ухудшают положение заявителей — граждан и юридических лиц, возлагая на них обязанности, не предусмотренные законодательством РФ. Кроме того, Уставной суд Калининградской области констатировал отсутствие в оспариваемых положениях четко определенных сроков совершения уполномоченными органами местного самоуправления действий, предусмотренных п. 7 ст. 36 Земельного кодекса РФ, что допускает двусмысленность в их применении на практике.

В итоге Уставной суд Калининградской области пришел к выводу, что взаимосвязанные положения подп. 2.3.1, 2.3.2, 2.3.3 и 2.3.4 п. 2.3 Порядка приобретения и перехода прав на земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения, не отвечают требованию определенности правовой нормы и создают условия для нарушения прав граждан и юридических лиц.

В постановлении Уставного суда Калининградской области от 22 декабря 2006 г. № 5-П³¹⁶ в контексте принципа равенства всех перед законом и судом, установленного ст. 19 Конституции РФ, отмечается, что ни Земельный кодекс РФ, ни Жилищный и Гражданский кодексы РФ не содержат положений, устанавливающих объективные характеристики, которые подразделяли бы собственников жилых помещений и арендаторов земельных участков на категории в зависимости от способа приобретения права собственности на жилое помещение. Соответственно, органы местного самоуправления, определяя размер арендной платы за земли, находящиеся в собственности муниципального образования, не имели права произвольно устанавливать не предусмотренные федеральным законодательством обязанности и обременения, ограничивающие конституционные права и свободы арендаторов земельных участков, являющихся собственниками квартир в многоквартирных жилых домах, расположенных на арендуемых ими земельных участках.

По мнению Уставного суда Калининградской области, коэффициент по целевому использованию земельных участков при эксплуатации частных квартир в многоквартирных жилых домах не может быть дифференцируемым по способу приобретения частной квартиры (в порядке приватизации, по договору купли-продажи, иным способом) и должен быть единым в пределах одной экономико-планировочной зоны. Поэтому дифференциация субъектов права аренды по основаниям приобретения права собственности на квартиры, жилые дома и хозяйственные постройки противоречит Конституции РФ, федеральному законодательству и не соответствует Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

В судебной практике Уставного суда Калининградской области в контексте принципа законности сложилась (и продолжает развиваться) особая разновидность дел, при рассмотрении которых суд признает оспариваемые нормы (акты) Калининградской области не соответствующими не только Уставу (Основному Закону) Калининградской области, но и отдельным статьям Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», включая ч. 2 ст. 37³¹⁷, п. 2 ч. 4 ст. 36³¹⁸, ч. 4 ст. 44³¹⁹ и другим положениям названного закона.

При этом Уставной суд Калининградской области, как правило, формулирует убеждающие правовые позиции, основанные на конституционных и уставных нормах.

Так, в постановлении Уставного суда Калининградской области от 25 мая 2007 г. № 1-П³²⁰ в контексте принципов законности и самостоятельности местного самоуправления констатировалось, что при установлении границ муниципальных образований и наделении их соответствующим статусом региональному законодателю необходимо руководствоваться не только требованиями Федерального закона № 131-ФЗ, регулирующими территориальные основы местного самоуправления, но и исходить из определенной общепризнанными нормами международного права и Конституцией РФ сущности местного самоуправления и необходимости обеспечения решения вопросов местного значения органами власти, наиболее близкими к гражданам.

Констатация рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ соответствующими (не противоречащими) Конституции РФ и федеральным законам в контексте общеправовых принципов. Судебная практика конституционных и уставных судов свидетельствует о прямо противоположных подходах к вопросу об установлении связей согласования (рассогласования) с нормативными правовыми актами РФ, прежде всего с Конституцией РФ и федеральными законами.

Так, в постановлении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 14 декабря 2000 г. № 15-П³²¹ содержится правовая позиция суда о том, что при осуществлении конституционного судопроизводства Конституционный Суд Республики Башкортостан не вправе определять соответствие законов Республики Башкортостан федеральным законам, изданным по предметам ведения и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан. Однако в постановлении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 21 мая 2008 г. № 29-П³²² оспариваемый абз. 1 п. 2 Положения о порядке предоставления инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг был, к примеру, исследован в системной взаимосвязи с Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», устанавливающим право субъектов РФ по предоставлению инвалидам дополнительных мер социальной поддержки за счет средств региональных бюджетов (п. 6 ст. 5 федерального закона).

Констатировав, что Правительство Республики Башкортостан расширило установленный федеральным законодательством круг лиц, на которых распространяется мера социальной поддержки в виде 50 %-ной скидки по оплате технического обслуживания принадлежащего им жилья (но в пределах социальной нормы площади жилья), за счет включения в него инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, проживающих в приватизированных жилых помещениях и домах жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, Конституционный Суд Республики Башкортостан заключил, что данное обстоятельство не может квалифицироваться как противоречие федеральному законодательству и как нарушение конституционного принципа равенства прав граждан (ч. 2 ст. 19 Конституции Республики Башкортостан). Конституционный Суд Республики Башкортостан в контексте принципа соразмерности также отметил, что республиканское Правительство при определении размеров мер социальной поддержки инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, проживающих в жилых помещениях, относящихся к частному жилищному фонду, исходило из финансовых возможностей Республики Башкортостан на текущий период, что не исключает возможности повышения уровня социальной поддержки данной категории граждан в последующем.

В постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 2 июня 2006 г.³²³ аргументируются выводы суда о том, что отсылочные положения к федеральному законодательству ст. 8 Закона Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия» относительно требований к кандидату на должность судьи Конституционного Суда Республики Карелия, касающихся стажа работы по юридической профессии и возраста, не нарушают конституционных принципов, на которых базируется статус судей в Российской Федерации, согласуются с предписаниями Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» и не противоречат Конституции Республики Карелия.

Констатация рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ соответствующими (не противоречащими) актам федерального и регионального законодательства в контексте общеправовых принципов. Так, в постановлении Конституционного Суда Республики Татарстан от 21 октября 2016 г. № 70-П³²⁴ отмечается, что принимая оспариваемые правовые акты, руководитель Исполнительного комитета муниципального образования города Казани и Исполнительный комитет муниципального образования города Казани правомерно реализовали полномочия, принадлежащие им в силу федерального и республиканского законодательства, а также основанные на взаимосвязанных положениях ст. 116 (ч. 1) и 118 (ч. 1) Конституции Республики Татарстан, согласно которым органы местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законом и под свою ответственность управляют муниципальной собственностью. К числу таких актов федерального и республиканского значения Конституционный Суд Республики Татарстан отнес Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», а также Закон Республики Татарстан от 28 июля 2004 г. № 45-ЗРТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан».

В постановлении Конституционного Суда Республики Северная Осетия — Алания от 14 мая 2014 г. № 1-П³²⁵ констатируется, что главой Моздокского района и руководителем Управления Федеральной службы судебных приставов России по Республике Северная Осетия — Алания были согласованы и определены в установленном законом порядке места для исполнения административного наказания в виде обязательных работ, при этом в полной мере были соблюдены требования федерального и республиканского законодательства в области регулирования деятельности и полномочий органов местного самоуправления, а также федерального закона, касающегося административной ответственности и назначения наказания.

Соответственно, при издании оспариваемого муниципального правового акта орган местного самоуправления в лице главы администрации Моздокского района, по мнению Конституционного Суда Республики Северная Осетия — Алания, не вышел за рамки полномочий, предусмотренных законодательством РФ и законодательством Республики Северная Осетия — Алания, и не нарушил ч. 1 ст. 63 Конституции Республики Северная Осетия — Алания, закрепляющей требование к муниципальным правовым актам не противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями РФ.

В постановлении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 21 сентября 2016 г. № 33-П³²⁶, где предметом рассмотрения выступал размер денежного штрафа, установленный за нарушение требований ст. 13.16 Кодекса Республики Башкортостан об административных правонарушениях, содержится вывод суда, что предусмотренный республиканским законодательством запрет на осуществление, организацию уличной торговли или оказания бытовых услуг в неустановленных местах, как и введение мер административной ответственности за нарушение этого запрета, нельзя трактовать как нарушающие требования действующего законодательства о торговле и законодательства, закрепляющего полномочия органов государственной власти Республики Башкортостан. При этом Конституционный Суд Республики Башкортостан среди соответствующих актов действующего законодательства отметил Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей», Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации», Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», а также Закон Республики Башкортостан от 14 июля 2010 г. № 296-з «О регулировании торговой деятельности в Республике Башкортостан» и Закон Республики Башкортостан от 18 июля 2011 г. № 431-з “Об охране общественного порядка в Республике Башкортостан”».

В отношении размера денежного штрафа как меры административной ответственности, налагаемой в соответствии со ст. 13.16 Кодекса Республики Башкортостан об административных правонарушениях за осуществление, организацию уличной торговли или оказание услуг на территории общего пользования в неустановленных для этих целей местах, Конституционный Суд Республики Башкортостан в контексте принципов правовой определенности и соразмерности указал, что он не выходит за рамки пределов возможных штрафных санкций, предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях РФ.

