Д. В. Шепелев, Д. В. Шепелева

Правовое регулирование государственного финансового контроля

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 351.72

ББК 67.402

Ш48

Авторы:
Шепелев Д. В., кандидат юридических наук, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, доцент кафедры теории государства и права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);
Шепелева Д. В., кандидат юридических наук, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.

Рецензенты:
Корнев А. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);
Зелепукин Р. В., кандидат юридических наук, заместитель директора по научной работе Института права и национальной безопасности Тамбовского государственного университета имени Г. Р. Державина.

Формирование целостного представления о механизме осуществления государственного финансового контроля, системе его органов. Приобретение умений и навыков правовой оценки решений и действий органов власти при осуществлении государственного финансового контроля. Овладение навыками применения нормативных правовых актов, регламентирующих систему и компетенцию органов государственного финансового контроля.

Законодательство приведено по состоянию на 26 февраля 2021 г.

УДК 351.72

ББК 67.402

© Шепелев Д. В., Шепелева Д. В., 2021

© ООО «Проспект», 2021

Глава 1.
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

1.1. Достижение государственных интересов посредством реализации функций государства

Категория «интерес» является одной из ключевой и системообразующих для современной юридической науки, что нашло свое отражение в научной литературе, где интересы рассматриваются под различным углом — публичные и частные интересы, законные, социальные интересы, что нами подробно раскрывалось в научных публикациях¹.

А. В. Малько и В. В. Субочев, рассматривая правовую категорию «законные интересы» как основу и предпосылку формирования норм права, определяют его в контексте взаимосвязи индивидуальной сущности отдельного лица и объективных обстоятельств, которые в совокупности образовывают и формируют не только правовой, но и в целом социальный статус человека, который несет в себе стремление к реализации возникающих и существующих потребностей в рамках складывающихся правовых отношений².

При этом за пределами внимания научного юридического сообщества сегодня остается соотношение и взаимосвязь интересов и функций государства.

Сегодня имеются разнообразные подходы к изучению и рассмотрению функциям государства. Характеризуя и обобщая их, М. Н. Марченко отмечает, что раскрытие функций государства зачастую либо ограничено их отождествлением с основными направлениями деятельности государства по управлению и поддержанию социальных процессов и общества в целом, либо расширяется в контексте отнесения сюда различных способов и средств влияния на общества и происходящие в нем процессы³.

В ходе рассмотрения вопроса о достижении государственных интересов посредством реализации функций государства, мы полагаем верным и обоснованным отталкиваться от понимания функций государства как основных направлений деятельности государства по решению обусловленных политическими, социально-экономическими и иными обстоятельствами задач.

Это позволяет обозначить предопределенность функций государства от имеющихся задач, которые, в свою очередь, обусловлены, возникающими и сложившимися интересами, непосредственно влияющими на содержание задач. Исходя из этого, мы полагаем, что задачи государства, тем самым, связывают интересы, как публичного, так и частного характера с функциями государства.

Прежде чем перейти к подробной характеристике взаимосвязи интереса и функций государства, следует отметить, что терминологически речь будет идти о правовом интересе, под которым мы считаем обоснованным понимать возможность обладать или использовать различные явления и объекты окружающей среды, предопределенную конкретной социальной потребностью. Имеющаяся потребность несет в себе одновременно и основу, и главный компонент механизма реализации правового интереса, в которой также представляется возможным назвать норму праву, юридический факт и правовые последствия реализации интереса, а также субъектов интереса и субъектов реализации правового интереса.

«Итак, рассмотрим более подробно взаимосвязь интереса и функций государства.

Характеристика взаимосвязи функций государства и интереса позволяет выделить три аспекта их взаимосвязи.

Во-первых, правовой интерес выступает ориентиром для тех или иных функций государства.

Интерес как ориентир функций не носит перманентного состояния. Интересы меняются в конкретных условиях, свойственных отдельным историческим отрезкам, где у государства могут меняться цели и задачи. В тоже время, эти задачи будут отражать интересы отдельной личности, общества и государства в целом, хотя в различные исторические эпохи они могут не совпадать. Здесь же проявляется связь целей и задач государства с содержанием самого государства и с его социально-классовой сущностью, что отмечает М. Н. Марченко⁴. Тем самым, возникновение функций, хронология их развития находится в зависимости от очереди задач, становящихся перед обществом и государством в конкретный исторический период, что подчеркивает взаимосвязь задач государства от реальных условий, включая потребности отдельных социальных групп или населения в целом. Следует присоединиться к мнению М. В. Немытиной, отмечающей, что «с помощью выявления и обоснования существующих в обществе интересов, их динамики, трансформации в определенные исторические периоды одних интересов в другие можно объяснить и обосновать путь развития права, общества и государства»⁵.

В рассматриваемом контексте также следует отметить разграничение и соотношение интересов личности, общества и государства, которые могут не совпадать в тех или иных исторических реалиях, а порой подменять друг друга, отождествляя личностные или общественные интересы с интересами отдельной социальной группы или интересами государства. Государственные интересы вообще не допустимо возвышать по отношению с общественными и личностными. Интересы государства здесь являются одним из трех звеньев, но одновременно с этим они должны стремиться к поиску гармонизации всех интересов за счет допустимых форм и средств реализации, в том числе обеспечивая прав и свобод человека.

Во-вторых, реализация функций государства определяется существующими интересами как движущей силой самих функций.

Категория интереса близко соприкасается по своему значению с такими терминами как мотивация, целеполагание, потребности. Очевидно, что данные понятия не тождественны, но взаимосвязаны. Наибольшая связь имеется между потребностью и интересом — связь причины и следствия, которая характеризуется в научной юридической литературе следующим образом: «Интересы формируются на базе потребностей, вытекают из них, являются формой их выражения, выступая продуктом потребности, интерес направлен на ее удовлетворение и находится у нее в подчинении»⁶.

Так, исходя из отдельной потребности или их совокупности, формируется личностный или общественный интерес, который оказывает влияние на формирование функций государства. Например, потребность в благоприятной окружающей среде в совокупности с потребностью в стабильности в условиях проявлений экологического кризиса аккумулируются в такой задаче государства как обеспечение благоприятной окружающей среды, выражаясь в экологической функции и характеризуя ее приоритет. Или, например, потребность в личной безопасности в условиях военных действий или угроз влечет формирование задачи обеспечения национальной безопасности и реализацию функции обороны.

Исходя из приоритета тех или иных задач в тот или иной исторический отрезок, определяются ключевые функции государства, которые, в идеале, несут в себе общие интересы, а также интересы отдельных социальных групп, так как социальное назначение любой функции государства несет в себе необходимость поиска компромисса между разнообразными социальными интересами. При этом зачастую государство обеспечивает интересы той социальной группы, интересы которой считают приоритетными. В этом контексте считаем верным присоединиться к позиции Л. А. Морозовой: «В обществе, где социальная структура имеет ярко выраженную дифференциацию, антагонизм между правящими и управляемыми, где классы и социальные группы противостоят друг другу, государство выступает в роли политической организации правящего класса или группы, оно обслуживает в первую очередь интересы этих классов и групп и одновременно осуществляет организованное насилие в отношении своих классовых противников»⁷.

На основе общих интересов государство призвано обеспечить устойчивые социальные связи, его единение и целостность. Все это позволяет отметить нам, что реализация функций государства определяется существующими интересами как движущей силой самих функций.

В-третьих, интересы влияют на формирование правовой основы обеспечения и реализации функций государства. Так, с одной стороны, интересы определяют мотивацию участников тех или иных правовых отношений. С другой стороны, интересы становятся основанием для развития права как социального регулятора, непосредственно отражаясь в принимаемых или изменяемых нормах права, выступая их содержательным источником. Тем самым интересы мотивируют поведение субъектов правоотношений, а также служат содержательным источником для создания новых правовых норм.

Как верно, на наш взгляд, отмечает М. В. Немытина «марксистская методология строилась на классовых интересах, антагонизм которых ведет к смене общественно-экономических формаций, исторических типов государства и права». По ее словам, «социологически ориентированные концепции правоведения содержат объяснения сущности права, правовых явлений и процессов с позиций широкого спектра существующих в обществе интересов, обосновывают их согласование, поиск баланса интересов различных социальных групп, механизмов саморазвития и саморегуляции общества на основе интересов… За интересами социальных групп признается публичный характер и возможность институционального оформления в обществе в организационно-властных и нормативно-правовых формах»⁸.

