Н. В. Анциферов

Официальное опубликование нормативных правовых актов в России

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 340.131.3

ББК 67.022.12

А74

Автор:

Анциферов Н. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права и конституционного судопроизводства Российского университета дружбы народов.

Рецензенты:

Еремян В. В., доктор юридических наук, профессор;

Чихладзе Л. Т., доктор юридических наук, профессор.

Официальное опубликование нормативных правовых актов — правовое явление, отнесенное Конституцией РФ к основам конституционного строя.

Настоящая работа направлена на изучение концептуально-правовых основ и практики правового регулирования и правоприменения по вопросам официального опубликования в современном российском праве. В заявленном контексте автор рассматривает природу, существенные признаки, вопросы обязательности, формы собственно юридического значения и другие аспекты официального опубликования. В монографии уделяется внимание возникающим и реализующимся применительно к официальному опубликованию конституционным обязанностям субъектов публичной власти. Исследование проведено с использованием актуального законодательства и правоприменительной практики, а также с учетом достижений юридической науки.

Правовые акты приведены по состоянию на 10 декабря 2017 г., если иное не следует из соответствующих ссылок.

УДК 340.131.3

ББК 67.022.12

© Анциферов Н. В., 2018

© ООО «Проспект», 2018

Введение

Принятие Конституции Российской Федерации определило существенное возрастание роли права в жизни российского общества, активизацию правотворчества. «Период становления нового федерального законодательства после вступления в силу Конституции 93 года ознаменовался взрывным ростом количества федеральных нормативных правовых актов…»¹. Подобные выводы можно сделать и в отношении нормативных правовых актов, принимаемых на уровнях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. в настоящее время правовому регулированию подвергаются все новые сферы общественных отношений, для многих общественных отношений характерно то, что их правовая регламентация становится более подробной.

Значение права в жизни российского общества обусловливает интерес к вопросам эффективности действия его норм. в нормальной ситуации законодатель (равно как иной субъект правотворчества), формулируя нормы права, стремится, чтобы они непосредственно влияли на складывающиеся общественные отношения, обеспечивали реализацию целей регулирования. Указанное нельзя представить, если правотворческий орган не доведет свою волю до адресатов, то есть не обеспечит им принципиальную возможность действовать в соответствии с правовыми нормами. с другой стороны, и адресаты норм заинтересованы в получении информации об их содержании, чтобы реализовывать имеющиеся права и действовать, не допуская правонарушений. При этом, как обоснованно отмечает М.И. Лукашина, «в условиях проведения реформ и активного законотворческого процесса потребителям особенно остро необходима оперативная, полная, достоверная информация в сфере права»².

Существенное социально-правовое значение сообщения субъектам общественных отношений норм права обусловило закрепление положений об официальном опубликовании нормативных правовых актов в качестве одной из основ конституционного строя.

В ч. 3 ст. 15 Конституции РФ для обеспечения гарантий сообщения норм права субъектам общественных отношений предусмотрено следующее: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина не могут применяться, если они официально не опубликованы для всеобщего сведения»³. Однако, учитывая то, что данные нормы лишь кратко определяют ключевые положения правового регулирования официального опубликования, актуальным является их развитие, которое невозможно без установления действительного смысла названных конституционных норм.

Понятию официальному опубликования нормативных правовых актов, вопросам его осуществления и развития, а также вытекающим из указанных выше конституционных положений обязанностям субъектов публичной власти посвящена данная работа.

Глава 1.
Аспекты генезиса официального опубликования

1.1. Социально-правовое значение публичного сообщения норм права

Обращаясь к социально-правовому значению сообщения норм права субъектам общественных отношений, мы наблюдаем его многоаспектность.

С одной стороны, сам механизм права как социального регулятора предполагает, что его нормы должны воздействовать на общественные отношения. «Право бы потеряло всякий смысл, если бы не проявляло себя как активное творческое начало, не формировало и не изменяло общественную среду, не определяло направление и формы поведения участников общественных отношений»⁴.

Реальное действие права немыслимо, если его нормы не будут каким-то образом сообщены адресатам – лицам, в отношении которых данными нормами установлены субъективные права и обязанности. в частном смысле, «совершенно очевидно, что для того, чтобы закон соблюдался, он должен быть прежде всего известен исполнителям»⁵. в связи с этим не вызывает сомнения и справедливость слов К.А. Архипова, который отмечал, что «возложить на тех, кому неведомо содержание постановлений, обязанность выполнять их выходит за пределы сил человеческих»⁶.

Несообщенные нормы права не будут отражаться в сознании субъектов общественных отношений и вызывать какой-либо реакции с их стороны. Как бы понятно и однозначно не была сформулирована норма права, какие бы дополнительные механизмы, обеспечивающие эффективность правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений не были созданы, если норма неизвестна адресату, она не сыграет какой-либо социальной роли.

Подобные положения носят универсальный характер и могут быть в равной степени отнесены к ситуации любой правовой системы, независимо от определяющих ее характеристик, в том числе обусловленных государственным (политическим) режимом. Поэтому вполне объяснимо, что «в мире давно и прочно утвердилась традиция обнародования законодательных актов, приобретшая форму правового обычая или закрепленная в нормативном акте»⁷.

Действующая Конституция (ст. 1) отнесла Российскую Федерацию к категории правового демократического государства, что обусловливает актуальность рассмотрения вопроса о значении сообщения субъектам общественных отношений норм права в соответствующем контексте.

На особенную роль информации о нормах права для общества именно в правовом государстве обращается внимание О.Е. Кутафиным: «Жизнь и работа в правовом государстве невозможна без знания законов, выражающих интересы общества, определяющих гарантии прав и свобод граждан, дозволенного и запрещенного в интересах общества поведения»⁸.

Среди принципов правового государства выделяются верховенство права во всех сферах общественной жизни; разделение властей при осуществлении государственной власти; взаимная ответственность личности и государства⁹.

Как отмечает С.С. Алексеев, «наиболее важным принципом, определяющим все остальные характеристики и взаимосвязи правового государства, является принцип верховенства права»¹⁰. Указанный принцип предопределяет существование в обществе такого положения, при котором особенную роль играет правовой закон. Принятие такого закона посредством формально определенной прозрачной процедуры, обеспечивающей отражение в нем согласованного социального интереса, предполагает признание обществом необходимости действовать в соответствии с ним и девиантности обратного поведения. в этой ситуации сообщение всем субъектам общественных отношений содержания законов и иных нормативных правовых актов, принятых на их основе, выражает вполне определенный социальный интерес действовать в соответствии с правом во всех сферах жизни и реагировать на противоправное поведение.

В качестве принципа правового государства «разделение властей является одним из центральных элементов основ конституционного строя»¹¹. Принцип разделения властей предполагает распределение властных полномочий между органами государственной власти (ветвями власти), обладающими определенной степенью автономности и самостоятельности, но при этом включенными в механизм совместной деятельности и взаимного контроля. Значимость сообщения норм права субъектам указанного взаимодействия обусловлена, во-первых, необходимостью осуществления ими деятельности в соответствии со своим правовым статусом, функциями и полномочиями, которые нормативно определены, не вторгаясь в определенную законом или в соответствии с ним компетенцию других публичных органов; во-вторых, предоставлением действительной возможности взаимного контроля за содержанием и формой нормативных и правоприменительных актов, действиями и решениями, так как отсутствие информации о содержании правотворчества и правоприменения не позволяет их оценить.

