В. Ю. Слепак

Правовое регулирование торговли вооружениями и товарами оборонного значения в Европейском cоюзе

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 341.1/8

ББК 67.412.1

С47

Авторы:

Слепак В. Ю., кандидат юридических наук, доцент кафедры интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Настоящая монография представляет собой первое комплексное исследование, посвященное правовому регулированию единого рынка оружия и товаров двойного назначения в ЕС. Проведенный анализ опыта ЕС в деле формирования трансграничного рынка вооружений и продукции двойного назначения может быть полезен для оптимизации правового регулирования интеграционных процессов в рамках Евразийского экономического союза и Организации договора о коллективной безопасности. Кроме того, исследование может представлять интерес для защиты прав и законных интересов российских хозяйствующих субъектов на европейских рынках.

Законодательство приведено по состоянию на 31 июля 2020 г.

Монография предназначена для органов государственной власти, студентов бакалавриата, магистратуры и аспирантов юридических вузов, преподавателей, научных и практических работников, а также для всех заинтересованных читателей.

УДК 341.1/8

ББК 67.412.1

© Слепак В. Ю., 2021

© ООО «Проспект», 2021

К ЧИТАТЕЛЮ

Предлагаемая Вашему вниманию работа посвящена вопросам, актуальность которых будет сохраняться до тех пор, пока человечество не откажется от армий — вопросам торговли оружием.

В настоящее время торговля оружием — это, прежде всего, бизнес, но, в отличие от других сфер международной торговли, бизнес, прямо влияющий на национальную безопасность и суверенитет.

Каждое государство создает собственную оборонную промышленность, чтобы удовлетворить потребности в укреплении обороноспособности, избегать чрезмерной зависимости от других государств. Тем не менее в условиях глобализации полный отказ от иностранных вооружений и военных технологий невозможен. Это и потребовало создания правовых механизмов, позволяющих, с одной стороны, перевести поставки вооружений на коммерческие рельсы, а с другой — обеспечить собственные интересы национальной безопасности.

Как известно, крупнейшими поставщиками оружия на мировом рынке являются Соединенные Штаты Америки и Российская Федерация. Европейские страны поставляют сравнительно небольшие объемы вооружений. Но это если рассматривать их по отдельности, в совокупности доля поставок государств — членов ЕС на мировой рынок оружия превысит долю Российской Федерации.

В свете этого представляет особый интерес, причем уже даже не столько теоретический, сколько сугубо практический, роль Европейского союза в регулировании отношений в сфере торговли оружием.

Долгое время Союз не обладал достаточной компетенцией для регулирования этих вопросов, лишь в начале 1990-х годов появились первые инициативы ЕС по созданию согласованной политики экспортного контроля торговли оружием и товарами двойного назначения. За минувшие 30 лет ЕС смог достичь значительных результатов и в настоящее время регулирует торговлю оружием, военными технологиями и товарами двойного назначения как между своими государствами-членами, так и с третьими странами.

Именно этим вопросам и посвящена предлагаемая вашему вниманию монография. В ней рассматриваются все основные аспекты правового регулирования, связанные с торговлей оружием и товарами двойного назначения, равно как и смежные аспекты регулирования, прямо влияющие на осуществление торговой деятельности в указанных сферах. Отдельно рассматриваются вопросы регулирования данных правоотношений на евразийском пространстве, формируются предложения по совершенствованию международно-правовой базы, определяющей правила торговли оружием и товарами двойного назначения в рамках ЕАЭС и ОДКБ.

Автор монографии — Виталий Юрьевич Слепак — кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина, автор более 50 научных работ, рецензент журналов, выпускаемых Университетом, тренер команд Университета, участвующих в международных конкурсах по праву ЕС, и один из ведущих исследователей кафедры. Он также обладает большим практическим опытом, является руководителем практики по работе с юридическими лицами ООО «ИнвестКонсалт Системс», что позволяет ему при проведении исследований совмещать багаж теоретических знаний с опытом практикующего юриста.

Монография предназначена для органов государственной власти, научных и практических работников, студентов бакалавриата, магистратуры и аспирантов юридических вузов, а также для всех заинтересованных читателей.

Заведующий кафедрой Интеграционного
и европейского права Московского государственного
юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор С. Ю. Кашкин

ВВЕДЕНИЕ

Региональные интеграционные объединения в последние годы стали неотъемлемым элементом международной системы. Наибольших успехов в деле объединения государств достиг Европейский союз (ЕС). В настоящее время ЕС обеспечивает интеграцию своих членов практически во всех сферах общественной жизни и, по словам академика О. Е. Кутафина, выступает как альянс, «претендующий на все более значимое место в глобальной расстановке сил»¹.

Одним из новых направлений интеграции в Европейском союзе, которое позволяет ему оказывать серьезное воздействие на международную жизнь, является общая политика безопасности и обороны (ОПБО), получившая свое современное название после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе ЕС (1 декабря 2009 г.). Европейский союз приступил к формированию ОПБО в самом конце XX века, опираясь на уже накопленный мировым сообществом в целом и государствами — членами ЕС, в частности, опыт и ранее созданную ими международно-правовую базу. Благодаря ОПБО Европейский союз сегодня располагает необходимыми ресурсами для самостоятельного участия в деятельности по поддержанию мира и безопасности и выступает одним из важных элементов системы коллективной безопасности не только в Европе, но и на планете в целом.

Успешная реализация Общей внешней политики и политики безопасности продемонстрировала готовность Союза включить в сферу своего регулирования новые сферы, до этого находившиеся за пределами права ЕС: рынок вооружений и продукции двойного назначения.

Активная реализация планов в сфере ОПБО обусловила усиление сотрудничества государств-членов в области торговли вооружениями и продукцией двойного назначения. Это случилось, когда стала очевидной логическая связь между проводимой политикой военного сотрудничества и сотрудничеством в сфере вооружений. Возможность для наиболее активного развития европейского сотрудничества в сфере вооружений возникла после создания всех необходимых военных структур на союзном уровне.

Успешная реализация ОПБО требует поддержки в сфере экономической интеграции. Эффективное развитие общей политики безопасности и обороны невозможно без создания основ формирования единого «европейского» рынка вооружений и оснащения вооруженных сил современной техникой. Защита интересов национальной безопасности также требует координации усилий государств — членов ЕС в сфере регулирования торговли товарами двойного назначения, а также контроля доступа иностранных инвесторов к стратегическим предприятиям на территории самого Союза.

Необходимая деятельность осуществляется в рамках оборонной индустрии и рынка оборонной продукции (EDEM — European Defence Equipment Market), в котором могут сотрудничать производители оружия из разных стран. В создании такого рынка, основанного на принципе открытости национальных рынков оборонной продукции, эксперты видят залог успешного сотрудничества государств — членов ЕС в сфере вооружений². Как отмечают специалисты, создание рынка вооружений, в рамках которого обеспечивалось бы свободное передвижение большей части продукции оборонного назначения, могло бы на 20% снизить расходы государств-членов на закупку вооружений и связанных с ними технологий³.

Задача по созданию конкурентоспособного рынка вооружений в первую очередь необходима для успешной реализации проектов в сфере ОВПБ, однако она не может быть решена исключительно механизмами Общей внешней политики и политики безопасности. Коммунитарная сфера, в частности, единый внутренний рынок ЕС, обладает гораздо боˊльшим опытом и возможностями по эффективному регулированию и развитию европейского рынка вооружений и технологий.

Также требуется решать и сопутствующие вопросы, такие как установление общих правил для торговли продукцией двойного назначения, гармонизация законодательства государств-членов о контроле за иностранными инвестициями в оборонные предприятия, единообразное применение санкционных режимов и т. п.

Все это свидетельствует о готовности Европейского союза выступить в роли глобального игрока на мировой арене, влияющего как на экономические, так и военно-политические процессы в мире. Рассматриваемые в настоящей работе вопросы лежат на стыке этих сфер, именно они дают возможность ЕС состояться как одному из не только экономических, но и политических центров современного мира.

Раздел I. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТОРГОВЛИ ОРУЖИЕМ И ТОВАРАМИ, ИМЕЮЩИМИ ОБОРОННОЕ ЗНАЧЕНИЕ, МЕЖДУ ГОСУДАРСТВАМИ — ЧЛЕНАМИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

1. Правовые основы передвижения оружия и товаров двойного назначения в рамках Европейского союза: общая характеристика

Положения учредительных договоров не содержат норм, непосредственно регулирующих вопросы перемещения вооружений по территории ЕС. Однако ст. 26 и раздел II части третьей Договора о функционировании Европейского союза (ДФЕС)⁴ закрепляют свободу передвижения товаров в рамках внутреннего рынка.

Как отмечает Европейская Комиссия, «свобода передвижения товаров — одна из историй успеха Европейского проекта»⁵. Для применения положений о передвижении товаров к оружию и продукции военного назначения нам потребуется установить, может ли такая продукция рассматриваться как товары и используется ли она в трансграничной торговле.

Для ответа на этот вопрос необходимо, во-первых, обратиться к понятию товаров. Как следует из судебной практики, товары — это любые продукты, которые можно оценить в деньгах и которые способны как таковые формировать основу коммерческой операции⁶. Генеральный адвокат Фенелли также подчеркнул в заключении по делу Jägerskiöld, что товары «обладают осязаемыми физическими характеристиками»⁷. Что интересно, передвижение товаров не обязательно должно быть частью хозяйственной деятельности⁸, достаточно того, что сам товар потенциально может выступать предметом возмездной сделки⁹.

Следующее, что следует установить, это факт наличия трансграничной торговли. Для применения положений учредительных договоров о свободе передвижения товаров необходимо, чтобы они передвигались между государствами-членами. Соответственно, когда отсутствует перемещение товара между государствами-членами, право Союза не применяется¹⁰. При этом положения о свободе передвижения товаров в принципе применяются независимо от того, перевозятся ли соответствующие товары через границы в целях продажи или перепродажи, или скорее для личного использования или потребления¹¹.

Оружие и продукция военного назначения, безусловно, часто выступают объектом коммерческих операций, в том числе трансграничных. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что к оружию и товарам военного назначения применимы положения о свободе передвижения, если только такие товары не запрещены¹² или в отношении них не действует режим нераспространения¹³.

В остальных случаях оружие и продукция военного назначения из одного государства-члена может быть экспортирована из него в соответствии со ст. 35 ДФЕС и может быть импортирована в другое государство — член ЕС в силу ст. 34 ДФЕС. Обе эти статьи запрещают количественные ограничения на импорт/экспорт, а также любые равнозначные меры. Из этого правила есть исключения, исчерпывающий перечень которых приведен в ст. 36 ДФЕС. В частности, она позволяет государствам-членам отступать от требований ст. 34 и 35 по мотивам защиты общественной безопасности.

Применение изъятий из права ЕС по мотивам защиты общественной безопасности может быть оправдано необходимостью защиты прав человека, международного мира и безопасности и стабильности, что чаще всего достигается путем создания в государствах-членах систем строгого контроля и даже ограничения экспорта и распространения продукции военного назначения.

Применение изъятий, установленных ст. 36 ДФЕС (равно как и применение общих исключений по ст. 346 и 347 ДФЕС), в рассматриваемых случаях будет допустимо, если только они не применяются автоматически¹⁴, являются пропорциональными¹⁵ и толкуются ограничительно¹⁶.

Применение исключений, установленных ст. 36 ДФЕС, привело к созданию барьеров в межгосударственной торговле. Корни политики протекционизма в сфере оборонной промышленности уходят в середину XX века. Еще с тех времен рынок вооружений отличался сильной раздробленностью, что обусловило низкий уровень конкуренции и экономическую неэффективность, а следовательно — привело к экономическим потерям как основных заказчиков вооружений — правительств государств и их вооруженных сил, так и для компаний, представленных в национальных военно-промышленных комплексах. Такие компании сильно зависят от внутренних рынков, которые, однако, слишком малы, чтобы обеспечить необходимый уровень расходов на исследования и разработки¹⁷. Кроме того, раздробленность рынков влечет за собой дополнительные административные расходы для оборонных компаний, которые нуждаются в специальных лицензиях на передачу оборонного оборудования в другие государства — члены ЕС, в то время как правительства, с другой стороны, не могут платить лучшую цену за закупленное оборудование¹⁸.

Преодолеть существующие проблемы исключительно прямым применением норм учредительных договоров невозможно в силу значимости для государств — членов ЕС объекта регулирования.

В силу этого наиболее эффективным механизмом преодоления препятствий на пути создания и функционирования внутреннего рынка для соответствующей продукции должны стать меры Союза по гармонизации законодательства государств — членов ЕС, направленные на обеспечение функционирования внутреннего рынка Союза.

Правовой основой в отношении товаров чаще всего выступают ст. 114 и 115 ДФЕС. Если в итоге была проведена полная гармонизация, то государства-члены лишаются возможности ссылаться на исключения, установленные ст. 36 ДФЕС. В случае, когда гармонизация частичная, то к правоотношениям, не урегулированным на уровне Союза, по-прежнему могут применяться исключения по ст. 36 ДФЕС¹⁹.

В силу природы анализируемых правоотношений, полная гармонизация в сфере оборота вооружений не представляется возможной, так как эти вопросы затрагивают проблемы обеспечения национальной безопасности, а государства вправе самостоятельно определять, что входит в это понятие²⁰. Но даже частичная гармонизация позволит свести использование изъятий из права ЕС только к ситуациям, в которых гармонизированные специальные нормы права Союза не позволяют обеспечить должный уровень безопасности.

Тем не менее на уровне Союза необходимо было разработать правовые акты, которые бы не только устранили основное препятствие — национальный протекционизм — на пути к общему рынку оружия и оборонной продукции, но и обеспечили бы более строгое соблюдение принципов открытого рынка²¹. Фактически, речь идет об обеспечении баланса между необходимостью достижения целей внутреннего рынка и обязанностью государств-членов по защите общественного порядка и общественной безопасности.