Этот подход к рассмотрению взаимосвязи интереса, права и функций государства, позволяет отметить такую функцию права как достижение социального согласия, компромисса в сложных конфликтных ситуациях, что позволяет обеспечить правую защиту и поддержку тех или иных интересов в результате реализации и применения норм права, в том числе за счет достижения консенсуса между общественными и личными интересами. Данное обстоятельство обосновывает значение права как неотъемлемого атрибута эффективного сочетания групповых и индивидуальных, публичных и частных, общественных и личных интересов.

Законодатель зачастую не успевает за динамикой развития социальных интересов, что не позволяет своевременно законодательно закрепить механизмы реализации тех или иных потребностей на нормативно-правовом уровне. Однако, это может коррелироваться в рамках воплощения государственной политики по реализации государством своих основных функций, что и обуславливается в функциях государства.

Существующая законодательная база регулирует разнородные социальные процессы и закрепляет интересы, одновременно выступая нормативной основой для воплощения различных функций государства.

Поскольку в ходе реализации функций государства достигаются задачи, закрепленные законодателем, то и интересы, составляющие содержание данных задач, должны быть правовыми, закрепленными законодателем.

Итак, подводя итог, отметим, взаимосвязь интереса и функций государства осуществляется через задачи государства. Данная взаимосвязь проявляется в том, что правовой интерес выступает ориентиром для функций государства, их формирования и реализации, находя свое отражение в отдельных государственных задачах. На наш взгляд, реализация функций государства определяется существующими интересами как движущей силой самих функций. Вместе с этим, мы полагаем, что интересы влияют на формирование правовой основы обеспечения и реализации функций государства.

1.2. Проблемы повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации в контексте реализации функций государства

В Российской Федерации на сегодняшний день проводится крупномасштабная реформа контрольной и надзорной деятельности, одной из задач которой является повышение результативности и эффективности. В связи с этим, исследование приоритетных направлений внедрения и разработки системы оценки результативности и эффективности в рамках реализации данных мероприятий приобретает особую актуальность. Это предопределяется теоретическими и практическими аспектами изучения вопросов развития и совершенствования контроля и надзора.

Представляется целесообразным рассмотреть систему оценки контрольно-надзорной деятельности с точки зрения ее эффективности и результативности, показатели ключевого значения для такой оценки, направления разработки и имплементации указанной системы, внедряемые стандарты управления контрольно-надзорной деятельности, включая стандарты результативности и эффективности.

Безусловно, что внедрение и претворение в жизнь системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности будет способствовать повышению качества государственного управления.

На современном этапе новые требования к государственному управлению предопределены существующими реалиями динамики развития социального пространства в условиях информатизации системы государственного управления и технологичности социальных коммуникаций, модернизации общественных процессов. Все это непосредственно отражается на функциях государства, которые, как мы отмечали выше, определяются в юридической литературе в качестве «основных направлений деятельности государства по решению стоящих перед ним задач»⁹, которые формируются и видоизменяются в зависимости от разнообразных факторов.

Достижений поставленных государством целей и задач взаимосвязано с существующими публичными и частными интересами, под которыми нами предлагается понимать «социально обусловленные конкретными потребностями субъекта возможности обладать или пользоваться определенными благами (объектами и явлениями окружающей действительности) и составляющие главный компонент механизма его деятельности»¹⁰.

Государство наряду с другими властными институтами воплощают и несут в себе публичные интересы, которым свойственен особый порядок реализации императивного характера.

Отсюда актуализация совершенствования и проблем развития государственного управления, вызванная динамикой общественных отношений. При этом, следует подчеркнуть предназначение государственного управления — упорядочивание социального пространства, стабилизация складывающихся общественных отношений и воплощение стоящих на конкретном историческом этапе задач в имеющихся условиях. Достижение поставленных задач немыслимо под должного контроля со стороны государства в лице компетентных и уполномоченных органов власти.

Контроль государства следует рассматривать с точки зрения его понимания как ключевого средства воплощения государственных функций, связанных с удовлетворением и личных, и общественных потребностей, а значит и частных, и публичных интересов.

Характеризуя существующую государственную политику, следует обратить внимание на утвержденный президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности»¹¹.

Проводимая реформа оказывает непосредственное влияние на всю систему государственного управления в лице практически всего пласта органов исполнительной власти, что объясняет практическую значимость реформы контрольно-надзорной сферы. Паспорт приоритетной программы указывает на необходимость индексирования качества управления функциями контроля и надзора уполномоченных органов, администрирования этими функциями в одном ключе с обеспечением эффективности организации всей контрольно-надзорной деятельности государства.

Все это отражается в конкретных направлениях деятельности институтов государственной власти в контексте поставленных целей и задач. Результативность деятельности по осуществлению государственных функций, целей и задач государственного управления в конкретный временной отрезок во многом обусловлена и зависима от содержания и качества контрольно-надзорной деятельности, которая способна содействовать своевременному функционированию подконтрольных субъектов, соблюдения ими рамок правового поля и установленных требований обязательного характера, в том числе позволяя выявлять и устранять имеющиеся отклонения.

Положения программы по проведения контрольно-надзорной реформы получили свое продолжение в ряде иных подзаконных актов распорядительного характера. В частности было издано распоряжение Правительства РФ «Об утверждении основных направлений разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности»¹².

Принятые акты обосновано уделили внимание понятийному аппарату оценочных средств реформы, обозначив содержание таких понятий как «результативность государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и «эффективность государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Так, результативность определена как «степень достижения общественно значимых результатов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, выражающихся в минимизации причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям в соответствующей сфере деятельности»¹³. Эффективность определяется в качестве «степень устранения риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям с учетом используемого объема трудовых, материальных и финансовых ресурсов, а также уровня вмешательства в деятельность граждан и организаций»¹⁴. Но такая понятийная конкретизация затронула только вопросы определения эффективности и результативности, по-прежнему оставив без разрешения дилемму о нормативных основаниях разграничения или соотношения понятий контроля или надзора.

Измерение результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности выражается в показателях ключевого и индикативного характера, в том числе обязательные и факультативные. Факультативные не применяются для оценки тех органов, которые где отдельные показатели не могут быть учтены в силу специфики осуществляемой контрольно-надзорной деятельности.

Уровень безопасности ценностей, охраняемых законом, измеряемые минимизацией риска причинения вреда (ущерба) отражает показатели результативности. Учет задействованных материальных, трудовых и финансовых ресурсов, издержки административного и финансового характера подконтрольных субъектов при осуществлении в отношении них контрольно-надзорных мероприятий имеет значение с точки зрения показателей эффективности для измерения уровня безопасности охраняемых законом ценностей¹⁵.

Индикативные показатели отражают в себе «непосредственное состояние подконтрольной сферы, а также негативные явления, на устранение которых направлена контрольно-надзорная деятельность; качество проводимых мероприятий в части их направленности на устранение максимального объема потенциального вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям; параметры проведенных процедур; объем примененных материальных, трудовых и финансовых ресурсов»¹⁶.

Перечень индикативных показателей формируется самим органом исполнительной власти как субъектом контрольно-надзорной деятельности исходя из характера вверенной сферы общественных отношений, в виду чего перечень таких показателей носит вариативный характер и определяется исходя из конкретной сферу общественных отношений, подпадающих в предмет контрольно-надзорных полномочий.

Правительством Российской Федерации по 25 видам государственного контроля (надзора) в отношении 11 федеральных органов исполнительной власти к сегодняшнему дню утверждено 87 ключевых показателей¹⁷. Это касается таких структур как МЧС России, Ростехнадзор, Россельхознадзор, Ространснадзор, Росздравнадзор, Росприроднадзор, Роспотребнадзор, ФАС России, ФМБА России и Росрыболовство. Перечень таких показателей, в том числе применительно к кругу субъектов контрольно-надзорной деятельности, имеет вектор развития в сторону расширения, что должно найти свое закрепление в распорядительных подзаконных актах программного характера¹⁸.

Указанное позволяет отметить значимость утвержденных критериев не только с точки зрения совершенствования контрольно-надзорной сферы и проводимых соответствующих мероприятий, то и исходя из реализации функций государства, стоящих перед ними целей и задач, а также правовых интересов, предопределяющих эти цели и задачи в конкретный исторический период. При этом, очевидно, что сфера контрольно-надзорной деятельности и ее реформирования не может находиться в статическом состоянии и требует постоянной корреляции в целях совершенствования предмета проводимой реформы.