Аналогичным образом можно определить значение сообщения норм права субъектам общественных отношений для реализации принципа взаимной ответственности личности (общества) и государства. Указанный принцип «предполагает отказ от доктрины “иммунитета верховной власти”, в том числе в аспекте ответственности власти за причиненный ущерб. Признавая в законодательной форме свободу личности, само государство не свободно от ограничений в собственных решениях и действиях … Государство определяет меры ответственности своих представителей за их действия, совершаемые от имени государства и его органов»¹². При этом любые субъекты общественных отношений несут перед государством ответственность за совершаемые правонарушения. Однако, как справедливо отмечает С.В. Бошно, «государство, которое не информирует граждан о содержании законодательных норм, лишается права наказывать и (или) принуждать граждан к соблюдению этих норм»¹³. Содержание принципа взаимной ответственности не сводится к обязанности государственных органов возместить материальный ущерб, причиненный гражданину конкретным правонарушением, и необходимостью граждан нести ответственность перед государством за совершенные ими правонарушения. Государство в лице его органов должно действовать правомерно в принципе, что обеспечивается способами социальной, в том числе юридической, ответственности государственных органов и должностных лиц. Таким образом, реализация указанного принципа предполагает необходимость сообщения, во-первых, содержания нормативно закрепленных механизмов привлечения к ответственности как государства, так и личности за совершенные ими правонарушения, во-вторых, норм права как объекта контроля за правомерностью правотворческой деятельности.

В отношении демократического государства в заявленном контексте нужно отметить, что сообщение норм права затрагивает интерес в обеспечении контроля общества над формируемыми им органами публичной власти и принимаемыми ими решениями. Выборность органов публичной власти в демократическом государстве предполагает необходимость и возможность социальной оценки их деятельности. с одной стороны, данной оценке может быть подвергнута правоприменительная деятельность, что предполагает необходимость ее анализа с точки зрения соответствия нормативным правовым актам и социальным интересам (субъекты общественных отношений должны понимать, насколько действия правоприменителя предопределены законом, а в какой части он руководствуется усмотрением). с другой стороны, оценена может быть и сама правотворческая деятельность как с точки зрения законности, так и с позиции эффективности. в любом случае субъект оценки должен обладать информацией о нормах права, которые могут служить как критерием, так и объектом оценки.

Исходя из важности вопроса сообщения субъектам общественных отношений норм права, содержащихся в нормативных правовых актах, он находит собственную конституционно-правовую регламентацию. Зачастую, базисные нормы, устанавливающие необходимость сообщения содержания нормативных правовых актов, основы порядка и принципов такого сообщения и т.д., учитывая их важнейшую роль в системе правового регулирования, содержатся в Основных законах и получают развитие посредством производного от них нормотворчества. Так, в соответствии с п. 1 ст. 82 Основного закона Германии «законы, вступившие в силу на основании предписаний настоящего Основного закона, после контрасигнации оформляются Федеральным президентом и публикуются в “Бундесгезетцблатт”. Правовые постановления подписываются издавшими их органами, оформляются и, если иное не установлено законом, публикуются “Бундесгезетцблатт”»¹⁴. Германский конституционный законодатель заложил основы системы сообщения норм права субъектам общественных отношений, предложив своеобразный конституционно-гарантированный минимум такого информирования, сформулировав требования к опубликованию правового акта. Положения об опубликовании нормативных правовых актов содержатся и в Основных законах других государств. Согласно ст. 190 Конституции Бельгии «любой закон, любое постановление или регламент общей, провинциальной или коммунальной администрации является обязательным только после опубликования в определенной законом форме»¹⁵. Исходя из п. «а» ст. 72 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов, «законопроект, одобренный Палатой, в которую он был внесен, направляется для обсуждения в другую Палату. Если и другая Палата одобрит законопроект, он отсылается исполнительной власти, которая при отсутствии возражений немедленно опубликовывает его»¹⁶.

Для современного этапа развития российской правовой системы также характерна модель с закреплением в Основном законе принципа необходимости сообщения субъектам общественных отношений содержания нормативного правового акта, указанием на правовые последствия несовершения соответствующих действий, а также на общие черты такого сообщения (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ). Особое правовое значение, которое придается вопросу сообщения норм права субъектам общественных отношений, предопределило расположение соответствующих норм в системе Конституции РФ (глава 1. Основы конституционного строя).

Существенное значение вопроса сообщения норм права субъектам общественных отношений дополнительно подтверждается тем обстоятельством, что подобные по содержанию ч. 3 ст. 15 Конституции РФ положения содержались в других получивших известность проектах российского Основного закона, обсуждавшихся в 1990–1993 годах. Так, исходя из ч. 3 ст. 56 проекта Конституции РФ, подготовленного рабочей группой под руководством С.М. Шахрая следовало, что «все законы должны быть опубликованы. Неопубликованные законы применению не подлежат. Иные правовые акты не могут применяться, если они затрагивают права, свободы и обязанности граждан и не опубликованы официально для всеобщего сведения»¹⁷. Идентичная формула содержалась в ч. 3 ст. 3 проекта Конституции РФ, подготовленного Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РФ¹⁸.

Некоторым образом резюмируя вышеизложенное, можно сказать, что надлежащее сообщение субъектам общественных отношений норм права, включенных в нормативные правовые акты, непосредственно связано с вопросом построения и функционирования правового и демократического государства.

С учетом своего существенного социально-правового значения, сообщение норм права субъектам общественных отношений на современном этапе осуществляется различным образом, различными субъектами (государственные и негосударственные пресса, радио и телевидение, хаотичное распространение информации «из уст в уста», информирование правоприменителями о принимаемых ими решениях и другое). Однако при подобном многообразии, в ситуации правового демократического государства с необходимостью должен быть предложен такой механизм сообщения норм права, который соответствует принципам подобного государства. Указанное предопределяет, что данный механизм должен обеспечивать достоверность и оперативность сообщения информации (непосредственно после завершения процедуры по принятию нормы права), а также реальной доступности информации для всех субъектов общественных отношений. Учитывая, что ключевыми источниками права в континентальной правовой системе являются нормативные правовые акты, такой механизм должен, прежде всего, охватывать данные источники права. в то же время принципы подобного механизма, очевидно, могут быть использованы для сообщения норм права, содержащихся в иных источниках.

1.2. Способы публичного сообщения норм права в отечественной истории

Обоснованно полагать, что каждый этап исторического развития характеризуется особенной ролью права и, соответственно, сообщения о его нормах. Указанное, наряду со степенью технологического развития общества, определяет, каким образом осуществляется сообщение норм права субъектам общественных отношений, а также специфику юридического значения такого сообщения. Соответствующие особенности сами по себе находят отражение в праве.

