Проблемы противодействия незаконной миграции в Российской Федерации

Монография

Под общей редакцией
доктора юридических наук Р. В. Жубрина,
кандидата юридических наук О. А. Евлановой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.7

ББК 67.400.7

П78

Рецензенты:

Бут Н. Д., доктор юридических наук, заведующая отделом научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации;

Голик Ю. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного права и криминологии Московской академии Следственного комитета Российской Федерации;

Минязева Т. Ф., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного права и криминологии Московской академии Следственного комитета Российской Федерации.

Под общей редакцией доктора юридических наук Р. В. Жубрина, кандидата юридических наук О. А. Евлановой.

Монография посвящена проблеме противодействия незаконной миграции в Российской Федерации. В ней комплексно рассмотрены такие вопросы, как правовое регулирование миграции и противодействие преступности мигрантов, реализация миграционной политики. Дана характеристика миграционных процессов в современной России. Проанализировано состояние преступности, связанной с незаконной миграцией, отдельно рассмотрена характеристика преступлений, совершенных мигрантами на территории Российской Федерации. Представлена криминологическая методика анализа состояния противодействия преступлениям, совершаемым иностранными гражданами и лицами без гражданства. Авторами предложен комплекс мер, направленных на совершенствование противодействия незаконной миграции и преступности мигрантов, рассмотрена политика Евросоюза в сфере миграционной безопасности.

Законодательство приведено на 1 мая 2019 г.

Для научных и практических работников, представителей органов законодательной власти России, профессорско-преподавательского состава, студентов, аспирантов, а также широкого круга читателей, интересующихся проблемами противодействия незаконной миграции.

УДК 342.7

ББК 67.400.7

© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2019

© Оформление. ООО «Проспект», 2019

© ООО «Проспект», 2019

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Быкова Елена Викторовна, кандидат юридических наук — гл. 6 (совм. с Э. Н. Примовой);

Винокуров Сергей Иванович, кандидат юридических наук, доцент — § 4.3 гл. 4;

Диканова Татьяна Александровна, доктор юридических наук, доцент — § 1.3 гл. 1 (совм. с М. В. Маматовым, Д. И. Ережипалиевым, И. А. Масловым), § 1.4 гл. 1 (совм. с М. В. Маматовым, И. А. Масловым), § 3.4 гл. 3, § 4.1 гл. 4 (совм. с М. В. Маматовым, И. А. Масловым), § 4.2 гл. 4 (совм. с М. В. Маматовым, И. А. Масловым), § 5.1 гл. 5 (совм. с М. В. Маматовым, Д. И. Ережипалиевым, И. А. Масловым);

Евланова Ольга Александровна, кандидат юридических наук — § 3.2, 3.3 гл. 3 (совм. с Г. Ф. Коимшиди, Е. А. Шекк, А. А. Литвиновым), заключение (совм. с М. В. Маматовым, И. А. Масловым);

Ережипалиев Дамир Ильдарович, кандидат юридических наук — § 1.3 гл. 1 (совм. с Т. А. Дикановой, М. В. Маматовым, И. А. Масловым), § 5.1 гл. 5 (совм. с Т. А. Дикановой, М. В. Маматовым, И. А. Масловым);

Жубрин Роман Владимирович, доктор юридических наук — введение, § 1.1 гл. 1;

Коимшиди Георгий Феофилактович, кандидат технических наук, доцент — гл. 2 (совм. с Е. А. Шекк), § 3.2, 3.3 гл. 3 (совм. с О. А. Евлановой, А. А. Литвиновым, Е. А. Шекк);

Литвинов Антон Анатольевич — § 3.2, 3.3 гл. 3 (совм. с О. А. Евлановой, Г. Ф. Коимшиди, Е. А. Шекк);

Маматов Максим Владимирович, кандидат юридических наук — § 1.2 гл. 1 (совм. с И. А. Масловым), § 1.3 гл. 1 (совм. с Т. А. Дикановой, И. А. Масловым, Д. И. Ережипалиевым), § 1.4 гл. 1 (совм. с Т. А. Дикановой, И. А. Масловым), § 3.1 гл. 3 (совм. с И. А. Масловым), § 4.1 гл. 4 (совм. с Т. А. Дикановой, И. А. Масловым), § 4.2 гл. 4 (совм. с Т. А. Дикановой, И. А. Масловым), § 5.1 гл. 5 (совм. с Т. А. Дикановой, Д. И. Ережипалиевым, И. А. Масловым), заключение (совм. с О. А. Евлановой, И. А. Масловым);

Маслов Игорь Александрович — § 1.2 гл. 1 (совм. с М. В. Маматовым), § 1.3 гл. 1 (совм. с Т. А. Дикановой, М. В. Маматовым, Д. И. Ережипалиевым), § 1.4 гл. 1 (совм. с Т. А. Дикановой, М. В. Маматовым), § 3.1 гл. 3 (совм. с М. В. Маматовым), § 4.1 гл. 4 (совм. с Т. А. Дикановой, М. В. Маматовым), § 4.2 гл. 4 (совм. с Т. А. Дикановой, М. В. Маматовым), § 5.1 гл. 5 (совм. с Т. А. Дикановой, Д. И. Ережипалиевым, М. В. Маматовым), заключение (совм. с О. А. Евлановой, М. В. Маматовым);

Павловская Надежда Владимировна, кандидат юридических наук — § 4.5 гл. 4;

Примова Эльмира Неджефовна, кандидат исторических наук — гл. 6 (совм. с Е. В. Быковой);

Расторопова Ольга Владимировна, кандидат юридических наук — § 5.2 гл. 5 (совм. с К. В. Цепелевым);

Субанова Наталья Викторовна, доктор юридических наук — § 1.5 гл. 1;

Ульянов Михаил Владимирович, кандидат юридических наук — § 4.4 гл. 4;

Цепелев Константин Валерьевич, кандидат юридических наук — § 5.2 гл. 5 (совм. с О. В. Растороповой);

Шекк Елена Александровна — гл. 2 (совм. с Г. Ф. Коимшиди), § 3.2, 3.3 гл. 3 (совм. с О. А. Евлановой, Г. Ф. Коимшиди, А. А. Литвиновым).

ВВЕДЕНИЕ

В современных условиях Российская Федерация является активным участником миграционных процессов, что обусловлено развитием экономики нашей страны и соответственно растущей привлекательностью для трудовых мигрантов, особенно из государств – участников Содружества Независимых Государств.

С одной стороны, данное обстоятельство способствует дальнейшему росту экономики страны; с другой – несет дополнительные риски дестабилизации социально-экономической обстановки и общественного порядка, ухудшения этнополитической ситуации, нарастания экстремистских проявлений, эскалации межнациональных конфликтов, развития этнической организованной преступности. Незаконная миграция относится к главным стратегическим рискам и угрозам национальной безопасности России в экономической сфере на долгосрочную перспективу. Прямо указывалось на рост угроз, связанных с неконтролируемой и незаконной миграцией в п. 22 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года¹.

Стратегией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683², деятельность преступных организаций и группировок, в том числе транснациональных, связанная с организацией незаконной миграции, также отнесена к числу основных угроз государственной и общественной безопасности.

В сложившихся условиях противодействие незаконной миграции становится одной из важнейших задач в деятельности правоохранительных и иных государственных органов, которая требует комплексного подхода, направленного на выявление и устранение обстоятельств, способствующих данному негативному явлению. В связи с этим принят комплекс правовых и организационных мер, направленных на противодействие незаконной миграции. Продолжает развиваться и совершенствоваться в соответствии с социально-экономическими потребностями миграционное законодательство, направленное на оптимизацию статуса иностранцев-мигрантов, осуществляющих трудовую деятельность; противодействие нелегальной миграции посредством действенной системы миграционного контроля и учета.

Тем не менее, несмотря на принимаемые меры, уровень незаконной миграции остается значительным, множество иностранных граждан осуществляют трудовую деятельность без официального разрешения. Во многом это связано с несовершенством законодательного регулирования, недостатками в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по противодействию противоправной миграции.

Дальнейшее совершенствование мер противодействия нелегальной миграции требует соответствующего научного обеспечения, изучения состояния законности в миграционной сфере, обстоятельств, способствующих данному негативному явлению. Изучение причин и условий, влияющих на незаконную миграцию, позволит выработать или усовершенствовать ряд норм миграционного законодательства, направленных на противодействие данному негативному явлению.

Объектом настоящего исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в связи с деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, правоохранительных органов по противодействию незаконной миграции.

Предметом исследования являются отдельные актуальные стороны объекта: состояние законности в миграционной сфере, количественные и качественные показатели преступности, связанной с незаконной миграцией; обстоятельства, способствующие незаконной миграции; направления и средства противодействия нелегальной миграции.

Цель исследования состоит в изучении состояния противодействия незаконной миграции, факторов, ей способствующих, и выработке предложений по совершенствованию правового регулирования и организации противодействия нелегальной миграции.

Задачами исследования являются:

— изучение состояния незаконной миграции на территории Российской Федерации, преступности, связанной с незаконной миграцией, а также преступности иностранцев-мигрантов;

— анализ факторов, способствующих незаконной миграции;

— разработка мер противодействия незаконной миграции.

Методологическую основу составили общенаучные методы познания правовых и социальных явлений, связанных с незаконной миграцией: диалектический, логический, исторический, обобщение, анализ, синтез, статистический. В ходе исследования применялись специальные методы познания: сравнительного правоведения, нормативно-логический, анализ документов, методы опроса и др.

Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, нормы международных конвенций, Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее – Закон о правовом положении иностранных граждан), иные законы Российской Федерации, нормативные правовые акты, изданные Президентом РФ, Правительством РФ, органами государственной власти и местного самоуправления, органами государственного контроля по вопросам противодействия незаконной миграции.

Эмпирическая база исследования включает: данные государственной статистической отчетности о состоянии незаконной миграции, социальных и экономических показателях, состоянии преступности иностранцев-мигрантов; материалы уголовных дел, докладные прокуроров субъектов Российской Федерации; результаты опросов.

Глава 1. СОСТОЯНИЕ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ

§ 1.1. Незаконная миграция как общественно опасное явление

Несовершенство действующей системы управления миграционными процессами проявляется в наличии большого числа незаконных мигрантов. По разным оценкам число незаконных трудовых мигрантов в России варьируется от 1,5 до 15 млн человек³. Примерная численность нелегальных (недокументированных) мигрантов в России может составлять от 5 до 10 млн человек (оценки Центра миграционных исследований МГУ им. М. В. Ломоносова, ИСПИ РАН, ИСЭПН РАН). Эти оценки основаны на примерных расчетах, социологических опросах, экспертных интервью, наблюдениях⁴.

При этом данные из различных источников о масштабах нелегальной миграции в России, в том числе в Москву, значительно отличаются друг от друга. Разночтения в количестве нелегалов объясняются разными подходами в определении понятия незаконной (нелегальной) миграции и нелегальных мигрантов. Например, И. В. Никитченко определяет незаконную (нелегальную) миграцию как нарушение установленных законодательством принимающего или транзитного государства правил въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территорию этих государств⁵.

Д. Н. Рылов, Ю. В. Новикова понимают под незаконной миграцией добровольное или вынужденное перемещение населения через государственные границы с целью перемены места пребывания или проживания, совершаемое с нарушениями законодательства, действующего на территории государства миграции⁶.

А. С. Прудников, С. А. Акимова в качестве нелегальной миграции рассматривают въезд на территорию Российской Федерации с нарушением установленных правил, либо отсутствие документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, либо утрату таких документов и необращение с соответствующим заявлением в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо уклонение от выезда из Российской Федерации по истечении срока пребывания (проживания) в Российской Федерации, а равно нарушение правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации⁷.

Анализ указанных определений свидетельствует о том, что в качестве основного признака незаконной миграции рядом авторов выделяется нарушение порядка перемещения и пребывания неграждан России на территории Российской Федерации. Однако помимо иностранцев-мигрантов, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, существует категория лиц, прибывших в Россию законно, но работающих без соответствующего разрешения. Так, большинство гастарбайтеров из Молдавии, Таджикистана, Украины приехали законно, но незаконно трудятся. В то же время такие представители иностранных государств, как вьетнамцы и афганцы, остаются в России, въехав по туристической визе.

Представляется, что в оценке нелегальной миграции необходимо исходить из ее определения, изложенного в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Это перемещение в Российскую Федерацию с нарушением законодательства Российской Федерации, касающегося въезда, пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации и (или) осуществления ими трудовой деятельности.

Анализ данных по миграционной ситуации в России (табл. 1.1.1) показывает, что количество иностранных граждан и лиц без гражданства, которые находились на территории России, на протяжении нескольких лет составляло около 10 млн человек. При этом за нарушение миграционного законодательства составляется ежегодно порядка 2 млн протоколов об административных правонарушениях. Учитывая, что подавляющее большинство иностранных граждан, прибывающих в Россию, относятся к трудоспособному возрасту, обращает на себя внимание несоответствие количества выданных разрешений на работу и оформленных патентов и количества иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России, поставленных на миграционный учет (при этом разница ежегодно увеличивается). Таким образом, количество незаконных мигрантов в России составляет свыше 2 млн человек и может доходить до 6–7 млн лиц, нарушающих порядок осуществления трудовой деятельности и правил миграционного учета.

Таблица 1.1.1

Сведения по миграционной ситуации в Российской Федерации⁸

Пока-
затели
Въехало в Россию иностранных граждан
Поставлено на миграци-
онный учет
Находилось в России иностранных граждан и лиц без гражданства
Выдано разрешений на работу
Оформлено патентов

2012
15 889 421
6 477 674
10 085 049
1 340 056
1 289 204

2013
17 342 369
7 075 857
10 847 352
1 273 984
1 537 832

2014
1 7281 971
8 393 655
11 072 255
1 303 258
2386 641

2015
1 7083 849
7 868 441
9 948 099
216 969
1 788 201

2016
–
14 337 084
–
149 013
1 510 378

2017
–
15710 227
–
148 326
1682 622

Основными направлениями потоков незаконной миграции являются:

— на въезд в Российскую Федерацию – российско-китайский, российско-монгольский и российско-казахстанский участки государственной границы, воздушные пункты пропуска Москвы и Санкт-Петербурга;

— на выезд из Российской Федерации – российско-финляндская граница, граница с государствами Балтии, российско-украинская граница, воздушные пункты пропуска Москвы и Санкт-Петербурга, основной поток незаконной миграции в Российскую Федерацию идет через границу с Казахстаном⁹.

Организация незаконной миграции осуществляется различными фирмами, специализирующимися на оказании юридических услуг в области миграции. При этом они открыто размещают рекламную информацию о своей деятельности в сети Интернет, с указанием номеров телефонов и электронных адресов¹⁰.

Национальные диаспоры также осуществляют вербовку желающих иммигрировать в Россию; оказывают необходимую помощь вновь прибывшим мигрантам по адаптации их к новым местным условиям; создают каналы и необходимую инфраструктуру для обеспечения нелегального проникновения мигрантов в Россию¹¹. Сначала в страну выезжает один человек, а вслед за ним его родственники и близкие. Тем самым рабочие места в принимающем государстве резервируются за населением определенной области, района, кишлака¹².

Неофициальные, неформальные отношения и связи распространены на протяжении всей миграционной цепочки: от способов получения информации о возможностях миграции, поиска работы и жилья до организации лечения и устройства детей в школу. Для 50% незаконных мигрантов источник информации о возможности приезда – друзья, сослуживцы и знакомые. В переезде и поиске работы более половины мигрантов получают помощь от соотечественников (бесплатно 40% случаев или за деньги в 10% случаев)¹³.

Так, Заокский районный суд Тульской области вынес обвинительный приговор по уголовному делу в отношении бывшего работника почты поселка Заокский Дарьи Шаиновой и гражданина Узбекистана Илхомжона Усмонова. Судом установлено, что Усмонов, проживавший на территории Заокского района, создал преступную группу в целях организации незаконного пребывания иностранных граждан республик Молдовы, Украины, Казахстана и Узбекистана на территории Заокского района Тульской области за денежное вознаграждение. В преступную группу Усмонов вовлек оператора связи в почтовом отделении Заокского почтамта УФПС Тульской области Шаинову. Участники организованной группы Усмонов и Шаинова осуществили незаконную постановку на миграционный учет 28 иностранных граждан, т. е. организовали их незаконное пребывание в Российской Федерации¹⁴.

Организация незаконной миграции зачастую связана с использованием поддельных документов: паспортов, миграционных карт, уведомлений о прибытии на место жительства, а также фиктивных заявлений собственников жилой площади о согласии на регистрацию незаконных мигрантов, доверенностей, договоров, заключаемых с работодателем.

Например, Алтынбек Жуманов, Талантбек Молдошев и Вероника Боева за денежное вознаграждение проставляли в паспорта иностранных граждан, срок пребывания которых на территории Российской Федерации истекал, и в бланки незаполненных миграционных карт поддельные отметки в виде «дата-штампов», которые свидетельствовали о пересечении этими гражданами Государственной границы РФ. С каждого иностранца, которых по мнению следствия было около тысячи, злоумышленники получали за услуги примерно 3 тыс. руб. В результате сообщники получили незаконный доход в размере более 2,7 млн руб.¹⁵

К последствиям незаконной миграции относятся:

— существование рынка нелегальной иностранной рабочей силы и устойчивых каналов его пополнения.

Например, в результате прокурорской проверки по адресу: г. Москва, ул. Стромынка, д. 25. корп. 1 в связи с пожаром, произошедшим 30 января 2016 г. и повлекшим гибель 12 человек, установлено, что по указанному адресу располагался цех по пошиву постельных принадлежностей, где, в нарушение порядка миграционного учета и осуществления трудовой деятельности иностранных граждан на территории Российской Федерации, работали не менее 15 иностранных граждан. При этом нарушался режим их пребывания в России, отсутствовали документы, разрешающие осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации. Несмотря на это, мигрантам были предоставлены рабочие места, места для сна и отдыха, а также выплачивалась заработная плата¹⁶;

— развитие теневого сектора экономики за счет использования труда нелегальных мигрантов.