Констатация рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ не соответствующими (противоречащими) актам федерального и регионального законодательства. Для обеспечения верховенства принципов законности и конституционной законности в правотворческой деятельности органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления законодательство о конституционном (уставном) правосудии не запрещает органам конституционной юстиции обращаться к исследованию вопроса о соотношении оспариваемой нормы с иными взаимосвязанными нормами, содержащимися в актах федерального и регионального законодательства.

В этой связи конституционные и уставные суды даже формулируют собственные правовые позиции, как, например, Конституционный Суд Республики Карелия, который в своем постановлении от 30 апреля 2004 г.³²⁷ отметил, что Конституционный Суд оценивает оспариваемое нормативное предписание на соответствие Конституции Республики Карелия исходя из его места в системе федеральных и республиканских законодательных актов, регулирующих эти правовые отношения, а также из его буквального смысла и сложившейся правоприменительной практики.

Что касается практики, то, к примеру, в постановлении Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 30 декабря 2015 г. № 1-П/2015³²⁸ были установлены системные связи оспариваемой нормы с ч. 5.1 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также ст. 5 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 18 сентября 1997 г. № 34-РЗ «О государственном пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности, должности государственной службы Кабардино-Балкарской Республики», ст. 31 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 10 июня 1998 г. № 8-РЗ «О муниципальной службе в Кабардино-Балкарской Республике», ст. 9 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 1 декабря 2009 г. № 61-РЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члены выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления Кабардино-Балкарской Республики». В отношении республиканских законов Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики отметил, что примененная в деле заявителя норма, содержащаяся в абз. 2 п. 7 Положения о пенсионном обеспечении лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы в Майском муниципальном районе Кабардино-Балкарской Республики, утвержденного решением Совета местного самоуправления Майского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики от 26 февраля 2013 г. № 115, находится в неразрывном единстве с республиканскими законами и другими правовыми актами, регулирующими отношения в сфере пенсионного обеспечения как муниципальных служащих, так и лиц, замещавших выборные муниципальные должности.

Системные связи оспариваемых правовых норм с иными актами федерального и регионального законодательства, регулирующими схожую группу общественных отношений, могут иметь противоречивый характер.

В частности, при проверке конституционности Положения о порядке организации и осуществления капитального ремонта объектов жилищного хозяйства различных форм собственности в городском округе «Город Уфа Республики Башкортостан», утвержденного решением Совета городского округа «Город Уфа Республики Башкортостан» от 27 апреля 2006 г. № 10/25, и Положения о порядке организации и проведения капитального ремонта многоквартирных домов в городском округе «Город Уфа Республики Башкортостан», утвержденного решением Совета городского округа «Город Уфа Республики Башкортостан» от 26 ноября 2009 г. № 20/5, Конституционный Суд Республики Башкортостан в своем постановлении от 24 марта 2015 г. № 31-П³²⁹ в контексте принципа законности констатировал, что оспариваемое Положение от 2009 г. в момент его принятия и до введения в действие разд. IX Жилищного кодекса РФ и вступления в силу Закона Республики Башкортостан от 28 июня 2013 г. № 694-з «Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Республики Башкортостан» соответствовало требованиям федерального и республиканского законодательства. Однако после введения их в действие, учитывая иерархию нормативных правовых актов РФ и Республики Башкортостан, идеи об адресных титулах выборочного капитального ремонта в многоквартирных домах, по мнению суда, вошли в противоречие с требованиями действующего законодательства.

В постановлении от 10 апреля 2006 г. № 2-П³³⁰ Уставной суд Калининградской области указал на то, что оценка оспариваемых положений по их содержанию должна исходить из взаимосвязанных требований федерального и областного законодательства в части установления денежного содержания муниципальных служащих. Исследовав их взаимосвязи, включая Трудовой кодекс РФ, Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», Закон Калининградской области от 7 марта 1996 г. №43 «Об основах муниципальной службы в Калининградской области», Уставной суд констатировал, что, согласно их требованиям, при установлении должностных окладов муниципальных служащих муниципальной службы в штатном расписании муниципальных должностей администрации Гвардейского района глава Гвардейского района, глава муниципального образования «Гвардейский район» обязан исходить из утвержденной тарифной сетки с указанием в ней минимальных должностных окладов, тарифных коэффициентов, а также тарифных разрядов как величины, отражающей сложность труда и квалификацию работников муниципальной службы.

Однако норма разд. II Положения об оплате труда муниципальных служащих муниципального образования «Гвардейский район», утвержденного постановлением главы муниципального образования «Гвардейский район» от 18 мая 2005 г. № 642, не содержала указания на применение при определении денежных окладов муниципальных служащих тарифной сетки, допуская тем самым возможность их установления штатным расписанием без разработки, утверждения и применения тарифной сетки муниципальной службы муниципального образования «Гвардейский район».

Такое правовое регулирование, по мнению Уставного суда Калининградской области, не отвечало требованию определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающему из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости, а также нарушало требования федерального и областного законодательства.

Констатация расхождения актов федерального и регионального законодательства при проверке конституционности рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ в контексте общеправовых принципов. Из принципов единства правового пространства, законности и конституционной законности вытекает, что подзаконные нормативные акты органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления не должны противоречить актам федерального и регионального законодательства, имеющим общий предмет правового регулирования. Однако и сами акты федерального и регионального законодательства, устанавливающие единый правовой режим для схожих общественных отношений, должны находиться между собой в связях согласования.

В практике конституционных и уставных судов встречаются дела, при разбирательстве которых региональные органы конституционной юстиции обращают внимание на имеющиеся расхождения нижестоящих по иерархии нормативных правовых актов с вышестоящими, взаимосвязанными с оспариваемой правовой нормой.

В частности, в резолютивной части постановления Конституционного Суда Республики Коми от 30 апреля 1999 г.³³¹ признается, что п. 27, абз. 2 п. 40 Положения о порядке исчисления и уплаты в бюджет единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности и Приложение 7 к нему не соответствуют Конституции Республики Коми, в том числе конституционным принципам равенства и соразмерного конституционно значимым целям ограничения прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 и 2 ст. 17, ч. 2 и 3 ст. 18 Конституции Республики Коми) в той мере, в которой положение и приложение допускают ограничения прав граждан для продолжения предпринимательской деятельности путем установления экономически необоснованных показателей без учета фактической способности налогоплательщика к уплате налога, а также в той мере, в которой положение и приложение противоречат Федеральному закону «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» и Налоговому кодексу РФ.

Несмотря на то что Закон Республики Коми от 25 сентября 1996 г. «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности», на основе которого были приняты Положение о порядке начисления и уплаты в бюджет единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности и Приложение 7 к нему, не являлся предметом рассмотрения, Конституционный Суд Республики Коми все же сформулировал ряд правовых выводов, посвященных его соотношению с указанными федеральными законами.

Прежде всего, Конституционный Суд Республики Коми в контексте принципа законности отметил, что законодательный орган Республики Коми отступил от требований ст. 1 Федерального закона «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности», делегировав право определять налоговые льготы органам местного самоуправления, которые могут устанавливать льготы по налогу для отдельных категорий плательщиков в части, подлежащей зачислению в местные бюджеты.

Кроме того, Конституционный Суд Республики Коми в контексте принципов законности и правовой определенности указал на то, что существенные элементы налогообложения содержатся не в законе, как требует ст. 47 Конституции Республики Коми, а в подзаконных нормативных правовых актах, т. е. в названном положении и приложении к нему, что в свою очередь противоречит федеральному законодательству.

Подобная неопределенность норм в законах о налогах, по мнению Конституционного Суда Республики Коми, могла привести к несогласующемуся с принципом правового государства (ст. 1 Конституции Республики Коми), произволу государственных органов и должностных лиц в их отношениях с налогоплательщиками, а также к нарушению принципа равенства граждан перед законом (ст. 17 ч. 1 Конституции Республики Коми).

Констатация дифференциации правового регулирования общественных отношений органами государственной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления, приводящая к обоснованным различиям в правовом положении субъектов права. Как уже отмечалось, принцип недискриминации, выступающий одним из основных аспектов принципа юридического равенства, означает требование недопущения установления различий в правовом статусе субъектов права либо воспрепятствования его фактической реализации в зависимости от принадлежности или непринадлежности лица к определенным группам субъектов права, не признаваемого правомерной дифференциацией, а равно неустановления для лиц, относящихся к определенным группам субъектов права, особых элементов правового статуса, приводящего к невозможности реализации ими своего правового статуса наравне с другими группами субъектов права, имеющих целью или следствием унижение достоинства, присущего каждому³³².

В судебной практике конституционных и уставных судов имеют место итоговые решения, в которых констатируется правомерная дифференциация правового регулирования общественных отношений, приводящая к обоснованным различиям в правовом положении субъектов права и, как следствие, отсутствие нарушения принципа равенства и недискриминации.

При этом конституционные (уставные) суды ориентируются на общеобязательную правовую позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции РФ, в том числе вытекающих из принципа равенства (ч. 1 ст. 19), в силу которого различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им; соблюдение данного принципа, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях)³³³.