На наш взгляд, направлением корреляции проводимой реформы могут стать индикативные показатели, которые могут быть детализированы и конкретизированы исходя из специфики и особенностей конкретной сферы, входящей в предмет контрольно-надзорной деятельности. Полагаем обоснованным и целесообразным, что предлагаемые конкретизация и детализация должны учитывать функцию государства, в рамках которой и реализуется контрольно-надзорная деятельность, включая учет дифференциации функций на внутренние (например, экологическая, экономическая) и на внешние (например, функция обеспечения национальной безопасности, дипломатическая функция, функция поддержания мирового порядка).

Следует понимать, что внедрение четкой, теоретически обоснованной системы оценки деятельности субъектов контрольно-надзорной деятельности позволит обеспечить достижение общественных и государственных интересов. То есть результативность и эффективность может быть измерена исходя из степени удовлетворения определенных на первоначальном этапе социальных потребностей, образующих правовые интересы, как публичного так и частного характера, что непосредственно взаимосвязано с функциями государства.

Среди актов программного характера, принятых в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности, на наш взгляд, следует обратить внимание на утвержденный протоколом заседания проектного комитета Стандарт зрелости управления результативностью и эффективностью контрольно-надзорной деятельности, который «раскрывает основные элементы управления результативностью и эффективностью контрольно-надзорной деятельности и их логические взаимосвязи, определяет направления создания ведомственных систем управления результативностью и эффективностью контрольно-надзорной деятельности»¹⁹.

Реформирование контрольно-надзорной деятельности предполагает администрирование эффективностью и результативностью контрольно-надзорных мероприятий на основе как ресурсных, так и технологичных аспектов, уровня подготовленности той или иной сферы, включая оценку работы и квалификацию субъекта контрольной деятельности в лице уполномоченных органов и их должностных лиц. Оценка результативности и эффективности призвана обеспечить объективное сравнение качества контроль-надзорных ведомств, как на внутренней политической арене, так и в международном масштабе. Значение стандарта несет в себе стратегическое значение, что должно проявляться в учете и сопоставлении материальных, кадровых, а также финансовых ресурсов, необходимых для осуществления тех или иных контрольно-надзорных мероприятий, в том числе для понимания необходимости их увеличения или сокращения. Немаловажным является проводимый анализ для установления уровня продуктивности инструментов и механизмов контрольно-надзорной деятельности.

Содержание стандарта включает в себя модель концептуального характера по оценки эффективности и результативности контрольно-надзорной деятельности исходя из мирового опыта воплощения аналогичных проектов по преобразования отдельных сфер государственного управления.

Стандарт предлагает дифференциацию ключевых критериев оценки на группы «А» и «Б». Первая группа предусматривает оценку общественно-значимых и промежуточных результатов, проводимых мероприятий, задействованных ресурсов для их последующего сравнения с показателями мирового опыта. Оценка показателей этой группы может обоснованно оказать влияние не только на функционирование субъекта контрольно-надзорной деятельности, но и на разнообразные внешние факторы социально-экономического или иного характера, позволяя сделать выводы о результативности контрольно-надзорной деятельности. Показатели второй группы признаны установить уровень эффективности контрольно-надзорных мероприятий исходя из экономических аспектов использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, производительности и продуктивности контрольно-надзорной деятельности. Разграничивая показатели этих групп, Стандарт определяет результативность как достижение поставленного результата, а эффективность как сопоставление проведенных затрат с полученными результатами.

Детализация и конкретизация этих показателей нашли отражение в распоряжении Правительства Российской Федерации от 17.05.2016 № 934-р «Об утверждении основных направлений разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности» в редакции от 07.10.2019²⁰. Здесь система оценки дополнения показателями группы «В», которые отражают различные аспекты контрольно-надзорной деятельности, поделенные на подгруппы. В частности, это показатели, характеризующие:

— непосредственное состояние подконтрольной сферы, а также негативные явления, на устранение которых направлена контрольно-надзорная деятельность;

— качество проводимых мероприятий в части их направленности на устранение максимального объема потенциального вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям;

— параметры проведенных мероприятий;

— объем задействованных трудовых, материальных и финансовых ресурсов.

Анализ нормативных правовых актов, характеризующих критерии оценки контрольно-надзорной деятельности, позволил отметить нам ряд проблем прикладного характера, которые могут возникнуть в практике реализации системы результативности и эффективности.

Во-первых, размыты и не конкретизированы интересы и ценности, которые являются предметом охраны со стороны контрольно-надзорной деятельности, невозможно выявить их количественные показатели для их характеристики и включения в установленный перечень критериев и параметров измерения качества контрольно-надзорной деятельности в целом и отдельных мероприятий.

Во-вторых, следует определить способы и средства как внутренней коммуникации субъектов контрольно-надзорной деятельности, так и внешней коммуникации. Если внутренняя коммуникация предполагает взаимодействие подведомственных органов, структурных подразделений и должностных лиц субъектов контрольно-надзорной деятельности, то внешняя коммуникация включает сразу два уровня. Это межведомственное взаимодействие с другими органами власти и публичными учреждениями, а также взаимодействие с подконтрольными субъектами. Особую значимость имеет обратная связь с помощью которой возможно выявить отношение и восприятие обществом не только проводимой реформы, но и функционировании вводимой системы оценки результативности и эффективности в лице объединений юридических лиц, научного сообщества, институтов гражданского общества. Немаловажным также является обеспечение слаженности межведомственного взаимодействия органов власти, что возложено на Правительство Российской Федерации как высший орган исполнительной власти.

В-третьих, объективная оценка результативности и эффективности может быть затруднена временными лагами между проводимой подконтрольным субъектом деятельностью (которая, как правило, носит непрерывный характер и предшествует контрольно-надзорной деятельности), периодом проведения контрольно-надзорных мероприятий (то есть момент вмешательства контрольно-надзорного органа в подконтрольную сферу) и времени проведения оценки (выявление достигнутых результатов и их влияние на уровень безопасности охраняемых законом интересов).

В-четвертых, представляется затруднительным механизм имплементации полученной информации о результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности в конкретную сферу государственного управления. Очевидно, что внедрение результатов должно носить осмысленный характер, учитывая социально-экономические и технологические, кадровые и иные аспекты корреляции управленческой сферы. Убеждены, что «это должно способствовать оптимизации работы соответствующих государственных органов, что, в конечном счете, приведет к внедрению новой модель принятия решений, когда любое значимое действие осуществляется с учетом правовых интересов», о чем уже отмечалось нами²¹.

Подводя итог вышеизложенному, можно констатировать тот факт, что одним из приоритетных направлений развития современного российского государства является повышение эффективности государственного управления, посредством которого реализуются функции государства. Сегодня в рамках данной деятельности приобретает значимость совершенствование системы государственного контроля (надзора), которая способствует законной, гласной деятельности государства по действенному и оперативному достижению поставленных целей.

Контроль в данной системе можно рассматривать в качестве одного из средств реализации функций государства. Так, проводится активная работа, направленная на внедрение новых подходов к оценке результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, осуществляемая органами исполнительной власти, главным образом, Минэкономразвития России. Ее цель — переориентировать органы контроля (надзора) с палочных показателей оценки результативности и эффективности, таких как количество проведенных проверок и штрафов, на оценку деятельности в зависимости от объемов причиненного ущерба в подконтрольной сфере, в том числе материального ущерба по отношению к валовому внутреннему продукту²².

Результатом такой крупномасштабной работы должна стать комплексная система оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, направленная на реализации правовых интересов и достижение социально значимых результатов, ориентированная на сокращение административных и финансовых издержек подконтрольных субъектов, прямо или косвенно вызванных контрольно-надзорной деятельностью, а также на рациональное распределение трудовых, материальных и финансовых ресурсов, используемых при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. При этом, на наш взгляд, в контексте рассматриваемой проблемы, и законодателям, и правоприменителям необходимо стремиться к использованию оптимального количества ключевых показателей результативности и эффективности, которые смогут обеспечить достоверность оценки в рамках реализуемых мероприятий. В целом это будет способствовать реализации функций государства, достижению поставленных задач и целей, опосредованных интересами и общества, и государства.

1.3. Правовой статус Международной организации высших органов финансового контроля (INTOSAI)

В эпоху современных технологий, оформления различных межгосударственных союзов, развития финансовых отношений, но вместе с тем и возрастания международных конфликтов, экологических и общественных проблем, необходимо определить приоритетные направления развития и сотрудничества для разрешения вопросов, создающих проблемы для национальных государств и международных учреждений на международном уровне. Несомненно, важную роль в данном направлении играют органы, действующие при Организации Объединенных Наций и сама организация, реализующие свои цели в различных областях и сферах.