Так, в средневековой Руси, когда интерес к праву еще не является существенным, количество норм права невелико, правоприменение не развито, сообщение норм права осуществляется в основном посредством устного оглашения в людных местах. «Еще со времен Ивана Грозного указы объявлялись через прочтение их в церквях, на торгах, площадях и в других местах многолюдных собраний»¹⁹. Данный способ получает определенное нормативное закрепение. Так, в ст. 99 Судебника 1550 года было записано: «Да велети прокликати по торгом на Москве и во всех городех Московские земли, и Ноугородцкие земли, и Тверские земли, и по волостем, чтоб ищеа или ответчик судьам и приставом посулов в суде не сулили; а послуси бы, не видев, не послушествовали, а видев сказали б в правду»²⁰. в то же время способ устного оглашения, очевидно, обладает рядом существенных недостатков, в частности, неспособностью оперативно обеспечить широкий охват населения, достоверность восприятия, а, следовательно, и правильное истолкование принятых норм субъектами общественных отношений.

Появление и распространение на Руси книгопечатания позволило использовать его возможности для целей сообщения субъектам общественных отношений норм права. Указанное обстоятельство находит отражение в практике и нормативных правовых актах. Так, в Соборном уложении Царя Алексея Михайловича было сформулировано следующее положение: «а закрепя Уложение руками, указал государь списати в книгу, и закрепить тое книгу дьяком Гаврилу Левоньтьеву, да Федору Грибоедову, а с тое книги для утверженья на Москве во все приказы и в городы, напечатать многие книги, и всякия дела делать по тому Уложению»²¹. Однако «… напечатание уложения вовсе не доказывает того, что все прочие указы, издаваемые правительством, предавались тиснению. Они рассылались в списках присутственным местам по принадлежности»²².

Со становлением абсолютизма повышается значение нормативно-правового регулирования, резко возрастает роль и количество принимаемых нормативных правовых актов. в такой ситуации изменяются и способы сообщения субъектам общественных отношений норм права. Указом от 16 марта 1714 года Петром I устанавливается следующее правило: «Которые Его Царского Величества Именные указы, такожде Сенатские приговоры состоятся о всяких государственных генеральных делах, а надлежат ко всенародному объявлению, и те указы и объявленныя письма посылати по прежнему в губернии к Губернаторам и в приказы к Судьям, а для всенародного объявления велеть в Типографии печатать и продавать всем, дабы были о том сведомы»²³. Однако, как отмечается в литературе, это не решило проблем обеспечения субъектов общественных отношений информацией о содержании нормативных правовых актов, так как «печатались только акты по общим “генеральным” делам и рассылались только в главные присутственные места, а остальные довольствовались списками с них, выполненными зачастую со значительными ошибками»²⁴. Следует отметить, что на данном этапе исторического развития сообщение норм права субъектам общественных отношений закрепляется в качестве «необходимого элемента законодательной процедуры»²⁵.

В дальнейшем печатание и рассылка на места в качестве способа сообщения норм права продолжает сосуществовать с устным оглашением. Так, ст. 57 Свода основных государственных законов 1833 года предусматривала, что «закон придается от Сената тиснению … и посылается присутственным местам и лицам при указах»²⁶. Но, как отмечал А.Д. Градовский, «…для общенародного сведения необходимы другие меры. Само правительство распоряжается, чтобы важнейшие законодательные акты и распоряжения прочитывались в церквях и на площадях»²⁷. Однако, обращал внимание Н.М. Коркунов, «на деле законы не всегда обнародуются»²⁸.

Во второй половине XIX – начале XX веков значение права в жизни общества продолжает возрастать, в нашей стране нормативно закрепляется правило об обязательном опубликовании актов, имеющих силу закона. Так, «с 1 января 1863 года повелено все манифесты, высочайшие повеления, указы сената, постановления, имеющие силу закона, – все то, что впоследствии должно быть внесено в Полное собрание законов Российской империи, печатать в особо учрежденном издании – “Собрании узаконений и распоряжений Правительства”. Оно издается в качестве дополнения к сенатским ведомостям»²⁹. в статье 47 Основных государственных законов 1906 года находит закрепление связь между обнародованием законов и их действием: «законы обнародываются во всеобщее сведение Правительствующим Сенатом в установленном порядке и прежде обнародования в действие не приводятся»³⁰.

Непосредственно после Октябрьской революции принимается Декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 30 октября 1917 года, в котором было отражено общее правило о необходимости опубликования законов для всеобщего сведения, а также определялись источники опубликования – «Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства», сборники Узаконений и Распоряжений Правительства, имеющих силу закона³¹. Вопросы опубликования нормативных правовых актов получили дополнительное разрешение в Декрете Совета Народных Комиссаров РСФСР от 30 января 1918 года «о редактировании и печатании законодательных и правительственных актов». в частности, данным документом установлено, что «все акты, подлежащие опубликованию по постановлению Совета Народных Комиссаров, передаются в копиях, заверенных секретарем Совета Народных Комиссаров, в Народный Комиссариат Юстиции. Все поступившие таким образом акты проверяются, со стороны их подлинности и точности текста … и передаются для напечатания…»³². Как отмечает П.С. Грацианский, в указанный период собственные официальные органы, где публиковались публичные акты, имели некоторые народные комиссариаты и организации. в частности, в начале 20-х годов Высший Совет народного хозяйства издавал «Торгово-промышленную газету» и «Сборник приказов ВСНХ», наркомат юстиции – «Еженедельник советской юстиции», наркомат финансов – «Вестник финансов» и т.д.³³

В дальнейшем на протяжении советской истории нормативное регулирование вопросов сообщения норм права развивалось, изменялись источники официального опубликования, расширялся круг подлежащих официальному опубликованию нормативных правовых актов. Так, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19 июня 1958 года «о порядке опубликования и вступления в силу законов СССР, постановлений Верховного Совета СССР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета СССР» к числу актов, подлежащих опубликованию в «Ведомостях Верховного Совета СССР», относятся законы СССР, постановления и другие акты Верховного Совета, указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР. Как отмечается в Указе, важнейшие из названных актов, подлежащие широкому и немедленному обнародованию, опубликовываются в газете «Известия Советов депутатов трудящихся СССР»³⁴. Впоследствии отношения по опубликованию принятых представительными органами СССР актов регулировались Законом «о порядке опубликования и вступления в силу законов СССР и других актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, Верховным советом СССР и их органами». в законе нашел отражение круг источников официального опубликования, сроки опубликования, иные, кроме официального опубликования, способы сообщения субъектам общественных отношений содержания нормативных правовых актов³⁵. Сопоставление данного документа и действующих в настоящее время федеральных нормативных правовых актов по вопросам официального опубликования позволяет сделать вывод о том, что он послужил моделью для разработки последних.

Важной характеристикой советского этапа развития института сообщения субъектам общественных отношений норм права является то, что в качестве источника такого сообщения утвердились печатные средства массовой информации. Соответствующие источники были способны обеспечить оперативность сообщения и доступность информации для широкого круга заинтересованных лиц.