Так, в своем постановлении от 23 декабря 2008 г. № 32-П³³⁴ Конституционный суд Республики Татарстан в контексте принципов демократического правового и социального государства, равенства прав и свобод человека и гражданина дал юридическую оценку оспариваемой норме, предусматривающей дифференциацию размеров доплаты к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Республики Татарстан, в зависимости от продолжительности ее замещения: от года до трех лет в размере 55 %; свыше трех лет — 75 % расчетного месячного денежного вознаграждения (денежного содержания) по соответствующей должности; не менее 15 лет либо свыше трех лет и при наличии стажа государственной службы в совокупности не менее 15 лет — 80 % расчетного месячного денежного вознаграждения (денежного содержания) по соответствующей государственной должности Республики Татарстан.

По мнению Конституционного Суда Республики Татарстан, дифференциация размеров доплаты к пенсии в зависимости от продолжительности замещения лицом государственной должности Республики Татарстан соответствовала:

а) правоприменительной практике Комитета по правам человека, осуществляющего контроль за реализацией положений Международного пакта о гражданских и политических правах, который сформулировал в своем решении № 182/1984 позицию о том, что по своему смыслу равенство перед законом и на равную защиту закона без всякой дискриминации, предусмотренное ст. 26 пакта, не означает, что любые различия в обращении являются дискриминационными, в связи с чем дифференциация, основанная на резонных и объективных критериях, не равнозначна запрещенной дискриминации;

б) правоприменительной практике Европейского суда по правам человека, в которой сложилась аналогичная правовая позиция, в соответствии с которой ст. 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, предусматривающая защиту от дискриминации в связи с пользованием правами и свободами, гарантированными конвенцией, считается нарушенной, когда государство обращается различно с лицами, находящимися в аналогичных ситуациях, без объективного и разумного основания (постановление от 6 апреля 2000 г. № 34369/97 по делу «Флименнос [Thlimmenos] против Греции»);

в) правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении от 3 июня 2004 г. № 11-П, согласно которой в сфере пенсионного обеспечения соблюдение принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие различия в пенсионных правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях).

Таким образом, оспариваемые нормы, как констатировал Конституционный Суд Республики Татарстан, не нарушали гарантированных Конституцией Республики Татарстан принципа равенства и права указанных лиц, включая и заявителя, на социальное обеспечение, поскольку установленная ими дифференциация основывалась на учете объективно существующих различий в объемах трудового вклада, общественно значимых заслуг перед Республикой Татарстан, которые оцениваются посредством количественного критерия, каковым в сфере регулирования пенсионного обеспечения является трудовой стаж (продолжительность замещения государственной должности Республики Татарстан).

Кроме того, как подчеркнул Конституционный Суд Республики Татарстан, данная дифференциация не может рассматриваться как дискриминационная также и на том основании, что предусмотренный оспариваемыми положениями порядок определения размеров доплаты к пенсии в равной мере распространяется на всех лиц, относящихся к одной и той же категории по признаку продолжительности замещения ими государственной должности Республики Татарстан.

Констатация дифференциации правового регулирования общественных отношений органами государственной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления, приводящая к необоснованным различиям в правовом положении субъектов права. Принцип правового равенства относится к тем «признаваемым и охраняемым правом, государством началам, исходя из которых осуществляется использование прав и свобод человека и гражданина, исполнение его обязанностей»³³⁵. Аналогичное значение придается и отдельным аспектам принципа юридического равенства, определяющим в том или ином сочетании его смысл и содержание, как то: равенство прав и свобод человека и гражданина³³⁶; равенство (равноправие)³³⁷; равенство перед законом и судом³³⁸; равенство перед законом³³⁹; равенство перед судом³⁴⁰; равенство и недискриминация³⁴¹ либо равенство и запрет дискриминации³⁴²; недискриминация³⁴³ или запрет дискриминации³⁴⁴; равноправие мужчины и женщины³⁴⁵.

Каждый из основных аспектов юридического равенства, имеющих собственное содержание и относительно самостоятельное значение, в совокупности или раздельно влияют на судебную практику Конституционного Суда РФ³⁴⁶, конституционных и уставных судов субъектов РФ при оценке конституционности актов правотворчества различной юридической силы.

Так, применение конституционным (уставным) судом принципа недискриминации, закрепленного конституционно и означающего «запрет ограничения или ущемления прав и свобод, законных интересов личности в зависимости от ее природных или социальных особенностей»³⁴⁷, предопределяет становление особой конституционно-судебной практики в сфере защиты от дискриминации.

Речь идет не только о выявлении конституционным (уставным) судом самого факта неправомерного ограничения законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ прав и свобод человека и гражданина по признакам пола, расы, национальности, языка, вероисповедания, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждения, принадлежности к общественным объединениям, но и по другим обстоятельствам, как, например, в постановлении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 22 июля 1998 г. № 5-П³⁴⁸, где суд констатировал сохранение в республиканском жилищном законодательстве норм, приводящих к дискриминации в жилищных правах граждан по признаку наличия судимости и в зависимости от места жительства.

В постановлении Конституционного Суда Республики Марий Эл от 15 мая 2014 г.³⁴⁹ в контексте принципа недопустимости дискриминации в сфере образования, установленного Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», а также общераспространенной позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, включает запрет вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания, а любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна преследовать конституционно значимые цели, для достижения которых используются лишь соразмерные правовые средства (постановления Конституционного Суда РФ от 15 июня 2006 г. № 6-П, от 15 апреля 2007 г. № 5-П и др.), установлено, что реализация гражданами права на образование поставлена оспариваемой нормой права в зависимость от их регистрации по месту их пребывания или жительства.

Такое правовое регулирование, принятое с нарушением требований федерального законодательства, также нарушает, по мнению Конституционного Суда Республики Марий Эл, конституционный принцип юридического равенства, поскольку приводит к необоснованным различиям в правовом положении граждан, имеющих детей дошкольного возраста и постоянно проживающих на территории города Йошкар-Олы.

Констатация обязанности органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления соблюдать общеправовые принципы в правотворческой деятельности. В субъектах РФ обязанность соблюдать Конституцию РФ, конституцию (устав) субъекта РФ, а следовательно, и общеправовые принципы, воплощенные в их содержании, имеет всеобщий характер, распространяется на все сферы и виды деятельности, включая региональное и муниципальное правотворчество.

В этой связи, к примеру, в постановлении Конституционного Суда Республики Тыва от 28 июня 2010 г. № 1-П³⁵⁰ в контексте принципа правового демократического государства отмечается, что законодательное регулирование всех значимых общественных отношений должно осуществляться с соблюдением конституционных и общеправовых принципов, что является важнейшим фактором упорядоченности, четкости регламентации и подчиненности общественных отношений определенным правилам и требованиям. Кроме того, важнейшим в законотворческой деятельности управомоченных органов по установлению, изменению и отмене законодательных правовых актов и норм является соблюдение конституционного принципа законности, подразумевающего равенство всех перед законом.

В постановлении Уставного суда Свердловской области от 16 апреля 2013 г.³⁵¹ применительно к правовому регулированию общественных отношений по утверждению правил землепользования и застройки городских округов отмечается, что граждане имеют право рассчитывать на соблюдение органами местного самоуправления принципа поддержания доверия к органам публичной власти, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему правовых норм.

Обеспечивая соблюдение общеправовых принципов, закрепленных на конституционном (уставном) уровне, региональные органы конституционной юстиции предусматривают различные меры правового воздействия.

В том же постановлении от 16 апреля 2013 г. Уставной суд Свердловской области поясняет, что сохранение разумной стабильности правового регулирования означает в том числе обязанность органов местного самоуправления при изменении существенных условий городской планировки учитывать, что приоритетными являются права, сформировавшиеся при ранее действовавшем правовом регулировании, а также законные ожидания участников, что условия эксплуатации земельных участков и потребительские свойства домовладения не будут ухудшаться в связи с изменением правового регулирования этих отношений.

Аналогично в постановлении Уставного суда Санкт-Петербурга от 6 апреля 2004 г. № 089-П³⁵² в контексте принципа правовой определенности разъясняется механизм реализации обязанности органов государственной власти Санкт-Петербурга по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, составляющих смысл их деятельности, путем совершения ими определенных юридически значимых действий, как-то: принятие законов Санкт-Петербурга и контроль за их исполнением (Законодательное собрание Санкт-Петербурга); внесение проектов законов Санкт-Петербурга и обнародование законов Санкт-Петербурга, представление Законодательному собранию Санкт-Петербурга проектов социально-экономических программ и проекта бюджета Санкт-Петербурга на очередной финансовый год, подписание договоров Санкт-Петербурга (губернатор Санкт-Петербурга); разработка проектов социально-экономических программ и проекта бюджета Санкт-Петербурга на очередной финансовый год, предварительное рассмотрение проектов законов Санкт-Петербурга, касающихся вопросов налогообложения и бюджетного финансирования, отмена незаконных актов иных исполнительных органов государственной власти (Правительство Санкт-Петербурга); толкование Устава Санкт-Петербурга и проверка соответствия законов и иных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга, Уставу Санкт-Петербурга (Уставной суд Санкт-Петербурга).