Всемирный опыт свидетельствует, что существенным элементом разрешения кризисных ситуаций в экономической сфере и эффективной системы управления выступает финансовый аудит и контроль, руководящие начала построения которых сформулированы в Международных стандартах для высших органов финансового контроля (ISSAI), разработанных и принятых Международной организацией высших органов финансового контроля (INTOSAI), Лимской декларации руководящих принципов контроля²³, Мексиканской декларация независимости высших органов аудита²⁴, которые способствуют обеспечению устойчивого экономического развития.

ИНТОСАИ, то есть Международная организация высших органов финансового контроля представляет собой, независимую, автономную, неполитическую и профессиональную организацию внешнего государственного финансового контроля, созданную в качестве постоянного учреждения, которое имеет особый консультативный статус для Социального Совета и Экономического совета ООН.

Головной офис ИНТОСАИ, образованный в 1953 г. в столице Австрии, в Вене, на данный момент насчитывает 194 органа финансового контроля в качестве полноправных членов организации, а также 1 аффилированного и 5 ассоциированных членов. В целях повышения авторитета контрольно-финансовых органов указанная организация распространяет методические материалы, а также обобщает практику законодательного регулирования и правоприменения для ее распространения среди высших органов аудита (ВОА), создавая базу данных для информационного обмена, что должно способствовать не только развитию финансового контроля на национальном уровне, но и на международном. В рамках национального уровня ИНТОСАИ ставит перед собой задачу повышения влияния, репутации, степени профессиональной подготовки и обеспечения субъектов государственного контроля среди участников соглашения в лице их ВОА.

Специалистами высоко оценивается роль ИНТОСАИ в формировании и распространении стандартов внутреннего контроля в общественном секторе для субъектов государственного управления. Такие стандарты являются рекомендациями указанной организации для выстраивания и развития финансового контроля в общественном секторе, включающий в себя не только вопросы формирования и реализации компетенции и полномочий органов исполнительной власти и органов с особым статусом, функционирующих в сфере финансового контроля, но и вопросы бухгалтерского учета и иные аспекты хозяйственной деятельности подконтрольных субъектов²⁵.

Устав ИНТОСАИ закрепляет и обобщает все эти аспекты в целях организации, среди которых можно отметить обмен знаниями, опытом, а также идеями организации и деятельности ВОА, осуществление взаимной поддержки таких органов, выступление в качестве голоса высших органов аудита на глобальном уровне, выработка, формирование и распространение стандартов проверочной деятельности для уполномоченных органов государственного управления, способствование управлению социальными процессами на национальном уровне, совершенствование деятельности ВОА, их эффективности и поддержка потенциала²⁶.

Отмечается, что ИНТОСАИ опосредовано через национальные ВОА содействует правительствам стран-членов соглашения поддерживать и обеспечивать надлежащий уровень управления, включая противодействие коррупции, прозрачность публичных финансовых ресурсов, повышение доверия и авторитета у общества, развитие эффективности и результативности финансового контроля, включая эффективность использования государственных средств по различным направлениям обеспечения государственного сектора и поддержки общественных благ²⁷.

ИНТОСАИ имеет собственную структуру органов управления и исполнительных органов, призванных обеспечить достижение поставленных задач и эффективное воплощение текущей деятельности.

Высшим органом организации, включающим в себя всех членов организации, является Конгресс. В его задачи входит выработка рекомендаций профессиональной и технической направленности для обмена знаниями и опытом, а также идеями организации и проведения финансового контроля. Конгресс обладает и нормотворческими полномочий в рамках организации внутренней деятельности. Это касается одобрения Устава и изменений к нему, а также Стратегического плана организации, принятие и, по необходимости, корректировка стандартов и основных принципов, в том числе принципов определяющих внутреннюю структуру ИНТОСАИ. Вместе с этим, Конгресс осуществляет одобрение годового отчета, бюджета и проверенной финансовой отчетности, рассматривает вопросы, вынесенные к Конгрессу от Управляющего совета. В качестве распорядительных полномочий Конгресс учреждает целевые комитеты и назначает их председателей, назначает аудиторов ИНТОСАИ, определяет страну, которая будет принимать заседание Конгресса. Также Конгресс избирает высший орган аудита страны-участника соглашения, ответственного за ведение Международный журнал государственного аудита и Инициативы по развитию ИНТОСАИ. Кроме того, Конгресс принимает решения по вопросам международного сотрудничества и иным вопросам, касающимся организации.

Конгресс собирается раз в три года, что создает возможность для взаимообмена членами организации опытом, мнениями и идеями, обсуждать и решать темы и вопросы приоритетного значения, что находит отражение в различных резолюциях и рекомендациях по аспектам совершенствования и развития международного и национального аудита. Вместе с членами организациями в лице их делегаций в Конгрессе принимают участие представители международных организаций, таких как ООН, Всемирный банк и другие заинтересованные акторы международной арены, включая международные и межнациональные профессиональные организации и объединения.

Стратегическое и централизованное администрирование ИНТОСАИ осуществляет Генеральный секретариат организации, который обеспечивает организацию внутренних мероприятий, проводимых исследований и иных форм активностей, направленных на достижение поставленных целей организации. ИНТОСАИ готовит проект бюджета и его обновленный план на текущий и плановый период для Управляющего совета по согласованию с Политическим и финансово-административным комитетами. Генеральный секретариат осуществляет непосредственное взаимодействие с Управляющим советом и комитетом в достижении поставленных перед ними задач, включая координацию деятельности стран-участников как региональных организаций ИНТОСАИ. Генеральный секретариат обеспечивает взаимодействие ИНТОСАИ с ООН, обеспечивает поддержку связи организации с членами в периоды между созывами Конгресса, реализует утвержденный бюджет, обеспечивает ведение текущей документации и отчетности, осуществляет публикацию утвержденного и одобренного отчета, а также выполняет иные функции, предусмотренные актами организации.

Генеральный секретариат как ведущий руководящий орган организации готовит решения для Конгресса по выработке мер для достижения уставных целей, утверждения и пересмотра основных внутренних актов, таких как Устав и Стратегический план для их одобрения Конгрессом, ведет контроль за реализацией поставленного плана деятельности. Генеральный секретариат также распределяет сферы деятельности и полномочия Целевых комитетов, включая руководство их деятельностью, осуществляет прием региональных организаций, определяет уровень соответствия учреждений и органов аудита, изъявивших желание вступить в ИНТОСАИ, устанавливая требования к приему, квалификации новых членов, порядку и условиям их принятия. Сюда же относится утверждение бюджета перед его рассмотрением Конгрессом годовых бюджетов, а также пересмотр и утверждение годового отчета Генерального секретариата и предоставление его на одобрение Совета.

Кроме того, в структуру ИНТОСАИ входят, отмеченные выше, Целевые комитеты, деятельность которых предопределена направлениями деятельности организации исходя из поставленных целей и задач. Здесь представляется возможным выделить комитеты по обмену опытом, по профессиональным стандартам, политический и финансово-административный комитет. Их функционирование корректируется исходя из текущих факторов и условий, отраженных в Стратегическом плане ИНТОСАИ.

В качестве органа, вырабатывающего рекомендации по основным аспектам и направлениям деятельности, а также исходя из возникающих проблем и вызовов, функционирует Наблюдательный комитет по возникающим проблемам (SCEI). Наблюдательный комитет по возникающим проблемам обобщает сложности, с которыми сталкивается отдельные ВОА или все ВОА в целом, обеспечивая обмен опытом между участниками организации, в том числе по вопросам управления рисками, отвечая за выработку предложений в этом направлении.

Отметим, что структура ИНТОСАИ включает в себя региональные объединения, так называемые региональные организации, среди которых Европейская (EUROSAI), Азиатская (ASOSAI), Латиноамериканская (OLACEFS), Африканская (AFROSAI), Тихоокеанская (PASAI), Арабская (ARABOSAI) организации высших органов финансового контроля, а также организация высших органов финансового контроля стран Карибского региона (CAROSAI).

Для решения текущих вопросов ИНТОСАИ учреждает оперативные структуры в форме рабочих групп. Они образуются исходя из сформулированных тем и проблем на основе рекомендаций Конгресса. По выработке отдельных, принципиальных вопросов и позиций могут быть созданы комитеты по разрешению исключительных вопросов, затрагивающие интересы ИНТОСАИ в целом и всех членов организации. Такие комитеты в своей деятельности представляют интересы ВОА в отдельных сферах аудита. На ограниченный период времени также могут быть созданы специальные группы, которые должны обеспечить поиск путей развития решения актуальных задач оперативного, текущего характера, содействуя подкованности ВОА в связи с изменениями и корреляцией факторов, влияющих на государственный аудит.