В ходе социальных преобразований конца 80 – начала 90-х годов XX века в нашей стране значение сообщения норм права субъектам общественных отношений существенно возрастает. Данное обстоятельство находит отражение в нормативных и правоприменительных актах. Так, Комитетом Конституционного надзора СССР рассмотрено дело о правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан. По результатам рассмотрения дела сформулировано Заключение от 29 ноября 1990 года № 12 (2-12), в соответствии с которым «опубликование законов и других нормативных актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, то есть доведение их тем или иным способом до всеобщего сведения, является обязательным условием применения этих актов. Статья 4 Закона СССР “о порядке опубликования и вступления в силу законов СССР и других актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР и их органами”, пункты 1, 2, 5 Постановления Совета Министров СССР от 20 марта 1959 г. № 293 “о порядке опубликования и вступления в силу постановлений и распоряжений Правительства СССР” и другие нормативные положения в той их части, в которой они прямо или косвенно допускают вступление в силу неопубликованных нормативных актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, не соответствуют Конституции СССР и международным актам о правах человека и в этой части утрачивают силу с момента принятия настоящего Заключения»³⁶.

В 1991 году общее правило о вступлении в силу закона, предусматривающего наказание граждан или ограничение их прав, только после опубликования в официальном порядке, нашло отражение в п. 2 ст. 35 Декларации прав и свобод человека и гражданина³⁷.

Соотносимая формула в дальнейшем получила конституционное закрепление в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

Глава 2.
Понятие и критерии достаточности официального опубликования

2.1. Понятие официального опубликования: основополагающие начала. Официальное опубликование и обнародование

В качестве ключевого правового института, посредством которого субъектам общественных отношений сообщаются нормы права, включенные в нормативные правовые акты, российским конституционным законодательством предлагается официальное опубликование.

В то же время ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, оперируя понятием «официальное опубликование», его не определяет. Не выработали единого подхода к определению данного понятия также наука конституционного права и юридическая практика.

Анализ юридической литературы позволяет сделать вывод о том, что «официальное опубликование» в контексте нормативных правовых актов традиционно рассматривается в качестве одного из способов (одной из форм) их «обнародования», «оглашения».

Указанный подход был характерен для юридической литературы советского периода и нашел свое отражение в современных исследованиях.

Так, А.С. Пиголкин в 1976 году писал, что «понятие “опубликование правовых актов” не охватывает все виды их официального оглашения». «Как известно, имеются и другие способы официального оглашения нормативного акта – официальная рассылка для сведения исполнителей актов, которые не подлежат опубликованию, вывешивание текстов на видных местах, передача по радио и телеграфу»³⁸. М.Н. Николаева и И.Д. Тиновицкая, понимавшие под обнародованием нормативного правового акта «доведение его содержания в доступном для ознакомления виде до субъектов, которым он адресован и чьи интересы в нем затрагиваются», указывали, что «наиболее эффективная форма такого обнародования – опубликование»³⁹. Н.C. Соколова отмечает, что «официальное опубликование – это важнейшая (то есть не единственная. – Н.А.) форма обнародования нормативно-правовых актов»⁴⁰. А.А. Вавилова исходит из того, что опубликование представляет собой помещение текста нормативного акта в определенном официальном издании, доступном для ознакомления, на которое впоследствии можно сослаться при применении акта… Обнародование – это доведение до граждан информации о принятом нормативном акте или тексте акта по радио, телевидению, иным каналам связи путем рассылки определенным получателям, вывешивания на информационных стендах и т.п. Обнародование может производиться и путем официального опубликования. Однако поскольку есть специальный термин «опубликование», то «обнародование» часто используется для описания всех иных, кроме официального опубликования, способов обнародования⁴¹.

Опубликование в контексте нормативных правовых актов, по указанию большинства авторов, охватывает способ размещения текста нормативного правового акта в печатных изданиях.

Так, по словам А.С. Пиголкина, официальное опубликование означает «помещение полного, точного текста вновь принятого нормативного акта со всеми формальными атрибутами в особом предусмотренном законом общедоступном печатном издании, которое издается от имени правотворческого органа и носит официальный характер»⁴². Аналогичным образом высказывается К.С. Кармадонов, который в рамках своего исследования определяет официальное опубликование как «помещение полного, аутентичного текста нормативно-правового акта в установленном законом печатном издании»⁴³.

Указанный подход, очевидно, основан на общепринятом понимании значения слова «опубликование» в русском языке⁴⁴ и практике сообщения содержания нормативных правовых актов.

В связи с этим обращают на себя внимание случаи, когда понятия «опубликование» и «обнародование» рассматриваются как непересекающиеся. В частности, как отмечается в п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», в заявлении об оспаривании нормативного правового акта должно быть указано, кроме прочего, «каким средством массовой информации и когда данный акт опубликован или обнародован в установленном порядке»⁴⁵. В соответствии с определениями, предложенными в Решении Совета города Лермонтова от 26 октября 2005 года № 127, под опубликованием нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления города Лермонтова понимается размещение информации в периодических печатных изданиях. А под обнародованием нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления – размещение информации в электронных средствах массовой информации, размещение документов на специальных стендах, объявление на собраниях граждан, местному радио и телевидению⁴⁶.

В то же время содержание Конституции РФ свидетельствует о том, что достаточных оснований для подобного противопоставления понятий «опубликование» и «обнародование» для текущей правовой ситуации не имеется. Так, Конституция РФ, рассматривая обнародование закона в качестве полномочия Президента РФ, очевидно, не предполагает, что Президент РФ будет сообщать информацию о содержании нормативных правовых актов иными способами, но не посредством официального опубликования. Системное толкование положений ч. 3 ст. 15, пункта «д» ст. 84, ст. 107, ч. 2 ст. 108 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что понятия «обнародование» и «опубликование» рассматриваются, во всяком случае, как пересекающиеся.

Свое предположение о соотношении понятий «опубликование» и «обнародование» высказывает Г.Б. Романовский: «Иногда возникают вопросы, – пишет он, – о нецелесообразности разделения процедур “обнародования” и “опубликования”, так как это, по мнению некоторых субъектов правоотношений, является тождественным по своему содержанию. Между тем, в этом случае следует руководствоваться Постановлением Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. “По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области”, где содержится следующее правило: “Наличие у Главы Администрации полномочий по рассмотрению, одобрению, отклонению, направлению на повторное рассмотрение и по обнародованию закона означает, что обнародование закона предполагает его удостоверение Главой Администрации. Такое удостоверение может быть осуществлено Главой Администрации или путем подписания закона, или путем издания специального акта”. Таким образом, “обнародование” предполагает иную стадию законодательного процесса, отличную от опубликования нормативного акта и его вступления в силу»⁴⁷.

Однако, буквальное толкование упомянутого Г.Б. Романовским постановления Конституционного Суда РФ⁴⁸ позволяет сделать вывод лишь о том, что обнародование закона предполагает его удостоверение Главой администрации, то есть удостоверение является необходимым условием для осуществления обнародования. Указанное свойственно и официальному опубликованию, признак официальности которого свидетельствует о том, что в его осуществлении непосредственно участвуют официальные (уполномоченные) должностные лица. Из данного постановления, очевидно, не следует, что обнародование сводится к удостоверению нормативного правового акта таким должностным лицом, также как и то, что наличие такого удостоверения характерно лишь для обнародования и не свойственно официальному опубликованию.