В постановлении Уставного суда Свердловской области от 29 февраля 2010 г.³⁵³ констатируется, что оспариваемое нормативное положение противоречит принципу законности в деятельности органов местного самоуправления и принимаемых ими нормативных правовых актов, а также не отвечает общеправовым критериям формальной определенности, ясности и недвусмысленности нормы, поскольку из его формулировки неясно, какие именно выплаты (пенсия за выслугу лет или доплата к пенсии) должен получить заявитель и размер какой пенсии (трудовой либо за выслугу лет) учитывается при возобновлении индексации полагающихся ему пенсионных выплат.

Если меры воздействия в негативном аспекте выражались в признании оспариваемого нормативного положения не соответствующим Уставу Свердловской области, то в позитивном — в возложении обязанности на органы местного самоуправления городского округа Богданович произвести новое правовое регулирование с учетом действующего законодательства и выработанных правовых позиций Уставного суда Свердловской области.

В постановлении Конституционного Суда Республики Дагестан от 30 июня 2017 г. № 1-П³⁵⁴ приводится правовая позиция Конституционного Суда РФ, согласно которой при осуществлении нормативно-правового регулирования отношений по установлению, введению и взиманию налогов, а также предусматривая применительно к конкретному налогу соответствующие льготы, законодатель должен прежде всего учитывать закрепленные Конституцией РФ и составляющие основы конституционного строя РФ принципы правового и социального государства (ч. 1 ст. 1, ст. 7), равенства (ч. 1 и 2 ст. 19) и пропорциональности (ч. 3 ст. 55), которыми ограничиваются пределы его усмотрения в этой сфере; в то же время налоговые льготы не могут носить дискриминационный характер, вводить необоснованные и несправедливые различия в рамках одной и той же категории налогоплательщиков, т. е. нарушать конституционный принцип равенства (постановления от 21 марта 1997 г. № 5-П, от 28 марта 2000 г. № 5-П, от 13 марта 2008 г. № 5-П и от 2 декабря 2013 г. № 26-П; определения от 5 июля 2001 г. № 162-О и от 7 февраля 2002 г. № 13-О).

Обеспечивая соблюдение конституции (устава), конституционные и уставные суды обращают внимание на те обязанности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, реализация которых содействует осуществлению общеправовых принципов.

В частности, в постановлении Уставного суда Свердловской области от 26 сентября 2008 г.³⁵⁵ отмечается, что из принципа законности в деятельности органов местного самоуправления и принимаемых ими муниципальных правовых актов вытекает обязанность органов местного самоуправления своевременно приводить свои нормативные правовые акты в соответствие с новым федеральным правовым регулированием, в том числе путем их отмены.

В постановлении Уставного суда Калининградской области от 5 февраля 2013 г. № 2-П³⁵⁶ обращается внимание на то, что органы местного самоуправления, осуществляя правовое регулирование условий предоставления единовременной материальной помощи отдельным категориям граждан, обязаны исходить из конституционных принципов равенства и справедливости, конституционного требования о недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих и умоляющих права граждан.

Признание акта правотворчества входящим либо не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления в контексте общеправовых принципов при рассмотрении дел о соответствии конституции (уставу) субъекта РФ законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ. В юридической литературе, посвященной проблематике «конституционно-правовых споров»³⁵⁷, нередко обращается внимание на то, что при их разрешении органы конституционного (уставного) правосудия используют средства абстрактного или конкретного нормоконтроля либо обращаются к толкованию конституции (устава) субъекта РФ³⁵⁸.

О такой возможности, в частности, свидетельствует норма региональных законов о конституционном (уставном) правосудии, согласно которой разбирательство дел о соответствии конституции (уставу) закона или иного правового акта субъекта РФ, являющегося предметом спора о компетенции, по содержанию норм, форме, порядку его принятия, подписания, опубликования или введения в действие возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности закона или иного нормативного правового акта.

Более того, в некоторых субъектах РФ (Калининградская область) решение споров о компетенции является составной частью процедуры рассмотрения дел о проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов.

В порядке абстрактного или конкретного нормоконтроля региональный орган конституционной юстиции, во-первых, правомочен контролировать правомерность наделения или возложения правотворческой компетенции (полномочия) по тому или иному вопросу на орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления.

В частности, в постановлении Конституционного Суда Республики Северная Осетия — Алания от 30 декабря 2014 г. № 5-П³⁵⁹ отмечается, что Парламент Республики Северная Осетия — Алания, определяя в ст. 8 Закона Республики Северная Осетия — Алания от 14 мая 2004 г. № 17-РЗ «Об особенностях регулирования земельных отношений в Республике Северная Осетия — Алания» условия бесплатного предоставления земельных участков на территории Республики Северная Осетия — Алания в собственность гражданам, исходил из установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами и правомерно реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу Конституции Республики Северная Осетия — Алания, в соответствии с которым к ведению Парламента Республики Северная Осетия — Алания относится принятие Закона Республики Северная Осетия — Алания по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

В постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 16 апреля 2010 г.³⁶⁰ содержится правовой вывод, что законодатель Республики Карелия, осуществив самостоятельное правовое регулирование вопросов присвоения звания «Ветеран труда Республики Карелия» и предоставления за счет средств республиканского бюджета мер социальной поддержки гражданам, которым это звание присвоено за многолетний и добросовестный труд, действовал в пределах своей компетенции, реализовал собственные полномочия в области социальной защиты граждан и был вправе предусмотреть объем социальной поддержки и условия ее предоставления. При этом, как указал Конституционный Суд Республики Карелия, законодатель не нарушил юридический (формальный) принцип равенства всех перед законом, не поставил ветеранов труда в неравное положение в зависимости от места их жительства и не ограничил свободу передвижения граждан.

Дополнительным приемом, посредством которого конституционные (уставные) суды аргументируют свой вывод о правомерности наделения органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления правом на издание нормативного правового акта, является судебная квалификация соответствующего полномочия в качестве дискреционного.

Так, в постановлении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 21 мая 2008 г. №29-П³⁶¹ констатируется, что разрешение споров об установлении конкретных мер социальной поддержки ветеранов труда, а также определение перечня лиц, на которых наряду с ветеранами труда распространяются эти меры социальной поддержки в соответствии с требованиями федерального и республиканского законодательства, составляет дискреционное полномочие Государственного собрания — Курултая Республики Башкортостан.

Согласно постановлению Конституционного Суда Республики Северная Осетия — Алания от 16 сентября 2015 г. № 1-П³⁶², определение случая и порядка предоставления в собственность бесплатно гражданам, имеющих трех и более детей, земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, относится к дискреции законодателя субъекта РФ, что согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ, согласно которой законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения при разрешении таких вопросов, как определение правовых оснований и условий предоставления льгот, круга лиц, которым они адресованы, а также приостановление действия таких льгот и их отмена (определения Конституционного Суда РФ от 5 июня 2003 г. № 275-О, от 14 октября 2004 г. № 355-О, от 2 февраля 2006 г. № 38-О, от 18 апреля 2006 г. № 108-О, от 24 февраля 2011 г. № 163-О-О, от 16 июля 2013 г. № 1191-О).

Во-вторых, в своих итоговых решениях конституционные и уставные суды правомочны констатировать тот факт, что органы государственной власти субъекта РФ либо органы местного самоуправления не наделяются соответствующей правотворческой компетенцией (полномочием).

Так, в постановлении Конституционного Суда Республики Марий Эл от 29 июня 2000 г.³⁶³ отмечается, что оспариваемый муниципальный правовой акт, во-первых, по своему содержанию не соответствует принципам законности, единства экономического пространства, предопределяющим единую налоговую политику, единство налоговой системы и равное налоговое бремя, и, во-вторых, не может быть признан законным по своей форме, поскольку установление местных налогов и сборов составляет исключительную компетенцию районного (городского) собрания как представительного органа местного самоуправления, а не главы местного самоуправления.

Не менее значимым аспектом для подобного рода разбирательств в региональном органе конституционной юстиции выступает то, что издание нормативного правового акта, противоречащего конституции (уставу) субъекта РФ, может рассматриваться в качестве правонарушения.

Так, в постановлении Конституционного Суда Республики Северная Осетия — Алания от 24 апреля 2014 г. № 2-П³⁶⁴ на основе анализа норм жилищного законодательства формулируется вывод, что органы местного самоуправления не наделены правом устанавливать порядок перевода жилых помещений в нежилые и нежилых — в жилые помещения; регулирование указанных полномочий отнесено федеральным законодателем к полномочиям органов государственной власти и должно осуществляться на основании норм гл. 3 и 4 Жилищного кодекса РФ. Соответственно, принимая оспариваемый Порядок перевода жилых помещений в нежилые в домах, расположенных в административных границах города Владикавказа, утвержденный постановлением от 3 февраля 2005 г. № 86 «О переводе жилых помещений в нежилые», администрация местного самоуправления города Владикавказа вторглась в компетенцию органов государственной власти, определенную федеральным законодательством, что в свою очередь противоречит Конституции Республики Северная Осетия — Алания.