Вместе с этим, ИНТОСАИ учреждает отдельные самостоятельные юридические лица, призванные содействовать основной и текущей деятельности организации. Так, официальной организацией, осуществляющей опубликование статей по вопросам государственного аудита является Международный журнал государственного аудита (IJGA). На страницах журнала представляются ход и результаты тематических исследований по различным аспектам методов и процедур государственного аудита, оказывая меры сотрудничества непрерывного процесса совершенствования аудита как элемента государственного сектора для сообщества профессиональных аудиторов и высших органов аудита.

Еще одной самостоятельной организацией, учрежденной ИНТОСАИ, является организационно и экономически независимый фонд Инициатива развития (IDI). В своей деятельности Инициатива развития принимает меры по поддержки ВОА в части устойчивого развития профессионализма и независимости, производительности и увеличения показателей экономической эффективности в общественном секторе, в первую очередь, в развивающихся странах.

Резюмируя вышеизложенное, отметим, что на сегодняшний день ИНТОСАИ является значимым и авторитетным органом, объединяющим высшие органы аудита. Играя важную роль, указанная организация способствует воплощению национальных и межгосударственных приоритетов и целей в контексте значимости государственного финансового контроля, стремясь воплотить свой девиз «Обмен опытом для всеобщей пользы»²⁸.

Стандарты и иные позиции, вырабатываемые ИНТОСАИ и ее структурными образованиями непосредственно влияют и определяют ход развития деятельности государств с точки зрения финансового контроля в условиях глобальных вызовов, требующих принятия стратегических решений в интересах международного развития и сотрудничества, обеспечивая тем самым поставленные ООН цели устойчивого развития.

1.4. Теоретико-правовые основы государственного финансового контроля

Применение правовых и теоретических основ государственного финансового контроля необходимо начинать с таких аспектов, как:

1. Понимание сущности государственного финансового контроля.

2. Раскрытие признаков государственного финансового контроля.

3. Изучение категории «государственный финансовый контроль» как элемента государственного управления, института финансового права и правоотношения.

4. Определение системы основ и начал, которыми руководствуются субъекты и объекты государственного финансового контроля.

5. Выявление нормативно-правовых актов в качестве базы государственного финансового контроля.

С. В. Степашин отмечает, что использование термина «контроль» непосредственно раскрывается через существующие социальные связи иерархического характера. Так, субъект контроля наделен соответствующим объемом полномочий и статусом, необходимым для вмешательства в подконтрольную деятельность, имея при этом требуемые рычаги воздействия²⁹.

В. Г. Афанасьев раскрывает определение контроля через труд уполномоченных субъектов, который включает в себя, не вместе с наблюдением проверку за объектом управления, его функционированием, процессом и последствиями управленческих решений. В этом контексте В. Г. Афанасьев связывает контроль с выявлением отклонений, допущенных субъектом подконтрольной деятельности от установленных требований обязательного характера, а также от основных руководящих начал как регулирования, так и организации работы подконтрольного субъекта³⁰.

Относительно понимания категории «государственный контроль» законодательно его понятие в Российской Федерации определено в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»³¹.

Значение государственного финансового контроля предопределяется разнообразными факторами, главенствующее значение среди которых имеет непосредственная взаимосвязь с государственным управлением и публичными финансами, образующими основу жизнедеятельности государства, общества, личности.

Понимание важности государственного финансового контроля заключается в сути и содержании категории финансов, что раскрывается в их роли и значении как организации и системы публичного управления в целом, так и его эффективности, где свое место находят субъекты государственного финансового контроля, его объекты, а также механизм правового регулирования общественных отношений, связанных с финансовым контролем государства.

Как верно, на наш взгляд, отмечает профессор Н. И. Химичева, раскрывая сущность финансов, благодаря им развиваются и функционируют товарно-денежные отношения в рамках рыночной экономики, что важно для общества. Также в финансах отражаются механизмы реализации социальных задач государства³². Несмотря на то, что финансы аккумулируют денежные фонды различных уровней — от государства до предприятий, сказанное позволяет утверждать, что финансы не следует отождествлять и связывать исключительно со сферой денежных отношений, так как функции финансов создают основу и возможности для динамики всей массы общественных отношений и социального пространства.

Безусловно, за счет финансовых ресурсов и финансов в целом, происходит реализация функций государства, обеспечивается вся система государственного управления, что воплощается в денежных средствах для субъектов государственно-властной деятельности, в том числе для распоряжения институтами публичной власти поступающих финансовых ресурсов. Для обеспечения функций государственного управления важное применение имеют финансовые ресурсы, механизм использования которых позволяет решать как внутри-, так и внешнеполитические задачи.

Можно выразить финансы находят свое воплощение в ряде взаимосвязанных процессов, среди которых, процессы формирования доходов государства, их распределение, то есть процесс осуществления государственных расходов, что, очевидно, требует эффективного и результативного контроля со стороны государства, включая оценку целесообразности и законности их использования.

Исследование современного состояния государственного финансового контроля позволяет рассмотреть данный институт с точки зрения механизма его реализации, в который входят как теоретические, так и организационно-правовые основы, включая принципы его реализации, формы, объекты и субъекты, процессуальные особенности проведения контрольных мероприятий и т. д.

Существование государственных финансов или государственных денежных фондов обусловлено функциями и задачами, возложенными на государство ввиду его особого статуса как политико-территориального образования с существующими товарно-денежными отношениями.

Необходимость регулирования движения данных денежных фондов проявляется в контрольной деятельности государства и его органов. Данная деятельность характеризуется строгой правой регламентацией, процедурностью, этапностью, включая стадии планирования, проведения и подведения итогов контрольных мероприятий, привлечением к ответственности в случае выявления нарушений, наличием определенного субъектного состава, прямо уполномоченного на ее осуществление, а также наличием конкретных контролируемых объектов.

Государственный финансовый контроль представляет собой строго процедурную и установленную законодательством производственную деятельность уполномоченных на его реализацию органов власти и их компетентных должностных лиц. На данный момент четко урегулированное законодательно определение государственного финансового контроля отсутствует.

В декабре 2019 г. Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в России». В данном проекте под государственным контролем (надзором), муниципальном контроле понимается деятельность контрольно-надзорных органов, направленная на предупреждение и пресечение причинения вреда (ущерба) жизни, здоровью людей, нравственности, правам и законным интересам граждан и организаций, вреда животным, растениям, обороне и безопасности государства, иным охраняемым законом ценностям.

Однако статья 2 данного закона определяет сферу регулируемых им отношений и отношений, к которым его положения не применяются, включая выполняемых Банком России функций по контролю и надзору за деятельностью кредитных и некредитных организаций, налогового, валютного, таможенного контроля, контроль за использованием имущества, регулируемого бюджетным законодательством, в том числе государственного финансового и муниципального контроля.

Некоторые авторы полагают, что отсутствие общего правового акта и единого нормативного регулирования носит деструктивный характер. Это проявляется в том, что одни и те же понятия могут носить разнообразное значение и толкование в практике различных субъектов контроля, тем самым, ведя к хаотичному применению одних и тех же, либо аналогичных норм и нарушения единообразие правоприменительной практики. В условиях отсутствия в положениях Конституции Российской Федерации норм о государственном финансовом контроле, он может детализироваться и конкретизироваться исходя из различных подконтрольных сфер, обретая узкофункциональную направленность на основе целей и задач регулирования того или иного нормативного правового акта³³.

Действительно, проблемный аспект существует, но это требует глубокой и всесторонней проработки вопроса, и, возможно, необходимости решения вопроса о разработке и принятии Федерального закона «О государственном финансовом контроле в России». В качестве положительного примера можно привести Федеральный закон Российской Федерации от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», где прописаны все основные составляющие этой системы: основа правовая, органы контрольные, методы его осуществления.

Несмотря на отсутствие законодательно закрепленного определения государственного финансового контроля, имеется множество доктринальных концепций понимания категории «государственный финансовый контроль», среди которых выявляется общая тенденция к наличию таких признаков государственного финансового контроля, как:

1. Цели и задачи связанные с обеспечением законности в аккумулировании и распределении государственных фондов денежных средств.

2. Реализуется публично-правовыми образованиями — государством, субъектами Российской федерации, муниципальными образованиями в лице их органов и должностных лиц.

3. Имеет законодательно урегулированные организационно — правовые основы, включая процедуру реализации контроля, а также права, обязанности и ответственность его субъектов и объектов.