Юридическая практика обусловила возникновение определенной дискуссии о соотношении понятий «опубликование» и «обнародование» в контексте современной правовой ситуации⁴⁹.

Так, в соответствии с положениями ст. 19 действовавшего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 28 августа 1995 года № 153-ФЗ нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования)⁵⁰. Подобная формула нашла отражение и в ч. 2 ст. 47 принятого впоследствии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ⁵¹.

Применяя первый из названных законов, Высший Арбитражный Суд РФ в постановлении Президиума от 22 марта 2005 года № 13048/04⁵² признает официально опубликованным (обнародованным) нормативный акт, размещенный на официальных стендах в общественных местах, здании администрации в случае, если указанный порядок не противоречит закону (нормативному правовому акту), устанавливающему конкретные формы официального опубликования, и считает такой акт порождающим правовые последствия. Подобный подход нашел в отражение и в актуальной на настоящий момент судебной практике судов общей юрисдикции. В частности, как отмечается в постановлении Алтайского краевого суда от 11 мая 2016 года по делу № 4а-377/2016, «размещение … постановления на информационном стенде в здании администрации 04 марта 2011 года свидетельствует о соблюдении предусмотренного Уставом порядка официального обнародования муниципального правового акта и о вступлении в силу данного акта»⁵³. Аналогичным образом Пермский краевой суд в Кассационном определении от 23 января 2012 года по делу № 33-538 согласился с выводом суда первой инстанции о том, что порядок обнародования нормативного акта соответствует требованиям законодательства в ситуации, когда текст оспариваемого решения был размещен на информационных стендах⁵⁴.

Из соответствующей логики исходит и Комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, отмечая, что «в случае, когда по объективным причинам (например, малая численность жителей, особенности расположения муниципального образования и т.п.) опубликование в печатных средствах массовой информации нецелесообразно и собственное средство массовой информации органами местного самоуправления не учреждено, законным и допустимым является обнародование муниципальных правовых актов (включая уставы муниципальных образований), например, путем вывешивания их текстов в общедоступных местах либо иным способом. При этом, однако, такой способ обнародования должен быть предусмотрен уставом муниципального образования, а кроме того, уставом или иным правовым актом муниципального образования должны быть определены лица, ответственные за своевременность и достоверность обнародования информации, установлены сроки обновления информации, определен порядок ознакомления с актами, снятыми со стенда, – определены гарантии доступности каждому жителю муниципальных документов, содержащих положения, затрагивающие его права, свободы и обязанности»⁵⁵.

Приведенные правовые позиции вызывают несогласие ряда специалистов⁵⁶. Для нас важно отметить, что одной из причин заявленного несогласия явилась замена конституционно обусловленного термина «официальное опубликование» на понятие «официальное опубликование (обнародование)», что послужило, по мнению некоторых авторов, основанием для необоснованного расширения допустимых способов сообщения содержания нормативных правовых актов, порождающих юридические последствия.

Анализ предложенных подходов позволяет высказать следующие суждения.

Во-первых, представляется очевидной недопустимость произвольного ограничения законодателем действия конституционных норм об официальном опубликовании нормативных правовых актов как условии их применения. Соответственно, если законом установлена возможность применения нормативных правовых актов, содержание которых сообщено субъектам общественных отношений иным образом, чем способы официального опубликования, такие нормы должны быть презюмированы как неконституционные, которые, соответственно, не могут регулировать общественные отношения (с учетом изложенного, представляется необоснованной позиция Верховного Суда РФ, отраженная в п. 21 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», в соответствии с которой суд прямо допускает в конституционном контексте возможность обнародования нормативных правовых актов иными, чем официальное опубликование, способами)⁵⁷. В этой связи полагаем необходимым отметить, что указание на «официальное опубликование (обнародование)» нормативных актов как условие вступления их в силу не противоречит Конституции РФ, так как использование подобного термина не только не предполагает применение неопубликованных нормативных правовых актов, но и не свидетельствует о том, что законодатель отождествляет термины «официальное опубликование» и «обнародование» (вполне допустимо толковать термин «обнародование» в скобках как указание на то, что в результате соответствующих действий нормативный акт должен быть как официально опубликован, так и обнародован. Подобное в ситуации, когда официальное опубликование рассматривается в качестве одного из способов обнародования, является естественным).

Во-вторых, с учетом того, что официальное опубликование является одним из способов обнародования нормативного правового акта, возможны две относимые ситуации: в первом случае нормативный правовой акт является как официально опубликованным, так и обнародованным (когда обнародование осуществлено способом официального опубликования), во втором – нормативный правовой акт не является официально опубликованным, но является обнародованным (когда обнародование осуществлено не способами официального опубликования). В законодательстве и правоприменительной практике нередки случаи, когда понятия опубликования и обнародования прямо не разграничиваются. В частности, глава 11 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» поименована как «Опубликование (обнародование) итогов голосования и результатов референдума. Вступление в силу решения, принятого на референдуме»⁵⁸. Учитывая, что применительно к ст. 6 указанного закона вопросом референдума может являться принятие нормативного правового акта, положения данной главы закона относимы к нашему исследованию. Аналогичные формулы отражены в Федеральном законе «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (в частности, нормы ст. 2, 3, 5 данного закона)⁵⁹. Однако, подобный подход свидетельствует лишь о том, что предусмотренные законом конкретные процедуры могут быть отнесены как к опубликованию, так и к обнародованию.

Таким образом, ключевой вопрос в данном случае, на наш взгляд, сводится к тому, соответствует ли тот или иной способ сообщения субъектам общественных отношений содержания нормативного правового акта понятию официального опубликования. Юридически он может быть разрешен только в логике отнесения конкретного способа информирования к официальному опубликованию в конституционном контексте, либо посредством выявления конкретных конституционно-правовых оснований для ограничения в применении конституционной нормы. Однако, с учетом сложившегося на момент принятия Конституции РФ представления об «обнародовании» как более широком понятии по отношению к «опубликованию», является неочевидной возможность отнесения к допустимым применительно к соответствующим конституционным нормам известных на указанный момент способов информирования, не связанных с размещением нормативных правовых актов в печатных изданиях. При этом специальных конституционно-правовых оснований для отказа в применении нормы Конституции РФ, имеющей высшую юридическую силу и прямое действие (ч. 1 ст. 15), также не установлено.

2.2. Общедоступность как существенный признак официального опубликования

Существенным признаком официального опубликования является то, что его результатом становится общедоступность (реальная доступность для всеобщего сведения)нормативного правового акта.

Как указал Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 октября 1996 года № 17-П, день 11 марта 1996 года, которым датирован выпуск «Собрания законодательства Российской Федерации» с текстом Федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “Об акцизах”» не может считаться днем его обнародования. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами (курсив мой. – Н.А.)⁶⁰. Таким образом, орган конституционного правосудия указал, что сам по себе факт размещения нормативного акта в источнике не свидетельствует о факте официального опубликования в ситуации, когда не созданы условия для ознакомления граждан с содержанием соответствующего источника. Данное требование в ситуации официального опубликования посредством периодических печатных изданий предполагает необходимость создания условий для неограниченной подписки, приобретения в розничной сети, ознакомления в публичных библиотеках и т.п. Соответственно, Конституционный Суд РФ обоснованно исходит из недопустимости формального подхода к установлению даты официального опубликования.