В постановлении Уставного суда Свердловской области от 6 декабря 2013 г.³⁶⁵ в контексте общих принципов организации местного самоуправления, включая принципы законности и равенства, констатируется, что, осуществив в абз. 2 п. 2.2 и 3.3.8 Положения о порядке предоставления земельных участков собственное регулирование порядка подачи заявления многодетными родителями, Ржевская Дума вышла за пределы своих полномочий, чем нарушила общие правовые принципы организации местного самоуправления, в связи с чем эти нормы противоречат ст. 87 Уставу Свердловской области.

Аналогичный вывод, но в отношении Правительства Республики Саха (Якутия), издавшего нормативный правовой акт в форме распоряжения по вопросам исключительного ведения Российской Федерации (гражданско-правовая ответственность в сфере грузоперевозок), содержит и постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 3 декабря 1996 г. № 10-П³⁶⁶.

Вместе с тем региональные органы конституционной юстиции вправе обращать внимание и на то обстоятельство, что в действиях органов государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления по изданию нормативного правового акта не содержатся признаки конституционно-правового деликта.

В частности, в постановлении Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 18 июня 1998 г. № 5-П³⁶⁷ подчеркивается, что издание оспариваемого п. 3 постановления Палаты Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 21 мая 1998 г. «О ходе выполнения конституционных норм и конституционного Закона Республики Саха (Якутия) “О Правительстве Республики Саха (Якутия)” при формировании Правительства республики» не является вмешательством в прерогативы федеральных органов исполнительной власти.

Признание акта правотворчества входящим либо не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления в контексте общеправовых принципов при рассмотрении дел по спорам о компетенции. Особая процедура конституционного судопроизводства о порядке рассмотрения споров о компетенции, именуемых в теории и практике конституционного судебного процесса соответственно «юрисдикционными спорами»³⁶⁸ или «спорами о признании компетенции»³⁶⁹, имеет юридические последствия для регионального законотворчества и подзаконного правотворчества, включая правотворчество органов местного самоуправления.

В частности, при разбирательстве спора о компетенции между органом государственной власти Республики Адыгея и органом местного самоуправления Республики Адыгея Конституционный Суд Республики Адыгея констатировал неопределенность законодательного регулирования полномочий представительного органа местного самоуправления в вопросах установления местных налогов и сборов, порядка их зачисления в районный бюджет и бюджет сельского поселения, в определении размеров межбюжетных нормативных отчислений собираемых налогов³⁷⁰.

Приступая к рассмотрению юрисдикционных споров, сущность которых заключается в наличии «взаимного притязания, признанного разногласия, возникшего между субъектами по вопросам принадлежности полномочий либо по факту их реализации, влекущего обязанность управомоченного субъекта разрешить данный спор»³⁷¹, региональный орган конституционной юстиции правообязан удостовериться в том, что оспариваемая компетенция определяется именно актом конституционного правотворчества, а также местным законом (Республика Карелия) или действующим законодательством (Республика Татарстан); спор не был и не может быть разрешен иным образом; заявитель же, полагая, что издание акта или совершение действия правового характера либо уклонение от издания акта или совершения такого действия нарушает установленное конституцией разграничение компетенции между органом государственной власти субъекта РФ, между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления, ранее уже обращался к соответствующим органам государственной власти, местного самоуправления с письменным обращением о нарушении ими конституционно-определенной и (или) договорно-установленной (Республика Северная Осетия — Алания, Кабардино-Балкарская Республика) компетенции заявителя либо об уклонении этих органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности, которые, однако, не были устранены в установленные сроки.

Итоговое решение, в котором обоснованно подтверждается и одновременно опровергается полномочие соответствующего органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления издать акт правотворчества или совершить действия правового характера, послуживших причиной спора, как правило, содержит выводы, сформулированные в контексте правового принципа, имеющего всеобщее значение для нормативных предписаний, исходящих от публично-правовых образований в Российской Федерации, а именно: «принципа разделения властей, причем действующего как по горизонтали (разделение на законодательную, исполнительную и судебную), так и по вертикали (разделение между федеральными и региональными органами власти)»³⁷².

В частности, в постановлении Конституционного Суда Республики Бурятия от 30 марта 2005 г.³⁷³ содержались резолютивные выводы следующего характера:

а) признать издание Закона Республики Бурятия «О республиканских целевых программах» в части положения абз. 1 ч. 1 ст. 6: «Правительство Республики Бурятия ежегодно до 1 апреля текущего года представляет информацию о реализации целевых программ за прошедший год» соответствующим установленным Конституцией Республики Бурятия принципу разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничению компетенций между ними;

б) признать издание Закона Республики Бурятия «О республиканских целевых программах» (ч. 2 ст. 5, положение абз. 1 ч. 1 ст. 6 [«включая отчет об использовании средств республиканского бюджета на реализацию целевых программ»] и абз. 2 ч. 1 ст. 6) не входящим в компетенцию Народного хурала Республики Бурятия, не соответствующим установленным Конституцией Республики Бурятия принципу разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничению компетенции между ними.

Однако при вынесении итогового решения по спору о компетенции региональный орган конституционной юстиции не ограничивается принципами, определяющими пределы проверки нормативного правового акта, издание которого послужило предметом юрисдикционного спора; в его усмотрении находится вопрос об установлении системных связей с иными правовыми принципами, определяющими организацию деятельности органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления.

Как показывает практика конституционных и уставных судов, к числу таких принципов относятся:

а) общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации³⁷⁴;

б) общие принципы организации системы органов государственной власти в Российской Федерации³⁷⁵;

в) принцип законности³⁷⁶ и т. д.

В частности, в постановлении Конституционного Суда Республики Татарстан от 15 октября 2002 г. № 7-П «По ходатайству Кабинета министров Республики Татарстан о разрешении спора о компетенции между Кабинетом министров Республики Татарстан и Казанским советом народных депутатов» признавалось полномочие Кабинета министров Республики Татарстан в силу ч. 1 ст. 18, п. 5 ст. 102 Конституции Республики Татарстан, а также Закона Республики Татарстан от 15 сентября 1999 г. № 2353 «О государственной собственности и собственности местного самоуправления» поручать главам администраций районов и городов республиканского значения, включая город Казань, управление и распоряжение государственной собственностью Республики Татарстан на территории подведомственных им административно-территориальных единиц, в том числе имуществом, объекты которого ранее относились к коммунальной собственности, впредь до его передачи в установленном законом порядке в муниципальную собственность.

Что касается Казанского совета народных депутатов, то его полномочия поручать главе администрации города Казани создание органа по управлению городским имуществом как муниципальной собственностью и наделять его правами собственника данного имущества как муниципальной собственности, напротив, отрицалось на основе ст. 10, ч. 2 ст. 117, ч. 1 ст. 118 Конституции Республики Татарстан, Закона Республики Татарстан от 30 ноября 1994 г. № 2246-XII «О местных органах государственной власти и управления» в их взаимосвязи с п. 5 ст. 14 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч. 5 ст. 2 Закона Республики Татарстан от 19 апреля 2002 г. № 1380 «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан».

Признание акта правотворчества входящим либо не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления в контексте общеправовых принципов при рассмотрении дел о толковании конституции (устава) субъекта РФ. В специальной литературе сложилось общее мнение о том, что спор о компетенции может быть разрешен и в процедуре толкования нормативного правового акта³⁷⁷. Об этом, в частности, свидетельствует судебная практика Конституционного Суда Республики Тыва по толкованию отдельных положений Конституции Республики Тыва³⁷⁸, а также итоги праворазъяснительной деятельности иных органов конституционной юстиции субъектов РФ.

Так, в постановлении Уставного суда Санкт-Петербурга от 24 декабря 2002 г. № 048-049-П³⁷⁹ в контексте принципа разделения властей официально разъясняется, что из ст. 32 и 33 Устава Санкт-Петербурга следует, что губернатор Санкт-Петербурга обязан либо обнародовать, либо отклонить поступивший к нему закон Санкт-Петербурга, направленный ему Законодательным собранием Санкт-Петербурга для обнародования, в том числе и в случаях, если в результате юридической оценки губернатор Санкт-Петербурга придет к выводу, что при принятии закона Санкт-Петербурга Законодательным собранием Санкт-Петербурга были нарушены уставные условия его принятия. При этом Уставной суд Санкт-Петербурга также указал, что по смыслу положений п. 1 ст. 33 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи со ст. 15 и 32 устава презюмируется, что закон Санкт-Петербурга, направленный Законодательным собранием Санкт-Петербурга губернатору Санкт-Петербурга для обнародования, соответствует всем уставным условиям принятия законов Санкт-Петербурга, если иное не установлено судом.

Согласно постановлению Уставного суда Калининградской области от 24 декабря 2003 г. № 1-П³⁸⁰, положения подп. «б» п. 2 ст. 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области следует понимать как исключительное полномочие Калининградской областной Думы утверждать путем принятия закона Калининградской области программы социально-экономического развития Калининградской области, предоставляемое главой администрации (губернатором) Калининградской области. В то же время, по мнению Уставного суда Калининградской области, полномочие Калининградской областной Думы утверждать программы социально-экономического развития Калининградской области, закрепленное в подп. «б» п. 2 ст. 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области, не лишает возможности главу администрации (губернатора) Калининградской области и администрацию Калининградской области в пределах своих полномочий и по установленной процедуре принимать отличные от программы социально-экономического развития, утверждаемой областной Думой, концепции, программы, стратегии и иные документы программного характера в сфере социально-экономической политики, реализуемые в Калининградской области не предусматривающие финансирование за счет средств областного бюджета.