2. Гармонизация законодательства государств — членов ЕС о перемещении оружия в рамках Европейского союза

2.1. Предпосылки принятия и общая характеристика Директивы о торговле оружием

Основным актом Союза в данной сфере является Директива 2009/43/ЕС Европейского парламента и Совета от 6 мая 2009 г., упрощающая условия перемещения продукции военного назначения в рамках ЕС²² (далее — Директива об оружии).

До принятия Директивы об оружии трансграничное передвижение продукции военного назначения определялось национальным правом, а правовое регулирование этого вопроса сводилось к запутанным и фрагментарным системам лицензирования, преимущественно основанным на индивидуальных разрешениях, выдаваемых на каждую конкретную операцию определенным поставщикам. Эти системы многими характеризовались как излишне трудозатратные и дорогостоящие²³.

На уровне Союза Директива об оружии — это первый акт, регламентирующий перемещение продукции, принятой на вооружение армиями государств-членов²⁴. Однако нельзя сказать, что это абсолютная новелла для права Союза, просто сотрудничество в этой сфере до принятия Директивы об оружии осуществлялось на международно-правовом уровне и не охватывало все государства — члены ЕС.

В части оборота вооружений, можно отметить подписанное 6 государствами — членами ЕС Письмо о намерениях и последовавшее за ним Рамочное соглашение между Республикой Франция, Федеративной республикой Германия, Итальянской республикой, Королевством Испания, Королевством Швеция и Соединенным королевством Великобритании и Серверной Ирландии о мерах по содействию реструктуризации и функционированию европейской оборонной промышленности 2000 г.²⁵, одной из целей которого является упрощение процедур передачи и экспорта военных товаров и технологий.

Тем не менее ограниченный субъектный состав соглашения не позволял надеяться на распространение данного режима на другие государства-члены, т. е. сохранялась необходимость в общем для всего Союза акте, направленном на либерализацию трансграничной торговли вооружениями при сохранении необходимого уровня гарантий защиты национальных интересов в сфере обороны и безопасности.

Различия в режимах передачи вооружений становятся барьерами для движения продукции военного назначения, искажают конкуренцию на внутреннем рынке, тем самым препятствуя сотрудничеству предприятий оборонного сектора, подрывая конкурентоспособность оборонной промышленности Европейского союза²⁶. Во многом проблема связана не только с необходимостью получения разрешений на каждую конкретную сделку по передаче вооружений, но и с количеством времени, которое для этого требуется.

При таких обстоятельствах крайне сложно устанавливать долгосрочные хозяйственные связи, в частности, принимать на себя обязательства по систематической поставке определенной продукции, так как нет никаких гарантий, что разрешение на поставку следующей партии продукции будет предоставлено вовремя. А это, в свою очередь, влечет нежелание покупателей закупать вооружения за рубежом.

Как следует из вышеизложенного, основная цель Директивы об оружии — обеспечить свободу передвижения вооружений внутри ЕС путем упрощения правил и процедур, применимых к передаче вооружений между всеми государствами — членами ЕС. Такое упрощение должно помочь европейской оборонной промышленности справиться с проблемами, обусловленными постоянно усложняющимися производственными процессами в оборонной сфере и интернационализацией отрасли²⁷, уменьшить административное бремя, а в долгосрочной перспективе — гармонизировать правила трансграничной торговли вооружениями в части применения торговых барьеров.

Директива об оружии направлена на устранение торговых барьеров, препятствующих передвижению продукции военного назначения и консолидацию внутреннего рынка. Это должно помочь крупным хозяйствующим субъектам открыть свои цепочки поставок для предприятий их других государств-членов, которые, возможно, самостоятельно не могли бы выйти на трансграничные рынки, что, в свою очередь должно привести к повышению охвата профильных хозяйствующих субъектом и оптимизации цепочек производства для нужд обороны.

Кроме того, Директива об оружии должна способствовать снижению административного бремени, лежащего на хозяйствующих субъектах. Как показало исследование Комиссии²⁸, прямые и косвенные расходы, связанные с наличием трансграничных барьеров в торговле, достигают 3,16 миллиардов евро в год, из них 434 миллиона евро — это только расходы на получение лицензий.

Также Директива об оружии призвана содействовать повышению эффективности экспортного контроля, поскольку предлагаемая система лицензирования даст государствам-членам возможность сосредоточить ресурсы на наиболее значимых операциях. Также система лицензирования должна снизить риски незаконных перемещений вооружений, предоставляя возможность отслеживания таких операций.

В конечном итоге снижение барьеров в трансграничной торговле должно привести к возможности хозяйствующих субъектов объединять усилия, оптимизировать цепочки поставок и создавать более конкурентоспособную продукцию, создание которой силами промышленности одной страны вряд ли возможно. Это, в свою очередь, должно позволить Союзу занять достойное место в ряду крупнейших игроков на международном рынке вооружений.

2.2. Сфера действия Директивы об оружии

Первая статья Директивы об оружии указывает на то, что основной целью данной директивы является упрощение правил и процедур, регулирующих торговлю вооружениями таким образом, чтобы обеспечить надлежащее функционирование внутреннего рынка ЕС²⁹. В силу этого Директива не затрагивает права государств-членов по определению политики экспорта вооружений в третьи страны³⁰. Также она не применяется к отношениям, возникающим из транзита товаров военного назначения через территорию Союза, а также продукции, размещенной в свободных экономических зонах или помещенной под таможенный режим свободного склада, если сведения о них не подлежат внесению в соответствующие книги учета запасов³¹.

Директива как источник вторичного права не может изменять положения учредительных договоров, соответственно, даже несмотря на создание общеевропейских правил торговли вооружениями государства способны как вводить ограничения на применение таких правил в силу ст. 36, 346 и 347 ДФЕС³² (если в строго определенной ситуации гарантий, установленных Директивой, будет недостаточно для защиты интересов безопасности государства-члена³³), так и наоборот развивать межправительственное сотрудничество, предлагая варианты более глубокой интеграции, чем предусмотренные директивой³⁴, в рамках предусмотренного ст. 46 ДЕС постоянного организованного сотрудничества, при условии соблюдения минимальных требований, установленных правом Союза³⁵.

С точки зрения юридической техники целесообразность повторения в акте вторичного права общих положений первичного права сомнительна³⁶. Вероятно, включение указания на возможность применять исключения из права ЕС и устанавливать более тесные связи обусловлено политическими соображениями, отражающими желание государств-членов подчеркнуть сохранение контроля за наиболее значимыми для них вопросами национальной безопасности.

Как следует из названия, Директива об оружии распространяет свое действие на перемещение продукции военного назначения (defence related products). Однако законодатель не стал давать какое-либо определение данного термина, ограничившись отсылкой к перечню конкретных вооружений, приведенных в приложении к Директиве³⁷. Данный перечень охватывает те виды вооружений, которые приведены в Общем военном списке³⁸, включая их отдельные компоненты и технологии³⁹.

Общая позиция 2008/944/ОВПБ, применительно к которой разрабатывается вышеупомянутый Общий военный список, обязывает государства-члены обеспечить, чтобы их законодательство позволяло бы контролировать экспорт технологий и оборудования, указанных в Общем военном списке. Однако данный список не заменяет списки военных технологий и оборудования, действующие в государствах-членах, а лишь выступает в качестве ориентира, устанавливая минимальные перечни вооружений, подлежащие дополнительному контролю⁴⁰.

Общий военный список регулярно обновляется Советом, как правило, в результате внесения поправок в «Список боеприпасов», принятой в рамках «Вассенарских договоренностей по экспортному контролю за обычными вооружениями, товарами и технологиями двойного назначения»⁴¹, в которых содержатся основные позиции по товарам, предназначенным для военного использования, включая такие категории как стрелковое оружие и легкие вооружения (и связанные с ними боеприпасы), танки и другие военные вооружения, боевые корабли (надводные или подводные), бронированное / защитное снаряжение, самолеты и беспилотные летательные аппараты и др.

Директива не содержит каких-либо дополнительных разъяснений касательно того, что относить к понятию вооружений. Однако полагаем, что для целей квалификации того или иного объекта как вооружения, можно опираться на подходы к понятию вооружений, выработанные применительно к Директиве 2009/81 о государственном оборонном заказе, поскольку можно предположить, что европейский законодатель при разработке двух документов, затрагивающих вопросы функционирования внутреннего рынка применительно к сфере безопасности и обороны⁴², исходил из одного подхода к вопросам трансграничного перемещения вооружений.

В таком случае можно выделить следующие признаки вооружений, охватываемых Директивой об оружии: они должны быть разработаны специально для военных целей⁴³ или быть специально приспособлены для военных целей путем внесения существенных изменений с тем, чтобы использоваться как оружие, боеприпасы или военная техника⁴⁴, отвечающая характеристикам, приведенным в приложении к Директиве об оружии⁴⁵, при этом должна отсутствовать возможность применения соответствующей продукции на гражданском рынке⁴⁶, включая возможность ее продажи на таком рынке⁴⁷.

Указанные выше признаки могут быть использованы лишь для более полного понимания того, чем руководствуется европейский законодатель, формируя перечень вооружений, на которые распространяется Директива об оружии. Продукция, не включенная в этот перечень, по сути, являясь товаром, ограниченным в обороте, обращается уже исключительно в соответствии с национальными правилами, установленными для такого рода товаров.

К сожалению, в итоговую версию Директивы об оружии не вошла инициатива Комиссии закрепить возможность распространять действие директивы также на продукцию военного назначения, не указанную в приложении к директиве, но перемещение которой по территории Союза создает такие же риски, как и передача вооружений, указанных в списке⁴⁸. С одной стороны, в отсутствие такой нормы считается, что Союз не воспользовался своей компетенцией и государства-члены вправе действовать самостоятельно, т. е. ничто не мешает им самим включить такие нормы в национальное законодательство. С другой стороны, при отсутствии данной нормы в директиве для расширения перечня вооружений требуется согласие не только страны происхождения, как было бы при сохранении предложенной Комиссией редакции, но и стран, куда соответствующая продукция ввозится. Таким образом, риски сегментации национальных рынков продукции, не учтенной в приложении к Директиве, значительно выше.

Директива об оружии не затрагивает действие Директивы Совета 91/477/ЕЕС от 18 июня 1991 г. о контроле за приобретением и владением оружием⁴⁹, Директивы Совета 93/15/ЕЕС от 5 апреля 1993 г. о гармонизации положений в отношении допуска на рынок и надзора за взрывчатыми веществами для гражданского использования⁵⁰. В обеих директивах речь идет об использовании продукции, которая может быть доступна и гражданским лицам, в то время как Директива об оружии ориентирована на регулирование правоотношений, связанных с передачей продукции военного назначения.

Также можно выделить ограничения по субъектному составу регулируемых Директивой об оружии правоотношений: и поставщиком и получателем продукции военного назначения должны выступать ответственные за ее передачу и получение физические или юридические лица, учрежденные на территории ЕС.

Соответственно, под передачей в этом случае понимается любая форма перемещения продукции военного назначения от поставщика к получателю из другого государства-члена⁵¹. Исходя из этого необходимо отличать перемещение от экспорта: перемещение имеет место при транспортировке вооружений внутри ЕС и между физическими и юридическими лицами, являющимися резидентами государств — членов ЕС, в то время как экспорт подразумевает вывоз вооружений в третьи страны.

2.3. Система лицензирования операций по передаче вооружений между государствами — членами ЕС: общая характеристика

В качестве общего правила Директива предусматривает необходимость получать разрешение на трансграничную передачу продукции военного назначения внутри Союза⁵² со стороны государства, с территории которого поставщик намеревается осуществить передачу.

Одной из новелл Директивы об оружии является запрет на применение лицензий на транзит вооружений через территорию другого государства-члена или ввоз вооружений в государства — члены ЕС. Исключение составляют только рассмотренные выше изъятия по мотивам общественной безопасности, в том числе вопросы безопасности транспортировки⁵³. Преамбула Директивы об оружии также дополняет перечень возможных оснований для применения исключений, установленных ст. 36 и 346 ДФЕС, необходимостью обеспечения безопасности хранения, соображениями предупреждения преступности и предотвращения нецелевого использования⁵⁴.

Возможность применения изъятий по мотивам общественной безопасности обусловила сохранение в некоторых случаях ранее существовавшего режима лицензирования транзита и ввоза. Так, например, Венгрия для особо опасных вооружений сохранила лицензии на транзит и ввоз, Германия требует применения правил о генеральных лицензиях в случае ввоза и транзита систем оружия для ведения войны. Нидерланды хотя и отказалась от системы лицензий на транзит и ввоз, требует предварительного уведомления об операциях по передаче на ее территории, что не сильно отличается от системы генеральных лицензий, используемых Германией⁵⁵.

Таким образом, по общему правилу, единственным документом, необходимым для передачи вооружений из одного государства — члена ЕС в другое, является лицензия, выданная в государстве-члене, с территории которого осуществляется передача.

Государства-члены вправе отступать от правила об обязательном получении разрешения. Во-первых, это возможно в таких случаях, как:

1) поставщиком или покупателем является государственный орган или подразделение вооруженных сил;

2) покупка осуществляется Европейским союзом, НАТО, Международным агентством по атомной энергии или иными межправительственными организациями для исполнения ими своих задач;

3) передача вооружений необходима для реализации государствами-членами совместной программы вооружений⁵⁶.

В первом и втором случаях возможность отступления от общего правила получать разрешения обусловлена тем, что перемещение вооружений будет возможно лишь после проведения закупочных процедур, при которых уже будут обеспечиваться минимальные условия защиты национальной безопасности⁵⁷. В третьем случае фактически не затрагиваются интересы рынка, на защиту которых и направлены положения Директивы об оружии, так как сторонами сделки выступят публичные субъекты — государства — члены ЕС, реализующие совместную программу вооружений⁵⁸.

Правом установить подобные изъятия воспользовались Болгария, Чехия (в отношении поставок для нужд вооруженных сил и реализации совместных программ вооружений), Германия (только применительно к случаям поставок государственным органам и вооруженным силам), Эстония, Греция, Франция, Литва, Венгрия (за исключением оговорки о передачи для нужд совместных программ вооружений), Мальта, Нидерланды, Словения, Словакия и Швеция⁵⁹.