Так, Королевский городской суд Московской области вынес приговор по уголовному делу в отношении Алибека Сайфитдинова, который организовал в складском помещении на улице Пионерская города Королева Московской области производство контрафактной алкогольной продукции под известными торговыми марками. К указанной работе он привлек 8 иностранных граждан, не имеющих разрешений на пребывание и осуществление трудовой деятельности на территории Российской Федерации¹⁷;

— увеличение масштабов выведения средств из отечественной экономики и финансирование развития конкурирующих отраслей за рубежом (только в 2017 г. физическими лицами в страны Содружества Независимых Государств (далее – СНГ) перечислено свыше 12,9 млрд долл. США¹⁸);

— рост этнической, интернациональной и трансграничной преступности и особенно организованных форм этих явлений.

Например, участниками массовой драки 14 мая 2016 г. на Хованском кладбище г. Москвы, в результате которой погибло три человека, были более 40 нелегальных мигрантов¹⁹. Гюльчехра Бобокулова, совершившая убийство малолетней Анастасии Мещеряковой, работала няней в семье погибшей без разрешения на работу²⁰;

— девальвация собственных производительных сил и деградация технологического развития производств, в связи с переизбытком дешевой иностранной рабочей силы;

— интенсивное укрупнение существующих и появление новых этнических диаспор, возникновение мест компактного проживания и жизнедеятельности иностранных мигрантов;

— обострение проблем полиэтнического баланса, мультикультурализма и межрелигиозной толерантности, рост социальной напряженности, националистических настроений, ксенофобии и различных проявлений экстремизма на межэтнической основе²¹.

В одном из своих выступлений директор ФСБ России А. В. Бортников заметил: «Пройдя в лагерях психологическую обработку и террористическую подготовку и получив боевой опыт в “горячих точках”, бандиты, используя незаконную миграцию, расползаются по намеченным регионам. Их цель – создание законспирированных ячеек, вербовка боевиков, подрыв внутренней безопасности и территориальной целостности стран оседания»²².

Незаконная миграция является закономерным результатом сложной многоуровневой детерминации, включающей различные факторы. Так, отсутствие действенного механизма квотирования иностранной рабочей силы и недостатки системы прогнозирования реальных потребностей в трудовых мигрантах стали фактором, влияющим на рост незаконной трудовой миграции. Сложившая практика формирования заявок работодателей была ориентирована лишь на крупные предприятия с отсутствием выраженной сезонности производства. Представители мелкого и среднего бизнеса прибегают в основном к использованию нелегальных иностранных работников. Практика показывает, что недобросовестных работодателей привлекает возможность экономии на оплате труда мигрантов, сокрытия производственного травматизма.

В связи с этим в миграционное законодательство внесены изменения, упрощающие порядок постановки на миграционный учет, а также правила осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами, прибывающими в Россию без получения виз. Однако привлечение иностранцев к труду на основе патентов осложняется необходимостью получения для его оформления значительного количества документов и высокой для иностранцев из ближнего зарубежья стоимости процедур получения этих документов. В результате многие трудовые мигранты трансформируются в незаконных мигрантов, которые совершают основную массу правонарушений. В качестве фактора, способствующего нелегальной миграции, выделяется также низкий уровень социального и экономического обеспечения иностранцев, работающих в нашей стране.

Значительные масштабы нелегальной миграции во многом связаны и с несовершенством законодательного регулирования, недостатками в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по противодействию противоправной миграции.

Генеральный прокурор Российской Федерации Ю. Я. Чайка в своем выступлении на Координационном совещании руководителей правоохранительных органов Российской Федерации, посвященном вопросам противодействия незаконной миграции, отметил, что «уполномоченные ведомства не в полном объеме выполняют возложенные на них функции по контролю за въездом, пребыванием и выездом иностранных граждан. Как следствие, сохраняется большое число нелегальных мигрантов. В результате нескоординированности действий заинтересованных ведомств определенные проблемы возникают и в вопросах административного выдворения иностранных граждан за пределы страны»²³.

Негативные явления в состоянии законности и правопорядка в миграционной сфере, острота криминальной ситуации диктуют необходимость усиления превентивных подходов в деятельности государственных органов по противодействию незаконной миграции, обеспечения комплексного воздействия на нее, включающего предупреждение противоправной миграции, борьбу с миграционными преступлениями, минимизацию и ликвидацию последствий незаконной миграции.

В качестве основных направлений противодействия незаконной миграции можно выделить: совершенствование миграционного законодательства; совершенствование работы правоохранительных органов, органов государственного контроля по выявлению преступлений и иных правонарушений, совершаемых мигрантами-иностранцами; поддержание достаточного уровня социального и экономического обеспечения мигрантов-иностранцев, работающих в нашей стране.

§ 1.2. Характеристика миграционных процессов в Российской Федерации

Развитие современного мира уже невозможно представить без миграции населения – внутренней и внешней, с переселением на постоянное место жительства или временным пребыванием, для трудоустройства и воссоединения с семьей, с целью отдыха, лечения, туризма, паломничества, для участия в спортивных соревнованиях, легальной и, к сожалению, нелегальной.

По данным ООН, в 2017 г. число мигрантов в мире достигло рекордного уровня – 258 млн человек, что около 3,4% всего народонаселения Земли (рост с начала века на 49%). При этом одной из стран-лидеров по числу принятых мигрантов на мировой арене считается Россия (около 12 млн мигрантов²⁴).

Для Российской Федерации сложившаяся ситуация – это не только свидетельство высокой миграционной привлекательности, формирующей благоприятную конъюнктуру и большие возможности для дальнейшего поступательного развития страны, но и серьезный вызов, поскольку соответствующие процессы требуют упорядочения в соответствии с интересами развития российского общества и государства. Стихийность в сфере миграции чревата возникновением новых угроз национальной безопасности страны, несет дополнительные риски дестабилизации социально-экономической обстановки и общественного порядка, ухудшения этнополитической ситуации, нарастания экстремистских проявлений, эскалации межнациональных конфликтов. Опасность несет и незаконная миграция, имеющая, как уже отмечалось, весьма значительные масштабы.

На наличие проблем в данной сфере обратил внимание Президент РФ В. В. Путин: «...очевидно, что нам надо на порядок повысить качество миграционной политики государства. И мы будем решать эту задачу»²⁵.

Для успешного разрешения накопивших в данной сфере проблем и упреждения появления новых, необходимо, прежде всего, правильное понимание основных характеристик и факторов современных миграционных процессов в Российской Федерации.

С началом формирования в стране отношений нового, рыночного типа, как следствие, допущенных при этом ошибок и просчетов, падение основных показателей воспроизводства постоянного населения достигло катастрофических масштабов. По официальным данным только в период с 1993 по 2005 г. по «естественным» причинам Российская Федерация ежегодно теряла от 700 тыс. до миллиона человек (табл. 1.2.1).

10 мая 2006 г. Президент России В. В. Путин, обращаясь с Посланием к Федеральному Собранию Российской Федерации и определяя основные приоритеты государственной политики на новое десятилетие, заметил: «Проблемы экономического и социального развития страны тесно связаны с простым вопросом: для кого мы все это делаем… число жителей нашей страны ежегодно становится меньше… Мы неоднократно поднимали эту тему, но по большому счету мало что сделали»²⁶. Для ее решения глава государства потребовал сосредоточить основные усилия органов власти на следующих направлениях: 1) снижение смертности; 2) повышение рождаемости; 3) эффективная миграционная политика, а также в целом обратить внимание на все те сферы, которые прямо определяют качество жизни граждан²⁷. Общие параметры реализации этих национальных целей и стратегических задачах развития страны на период до 2024 г. получили отражение в Указе Президента РФ от 07.05.2018 № 204²⁸.

В настоящее время на улучшение демографической ситуации ориентированы принимаемые в стране меры по стимулированию рождаемости (программы поддержки материнства, детства, семьи и др.²⁹), снижению темпов убыли населения, в том числе путем нормализации ситуации в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, оказания медицинских услуг, охраны труда, усыновления на территории Российской Федерации детей иностранными гражданами и др.

Например, активно предпринимаемые в последние годы меры по повышению безопасности дорожного движения привели к тому, что в 2017 г. продолжили снижаться все основные показатели аварийности – по сравнению с 2013 г. уменьшилось на 17,0% количество ДТП (всего зарегистрировано 169 432 таких случаев), на 16,7% число раненых при этом людей (215 374), на 29,4% количество погибших в автоавариях (19 088), что позволило сохранить жизни почти 8 тыс. человек³⁰. Между прочим, в 2005 г., когда Президент РФ В. В. Путин указал на необходимость обратить внимание на соответствующую проблему и потребовал реализовать целый комплекс мер по ее решению, в России в день в ДТП погибали почти 100 человек³¹.

Уменьшается и уровень иностранного усыновления в России, что происходит, к сожалению, на фоне общего снижения показателей данной формы семейного устройства детей-сирот: только в 2017 г. усыновлено 4786 детей, в том числе иностранными гражданами – 380, или 7,9% (в 2016 г. из 5348 детей – 486, или 9,1%; в 2015 г. из 6649 детей – 746, или 11,2%; в 2014 г. из 7668 детей – 1052, или 13,7%; в 2013 г. из 8245 детей – 1488, или 18,1%)³².

Успешная реализация мер, предпринятых по этим и другим направлениям, позволила обеспечить позитивный демографической поворот и на протяжении 2013–2015 гг., – рождаемость в стране впервые с 1991 г. стала превышать смертность (табл. 1.2.1).

Таблица 1.2.1

Количество населения в Российской Федерации и показатели его воспроизводства³³³⁴

Годы
Всего населения
(ежегодно
на 1 января,
в тыс.)
Изменения за год

общий прирост / убыль
(+/–, в тыс.)
естественный прирост / убыль
(+/–, в тыс.)
миграционный прирост
(+/–, в тыс.)

1991
148 273,7
241,0
104,9
136,1

1992
148 514,7
47,0
–219,2
266,2

1993
148 561,7
–205,8
–732,1
526,3

1994
148 355,9
104,0
–874,0
978,0

1995
148 459,9
–168,3
–822,0
653,7

1996
148 291,6
–263,0
–776,5
513,5

1997
148 028,6
–226,5
–740,6
514,1

1998
147 802,1
–262,7
–691,5
428,8

1999
147 539,4
–649,3
–918,8
269,5

2000
146 890,1
–586,5
–949,1
362,6

2001
146 303,6
–654,3
–932,8
278,5

2002
145 649,3
–685,7
–916,5
230,8

2003
144 963,6
–630,0
–888,5
258,5

2004
144 333,6
–532,6
–793,0
260,4

2005
143 801,0
–564,4
–846,5
282,1

2006
143 236,6
–373,9
–687,1
313,2

2007
142 862,7
–115,2
–470,3
355,1

2008
142 747,5
–10,3
–362,0
351,7

2009
142 737,2
96,3
–248,9
345,2

2010
142 833,5
31,9
–239,6
271,5

2011
142 865,4
191,0
–129,1
320,1

2012
143 056,4
290,7
–4,3
295,0

2013
143 347,1
319,8
24,0
295,8

2014
143 666,9
260,0
30,3
229,7

2015
146 267,32
277,4
32,0
245,4

2016
146 544,7
259,7
–2,3
261,9

2017
146 804,4
77,4
–134,4
211,8

Такие перемены отрадны, однако по своим масштабам с учетом глубины падения показателя (по самым приблизительным оценкам за последние 26 лет только по «естественным» причинам страна потеряла почти 13,3 млн человек), а также эмиграции и упущенных демографических выгод (возможностей), они не могут кардинально переломить ситуацию, а потому в сложившихся условиях Российская Федерация вынуждена продолжать компенсировать убыль своего населения через привлечение мигрантов извне, что зачастую неравноценно и несет дополнительные риски.

Необходимо, прежде всего, восполнять нехватку трудового человеческого ресурса в сфере экономики, для чего выработаны и совершенствуются различные механизмы привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы, востребованной российской экономикой.

Массовое использование иностранной рабочей силы имеет в нашей стране черты распространенного явления. За 2017 г. миграционным органом иностранцам выдано 148 326 разрешений на работу в Российской Федерации (в 2016 г. – 149 013), в том числе в 17,9% случаев – высококвалифицированным специалистам (28,0%) и 12,1% – квалифицированным специалистам (30,6%), а также оформлено 1 682 622 патента (1 510 378)³⁵. Причем только приобретение мигрантами рабочих патентов принесло в 2017 г., по данным органов Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее – МВД России), почти 51 млрд рублей в бюджеты субъектов Российской Федерации, что почти в 1,3 раза превышает уровень 2016 г.³⁶

На 2018 г. потребности страны в привлечении иностранных работников, прибывающих на основании визы, определены Правительством Российской Федерации на уровне 140 423 человека (на 2017 г. – 177 043) в соответствии с распределением по приоритетным профессионально-квалификационным группам (согласно этому утверждены квоты на выдачу иностранным гражданам, пребывающим на основании визы, приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности и разрешений на работу)³⁷.

Разумеется, интересы Российского государства и общества требуют, чтобы процессы, формирующиеся при реализации иностранцами в Российской Федерации своего трудового потенциала и материально-денежных намерений, оставались максимально управляемыми. Эти процессы должны сочетать как содействие обеспечению потребности российской экономики в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей, так и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, максимальной защищенности, комфортности и благополучия коренного населения. Обеспечить необходимый баланс в этом призваны определенные в законодательстве запреты и ограничения, установленные административные процедуры, а также дальнейшее совершенствование существующих механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации.

Принимая меры к регулированию потоков трудовых мигрантов, не следует игнорировать тот факт, что за счет данной категории лиц происходит отток денежных средств из России в государства их постоянного проживания. При этом объем отправленной ими денежной массы, с учетом численности данных лиц на территории России, является весьма значительным.

Своего максимального уровня денежные переводы физических лиц из России достигали в 2013 г., когда общая сумма переводов в страны СНГ, по данным Центрального банка России, составила 21,7 млрд долл. США, но уже в 2014 г. они сократились до 19 млрд, а к 2017 г. упали более чем вдвое (до 9,186 млрд). Причинами этого стало как падение курса рубля, а вслед за ним и остальных валют стран СНГ, вызвавшее резкое сокращение долларового объема переводов, так и снижение темпов развития российской экономики³⁸.

Присутствие на территории значительного контингента трудовых мигрантов порождает и другие сложности, в том числе связанные с перегруженностью социально-экономической инфраструктуры страны и фактически конкурированием иностранцев с коренным населением за рабочие места, этнокультурные и другие риски.

В этой связи важным элементом миграционной политики России является поддержка соотечественников³⁹ за рубежом, а главное – содействие их иммиграции на постоянное жительство в Российскую Федерацию. Данное направление, на наш взгляд, одно из наиболее перспективных в разрешении проблем, обусловленных недостатками современной демографической ситуации в стране.

По самым приблизительным экспертным оценкам в настоящее время за рубежом проживает около 30 млн российских соотечественников⁴⁰, что подтверждено и на официальном сайте Федерального агентства по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничество)⁴¹. Выступая на IV Всемирном конгрессе соотечественников, проживающих за рубежом (Санкт-Петербург, 26–27.10.2012), Л. А. Вербицкая обоснованно предложила исходить в данном случае из того, что русским языком в мире владеют около полумиллиарда человек, причем 300–350 млн – владеют им в совершенстве, применяя в качестве первого или второго языка в повседневном общении⁴². Разумеется, многие из этих людей своими корнями, общекультурным и духовным наследием прочно связаны с исторической Родиной – Россией, и мотивы такого их свободного выбора не ограничены сугубо экономическими соображениями, зачастую в каждом конкретном случае обусловлены несколькими фундаментальными факторами.

Еще в 1994 г. Президент России Б. Н. Ельцин в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации отмечал, что «государство будет стремиться принять всех переселяющихся соотечественников и оказывать первоочередную помощь в размещении и трудоустройстве социально незащищенным группам переселенцев, а также тем из них, кто направляется в районы, развитие которых представляет особое значение для страны»⁴³.

Значимым этапом реализации соответствующей политики стал запуск в 2007 г.⁴⁴ Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее – Программа), за время действия которой в Россию переехали свыше 700 тыс. соотечественников, из них 118 606 – в 2017 г.⁴⁵ В настоящее время в этом масштабном государственном проекте в качестве принимающих территорий участвуют 61 субъект Российской Федерации, однако в большинстве случаев переселенцы выбирают для проживания регионы Центрального федерального округа вследствие привлекательности их географического положения, природно-климатических условий, уровня социально-экономического развития (табл. 1.2.2).

Таблица 1.2.2

Количество переселившихся в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, в качестве участников Программы

Годы | РФ | В том числе
ЦФО | СЗФО | ЮФО | СКФО | ПФО | УФО | СФО | ДФО
2008 | 8279 | 3746 | 3717 | 0 | 0 | 0 | 253 | 383 | 180
2009 | 7357 | 3753 | 2304 | 0 | 0 | 23 | 156 | 1018 | 103
2010 | 11 768 | 5692 | 2767 | 0 | 0 | 418 | 182 | 1983 | 726
2011 | 29 641 | 13 538 | 4365 | 0 | 0 | 1955 | 325 | 6364 | 3094
2012 | 56 647 | 27 416 | 7765 | 437 | 0 | 3730 | 1086 | 11 911 | 4302
2013 | 33 770 | 16 509 | 4880 | 709 | 0 | 2021 | 1009 | 7708 | 934
2014 | 105 444 | 41 081 | 11 409 | 3270 | 981 | 10 564 | 8776 | 22 056 | 7307
2015 | 179 660 | 76 636 | 14 481 | 6909 | 2568 | 21 237 | 20 264 | 27 538 | 10 027
2016 | 146 585 | н/д | н/д | н/д | н/д | н/д | н/д | н/д | н/д
2017 | 118 606 | н/д | н/д | н/д | н/д | н/д | н/д | н/д | н/д

Указанной Программой определена система долговременных мер, направленных на содействие возвращению в Россию особой категории людей – российских соотечественников, проживающих за рубежом; лиц, воспитанных в традициях русской культуры, владеющих русским языком и не желающих терять связь с Россией, а значит, в наибольшей мере способных к адаптации и скорейшему включению в систему позитивных социальных связей принимающего сообщества. Исходя из целесообразности объединения их потенциала с потребностями развития российских регионов, стабилизации численности населения Российской Федерации, Программа устанавливает цели, задачи и принципы, основы организации соответствующей работы за рубежом и на территории Российской Федерации, правовой статус участников. При этом базовые, исходные положения Программы определены в федеральных законах. Программно-целевой способ регулирования позволяет обеспечить комплексный подход к решению поставленной задачи за счет объединения мер правового, финансового, организационного, информационного характера и тем самым преодолеть проблемы межотраслевой рассогласованности действий в этом направлении федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Начиная с 2014 г. одним из основных направлений реализации Программы является работа по оказанию в ее рамках содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, вынужденно покинувших территорию Украины⁴⁶, однако такие лица проявляют устойчивый интерес и к другим способам легализации на российской территории.