Вместе с тем региональные органы конституционной юстиции вправе разъяснять смысл и содержание норм права, закрепляющих полномочия органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления по изданию нормативных правовых актов при рассмотрении иных дел, подведомственных конституционному (уставному) суду.

В частности, в постановлении Конституционного Суда Республики Коми от 29 декабря 2011 г.³⁸¹ конституционно-правовой смысл нормативного установления о создании достойной жизни гражданам, в том числе тем, кто имеет особые заслуги перед Республикой Коми и является получателем трудовой пенсии по старости, выявляется в контексте принципов федерализма, соразмерности и признания человека, его прав и свобод высшей ценностью.

Исходя из выявленного конституционно-правового смысла, согласно которому создание достойной жизни может выражаться и в предоставлении дополнительного ежемесячного материального обеспечения указанной категории лиц за счет средств республиканского бюджета, Конституционный Суд Республики Коми сформулировал правовой вывод, что Закон Республики Коми «О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги перед Республикой Коми отдельным категориям граждан», предусматривающий предоставление мер социальной поддержки в виде дополнительного материального обеспечения (ежемесячной денежной выплаты) неработающим лицам, являющимся получателями трудовой пенсии по старости и награжденным государственными наградами СССР, государственными наградами государственными наградами Республики Коми, издан в пределах предоставленных Республики Коми полномочий и сам по себе не противоречит Конституции Республики Коми, а также действующему федеральному законодательству.

Кроме того, Конституционный Суд Республики Коми применительно к оспариваемому законоположению изложил правовую позицию интерпретационного характера, согласно которой определение категории граждан, имеющих право на ежемесячную денежную выплату за особые заслуги перед Республикой Коми, порядка и условий ее назначения и выплат за счет собственных бюджетных средств является исключительной прерогативой законодателя Республики Коми, поскольку указанная мера социальной поддержки направлена на дополнительное материальное обеспечение неработающих пенсионеров, награжденных государственными наградами СССР, государственными наградами РФ, государственными наградами Республики Коми за выдающиеся достижения в труде и длительное время осуществлявших трудовую деятельность, и сама по себе не нарушает право данной категории граждан на предоставление иных предусмотренных законодательством (федеральным, республиканским) мер социальной поддержки.

Выявление и констатация степени неопределенности рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта РФ. Анализируя состояние системных связей в региональном законодательстве, конституционные (уставные) суды нередко формулируют в контексте принципа правовой определенности, а также иных общеправовых принципов выводы о степени неурегулированности спорной нормой права тех или иных общественных отношений.

При этом конституционные и уставные суды дают соответствующую юридическую оценку, как, например, в постановлении Уставного суда Свердловской области от 5 апреля 2002 г.³⁸², где регулирование форм участия главы муниципального образования «Город Екатеринбург» в правотворческом процессе посредством регламента представительного органа местного самоуправления было признано ненадлежащим в контексте ст. 15 Устава муниципального образования «Город Екатеринбург», согласно которой регламент определяет только порядок заседаний городской Думы, а также не соответствующим Уставу Свердловской области в той мере, в какой не предусматривались конкретные сроки подписания главой города принятых Думой решений и возвращения их для повторного рассмотрения, допуская тем самым возможность создания препятствий в реализации правотворческих полномочий представительным органом местного самоуправления.

В судебной практике конституционных и уставных судов возможны и такие правовые ситуации, когда спорная норма права, несмотря на недостатки юридической техники, все же признается соответствующей конституции (уставу) субъекта РФ.

В частности, в постановлении Уставного суда Свердловской области от 22 ноября 2011 г. № 11-2-12-2011³⁸³ недостатки юридической техники в изложении п. 1 оспариваемого постановления главы Екатеринбурга от 24 ноября 2009 г. № 5200 «Об утверждении Положения об организации работ по предоставлению компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг на территории муниципального образования “Город Екатеринбург”», выражавшиеся в кратком определении органов местного самоуправления муниципальных образований, наделенных государственным полномочием РФ по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, как «уполномоченных органов», квалифицировались как не являющиеся самостоятельным основанием для признания муниципального нормативного правового акта не соответствующим Уставу Свердловской области. Уставной суд Свердловской области обоснованно посчитал, что эти недостатки не привели к неопределенности правовых норм, а следовательно, и нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В постановлении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 16 декабря 2015 г. № 32-П ³⁸⁴ в контексте принципа социального государства, взаимосвязанного с принципом признания человека, его прав и свобод высшей ценностью также отмечается, что недостатки юридической техники в изложении оспариваемого п. 2.4 Положения о приватизации муниципального жилищного фонда городского округа «Город Уфа Республики Башкортостан», утвержденного решением Совета городского округа «Город Уфа Республики Башкортостан» от 13 июля 2011 г. № 39/10, не являются самостоятельным основанием для признания его противоречащим Конституции Республики Башкортостан, а его реализация не может привести к нарушению конституционных прав граждан, поскольку по своему содержанию и целевому назначению он направлен на предоставление несовершеннолетним права на участие в бесплатном приобретении в общую собственность жилого помещения совместно с нанимателями.

Вместе с тем Конституционный Суд Республики Башкортостан потребовал от Совета городского округа «Город Уфа Республики Башкортостан» на основе федерального законодательства, Конституции Республики Башкортостан и правовых позиций Конституционного Суда Республики Башкортостан, выработанных по настоящему делу, внести в контексте принципа правовой определенности изменения в п. 2.4 положения в части закрепления в нем права на участие в приватизации жилья другой категории несовершеннолетних граждан, в силу разных обстоятельств проживающих отдельно от нанимателей жилых помещений, но не утративших право пользования данными жилыми помещениями.

Наконец, конституционные (уставные) суды, анализируя содержательную сторону оспариваемого акта регионального правотворчества и его место в системе действующего правового регулирования, могут указать на высокую степень его неопределенности, как, например, в постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 22 февраля 2017 г.³⁸⁵

В названном постановлении Конституционный Суд Республики Карелия применил правовую позицию, сформулированную в своих прежних решениях (постановления Конституционного Суда Республики Карелия от 2 декабря 2014 г., от 29 апреля 2016 г., от 13 июля 2016 г.), согласно которой законодатель Республики Карелия располагает достаточно широкой дискрецией при определении организационно-правовых форм и механизмов защиты детства, социальной защиты, включая социальную поддержку.

Однако, несмотря на предоставленную дискрецию, законодатель Республики Карелия не определил точно, ясно и недвусмысленно содержание процедуры формирования списка (детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, для обеспечения государством дополнительной меры по социальной защите в виде однократного предоставления благоустроенных жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений), в том числе не определил орган, уполномоченный на утверждение формы списка, орган, уполномоченный на принятие решений о включении конкретного лица в список, внесении в него изменений и об исключении лица из списка, порядок и основания внесения в список сведений, направляемых органами местного самоуправления, состав сведений, необходимых и достаточных для формирования списка, сроки осуществления процедурных действий и принятия решений, связанных с формированием списка, что в совокупности с отсутствием порядка информирования граждан о включении в список, внесении изменений и об исключении из него порождает неопределенность не только в отношении последовательности процедурных действий и принимаемых властных решений в отношении конкретного лица, но и в отношении всего механизма реализации права на дополнительную меру по социальной защите.

Недостаточная регламентация последовательности действий, осуществляемых уполномоченными органами в целях выполнения обязательств государства как участника публичного правоотношения, в совокупности с отсутствием положений, определяющих права граждан (их законных представителей) при формировании списка, создает, по мнению Конституционного Суда Республики Карелия, условия для произвольного выбора указанными органами последовательности и сроков своих действий при формировании списка, условия для злоупотреблений, не позволяет гражданам и их законным представителям предвидеть правовые последствия своих действий, порождает противоречивую правоприменительную практику и, как следствие, многочисленные обращения граждан в соответствующие органы за защитой своих прав.

В итоге оспариваемые правовые предписания характеризуются тем, что они как сами по себе, так и в системе действующего правового регулирования не устанавливают надлежащим образом необходимый процедурный механизм формирования списка лиц, имеющих право на меру социальной поддержки, что в свою очередь приводит к нарушению принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.

Конституционный Суд Республики Карелия в контексте принципов равенства, справедливости и соразмерности, из которых вытекают требования формальной определенности, ясности и четкости, непротиворечивости правового регулирования, закрепленных в ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 19 и ч. 3 ст. 24 Конституции Республики Карелия, также подчеркнул, что вводимый органом государственной власти порядок реализации того или иного права, особенно в публично-правовой сфере, должен создавать условия для эффективного достижения выраженных в этом праве социальных целей и интересов; неопределенность же правового регулирования приводит к нарушению принципов равенства и верховенства права.