Также государства-члены вправе отказаться от требования о получении разрешения в случаях, когда передача связана с оказанием гуманитарной помощи в случае стихийных бедствий или при оказании помощи при чрезвычайных ситуациях⁶⁰. Фактически, это основание для изъятия охватывает ситуации, когда на получение разрешений может просто не хватить времени.

Правом установить данное изъятие воспользовались Болгария, Эстония, Греция, Испания, Франция, Литва, Венгрия, Мальта, Австрия, Словения, Словакия и Швеция⁶¹.

Последним возможным изъятием из требования об обязательном получении разрешения на перемещение являются ситуации, когда передача необходима для целей ремонта, технического обслуживания, демонстрации вооружений или для их возврата после ремонта, технического обслуживания или демонстрации⁶². В четвертом случае перемещение носит временный характер и в любом случае продукция будет возвращена в страну происхождения, т. е. собственно передача как завершенное действие не состоится, предмет сделки образует не само вооружение, а получение услуг, связанных с ним⁶³.

Правом установить данное изъятие воспользовались Болгария, Эстония, Греция, Франция, Мальта, Австрия, Словения, Словакия и Швеция⁶⁴.

Перечень изъятий из требования о получении разрешения на передачу продукции военного назначения может быть дополнен Комиссией путем издания делегированных актов⁶⁵ как по запросу государства-члена, так и по собственной инициативе. Такие дополнения могут затрагивать: 1) вопросы передачи, осуществляемой в условиях, не затрагивающих вопросы общественного порядка и общественной безопасности, 2) случаи, когда обязанность по получению предварительного разрешения становится несовместимой с международно-правовыми обязательствами государств-членов, возникших после принятия Директивы и 3) это требуется для осуществления углубленного взаимодействия государств-членов по вопросам развития военных потенциалов. На настоящий момент сведений хотя бы об обсуждении возможности расширения перечня изъятий нет.

Интересно, что изначально применение исключений не предусматривалось, Комиссия в своем предложении такую возможность не рассматривала⁶⁶. Данное положение было добавлено в ходе законодательной процедуры для того, чтобы охватить весь круг возможных исключений, которые уже применялись на момент принятия Директивы в законодательстве государств-членов: как оправданные ст. 36 и 346 ДФЕС изъятия из права ЕС, на которые была добавлена ссылка в ст. 1(3) Директивы об оружии, так и более либеральные режимы передачи вооружений в силу положений международных договоров, на которые также сделана ссылка в ст. 1(4) Директивы об оружии, и в силу положений национального законодательства⁶⁷.

Таким образом, европейский законодатель даже не планировал отменить упомянутые выше требования национального законодательства о лицензировании, существовавшие до принятия Директивы об оружии, а лишь ввел упрощенную систему выдачи разрешений, ориентированных на одобрение сразу целого ряда однотипных сделок по передаче, сохраняя требование о получении индивидуального разрешения как исключение из общего правила.

Инструментом подтверждения наличия разрешения на передачу продукции военного назначения выступают лицензии. Государства-члены определяют условия их выдачи, включая основания для ограничения экспорта продукции военного назначения физическими и юридическими лицами в третьи страны, принимая во внимание, в частности, требования по сохранению уровня защиты прав человека, необходимость поддержания международного мира и безопасности, стабильности в регионе, которые могут быть затронуты передачей продукции военного назначения. Кроме того, государства-члены вправе при соблюдении права Союза запросить гарантии конечного использования, включая сертификаты конечного использования, декларации получателя о конечном местонахождении продукции⁶⁸.

Также требование о лицензировании распространяется на компоненты продукции военного назначения, поскольку многие сделки между предприятиями военно-промышленного комплекса связаны именно с передачей компонентов от поставщика (зачастую малого или среднего предприятия) компании, отвечающей за сборку полученных компонентов в подсистемы (например, систему гидролокации) или в системы (например, подводную лодку).

Анализ положений Директивы об оружии позволяет выделить две основные группы получателей продукции, передаваемой по лицензии.

1. Органы власти другого государства-члена, а также его вооруженные силы.

2. Хозяйствующие субъекты из других государств-членов, прошедшие необходимые процедуры сертификации, подтверждающие надежность таких получателей военной продукции.

Государства-члены устанавливают условия выдачи лицензий на основании оценки значимости операций по передаче, в частности, используя следующие критерии: а) природу компонентов в свете характеристик продукции, в которую они инкорпорируются или любой конечной продукции, которая может быть создана с их использованием и б) значение компонентов для продукции, в которую они должны быть включены⁶⁹. В лицензии должны устанавливаться виды вооружений, подпадающих под ее действие, условия ее использования, включая обязательства по предоставлению сведений по результатам использования.

При этом Директива об оружии обязывает государства-члены максимально воздерживаться от введения ограничений на экспорт (за исключением применения изъятий по мотивам обеспечения безопасности), при условии предоставления получателем декларации использования, содержащей заверения в том, что компоненты, в отношении которых выдана лицензия, интегрированы или будут интегрированы в его собственную продукцию и не могут на последующих стадиях использования быть переданы или экспортированы в качестве самостоятельных элементов за исключением целей технического обслуживания или ремонта⁷⁰.

До принятия Директивы об оружии наиболее распространенной административной практикой было лицензирование каждой сделки по передаче, при этом разрешение требовалось получать до момента самой передачи.

В настоящее время действуют лицензии, позволяющие получать разрешения на передачу вооружений определенного типа без необходимости одобрения каждой конкретной сделки, подпадающей под характеристики, установленные в лицензии. Благодаря этому европейская оборонная промышленность может создать более эффективные и быстро работающие цепочки поставок, а также повысить надежность таких поставок, так как устраняются риски того, что компания-поставщик получит отказ на вывоз отдельной партии товара и сорвет запланированные в контракте сроки.

Таким образом, Директива об оружии добавила к индивидуальным лицензиям еще и генеральные и глобальные.

Государства-члены самостоятельно определяют тип лицензии в отношении отдельных видов передачи вооружений и продукции военного назначения, равно как и условия их выдачи⁷¹ при соблюдении минимальных требований, установленных Директивой об оружии.

Союз не стал устанавливать единые правила выдачи лицензий, равно как и воздержался от введения системы централизованной выдачи на европейском уровне⁷². Государства-члены свободны в принятии решений о выдаче таких лицензий и установлении их условий (при соблюдении минимальных требований, предписанных Директивой об оружии). При этом выданные лицензии в соответствии с принципами внутреннего рынка, в том числе принципом взаимного признания, действуют на всей территории ЕС и признаются всеми государствами-членами, являются единственным основанием для перемещения продукции военного назначения по территории государств-членов⁷³.

Общая идея создаваемой системы лицензирования — постепенная замена индивидуального предварительного контроля общим последующим контролем за совершенными операциями по передаче либо предварительное одобрение целого ряда однотипных операций по передаче вооружений; контроль за конкретными операциями по передаче остается лишь в случаях, когда нет возможности выдать генеральную или глобальную лицензию.

Действие лицензий не абсолютно, они могут быть отозваны, приостановлены или сфера их действия может быть ограничена государствами-членами в целях защиты существенных интересов безопасности или при несоблюдении условий использования самой лицензии⁷⁴.

2.4. Генеральные лицензии

Для большинства государств-членов до момента принятия Директивы об оружии генеральные лицензии были не известны, а в тех странах, правовым системам которых был известен данный вид лицензий, они практически не использовались. С момента вступления в силу Директивы об оружии ситуация несколько изменилась.

Генеральные лицензии являются ключевым элементом вводимой Директивой об оружии упрощенной системы лицензирования. Они представляют собой непосредственное разрешение неопределенному кругу поставщиков, учрежденных на территории государства, выдающего лицензию и отвечающих условиям выдачи лицензии, осуществлять перемещение продукции военного назначения, указанной в лицензии, определенной категории или категориям получателей из других государств-членов⁷⁵.

Генеральные лицензии подлежат публикации и не требуют индивидуального запроса на получение разрешения на передачу вооружений. Это позволяет поставщикам, соответствующим условиям, описанным в опубликованной лицензии, передавать продукцию без каких-либо дополнительных формальностей. Контроль за сделкой со стороны государства происхождения будет осуществляться уже после передачи вооружений.

Данный вид лицензий значительно упрощает процедуры поставок продукции военного назначения, не представляющей существенной угрозы интересам национальной безопасности, что позволяет государствам освободить ресурсы для более тщательного контроля остальных видов вооружений.

Генеральные лицензии применяются государством-членом в отношении перемещения продукции военного назначения, как минимум в случаях, когда:

1) получатель входит в состав вооруженных сил государства-члена или является государственным заказчиком в сфере обороны, осуществляющим закупки исключительно для нужд вооруженных сил государства-члена⁷⁶, которые и должны быть конечным получателем передаваемых вооружений⁷⁷;

2) получателем является предприятие, прошедшее процедуру сертификации в соответствии с правилами, установленными рассматриваемой директивой⁷⁸;

3) передача осуществляется для целей демонстрации и оценки⁷⁹ или в выставочных целях⁸⁰;

4) передача осуществляется для целей технического обслуживания или ремонта⁸¹, если получателем является первоначальный поставщик соответствующей продукции военного назначения.

Указанные правила будут применяться только в случаях, когда государство-член приняло решение не пользоваться исключениями, предусмотренными ст. 4(2) Директивы об оружии, позволяющими вообще отказаться от получения разрешений на передачу вооружений. Например, Словения распространяет действие генеральных лицензий на передачу вооружений для нужд вооруженных сил и сертифицированных получателей, а в остальных случаях применяет исключения по ст. 4(2) Директивы; Испания предусмотрела использование генеральных лицензий только для передачи вооружений для проведения операций НАТО и нужд его агентств. Болгария, Греция, Кипр и Мальта в вышеописанных случаях вообще не предусматривают использование генеральных лицензий⁸².

Государства-члены, участвующие в межправительственной совместной программе по разработке, производству и использованию одного или более видов продукции военного назначения, вправе предусматривать такие лицензии для передачи соответствующей продукции военного назначения в другие государства-члены, участвующие в программе, если это необходимо для реализации такой программы. Введение более либерального режима генеральных лицензий взамен глобальных или индивидуальных лицензий в отношении передачи вооружений в рамках таких программ направлено на улучшение условий участия в данных программах⁸³. Тем не менее страны, где наиболее развито производство вооружений, такие как Франция, Германия, Швеция не включили такое положение в свое законодательство⁸⁴.

Перечень ситуаций, когда применяются генеральные лицензии, также был расширен в ходе обсуждения внесенного Комиссией законопроекта. Это позволяет предположить, что изначально у большинства государств-членов была высокая заинтересованность в подобном документе, а последующие проблемы его применения действительно могут быть решены путем административного взаимодействия, а не изменений в законодательстве.

Как мы видим, случаи, когда применяются генеральные лицензии, очень близки к установленным ст. 4(2) Директивы об оружии ситуациям, когда государства вообще вправе отказаться от лицензирования, т. е. генеральная лицензия — наиболее либеральный вариант государственного контроля за оборотом вооружений, альтернатива которому — полное отсутствие контроля.

Сама Директива об оружии практически ничего не говорит об условиях, устанавливаемых государствами-членами для использования данного вида лицензий. Тем не менее Комиссией разработаны рекомендации касательно перечней вооружений, на которые может распространяться генеральная лицензия применительно к каждой из целей передачи, а также предложены иные возможные условия использования таких лицензий.

Конечно же, рекомендации остаются лишь рекомендациями, т. е. не обладают юридической силой. Тем не менее, как следует из п. 5 преамбулы данных рекомендаций, инициатива по их разработке была поддержана всеми представителями всех государств-членов, а содержание отражает результаты экспертных обсуждений. Таким образом, можно говорить о наличии общего подхода к вопросам применения генеральных лицензий у государств-членов, отраженного в соответствующих рекомендациях.

В отношении лицензий на передачу вооружений сертифицированным получателям или для нужд вооруженных сил рекомендуется устанавливать в них условия о том, что возврат соответствующей продукции военного назначения осуществляется с применением последующего, а не предварительного контроля⁸⁵. Таким образом, в этом случае генеральная лицензия будет охватывать любые передачи вооружений в и из государства-члена назначения.

Несколько иная ситуация с последующим экспортом переданных по лицензии вооружений. В данном случае правила для лицензий на передачу сертифицированным получателям и на передачу для нужд вооруженных сил разнятся. Общим является то, что при подаче заявки на экспорт получатель должен доказать компетентным органам государства-члена, с территории которого осуществляется экспорт, что им соблюдены все экспортные ограничения (при их наличии), предусмотренные лицензией, по которой соответствующая продукция была передана на территорию государства-члена.

При передаче по генеральной лицензии продукции военного назначения для нужд вооруженных сил другого государства-члена последующий экспорт по общему правилу не предполагается. Если все же в дальнейшем осуществляется экспорт продукции в третью страну, то такая операция рассматривается как самостоятельная экспортная операция, не связанная с передачей. На такую экспортную операцию распространяются правила экспорта вооружений государства экспорта и ответственность за экспортный контроль которой несет государство, с территории которого осуществляется экспорт⁸⁶.

При передаче по генеральной лицензии продукции военного назначения сертифицированным получателям действуют следующие правила. Государства-члены вводят освобождение от экспортных ограничений при экспорте, следующим за передачей, когда:

1) экспортируются интегральные компоненты в соответствии со ст. 4(8) Директивы об оружии;

2) конечным получателем является компания, расположенная в Австралии, Канаде, Японии, Новой Зеландии, Швейцарии, Лихтенштейне или США.

В обоих случаях компетентные органы государства-члена происхождения вправе требовать от поставщика предъявления полученной от сертифицированного предприятия-получателя декларации об использовании в соответствии со ст. 9 Директивы об оружии⁸⁷.