В российском правовом поле на получение статуса беженца могут претендовать только иностранцы, которые в силу обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой этой страны или не желают пользоваться этой защитой вследствие таких опасений, а равно лица без гражданства, которые, находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений. Лицам, которые имеют основания для признания беженцем, но ограничиваются просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на российской территории, или не имеют таких оснований, но из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы страны, Российская Федерация предоставляет временное убежище⁴⁷.

За 2017 г. в Российской Федерации статус беженца получили 33 иностранцев и в целом по состоянию на 1 января 2018 г. на учете миграционных органов состояло 592 таких лица (годом ранее – соответственно 39 и 598). Значительную часть среди них составляют выходцы из Афганистана – 305 человек (51,5% от общей численности беженцев, находящихся в стране), Украины – 166 (28,0%) и Грузии – 31 (5,2%). По вопросу распределения беженцев по регионам России в 2017 г. абсолютным лидером традиционно является Центральный федеральный округ – 481 беженец, или 81,3% (в г. Москве и Московской области сосредоточены 78,0% всех таких лиц), ближайшими к которому стали Северо-Кавказский (41 беженец, или 6,9%), Приволжский (25 беженцев, или 4,2%) и Северо-Западный (23 беженца, или 3,9%) федеральные округа⁴⁸.

На 45,1% сократилось в 2017 г. количество лиц, состоящих на учете как получившие временное убежище (125 442 человека, в том числе 10,4 тыс. получили его непосредственно в 2017 г.), контингент которых в основном составили люди, прибывшие с Украины (123 434, или 98,4% случаев), Сирии (1 128), Афганистана (356), Грузии (167). Непосредственно в г. Санкт-Петербурге и Ленинградской области (суммарно) на соответствующем учете миграционных органов состоит 15 750 человек, в Краснодарском крае – 11 163, в Воронежской области – 10 797, в Калужской области – 8 662, Самарской области – 6 865.

Важно учитывать, что Российская Федерация также может предоставлять политическое убежище иностранцам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права⁴⁹. Например, в 1992 г. политическое убежище на территории Российской Федерации было предоставлено гражданину Корейской Народно-Демократической Республики Ким Мен Се⁵⁰.

В целом компетентные органы уделяют особое внимание проблеме вышеназванных категорий вынужденных мигрантов, что оправдано, поскольку призвано способствовать укреплению национальной безопасности и в существенной мере предопределяет уровень фактической реализации особых мер государственной помощи и гарантий защиты людей, которых трудные жизненные обстоятельства подвигли к перемене места жительства, а значит, международный имидж Российской Федерации, оценку прогрессивной мировой общественностью степени совершенства российского законодательства, самостоятельности и зрелости власти.

В условиях продолжающихся военно-политических и экономических катаклизмов в мире Российским государством приняты на себя и последовательно выполняются значительные гуманитарные обязательства перед вынужденными мигрантами. Поскольку исключительным основанием для предоставления таким лицам соответствующих правовых и социальных гарантий является решение о признании их вынужденными переселенцами, беженцами и проч., без внимания компетентных органов не могут оставаться помимо прочего (например, состояния инфраструктуры объектов для размещения вынужденных мигрантов) и вопросы, связанные с проверкой законности принятия решения о признании и последующего нахождения вынужденного мигранта в особом правовом статусе. При всем этом безусловным приоритетом в данной сфере остается обеспечение национальной безопасности, а также противодействие злоупотреблениям особым статусом, признаваемым в различных формах за вынужденными мигрантами.

Разумеется, не менее внимательного отношения требует и проблема российских граждан, покинувших место жительства (как в России, так и за рубежом) вследствие совершенного в отношении них или членов их семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. Такие лица могут претендовать на получение в Российской Федерации статуса вынужденного переселенца⁵¹.

По состоянию на 1 января 2017 г. в стране насчитывалось 13 795 вынужденных переселенцев (снижение за год на 28,6%), среди которых каждый шестой – это россиянин, вынуждено покинувший место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и прибывший на территорию другого региона нашей страны, а еще около ¾ – лица, прибывшие по аналогичным мотивам из Грузии, Казахстана и Узбекистана. Большая часть таких лиц при переезде расселена в Республике Северная Осетия – Алания (5 873), Республике Ингушетия (1 558), Самарской области (580), Белгородской области (380), Ставропольском крае (305), Новосибирской области (269), суммарно в г. Санкт-Петербурге и Ленинградской области (263), Алтайском крае (230), Краснодарском крае (221), Республике Татарстан (202), на которые в совокупности приходится 71,6% в общем показателе.

В отличие от случаев с беженцами, а также лицами, которым предоставлено временное или политическое убежище, проблематика вынужденных переселенцев актуальна не только для мест их расселения, но в не меньшей степени и для регионов прежнего проживания этих граждан на территории Российской Федерации, где сформировались соответствующие «выталкивающие» факторы. Региональные органы государственной власти, допустившие на подведомственной территории вынужденную миграцию по соответствующим обстоятельствам, совместно с федеральными органами государственной власти обязаны принять меры по устранению причин возникновения вынужденной миграции (соответствующее требование закреплено в п. 5 ст. 7 Закона РФ от 19.02.1993 № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»). Очевидно, что добросовестная работа должностных лиц органов власти и своевременное принятие мер к исполнению требований законодательства способны предупредить или минимизировать такие негативные проявления.

Впрочем, руководствуясь общими подходами, выраженными в актах международного уровня⁵², к вынужденным мигрантам справедливо отнести и лиц, покинувших место своего жительства по экономическим причинам (актуальны для моногородов, при переселении из ветхого и аварийного жилья, и др.), вследствие резкого ухудшения состояния окружающей среды или экологических катастроф, голода, эпидемии и других чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Возможно, именно в таком широком контексте следует понимать текст доклада Генерального секретаря ООН «Международная миграция и развитие» от 04.08.2016 (подготовлен в ответ на Резолюцию 69/229 Генеральной Ассамблеи от 19.12.2014) о том, что «мир является свидетелем самого высокого за десятилетия уровня принудительного перемещения... свыше 40 млн человек находятся в положении вынужденных переселенцев внутри стран, а количество беженцев и людей, ищущих убежища, превысило 24 миллиона»⁵³.

Факторы, лежащие в основе вынужденной миграции, обусловливают различные формы ее проявления, каждая из которых, согласно их особой значимости и в целом уникальности данного явления, заслуживает пристального внимания.

Некоторые схожие с рассматриваемой тематикой моменты можно обнаружить даже в проблематике российских эмигрантов, которые нередко считают вынужденными причины своего выезда из страны (за рамками следует оставить лиц, совершивших противоправные действия и уклоняющихся от ответственности и российского правосудия на территории других государств по мотивам якобы вынужденной миграции).

Среди российских граждан кроме лиц, постоянно проживающих за рубежом, следует учитывать и тех, кто временно находится за пределами Российской Федерации (совершает туристические путешествия, участвует в международных спортивных, научных, образовательных, культурных мероприятиях, мероприятиях по обмену, выезжает на лечение, по служебным делам, навестить родственников, в поисках работы, а также журналисты, артисты эстрады, члены экипажей судов и др.), что также является показателем, характеризующим миграционные процессы в Российской Федерации.

Официальные статистические данные позволяют оценивать процесс внешней миграции исходя из общего количества лиц, выбывших из страны и прибывших из-за рубежа. Например, в 2017 г. из Российской Федерации выехало 377 153 лица, из которых 85,1% направились в государства – участники СНГ (102 491 на Украину, 41 906 в Узбекистан, 38 942 в Казахстан, 32 899 в Армению, 28 828 в Таджикистан), а въехало в страну 589 033, в том числе в 89,0% случаев из указанных государств (в 2016 г. убыло 313 210, а прибыло 575 158)⁵⁴.

В анализируемом периоде количество убывших превышает число прибывших в миграционном обмене с КНДР (на 793 человека), Германией (668), Финляндией (248), Израилем (239), США (212), Канадой (152) – приведенные данные в некоторой мере отражают процессы эмиграции, во многом сохраняющей свои основные направления уже длительное время.

Учитывая, что тем самым Российская Федерация вовлечена в отнюдь не равноценный размен человеческим ресурсом, по сути пополняет новыми эмигрантами контингент проживающих за рубежом соотечественников, органам власти важно систематически, последовательно и сообща добиваться комфортных условий проживания на территории России ее населения, для участия которого в решении проблем страны не требуется затрат на переселение под юрисдикцию Российской Федерации, обустройство на новом месте жительства, социальную адаптацию и др.

В этой связи следует обратить внимание на такой важный параметр, как уровень внутренней миграции населения. Только в 2017 г. 4 184 467 граждан участвовало в соответствующих процессах, что на 53 214 человек больше, чем в 2016 г. При этом необходимо учитывать, что статистика отражает только официально зарегистрированные случаи, тогда как значительная доля внутренних миграционных потоков находится вне поля ее зрения⁵⁵.

Важно отметить, что успешное регулирование миграционных потоков угнетающе действует на процессы нелегальной миграции, современный масштаб которой можно оценить лишь приблизительно, основываясь на косвенных признаках.

Например, по подсчетам одних экспертов, общая численность мигрантов, которые незаконно находятся на территории России, составляет 4–4,5 млн человек⁵⁶, другие специалисты полагают, что на 200 тысяч легальных трудовых мигрантов приходится 1 млн человек, находящихся в тени⁵⁷. Как отмечалось на состоявшемся 25.11.2016 совместном совещании Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству и Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности на тему «Состояние и проблемы реализации законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах», на начало 2016 г. в России нелегально проживает около 8 млн иностранцев.

Такие высокие показатели незаконной миграции порождают дисбаланс всей системы миграционных отношений, оказывая негативное влияние на смежные сферы общественных отношений. В этих условиях от уполномоченных органов власти требуется правильное распределение внимания с тем, чтобы расставленные приоритеты позволяли успешно противодействовать как непосредственно выявленным фактам незаконной миграции, так и устранять причины и условия, ей способствующие.

§ 1.3. Проблемы правового регулирования миграции и противодействия преступности мигрантов

Глобализация имеет одной из основных своих характеристик высокий уровень миграции. Это вызвано, в частности, значительным интересом к миграции глобального бизнеса, транснациональных корпораций (ТНК), которые получают возможность использовать труд мигрантов в условиях сложной демографической ситуации в ряде стран. Конкуренция, составляемая мигрантами коренному населению страны пребывания, значительно удешевляет затраты бизнеса, позволяет эффективно решать основную задачу – увеличение прибыли. В свою очередь, глобальный бизнес, ТНК также является своеобразным мигрантом-«кочевником», ищущим новые рынки для своей продукции и пересекающим в этих целях границы разных стран.

В результате создается законодательство, как международное, так и национальное, максимально способствующее увеличению миграционных потоков, снятию административных барьеров для мигрантов, предоставлению мигрантам преференций.

Несмотря на создание благоприятнейшей обстановки для легализации мигрантов, значительная их часть не легализуется, в том числе из-за нежелания платить налоги, осуществлять другие официально предусмотренные действия, связанные с пребыванием в чужой стране (например, соблюдение санитарно-эпидемиологических норм и проч.). Те же мигранты, которые предпочитают заниматься преступным бизнесом, контрабандой, участвовать в актах терроризма и в организованной преступности, также не желают легализоваться по вполне понятным причинам.

Такие негативные явления имеют мировой масштаб и особенно характерны для России, поскольку целью качественных изменений в нашей стране, начиная с 1990-х гг., было и продолжает оставаться вхождение в мировую экономику. Эти проблемы актуализировались в связи с рядом факторов, в частности, присоединением России к Всемирной торговой организации (далее – ВТО), тяжелой экономической ситуацией в бывших республиках СССР и ростом объемов миграционных потоков из этих стран в Россию, сложной демографической ситуацией в России и использованием миграции для ее решения, а также намерением использовать миграцию в политических целях в качестве «мягкой силы».

Важнейшее условие решения задач миграционной политики – создание эффективного миграционного законодательства. Решению этой проблемы значительное внимание уделяется в отечественной науке. Так, имеется целый ряд монографий, посвященных проблемам миграции, ее международно-правовому регулированию, российскому миграционному законодательству и его месту в общей системе российского законодательства, соответствию российского законодательства международному, использованию опыта правового регулирования миграционной сферы зарубежных стран, правовым основам обеспечения адаптации мигрантов к культурной и социальной жизни страны пребывания; вопросам государственного управления и контроля в сфере миграции, отдельных видов миграции, в том числе трудовой, внешней; правоотношениям работодатель – мигрант и другим аспектам проблемы⁵⁸.

Написаны диссертации, статьи, в том числе в специализированном журнале «Миграционное право», есть сборники научных трудов; материалы конференций и семинаров по проблемам правового регулирования миграции, учебники и учебные пособия⁵⁹, комментарии к десяткам российских законов, включающим положения о мигрантах⁶⁰.

Приоритет в механизме правового регулирования миграции принадлежит международным правовым актам, закрепляющим права и свободы граждан, в том числе мигрантов, к числу которых относятся: Всеобщая декларация прав человека 1948 г.; Конвенция о статусе беженцев 1951 г.; Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.; Конвенция о правах ребенка 1989 г. и др.

В ст. 13 Всеобщей декларации прав человека установлено, что «каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства…, покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну». Таким образом, миграция признается мировым сообществом неотъемлемым элементом современного правового статуса личности.

Помимо этого, 13.12.1985 Резолюцией 40/144 на 116-м пленарном заседании 40-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН принята Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают; в 1990 г. – Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей.

К международным соглашениям о мигрантах относятся декларации и конвенции Международной организации труда (далее – МОТ): Декларация об основополагающих принципах и правах в сфере труда и механизма ее реализации 1998 г.; Конвенция № 184 о безопасности и гигиене труда в сельском хозяйстве 2001 г.; Конвенция № 181 о частных агентствах занятости 1997 г.; Конвенция № 168 о содействии занятости и защите от безработицы 1988 г.; Конвенция № 95 об охране заработной платы 1949 г. также применяется ко всем без исключения работникам, в том числе и к трудящимся-мигрантам; Конвенция № 21 об инспекции мигрантов 1926 г.; Рекомендация № 26 о защите эмигранток в море 1926 г.; Конвенция № 66 о трудящихся-мигрантах 1939 г.; Рекомендация № 61 о трудящихся-мигрантах 1939 г.; Рекомендация № 62 о межгосударственном сотрудничестве в области условий труда трудящихся-мигрантов 1939 г.; Конвенция № 82 о социальной политике на территориях вне метрополий 1947 г.; Рекомендация № 100 о защите трудящихся-мигрантов в слаборазвитых странах 1955 г.; Конвенция № 97 (пересмотренная) о трудящихся-мигрантах 1949 г.; Рекомендация № 86 о работниках-мигрантах (пересмотренная) 1949 г.; Конвенция № 143 о злоупотреблениях в области миграции и обеспечения трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 г.; Рекомендация № 151 о работниках-мигрантах 1975 г.; Конвенция № 118 о равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения 1962 г. Хотя Российская Федерация не участвует в большинстве этих соглашений, но наше национальное законодательство учитывает их.

Имеется целый ряд международных организаций разного уровня, занимающихся проблемами миграции, в том числе Международная организация по миграции (МОМ) и др.⁶¹

Кроме того, Россия является участником ряда региональных и двусторонних соглашений о миграции⁶². При заключении таких соглашений учитываются положения, препятствующие использованию преференций для нелегальной миграции. Например, в г. Токио 28.01.2012 было заключено Соглашение между Правительством РФ и Правительством Японии об упрощении процедуры выдачи виз гражданам Российской Федерации и гражданам Японии. Имеются аналогичные соглашения с другими странами.

Как известно, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью отечественной правовой системы. Причем за международным договором Российской Федерацией установлена презумпция приоритета в случае коллизии с национальным законом. Наряду с вышеизложенным, в ст. 5 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» также отражено, что положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно (п. 3). Разумеется, положения таких актов подлежат реализации в нашей стране лишь с учетом приоритета и верховенства Российской Конституции, что подтверждено последовательной практикой Конституционного Суда РФ⁶³.

Таким образом, российское законодательство, регламентирующее сферу миграции, это прежде всего – Конституция Российской Федерации. В ней закреплено право каждого, кто законно находится на территории Российского государства, на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также свободно выезжать за пределы страны (ч. 1, 2 ст. 27). Это положение распространяется и на граждан Российской Федерации, и на иностранных граждан, лиц без гражданства или с двойным гражданством, внутренних и внешних мигрантов⁶⁴. В своей реализации названные конституционные установления опираются на совокупность других норм Конституции: о запрете разжигания социальной, расовой, национальной и религиозной розни, дискриминации по соответствующим признакам (ч. 5 ст. 13, ч. 2 ст. 19, ч. 2 ст. 29), праве на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ч. 2 ст. 26), свободе совести, вероисповедания (ст. 28), признании трудовых прав (ст. 37), возможности предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства политического убежища в России (ч. 1 ст. 63) и др.

В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства не только пользуются в Российской Федерации различными правами, но и несут обязанности наравне с российскими гражданами (кроме случаев, установленных федеральным законом⁶⁵ или международным договором Российской Федерации), в том числе по соблюдению российского законодательства (ч. 2 ст. 15), в частности миграционного. Следует подчеркнуть, что неправомерный въезд или незаконное пребывание мигранта на территории Российской Федерации не является условием, исключающим обязанность государства признавать и гарантировать права такого лица.