Следует отметить, что подобный подход не является новым для российской науки и практики. Так, Блум М.И. и Тилле А.А., непосредственно связывая опубликование с презумпцией знания закона, указывали на необходимость обеспечения гражданину объективной возможности ознакомления с официальным текстом закона. Авторы в своей работе приводят примеры судебной практики, отражающей подобный подход⁶¹.

В связи с изложенным, концептуально не вполне верным представляется предположение Ю.А. Тихомирова и А.С. Пиголкина, в соответствии с которым «в настоящее время законодательством не установлено четких правил, например, о том, какой именно будет считаться дата вступления в силу закона, действие которого обусловлено датой опубликования, если источником его первой публикации было издание, датированное не одним днем, а несколькими (еженедельники, другие издания, выходящие в свет периодически и датируемые начальным и конечным днем периода)»⁶². Думается, что то, каким образом было датировано издание, в котором было осуществлено официальное опубликование нормативного правового акта, определяющего значения не имеет. Установление даты официального опубликования относится к вопросам доказывания того обстоятельства, когда акт стал реально доступным для всеобщего сведения.

Изложенные в указанном постановлении Конституционного Суда РФ ⁶³ выводы о наличии конституционного требования к обеспечению посредством официального опубликования реальной доступности закона для сведения субъектов общественных отношений находят свое отражение и развитие в правоприменительной практике. В частности, в постановлении Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25 ноября 1999 года по делу № А29-3106/99 был сделан вывод о том, что соответствующая правовая позиция распространяется на постановления Правительства РФ⁶⁴. В постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 10 июля 2007 год по делу № А55-177/2007-5 правоприменитель исходит из относимости данного подхода к нормативным правовым актам органов местного самоуправления⁶⁵.

Как справедливо отмечается в заключении Правового управления Правительства Москвы и Центра законотворчества Москвы, «в спорных случаях точная дата вступления нормативного правового акта в силу (в том числе в контексте даты его официального опубликования) может быть официально установлена в судебном порядке»⁶⁶. В такой ситуации суду следует проверять соответствующие обстоятельства, избегая формального подхода. В этой связи следует признать обоснованной практику подробного исследования размещения нормативного правового акта в источнике официального опубликования с точки зрения принципа всеобщей доступности. В частности, в постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 26 июля 2002 года по Делу № КА-А40/4721-02 правоприменитель подробно изучает обстоятельства опубликования Закона г. Москвы № 39 от 22 декабря 1999 года «О ставках и льготах по налогу на прибыль». Суд кассационной инстанции поддерживает выводы нижестоящих судов о том, что с учетом ограниченности тиража и непоступления его в общедоступные библиотеки, закон не был доведен до всеобщего сведения, то есть официально опубликован⁶⁷.

Нужно отметить, что исследователи, констатируя недостаточность и падение тиражей ряда изданий, в которых осуществляется официальное опубликование нормативных правовых актов, непосредственно связывают с этим фактом снижение доступности источников официального опубликования⁶⁸. Само по себе обстоятельство достаточного скромного фактического охвата населения многими печатными изданиями – источниками официального опубликования действительно имеет место. Так, по данным С.В. Бахвалова, представленным в статье, опубликованной в 2006 году, количество жителей на один экземпляр издания источника официального опубликования в субъектах Российской Федерации с точки зрения тиража может превышать 2000⁶⁹. В последующем общая тенденция к снижению тиражей печатных изданий продолжилась⁷⁰.

В то же время полагаем, что указанные факты, как правило, отражают объективную тенденцию в изменении соотношения источников социальной информации. Бумажная пресса уступает электронным СМИ. Однако о действительном ограничении доступности следует говорить лишь в случаях, когда число экземпляров препятствует неограниченной подписке, приобретению в розничной сети или ознакомлению в публичных библиотеках. То есть в том случае, если печатный источник официального опубликования не издан «тиражом, достаточным для удовлетворения потребностей органов государственной власти и органов местного самоуправления, организаций и граждан в информации»⁷¹ о содержании нормативных правовых актов. Так, при рассмотрении одного из дел Самарский областной суд отметил, что «…не предусмотрены конкретные требования к тиражу… официального периодического издания, кроме того, что порядок опубликования должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан» (в рамках данного дела гражданин РФ обратилась в суд с требованием о признании незаконными действий (бездействия) субъектов публичной власти, выразившихся в публикации нормативно-правовых актов, а также иной информации, подлежащей официальному обнародованию, и затрагивающей права, свободы и обязанности человека и гражданина, в печатном издании «Голос Дубравы», в нераспространении данного печатного издания в отдельных населенных пунктах, обязании увеличить тираж издания, обеспечить распространение конкретного количества экземпляров издания в отдаленных населенных пунктах, публиковать нормативный правовой акт, иную официальную информацию, подлежащую официальному обнародованию путем официального опубликования в периодическом средстве массовой информации «Волжская новь». В удовлетворении заявленных требований было отказано)⁷².

В этой связи, как обоснованно отмечается Г.В. Швековым и А.А. Тилле, в ситуации официального опубликования объективно любой гражданин имеет возможность ознакомиться с опубликованным нормативным актом. Если же он ею не воспользовался, ответственность возлагается на него⁷³.

При этом необходимо обратить внимание на то, что конституционно обусловленные цели официального опубликования не сводятся к информированию конкретных лиц, в отношении которых нормативным правовым актом установлены права или обязанности.

Нормы ч. 3 ст. 15 Конституции РФ тесно вплетены в механизм демократического, правового государства, соотносятся с его принципами, не сводимы к необходимости обеспечить частные интересы субъектов конкретных правовых норм в знании их содержания. Указанные нормы рассматриваются конституционным законодателем как одна из основ конституционного строя (глава 1 Конституции РФ), а не непосредственно как элемент правового статуса личности (глава 2 Конституции РФ). Закрепив положения об официальном опубликовании нормативных правовых актов, Конституция РФ не рассматривает соответствующие требования исключительно в логике права на получение информации особого рода (такому праву посвящены иные нормы), не предполагает возможности каким-либо образом такое «право» реализовать, распоряжаться им. Официальное опубликование выступает в качестве публичного требования, связанного с необходимостью широкого информирования общества о нормативных правовых актах, что, конечно, не исключает того, что оно затрагивает интересы частных субъектов. Дополнительно указанное обстоятельство подтверждает то, что в качестве механизма информирования рассматривается именно официальное опубликование, не закреплена возможность его замены индивидуальным информированием конкретных субъектов прав. Более того, исходя из содержания ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, необходимость официального опубликования законов в принципе не соотносится с содержанием закона, наличием или отсутствием в нем норм, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Что же касается нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, Конституция РФ прямо предусматривает необходимость сообщениях их содержания для всеобщего сведения, а не доведение их до сведения субъектов содержащихся в данных нормативных правовых актах положений. В связи с этим, является спорным следующий представленный в судебной практике подход: «судом установлено, и не оспаривается заявителем жалобы, что содержание постановления № 1847 было доведено до ОАО “Водоканал” 08.12.2005, следовательно, право заинтересованного лица на ознакомление с оспариваемым актом в рассматриваемом случае соблюдено, и у суда отсутствовали основания для признания постановления № 1847 недействующим по причине его неопубликования»⁷⁴.