Генеральные лицензии на передачу продукции военного назначения для целей демонстрации охватывают использование в среде, имитирующей условия эксплуатации (в том числе огневые стендовые испытания), а для целей оценки — тестирование продукции и обмен результатами испытаний, в том числе передачу технологий для обмена результатами испытаний. Выставочные цели определяются по остаточному принципу: передача для этих целей не должна повлечь за собой использование продукции в условиях эксплуатации и не включать в себя демонстрацию или оценку в значениях, описанных выше. Ремонт же охватывает операции по техническому обслуживанию техники (включая восстановление работоспособности), но не должен включать в себя его модернизацию или улучшение характеристик.

При публикации таких лицензий государства-члены вправе выбрать следующие правила возврата⁸⁸:

1) применение изъятий, предусмотренных ст. 4(2)(е) Директивы об оружии, т. е. полный отказ от получения разрешения на передачу в рассматриваемых целях;

2) публикация новой лицензии на передачу продукции в целях возврата;

3) возврат переданной продукции по той же лицензии, по которой осуществлялась передача⁸⁹.

Кроме того, в генеральной лицензии на передачу продукции военного назначения для целей демонстрации, оценки или в генеральной лицензии на передачу вооружений в выставочных целях может быть установлен срок на возврат продукции военного назначения, и о соблюдении которого поставщик отчитывается компетентным органам власти государства-члена происхождения. Также обязательные для поставщика или его представителя сроки возврата могут быть установлены принимающим государством-членом⁹⁰.

Возможность последующего экспорта в таких случаях не рассматривается.

Комиссия рекомендует определять территориальную сферу действия генеральных лицензий как территорию Европейского экономического пространства (государства — члены ЕС + Норвегия и Исландия⁹¹)⁹².

Рассмотренный выше перечень оснований для использования генеральных лицензий является открытым, государства-члены вправе применять их и в других случаях, когда риски сохранения прав человека, мира, безопасности и стабильности очень низкие в силу особенностей передаваемой продукции или в силу личности получателей⁹³.

Государства-члены вправе обязать хозяйствующих субъектов извещать компетентные органы страны, с территории которой будет осуществляться передача, о намерении впервые совершить передачу вооружений в рамках генеральной лицензии⁹⁴. Например, такие требования были введены Болгарией, Чехией, Испанией, Францией, Грецией, Австрией, Мальтой, Нидерландами, Португалией и Словенией⁹⁵. Во многом появление данной нормы обусловлено тем, что генеральные лицензии публикуются предварительно и не требуют от поставщиков запроса в компетентные органы государств-членов. В связи с этим, целесообразно ввести механизм, позволяющий государству хотя бы узнать, какие из его хозяйствующих субъектов участвуют в соответствующей деятельности до того, как они впервые выйдут на трансграничный рынок той продукции, которая подпадает под действие генеральных лицензий⁹⁶.

Помимо предварительного уведомления о самом факте первой передачи в рамках генеральной лицензии государства-члены вправе требовать предоставления дополнительной информации о предстоящей сделке. Предприятия должны также информировать компетентные органы государств-членов об использовании генеральной лицензии; это необходимо для целей защиты прав человека, обеспечения международного мира и безопасности, стабильности, а также с целью обеспечения прозрачности отчетности о передаче продукции военного назначения и в целях демократического контроля⁹⁷.

Обобщая вышеизложенное, можно отметить, что генеральная лицензия представляет собой не привычную лицензию, а общее разрешение на совершение операций по передаче определенного вида вооружений в рамках ЕС любому хозяйствующему субъекту, соответствующему условиям выдачи такой лицензии, конкретные лица в ней не указываются⁹⁸.

Применение генеральной лицензии, по сути, возможно, в двух случаях: когда передаваемая продукция сама по себе не представляет существенной угрозы национальной безопасности (например, в силу ее количества при передаче для целей демонстрации на выставке) или в силу отсутствия сомнений в надежности получателя (например, при передаче продукции военного назначения непосредственно в вооруженные силы или возврат продукции производителю для ремонта).

Еще одним способом подтвердить надежность получателя является прохождение им процедуры сертификации в компетентных органах государства, в котором находится получатель продукции военного назначения. Сертификация подтверждает надежность предприятия-получателя, в частности, его способность соблюдать экспортные ограничения в отношении передаваемой из другого государства-члена по лицензии продукции⁹⁹.

В соответствии с позицией Комиссии, правом получить соответствующий сертификат должны обладать только предприятия, отвечающие следующим условиям: 1) они являются производителями вооружений или продукции, которая может быть интегрирована в продукцию военного назначения, 2) производимая ими продукция включает в себя компоненты, закупаемые у третьих лиц, и 3) такая продукция предназначена для размещения на рынке под их именем или торговой маркой. При этом такие предприятия должны использовать продукцию военного назначения, поставляемую по генеральным лицензиям, для собственных производственных нужд (например, включение закупаемых компонентов в собственную продукцию, или использование их в качестве запасных частей), не должны повторно передавать или экспортировать их как таковые (в отрыве от собственной продукции за исключением целей технического обслуживания или ремонта), если на это требуется предварительное разрешение государства-члена происхождения¹⁰⁰.

При этом государственные заказчики, в значении Директивы 2009/81 о государственном оборонном заказе или Директивы 2014/24 о государственных закупках, даже сами не являющиеся частью вооруженных сил, но осуществляющие закупку исключительно для нужд вооруженных сил своего государства, должны получать соответствующую продукцию по генеральной лицензии без прохождения процедуры сертификации¹⁰¹.

Оценка надежности проводится по следующим критериям:

1) подтвержденный опыт деятельности в сфере обороны, с учетом, помимо прочего, сведений о соблюдении предприятием экспортных ограничений, включая его участие в судебных разбирательствах по этому вопросу, наличие у предприятия разрешений на производство или коммерциализацию продукции военного назначения, наличие в штате опытных сотрудников в сфере управления;

2) ведение соответствующей производственной деятельности в области обороны в рамках ЕС, в частности, потенциалы для системной интеграции;

3) назначение на высшие руководящие должности сотрудников, лично ответственных за передачу и экспорт вооружений;

4) письменное обязательство компании, подписанное вышеуказанным высшим должностным лицом компании, предпринять все необходимые шаги для соблюдения и обеспечения соблюдения условий, связанных с конечным использованием и экспортом любых вооружений или их компонентов, переданных по лицензии;

5) письменное обязательство компании, подписанное вышеуказанным высшим должностным лицом компании, предоставлять по запросу компетентных органов информацию о конечных пользователях или конечном использовании продукции военного назначения, экспортированной, переданной или полученной по лицензии на передачу из другого государства-члена; и

6) подписанное вышеуказанным высшим должностным лицом компании описание внедренной на предприятии программы внутреннего комплаенса¹⁰² или системы управления передачей или экспортом. Это описание должно содержать подробную информацию об организационных, кадровых и технических ресурсах, выделенных для управления передачей и экспортом, о цепочке ответственности на предприятии¹⁰³, системе внутреннего аудита, процедурах повышения информирования и подготовки персонала, технической безопасности, ведении учета операций по передаче и экспорту вооружений и ее прозрачности¹⁰⁴.

Комиссия предлагает дополнительно запрашивать у сертифицируемого предприятия до выдачи сертификата заверения в том, что оно будет использовать передаваемую по генеральной лицензии продукцию для собственных нужд и воздержится от передачи или экспорта полученной продукции как таковой за исключением случаев технического обслуживания и ремонта¹⁰⁵.

Комиссия также разъясняет, каким характеристикам должно отвечать высшее должностное лицо (senior executive) компании, упомянутое в критериях оценки. Во-первых, оно должно нести персональную ответственность за реализацию программ внутреннего комплаенса или системы управления передачей или экспортом, а также за действия уполномоченных сотрудников, занятых в сфере контроля экспорта и передачи. Во-вторых, оно должно быть членом органов управления компании¹⁰⁶.

Государства — члены ЕС вправе предусмотреть в сертификате конкретные способы подтверждения соответствия вышеуказанным требованиям¹⁰⁷.

Комиссия разъясняет, что сертификат должен требовать от сертифицированного предприятия-получателя уведомлять компетентные органы¹⁰⁸ обо всех обстоятельствах, возникающих после выдачи сертификата, которые могут влиять на его действительность или отдельные его условия. В частности, необходимо извещать:

1) о любых изменениях производственной деятельности в сфере обороны. Оценка необходимости извещения об изменениях производится в свете информации, которая уже была представлена для регистрации в качестве предприятия в сфере обороны или для получения лицензии на ведение соответствующей деятельности в сфере обороны;

2) любых изменениях адресов, указанных в соответствующих реестрах, связанных с производством продукции военного назначения¹⁰⁹.

Также сертификат может содержать условия приостановления его действия или отзыва¹¹⁰.

Помимо стандартной информации о лице, выдавшем сертификат, о его получателе и заверения о соответствии получателя вышеописанным требованиям, сертификат содержит указание на срок действия. Этот срок определяется государством-членом, но не может превышать 5 лет¹¹¹.

Сертификат может выдаваться как предприятию в целом, так и его отдельным подразделениям. Если в компании есть подразделение, ответственное за производство, и подразделение, осуществляющее смежную деятельность, расположенные по разным адресам, необходимо указывать, какому именно подразделению выдается сертификат¹¹².

Ни Директива 209/43, ни Комиссия не разъясняют, что следует понимать под «подразделением» компании (business unit). В отсутствие разъяснений на уровне Союза, государства-члены вправе самостоятельно решать этот вопрос. Однако полагаем, что в качестве ориентира можно использовать подходы Суда ЕС к понятию «экономическая единица», разработанное в рамках применения иных актов вторичного права. Так в соответствии с позицией Суда в качестве самостоятельной экономической единицы можно рассматривать любой субъект, организованный на стабильной основе, независимо от его правового статуса и финансирования; таким образом, в качестве «подразделения компании» может рассматриваться любая группа лиц и активов, позволяющая осуществлять экономическую деятельность, преследующую конкретную цель, и которая является достаточно организованной и независимой¹¹³.

Государства-члены публикуют сведения о выданных сертификатах и передают информацию о них в Комиссию, которая размещает ее на своем сайте¹¹⁴. При исключении компании из списка государство-член, в котором такая компания находится, уведомляет об этом другие государства-члены и Комиссию.

Как и в случае с лицензией, сертификат, выданный одним государством-членом, признается в других государствах — членах ЕС. В связи с тем, что такой сертификат в первую очередь представляет интерес для других государств-членов, которые с фактом его наличия связывают возможность передачи вооружения на основании генеральной лицензии, Комиссия рекомендует выдавать сертификаты не только на официальном языке государства выдачи, но и на одном из официальных языков других государств-членов, указанных сертифицируемым предприятием. Примерная форма сертификата предложена Комиссией¹¹⁵.

В основе описанной выше системы лежит идея о том, что поставщики и государства-члены их происхождения могут доверять сертифицированным получателям, что такие получатели соответствуют всем критериям и условиям, установленным в Директиве об оружии. Таким образом, успех европейского рынка оборонной продукции во многом зависит от тщательного и регулярного мониторинга этих получателей со стороны соответствующего государства-члена.

Соответствие обладателя сертификата требованиям проверяется не реже одного раза в три года¹¹⁶ (что является неплохим стимулом не выдавать сертификат на больший срок и объединить проверку соответствия критериям и выдачу нового сертификата¹¹⁷). Для целей проведения таких проверок инспекторы, уполномоченные на их проведение, должны как минимум обладать полномочиями входить в соответствующие помещения, а также изучать и делать копии записей в реестрах, сведений из баз данных, правил процедур и любых других материалов, относящихся к экспорту, передаче и получению продукции, перемещаемой на основании генеральной лицензии¹¹⁸.

Новая оценка соответствия должна проводиться компетентными органами государств-членов в случаях:

1) значительных изменений у сертифицированного предприятия-получателя, в том числе изменения его внутренней структуры и организации или изменений в его деятельности;

2) наличия признаков того, что сертифицированное предприятие-получатель более не соответствует определенным критериям и условиям¹¹⁹;

3) при получении сертифицированным предприятием-получателем предписаний предпринять корректирующие меры¹²⁰;

4) в случае приостановки действия сертификата¹²¹.

При выявлении несоответствия компании критериям выдачи, государство самостоятельно определяет последствия, Директива лишь говорит о том, что оно «должно принять соответствующие меры, включающие в том числе отзыв сертификата»¹²². Комиссия чуть более подробно описывает возможные действия: при выявлении незначительных несоответствий она рекомендует в срок, не превышающий 1 месяца с момента, когда компетентным органам стало известно о таком несоответствии, обязать предприятие-получатель предпринять действия по внесению соответствующих корректировок в срок, установленный в письменном уведомлении компетентных органов. По истечении указанного в уведомлении срока необходимо провести проверку исполнения предписания. Такая проверка может включать в себя визит на предприятие, встречу с высшим должностным лицом предприятия или уполномоченным им представителем, оценку письменных свидетельств выполнения предписания. О результатах оценки соответствия после выполнения предписаний предприятие-получатель должно быть уведомлено в срок, не превышающий 3 месяцев с момента завершения проверки¹²³.

При более существенных нарушениях или при отказе исполнить ранее выданные предписания возможны приостановка действия сертификата или его отзыв. Комиссия предлагает следующие основания для приостановки действия или отзыва сертификата:

1) сертифицированное предприятие-получатель не исполнило в установленный срок обязанность по внесению изменений, указанных в выданном компетентными органами государства-члена предписании;

2) сертифицированное предприятие-получатель более не соответствует критериям выдачи сертификата и компетентные органы власти считают такое нарушение существенным.

В случае приостановки действия сертификата такая приостановка должна действовать до момента устранения обстоятельств, послуживших причиной приостановки, или до истечения срока, указанного в акте о приостановке¹²⁴ (правда, в последнем случае, если нарушения не будут устранены, вероятнее всего последует отзыв сертификата, хотя возможно и очередное продление приостановки¹²⁵).