Миграционную сферу регламентирует целый комплекс правовых актов, в том числе по вопросам въезда и выезда в Российскую Федерацию (Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»), пребывания и перемещения по ее территории (Закон РФ от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», федеральные законы от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»), осуществления иностранцами трудовой деятельности (гл. 50.1 Трудового кодекса Российской Федерации) и др.

Нормами указанного законодательства с учетом положений иных законодательных актов (прежде всего, законов РФ от 28.11.1991 № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации», от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах» и от 19.02.1993 № 4530-1 «О вынужденных переселенцах», Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» и др.) в настоящее время собственно и определяются те грани, пересечение которых переводит иностранца в разряд незаконного мигранта.

Согласно ст. 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» социально ориентированные некоммерческие организации оказывают поддержку органам государственной власти и органам местного самоуправления при осуществлении социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов.

Важной составляющей правового регулирования миграции являются указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ. Так, постановлением Правительства РФ от 06.08.2015 № 813 утверждено Положение о государственной системе миграционного и регистрационного учета, а также изготовления, оформления и контроля обращения документов, удостоверяющих личность.

К рассматриваемой правовой базе относятся многочисленные ведомственные нормативные акты: Минэкономразвития, Минобразования, Минздрава, МВД и др. Важное значение имеет совместный приказ МВД России № 688, МЧС России № 472, Министра обороны РФ № 1214, Минфина России № 110н, Минюста РФ № 235, Минтранса России № 205, СВР РФ № 36, ФТС РФ № 1785, ФСБ России № 456, ФСО России № 468, ФСКН РФ № 402, ФМС России № 299 от 27.09.2010, которым утверждено Положение о порядке формирования и ведения информационного массива, создаваемого в процессе проведения государственной дактилоскопической регистрации, включающего дактилоскопический миграционный массив. Кроме того, следует отметить приказ МИД России от 07.09.2015 № 17065, которым утвержден Порядок принятия Министерством иностранных дел Российской Федерации решения о продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации. Приказом ФМС России от 29.06.2015 № 321 утвержден Порядок принятия решения о продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации. Приказы Минздрава России определяют требования к мигрантам в части обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия.

Необходимым элементом правового регулирования миграции является регламентация соответствующих полномочий государственных органов: Совет Безопасности РФ, Правительство РФ, Правительственная комиссия по миграционной политике, Минэкономразвития России, Россотрудничество, МВД России, ФСБ России, Минобразования России, Минздрав России, Росстат, Минтруд России и др.

В ст. 30 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» определены полномочия федерального органа исполнительной власти, призванного осуществлять функции по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальных органов. Указом Президента РФ от 21.12.2016 № 699 определено, что таким органом является МВД России.

Как известно, в апреле 2016 г. утверждена «дорожная карта» реформы контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации. К определенным видам контроля будет применяться риск-ориентированный подход, ставящий частоту проверок в зависимость от опасности проверяемых объектов. Соответственно предусматривается, что миграционный контроль – риск-ориентированный, а не «сплошной». В настоящее время в Государственной Думе рассматривается законопроект «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации».

Проблемы миграции и ее правового регулирования затрагиваются также в многочисленных концепциях и стратегиях, программах.

Российское законодательство, регламентирующее сферу миграции, постоянно совершенствуется. Например, вступление в 2013 г. России во ВТО повлекло за собой существенную корректировку порядка выдачи разрешений на работу иностранным гражданам, направляемым для работы в расположенные на территории Российской Федерации филиалы, представительства и дочерние организации иностранных коммерческих организаций, зарегистрированных на территориях государств-членов ВТО, если они относятся к так называемому ключевому персоналу (разрешения выдаются вне квоты, на срок до трех лет и с возможностью пролонгации).

В Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года отмечается, что действующее миграционное законодательство не в полной мере соответствует текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития, интересам работодателей и российского общества в целом. Оно ориентировано на привлечение временных иностранных работников и не содержит мер, способствующих переезду на постоянное место жительства, адаптации и интеграции мигрантов. Несовершенна действующая система управления миграционными процессами, отсутствуют программы привлечения на постоянное место жительства мигрантов с востребованными в стране профессионально-квалификационными и другими характеристиками. Усложнена процедура получения разрешения на временное проживание и вида на жительство. Не сформированы механизмы набора иностранных работников, дифференцированных в соответствии с профессионально-квалификационными запросами российских работодателей. Отсутствуют специальные программы каникулярной и сезонной трудовой миграции. Действующая система квотирования имеет недостатки, так как предполагает излишне длительные сроки рассмотрения заявок работодателей, а также не обеспечивает привлечения иностранных работников на рабочие места в соответствии с заявленной потребностью работодателей. Требуется совершенствование порядка привлечения физическими лицами иностранных работников для личных, домашних и иных подобных нужд на основании патентов для осуществления трудовой деятельности. Необходимо содействие в жилищном обустройстве вынужденных переселенцев, установление для этого соответствующих правовых норм.

Направления совершенствования правового регулирования миграции определяет не только названная Концепция, но и другие документы, которые частично повторяют некоторые ее положения. Это, например, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года и План мероприятий по реализации этой стратегии в 2016–2018 годах, Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года, Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, Положение о содержании, составе, порядке разработки и корректировки стратегий социально-экономического развития макрорегионов, стратегии социально-экономического развития различных российских регионов и другие документы.

Анализ указанных документов позволяет сделать вывод, что основными направлениями совершенствования правового регулирования миграции являются: расширение прав мигрантов, с одной стороны, и оптимизация потоков миграции с учетом потребностей российской экономики, сокращением расходов государства на миграцию – с другой. Так, в настоящее время подсчитано, что Россия ежегодно тратит на мигрантов около 200 млрд руб. При этом их пребывание в нашей стране с экономической точки зрения в настоящее время оправдывается лишь интересами российского бизнеса, который и является основным бенефициаром. Оптимизация означает в том числе направление потоков мигрантов на проекты, связанные с решением государственных задач: подъем экономики в отдельных регионах России; освоение Крайнего Севера (дифференцированное регулирование миграции в зависимости от возраста и квалификации мигрантов, усиление приживаемости квалифицированных кадров и снижение социальных издержек внешней вахтовой миграции); подъем сельского хозяйства.

Важным направлением совершенствования правового регулирования миграции является установление положений, способствующих привлечению в Россию иностранной квалифицированной силы, научных кадров, способных решить проблему технологического рывка, что особенно актуально в связи с «утечкой мозгов» из России. Для них – дальнейшее упрощение миграционного учета по отдельным категориям этих лиц, в том числе при их перемещении по территории Российской Федерации; закрепление возможности использования современных форм найма за рубежом квалифицированных специалистов, в том числе договора о предоставлении персонала; содействие образовательной миграции и академической мобильности. Кроме того – разработка норм, способствующих адаптации мигрантов, что очень важно, поскольку в условиях глобализма мигранты начинают жить в стране пребывания своим кланом, не имеющим ничего общего с коренным населением страны, в частности, этому способствует желание сэкономить на адаптационной программе. Изоляция мигрантов ведет к росту влияния террористических группировок на них, провоцирует конфликты с местным населением.

Представляется, что совершенствование миграционного законодательства, в том числе концепций и стратегий, должно учитывать и многочисленные научные разработки, предложения, содержащиеся в юридической литературе. Так, заслуживают внимания, на наш взгляд, следующие наиболее важные предложения.

Ученые отмечают объективную потребность в систематизации миграционного законодательства⁶⁶. Предлагается создать Миграционный кодекс Российской Федерации⁶⁷. Аналогичный кодекс принят в 2013 г. в Республике Азербайджан. Создание Миграционного кодекса позволит решать проблему обеспечения взаимосвязи элементов системы миграционного законодательства, например, Федеральных законов «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; устранить дублирование в законодательстве, провести дифференциацию в предметах правового регулирования миграционных законов, устранить нарушения системного подхода в правовом регулировании миграционных отношений, в том числе неоправданное вторжение подзаконного нормотворчества в сферу законодательного регулирования⁶⁸. За разработку такого кодекса высказались 77,7% опрошенных в ходе проведения исследования прокуроров⁶⁹.

Важно нормативно определить комплексный, эффективно действующий механизм перераспределения населения на территории нашей страны, отвечающего интересам национальной безопасности.

Необходимо понятийный аппарат миграционной сферы определить в законодательстве. Ряд важных понятий даны в Концепции государственной миграционной политики, в том числе определение различных видов миграции – трудовая, временная, краткосрочная, долгосрочная, образовательная (учебная), незаконная, сезонная трудовая; определение организованного привлечения иностранной рабочей силы, квотирования привлечения иностранной рабочей силы и др.). Требуется определиться с термином «вынужденный переселенец». Ряд авторов, ссылаются при этом на позицию Управления Верховного комиссара ООН по беженцам: вынужденный переселенец рассматривается как лицо, перемещенное внутри страны⁷⁰. Много проблем остается и в определении других основополагающих понятий данной сферы законодательного регулирования⁷¹.

В трудовом законодательстве следует четче разграничить понятия «высококвалифицированный иностранный специалист» и «квалифицированный иностранный специалист», закрепив определение последнего; внедрить разнообразные механизмы привлечения профессиональных мигрантов в страну; сформулировать преференции для них, а также некоторых других групп мигрантов; обеспечить им благоприятные условия трудовой деятельности, пребывания и проживания в нашей стране. В этой связи предлагается также принять новую Концепцию регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, на основе которой разработать соответствующую программу привлечения высококвалифицированных (квалифицированных) иностранных специалистов. На нормативном уровне стимулировать миграционный приток русскоязычного населения, бывших соотечественников из ближнего зарубежья, максимально упростив для них процедуру получения гражданства.

Необходимо принять специальный федеральный закон о социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов⁷². Перенесение центра тяжести ответственности за адаптацию и интеграцию мигрантов с федерального на региональный и муниципальный уровни власти хотя и является стратегически правильным решением, однако этого еще явно недостаточно. В отсутствие конкретизации полномочий региональных и муниципальных органов власти в сфере адаптации и интеграции каждый из них будет относиться к решению данной проблемы только исходя из собственного понимания ее решения и из учета минимального уровня своих возможностей.

В нормативном урегулировании нуждаются вопросы государственно-частного партнерства в сфере привлечения иностранной рабочей силы⁷³.

До настоящего времени не обеспечена полнота регламентации визовых вопросов. Так, если в Евросоюзе имеется Визовый кодекс, то в России данные вопросы лишь в очень ограниченном варианте регламентируются Законом № 114-ФЗ. Предоставление отдельных видов виз (например, транзитной визы) на законодательном уровне вообще только упоминается, их регламентация практически не осуществляется, хотя это целый блок законодательного регулирования.

Дальнейшего совершенствования требует и действующий порядок миграционного учета. Так, постановление Правительства РФ от 15.01.2007 № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» устанавливает семидневный срок подачи в территориальный орган МВД России уведомления о прибытии в место пребывания иностранного гражданина со дня его прибытия в место пребывания. Если иностранный гражданин по какому-либо адресу проживал менее 7 дней, уполномоченные органы государственной власти фактически не будут обладать сведениями о его принимающей стороне. Нужно устранить эту зависимость обязанности уведомления от срока проживания.

Предлагается также исключить из законодательства территориальную «привязку» трудящегося-мигранта к конкретному субъекту Федерации и к конкретному работодателю. Установить гибкий режим привлечения иностранной рабочей силы в Россию⁷⁴.

Не уделяется должного внимания проблеме страхования миграционных рисков.

Представляется целесообразным усилить ответственность за незаконный въезд и незаконное нахождение на территории Российской Федерации иностранных граждан. Расширить основания для выдворения, депортации, более четко регламентировать вопросы реадмиссии.

До настоящего времени не определен порядок снятия с регистрационного учета по месту жительства в Российской Федерации иностранных граждан⁷⁵. В связи с этим следовало бы наделить органы миграционного контроля полномочиями по снятию граждан с миграционного учета по месту пребывания (аннулированию записей регистрационного учета); обязать работодателей, принимающих на работу трудовых мигрантов, обеспечить их постоянным местом проживания в жилом фонде с временной регистрацией по конкретному адресу (улица, дом, квартира). Данная норма позволит получить мигрантам право на медицинское обслуживание и другие социальные нужды, а также упростит контролирующим органам их учет и проверку; установить запрет для регистрации трудовых мигрантов по юридическим адресам.

Предлагается регламентировать транзитный проезд иностранных граждан, лиц без гражданства через территорию Российской Федерации, предусмотреть условия для исполнения этими гражданами запретов и обязанностей, установленных российским законодательством.

Необходимо нормативно определить порядок выявления факта регистрации без фактического проживания, критерии определения фактического проживания⁷⁶.

Не определены критерии и порядок отбора медицинских организаций для включения в перечни организаций, правомочных выдавать медицинские документы мигрантам.

Процесс совершенствования миграционного законодательства активизировался в 2017 г., когда были приняты многочисленные дополнения и изменения в миграционное законодательство, новые нормативные акты. Однако нельзя не согласиться с мнением тех ученых, которые считают, что главной остается проблема общих подходов к обеспечению системного развития миграционного законодательства. Они требуют проведения инвентаризации, определения приоритетных для правового регулирования проблем, и качественной переработки миграционного законодательства, применения новых подходов к его построению. Остается востребованным углубление сотрудничества в сфере миграции, рассмотрения вопроса о возможной ратификации Российской Федерацией некоторых международных договоров, в частности конвенций МОТ⁷⁷.

Значительное место среди трудов российских юристов отводится проблеме противодействия правонарушениям, в том числе преступлениям мигрантов⁷⁸. В этих трудах дается оценка состояния преступности мигрантов в разные периоды новой российской истории, взаимосвязи миграционной преступности и этнической, транснациональной, организованной преступности, незаконного оборота наркотиков и оружия, терроризма и его финансирования, экстремизма. Исследуется роль правоохранительных органов в борьбе с миграционной преступностью, в особенности органов внутренних дел, вопросы координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с ней; региональные аспекты миграционной преступности, исследуется личность преступника и, соответственно, даются предложения по совершенствованию законодательства, причем не только Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ) и Кодекс об административных правонарушениях (КоАП РФ), но и другого законодательства, в том числе регламентирующего управление, контроль, правоохранительную деятельность в сфере миграции⁷⁹.

Вопросам противодействия незаконной миграции посвящены следующие международные соглашения: Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности и дополняющие ее Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма. Последняя Конвенция также имеет отношение к противодействию преступности, связанной с миграцией, торговлей людьми и незаконным провозом мигрантов.

В УК РФ организации незаконной миграции посвящена ст. 322.1. Под незаконной миграцией в этой статье понимается незаконный въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства; незаконное пребывание иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации; незаконный транзитный проезд иностранных граждан или лиц без гражданства через территорию Российской Федерации (ст. 322.1). Нужно отметить, что понятие незаконной миграции дается в ряде документов, в том числе в стратегиях и концепциях. К сожалению, имеются серьезные расхождения в понимании незаконной миграции, что требует формирования единого подхода к этому определению. Применяется и ст. 322.2 УК РФ «Фиктивная регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации и фиктивная регистрация иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации».

В КоАП РФ имеется целая глава – гл. 18 «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации», которая включает нормы об ответственности как за незаконное привлечение к трудовой деятельности указанных лиц, в том числе на торговых объектах, незаконный провоз лиц через Государственную границу РФ, незаконную деятельность по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей и т. д., так и правонарушения, совершенные самими мигрантами: нарушение правил пребывания (проживания), иммиграционных правил, незаконное осуществление трудовой деятельности, нарушение правил, связанных с исполнением решения об административном выдворении или о депортации, реализацией международных договоров Российской Федерации о реадмиссии, отказом от добровольного выезда из Российской Федерации в установленных случаях, нарушением правил уведомления уполномоченных государственных органов об обучении или о прекращении обучения иностранных граждан и лиц без гражданства в образовательных организациях, нарушение срока обращения за выдачей патента и др.

Кроме того, к мигрантам применяется и другие статьи КоАП, в том числе ст. 19.5 «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора (должностного лица), органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль»; ст. 19.5.1 «Неисполнение решения коллегиального органа, координирующего и организующего деятельность по противодействию терроризму» и др.

Ряд решений Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ⁸⁰ связаны с вопросами обеспечения прав мигрантов. Например, вопрос о применении ст. 18.15 КоАП РФ (Незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства) затрагивается постановлением Пленума ВАС РФ от 17.02.2011 № 11 (в ред. от 25.01.2013) «О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

Положения о профилактике незаконной миграции содержатся в Федеральном законе от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации».

В соответствии со ст. 32 Закона о правовом положении иностранных граждан орган, осуществляющий федеральный государственный контроль (надзор) за трудовой деятельностью иностранных работников направляет в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями требований миграционного законодательства, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений.

Важное значение для противодействия преступности мигрантов имеет дактилоскопирование и, соответственно, уже упоминавшийся совместный приказ МВД России, Министра обороны РФ, Минфина России, Минюста России, Минтранса России, СВР России, ФТС России, ФСБ России, ФСО России, ФСКН России, ФМС России от 27.09.2010.

Изданы совместные приказы правоохранительных органов по борьбе с организованной преступностью, в которых уделяется внимание, и борьбе с миграционной преступностью.

К нормативно-правовой базе, регламентирующей полномочия государственных органов, имеющих отношение к противодействию миграционным правонарушениям, относятся, в частности:

Указ Президента РФ от 06.05.2011 № 590. Согласно Указу борьба с незаконной миграцией относится и к компетенции Совета Безопасности РФ. Так, в соответствии с Положением о межведомственной комиссии по вопросам общественной безопасности этого органа к функциям комиссии относится организация работы по выявлению внутренних и внешних угроз национальной безопасности, связанных с террористической и экстремистской деятельностью, незаконной миграцией, преступными посягательствами, направленными против личности, собственности, государственной власти и общественной безопасности, а также подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности и федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

Указ Президента РФ от 21.12.2016 № 699. Им утверждены Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типовое положение о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации, которыми определены полномочия органов внутренних дел по предупреждению и пресечению незаконной миграции, иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;

Приказ МВД России от 17.01.2006 № 19 «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений» (вместе с соответствующей Инструкцией) содержит положения об организации и участии в оперативно-профилактических операциях и мероприятиях по предупреждению и пресечению правонарушений в сфере миграции.