При таких обстоятельствах нарушение требования формальной определенности положений ч. 6, 7 ст. 3 и ст. 4 Закона Республики Карелия от 28 ноября 2005 г. № 921-ЗРК «О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» само по себе достаточно для признания их не соответствующими Конституции Республики Карелия в той мере, в какой они не обеспечивают формирование списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, как обязательной стадии процедуры предоставления последним дополнительной меры по социальной защите в виде однократного предоставления благоустроенного жилого помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.

Констатация пробела в региональном законодательстве в контексте общеправовых принципов. В частности, в постановлении Уставного суда Санкт-Петербурга от 6 июня 2002 г. № 026-П³⁸⁶ констатируется отсутствие в Санкт-Петербурге закона Санкт-Петербурга, предусматривающего предоставление права на пенсию государственным служащим Санкт-Петербурга за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, и это обстоятельство, по мнению Уставного суда Санкт-Петербурга, ставит государственных служащих Санкт-Петербурга в неравное положение с другими государственными служащими в Российской Федерации, имеющими возможность реализовать данное право.

Вместе с тем констатация пробела в региональном законодательстве есть не только дополнительная функция конституционных и уставных судов, реализуемая в ходе осуществления судебного нормоконтроля, но и правовой аргумент заявителя, обосновывающего правомерность своего обращения в региональный орган конституционной юстиции.

Так, в постановлении Конституционного Суда Республики Татарстан о 17 марта 2017 г. № 72-П³⁸⁷ предметом рассмотрения по делу объявлялся п. 3.3 Порядка формирования и использования бюджетных ассигнований муниципального дорожного фонда города Казани, утвержденного решением Казанской городской Думы от 29 ноября 2013 г. № 2-27 «О муниципальном дорожном фонде города Казани», в той мере, в какой он, наделяя Исполнительный комитет муниципального образования города Казани полномочием распределять бюджетные ассигнования дорожного фонда, не устанавливал критерии, которыми должна руководствоваться местная администрация при осуществлении такого распределения; подп. 1 п. 54 Правил благоустройства города Казани, утвержденных решением Казанского городской Думы от 18 октября 2006 г. № 4-12, в той мере, в какой он, устанавливая, что содержание территорий дорог включает ремонт дорог, тротуаров, искусственных дорожных сооружений, внутриквартальных проездов, не определял порядок проведения такого ремонта; отдельные положения подразд. 2.1 и 2.2 регламента проведения работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования и элементов обустройства города Казани, утвержденного постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 13 августа 2014 г. № 4735 «О порядке содержания автомобильных дорог общего пользования города Казани», в той мере, в какой они не относили ремонт дорог и тротуаров к основным технологическим операциям летней и зимней уборки дорог общего пользования города Казани.

Основываясь на принципах правового государства, признания человека, его прав и свобод высшей ценностью, правовой определенности, Конституционный Суд Республики Татарстан изложил в отношении:

а) оспариваемого пункта 3.3 Порядка формирования и использования бюджетных ассигнований муниципального дорожного фонда города Казани правовую позицию, согласно которой закрепление более полного и детализированного перечня условий и критериев, в соответствии с которыми осуществляется распределение бюджетных ассигнований дорожного фонда города Казани, непосредственно в оспариваемом акте способствовало бы определенности, ясности и недвусмысленности рассматриваемого правового регулирования;

б) оспариваемых пп. 1 п. 54 Правил благоустройства города Казани и отдельных положений подразд. 2.1 и 2.2 регламента проведения работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования и элементов обустройства города Казани правовую позицию, в соответствии с которой их связь между собой обязывает Исполнительный комитет муниципального образования города Казани с необходимой полнотой урегулировать рассматриваемую сферу правоотношений с учетом единообразного подхода в вопросах обеспечения сохранности автомобильных дорог общего пользования местного значения, а также дворовые территории многоквартирных домов, внутриквартальных проездов, сохраняя при этом дискрецию Исполнительного комитета муниципального образования города Казани в выборе вида нормативного правового акта, форм и способов установления такого правового регулирования.

Указание или рекомендация органу государственной власти субъекта РФ, органу местного самоуправления скорректировать правотворческую практику в субъекте РФ в контексте общеправовых принципов. Определяя сущность судебного конституционного контроля, Н. С. Бондарь отмечает, что конституционный контроль получает институциональное оформление прежде всего как правоприменительный юрисдикционный процесс, однако в своих итогово-правовых характеристиках конституционное правосудие сближается с нормативно-установленной юридической практикой, с выработкой приобретающих общеобязательное значение в демократическом правовом государстве нормативов поведения и действия частных и публичных субъектов права, т. е. с правотворчеством³⁸⁸. Отметим, что при этом большинство таких «общеобязательных нормативов поведения» формируется органами конституционного правосудия в контексте правовых принципов (общих, межотраслевых, отраслевых и пр.), имеющих прямое или опосредованное выражение в нормах конституции.

Обеспечивая верховенство общеправовых принципов, определяющих социально-правовое содержание конституций (уставов) субъектов РФ, конституционные и уставные суды прежде всего обращаются к приемам «негативного» и «позитивного» законодателей. Если в первом случае конституционные (уставные) суды признают оспариваемые нормы права не соответствующими (противоречащими) конституции (уставу) субъекта РФ, то во втором — принимают итоговые решения, имеющие в том числе «нормативно-устанавливающее значение» для сферы регионального правотворчества.

Нередко нормативно-устанавливающим правовым позициям конституционных и уставных судов предшествует юридическая аргументация региональных органов конституционной юстиции относительно того, что в системе нормативных правовых актов субъекта РФ имеет место: отсутствие надлежащего правового регулирования общественных отношений³⁸⁹; недостаточное правовое регулирование общественных отношений³⁹⁰; отсутствие качественного правового регулирования общественных отношений³⁹¹ и т. д.

Осуществляя в контексте принципа разделения властей ограниченную функцию «позитивного» законодателя, конституционные и уставные суды, во-первых, рекомендуют субъектам правотворческой деятельности сохранить преемственность в правовом регулировании общественных отношений, руководствуясь прежде всего принципами правовой определенности и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем установления стабильного правового регулирования.

К примеру, в постановлении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 24 марта 2015 г. № 31-П³⁹² отмечается, что введение на территории Республики Башкортостан нового правового регулирования по вопросам капитального ремонта многоквартирных домов должно осуществляться с учетом существовавшего до этого в городском округе «Город Уфа Республики Башкортостан» правового механизма проведения капитального ремонта многоквартирных домов, предусмотренного Положением о порядке организации и осуществления капитального ремонта объектов жилищного хозяйства различных форм собственности в городском округе «Город Уфа Республики Башкортостан», утвержденным решением Совета городского округа «Уфа» от 27 апреля 2006 г. № 10/25, и Положением о порядке организации и проведения капитального ремонта многоквартирных домов в городском округе «Город Уфа Республики Башкортостан», утвержденным решением Совета городского округа «Город Уфа» от 26 ноября 2009 г. № 20/5. Причем обеспечение преемственности в данном вопросе должно, по мнению суда, касаться возможности зачета денежных средств, ранее внесенных собственниками помещений в многоквартирных домах городского округа «Город Уфа Республики Башкортостан» в единый фонд капитального ремонта, но не использованных на указанные цели, на счет НОФ «Региональный оператор Республики Башкортостан».

О сохранении стабильности и преемственности правового нормирования в субъекте РФ также свидетельствуют правовые позиции конституционных (уставных) судов о достаточности правового регулирования общественных отношений³⁹³, о тождественности правового регулирования вновь принятым законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ общественных отношений³⁹⁴ и пр.

Во-вторых, конституционные и уставные суды, руководствуясь обстоятельствами судебного разбирательства в контексте принципов законности и конституционной законности, иных общеправовых принципов, могут рекомендовать субъектам правотворческой деятельности ввести новое правовое регулирование общественных отношений.

Так, в постановлении Уставного суда Свердловской области от 26 июня 2000 г.³⁹⁵ содержится вывод, сформулированный в контексте принципов правовой определенности, законности, в котором суд пояснил, что оспариваемое законоположение признано не соответствующим Уставу Свердловской области в связи с неправильным установлением порядка и неверным определением материального и финансового обеспечения реализации государственных полномочий, делегированных органам местного самоуправления, и это обстоятельство не препятствует областному законодателю вновь осуществить правовое регулирование с соблюдением требований Устава Свердловской области.

В-третьих, конституционные и уставные суды по итогам проверки конституционности оспариваемых правовых норм (актов) субъекта РФ вправе предложить субъектам правотворческой деятельности сохранить или установить специальное правовое регулирование общественных отношений.

В частности, в судебной практике Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) по проверке конституционности актов правоприменения в контексте принципов правовой определенности и равной защиты всех форм и видов собственности обосновывается правомерность установленного специального правового регулирования вопросов разгосударствления и приватизации объектов государственного жилищного фонда³⁹⁶.

В постановлении Конституционного Суда Республики Дагестан от 7 декабря 2012 г. № 3-П³⁹⁷ в контексте принципов равенства прав и свобод человека и гражданина, правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой, защиты прав и свобод человека, провозглашенных в Конституции РФ и Федеральном законе от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”», утверждается, что признание оспариваемых законоположений не противоречащими Конституции Республики Дагестан не означает, что эти законоположения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования препятствуют введению на республиканском уровне специального правового регулирования, распространяющего меры социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг на педагогов, работавших и проживавших в сельской местности, поселках городского типа не менее 10 лет и вышедших на пенсию после преобразования сельского населенного пункта, поселка городского типа в город.