Данные выводы соотносятся и с поднимавшимся выше вопросом о допустимой форме сообщения субъектам общественных отношений нормативных правовых актов в контексте ч. 3 ст. 15 Конституции РФ. Так, в п. 21 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», отмечается, что «…целью официального опубликования является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официального опубликования нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке»⁷⁵.

В данном случае, в первую очередь обращает на себя внимание попытка определить допустимые применительно к ч. 3 ст. 15 Конституции РФ формы сообщения о содержании нормативных актов исходя из цели официального опубликования. В то же время, такой подход, с одной стороны, сталкивается с проблемой адекватного определения такой цели в ситуации, когда текстуально в рассматриваемых нормах Конституции РФ она непосредственно не отражена, а с другой – требует ответа на вопрос: насколько несоответствие установленной нормативно формы критично, если достигается предусмотренная нормой цель. Полагаем, что данные аспекты непосредственно связаны, так как, предусматривая нормативно форму (в данном случае, сообщения субъектам общественных отношений норм права), конституционный законодатель исходит из того, что именно реализация этой формы позволяет достигать целей, из которых он исходил. Оценивая правовую позицию Верховного Суда РФ, полагаем, что мы имеем дело, в первую очередь, с достаточно упрощенным пониманием цели официального опубликования, что обусловливает неточный выбор критерия официального опубликования. С другой стороны, как отмечалось выше, вряд ли допустимо и игнорирование прямо предусмотренной в Конституции РФ формы сообщения субъектам общественных отношений норм права (официальное опубликование), определенной императивно. Необходимо заметить, что Верховный Суд РФ не отрицает, что иные допустимые им формы сообщения существуют наряду с официальным опубликованием. При этом в отношении иных, кроме законов, нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина конституционный законодательв ч. 3 ст. 15 Конституции РФ особо подчеркивает, что условием их применения является официальное опубликование осуществляется для всеобщего сведения (а не для сведения субъекта того или иного конкретного лица – носителя предусмотренных соответствующим актов прав, свобод и обязанностей). Соответственно, не исключается вполне определяемое противоречие конституционным нормам, устанавливающим иные существенные обстоятельства, при наличии которых можно говорить соблюдении данных норм (соответствие критериям официального опубликования).

Следует отметить, что из постановления Конституционного Суда РФ № 17-П⁷⁶ не следует установление приоритета одних источников официального опубликования федеральных законов или нормативных правовых актов в целом над другими. Конституционный Суд РФ, принимая указанное постановление, исходил не из того обстоятельства, что опубликование закона в «Собрании законодательства Российской Федерации» не может полагаться официальным опубликованием по смыслу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, а из того, что отсутствовали доказательства более раннего официального опубликования в «Собрании законодательства Российской Федерации» по отношению к официальному опубликованию в «Российской газете».

Поэтому у нас не вызывает поддержки предположение, согласно которому, «исходя из смысла постановления Конституционного Суда РФ представляется возможным сделать вывод о том, что наиболее оперативным источником опубликования является не “Собрание законодательства Российской Федерации”, а газета, и именно по газете следует отслеживать дату первого полного официального опубликования». Также с учетом изложенного не имеется оснований считать обоснованным мнение о том, что «до законодательного устранения неопределенности в определении дня опубликования федеральных законов в СЗ РФ при определении срока их введения в действие следует руководствоваться датой их публикации в РГ, если день публикации закона в РГ и указанная в СЗ РФ дата выпуска находятся в пределах одной календарной недели»⁷⁷.

Аналогично спорным представляется подход М.Н. Ласточкиной и Н.Ю. Тихомирновой, согласно которому «при условии опубликования в один день газетами полного текста федерального конституционного или федерального закона предпочтение по указанию источником первого официального опубликования следует отдавать “Российской газете” как имеющий больший тираж…»⁷⁸. Кроме отсутствия для него правовых оснований, он, на наш взгляд, лишен и какого-либо практического смысла.

Необходимость предоставления субъектам общественных отношений реальной возможности для ознакомления с содержанием нормативного правового акта требует от законодателя создания особых условий, позволяющих ознакомиться с нормативными правовыми актами на всей территории, в пределах которой действует компетенция правотворческого органа, включая отдаленные и труднодоступные местности. Данные условия должны обеспечивать оперативное и относительно одновременное предоставление доступа к источникам официального опубликования для субъектов на всей территории распространения компетенции правотворческого органа. В отсутствие соответствующих условий законодатель вынужден был бы исходить из принципа разновременного вступления нормативного правового акта в силу, либо существенно его отсрочивать. Однако подобное существенно затрудняет реализацию права, а разновременное вступление в силу нормативного акта еще и противоречит конституционным принципам равенства, единства правовой системы.

Практика официального опубликования и логика разделения властей по вертикали свидетельствует о том, что федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов РФ и муниципальные нормативные правовые акты публикуются в источниках, распространяемых на территории всей Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования, соответственно.

Например, ключевой источник официального опубликования федеральных законодательных актов – «Российская газета» печатается в различных регионах, доступна для приобретения в сетях реализации фактически всех крупных распространителей печатной продукции, охватывающих значительную часть территории Российской Федерации, а также для подписки, в том числе через отделения почтовой связи, а также альтернативные агентства⁷⁹. Аналогичным образом доступны для приобретения на соответствующих территориях источники официального опубликования нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и крупных муниципальных образований. Так, в Кемеровской области через розничную сеть и по подписке доступны газеты «Кузбасс» и «Кемерово», в которых осуществляется официальное опубликование нормативных правовых актов Кемеровской области и города Кемерово, соответственно.

При этом с учетом вытекающего из Конституции РФ принципа единства правовой системы, следует приветствовать расширение территориальных границ, в пределах которых осуществляется опубликование региональных и местных нормативных правовых актов (необходимо отметить, что сама идея о необходимости обеспечения доступности нормативных правовых актов вне пределов территории распространения компетенции соответствующего правотворческого органа иногда проводится и в существующей на настоящий момент судебной практике. Например, как отмечал Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в одном из своих постановлений, «направление обязательных экземпляров изданий в организации, перечень которых законодательно закреплен, является важной гарантией, обеспечивающей формирование полной базы точных текстов нормативных документов для всеобщего использования. Нарушение этого положения влечет за собой невозможность ознакомиться с нормативными актами лиц, проживающих вне территории Балаковского муниципального образования (в то время как нормативным актом могут быть непосредственно затронуты права этих лиц»)⁸⁰. Например, опубликование региональных актов для сведения населения на территории других субъектов Российской Федерации. Важным в данном контексте является то, что в настоящее время многие региональные издания доступны в федеральных подписных каталогах. Применительно к этому представляются перспективными предложения формирования общероссийской правовой информационной системы в качестве единого органа официального опубликования нормативных правовых актов, в т. ч. различного уровня⁸¹. В настоящее время в качестве перспективного направления реализации подобного предложения является соответствующее наполнение «Официального интернет-портала правовой информации». Как отмечает В.Э. Ковальчук, исходя из того, что на данном портале принципиально могут быть размещены различные акты федерального, регионального и муниципального уровня, отмечает, что «речь идет о нормативном закреплении задачи построения в стране единой системы официального опубликования правовых актов в электронном виде. Систем, которая должна будет объединить более 23 тыс. органов-правотворцев на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, позволяющая опубликовывать ежемесячно десятки тысяч правовых актов на единой площадке»⁸².