4. Основывается на властно-распорядительном (императивном) методе правового регулирования.

5. Контрольные отношения ввиду преобладания императивного метода являются вертикальными, в них с одной стороны всегда присутствует властный субъект — орган власти, а с другой стороны подконтрольный объект.

6. Функции государственного финансового контроля связаны не только с обеспечением исполнения законного использования государственных финансовых ресурсов, но и выявлением, и пресечением правонарушений финансового законодательства и при их наличии — привлечением к ответственности.

7. Государственный финансовый контроль осуществляется на основании ряда принципов, включая общеправовые, межотраслевые, отраслевые и специальные принципы, классификации которых продолжают систематизироваться и развиваться.

Важно иметь в виду, что цели государственного финансового контроля связаны с обеспечением законности, целесообразности и эффективности использования государственного и муниципального имущества, а также законности, целесообразности и эффективности использования государственных (муниципальных) финансовых ресурсов, в том числе перечисления в бюджет прибыли, целевым использованием субсидий, кредитов, уплаты налогов, сборов, товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд и т. д.

Согласно ст. 265 БК России цель государственного (муниципального) финансового контроля воплощается в обеспечении соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Конечный результат государственного финансового контроля и последующие задачи планируются, исходя из годовых планов работ, не исключая проведение и внеплановых мероприятий. Мероприятия государственного финансового зависят от внесения объектов в план контрольного мероприятия с учетом риск-ориентированности и оценки вероятности финансовых, бюджетных, налоговых нарушений.

При этом эффективность финансового контроля зависит от правильности выбора его объектов и методик проведения контрольных мероприятий.

Что касается задач государственного финансового контроля, то основное назначение государственного (муниципального) контроля обусловлено следующими задачами:

1. Контроль формирования, исполнения федерального (муниципального) бюджетов, государственных внебюджетных фондов.

2. Контроль эффективного использования государственных (муниципальных) средств и собственности.

3. Контроль составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета.

4. Разработка стандартов и процедур осуществления контроля.

5. Разработка положений по повышению эффективности использования государственных (муниципальных) средств и собственности.

6. Проверка состояния качества и законности государственных (муниципальных) финансовых средств.

7. Выявление, предупреждение, пресечение финансовых правонарушений, а также привлечение к ответственности за данные правонарушения.

Фактически роль государственного финансового контроля сводится к обеспечению:

— во-первых, реализации установленного законопорядка в процессе экономической деятельности государственно-властными, общественными субъектами и объектами, гражданами, предприятиями, учреждениями, организациями, и т. д.;

— во-вторых, проверки экономического обоснования и результативности реализуемых объектами контроля действий, а также соответствию законодательству.

Все это позволяет отметить роль государственного финансового контроля в целесообразности, законности и эффективности проводимой государством финансовой политики и деятельности.

Государственный финансовый контроль отражает ход и процесс правоприменительной деятельности публичных органов власти и их должностных лиц за движением государственных (муниципальных) денежных средств, а также имущества.

В научной литературе отмечено, что контрольная функция финансов находит свое воплощение в работе уполномоченных институтов публичной власти, включая в предмет своего воздействия общественные отношения, связанные с денежными средствами, созданием их фондов, а также их использованием и распределением³⁴.

Государственный финансовый контроль является частью финансового контроля, наряду с негосударственным (внутрихозяйственным), поэтому его сущность предопределена сущностью финансового контроля в целом. К пониманию финансового контроля существует множество точек зрения.

Е. Ю. Грачева определяет, что «финансовый контроль — это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных субъектов по проверке соблюдения законности всеми субъектами в процессе осуществления финансовой деятельности для достижения в обществе социально значимых целей и задач»³⁵.

А. Ю. Ильин дает следующее определение финансовому контролю: «Финансовый контроль — это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования. Финансовый контроль является важнейшим средством обеспечения законности в финансовой и хозяйственной деятельности. Он призван предупреждать бесхозяйственность и расточительство, выявлять факты злоупотребления и хищений товарно-материальных ценностей и денежных средств»³⁶.

Как отмечает, И. С. Иванов, объектом финансового контроля выступают данные о потоках денежных средств, сведения об их расходовании, а также накоплении подконтрольным субъектом, наличие различных резервов и их состояние, включая периоды поступления. Результатом контроля как информационной деятельности становится задокументированная информация о действия проверяемого лица, иных обстоятельствах, имеющих отношение к предмету контроля. Итоговое значение контроля заключается в его влиянии на применение мер поощрения или привлечения к ответственности, что получает свое закрепление в специальном документе, составляемом, как правило, по строго установленной форме³⁷.

С одной стороны, государственный финансовый контроль представляет собой институт финансового права, с другой стороны, является специфическим контрольным правоотношением. Существует и третье воплощение государственного финансового контроля — он является частью системы государственного управления. Также государственный финансовый контроль изучается в качестве самостоятельной дисциплины в учебных заведениях.

Рассмотрим каждое их них подробнее.

Чтобы ответить на вопрос, что же представляет собой государственное управление и почему государственный финансовый контроль является его частью, необходимо обратиться к существованию принципа разделения властей на три ветви — законодательную, исполнительную и судебную. Данный принцип закреплен в ст. 10 Конституции Российской Федерации³⁸.

«Существуют различные определения управления: как особая деятельность, направленная на группу работников, перед которыми поставлена общая цель; как процесс осуществления кем-либо руководства коллективом людей с целью выполнения ими заданных, требуемых кем-либо действий»³⁹.

Известные ученые в области административного права Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов определяют государственное управление, как «регулирующую деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов власти, прокуратуры, судов и др.)»⁴⁰.

Рассматривая особенности сущности государственного управления, согласимся с мнением известного российского правоведа В. А. Козбасенко о том, что «государственное управление, характеризуя область практической деятельности, связанной с проблемами государственной организации и регулирования общественной жизни», условно «разделяется на два уровня: политическое управление (что делать и почему) и «собственно» государственное управление (как делать и при помощи чего)»⁴¹. При этом «отправной точкой для распознания природы государственного управления служит понимание его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности»⁴².

Что касается состава функций управления был сформулирован Анри Файолем в 1917 г. Он выделял пять самостоятельных направлений управления (функций): планирование, организовывание, распорядительство, координацию и контроль⁴³.

Содержание системы государственного управления многогранно, включая в себя ряд подсистем, в том числе принципов, целей государственного управления, а также государственных органов, их должностных лиц. Кроме того, сюда входит комплекс методов, ресурсов, средств, функций, обеспечивающие как прямые обратные, так и опосредованные связи между субъектами правоотношений, складывающихся между участниками контрольной деятельности, находя свое отражение через правовые формы закрепления⁴⁴.

По мнению В. А. Козбасенко, «государственное управление — это деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях»⁴⁵.

Степашин С. В., Столяров Н. С., Шохин С. О., Жуков В. А. предлагают рассматривать функциональную деятельность государственного управления как замкнутый круг и относят к основным функциям государственного управления: планирование, мотивацию и контроль⁴⁶. При этом планирование направлено на формирование приоритетов развития, целей и мероприятий по их достижению; мотивация призвана обеспечить заинтересованность людей в достижении цели; а контроль во многом определяет степень достижения цели и позволяет перейти к новому циклу управления, корректируя имеющиеся цели и формируя новые с учетом выявленных в ходе контроля отклонений.

Государственное управление представляет собой деятельность властную по осуществлению полномочий органов публичной власти, а именно исполнительно-распорядительную деятельность, обеспечивая потребности общества в безопасности, обороне, финансах и т. д.

Государственное управление предопределено государственной деятельностью и его частью является исполнительно-распорядительная деятельность, в том числе, по осуществлению государственного финансового контроля, при этом государственный финансовый контроль является полноценной частью этого управленческого цикла.

Государственный финансовый контроль присущ абсолютно всем политическим и финансово-хозяйственным сферам, изменяются лишь его цели, задачи, методы и процедуры реализации контрольной деятельности, которые, как правило, соответствуют политике государства.

Система и структура органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», согласно которому в нее входят министерства, службы и агентства. При этом все они осуществляют свои направления деятельности.

Так, именно федеральные службы являются федеральными органами исполнительной власти и имеют полномочия в осуществлении функций по контролю и надзору в установленной сфере деятельности⁴⁷. Среди субъектов государственного финансового контроля присутствуют такие федеральные службы, как: Федеральное казначейство РФ, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг).

Проанализируем государственный финансовый контроль как специфическое контрольное правоотношение.