В-четвертых, конституционные (уставные) суды при проверке конституционности оспариваемых правовых норм (актов) субъекта РФ могут предложить субъектам правотворческой деятельности осуществить дальнейшее совершенствование правового регулирования общественных отношений.

Так, в постановлении Конституционного Суда Республики Татарстан от 27 ноября 2013 г. № 56-П³⁹⁸, признавшем положение абз. 5 п. 2 Порядка предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), по оплате жилья и коммунальных услуг, утвержденного постановлением Кабинета министров Республики Татарстан от 7 июня 2005 г. № 251 (в ред. от 12 марта 2013 г. № 157), соответствующим Конституции Республики Татарстан, в том числе конституционным положениям о человеке, его правах и свободах как высшей ценности, обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, устанавливается, что такое признание не препятствует совершенствованию правового регулирования порядка предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг медицинским работникам, проработавшим не менее 10 лет в учреждениях здравоохранения, расположенных в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) и проживающих там.

Кроме того, Конституционный Суд Республики Татарстан отметил, что совершенствование правового существования не исключает и дополнительного правового урегулирования с целью конкретизации сферы действия данной нормы на основе принципа равенства и правовой определенности путем указания на ее применение только в отношении медицинских работников учреждений здравоохранения Республики Татарстан и тем самым нераспространение ее на медицинских работников федеральных учреждений здравоохранения.

Однако совершенствование правового регулирования общественных отношений в субъектах РФ, согласно судебной практике конституционных (уставных) судов, может означать уточнение (конкретизацию) или изменение правового нормирования.

В частности, в постановлении Конституционного Суда Республики Татарстан от 27 января 2011 г. № 41-П³⁹⁹ в целях совершенствования правоприменительной практики привлечения к ответственности по ст. 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях Суд в контексте принципа правовой определенности указал на то, что республиканскому законодателю следовало бы уточнить понятие «коммерческие пассажирские перевозки», поскольку закрепление на законодательном уровне более полного и детализированного перечня признаков, определяющих содержание понятия «коммерческие пассажирские перевозки», способствовало бы определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования в данной сфере.

В постановлении Конституционного Суда Республики Ингушетия от 26 мая 2017 г. № 15-П⁴⁰⁰ суд в контексте принципов верховенства права, равенства всех перед законом и судом, правовой определенности властно указал республиканскому Правительству на необходимость внести в Положение о порядке государственного учета и регистрации нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Ингушетия, утвержденное постановлением Правительства Республики Ингушетия от 15 декабря 2003 г. № 397, изменения, вытекающие из содержания данного постановления.

В постановлении того же суда от 10 мая 2018 г. № 18-П⁴⁰¹ в контексте принципов верховенства права, равенства перед законом и судом, правовой определенности содержится властное веление Алкунскому сельскому совету депутатов в соответствии с требованиями Конституции Республики Ингушетия и основанными на них правовыми позициями Конституционного Суда Республики Ингушетия, изложенными в названном постановлении, внести в Устав сельского поселения Алкун Сунженского муниципального района Республики Ингушетия необходимые изменения.

Констатация пробела в федеральном законодательстве в контексте общеправовых принципов. Как известно, «пробел в законодательстве — это отсутствие конкретной нормы, необходимой для регламентации отношения, входящего в сферу правового регулирования»⁴⁰².

Констатация пробела в федеральном законодательстве обуславливается, с одной стороны, особенностями конституционного разграничения предметов ведения в Российской Федерации, а с другой — реализацией установленного законом требования о том, что конституционные и уставные суды принимают решение по делу, в том числе исходя из места рассматриваемого акта в системе нормативных правовых актов.

Выявление пробелов в федеральном законодательстве во многом связано с тем, что не всегда положения Конституции РФ позволяют однозначно определить место отдельных вопросов в системе разграничения предметов ведения в Российской Федерации.

В частности, в юридической литературе отмечается отсутствие в Конституции РФ четкого разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в сфере регулирования правоотношений государственной гражданской службы⁴⁰³.

Вместе с тем, как показывает анализ итоговых решений конституционных (уставных) судов, и в системе федерального законодательства о государственной гражданской службе РФ встречаются определенные дефекты.

Прежде всего, это временное восполнение пробелов в правовом регулировании, осуществляемое указами Президента РФ как гаранта Конституции РФ, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени определяется периодом до принятия соответствующих законодательных актов⁴⁰⁴. Согласно итоговым решениям конституционных и уставных судов, принятым в период с 1998 по 2011 год, таким нормативным правовым актом выступал Указ Президента РФ от 16 августа 1995 г. № 854 «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих»⁴⁰⁵.

Кроме того, в правовых позициях конституционных (уставных) судов по вопросам государственной гражданской службы субъектов РФ констатируется отсутствие федерального закона о государственном пенсионном обеспечении гражданских служащих за выслугу лет⁴⁰⁶.

К иным пробелам федерального правового регулирования по вопросам о государственной гражданской службе конституционные (уставные) суды относят нормы о должностных окладах государственных гражданских служащих, в которых были бы непосредственно на единых началах и основаниях урегулированы вопросы денежного содержания всех лиц, состоящих на государственной службе, независимо от того, в каких органах публичной власти (федеральных, региональных) они служат⁴⁰⁷.

Одним из способов устранения пробелов в федеральном законодательстве по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, как известно, выступает опережающее правотворчество, рассматриваемое в качестве законного средства временного восполнения пробелов в текущем правовом регулировании.

В частности, в постановлении Конституционного Суда Республики Коми от 28 мая 2009 г.⁴⁰⁸ в контексте принципов федерализма и соразмерности, признания человека, его прав и свобод высшей ценностью обосновывается право регионального законодателя при отсутствии федерального закона о государственной пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и членов их семей вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных бюджетных средств лицам, замещавшим государственные должности в данном субъекте РФ, дополнительного обеспечения (в виде ежемесячной доплаты либо пенсии за выслугу лет) к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям.

§ 2.2. Общеправовые принципы и правоприменительная практика в субъектах Российской Федерации

В своих итоговых решениях конституционные и уставные суды, как правило, отмечают, что они не связаны основаниями и доводами, изложенными стороной обращения, решают исключительно вопросы права, воздерживаются от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов государственной власти⁴⁰⁹. В этой связи региональные органы конституционной юстиции даже формулируют правовые позиции, как, например, Конституционный Суд Республики Татарстан, который в своем постановлении от 5 июля 2004 г. № 13-П⁴¹⁰ отметил, что, во-первых, не вправе подменять правоприменителя, во-вторых, в его компетенцию не входит проверка законности и обоснованности правоприменительных решений, включая правомерность применения или неприменения в конкретном деле заявителя тех или иных правовых норм.

Вместе с тем в конституционное (уставное) судопроизводство вовлекаются такие акты регионального и муниципального правотворчества, юридическая оценка которых требует учета фактических обстоятельств, установленных судебными и (или) иными правоприменительными актами⁴¹¹.

Прежде всего, речь идет о законах и подзаконных нормативных правовых актах субъекта РФ, включая «нормативные акты местного самоуправления»⁴¹², примененных или подлежащих применению в конкретном деле, о проверке конституционности которых обращается с жалобой гражданин (объединение граждан) либо с запросом судебный орган.

В частности, анализ практика осуществления конституционного (уставного) правосудия по конституционным жалобам граждан и по запросам судов свидетельствует, что соответствующие итоговые решения конституционных (уставных) судов по-разному отражают правореализационные акты, имеющие юридическое значение для формирования оценочных выводов регионального органа конституционной юстиции.

Так, в постановлении Конституционного Суда Республики Коми от 25 ноября 1996 г.⁴¹³ правоприменительный аспект воплощается в самом наименовании итогового решения (постановление Конституционного Суда Республики Коми «По делу о проверке конституционности правоприменительной практики пункта 1 Методики исчисления среднего совокупного дохода семьи, утвержденной Указом Главы Республики Коми от 21 октября 1996 г. № 227 “Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг в Республики Коми”»), а также в содержании пп. 2 и 3 резолютивной части названного постановления, согласно которым правоприменительная практика п. 1 Методики исчисления среднего совокупного дохода семьи, утвержденной Указом Главы Республики Коми от 21 октября 1996 г. № 227 «Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг в Республики Коми», признается противоконституционной, причем Главе Республики Коми предлагается принять меры по единообразному его применению на территории Республики Коми.

Предметно-практические аспекты правореализации выражаются в том числе в уяснении особенностей правовых актов (нормативных, ненормативных), к которым обращаются региональные органы конституционной юстиции в ходе разбирательства дела.

В частности, в постановлении Уставного суда Свердловской области от 14 сентября 2010 г. № 3-5-5-2010⁴¹⁴ с учетом правовых позиций Верховного Суда РФ, изложенных в п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судебных дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или частично», отмечается, что оспариваемый правовой акт имеет нормативный характер, так как принят органом государственной власти, затрагивает права неопределенного круга