Среди функций ФСБ России, определенных Указом Президента РФ от 11.08.2003 № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации», – разработка в пределах своих полномочий во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти мер по борьбе с организованной преступностью, коррупцией, контрабандой, легализацией преступных доходов, незаконной миграцией.

В соответствии с Положением об органах пограничного контроля (приказ ФПС России от 11.09.2000 № 455) к основным функциям органов пограничного контроля относится в том числе разработка и осуществление мер по выявлению и пресечению незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства.

К борьбе с преступностью мигрантов имеют отношение и таможенные органы. Так, в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» таможенные органы выявляют, предупреждают, пресекают преступления и административные правонарушения, отнесенные законодательством Российской Федерации к компетенции таможенных органов, а также иные связанные с ними преступления и правонарушения, проводят неотложные следственные действия и осуществляют предварительное расследование в форме дознания по уголовным делам об указанных преступлениях, осуществляют административное производство по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела (о нарушениях таможенных правил), оказывают содействие в борьбе с коррупцией и международным терроризмом, осуществляют противодействие незаконному обороту объектов интеллектуальной собственности, наркотических средств, психотропных веществ, оружия и боеприпасов, культурных ценностей и иных предметов, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза и (или) через Государственную границу РФ. В обзорах ФТС России о деятельности таможенных органов, например, по борьбе с контрабандой наркотиков отмечается, что основная масса лиц, задержанных за попытки перемещения контрабанды наркотиков прибывала в нашу страну из государств со сложной и нестабильной социально-экономической обстановкой. Низкие доходы населения, безработица, нравственная деградация при преступном содействии со стороны организованной системы наркобизнеса – вот те основные и главные условия, которые продолжают формировать ряды новых контрабандистов, в числе которых сегодня чаще всего можно встретить представителей стран ближнего зарубежья, в том числе СНГ, наркоситуация на территории которых складывается весьма остро и непредсказуемо⁸¹.

Правоохранительные органы разных стран, в том числе России, взаимодействуют в борьбе с миграционной преступностью. Заключены соответствующие соглашения, например, Соглашение о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел (компетентным ведомством) иностранного государства, в котором предусматривается сотрудничество в противодействии миграционной преступности.

В стратегиях, концепциях указываются следующие направления совершенствования деятельности правоохранительных органов по противодействию правонарушениям и преступности мигрантов, требующие соответствующего правового регулирования. Речь идет об Основах государственной пограничной политики Российской Федерации (Указ Президента РФ от 25.04.2018 № 174), Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года (Указ Президента РФ от 09.06.2010 № 690), Концепции внешней политики Российской Федерации (Указ Президента РФ от 30.11.2016 № 640), Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года (утв. Президентом РФ 28.11.2014 № Пр-2753), Основах государственной политики Российской Федерации в области военно-морской деятельности на период до 2030 года, Концепции участия Российской Федерации в объединении БРИКС (утв. Президентом РФ), Концепции создания межведомственной интегрированной автоматизированной информационной системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (распоряжение Правительства РФ от 04.05.2008 № 622-р) и др.

Анализ указанных документов показывает, что основными направлениями совершенствования деятельности правоохранительных органов по противодействию правонарушениям и преступности мигрантов являются: укрепление пограничного контроля на российской границе, обеспечение комплексного подхода к противодействию – одновременно с противодействием организованной трансграничной преступности, контрабанде наркотиков и оружия, финансированию противозаконной деятельности, отмыванием «грязных» денег; наращивание сотрудничества с государствами – участниками СНГ; противодействие новым вызовам, в том числе использованию информационных, коммуникационных и высоких технологий преступниками; противодействие порождению неконтролируемой и незаконной миграцией – террористическим и экстремистским проявлениям; предотвращение преступлений мигрантов с помощью мер предупреждения фальсификации, подделки или незаконного использования документов, удостоверяющих личность; обмен информацией в сфере незаконной миграции.

Согласно положениям Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, при обеспечении общественной безопасности на долгосрочную перспективу Российская Федерация исходит из необходимости постоянного совершенствования системы мер по предупреждению, выявлению и пресечению организации незаконной миграции и связанных с ней преступлений.

Многие авторы посвятили свои исследования совершенствованию законодательства, регламентирующего противодействие миграционной преступности, в том числе уголовного законодательства и законодательства об административных правонарушениях. Это: И. В. Плюгина, С. И. Гирько, А. Н. Сандугей, Р. Ш. Давлетгильдеев, С. В. Смолин, М. А. Елисеев, М. Н. Урда, И. Ю. Ташбекова, Р. О. Долотов, А. П. Вязиков, О. Н. Тиссен, Ф. Н. Багаутдинов, Н. И. Костенко, Е. В. Алехин, А. А. Толкаченко, И. Р. Альбиков, Е. В. Белов, П. Филипов, А. С. Бессонов и др.

Так, предлагается установить квалифицирующий признак «совершение деяния лицом с использованием своего служебного положения» в ст. 322.1 УК РФ⁸². Ряд авторов высказывались за дополнение УК РФ нормой, устанавливающей ответственность за содействие незаконной миграции⁸³. Эта позиция разделяется не всеми, некоторые авторы считают достаточным установить вышеназванный квалифицирующий признак в ст. 322 УК РФ⁸⁴.

В юридической литературе отмечалась конкуренция уголовно-правовых и административно-деликтных норм, регламентирующих ответственность за правонарушения в сфере миграции⁸⁵, что вызывает сложности у правоприменителей. Причина – одновременное использование законодателем абстрактного уголовно-правового запрета и более детальное формулирование в административно-правовой норме признаков состава правонарушения, устанавливающих противоправность и наказуемость во многом сходных общественно опасных деяний. Предлагались разные варианты решения проблемы в рамках действующего законодательства⁸⁶. Вопрос может быть решен изданием постановления Пленума Верховного суда РФ по данному вопросу; внесением изменений в статьи УК РФ с тем, чтобы были установлены четкие критерии разграничения уголовной и административной ответственности. Можно пойти по пути конкретизации уголовно-правовых составов⁸⁷.

Рядом авторов отмечено, что в силу специфики миграционных отношений наиболее часто применяется именно административная ответственность. По их мнению, размер наказаний за фиктивную регистрацию гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства, фиктивную регистрацию иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства, а также фиктивную постановку на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания (ст. 322.2, 322.3 УК РФ) такой же жесткий, как и за преступления с более высокой степенью общественной опасности, т. е. имеет место несоразмерность общественной опасности правонарушения и предусмотренного за него наказания. Для адекватного противодействия правонарушениям в сфере регистрационного учета было бы достаточно применения административно-правовых мер реагирования. Данная точка зрения поддерживается многими специалистами⁸⁸. Высказывалась позиция, что можно было бы согласиться с введением уголовной ответственности за фиктивную регистрацию, если бы обязательным признаком данных составов была, например, системность действий или иные признаки, указывающие на то, что лицо занимается такой регистрацией на постоянной основе и извлекает из этого прибыль или доход в крупном размере⁸⁹.

В юридической литературе исследовалась и проблема совершенствования законодательства о деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, связанной с миграцией⁹⁰. В основном – в рамках общих проблем совершенствования законодательства о борьбе с организованной транснациональной преступностью. Нужно подчеркнуть правоту авторов, считающих, что перед правоохранителями в сфере общественной безопасности стоят более важные задачи по противодействию угрозам в миграционной сфере, которые непосредственно затрагивают миграционные процессы, сопровождают их или являются негативными последствиями неконтролируемых перемещений потенциально опасных мигрантов. Среди них следует выделить преступления, связанные с торговлей людьми, включая их сексуальную эксплуатацию и незаконную трансплантацию человеческих органов. Это также незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ, оружия и боеприпасов, контрабанда товаров и, конечно же, «импорт» в нашу страну экстремизма во всех его проявлениях: от соответствующей литературы до зарубежных наемников-террористов.

Отмечается необходимость совершенствования законодательства об ответственности за эти преступления, а также деятельности правоохранительных органов, связанной с их выявлением и предупреждением. При этом необходимо использовать и зарубежный опыт. Так, заслуживает внимания опыт ряда стран, в которых создан специальный орган расследования наиболее сложных и общественно опасных преступлений, к которым относятся и преступления в сфере миграции.

Более подробно вопросы дальнейшего совершенствования уголовно-правовых мер противодействия незаконной миграции будут рассмотрены далее в § 5.2 монографии.

§ 1.4. Проблемы реализации миграционной политики

Реализация эффективной миграционной политики в Российской Федерации – необходимое условие обеспечения национальной безопасности. Проблема реализации состоит в том, чтобы на фоне общего курса на либерализацию законодательства, регулирующего миграцию, особенно для квалифицированных специалистов, а также граждан из стран ЕАЭС и СНГ, предупредить угрозы, связанные с незаконной и неконтролируемой миграцией, терроризма и совершения других противоправных действий мигрантами, угрозы в санитарно-эпидемиологической сфере, экономической безопасности, межнациональные конфликты, угрозы со стороны иностранных разведок и др. Одновременно это должно обеспечить модернизацию и подъем экономики, устойчивое экономическое развитие, улучшение инвестиционного климата, демографических показателей, баланс интересов коренного населения и трудовых мигрантов, обоснованное территориальное распределение трудовых мигрантов исходя из потребностей регионов; стимулирование высокотехнологического производства из других стран в Россию, повышение квалификации кадров. Миграционная политика должна превратить миграцию в «мягкую силу», используемую в интересах России; способствовать совместному противодействию общим вызовам и угрозам, стимулировать развитие крупных городских агломераций, способных успешно выдерживать конкуренцию на мировых рынках, решать проблему нехватки кадров, снижение миграционного оттока на основе социально-экономического развития территорий и создания высокоэффективных рабочих мест, обеспечить положительное отношение граждан России к миграции.

В соответствии с данными, опубликованными Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ)⁹¹ отношение россиян к вопросам миграционной политики в отношении русскоязычных жителей стран СНГ положительное. Большинство россиян поддерживают такие меры миграционной политики, как содействие переселению в Россию русскоязычных граждан из стран бывшего СССР (78%), а также привлечение квалифицированных работников из других стран (75%). Около 40% граждан России считают необходимым оказывать им помощь. Только 3% не видят необходимости помогать кому-либо из потенциальных мигрантов. Прирост неквалифицированной рабочей силы наши сограждане скорее не приветствуют: против ее привлечения высказываются 85%. При этом знание русского языка, по мнению большинства наших сограждан, не должно становиться основанием для облегчения процедуры получения российского гражданства: 29% считают, что порядок должен быть одинаков для всех, 41% – что решение о выдаче паспорта Российской Федерации должно приниматься в каждом случае индивидуально, независимо от уровня владения русским языком. Поддерживают идею предоставления гражданства по упрощенной процедуре для тех, кто владеет русским языком, 26% опрошенных.

Реализация миграционной политики России используется и для воздействия на недружеские и противоправные действия других стран в отношении России. Наглядный пример – использование этого механизма в связи с гибелью российского самолета из-за действий Турции. Указом Президента РФ от 28.11.2015 № 583 «О мерах по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и защите граждан Российской Федерации от преступных и иных противоправных действий и о применении специальных экономических мер в отношении Турецкой Республики» временно был установлен запрет или ограничение для организаций, находящихся под юрисдикцией Турецкой Республики, а также для организаций, контролируемых гражданами Турецкой Республики и (или) организациями, находящимися под юрисдикцией Турецкой Республики, на выполнение (оказание) ими отдельных видов работ (услуг) на территории Российской Федерации по перечню, определяемому Правительством РФ. Признаки нахождения организаций под контролем граждан Турецкой Республики и (или) организаций, находящихся под юрисдикцией Турецкой Республики, как разъяснено в Указе, определяются в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 5 Федерального закона от 29.04.2008 № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства». Был установлен также запрет для работодателей, заказчиков работ (услуг), не включенных в Перечень, определяемый Правительством РФ, на привлечение с 01.01.2016 для осуществления трудовой деятельности, выполнения работ (оказания услуг) работников из числа граждан Турецкой Республики, не состоящих в трудовых и (или) гражданско-правовых отношениях с указанными работодателями, заказчиками работ (услуг) по состоянию на 31.12.2015⁹².

Реализация миграционной политики в России сопряжена с целым рядом проблем.

Основной проблемой является кризисное состояние российской экономики. Чтобы Россия была привлекательна для мигрантов, она должна иметь возможность предложить им условия учебы, работы и проживания лучшие, чем на их родине и чем предлагают другие страны, приглашающие мигрантов. Для этого необходима развитая экономика.

Между тем многие экономисты, статистики, социологи, даже те, которые имели непосредственное отношение к формированию экономической политики России в последние десятилетия, оценивают реальные возможности российской экономики весьма скептически. Например, доктор экономических наук, профессор В. Симчера, в течение ряда лет руководивший НИИ статистики Роскомстата, приводит, в частности, следующие показатели: сегодня в России 12 млн своих безработных; 30 млн лиц без определенных занятий, 130 тыс. убыточных или неработающих заводов и фабрик, 42 млн га пустующих сельскохозяйственных угодий, 45% неиспользуемых мощностей, вопиющие диспропорции в развитии центра и регионов; быстрыми темпами идет разрушение промышленности, например, численность работников машиностроения за 20 лет сократилась в 3,7 раза, во многих отраслях промышленности доля импорта в потреблении превышает 80%, российская продукция составляет от 20 до 10%, и эта доля с каждым годом сокращается. В России невыгодно заниматься производством. Налоги – главная статья, определяющая убыточность предприятий. Сопоставление налогового бремени в России и, например, в Канаде показывает, что один и тот же завод при работе в России стал бы убыточным, в Канаде – прибыльным; налогов в России было бы им заплачено примерно в 2 раза больше, чем в Канаде, заводу в Канаде дают кредиты под процент в 2 раза ниже, чем в России. Аналогичные результаты сопоставления с США. Налоговая нагрузка на малое производственное предприятие в США в 2–3 раза ниже, чем в России. Россия испытывает острый недостаток средств для финансирования экономики, обороны, социальных программ. Происходит изоляция России в мировой экономике. Замыкание России в созданных себе подобных локальных объединениях, в том числе в ЕАЭС, по мнению профессора В. Симчеры, явно недостаточно и грозит большими столкновениями и потерями в будущем⁹³. Россия дает лишь 2–3% мирового экономического потенциала. По итогам III квартала 2016 г. экономика одной провинции Китая – Гуандун превысила объем экономики всей России. А это лишь одна из 33 провинций Китая. Аналогичные сравнения можно провести со штатами в США.

Настоящему периоду мировой истории характерна высокая степень конкуренции за миграционные потоки, особенно квалифицированные. Эту задачу решает в том или ином регионе мира одна страна – региональный лидер в сфере экономики. Основные мировые экономические лидеры: США, Китай, Евросоюз. Они проводят активную, порой агрессивную политику привлечения квалифицированных мигрантов. Китай, США активизируют свою деятельность на постсоветском пространстве, особенно в странах Средней Азии. Осуществляют крупнейшие международные экономические проекты, к реализации которых привлекаются разные страны и, соответственно, их население. Так, число стран, участвующих в китайском проекте «Поле и путь» – около 70 (в этом проекте Россия, если задействована, то в минимальной степени). Китай имеет возможность благодаря высокому уровню экономики выделять десятки млрд долл. на свои проекты; может инвестировать за рубеж 800 млрд долл. США, в основном, страны-участницы китайских проектов. На Всемирном экономическом форуме в Давосе в 2017 г. лидер Китая заявил о готовности своей страны взять на себя ключевую роль в глобальном управлении. Это может позволить себе страна, которая дает 40% мирового роста экономики. Китайский юань включен в корзину валют МВФ. Ряд исследователей считает, что в конкуренции за лидерство победит все же Запад, учитывая его интеллектуальный потенциал. Так, в первой сотне ведущих университетов мира – 59 американских, 32 европейских (из них половина британских). Кроме того, экономическое чудо Китая сотворено на западные деньги – британские, голландские и др. Это чудо – проект западной элиты: создание в Восточной Азии производственной зоны, основанной на дешевой сверхэксплуатируемой рабочей силе. Модернизация Китая органически встроена в западную экономику, и по этой причине не является альтернативой капитализму. США проводят в настоящее время политику восстановления инфраструктуры, восстанавливают дороги, трубопроводы, аэропорты, городское хозяйство и т. д. Эта страна – лидер по приему мигрантов, по привлекательности для мигрантов. По оценке специалистов, в ближайшие 10 лет США и Китай будут безусловными лидерами мировой экономики, и она будет основана на их симбиозе. Именно эти страны будут наиболее привлекательными для мигрантов.

Экономическое отставание России по многим направлениям экономики, в условиях наращивания экономической мощи Китая и США, отсутствие предложений с российской стороны, которые могли заинтересовать соседей, по мнению Президента Центра стратегических исследований «Россия – исламский мир» неизбежно приведут к дрейфу постсоветских республик, особенно Средней Азии от России в сторону Запада или Китая, и никакие традиции, никакое общее прошлое не помогут этому развороту. Есть основания считать, что такой разворот уже происходит, и не один год. Элита стран, ставших самостоятельными государствами после развала СССР, ориентирована на Запад, как и «оффшорная аристократия» самой России. Что касается «простого» населения, то миграционные потоки в Россию снижаются. Так, из-за проблем с экономикой в 2015 г. разрешения на работу оформили 22,1 тыс. граждан из СНГ, в 2016 – только 14,2 тыс. В основном, мигранты требуются в строительство. Их в этой отрасли в 4,4 раза больше, чем в других отраслях российской экономики. В 2018 г. за 4 месяца в Россию въехало 1,4 млн трудовых мигрантов, что на 6,2% меньше аналогичного показателя 2017 г. Квота на выдачу разрешения на проживание в России иностранным гражданам и лицам без гражданства на 2018 г. – 90 360, в 2017 г. – 110 169.

Решение Казахстана и Киргизии о полном переводе письменности с кириллицы на латиницу – это, безусловно, как отмечают политологи, уход от русского ареала. Любая попытка перехода на сторону Запада предполагает совершение таких актов. Эти страны перестают быть частью русской цивилизации. Однако, по мнению специалистов, с геополитической точки зрения уход этих государств от России означает не переход их в сторону Запада, а переход к Китаю⁹⁴. Еще раньше на латиницу перешел Азербайджан – ближе к Турции.