Возможность ознакомления с содержанием нормативного правового акта в результате официального опубликования должна обеспечиваться вне зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ст. 19 Конституции РФ). Распространение информации не может ограничиваться органами государственной власти, осуществляться лишь в отношении отдельных категорий граждан. Следует подчеркнуть, что ориентация возможностей полноценного доступа к нормативным правовым актам на правоприменителей, распространенность нормативных актов с грифом «для служебного пользования» стала ключевым основанием для реагирования Комитета конституционного надзора СССР на ситуацию, сложившуюся в нашей стране в деле информирования населения о содержании действующих нормативных правовых актов⁸³.

Следует заметить, что исходя из буквального толкования ч. 3 ст. 15 Конституции РФ можно сделать вывод, что законодатель фактически ввел три понятия, касающиеся опубликования нормативных правовых актов: «официальное опубликование» («Законы подлежат обязательному опубликованию»), «(не)-опубликованный» («Неопубликованные законы не применяются») и «(не)-опубликованы официально для всеобщего сведения» («Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения»). При этом соотношение между данными понятиями не определено, что обусловливает вопрос о возможности их отождествления. С практической точки зрения возникает неясность, делается ли в Конституции РФ различие между содержанием официального опубликования (опубликования) закона и нормативного правового акта, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина, или же законодатель, не различая указанных порядков, некорректно сформулировал норму, что и вызвало сомнение в правильности определения ее содержания.

Как полагает М.А. Капустина, «… сопоставляя Конституцию Российской Федерации и Федеральный закон от 25 мая 1994 года о порядке опубликования федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания, можно выделить два способа обнародования юридических норм в зависимости от предмета, на регулирование которого они направлены. По общему правилу юридические нормы приобретают силу, с точки зрения адресата, после их официального опубликования в “Российской газете” или “Собрании законодательства Российской Федерации”. Юридические нормы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, приобретают силу только после их доведения до всеобщего сведения соответствующими последним достижениям развития средств массовой информации способами. Однако и в этом случае юридическая норма не может вступить в силу раньше ее официального опубликования в указанных выше изданиях»⁸⁴. Таким образом, предлагается считать, что законы подлежат официальному опубликованию, то есть размещению в определенных (официальных) изданиях. Любые же нормативные акты, затрагивающие права, свободы человека и гражданина подлежат не только размещению в указанных изданиях, но и должны быть доведены до всеобщего сведения «соответствующими последним достижениям развития средств массовой информации способами».

Однако большинство исследователей не видят принципиальных различий в подходе конституционного законодателя к содержанию официального опубликования законови нормативных актов, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан. Так, раскрывая содержание ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, авторы постатейного комментария к Конституции РФ под ред. Л.А. Окунькова указывают, что «в демократическом государстве крайне необходимо, чтобы закон был доведен до всеобщего сведения, поскольку состояние гласности в сфере законодательства непосредственно затрагивает права и законные интересы граждан и других субъектов права. Знание законов не может быть привилегией избранных»⁸⁵. Аналогичным образом высказывается Б.А. Страшун: «Официальное опубликование (обнародование) законов и других актов общего действия имеет целью довести их содержание до всеобщего сведения, что абсолютно необходимо для их реализации»⁸⁶. Автор согласен с указанной позицией, так как не усматривается тех конституционно обусловленных целей опубликования закона, которые могут быть достигнуты лишь путем размещения его текста в определенном законодателем издании, если соответствующий порядок не обеспечивает доведение содержания нормативного правового акта до всеобщего сведения. Кроме того, предложенный М.А. Капустиной подход не соответствует общепринятому пониманию значения опубликования в русском языке, на которое указывалось выше.

Анализ законодательства, принятого в развитие конституционных положений, подтверждает возможность отождествления понятий «официальное опубликование» и «опубликование официально для всеобщего сведения» в конституционном контексте. Полагаем, что такое толкование не противоречит «букве закона», позволяющей рассматривать категорию «для всеобщего сведения» как определяющую цель такого опубликования, но не направленную на разграничение понятий «официальное опубликование» и «официальное опубликование для всеобщего сведения». При этом необходимо обратить внимание, что генетически норма ч. 3 ст. 15 Конституции РФ связана с выводами, сделанными в упомянутом выше заключении Комитета конституционного надзора СССР. Исходя из положений п. 1 резолютивной части заключения, под опубликованием законов и других нормативных актов понимается «доведение их … до всеобщего сведения»⁸⁷.

Таким образом, содержание понятия «опубликование» в контексте ч. 3 ст. 15 Конституции РФ включает в себя признак «для всеобщего сведения». Иных различий в подходе законодателя к пониманию официального опубликования применительно к законам, с одной стороны, и иным нормативным правовым актам, с другой стороны, из упомянутых конституционных положений не следует. Соответственно, понятие «официальное опубликование» может быть воспринято как универсальное, имеющее отношение как к законам, так и к нормативным актам, затрагивающим права, свободы и обязанности граждан.

2.3. Формальная определенность круга источников официального опубликования

В качестве признака официального опубликования в юридической литературе традиционно рассматривается то, что оно осуществляется в конкретном источнике (одном из группы источников), установленном для соответствующего нормативного правового акта. В частности, как указывает А.С. Пиголкин, «газеты, упомянутые в соответствующих актах, имеют статус официального органа опубликования законодательных актов. Помещение законодательного акта в таких газетах, если он воспроизведен с соблюдением всех требований, предъявляемых к официальному опубликованию, формально удостоверяет его действие. В этом случае опубликованный текст является официальным, аутентичным оригиналу. Если возможность опубликования в той или иной газете нормативно не установлена, помещение в ней текста принятого акта не может считаться его официальным опубликованием»⁸⁸. Н.С. Соколова отмечает следующее: «Для того, чтобы опубликование нормативного правового акта считалось официальным, тексты актов печатают в особом установленном порядке и в официальном издании, утвержденном для данного правотворческого органа или группы органов»⁸⁹.Еще более конкретно высказывается Д.В Чухвичев, который определяет официальное опубликование как помещение текста закона (или иного нормативно-правового акта) в периодических печатных изданиях – специально признаваемых законодательством средствах массовой информации⁹⁰. Аналогичное суждение содержится и в Большом юридическом словаре, где отмечается, что официальное опубликование предполагает помещение закона в предусмотренном в законодательстве специальном