В соответствии с принципом взаимного доверия государства-члены не вправе выносить решения в отношении сертификатов, выданных другими государствами-членами. Однако при наличии сомнений в том, что обладатель сертификата соответствует условиям генеральной лицензии, лицензирующее государство-член уведомляет о таких сомнениях другое государство-член и запрашивает проведение проверки. Если сомнения сохранятся, оно вправе временно приостановить действие генеральной лицензии в отношении сертифицированного получателя, вызвавшего сомнения. О такой приостановке информируются другие государства-члены и Комиссия¹²⁶.

В заключении необходимо отметить, что рассматриваемая система сертификации не получила большого распространения, сертификаты выданы всего лишь 51 компании из ЕС и Европейского экономического пространства.

2.5. Глобальные лицензии

В отличие от адресованных неопределенному кругу лиц генеральных лицензий, глобальные лицензии выдаются конкретному поставщику по его запросу и представляют собой предварительное разрешение на передачу таким поставщиком указанной в лицензии продукции (без ограничения ее количества) получателям из одного или более государств-членов¹²⁷.

Основная ценность такого вида лицензий для упрощения торговли между государствами-членами заключается в том, что они могут использоваться несколько раз для осуществления аналогичных поставок, что особенно ценно при заключении контрактов на поставку, предусматривающих регулярные передачи товаров военного назначения в течение определенного времени.

Наиболее близким аналогом таких лицензий в Российской Федерации являются генеральные лицензии, выдаваемые Федеральной службой по техническому и экспортному контролю¹²⁸.

Глобальные лицензии выдаются в случаях, когда интересы национальной безопасности не позволяют ограничиться генеральной лицензией¹²⁹. Они могут быть использованы для осуществления нескольких поставок в течение длительного периода времени, особенно когда поставки осуществляются в ходе обычной хозяйственной деятельности давним и привычным контрагентам.

Государства-члены в каждой глобальной лицензии указывают продукцию или категории продукции, на которые она распространяется, а также получателей или категории получателей. Срок ее действия составляет три года с возможностью продления. Глобальная лицензия охватывает все операции по передаче указанной в ней продукции без необходимости одобрения каждой из них в отдельности¹³⁰.

Глобальные лицензии были известны и до принятия Директивы об оружии, европейский законодатель лишь учел полезный опыт государств-членов. Статистика Франции демонстрирует, насколько использование глобальных лицензий снижает административную нагрузку: после введения в 2002 г. во Франции данного вида лицензий, первые 35 лицензий заменили 1250 индивидуальных лицензий.

К сожалению, государства-члены не достигли согласия о том, какие виды вооружений должны обязательно охватываться глобальными лицензиями, как это было сделано в отношении генеральных лицензий, в силу чего Комиссия не смогла обобщить позиции государств-членов и подготовить какие-либо рекомендации в части сферы применения глобальных лицензий. Это, конечно же, не способствует формированию подлинно единого правового пространства в сфере торговли вооружениями.

2.6. Индивидуальные лицензии

Индивидуальные лицензии представляют собой выдаваемые в исключительных ситуациях индивидуальные разрешения на конкретные операции по передаче. Они выдаются по запросу конкретного поставщика и содержат разрешение на разовую передачу указанного в лицензии количества конкретной продукции военного назначения, поставляемой единовременно или несколькими партиями указанному в лицензии получателю.

Индивидуальная лицензия выдается в следующих случаях¹³¹:

1) поступил запрос на совершение разовой операции по передаче;

2) ее выдача необходима для защиты существенных интересов безопасности государства-члена или по соображениям общественного порядка¹³²;

3) она необходима для обеспечения соблюдения международно-правовых обязательств государств-членов или

4) у государства-члена есть серьезные основания полагать, что поставщик не будет в состоянии обеспечить соответствие всем требованиям, необходимым для получения глобальной лицензии¹³³.

Полагаем, что в силу исключительного характера обстоятельств, допускающих выдачу индивидуальных лицензий, к вопросам их выдачи должен применяться ограничительный подход, как и к любым иным исключениям из общего режима. Соответственно, выдача таких лицензий должна быть связана с исключительными и строго определенными случаями, оставаться в рамках строго необходимого и надлежащего для достижения заявленных целей.

К сожалению, по состоянию на 2016 г.¹³⁴ индивидуальные лицензии оставались основным видом лицензий, на основе которых осуществлялась передача вооружений (около 89% от общего количества выданных лицензий).

2.7. Обязательства по информированию получателей

Как уже отмечалось выше, большое значение придается должному информированию получателей продукции об условиях лицензий, действующих в отношении поставщиков продукции военного назначения, в том числе об ограничениях, касающихся конечного использования передаваемой продукции или экспорта продукции военного назначения в третьи страны. Директива не содержит детальных требований к процедурам такого информирования, лишь устанавливает общую обязанность государств-членов создать необходимую систему уведомлений, направляемых компетентным органам¹³⁵.

Так как система лицензирования, предусмотренная Директивой об оружии, ориентирована преимущественно на последующий контроль совершенных сделок по передаче вооружений, на государства-члены должны установить в своем законодательстве обязанность поставщиков вести подробный учет сделок по передаче вооружений в соответствии с законодательством соответствующего государства-члена, а также установить требования к отчетности об использовании лицензий на передачу. В любом случае необходимо фиксировать и предоставлять следующую информацию:

1) описание продукции военного назначения со ссылкой на приложение к Директиве об оружии;

2) количество и стоимость такой продукции;

3) дату передачи;

4) наименование и адрес поставщика и получателя;

5) конечное назначение и конечного пользователя продукции военного назначения (если известны);

6) доказательства того, что информация об экспортных ограничениях в отношении передаваемых по лицензии вооружений была направлена получателю соответствующей продукции.

В связи с тем, что одна из основных проблем, связанных с торговлей продукцией военного назначения, заключается в том, что правительствам и иным заинтересованным субъектам трудно отслеживать перемещения вооружений и предотвращать ситуации, когда они попадают в места, где быть не должны, государства-члены обязаны проводить регулярные проверки соблюдения поставщиками вышеописанных требований¹³⁶, а также обязать поставщиков хранить указанные выше сведения о сделках по передаче в течение срока, установленного в соответствующем государстве, в отношении аналогичной документации о хозяйственных операциях¹³⁷. Данный срок не может составлять менее 3 лет после окончания года, в котором была совершена соответствующая сделка. В течение этого периода компетентные органы государств-членов вправе требовать предоставления им по их запросу такой информации¹³⁸.

Во многом повышению прозрачности оборота вооружений способствовала бы система маркировки, позволяющая отслеживать его оборот, но, к сожалению, Директива об оружии таких положений не содержит. Возможно, в будущем такие нормы появятся, так как у ЕС уже есть опыт в установлении подобных требований в отношении огнестрельного оружия для гражданского использования, но в настоящее время предпринимаются только попытки разработки такой маркировки в отношении огнестрельного оружия, стрелкового оружия и легких вооружений¹³⁹, информации о разработке маркировки иных видов вооружений в открытом доступе нет.

2.8. Контроль за экспортом

Вводимая Директивой об оружии система лицензирования помимо прочего требует создания гарантий того, что передаваемая продукция военного назначения не будет экспортирована в третьи страны, в том числе в случаях, когда военная продукция несколько раз передается из одного государства — члена ЕС в другое и затем экспортируется в третью страну.

С другой стороны, система лицензий на передачу вооружений не должна препятствовать продолжению и развитию сотрудничества в области экспортного контроля, реализуемого в рамках международно-правовых механизмов. При этом Союз не вправе вмешиваться в деятельность государств-членов в этой сфере¹⁴⁰, поскольку решение вопроса о предоставлении или отказе в предоставлении разрешения на экспорт остается в исключительной компетенции каждого из государств-членов. В силу этого международное сотрудничество в сфере экспортного контроля должно основываться лишь на добровольной координации экспортной политики¹⁴¹.

Но возможные различия в политике экспорта вооружений в третьи страны требуют создания механизмов, подкрепляющих принцип взаимного доверия, на котором строится торговля вооружениями внутри Европейского Союза. Для этого устанавливается обязанность поставщиков информировать получателей о любых ограничениях, связанных с лицензиями на передачу военной техники, в том числе ограничения на экспорт в третьи страны. Европейский парламент предлагал дополнить эту норму условием о том, что если в ходе консультаций государство-член происхождения не даст согласия на экспорт, такая операция не может быть осуществлена. К сожалению, данная поправка не вошла в окончательный текст Директивы, что, на наш взгляд, порождает достаточно большую степень неопределенности в ситуации, когда государство-член происхождения возражает против возможности экспорта.

Действие этой нормы подкрепляется встречной обязанностью государств-членов, на территории которых находятся получатели продукции военного назначения, обеспечить предоставление такими получателями при подаче заявки на выдачу экспортной лицензии информации о наличии экспортных ограничений в отношении переданной из другого государства-члена продукции, которую планируется экспортировать в третьи страны. Также необходимо предоставить подтверждение соблюдения таких экспортных ограничений, в том числе, получение при необходимости согласия государства-члена, с территории которого была передана продукция военного назначения¹⁴².

Экспортные ограничения адресованы компаниям-получателям, а не государствам-членам, с территории которых может осуществляться экспорт. Первоначальная редакция ст. 10 Директивы об оружии предполагала проведение консультаций между государствами-членами в случаях, когда требовалось согласие на экспорт, которое не было предоставлено страной происхождения. Действующая редакция усилила позиции страны происхождения, не допустив возможность обхода экспортных ограничений.

В качестве возможного недостатка рассматриваемой нормы можно отметить ее неопределенность: ст. 10 Директивы об оружии не уточняет, какие именно ограничения могут быть введены страной происхождения. Это может быть и перечень стран, куда запрещено экспортировать вооружения, и требование о проведении консультаций.

Государства-члены должны также обеспечить такие механизмы экспортного контроля, при которых экспортер обязан предоставить соответствующему таможенному органу доказательства получения экспортной лицензии¹⁴³. При этом процесс экспорта вооружений, полученных по лицензии из другого государства-члена и включенных в состав другой продукции военного назначения, может быть приостановлен на период до 30 дней, если государство — член ЕС, с территории которого осуществляется экспорт полагает, что 1) при выдаче экспортной лицензии не была учтена существенная информация или 2) с момента выдачи экспортной лицензии существенно изменились обстоятельства¹⁴⁴.

К сожалению, вопрос о дальнейших действиях остается открытым. Как следует из текста рассматриваемой статьи, приостановка — только один из возможных вариантов, государства-члены вправе самостоятельно определить необходимые механизмы защиты в случаях появления сомнений в актуальности сведений, послуживших основанием для выдачи лицензии. Государства вправе предотвратить экспорт вооружений со своей территории и другими способами, но данные способы правом ЕС не устанавливаются, что не способствует повышению уровня правовой определенности.

Также государства-члены могут ограничить круг таможенных пунктов, через которые осуществляется экспорт вооружений. В этом случае они извещают об этом Комиссию, которая публикует соответствующие сведения в Официальном журнале¹⁴⁵.

В заключение необходимо отметить, что включение этого раздела именно в текст Директивы об оружии вызывает некоторое недоумение. Несмотря на то что повышение эффективности экспортного контроля заявлено в качестве одной из целей директивы, она преимущественно регулирует вопросы передачи вооружений между государствами-членами. Да и достижение этой цели предполагается путем создания системы лицензирования, дающей возможность сосредоточить ресурсы на наиболее значимых операциях, но никак не путем создания гармонизированных норм в части таможенного регулирования.

Экспорту вооружений посвящен другой правовой акт ЕС — Общая позиция 2008/944. Логично было бы соответствующие положения включить именно в ее текст, как, например, сделано в отношении экспорта продукции двойного назначения: в профильном Регламенте об экспорте продукции двойного назначения есть специальный раздел, посвященный таможенным процедурам. Единственное объяснение избранной схемы, которое приходит в голову, носит больше технический характер: вероятно, Союз стремился добиться обязательного включения рассмотренных выше норм в национальное право, что подразумевает директива, в то время как общая позиция хотя и создает обязанности для государств, не предусматривает необходимости включения в национальное право точных формулировок¹⁴⁶.

2.9. Санкции за нарушения

Сама Директива об оружии не содержит требований к санкциям, устанавливаемым в государствах — членах ЕС за нарушение положений Директивы, она лишь требует, чтобы они были и являлись эффективными, соразмерными и направленными на предупреждение правонарушений. Комиссия уточняет, что требования эффективности, соразмерности и превентивности означают, что такие санкции должны быть достаточны для обеспечения соблюдения Директивы, в частности, в отношении соблюдения соответствия общим критериям сертификации, ограничениям дальнейшего использования переданной продукции и т. п., что необходимо для постепенного укрепления взаимного доверия между государствами-членами¹⁴⁷.

Обычно государствами устанавливаются либо административные штрафы (как в Венгрии или Чехии) либо используется сочетание административных штрафов и уголовных наказаний в виде лишения свободы (Ирландия, Мальта, Чехия)¹⁴⁸.

2.10. Выводы

Обобщая вышеизложенное, можно отметить, что Директива об оружии ознаменовала изменение подхода к регулированию торговли вооружениями в ЕС. Если раньше вопросы торговли оружием полностью подчинялись национальному регулированию, обеспечивающему реализацию политики обороны и безопасности каждого из государств-членов, а вооружения изымались из сферы регулирования внутреннего рынка по мотивам, приведенным в ст. 36 или 346 ДФЕС, то с принятием Директивы об оружии был введен гармонизированный подход Союза к торговле оружием.

Несмотря на то что Директива об оружии не устраняет возможность использования исключений из права внутреннего рынка, она способствует формированию единого рынка товаров, имеющих оборонное значение, снижению административного бремени, лежащего на хозяйствующих субъектах-участниках данного рынка, а в конечном итоге — укреплению оборонно-промышленной базы ЕС за счет повышения уровня интеграции и безопасности поставок, расширяя для хозяйствующих субъектов возможности по привлечению ресурсов, необходимых для успешной конкуренции как на внутреннем, так и международном рынках.