Имеются серьезные разногласия между странами участницами ЕАЭС, о чем свидетельствует, в частности, отказ Казахстана и Беларуси использовать в расчетах рубль.

Иностранные политологи, социологи отмечают рост недовольства населения разных стран, в том числе стран Запада, глобализацией, финансионализированным капитализмом, основанном на финансовых спекуляциях и делании денег «из воздуха». Идет поиск альтернатив развития. Последний доклад Римского клуба (2017 г.) говорит о разочаровании в современной форме капитализма даже активных в прошлом его поборников. Россия могла бы предложить альтернативный проект, учитывая советское прошлое. Однако вместо своего проекта, который мог бы привлечь население других стран, России вписалась в мировую капиталистическую систему в качестве сырьевого придатка.

На ситуацию с формированием «мягкой силы» влияет разведдеятельность зарубежных стран, что показал пример Украины, а в недавнее время Армении – страны – участницы ЕАЭС. Известно, например, что в Посольстве США в Ереване (это – самое крупное посольство в Армении) работает от 2,5 до 5 тыс. сотрудников. Враждебные относительно России настроения в Молдавии, Грузии, странах Балтии.

Ситуация с экономикой и связанной с ней жизнеобеспечением в России, особенно вне Московского региона, падение престижа российского образования, ликвидация ряда социальных лифтов, отсталость научно-исследовательской базы, обусловливает рост миграции российской молодежи и высококвалифицированных специалистов из России. Граждане России становятся мигрантами с целью обучения, получения работы, приобщения к мировым научным достижениям, из-за неудовлетворенности качеством обучения и перспективами работы в России, качеством здравоохранения, жизни в целом. Миграция – не только в страны Запада, но и другие развитые страны, в частности в Китай. Высококвалифицированных и квалифицированных специалистов можно заинтересовать в миграции в другую страну, если предложить не только большие деньги, но и инфраструктуру для проведения научных исследований, а это требует развитой экономики, основанной на высоких технологиях, вкладывания финансов в развитие науки и образования.

По данным С. Батчикова, расходы на НИОКР в развитых странах многократно превышают соответствующие расходы России (1% ВВП). В развитых странах расходы на образование, здравоохранение, культуру, спорт и т. д. – 17–20%, в России – 8% ВВП (причем сами ВВП несравнимые). В настоящее время более 900 тыс. российских ученых и специалистов на постоянной основе работают в США, 15 тыс. – Израиле, 100 тыс. – Канаде, 80 тыс. – Германии, 35 тыс. – Великобритании, 3 тыс. – Японии и 25 тыс. в Китае. Отмечается постоянных рост миграции людей и капиталов из России. В 2014 г. из России уехало 320 тыс. россиян. Получили рабочие и студенческие визы только в США, дающие право на временное пребывание, 2545,6 тыс. россиян – в 2 раза больше, чем 10 лет назад. Вид на жительство в Европе предоставлен 75,3 тыс. россиян. В 2016 г. из России уехало уже 320 тыс. граждан Чистый вывоз капитала частным сектором с 2008 по 2017 г. – 670 млрд долл.

Печально то, что эти негативные тенденции, скорее всего, даже активизируются. Так, число бюджетных мест по программе магистратуры в 2019 г. сократиться в 1,5 раза, общее количество бюджетных мест сократиться до 76 тыс. В рамках магистратуры 46,5 тыс. мест будет отдано гуманитарным наукам и педагогике, на информатику и вычислительную технику предусмотрено лишь 28 тыс. мест⁹⁵.

Что касается мигрантов, приезжающих в Россию, как отмечается в исследованиях⁹⁶, уровень их образования невысок, хотя чуть более половины (56,7%) имеют профессиональное образование, при этом четвертая часть – высшее профессиональное образование. При этом сфера профессиональной деятельности мигрантов до переезда, а главное – их ориентация на занятость и трудоустройство после переезда не вполне соответствуют специфике потребностей рынка труда в регионе.

Часть мигрантов, несмотря на предоставляемые преференции, хочет работать в России нелегально, не платить налоги; в неуплате налогов, страховании работников-мигрантов заинтересованы и недобросовестные работодатели. Один из факторов, этому способствующий – тяжелое материальное положение приезжающих в Россию мигрантов, для них сложно оплатить стоимость предоставляемых государственных услуг, даже если они не завышены. Так, стоимость сертификата, подтверждающего владение русским языком, знание истории России и основ законодательства, составляет порядка 5 тыс. руб. В ряде удаленных регионов – 7,5 и даже и 9,5 тыс. руб. Стоимость медицинских документов, подтверждающих отсутствие особо опасных заболеваний, в среднем по стране составляет от 2 до 3,5 тыс. руб., однако в ряде регионов она существенно выше. В Ямало-Ненецком автономном округе она может достигать 7 тыс. рублей, в Камчатском крае более 8 тысяч рублей. Это касается и получения полиса добровольного медицинского страхования на один год (в среднем от 1,5 до 3,5 тыс. руб.). Но в Республике Адыгея эта цифра может достигать 7 тыс. руб., в Приморском крае 10 тыс. руб.⁹⁷ Мигранты не имеют денег на обратный билет из России.

Высокий уровень криминализации в сфере экономики, отсутствие должного финансового и другого контроля способствуют многочисленным нарушениям, которые допускают и сами мигранты, и работодатели. Например, существуют сложные схемы подряда и субподряда в строительной отрасли, где занято более 40% от общего количества мигрантов, в результате чего даже в ходе административного расследования сложно определить, кто является работодателем, в результате компании уходят от ответственности за нарушения миграционного законодательства⁹⁸.

По мнению М. Делягина – директора Института глобализации, российские предприниматели заинтересованы в основном в дешевой рабочей силе, им выгодно рабство. Их поддерживают недобросовестные представители различных государственных структур, имеющие отношение к управлению и контролю в сфере миграции, среди них распространено взяточничество. Это – тормоз для развития страны, если вместо использования техники дешевле нанять несколько человек из Средней Азии.

Отсутствует должное статистическое наблюдение о среднемесячной номинальной начисленной заработной плате иностранных работников, сумме налога на доходы физических лиц, перечисленного налоговым агентом за иностранного работника; о суммах страховых взносов во внебюджетные фонды с доходов иностранных работников; о расходах бюджета, связанных с оказанием иностранным гражданам медицинской помощи, содержанием и обучением детей иностранных граждан в детских дошкольных учреждениях и школах, прочих расходах, не сопоставляются суммы уплаченных налогов и взносов в фонды с размерами переводов, выполняемых мигрантами. Отсутствие достоверной статистики препятствует принятию эффективных решений в миграционной сфере.

Предоставление преференций мигрантам в рамках Договора о ЕАЭС: оказание бесплатной скорой и медицинской помощи (в экстренной и неотложной формах) трудящимся и членам их семей независимо от наличия медицинского страхового полиса, а с 01.01.2017 – медицинской помощи в связи с тем, что трудящимся выдаются медицинские полисы; реализация права детей трудящихся мигрантов, совместно проживающих с ними на территории государства трудоустройства, на посещение дошкольных учреждений и получение образования и т. д., в реальности не всегда обеспечивается по ряду причин, в том числе из-за отсутствия должного финансирования, из-за несоответствия российской нормативной базы положениям Договора (в частности это – приказ Минздрава от 27.10.2016 № 803-н, приказ Минобрнауки России от 22.01.2014 № 32). Таким образом, Россия не выполняет международные обязательства, принятые на себя в Договоре о ЕАЭС. На сегодняшний день нет четкого понимания самого минимального стандарта медицинских услуг для трудящихся мигрантов, что на практике может приводить к отсутствию доступа трудящихся к какой-либо медицинской помощи в государстве трудоустройства.

Отсутствует система проверки документов, представляемых мигрантами, в том числе об образовании, состоянии здоровья.

Мигранты сталкиваются в России с многочисленными сложностями. Только в Москве в школах как минимум 30% учащихся – это дети мигрантов, в Московской области эта цифра еще выше⁹⁹. В Восточном, Юго-Восточном, Южном округах Москвы – 30–60% детей мигрантов от общего количества детей в классе, что провоцирует межнациональную напряженность¹⁰⁰. Местные жители не хотят отдавать своих детей учиться в школы, где количество детей мигрантов значительно, считая, что они недостаточно подготовлены для обучения в российских школах, не обладают минимальным уровнем знаний. Дети мигрантов, как отмечают представители общественных организаций по защите прав мигрантов, испытывают трудности с усваиванием школьной программы, поскольку недостаточно владеют русским языком, специалисты в сфере педагогики отмечают необходимость разработки специальных программ для таких детей. Школы требуют предоставления документов, не предусмотренных законом. Медицинские учреждения устанавливают требования, также не предусмотренные законом. Представители посольств и консульств стран ближнего зарубежья отмечают эти и ряд других проблем, с которыми граждане стран СНГ и ЕАЭС, приезжающие на работу в Россию с детьми, сталкиваются ежедневно. Эксперты отмечают сложности, которые возникнут с планами по зачету трудового (страхового) стажа, а также экспорту пенсий¹⁰¹. Сложности связаны с различиями в пенсионных системах в странах ЕАЭС. Кроме того, формирование пенсионных прав трудящихся государств ЕАЭС является добровольным, т. е. оформляется по желанию работника. На практике это приводит к тому, что работники не делают пенсионные взносы.

Все это создает негативное отношение мигрантов к России, и вместо использования мигрантов в качестве «мягкой силы», получается обратный эффект.

При решении тех или иных вопросов в отношении мигрантов не учитывается реальная ситуация, она же не учитывается и в законодательстве. Положение в некоторых случаях удается исправить прокурорам. Так, постановлением судьи Клинцовского городского суда Брянской области Б. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ, ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 2 000 руб. и административное выдворение за пределы Российской Федерации. В протесте прокуратура области указывала, что изложенные в постановлении судьи обстоятельства дела не позволяют сделать вывод о том, что имелась необходимость применения дополнительного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации. Из протокола судебного заседания следовало, что Б. просил не депортировать его на территорию Украины, поскольку в связи с военными действиями на юго-востоке этой страны он сразу же будет призван на военную службу. В надзорной жалобе Б. также просил не выдворять его на территорию Украины, поскольку не хочет участвовать в военных действиях, а за отказ от мобилизации на территории Украины ему грозит уголовная ответственность. Таким образом, с учетом конкретных обстоятельств дела назначение Б. дополнительного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации нельзя было признать соответствующим целям и принципам назначения наказания. Прокурор просил изменить указанное постановление в части назначения Б. наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации. Протест прокурора области удовлетворен, исключено указание на назначение Б. административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации¹⁰².

Имеются серьезные упущения в управлении миграционными потоками. Миграционные потоки, не соответствующие реальным потребностям рынка труда. В настоящее время многие регионы Сибири и Дальнего Востока катастрофически теряют свое население. Указанные процессы при соседстве с многонаселенным Китаем, по мнению главы фонда «Миграция 21 век» В. А. Поставнина, представляют серьезную геополитическую угрозу¹⁰³. Больше всего мигрантов в России приезжают в Москву, Санкт-Петербург, Московскую и Ленинградскую области. На эти четыре региона приходится больше половины миграционного потока – 57% от общего числа мигрантов¹⁰⁴.

В России серьезной проблемой является транспортная доступность, а точнее неразвитость необходимых транспортных коммуникаций, что является фактором, отрицательно влияющим на реализацию миграционной политики, освоение Крайнего Севера, Сибири, Дальнего Востока с помощью мигрантов.

Имеются недостатки в законодательном регулировании сферы миграции и противодействия преступности мигрантов.

Постоянная динамика миграционных процессов создала еще одну проблему наличия большого количества законов, регулирующих миграционную сферу, и, как следствие, – нередких противоречий между ними и пробелов. Сохраняется несоответствие миграционного законодательства Российской Федерации текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития, интересам работодателей и российского общества, что отмечается и в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года.

В немалой степени неблагополучная ситуация в рассматриваемой сфере связана с отсутствием специального регулирования отношений, касающихся привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации, закрепления прав иностранных работников, не принят закон об иммиграции.

Недостатки законодательства об административных правонарушениях (материального и процессуального характера), безусловно, снижают эффективность государственной политики в рассматриваемой сфере, не позволяя органам административной юрисдикции в полной мере использовать свой потенциал. Разумеется, в рамках выбранного формата исследования невозможно в полном объеме и подробно обосновать все «слабые места» действующей нормативно-правовой базы, а потому основное внимание предлагается обратить на следующее.

Первое. Согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении по общему правилу не может быть вынесено по истечении 2 месяцев (по делу, рассматриваемому судьей, – по истечении 3 месяцев) со дня совершения правонарушения, тогда как за нарушение иммиграционных правил, правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранцев, правил привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранцев (в том числе иностранных работников) – по истечении 1 года со дня совершения административного правонарушения. При этом указанные сроки являются пресекательными и не подлежат изменению независимо от обстоятельств совершения и времени выявления правонарушений (за исключением случая, предусмотренного ч. 5 ст. 4.5 КоАП РФ). Тем самым в законодательстве установлен увеличенный срок давности привлечения к административной ответственности лишь по отдельным категориям дел, которыми далеко не исчерпывается весь спектр административных правонарушений, совершаемых иностранцами. Необходимо учитывать, что статус иностранца всегда обуславливает существенные процессуальные особенности производства по привлечению таких лиц к административной ответственности, что вынуждает органы административной юрисдикции нести значительные временные затраты (на установление личности нарушителя, организацию предоставления ему услуг переводчика и др.). Затруднения могут возникать и при выполнении требований КоАП РФ о надлежащем извещении мигрантов, находящихся в процессе передвижения и зачастую кратковременно пребывающих на территории Российской Федерации. При таких обстоятельствах реализация принципа неотвратимости наказания по делам, сроки давности по которым не превышают 2–3 месяца, как правило, невозможна. Установленный по некоторым категориям дел с участием иностранцев годичный срок давности привлечения к административной ответственности уже апробирован на практике, гарантирует разумность сроков административного производства с учетом специфики правонарушителей. Поэтому является оправданным установление аналогичного срока по всем административным правонарушениям, совершенным иностранцами. Разнообразие жизненных ситуаций не позволяет рассматривать в качестве удачного решения рассматриваемой проблемы тот подход, который в подобных случаях реализует законодатель через дополнение ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ указаниями на новые сферы правоотношений. По тем же причинам может быть отвергнута идея легализации некоего исчерпывающего перечня конкретных составов административных правонарушений, которые гипотетически могут совершаться иностранцами. Наиболее предпочтительным решением является совершенствование самой концепции исчисления сроков давности – в рассматриваемом случае это закрепление в ст. 4.5 КоАП РФ нормы о том, что по всем административным правонарушениям, совершенным иностранцами, срок давности привлечения к административной ответственности составляет 1 год. Данная новелла позволит решить проблему недостаточности сроков, а также избежать других сложностей, проистекающих от излишней конкретизации норм законодательства об административных правонарушениях. Недостаточность сроков привлечения к административной ответственности при отсутствии возможности их приостановления (по аналогии с ч. 5 ст. 4.5 КоАП РФ) является также одним из факторов, препятствующих реализации института правовой помощи по делам об административных правонарушениях, совершенных иностранцами.

Второе. Исследования¹⁰⁵ показывают, что в настоящее время развитие международно-правовой базы сотрудничества по делам об административных правонарушениях проходит по пути регулирования отдельных сфер правоотношений (таможенные, дорожное движение и др.), а не административно-правовой юрисдикции в целом. При этом объективные предпосылки к принятию универсального международного договора о правовом сотрудничестве по всем видам административных правонарушений отсутствуют из-за особенностей разграничения уголовного и административного права в национальных правовых системах и в целом непонимания важности надлежащего функционирования соответствующих правовых механизмов.

Вследствие этого работа по реализации положений гл. 29.1 КоАП РФ на данный момент в основном выстраивается на принципе взаимности. Среди мер повышения активности сотрудничества можно предложить направление в страны-доноры миграционных потоков на территорию Российской Федерации по дипломатическим и иным каналам информационных материалов об особенностях российского законодательства с предложением сотрудничества (в том числе на основе принципа взаимности), а также организации совместно с профильными научными учреждениями этих стран доктринальной проработки феномена административного преследования, в том числе в рамках международно-правового сотрудничества.

Третье. В настоящее время для Российской Федерации актуальным и оправданным является установление в законодательстве более совершенных правовых механизмов, исключающих пребывание в стране иностранцев, игнорирующих требования российского законодательства. Поскольку согласно ч. 2 ст. 3.10 КоАП РФ назначение наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации является прерогативой суда (за исключением совершения административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию), в ситуации совершения правонарушения несовершеннолетним применение такой меры наказания часто блокируется. Это связано с тем, что рассмотрение дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, отнесено на основании ст. 23.2 КоАП РФ к компетенции комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (за некоторыми оговорками), которые не могут передавать суду дела, не указанные в ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ¹⁰⁶, даже будучи не вправе назначить наказание в виде административного выдворения (одним из оснований постановки данного вопроса в п. 1.3 протокола заседания Правительственной комиссии по профилактике правонарушений от 29.12.2015 № 4 стали затруднения, возникшие в правоприменительной практике по ст. 6.9 КоАП РФ).

Следует учитывать, что в судебной практике применения административного выдворения иностранцев за пределы территории Российской Федерации, в назначении данного вида наказания выработан ряд обоснованных ограничений с учетом требований международного права и практики Европейского Суда по правам человека. Так, согласно устоявшейся практике Европейского Суда по правам человека ст. 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, содержащая абсолютный запрет пыток и других видов жестокого обращения, защищает от выдачи и высылки в условия, чреватые применением запрещенного обращения. Ответственность государства в связи с выдачей или высылкой может возникать также по ст. 2 Конвенции (право на жизнь) – в случае риска применения к выданному лицу смертной казни, 6 (право на справедливый суд) – в случае риска грубого отказа в правосудии в стране назначения, 8 (право на уважение частной и семейной жизни) – при разлучении членов семьи, ст. 4 Протокола № 4 к Конвенции, запрещающей коллективную высылку иностранцев и закладывающей, таким образом, основу процедурных гарантий в случае высылки, а также по ст. 1 Протокола № 7, устанавливающей сами эти гарантии¹⁰⁷. Между тем отсутствие в отечественном законодательстве об административных правонарушениях соответствующих оговорок и правил применения не способствует формированию единообразной судебной практики, что не позволяет гарантировать соблюдение баланса между государственными интересами и правами иностранцев, находящихся на территории Российской Федерации.