«Правоотношение — это юридическая связь между его субъектами, основным содержанием которой являются субъективные права и юридические обязанности, и которая возникает на основе норм права в случае наступления предусмотренных нормой юридических фактов»⁴⁸.

Как отмечает Л. А. Морозова, «правоотношение отличается рядом особенностей:

— всегда возникает вследствие воздействия норм законодательства на поведение людей;

— это волевое отношение (для возникновения правоотношения нужна воля его участников, либо одного из них);

— представляет собой связь между субъектами через субъективные права и обязанности. При этом носитель субъективных прав — управомоченное лицо, а носитель юридической обязанности — обязанное лицо. То есть в правоотношении лицу управомоченному всегда противостоит лицо обязанное. При этом необходимо отметить, что оба лица обладают и правами, и обязанностями;

— предполагает индивидуализированную связь между субъектами;

— всегда охраняется государством, поскольку именно государство своими актами придает общественным отношениям юридический характер»⁴⁹.

Александров Н. Г. отмечает, что «специфика правоотношения может проявляться в различных классификациях, в том числе по отраслям права, по их системно-функциональному характеру с учетом разграничения на, регулятивные и охранительные, материальные и процессуальные, правотворческие, правоприменительные и правореализующие не по отраслям права, а по их служебной роли в правовом механизме»⁵⁰.

В свою очередь, финансовая правовая норма — это «установленное государством и обеспеченное мерами государственного принуждения строго определенное правило поведения в общественных финансовых отношениях, возникающих в процессе планового образования, распределения и использования государственных (и муниципальных) денежных фондов и доходов, которое закрепляет юридические обязанности их участников»⁵¹.

Ильин А. Ю. характеризует финансово-правовые отношения «урегулированные нормами права общественные отношения, участники которых выступают как носители субъективных прав и юридических обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах обеспеченные государством предписания по образованию, распределению и использованию государственных денежных фондов»⁵².

В контрольном правоотношении присутствует свой состав — субъект, объект и содержание в виде прав, обязанностей и ответственности. Исследуем каждый элемент контрольного правоотношения более подробно:

1. Субъект контроля — публично-правовые образования, такие как государство в лице специально уполномоченных федеральных органов власти, субъекты государства в лице органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальные образования в лице органов местного самоуправления, обладающими властно-распорядительными полномочиями, правоприменительными и правореализационными функциями, включая выявление, пресечение и привлечение к юридической ответственности за нарушение финансового законодательства. Государственный финансовый контроль не дает закрытого перечня субъектов государственного финансового контроля, однако, законодательство четко разграничивает категории «субъект» контроля и «объект» контроля, относя к субъектам, реализующим государственный финансовый контроль, соответствующие органы государственной власти, а также субъекта с особым правовым статусом — Центральный банк Российской Федерации.

2. Содержание как элемент контрольного правоотношения представляет собой обязанности субъектов и объектов контроля, их права, закрепленные на юридическом уровне, а также ответственность за реализуемые ими права и обязанности.

Обязанностью контрольных органов является контроль за использованием средств бюджетов, бюджетных кредитов и займов, межбюджетных трансфертов, договоров (соглашений) или контрактов о предоставлении средств из бюджетов. Во исполнении данных обязанностей контрольные органы наделяются полномочиями представлять в отношении объектов контроля законные требования по исполнению и предоставлению всех материалов, документации, информации, в том числе проводить плановые проверки, внеплановые проверки, выездные проверки, камеральные проверки, плановые ревизии и внеплановые ревизии, а также обследования, осуществлять экспертно-аналитические мероприятия, мониторинг.

3. Объект контроля.

Как правило, «в общей теории права к объекту правоотношений относят различные материальные и нематериальное блага, способные удовлетворять потребности субъектов, то есть интерес управомоченного лица. В работах процессуалистов, а также в других исследованиях, где в той или иной мере затрагиваются вопросы процессуальных правоотношений, высказаны мнения, что объектом указанного правоотношения признается материальное правоотношение, ради которого и сложилось процессуальное правоотношение, либо понятием объекта охватывают и то, и другое»⁵³.

Финансовое право к объекту контрольных правоотношений относит то, на что направлен контроль и то, в связи с чем у субъектов контроля, то есть лиц, управомоченных его осуществлять, формируются соответствующие компетенции.

Государственный финансовый контроль предопределяет, что объект контрольной деятельности рассматривается под углом законности, эффективности, а также своевременности для всей финансовой системы, обеспечивая ее стабильность, в виду того, что финансы призваны финансовую систему страны в целом. Признаки и особенности объектов государственного контроля в силу своей специфики становятся неотъемлемым элементом финансовых отношений. Возникающие правоотношения контрольного характера непременно сопровождаются императивным методом правового регулирования, который составляют властно-распорядительные средства, включая установление необходимых правил поведения подконтрольного субъекта, обязанность выполнять требования субъекта контрольной деятельности.

Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепляет основы государственного (муниципального) финансового контроля и к объектам контроля относит:

1) государственные (муниципальные) учреждения;

2) государственные (муниципальные) унитарные предприятия; публично-правовые компании, государственные корпорации;

3) хозяйственные общества и товарищества, коммерческие организации с участием в их уставных капиталах публично-правовых образований;

4) получателей бюджетных средств, распорядителей;

5) главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и источников финансирования дефицита бюджета;

6) финансовые органы и получатели средств бюджета, которым предоставлены межбюджетные трансферты;

7) юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, предприятий, государственных корпораций, публично-правовых компаний), физические лица, индивидуальные предприниматели в части соблюдения ими условий соглашений о предоставлении ими средств из бюджета, соблюдения порядка и условий предоставления кредитов и займов;

8) органы управления государственными внебюджетными фондами;

9) кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами;

10) юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования⁵⁴.

Аналогичный перечень объектов контроля с некоторой спецификой содержится в нормативных правовых актах Федерального казначейства и его территориальных управлений, Счетной палаты, Контрольно-счетных органах субъектов, муниципальных образований.

В рамках подконтрольной деятельности на данных объектах формируются организационно-финансовые документы (уставы, стратегии деятельности, планы и т. д.), бюджетные сметы, сметы доходов и расходов, утверждаются показатели экономической деятельности, осуществляется оперативный и бухгалтерский учет результатов деятельности представляется отчетность о результатах финансово-хозяйственной деятельности в установленном порядке.

«Так, для включения в годовой план контрольных мероприятий Федерального казначейства объект контроля должен соответствовать определенным критериям, указанным в постановлении Правительства Российской Федерации № 1092⁵⁵, а именно: существенность и значимость объекта контроля в рамках реализации им бюджетных средств и государственных программ; осуществление сделок в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд в размере более 10 млн рублей; анализ осуществления главным администратором бюджетных средств внутреннего финансового контроля (аудита); длительность предыдущего периода КМ более 3-х лет имеет приоритет; информация о наличии признаков нарушений, поступившая от иных органов контроля, главных администраторов бюджетных средств, местных администраций, а также по результату Анализа данных информационных систем, принадлежащих Федеральному казначейству»⁵⁶.

Контрольное правоотношение в рамках государственного финансового контроля можно охарактеризовать следующими особенностями:

1) является следствием контрольной функции финансов;

2) вытекают из финансовой деятельности государства и муниципальных образований;

3) является частью государственного управления;

4) урегулированность правом;

5) наличие финансовой правосубъектности участников;

6) обеспеченность государством, то есть в случае нарушения норм, регулирующих государственный финансовый контроль, ответственность наступает перед государством;

7) наличие властного субъекта;

8) в контрольном правоотношении могут находить выражение материальные и процессуальные финансово-правовые норы, закрепляющие юридические обязанности, права участников финансовых правоотношений, а процессуальные — порядок применения и действие норм материального права, а также обязывающие, запрещающие и уполномочивающие по характеру воздействия на участников правоотношений.

Селивон Н. Ф. совершенно справедливо отмечает, что «контрольные правоотношения имеют государственно-властный характер. Социальный контроль, любой из его видов есть атрибут власти, важнейшее его проявление. Следовательно, контрольным отношениям всегда присущ властно-волевой момент. Это означает, что каждый субъект контроля обеспечивается соответствующими властными полномочиями, необходимыми для выполнения целей, поставленных перед контролем»⁵⁷.

Шорина Е. В. подчеркивает, что «властные полномочия контролирующих органов выражаются в том, что в пределах отведенной им компетенции они вправе по собственному усмотрению проверять работу подконтрольных органов, независимо от их желания определять вопросы, по которым необходима проверка, избирать в пределах своей компетенции и принимать на месте меры к устранению выявленных недостатков и нарушений и наказанию виновных в них лиц»⁵⁸.