Однако государствам — членам ЕС еще предстоит большая работа по созданию подлинно общих механизмов лицензирования и сертификации, которые бы позволили достичь такого уровня доверия между ними, при котором рынок вооружений максимально бы приблизился к другим общим рынкам товаров, свободно обращающимся на внутреннем рынке ЕС (в частности, необходимо формирование общего подхода к использованию генеральных, глобальных и индивидуальных лицензий, включая перечни товаров, которые будут охватываться каждым из видов лицензий).

Тем не менее анализ процесса принятия Директивы об оружии¹⁴⁹, а также их деятельность по разработке дальнейших рекомендаций по ее применению показывает, что государства-члены действительно готовы к диалогу и дальнейшие шаги должны предприниматься не в сфере правотворчества, а в сфере политического диалога по оптимизации правоприменительной практики и повышению взаимного доверия.

3. Правовые основы оборота гражданского огнестрельного оружия

3.1. Общая характеристика и сфера применения Директивы о гражданском огнестрельном оружии

Еще один значительный сегмент рынка вооружений образует оружие, не предназначенное для использования вооруженными силами, полицией¹⁵⁰ или государственными органами, которое также не охвачено положениями Директивы об оружии. Фактически речь идет о гражданских лицах и службах.

Вопросу оборота такого оружия посвящена Директива Совета 91/477/ЕЕС от 18 июня 1991 г. о контроле за приобретением и хранением оружия¹⁵¹ (далее — Директива о гражданском огнестрельном оружии). Данная директива касается исключительно вопросов оборота огнестрельного оружия (за исключением категорий, указанных выше), охватывая почти весь его жизненный цикл (от производства до торговли, приобретения и владения, а также списания), но не затрагивает вопросы ношения оружия, охоты или стрельбы по мишеням с использованием оружия, законно приобретенного и находящегося в собственности с соблюдением требований, установленных Директивой о гражданском огнестрельном оружии¹⁵².

Рассматриваемая Директива является примером минимальной гармонизации, государства-члены вправе устанавливать более строгие правила оборота оружия¹⁵³. Она стала одной из мер, сопровождавших действия Союза по запрету контроля на внутренних границах, который был введен с 1 января 1993 г.

Отмена контроля за перемещением товаров (в том числе оружия) на внутренних границах потребовала создания эффективных правил, позволяющих осуществлять и контролировать приобретение и владение огнестрельным оружием внутри государств-членов, а также создания правил, регламентирующих его передачу в другое государство-член¹⁵⁴.

В связи с этим в Директиве содержатся как нормы, посвященные вопросам приобретения и хранения оружия, так и нормы, регламентирующие передачу огнестрельного оружия между государствами-членами.

Как и Директивы 2009/81 о государственном оборонном заказе и Директива об оружии Директива о гражданском огнестрельном оружии направлена на обеспечение баланса между свободами внутреннего рынка, в частности, передвижения товаров в части трансграничной передачи оружия и его существенных компонентов, с одной стороны, и необходимостью контроля за реализацией этой свободы, используя механизмы контроля, необходимые для обеспечения безопасности оборота оружия¹⁵⁵. Директива о гражданском огнестрельном оружии представляет собой меру, направленную на обеспечение свободного перемещения товаров, а именно огнестрельного оружия для гражданского использования, сближение законов, правил и административных положений государств-членов, в то же время ограничивая эту свободу гарантиями безопасности, соответствующими характеру этих товаров¹⁵⁶.

Характеристики огнестрельного оружия требуют обеспечения безопасности как владельцев оружия, так и общества в целом, именно поэтому Директива наряду с техническими требованиями к оружию (например, требованиями по маркировке) содержит положения, ограничивающие владение и приобретение оружия¹⁵⁷.

Но все же основная цель Директивы о гражданском огнестрельном оружии состоит в том, чтобы ввести гармонизированные правила, при наличии которых государствам-членам не потребуется сохранять собственные (и, следовательно, потенциально различные) нормы, т. е. ее положения направлены, прежде всего, на обеспечение функционирования внутреннего рынка¹⁵⁸, уменьшая необходимость в индивидуальных действиях государств — членов ЕС¹⁵⁹.

Основная цель Директивы о гражданском огнестрельном оружии — обеспечение функционирования внутреннего рынка — не исключает наличия и иных целей, в частности, противодействие незаконному изготовлению и обороту оружия. ЕС является стороной¹⁶⁰ Протокола против незаконного изготовления и оборота огнестрельного оружия, его составных частей и компонентов, а также боеприпасов к нему, дополняющий Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности¹⁶¹. В соответствии с прецедентным правом Суда ЕС право Союза должно, насколько это возможно, толковаться таким образом, чтобы оно соответствовало требованиям источников международного права, в частности, когда положения права Союза направлены специально для реализацию международного соглашения, заключенного ЕС¹⁶². Это потребовало при внесении поправок в Директиву о гражданском огнестрельном оружии учитывать имеющиеся обязательства ЕС, закрепленные в международных соглашениях с его участием¹⁶³.

Под оружием для целей Директивы о гражданском огнестрельном оружии понимается любое переносное ствольное оружие, которое предназначенное для стрельбы или может быть преобразовано для стрельбы пулями, снарядами или под действием горючего топлива и перечислено в Приложении I к Директиве о гражданском огнестрельном оружии.

Объект можно преобразовать в предназначенный для стрельбы, если он имеет вид огнестрельного оружия и может быть преобразован соответствующим образом в результате его конструкции и материалов, из которых он изготовлен¹⁶⁴. Современное определение отражает сложившийся в международном праве подход к пониманию огнестрельного оружия¹⁶⁵.

Ключевым признаком является возможность стрельбы. Так, например, если модель оружия (реплика¹⁶⁶) изготовлена таким образом, что при сохранении сходства с оригиналом она не может быть преобразована для произведения выстрелов, то она не подпадает под действие Директивы¹⁶⁷.

Существенными компонентами оружия считаются ствол, рама, приемник, включая верхний и нижний приемники, где это применимо, ползун, цилиндр, затвор или казенный блок, которые, будучи отдельными объектами, входят в категорию огнестрельного оружия, на котором они находятся или предназначены для установки¹⁶⁸.

Как уже отмечалось, оружие, подпадающее под сферу действия Директивы об оружии, Директивой о гражданском огнестрельном оружии уже не регулируется. Кроме того, в ее сферу действия не входят оборудование для забоя животных, а также старинное оружие, равно как она не регулирует вопросы ношения оружия, правила охоты и стрельбы по мишеням, в свою очередь, установленные в государствах-членах.

3.2. Административные требования касательно оборота огнестрельного оружия, его существенных компонентов и боеприпасов к нему

Первая группа норм Директивы о гражданском огнестрельном оружии посвящена установлению минимальных требований к оружию, обращающемуся на рынке.

Во-первых, оружие и его существенные компоненты должны быть снабжены ясной трудноудаляемой уникальной маркировкой, наносимой или сразу после производства или сразу после ввоза на территорию ЕС¹⁶⁹. Цель этой меры заключается в повышении возможностей по отслеживанию всего огнестрельного оружия и его основных компонентов, что, по плану европейского законодателя, должно привести к облегчению свободного передвижения данной категории товаров¹⁷⁰.

Такая маркировка должна содержать наименование производителя или торговую марку, страну или место производства, серийный номер или год выпуска, а также при необходимости модель¹⁷¹. Если существенные компоненты оружия слишком малы для нанесения на них маркировки, на них должен быть нанесен как минимум серийный номер или буквенно-цифровой или цифровой код. Исключение из правил маркировки может быть сделано для оружия, представляющего историческую ценность, в этом случае применяются не общесоюзные, а национальные правила¹⁷². Требования к маркировке определяются Комиссией¹⁷³. Наделение Комиссии полномочиями издавать такие делегированные акты должно способствовать достижению цели по созданию общего для государств — членов рынка огнестрельного оружия¹⁷⁴.

Требования к боеприпасам¹⁷⁵ также предусматривают маркировку. Она должна как минимум содержать указание производителя, идентификационный серийный номер, калибр и тип боеприпасов.

При передаче оружия с правительственных складов для постоянного гражданского использования маркировка должна позволять идентифицировать передающее лицо.

Во-вторых, оружие должно быть зарегистрировано сразу после производства или не позднее размещения на рынке или непосредственно после импорта на территорию ЕС¹⁷⁶.

В государствах-членах также создается компьютеризированная система хранения данных (по выбору государства она может быть либо централизованной, либо децентрализованной), которая гарантирует уполномоченным органам доступ к системам хранения вышеописанных данных, в которых учитывается каждая единица огнестрельного оружия. В них должна отражаться вся информация, касающаяся огнестрельного оружия, и которая необходима для отслеживания и идентификации такого огнестрельного оружия, включая сведения, позволяющие идентифицировать оружие (марка, модель калибр, серийный номер и т. п.) и его существенные компоненты¹⁷⁷, а также сведения о владельцах и информацию о любых модификациях оружия, которые могут привести к изменению его характеристик, равно как и сведения о его обезвреживании. Соответствующие сведения хранятся в течение всего срока существования каждой единицы оружия и 30 лет после ее утилизации¹⁷⁸.

Доступ к таким базам данных должен быть открыт для компетентных органов государств, ответственных за выдачу разрешений на хранение оружия, таможенным службам, ответственным за его таможенное оформление, причем как в течение срока существования оружия, так и 10 лет после утилизации. Для правоохранительных органов в сфере предупреждения, расследования и выявления или судебного преследования преступлений или осуществляющих исполнение наказаний доступ открыт еще дольше — 30 лет после утилизации. Эти сроки применяются к хранению сведений непосредственно в специальных базах данных, при их передаче в компетентные органы обработка и охрана полученной информации осуществляется в соответствии с нормами права, регламентирующими деятельность таких органов, и правом Союза¹⁷⁹. При этом доступ к таким базам данных все же не является абсолютным, компетентные органы власти при обращении к соответствующим базам данных должны уважать требования ст. 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод¹⁸⁰, и, соответственно, ст. 7 и 8 Хартии Европейского союза об основных правах¹⁸¹.

Еще одна группа норм посвящена требованиям к лицам, участвующим в обороте огнестрельного оружия.

Можно выделить требования к профессиональным участникам рынка (они преимущественно связаны с обеспечением их подотчетности государственным органам и учетом совершаемых с их участием сделок) и требования к владельцам оружия (преимущественно связанные с подтверждением ими способности обеспечить безопасность себя и окружающих при наличии у них оружия).

Так, Директива о гражданском огнестрельном оружии предусматривает ряд требований к деятельности профессиональных участников рынка: оружейных дилеров и брокеров.

Под дилерами понимаются физические или юридические лица, чья хозяйственная деятельность полностью или частично охватывает производство, продажу, обмен, аренду, ремонт, модификацию или переоборудование огнестрельного оружия, его основных компонентов или боеприпасов к нему¹⁸². Преамбула Директивы о гражданском огнестрельном оружии уточняет, что полностью частная некоммерческая деятельность по ручной зарядке и перезарядке боеприпасов из компонентов боеприпасов для собственного использования, равно как и модификации огнестрельного оружия или его основных компонентов, принадлежащих такому лицу, ведущие к изменениям в боеприпасах, способах технического обслуживания, направленных на устранение износа существенных компонентов в качестве дилерской деятельности не рассматривается¹⁸³ (в противном случае стало бы возможным признавать дилером любого охотника, самостоятельно готовящего себе заряды для охоты).

Брокерами являются физические или юридические лица, чья хозяйственная деятельность полностью или частично охватывает ведение переговоров или организацию сделок по покупке, продаже или поставке огнестрельного оружия, основных компонентов или боеприпасов, а также организацию передачи огнестрельного оружия, основных компонентов или боеприпасов в пределах одного государства-члена, из одного государства-члена в другое государство-член, из государства-члена в третью страну или из третьей страны в государство-член¹⁸⁴.

Деятельность как дилеров, так и брокеров подлежит лицензированию, действующие на территории государства-члена дилеры и брокеры должны быть зарегистрированы в таком государстве-члене, а их личная и профессиональная добросовестность и способности являются предметами проверок со стороны компетентных органов государства. В случае с юридическими лицами проверки производятся как в отношении самого юридического лица, так и его руководителей — физических лиц¹⁸⁵. При оказании брокером услуг, аналогичных услугам дилера, такие услуги также охватываются рассматриваемой директивой, если они находятся в зоне ответственности брокера и не оказываются дилером в рамках сделки, в которой участвуют брокер и дилер¹⁸⁶.

Помимо прочего на оружейных дилеров и брокеров возлагается обязанность вести собственные, отличные от вышеописанных, реестры, в которых отражаются сведения об обороте оружия с их участием. Это позволяет компетентным органам идентифицировать и отлеживать оружие, а также лиц, его поставляющих и приобретающих. После окончания профессиональной деятельности оружейные дилеры и брокеры передают свои реестры компетентным органам государства, ответственным за ведение баз данных, описанных выше¹⁸⁷.

Эффективный обмен информацией между дилерами и брокерами, с одной стороны, и национальными компетентными органами, с другой, важен для эффективной работы создаваемых баз данных. Национальным органам рекомендовано создать средства электронной коммуникации, позволяющие дилерам и брокерам передавать информацию непосредственно через базы данных или иные реестры¹⁸⁸.

На дилеров и брокеров также возлагается обязанность извещать компетентные органы о подозрительных с точки зрения характера и масштаба сделках по приобретению полного боекомплекта или компонентов боекомплекта, стороной которых им предложено стать и от которых они отказались в связи с наличием подозрений в добросовестности такой сделки¹⁸⁹. Как разъясняет преамбула Директивы о гражданском огнестрельном оружии сделка может считаться подозрительной, если, например, она предусматривает приобретение количества товаров, необычных для предполагаемого частного использования, если покупатель не знаком с использованием боеприпасов или если покупатель настаивает на оплате наличными, не желая предоставить удостоверение личности или иные сведения о себе¹⁹⁰.