Учитывая, что административное выдворение незаконных мигрантов за пределы Российской Федерации связано со значительными бюджетными расходами, а предусмотренные в ст. 34 Закона о правовом положении иностранных граждан механизмы компенсации соответствующих трат несовершенны (например, нередки случаи, когда юридические лица «однодневки», пригласив иностранцев на работу, исчезают и последующей ответственности за выдворение мигрантов не несут), данный вопрос также требует внимания законодателя. Наиболее оптимальным вариантом представляется внесение изменений в законодательство, связанное с возложением на иностранцев обязанности при въезде на территорию Российской Федерации для гарантирования своей будущей платежеспособности внести на депозитный счет уполномоченного государственного органа денежную сумму, эквивалентную средней стоимости расходов на выезд из Российской Федерации.

Также существует проблема длительного содержания в специальных учреждениях (созданы в 79 субъектах Российской Федерации) иностранцев, подлежащих выдворению за пределы территории Российской Федерации¹⁰⁸. Этому способствует неопределенность на законодательном уровне в вопросе о предельных сроках пребывания иностранцев в таких учреждениях.

Как обоснованно указал Ю. В. Морозов, важен качественный уровень не только процессуальных норм, в соответствии с которыми реализуется правоприменительная практика привлечения иностранцев к административной ответственности, но и положений, характеризующих различные элементы составов правонарушений, предусмотренных гл. 18 КоАП РФ, т. е. материальных норм права¹⁰⁹. Во многом разделяя подход вышеуказанного автора, отметим, что, на наш взгляд, также имеются некоторые резервы для совершенствования отдельных составов административных правонарушений в сфере миграции, предусмотренных КоАП РФ. Так, в ст. 18.3, 18.6 и 18.7 КоАП РФ законодателем не реализована возможность гибкого воздействия на иностранцев через дифференциацию видов наказаний (например, назначение административного штрафа и (или) административного выдворения с территории России).

Однако не следует преувеличивать влияние предлагаемых законодательных новелл, поскольку фактическая реализация заложенных в них идей во многом зависит от правоприменительной практики. Имеются опасения, что недостатки в деятельности уполномоченных органов могут существенно исказить вложенные законодателем смыслы и не позволят в своей совокупности снизить остроту проблемы незаконной миграции.

Немалую часть мигрантов приходится выдворять. Так, только за 4 месяца 2018 г. из России выдворено 11 тыс. иностранцев.

Проблемы миграции и их влияние мало исследуются, в частности, миграция граждан Китая на Дальний Восток и в Сибирь. Между тем в этих регионах существует серьезная проблема браконьерского истребления леса, незаконного вывоза его в Китай, это же касается контрабанды образцов СИТЕС, т. е. диких растений и животных. В отсутствии таможенного контроля на границе с Казахстаном эти действия приобретают огромный размах. Китайские предприниматели нередко становятся пионерами в освоении новых схем уклонения от уплаты налогов и таможенных платежей в России. Должная реакция на это отсутствует. Существует и проблема баланса китайских мигрантов и коренного населения, тем более что китайцы стали все чаще вспоминать Айгунский договор, который дал основу для передачи под юрисдикцию России Амурской области, Хабаровского и Приморского края; в одной из приграничных к России провинций разрешено семьям иметь трех детей и т. д. В Китае живет 1 млрд 300 млн жителей, т. е. это население России, Европы, США и арабских стран вместе взятые.

Не исследуется проблема утечки из России интеллектуальной собственности, в том числе через высококвалифицированных специалистов из других стран, работающих в научных учреждениях России. Например, в США этой проблеме придается важное значение.

На наш взгляд, в современных условиях в некотором переосмыслении нуждается сама модель миграционного контроля, реализуемая в Российской Федерации. Очевидно, что переход к качественному решению рассматриваемого вопроса невозможен, если, прежде всего, не купировать значительную часть незаконной миграции уже на контуре внешних границ Российского государства, где необходим надежный барьер проникновению в страну контингента лиц, не склонных уважать юрисдикцию Российской Федерации и соблюдать требования ее законодательства.

Современное обустройство и надлежащее функционирование Государственной границы РФ – важнейший фактор пресечения не только каналов незаконной миграции, но и снижения активности деятельности трансграничных преступных групп, специализирующихся на организации наркотрафика, контрабанде товаров и грузов, водных биологических ресурсов, других материальных и культурных ценностей. Надежная охрана внешних рубежей страны – это и значимый аргумент, препятствующий переброске на российскую территорию под видом мигрантов эмиссаров международных террористических и экстремистских организаций, средств террора и организации диверсий.

Протяженность сухопутной границы России внушительна – более 22 тыс. км (всего – почти 61 тыс. км) и вопрос должного ее обустройства, в том числе технического оснащения современными средствами контроля, организации надлежащей работы пунктов пропуска, несмотря на значительное внимание¹¹⁰, не теряет своей актуальности, главным образом, по причине масштабных злоупотреблений.

Например, в 2016 г. заместителем Генерального прокурора РФ утверждены обвинительные заключения по уголовным делам в отношении бывшего руководителя Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации Д . Безделова, а также С. Козленкова, С. Сазонова, О. Сенкевича и Б. Хайтовича, нескольких руководителей коммерческих фирм, обвиняемых в хищении и легализации бюджетных денежных средств, выделенных государством на проектирование, реконструкцию, строительство, оснащение и другое обустройство пунктов пропуска через Государственную границу РФ¹¹¹.

Прокуроры ориентированы, что реакция на все случаи неправомерных действий в данной области должна быть стремительной и желательно упреждающей, поскольку подобные эпизоды злоупотреблений создают условия для новых нарушений – теперь со стороны лиц, воспользовавшихся ситуацией и незаконно проникнувших на территорию Российской Федерации.

Разумеется, надо учитывать особое звучание этих вопросов в условиях участия Российской Федерации в функционировании ЕАЭС, а также в развитии других международных форматов плотной социально-экономической и политической интеграции (Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) и др.). Известно, что выстраиваемые в рамках ЕАЭС партнерские отношения обусловливают благоприятные условия для пребывания на российскую территорию мигрантов из других стран-участниц, в том числе при транзите (соответствующие схемы уже активно используются при контрабанде товаров). Тем самым ситуация с незаконной миграцией в Российской Федерации во многом зависит от обеспечения безопасности периферийной границы Союза, согласованности усилий в этом направлении с нашими партнерами и особенно новыми государствами-членами.

По мнению экспертов, сейчас большинство мигрантов пересекают границу вполне легально, поскольку со странами бывшего СССР визового режима у России нет. Нелегалами они становятся, уже находясь на российской территории, незаконно работая и нарушая миграционные правила¹¹². В условиях, когда безвизовый режим обоснован, центральная роль в противодействии незаконной миграции отводится надлежащей работе системы контрольно-надзорных органов непосредственно на территории Российской Федерации.

Нет своевременной реакции на негативные процессы, не обеспечивается их предупреждение. Например, в СМИ сообщается о том, что жители Крыма продают свои украинские паспорта заезжим с Украины. То же происходит и в Донбассе. Цена – 100–500 долл. США за паспорт. В Крыму в основном паспорта продавали жители приграничных с Украиной регионов. На эти паспорта приклеиваются другие фотографии и – готовы документы для международных террористов. Не случайно покупатели ищут паспорта людей мужского пола, от 18 до 45 лет, не славянской наружности. Заказчики таких паспортов находятся в Арабских эмиратах и в Сирии¹¹³.

При таких обстоятельствах в ближайшие годы, на наш взгляд, необходимо решить задачи по: а) развитию социальной инфраструктуры и промышленности в восточных и северных регионах Российской Федерации, тем самым делая эти регионы привлекательными; б) созданию единой системы учета движения иностранных трудовых мигрантов; в) созданию условий для повышения территориальной мобильности населения России (развитие доступной малой авиации особенно в восточных и северных регионах страны, регулирование тарифов на железнодорожные перевозки, развитие дорожной сети и др.); г) созданию сети специальных центров в России и в СНГ, занимающихся организованным набором рабочей силы.

Как отмечает, в частности, Н. Исаев – директор Института актуальной экономики, нужна программа мер по возврату на родину российских специалистов, предупреждению выезда перспективной молодежи за рубеж.

Следует учитывать в миграционной политике то обстоятельство, что во всех развитых странах увеличиваются масштабы использования робототехники, и в этих условиях коренное население стран, принимающих мигрантов, может лишиться работы, что будет создавать конфликтные ситуации¹¹⁴.

Центр стратегических исследований А. Кудрина в докладе о миграционной политике предложил, в частности, вводить диверсификационную лотерею (по примеру грин-карты в США), отбор претендентов на въезд в Россию с учетом квалификации и опыта. Для этого, как в Великобритании, законодательно ввести классификации мигрантов на несколько типов: «высококвалифицированный специалист», «квалифицированный специалист», «низкоквалифицированный работник» и т. д., и для каждой группы установить свои правила въезда и пребывания в нашей стране. Предлагается также использовать опыт Канады: работники заранее (до приезда в эту страну) заключают договоры с работодателем и только потом разрешается въезд.

§ 1.5. Разрешительная система в миграционной сфере: проблемы обеспечения законности

Разрешительный порядок является неотъемлемым элементом, обеспечивающим миграционную систему в России. Ежегодно уполномоченными органами предоставляются сотни тысяч разрешений в миграционной сфере (табл. 1.5.1 и 1.5.2).

Деформации состояния законности в этой части (одним из факторов которых являются недостатки работы органов, осуществляющих разрешительные процедуры) способствуют возникновению негативных социальных последствий, а допускаемые нарушения законов существенно влияют на реализацию личных, общественных и государственных интересов.

Ежегодно в стране от 3 до 5 млн иностранных граждан осуществляют трудовую деятельность без официального разрешения, сложности в получении разрешения на временное проживание и вида на жительство затрудняют процесс получения гражданства для большинства законопослушных мигрантов (пп. 12, 13 Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года).

С одной стороны, выявляются многочисленные факты нарушений законов при осуществлении уполномоченными органами разрешительных и контрольных функций в отношении мигрантов¹¹⁵. С другой – реагирования требуют распространенные нарушения законов работодателями, привлекающими к работе иностранных граждан, не имеющих разрешений на работу, как и, собственно, неполучение мигрантами необходимых разрешений.

Таблица 1.5.1

Сводка основных показателей деятельности по миграционной ситуации в Российской Федерации за 2017 г. (по отдельным видам разрешений)¹¹⁶

Вид предоставленного разрешения | 2017 | 2016
Оформлено разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, всего | 148 326 | 149 013
в том числе | высококвалифицированным специалистам | 26 531 | 26 995
квалифицированным специалистам | 18 017 | 14 775
Оформлено патентов иностранным гражданам и лицам без гражданства | 1 682 622 | 1 510 378
Оформлено разрешений на временное проживание иностранным гражданам и лицам без гражданства | 295 761 | 323 141

Таблица 1.5.2

Сводка основных показателей деятельности по миграционной ситуации в Российской Федерации за 2016 г. (по отдельным видам разрешений)¹¹⁷

Вид предоставленного разрешения | 2016 | 2015
Оформлено разрешений на работу | 149 013 | 214 559
в том числе | Высококвалифицированным специалистам | 26 995 | 43 555
Квалифицированным специалистам | 14 775 | 22 099
Оформлено патентов | 1 510 378 | 1 788 201
Оформлено разрешений на временное проживание | 323 141 | 365 161

Вопросы исполнения законов органами внутренних дел при осуществлении разрешительных функций и контрольно-надзорных полномочий в сфере миграции находятся в зоне постоянного внимания прокуроров. Кроме того, в 2017 г. мерами прокурорского реагирования пресекались факты осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности при отсутствии патентов, а также работы не по специальности, указанной в разрешительных документах. Установлено, что нарушениям миграционного законодательства способствуют предлагаемые в сети Интернет услуги по продаже патентов и разрешений на работу, что повлекло принятие прокурорами в судебном порядке мер с целью ограничения доступа к такой информации. По инициативе прокуроров возбуждены уголовные дела по фактам подделки и использования мигрантами медицинских заключений, сертификатов о знании русского языка, истории России и основ законодательства Российской Федерации для получения патентов на осуществление трудовой деятельности. Значительную часть нелегальных мигрантов составляют лица, у которых истекли сроки действия разрешительных документов. В этой связи прокурорами пресечены факты бездействия уполномоченных органов по снятию иностранных граждан с миграционного учета, аннулированию выданных разрешений, по принятию решений о нежелательности пребывания и о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации. В отдельных регионах прокурорами в судебном порядке признаны недействительными фиктивные браки иностранцев, заключенные в целях приобретения легальных оснований для нахождения на территории нашей страны. Так, в Республике Коми иностранный гражданин за 100 тыс. руб. заключил фиктивный брак с гражданкой России в целях упрощенного получения разрешительных документов на проживание в стране. По иску прокурора решением суда брак признан недействительным¹¹⁸.

Отношения, возникающие при предоставлении разрешений в рамках функционирования разрешительной системы, вписываются в конструкцию модели разрешительного типа правового регулирования, в соответствии с которым дозволяется только то, что прямо разрешено нормативными предписаниями. Социально-юридическое значение разрешительного порядка предполагает специальную легитимацию того или иного поведения в рамках рассматриваемого типа регулирования (т. е. нормативное обоснование путем прямого указания на юридическую допустимость конкретного поведения). Предоставление прав на основании индивидуальных разрешительных предписаний является необходимым для последовательного осуществления начал социальной справедливости, учета индивидуальных особенностей жизненных ситуаций, осуществления контроля со стороны общества, обеспечения высокой организованности общественных отношений¹¹⁹.

Использование разрешительного механизма, имеющего легитимирующий характер, тем самым обеспечивает не только реализацию юридически допустимого поведения, но и упорядочение предоставления субъективных прав, ограничение определенными рамками усмотрения сферы публичного управления¹²⁰. С этой точки зрения разрешительная система представляет собой правообеспечительный институт, направленный на реализацию прав и свобод человека и гражданина. «По существу сочетание дозволения, разрешения и запрета в механизме правового регулирования отражает степень ограничения свободы физических и юридических лиц, их возможности в реализации принадлежащих им прав и обязанностей»¹²¹.

Использование разрешений, таким образом, способствует реализации важнейшего социального назначения правовых запретов, отмеченного С. С. Алексеевым, как необходимого элемента обеспечения правопорядка, обеспечивающего закрепление общественных отношений, определяющего важнейшие стороны государственной и гражданской дисциплины, непреложный минимум нравственных требований, границы дозволенного и недозволенного в поведении граждан, действиях государственных органов¹²².

В отличие от непосредственно действующих в результате нормативного установления дозволений, обязанностей и запретов, использование разрешений предполагает необходимость воздействия на их соискателей сложно организованного механизма уполномоченных публичной властью органов (должностных лиц) и иных наделенных властными функциями субъектов. Ими производится определение соответствия соискателя (лица, волеизъявление которого направлено на возникновение соответствующих правоотношений) предъявляемым законодательством требованиям и принятие решения с предоставлением необходимого разрешения или отказом в таком предоставлении, а также последующий контроль (надзор) за соблюдением установленных требований (правил разрешительной системы).

Поскольку отношения, возникающие в ходе реализации разрешительной системы, являются управленческими, стороны их юридически неравноправны. Приоритет в принятии решений здесь принадлежит наделенным соответствующими властными полномочиями субъектам. Инициатива возникновения разрешительных правоотношений, напротив, лежит в плоскости волеизъявления невластных субъектов, представляя собой юридический факт, связанный с подачей заинтересованным лицом соответствующего заявления.

В широком смысле общее назначение разрешительной системы, как справедливо отметил профессор А. Ф. Ноздрачев, является многоаспектным, включая защиту государственных и общественных интересов, усиление роли государства в осуществлении деятельности, направленной на защиту правового порядка в стране, охрану прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, поддержание государственной дисциплины в сфере публичного управления¹²³. Однако в первую очередь функционирование разрешительной системы обеспечивает требования безопасности (т. е. обеспечение безопасности – основная цель разрешительной системы).

Между тем риски для безопасности личности, общества, государства способны создавать следующие недостатки правового регулирования разрешительной системы в миграционной сфере, отражающиеся на состоянии законности¹²⁴:

— нестабильность, неопределенность, неупорядоченность правового регулирования разрешительной деятельности.

Например, изменения и дополнения в Закон о правовом положении иностранных граждан, предусматривающий предоставление государством различных видов разрешений (разрешение на временное проживание иностранных граждан, разрешение на привлечение и использование иностранных работников, разрешение на работу, патент и проч.), с 2003 г. вносились 89 раз (только в 2017 г. закон изменялся 7 раз).

Проводимые исследования свидетельствуют о наличии пробелов и неопределенности правового регулирования на разных участках разрешительной системы в миграционной сфере¹²⁵;

— отсутствие четкого ограничения пределов подзаконного регулирования порядка осуществления разрешительной деятельности.

В настоящее время ведомственная регламентация разрешительных процедур в миграционной сфере имеет широкое применение. Законодательство в этой части характеризуется распространением отсылочных норм, предполагающих регулирование порядка предоставления разрешений (и непосредственно с этим связанных отношений) уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (например, п. 8 ст. 6, п. 3 ст. 6.1, п. 29 ст. 13.2 Закона о правовом положении иностранных граждан).

Основными документами, регулирующими порядок исполнения государственных услуг по предоставлению различного рода разрешений, остаются административные регламенты¹²⁶, которыми закрепляются последовательность исполнения элементов административных процедур, их сроки, результаты и формы взаимодействия органов исполнительной власти с неопределенным кругом лиц (хотя некоторую законодательную процессуализацию порядка предоставления отдельных видов разрешений также нельзя отрицать). Преобладание такого способа правовой регламентации, когда регулирование процедурных вопросов реализации полномочий органов исполнительной власти фактически находится в поле ведомственного нормотворчества, давно вызывает закономерную критику¹²⁷. Ведомственная практика регламентации разрешительного администрирования признана наукой в определенной степени несовершенной¹²⁸.