Анализируя контрольное правоотношение, отметим, что управомоченный субъект имеет определенные властные, контрольно-процессуальные права, которые находятся в прямой корреспонденции с контрольно-процессуальной обязанностью и с юридической ответственностью подконтрольного объекта, но и субъект при нарушении норм несет юридическую ответственность. Отметим, что у подконтрольных объектов имеется право обжаловать решения контролирующих субъектов. Обжалование должно происходить с соблюдением установленного порядка, в том числе по срокам.

Далее проанализируем государственный финансовый контроль как институт финансового права.

Финансовый контроль является институтом финансового права и представляет собой обособленную группу правовых норм, регулирующих общественные отношения определенного вида, а именно контрольные общественные отношения по обеспечению законности, целесообразности и эффективности использования государственных фондов денежных средств.

Также финансовый контроль как институт финансового права представляет собой общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления субъектами финансового контроля контрольных мероприятий (действий) по обеспечению законности, целесообразности и эффективности денежных средств; а также общественные отношения по обеспечению исполнения объектами государственного финансового контроля законодательства.

Что касается государственного финансового контроля как учебной дисциплины, то здесь она будет зависеть и федеральных стандартов и рабочей программы учебной дисциплины, поэтому стоит рассмотреть предмет. Предметом изучения данной дисциплины будут являться:

— закономерности осуществления и реализации государственного финансового контроля, то есть те основные процессы и процедуры, через которые государство отслеживает законность и целесообразность применения бюджетных средств и имущества, включая теоретико-правовые и организационно-правовые основы;

— взаимосвязь государства в лице публичных органов власти и объектов контроля по реализации прав и обязанностей, в том числе изучение конкретных субъектов, объектов, видов и методов государственного финансового контроля;

— правомерность поведения субъектов и объектов контроля, включая выявление правонарушений и применение к правонарушителям ответственности.

Теоретико-правовые основы государственного финансового контроля невозможно рассматривать без источников. При этом стоит отметить, что большинство ученых отождествляют понятия источника права и его формы⁵⁹.

В Российской Федерации термин «источник права» воплощает в себе непосредственный нормативно-правовой акт, к которому мы обращаемся, чтобы найти норму, регулирующую контрольное правоотношение — государственный финансовый контроль. К ним относятся международные нормы, законы и подзаконные акты, включая акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регламентирующие процедуры проведения контрольных мероприятий.

Рассмотрим источники государственного финансового контроля с позиции их иерархии.

Основные руководящие принципы финансового контроля находят отражение в международных актах, таких как Лимская декларация ИНТОСАИ. Российская Федерация входит в состав ИНТОСАИ — Международной организации высших органов финансового контроля с 1995 г. и представляет ее Счетная палата РФ, также мы являемся членами Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕВРСАИ) и АЗОСАИ — Азиатской организации высших органов финансового контроля, что говорит об активной имплементации норм международного финансового права в российское законодательство. Именно такие принципы, как независимость, объективность, компетентность и гласность нашли отражение в нашей правовой системе.

Основы государственного (муниципального) финансового контроля закреплены:

— Конституцией Российской Федерации, в частности принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, принцип законности, принцип равного доступа к государственной службе, принцип федерализма, выражающийся в разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, независимость местного самоуправления, компетенции Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства и т. д.

— Кодексами: разделом IX Бюджетного кодекса Российской Федерации, главой 26, статьями 265–273, главой 14, статьями 82–105 Налогового кодекса Российской Федерации, главой 19, статьями 19.7, 19.26, 23.74, 24.6 Кодекса об административных правонарушениях, статьей 287 Уголовного кодекса Российской Федерации и т. д.

— Федеральными конституционными законами: ФКЗ от 17.12.1997 № 2 «О Правительстве Российской Федерации» и т. д.

— Федеральными законами: Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», Федеральный закон от 10.07.2002 № 86 «О Центральном банке Российской Федерации» — гл. 10 «Банковское регулирование и банковский надзор» определены цели банковского надзора и статус Банка России как органа банковского надзора, гл. 10.1 «Регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков» аналогично прописаны вопросы контроля и надзора в сфере финансовых рынков⁶⁰; Федеральный закон № 6 от 07.02.2011 «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований»; глава 4 «Валютный контроль» Федерального закона от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» закрепляет цели и направления валютного контроля, состав органов и агентов валютного контроля и их полномочия⁶¹ и т. д.

В виде таких подзаконных актов, как:

— Постановления: постановление Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 (ред. от 27.08.2016) «О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере); постановление Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703 «О Федеральном казначействе»; постановление Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 «Об отверждении Положения о Федеральной Налоговой Службе»; постановление Правительства РФ от 16.09.2013 № 809 «О Федеральной таможенной службе» (вместе с «Положением о Федеральной таможенной службе); постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О министерстве финансов Российской Федерации»; постановление Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 «О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере.

— Указы Президента РФ от 08.06.2004 № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации»; Указ Президента Российской Федерации № 314 от 09.03.2004 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»; Указ Президента Российской Федерации № 215 от 15.05.2018 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и т. д.

— Приказы: Приказ от 01.03.2017 № 39 «Об утверждении Стандарта внутренней организации контрольного мероприятия «Общие требования к внутренней организации контрольного мероприятия Федерального казначейства». Приказ № 12-н от 29.07.2016 «Об утверждении форм и требований к содержанию документов Федерального казначейства». Приказ № 199 от 13.07.2018 «Об утверждении порядка планирования контрольных мероприятий ФК.

— Стандарты: Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) СГА 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» (утвержден постановлением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 07.09.2017 № 9ПК).

— Регламенты: Счетной палаты Российской Федерации (утв. Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 07.06.2013 № 3ПК).

— Стратегии: стратегия развития Счетной палаты Российской Федерации на 2018–2024 гг., стратегия деятельности Счетной палаты Российской Федерации на 2019–2021 гг. и т. д.

Систему источников можно представить следующим образом:

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993.

2. Кодексы (Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ).

3. Федеральные конституционные законы. Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 12.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ».

4. Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 07.02.2017) «О Счетной палате Российской Федерации».

5. Постановления, приказы.

6. Стандарты, регламенты, стратегии.

Реализация государственного финансового контроля основывается на определенных принципах, «не может осуществляться без поставленных или сложившихся руководящих начал, т. е. принципов, занимающих центральное место в построении и функционировании бюджетной системы. Для того чтобы являться действующими правовыми предписаниями, принципы в праве должны достаточно объективно и полно отражать основные закономерности развития общества»⁶².

В общенаучном выражении «под принципом (от латинского слова рrinciple — основа, начало) принято понимать основное, исходное положение какой-либо теории, учения, главное правило деятельности»⁶³. Как видит профессор М. Н. Марченко, «они служат своеобразными ориентирами для правотворческой (оказывают огромное влияние на весь процесс подготовки и издания нормативных актов), правоприменительной и правоохранительной деятельности. От степени их соблюдения в прямой зависимости находится уровень слаженности, стабильности и эффективности правовой системы»⁶⁴.

«Классификация принципов права включает группировку принципов на общеправовые, отраслевые и межотраслевые. Общеправовые выражают сущность и содержание права, наиболее важные его особенности и черты. Это принцип законности, принцип демократизма, принцип гуманизма, принципы социальной справедливости, принцип равноправия, принцип единства юридических прав и обязанностей и др.

Для выявления особенностей выражения и реализации принципов потребуется исследовать юридическую природу этих принципов и определить их местоположение в системе принципов права.

Принципы бюджетного контроля можно сгруппировать на три группы: общеправовые, например, законности, справедливости, отраслевые (плановости, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами) и специальные принципы (эффективности, адресности, непрерывности, компетентности, независимости, адаптивности).

Рассмотрим характерные особенности каждого принципа и их закрепление в нормах российского или международного права.

Общеправовые принципы. В общей теории права устойчиво сформировалась точка зрения, согласно которой роль»⁶⁵ и «значение общеправовых принципов проявляется в обеспечении идеологического единства правотворчества, правореализации и правопорядка в целом. Они пронизывают всю правовую систему общества, ориентируя ее развитие на общезначимые идеалы: демократию, справедливость, равенство, гуманизм, свободу личности и т. д.»⁶⁶.

Общие принципы права, образуют начало исходное, стержень для построения всей системы права и ее базовых элементов, так как на них основаны все системные связи. Как мы ранее высказывали мысль: «с одной стороны, они выражают закономерности в праве, а с другой — представляют собой наиболее