Возможность обладания огнестрельным оружием обусловлена в зависимости от вида оружия наличием или лицензии¹⁹¹ или специального разрешения¹⁹² на приобретение и хранение огнестрельного оружия в соответствии с национальным правом¹⁹³. Необходимо отметить, что терминология, использованная в директиве отражает не очень высокий уровень юридической техники: термин «лицензия» применительно к оружию категорий А и В используется только в рассматриваемой статье, в остальных речь идет о «разрешении», выданном компетентными органами государства-члена ЕС. Аналогичная ситуация с «разрешениями» на приобретение и хранение оружия категории С: этот термин больше нигде не используется, последующие статьи говорят об уведомлении органов государства-члена о сделках с таким оружием.

Предпринимаемые государствами-членами меры должны привести к возможности в любой момент установить связь оружия с его владельцем. Это не затрагивает права лиц осуществлять сделки при помощи средств коммуникации, например, посредством онлайн-каталогов, электронной почты, в интернет-магазинах и т. п. Но важно, чтобы при приобретении огнестрельного оружия или боеприпасов посредством дистанционных контрактов¹⁹⁴ личность покупателя и, при необходимости, соответствующее разрешение на приобретение были проверены лицензированным дилером или брокером либо компетентным органом власти или его представителем до момента поставки или, самое позднее, в момент поставки¹⁹⁵.

Общим во всех случаях является требование допускать приобретение и хранение огнестрельного оружия только обладающим вескими на то основаниями лицам старше 18 лет и не представляющих опасности для себя или окружающих, общественного порядка или общественной безопасности¹⁹⁶. Исключение по возрасту может быть сделано для приобретения и хранения огнестрельного оружия для охоты и стрельбы по мишеням, при условии, что лица моложе 18 лет получили на это разрешение родителей или пользуются им под руководством родителей или иных взрослых, обладающих действующей лицензией на хранение огнестрельного или охотничьего оружия, или используют такое оружие в тренировочном центре, прошедшем процедуру лицензирования или аккредитации. В таких случаях ответственность за надлежащее использование и хранение несут соответствующие лица старше 18 лет¹⁹⁷.

Если оборот оружия контролируется через специальные базы данных, то контроль за соблюдением владельцами оружия установленных требований осуществляется посредством создаваемых в каждом государстве систем мониторинга, используемых на регулярной или периодической основе. В частности, оцениваются медицинские и психологические показатели¹⁹⁸. При этом Директива не предусматривает возможность привлечения медицинского работника, проводившего обследование, к ответственности в случае дальнейшего неправомерного использования оружия лицом, в отношении которого соответствующий медицинский работник проводил обследование, хотя такая возможность может быть предусмотрена национальным правом¹⁹⁹.

Конкретные меры оценки и проведения проверок осуществляются в соответствии с национальными нормами права. При выявлении несоответствия установленным критериям, разрешение аннулируется²⁰⁰.

Данные меры дополняются требованиями по надзору за безопасным хранением огнестрельного оружия и боеприпасов. В частности, необходимо обеспечить, чтобы они были труднодоступны (если только не находятся непосредственно на виду у владельца), особенно вместе (если оружие и боеприпасы не хранятся в сейфе, они обязательно должны храниться по отдельности). Кроме того, лицо, законно владеющее огнестрельным оружием и боеприпасами к нему, должно все время контролировать его транспортировку и использование (при перевозке ответственность за надлежащий надзор и хранение несет перевозчик). Эти меры подлежат контролю со стороны органов власти государства-члена, степень же контроля зависит от количества и категории оружия и боеприпасов, принадлежащих соответствующему лицу, и определяется национальным правом²⁰¹.

Также важно соблюдать требования о запрете дискриминации: государства-члены не вправе запрещать лицам, проживающим на их территории, обладать огнестрельным оружием, приобретенным в другом государстве-члене, если только они не запрещают приобретение огнестрельного оружия того же типа на своей собственной территории²⁰². Данная норма направлена на конкретизацию положений ст. 36 ДФЕС, позволяющей помимо прочего запрещать или ограничивать экспорт, импорт или транзит товаров по соображениям общественного порядка и общественной безопасности, но только при условии, что такие запреты или ограничения не выступают средством произвольной дискриминации²⁰³.

Как уже отмечалось выше, оружие и боеприпасы, подпадающие под действие Директивы о гражданском огнестрельном оружии, делятся на три категории: А (запрещенное оружие, например, автоматическое оружие, ракеты и ракетные установки, некоторые виды полуавтоматического оружия), В (огнестрельное оружие, требующее наличия разрешения, например, многозарядное огнестрельное оружие c длиной ствола до 60 сантиметров) и С (оружие, подлежащее декларированию, например, гладкоствольное оружие). Более подробные перечни видов оружия, относящихся к каждой из категорий, приведены в Приложении I к Директиве о гражданском огнестрельном оружии.

По общему правилу приобретение и хранение оружия категории А, равно как и его существенных компонентов и боеприпасов к нему, должно быть запрещено, а незаконно приобретенные единицы оружия, существенные компоненты и боеприпасы к нему должны быть изъяты²⁰⁴. Во многом это объясняется тем, что по многим характеристикам такое оружие может подпадать и под действие Директивы об оружии, т. е. относиться к категории оружия, предназначенного преимущественно для вооруженных сил или предприятий, специализирующихся на производстве вооружений. Например, к числу видов такого оружия относятся автомат АК47 и винтовка М16²⁰⁵.

Дополнительные разъяснения относительно характеристик, позволяющих отнести оружие к категории А, можно найти в преамбуле Директивы о гражданском огнестрельном оружии: к данной категории должны быть отнесены те виды полуавтоматического огнестрельного оружия, которые могут быть легко преобразованы в автоматическое огнестрельное оружие, что создает угрозу безопасности. Даже в отсутствие такого преобразования некоторые полуавтоматические виды огнестрельного оружия могут быть очень опасными, когда их мощность с точки зрения количества выстрелов высока. Поэтому для гражданского использования должно быть запрещено полуавтоматическое огнестрельное оружие с фиксированным загрузочным устройством, позволяющим выполнять большое количество выстрелов, а также полуавтоматическое огнестрельное оружие в сочетании с отсоединяемым зарядным устройством, обладающим большой грузоподъемностью²⁰⁶.

Данное правило не является абсолютным. В исключительных случаях при наличии должного обоснования разрешение на такое оружие может быть предоставлено компетентными органами государства-члена в целях обеспечения безопасности критической инфраструктуры, коммерческого судоходства, дорогостоящих конвоев и особо важных помещений, а также для целей национальной обороны, образования, культуры, исследований и исторических целей, если, конечно, выдача такого разрешения не противоречит интересам общественной безопасности и общественного порядка.

Кроме того, разрешения на хранение оружия категории А может выдаваться определенным категориям лиц, способным обеспечить сохранность оружия на профессиональном уровне.

Во-первых, оружие категории А может в порядке исключения находиться во владении коллекционеров²⁰⁷. Для этого придется предоставить компетентным органам государства обоснование необходимости такого хранения и получить разрешение, выдача которого ставится в зависимость от соблюдения строгих требований обеспечения безопасности, в том числе предоставление доказательств того, что предпринимаемые коллекционером меры достаточны для устранения угроз общественной безопасности и общественному порядку. Строгость контроля пропорциональна уровням рисков, связанных с несанкционированным доступом к оружию, его существенным компонентам или боеприпасам. Получившие разрешение коллекционеры как и оружейные дилеры и брокеры должны вести реестр огнестрельного оружия категории А, находящегося в их распоряжении. Доступ к такому реестру должен быть открыть для компетентных органов власти, которые еще и осуществляют мониторинг деятельности коллекционеров, касающейся хранения оружия категории А²⁰⁸.

Во-вторых, разрешение на хранение огнестрельного оружия категории А, равно как и его существенных компонентов и боеприпасов к нему, может быть выдано оружейным дилерам и брокерам²⁰⁹, чья деятельность и так связана с оборотом оружия, надежность проверена при лицензировании их деятельности в качестве дилеров или брокеров.

Также исключение делается для участников спортивных состязаний по стрельбе в отношении видов оружия, перечисленных в п. 7 категории А Приложения I Директивы о гражданском огнестрельном оружии, если такие участники соответствуют национальным требованиям по безопасности хранения оружия, предоставляют доказательства активного использования соответствующего вида оружия в соревнованиях по стрельбе, признаваемых таковыми или спортивными организациями государства-члена, где они проходят, или официальной международной спортивной федерацией. Кроме того, необходимо предоставить выданный такой организацией или федерацией сертификат, удостоверяющий членство стрелка в стрелковом клубе и его регулярные тренировки в нем на протяжении не менее 12 месяцев, а также соответствие огнестрельного оружия требованиям по стрельбе соответствующей организации или федерации стрелкового спорта²¹⁰.

Пожалуй, самым известным изъятием из общего правила о запрете на хранение частными лицами оружия категории А является так называемая «швейцарская оговорка». Директива о гражданском огнестрельном оружии предусматривает право государств-членов, в которых действует основанная на всеобщей воинской службе военная система, в рамках которой последние 50 лет действует правило передачи военного огнестрельного оружия демобилизованным с военной службы лицам, предоставлять таким лицам для целей стрельбы по мишеням разрешение сохранить оружие, использовавшееся ими при прохождении обязательной военной службы²¹¹. Для этого компетентные органы должны модифицировать такое огнестрельное оружие в полуавтоматическое и периодически проверять, чтобы его владельцы не представляли угрозы общественной безопасности. Кроме того, на владельцев распространяются описанные выше требования о соблюдении правил хранения оружия, о членстве в стрелковых клубах и использовании оружия для участия в соревнованиях.

Перечень видов оружия, подпадающего под действие Директивы о гражданском огнестрельном оружии, изменялся уже дважды, что потребовало введение дополнительных условий в отношении тех видов оружия, которых коснулись изменения.

Следует учитывать, что в 2017 г. были внесены существенные изменения в перечень оружия, приведенный в Приложении I к Директиве о гражданском огнестрельном оружии, и ряд видов оружия был перемещен из категории B в категорию А. Но государства-члены вправе подтвердить действительность или продлить действие разрешений на такие виды оружия, если они были законно приобретены и зарегистрированы как оружие категории B до 13 июня 2017 г.²¹² Кроме того, они вправе разрешать приобретение такого оружия другими лицами, соответствующими требованиям рассматриваемой директивы²¹³.

Во всех вышеописанных случаях разрешения на приобретение и хранение оружия категории А действуют не более 5 лет, после чего должен осуществляться пересмотр соответствия владельцев условиям их выдачи²¹⁴.

В отношении приобретения и владения боеприпасами для оружия категории А действуют такие же правила, как установленные для приобретения и владения самим оружием²¹⁵. Также аналогичные правила применяются к системам подачи более чем на 20 патронов или в случае длинноствольного оружия — более чем на 10 патронов²¹⁶.

В отношении оружия категории В действуют менее строгие правила: оно находится в обороте, требуется лишь соответствующее разрешение.

Разрешения на приобретение имеют территориальную привязку, они выдаются компетентными органами того государства-члена, резидентом которого является лицо, запрашивающее выдачу разрешения²¹⁷. Выдача разрешения в другом государстве-члене возможна только при наличии согласия государства-члена происхождения²¹⁸. Сходное правило действует в отношении хранения оружия категории В: его хранение на территории соответствующего государства-члена возможно лишь при наличии разрешения такого государства-члена, а если владельцем является резидент другого государства-члена, то оно должно быть надлежаще уведомлено об этом²¹⁹. Допускается выдача единых разрешений на приобретение и хранение оружия категории В²²⁰. Более того, Преамбула признает такие единые разрешения наиболее желательной формой²²¹, так как они сокращает количество административных формальностей.

Директива о гражданском огнестрельном оружии не устанавливает условия выдачи разрешений, оставляя этот вопрос на усмотрение национальных законодателей. Она лишь говорит о том, что разрешения могут выдаваться на несколько лет (точный срок не установлен, есть лишь требование о том, что они должны пересматриваться не реже одного раза в пять лет). Кроме того, Директива о гражданском огнестрельном оружии допускает установление государствами-членами обязанности обладателя оружия извещать компетентные органы государства о его передаче, а также наделять такие органы правом осуществлять проверки соответствия лица условиям выдачи разрешения в период его действия²²².

Разрешение на приобретение и разрешение на владение огнестрельным оружием категории В должно быть отозвано, если будет установлено, что у лица, которому выдано такое разрешение, имеется автоматическое, полуавтоматическое или многозарядное оружие с системой подачи более чем на 20 выстрелов, а в случае с длинноствольным оружием — более чем на 10 выстрелов, если только у такого лица нет разрешения на приобретение или владение оружием категории А²²³. Эта норма введена для того, чтобы предотвратить попытки изменить классификацию оружия и получить оружие категории А без должного разрешения²²⁴, закрыв потенциальную лазейку к получению запрещенного оружия путем внесения модификаций в разрешенное оружие²²⁵.

Вносившиеся в перечень видов оружия, подпадающего под действие Директивы о гражданском огнестрельном оружии, изменения потребовали введения дополнительных условий в отношении тех видов оружия, которых коснулись изменения. В силу этого лица, обладавшие по состоянию на 21 мая 2008 г. разрешением на оружие категории B, не нуждаются в получении лицензий или согласований на приобретении оружия категории С или D²²⁶. Однако последующие передачи оружия данных категорий возможны при прохождении соответствующих административных формальностей²²⁷.

Для владения оружием категории С предварительное разрешение не требуется, необходимо лишь задекларировать его в государстве-члене, в котором хранится такое оружие²²⁸.

Требование о декларировании также распространяется на операции по передаче оружия категории С. Такая обязанность возлагается на всех участников сделки будь то продавец, дилер или частное лицо. Органам власти государства, в котором происходит передача, должна быть предоставлена информация, позволяющая идентифицировать оружие и приобретателя. Если покупателем является лицо из другого государства-члена, то такое государство-член должно быть уведомлено о сделке и государством-членом, в котором совершается передача, и лицом, приобретающим оружие²²⁹.

Как мы видим, разрешение на приобретение оружия всех трех категорий определяется страной, где лица, участвующие в сделке, являются резидентами. Передача оружия лицу из другого государства-члена возможна только при его соответствии требованиям для получения соответствующей категории оружия, а также если у него есть разрешение на перемещение оружия в страну, где он является резидентом, или при условии предоставления им письменной декларации, подтверждающей и объясняющей его намерение владеть огнестрельным оружием в государстве-члене приобретения (если оно соответствует требованиям, предъявляемым к владельцам такого оружия в данном государстве-члене)²³⁰. Также возможна выдача временных разрешений на ношение оружия.

3.3. Технические требования к оружию

Помимо административных требований, регулирующих вопросы выдачи разрешений на приобретение и хранение оружия, Директива о гражданском огнестрельном оружии устанавливает ряд технических требований к огнестрельному оружию.

Риск превращения акустического оружия и других видов оружия холостого хода в настоящее огнестрельное оружие весьма велик. Поэтому европейскому законодателю крайне важно решить проблему использования такого переоборудованного огнестрельного оружия при совершении уголовных преступлений.

В связи с этим на государства-члены возлагается обязанность обеспечить, чтобы устройства с патронными обоймами, предназначенными для стрельбы холостыми, отравляющими веществами раздражающего действия, иными активными веществами или пиротехническими сигнальными снарядами, не могли быть преобразованы для стрельбы пулями или снарядами под воздействием порохового заряда²³¹. Если же такие устройства выпущены в оборот, они должны быть квалифицированы как огнестрельное оружие²³².

Также в связи с участившимися случаями переделки сигнального оружия в оружие, предназначенное для стрельбы боевыми патронами, Директива о гражданском огнестрельном оружии наделила Комиссию полномочиями по изданию исполнительных актов, устанавливающих технические требования к сигнальному оружию, произведенному или импортированному в Союз с 14 сентября 2018 г.²³³, и направленных на предотвращение возможности модификации сигнального оружия в боевое.

Большая группа норм посвящена списанию оружия. На государства-члены возлагается обязанность проверять списание оружия так, чтобы гарантировать, что все вносимые в оружие изменения делают его неработоспособным и не могут быть удалены, заменены или модифицированы, чтобы позволить вновь использовать оружие по назначению. Это формулировка отражает требования, закрепленные в ст. 9 Протокола против незаконного изготовления и оборота огнестрельного оружия, его составных частей и компонентов, а также боеприпасов к нему, дополняющий Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности.

О факте списания выдается сертификат, вносится запись в соответствующую базу данных, а на бывшее оружие наносится хорошо различимая маркировка, свидетельствующая о списании²³⁴.

Еще одной защитной мерой, направленной на предупреждение правонарушений, связанных с использованием списанного оружия, является отнесение списанного оружия категории А или В к оружию категории С. Это влечет за собой обязанность владельцев такого списанного оружия как минимум декларировать наличие такого оружия у соответствующего лица, что способствует повышению контроля даже за списанным оружием.

Требования к процедурам и стандартам списания устанавливаются в исполнительных актах Комиссии²³⁵. Такие требования и процедуры должны обеспечивать невозможность восстановления деактивированного оружия. У государств-членов есть право применять собственные стандарты вместо тех, которые вводятся актами Комиссии, при условии обеспечения такого же уровня защиты, который предусмотрен в исполнительных регламентах Комиссии²³⁶.

3.4. Трансграничное перемещение оружия по Директиве о гражданском огнестрельном оружии

Базовым правилом, действующим в отношении передачи огнестрельного оружия, является запрет на трансграничное перемещение лица с таким оружием, за исключением случаев, когда соблюдены установленные Директивой о гражданском огнестрельном оружии процедуры, позволяющие государствам-членам получать информацию о факте ввоза на их территорию огнестрельного оружия²³⁷. Более гибкие правила введены для стрелков по мишеням, которым перевозка оружия необходима для занятия их деятельностью.

Нормы Директивы о гражданском огнестрельном оружии, посвященные перемещению оружия между государствами-членами, можно разделить на две основные группы: регулирующие коммерческую передачу²³⁸ (ст. 11 Директивы) и регулирующие перевозку оружия физическими лицами, путешествующими между государствами-членами (ст. 12 Директивы).

Как и в случае с Директивой об оружии для осуществления коммерческой трансграничной передачи оружия требуется получить разрешение страны, в которой такое оружие находится²³⁹. Однако это не означает взаимного признания таких разрешений в полном объеме: государства-члены вправе запрещать ввоз на свою территорию оружия, которое не разрешено к обороту на территории принимающего государства²⁴⁰. Конечно, положения Директивы о гражданском огнестрельном оружии способствуют созданию сходного регулирования, что должно помочь избежать существенных различий в законодательстве государств-членов, но все же они не обеспечивают полную гармонизацию, в силу чего различия, обусловленные разными подходами к вопросам национальной безопасности и общественного порядка, все же возможны.

Для получения разрешения государства-члена, с территории которого осуществляется передача, соответствующее лицо должно известить государство-член об именах (или наименованиях) и адресах лиц, участвующих в сделке, адресе, на который оружие направляется, количестве передаваемого оружия, средствах идентификации такого оружия, способах передачи и планируемых датах отправки и получения. При одобрении операции по передаче государство-член выдает лицензию, в которой приводятся все вышеуказанные сведения²⁴¹.

Тем не менее определенные виды передачи могут и не требовать получения лицензии, если будет установлено, что они представляют меньшую угрозу общественной безопасности²⁴². Более либеральный режим передачи оружия может быть установлен государствами-членами для сделок с участием дилеров. Правила передачи огнестрельного оружия в таком случае будут сходны с правилами передачи вооружений по глобальной лицензии, предусмотренной Директивой 2009/81 о государственном оборонном заказе: государства-члены вправе предоставить дилерам право осуществлять передачу огнестрельного оружия дилерам из других государств-членов без предварительного разрешения, описанного выше, путем выдачи действительного три года разрешения на совершение сделок по передаче оружия. Действие такого разрешения может быть отозвано или отменено, а сам документ, подтверждающий наличие разрешения, должен сопровождать оружие при каждой передаче²⁴³.

В случае передачи оружия между дилерами все сведется к заполнению деклараций о передаче, направляемых органам власти страны происхождения и страны назначения. Лицензия на конкретную операцию не потребуется в силу статуса профессиональных участников рынка. Правом освободить дилеров от передачи огнестрельного оружия по сделкам с другими дилерами воспользовались для отдельных категорий оружия Германия, Австрия, Франция, Испания, Швеция²⁴⁴.

Для целей контроля дилер должен заблаговременно сообщать о факте трансграничной передачи органам государства-члена, из которого осуществляется передача, с приложением информации о сделке. Компетентные органы вправе проводить проверки соответствия предоставленных им сведений фактическим обстоятельствам сделки²⁴⁵.

Вышеописанные требования не являются абсолютными, государства-члены вправе отказаться от разрешительной системы в отношении трансграничной передачи оружия, известив об этом другие государства-члены и дилеров и предоставив список видов оружия, в отношении которого получение разрешения на передачу не требуется²⁴⁶.

Перевозка огнестрельного оружия физическими лицами между двумя и более государствами-членами ставится под условие наличия разрешения от каждого из таких государств. Государства-члены могут предоставить такое разрешение на одну или несколько поездок на срок не более одного года с возможностью продления данного срока.

Исключение делается для охотников и участников исторических реконструкций, обладающих оружием категории С, для спортсменов-стрелков по мишеням, обладающих оружием категории В или С, а также для таких спортсменов, получивших в соответствии с вышеописанными процедурами разрешение на хранение оружия категории А, если оружие необходимо им для поездки в целях осуществления их деятельности и при условии, что у них имеется европейский пропуск огнестрельного оружия и они могут обосновать причины поездки, в частности, предоставив приглашение или иное доказательство участия в охоте, состязании по стрельбе, в исторической реконструкции, проводимых в государстве-члене назначения²⁴⁷. Данное исключение может не применяться государствами-членами, в которых ношение соответствующих видов оружия категории В²⁴⁸ или С требует наличия лицензии или иного разрешения в соответствии со ст. 8(3) Директивы о гражданском огнестрельном оружии (об этом должна быть отметка в европейском пропуске огнестрельного оружия), а также к оружию категории А²⁴⁹.

Таким образом, европейский законодатель без ущерба общим интересам безопасности установил более гибкие условия в отношении перемещения огнестрельного оружия, предназначенного для охоты и стрельбы по мишеням, поскольку применение общего режима, установленного Директивой о гражданском огнестрельном оружии, может оказать неблагоприятное воздействие на реализацию иных свобод лицами, желающими осуществить перемещение огнестрельного оружия в законных целях²⁵⁰.

Основным документом, необходимым охотникам, стрелкам по мишеням и другим лицам, уполномоченным Директивой о гражданском огнестрельном оружии владеть огнестрельным оружием во время поездки в другое государство, является уже упомянутый Европейский пропуск огнестрельного оружия²⁵¹. Он был введен в целях содействия свободному передвижению спортсменов, занимающихся охотой или стрельбой по мишеням в ЕС²⁵², и их оружия, используемого в охотничьих и спортивных целях²⁵³. Данный пропуск не заменяет национальное разрешение на приобретение и хранение оружия, а сам факт обладания каким-либо огнестрельным оружием еще не означает обязанности властей государства-члена выдать европейский пропуск огнестрельного оружия, допуская возможность выдавать его только в отношении оружия, используемого для охоты или стрельбы по мишеням²⁵⁴.

Европейский пропуск огнестрельного оружия выдается компетентными органами по запросу лица, законно владеющего огнестрельным оружием. Максимальный срок действия пропуска — 5 лет, он не может быть передан другому лицу, а в самом пропуске отражается информация обо всем оружии, принадлежащем владельцу пропуска, а также об изменениях в составе или характеристиках принадлежащего владельцу оружия²⁵⁵. Наличие разрешений вносится в европейский пропуск огнестрельного оружия, который предъявляется лицом, путешествующим с оружием, по требованию компетентных органов государства пребывания²⁵⁶, при этом не допускается взимание платы за его выдачу (в противном случае есть риск признания такой платы сбором, равнозначным таможенным пошлинам, так как плата в этом случае будет взиматься просто за возможность провезти оружие через границу, а это противоречило бы ст. 28 ДФЕС).

Как отмечается Комиссией, подходы к передвижению охотников и стрелков, даже обладающих Европейским пропуском огнестрельного оружия, разнятся. В некоторых государствах-членах охотники и стрелки по мишеням могут взъезжать, просто предъявив такой пропуск. В других –требуется разрешение национальных властей (например, проставляемое в предварительно направленный им европейский пропуск огнестрельного оружия). В третьих — разрешение не потребуется при условии обеспечения взаимности²⁵⁷. Также отдельные страны (например, Австрия и Франция) ограничивают количество единиц оружия, разрешенного к ввозу охотниками и стрелками по мишеням²⁵⁸.

Описанные выше меры не противоречат праву Союза, но несколько затрудняют единообразное применение его положений. С одной стороны, ст. 3 Директивы о гражданском огнестрельном оружии позволяет устанавливать более строгие правила, с другой — такие правила не должны нарушать права индивидов, закрепленные в ст. 12(2) и рассмотренные выше. С третьей — запрос разрешений, в том числе проставляемых в Европейский пропуск огнестрельного оружия, не противоречит Директиве, лишь увеличивает административное бремя. Собственно, основная проблема с перемещением огнестрельного оружия связана не с самой директивой, а с тем, что большинство процедур, направленных на обеспечение безопасности, определяется государствами-членами и отсутствует общеевропейских подход к таким процедурам, что замедляет формирование общего рынка оружия²⁵⁹.

Следует учитывать, что государства вправе запрещать частным лицам владеть определенными видами оружия. В этом случае рассмотренные выше правила о перемещении оружия охотниками и стрелками по мишеням будут применяться только к тем видам оружия, которые разрешены в государстве пребывания.

С другой стороны государства-члены вправе не только ужесточать общий режим, но и смягчать его на основании двусторонних соглашений о взаимном признании национальных документов²⁶⁰.

Процедуры, установленные Директивой о гражданском огнестрельном оружии в части требований к передаче и перемещению огнестрельного оружия, применяются только к передачам или перемещениям между государствами-членами. Что касается поставок из третьих стран или в третьи страны, Директива ограничивается указанием на последствия отмены внутреннего пограничного контроля на внутренних границах государств-членов, а именно на необходимость усиления контроля на внешних границах Союза²⁶¹.

3.5. Обеспечение информационного взаимодействия государств-членов

Большое внимание уделяется информационному обмену, в частности, обязанности государств-членов заблаговременно передавать всю полезную информацию о трансграничной передаче оружия заинтересованным государствам-членам. В частности, некоторые проблемы могут возникать из-за разницы в законодательстве. Директива о гражданском огнестрельном оружии не предусматривает механизмов разрешения противоречий, возникающих при установлении в государстве-члене происхождения требования получения разрешения органов власти государства назначения, в котором такое разрешение не требуется. Например, власти Германии могут не предоставлять согласие на ввоз огнестрельного оружия на свою территорию по сделкам с участием дилера, так как в Германии дилеры освобождены от получения разовых разрешений на операции по передаче оружия, но сделка не сможет состояться, если органы государства происхождения не разрешат передачу в отсутствие такого разрешения. А власти страны происхождения могут просто не знать о наличии такого освобождения. Именно для устранения подобных проблем Директива о гражданском огнестрельном оружии предусматривает механизмы информационного взаимодействия²⁶².

Для такого информационного обмена создается специальная система, работа которой обеспечивается Комиссией. Как подчеркивается в Преамбуле Директивы о гражданском огнестрельном оружии²⁶³, для улучшения функционирования обмена информацией между государствами-членами было бы полезно, если бы Комиссия могла оценить необходимые элементы системы информационного обмена, содержащиеся в компьютеризированных системах хранения данных, существующих в государствах-членах, включая возможность предоставления каждому государству-члену доступа к такой системе. Эта система может использовать предварительно приспособив к специфике работы с оружием модуль информационной системы внутреннего рынка («IMI»), установленный Регламентом (ЕС) № 1024/2012 Европейского парламента и Совета от 25 октября 2012