В этой связи нельзя не отметить, что чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества может привести к искажению смысла норм закона на подзаконном уровне, восприятию подзаконных актов как приоритетных перед нормами законов¹²⁹. В свою очередь, «поводы» для принятия подзаконных актов провоцирует «слабость» законодательных норм¹³⁰.

С учетом тесной взаимосвязи разрешительной и миграционной систем, модернизация институтов разрешения на временное проживание и вида на жительство, совершенствование выдачи разрешительных документов для осуществления трудовой деятельности в настоящее время отнесены к числу основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации (п. 24 Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года).

В целом проблема разрешительной системы (и отдельных ее сфер, включая миграционную) создает отсутствие четкой правовой идеологии развития, адекватной потребностям обеспечения законности, реальным российским условиям и интересам построения правового социального государства (на основе согласованности ее с общими концептуальными направлениями развития государственного контроля в Российской Федерации). Положения соответствующих теоретико-политических документов, имеющие для правоприменителей методологический характер и содержащие совокупность одобренных идей и представлений о путях, формах, средствах и методах развития разрешительной системы, являлись бы долговременной, стратегической основой для комплексной реализации законодательных актов и деятельности обеспечивающих функционирование данной системы органов.

Глава 2. МЕТОДИКА АНАЛИЗА СОСТОЯНИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЯМ, СОВЕРШАЕМЫМ ИНОСТРАННЫМИ ГРАЖДАНАМИ И ЛИЦАМИ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА

§ 2.1. Общие подходы к анализу статистических данных о состоянии противодействия преступности иностранцев

Объектом исследования в юридической статистике являются статистические данные, представляющие собой совокупность объектов и разнообразных признаков, их характеризующих. Любые методы обработки данных так или иначе используются для анализа и структурирования существующей информации. На основе поставленных перед аналитиком задач, как правило, осуществляется выбор соответствующих методов, которые могут быть использованы для их решения. В данном разделе описываются методы, наиболее эффективно работающие при криминологическом исследовании.

Приступая к описанию методики анализа статистических данных, необходимо отметить, что преступность иностранцев и лиц без гражданства на территории России высоко латентна. Выяснить ее истинные масштабы не представляется возможным.

Методика выведения индексов латентности различных видов преступлений, совершенных иностранцами, на сегодняшний день отсутствует. В отношении всей преступности такого рода методику разработали и опубликовали результаты ее применения авторы монографии «Латентная преступность в Российской Федерации: 2001–2006» под редакцией С. М. Иншакова¹³¹. Можно по-разному относиться к выводам, содержащимся в этой книге, но намеченный ими путь, безусловно, перспективен.

Как уже говорилось, статистическая картина преступности отражает не столько действительную распространенность преступности иностранных граждан и лиц без гражданства, сколько активность правоохранительных органов по противодействию ей. Следовательно, можно утверждать, что уровень преступности иностранцев фактически выше, нежели официальные статистические данные. Поэтому анализ статистических показателей в данном контексте представляет собой фактически анализ состояния противодействия преступлениям рассматриваемой категории.

Переходя к анализу статистических данных, необходимо выяснить, прежде всего, в каких формах статистического наблюдения содержится требуемая информация.

В настоящее время разнообразная по своему содержанию информация содержится в шестнадцати статистических формах: коды форм 011, 030, 039, 050, 126, 171, 455, 577, 578, 582, 785, 790, 795 ГИАЦ МВД России и 492, 493, 494 ГП РФ. Наиболее полная информация содержится в формах 795 и 494. Между тем утверждение, что эта информация является достаточной для полноценного криминологического анализа, было бы неверно. Кроме того, статистический анализ данной категории преступлений имеет некоторые особенности.

Так, важным обстоятельством при проведении статистического анализа состояния противодействия преступности мигрантов-иностранцев является необходимость внесения корректив, обусловленных наличием группы преступлений, совершение которых иностранцами связано с их социально-правовым статусом пребывания на территории России. Это существенная особенность методики анализа преступности иностранцев.

Для адекватного криминологического анализа в преступности иностранцев следует выделять такие преступления, как незаконное пересечение Государственной границы РФ (ст. 322 УК РФ) и использование заведомо подложного документа (ч. 3 ст. 327 УК РФ).

Приведем типичный пример преступления, связанного с пересечением Государственной границы: А., будучи гражданином иностранного государства, незаконно пересек Государственную границу РФ при въезде в Российскую Федерацию, заведомо зная, что въезд для него не разрешен по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации. Ранее, при попытке въезда с территории Украины в Российскую Федерацию в пункте пропуска через Государственную границу РФ, гражданин Республики Азербайджан А. не был пропущен на въезд в Российскую Федерацию, так как на основании п. 4 ст. 26 Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», решением УФМС России по Московской области ему не разрешен въезд в Российскую Федерацию. В данной связи, А. был возвращен на территорию Украины, при этом сотрудниками пограничного органа ему было разъяснено о не разрешении въезда в Российскую Федерацию. Однако, действуя умышленно, заведомо зная, что въезд для него не разрешен по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации, с целью незаконного пересечения Государственной границы РФ, осознавая противоправный характер своих действий, А., в нарушение ст. 6 и 26 Федерального закона РФ от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», ст. 9, 11 Закона РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», следуя в качестве водителя в автомобиле марки «ВАЗ 21150», незаконно пересек Государственную границу РФ по направлению из Республики Беларусь в Российскую Федерацию, после чего был выявлен и задержан сотрудниками ПУ ФСБ России по Брянской области. Действия А. квалифицированы по ч. 2 ст. 322 УК РФ.

В российских условиях характерным для иностранцев преступлением является также предусмотренное ч. 3 ст. 327 УК РФ использование заведомо подложного документа. Так, Б., являясь иностранным гражданином, въехал на территорию Российской Федерации через контрольно-пропускной пункт пограничного контроля. При пересечении границы ему была выдана миграционная карта. В соответствии с требованиями ст. 5 Закона о правовом положении иностранных граждан «...срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, не может превышать девяносто суток суммарно в течение каждого периода в сто восемьдесят суток, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом, а также в случае, если такой срок не продлен в соответствии с законом. При этом непрерывный срок временного пребывания в Российской Федерации указанного иностранного гражданина не может превышать девяносто суток...». По окончании этого срока иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации. Между тем, когда официальный срок пребывания подходил к завершению, имея умысел на получение подложного штампа контрольно-пропускного пункта пограничного контроля Российской Федерации в своем паспорте и приобретение подложного документа – миграционной карты, с целью уклонения от исполнения возложенной на него законом обязанности выехать из Российской Федерации, Б. решил незаконно приобрести официальный документ – миграционную карту как якобы вновь въехавший в Россию иностранный гражданин. Осуществляя свой преступный умысел, Б. передал неустановленному лицу свой национальный паспорт гражданина Республики Узбекистан с целью проставления в нем поддельного оттиска контрольного пропускного пункта, а также получения миграционной карты с поддельным оттиском контрольно-пропускного пункта о въезде на территорию Российской Федерации, в результате чего приобрел заведомо подложный документ – миграционную карту, в которой были проставлены даты-штампы и согласно которого Б. якобы прибыл в Российскую Федерацию через контрольно-пропускной пункт на границе России и Казахстана. Данный документ предоставлял ему право еще раз временно зарегистрироваться в Российской Федерации на срок до девяносто суток. Б. использовал его для нахождения на территории Российской Федерации, предъявив представителям правоохранительных органов, после чего его преступная деятельность 20.01.2017 была пресечена сотрудниками правоохранительных органов.

Использование методического приема выделения приведенных выше двух составов преступлений и исключения из всей массы совершенных иностранцами преступлений тех, которые относятся к гл. 32 УК РФ, представляется обоснованным и эффективным при оценке общественной опасности преступности иностранцев в сравнении с преступностью мигрантов-россиян и местных жителей¹³². Ошибка в данном случае будет незначительной, так как основную массу преступлений, относящихся к гл. 32 УК РФ, совершенных иностранцами, составляют случаи использования ими поддельных документов (ч. 3 ст. 327 УК РФ) и незаконного пересечения границы (ст. 322 УК РФ). Так, в 2017 г. удельный вес этих двух составов преступлений в структуре всех, предусмотренных гл. 32 УК РФ, преступлений, совершенных иностранцами, составил почти 90% (85,5%). Одновременно нужно указать, что преступления, связанные с правовым статусом иностранных граждан, целесообразно анализировать отдельно.

Аргументом в пользу использования этого методического приема при сравнении преступности иностранцев с преступностью мигрантов-россиян и местных жителей, служит тот факт, что с 2009 по 2013 г. количество преступлений, входящих в гл. 32 УК РФ, совершенных негражданами России, составляет ежегодно от 19,5 до 24,0% от всех расследованных преступлений этого вида. В период с 2014 по 2016 г. удельный вес преступлений, входящих в гл. 32 УК РФ, совершенных негражданами России, в числе расследованных преступлений постепенно снизился с 17,3% в 2015 г. до 15,0% в 2017 г.

Поскольку при анализе преступности иностранных граждан всегда целесообразно ее сравнение с преступностью граждан России, следует отметить, что граждане России тоже совершают преступления, предусмотренные гл. 32 УК РФ, связанные с незаконной миграцией. Кроме того, таких преступлений на порядок больше. Так, за период 2013–2017 гг. только удельный вес преступлений, совершенных гражданами России, в структуре всех оконченных преступлений, предусмотренных гл. 32 УК РФ, составлял от 77% в 2013 г. до 85% в 2017 г.

Типичным примером такого преступления служит следующий: гражданин России М., являясь руководителем коммерческой организации, осуществляющей производственную деятельность, связанную с обработкой леса, заведомо зная о том, что граждане Республики Узбекистан не состоят на миграционном учете, не имеют разрешения на работу на территории Российской Федерации, умышленно, из корыстных побуждений, с целью извлечения прибыли, в нарушение ст. 22 Федерального закона от 18.07.2006 № 109 «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и ст. 13 Закона о правовом положении иностранных граждан, незаконно предоставил вышеуказанным иностранным гражданам место для проживания и работу на производственном объекте, тем самым организовал незаконное пребывание иностранных граждан на территории Российской Федерации, с целью использования данных граждан в качестве наемных работников при осуществлении производственной деятельности. Действия М. квалифицированы по ч. 1 ст. 322.1 УК РФ, так как он совершил организацию незаконного пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации.

Еще одной особенностью анализа преступности, связанной с незаконной миграцией, представляется необходимость учитывать, что масса находящихся в России мигрантов отличается от местного населения по многим социально-демографическим показателям, прежде всего, по своей половозрастной структуре. В основном прибывают мужчины активного, зрелого возраста. Среди мигрантов-иностранцев очень низок процент несовершеннолетних, лиц пенсионного возраста. Поэтому сопоставлять следует преступность мигрантов-иностранцев с преступностью местных жителей тех же половозрастных групп, которые доминируют в половозрастной структуре находящихся в России иностранцев. Методика таких расчетов необходима в криминологических целях, однако пока недостаточно отработана в связи с отсутствием реальных данных об общем количестве мигрантов-иностранцев (легальных и нелегальных).

§ 2.2. Методика дифференциации регионов Российской Федерации на типологические группы по выраженности криминальных угроз, создаваемых преступностью иностранцев¹³³

Анализируя статистическую картину состояния противодействия преступности неграждан России, следует иметь в виду неравномерность ее территориального распределения, для чего необходимо применять методику дифференциации регионов Российской Федерации на типологические группы по выраженности криминальных угроз, создаваемых преступностью иностранцев.

Данная методика позволяет в условиях экономии сил и средств правоохранительной системы добиться качественного анализа положения дел в субъектах Российской Федерации, дифференцированных на типологические группы. Этот подход позволяет вести речь о разработке специальных программ противодействия преступности данного вида не для каждого региона в отдельности, а для определенной группы регионов, имеющих схожие показатели. в научно обоснованной

Необходимость разработки и применения данной методики определяется потребностью типологизации регионов по уровню общественной опасности преступности иностранцев для населения региона. От этой типологизации в значительной мере зависит выбор стратегии противодействия незаконной миграции и преступности мигрантов в России в целом, а также на уровне федеральных округов и субъектов Российской Федерации. В то же время величина показателей преступности мигрантов-иностранцев в субъектах Российской Федерации не является постоянной. Она меняется от года к году. Со временем отдельные субъекты Российской Федерации могут перемещаться из одной типологической группы в другую. Это происходит по мере изменения миграционной ситуации в регионах и в первую очередь – из-за возрастания или снижения численности незаконных мигрантов. В силу этих причин следует проводить мониторинг распределения регионов по типологическим группам и периодичностью не реже одного раза в год.

Постановка задачи. Провести дифференциацию субъектов Российской Федерации на типологические группы по уровню криминальных угроз от преступности неграждан России¹³⁴. В качестве показателя, определяющего их выраженность, используется коэффициент (на 100 тыс. жителей) выделенных специалистами общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России¹³⁵. Регионы разделяются на пять групп: I – с низким значением используемого коэффициента; II – со значением коэффициента ниже среднего значения; III – со средним значением коэффициента; IV – со значением коэффициента выше среднего значения и V – с высоким значением коэффициента.

Возможно также разграничение регионов на три или семь групп, однако более апробированным способом группировки является пятигрупповое распределение. Социальные объекты относятся к так называемым размытым множествам, у которых нет четких границ. Регионы, имеющие значения коэффициента на границе двух групп, могут относиться как к одной, так и к другой. Разделение на четное число групп не позволяет выделить группу со средним значением показателя.

Предлагаемая методика предназначена для нормально распределенных показателей (коэффициентов преступлений). Пример нормального распределения объектов по исследуемому показателю представлен на рис. 2.2.1 и табл. 2.2.1.

Таблица 2.2.1

Пример нормального распределения объектов по исследуемому показателю

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15

Значения показателя
0,03
0,06
0,09
0,12
0,15
0,18
0,21
0,24
0,27
0,3
0,33
0,36
0,39
0,42
0,45

Количество объектов
1
2
3
8
14
28
41
46
41
28
14
8
3
2
1

Рис. 2.2.1. Пример нормального распределения объектов по исследуемому показателю

В данном случае в качестве объектов выступают регионы (субъекты Российской Федерации). Совокупность исследуемых объектов характеризуется обобщающими средними значениями. Наиболее распространенные из них следующие.

Среднее арифметическое значение показателя, рассчитываемое по формуле

, (2.2.1)

где – среднее арифметическое значение показателя;

xi – значение показателя в i-м столбце;

ni – количество объектов, у которых значение показателя равняется xi;

N – общее количество объектов;

K – количество дискретных значений показателя;

ni – количество объектов, у которых значение показателя равняется xi, называется частотой данного значения;

ni/N – частость этого значения показателя (насколько часто встречается этот показатель). Следовательно, для определения среднего значения показателя необходимо вычислить произведения всех значений показателя в регионах на их частость и сложить полученные значения.

Мода – значение показателя у наибольшего числа объектов (в нашем примере – 0,24; это значение показателя имеют 46 объектов – максимальное значение во второй строке табл. 2.2.1).

Медиана – срединное значение показателя (0,24): число объектов, имеющих значение показателя меньше медианы (97), равно числу объектов, имеющих значение показателя больше медианы (97).

Для оценки вариабельности (разнообразия) значений показателя среди исследуемых объектов, как правило, используют дисперсию (D) и стандартное отклонение (среднее отклонение от среднего значения – σ)¹³⁶.

Дисперсия – среднее значение квадратов отклонений, рассчитывается по формуле

, (2.2.2)

где D – дисперсия;

– среднее арифметическое значение показателя;

xi – значение показателя в i-м столбце;

ni – количество объектов, у которых значение показателя равняется xi;

N – общее количество объектов;

k – количество дискретных значений показателя.

Для определения дисперсии необходимо вычислить произведения всех квадратов отклонений значений показателя в регионах от среднего значения на их частость и сложить полученные значения.

Стандартное отклонение (σ – сигма) вычисляется по формуле

, (2.2.3)

Для нормального распределения характерно следующее: средние обобщающие значения показателя, рассмотренные выше, равны между собой. Кроме того, 56% всех объектов имеют значение показателя от − σ до + σ; 95% всех объектов имеют значение показателя от − 2σ до + 2σ; 99,9% всех объектов имеют значение показателя от − 3σ до + 3σ.

Методика дифференциации объектов на типологические группы по рассматриваемому показателю показана на рис. 2.2.2.

Рис. 2.2.2. Дифференциация объектов на типологические группы

Перед разбиением объектов на типологические группы следует проверить, составляют ли эти объекты по исследуемому показателю статистически однородную совокупность, используя правило трех сигм¹³⁷ (3σ).

Правило трех сигм означает, что практически все значения нормально распределенной случайной величины лежат в интервале от среднего значения минус 3σ до среднего значения плюс 3σ. Или более строго – не менее чем с достоверностью 99,7% значение нормально распределенной случайной величины лежит в указанном интервале. Вероятность случайности отклонения от среднего значения больше чем на три стандартных отклонения очень мала и составляет 0,03%. Таким образом, в статистически однородную совокупность следует включать только те регионы, у которых значение исследуемого показателя отличается от среднего значения по всем регионам не более чем на три стандартных отклонения. На рис. 2.2.2 это объекты, у которых значение показателя меньше 0,6 или больше 0,45.

Вначале рассчитываются среднее значение показателя и его стандартное отклонение. Далее, если есть объекты, у которых значение показателя отличается от среднего больше, чем на три стандартных отклонения, то эти объекты не участвуют в исследовании (нуждаются в отдельном криминологическом анализе). После этого надо вновь рассчитать среднее значение показателя и его стандартное отклонение среди оставшихся объектов и вновь проверить, есть ли объекты, у которых значение показателя отличается от среднего больше, чем на три стандартных отклонения. Если они есть, то их тоже надо исключить. И так следует продолжать до тех пор, пока у всех оставшихся объектов значения показателя будут отличаться от среднего не больше, чем на три стандартных отклонения.

Совокупность регионов, у которых значения исследуемого показателя находятся в диапазоне от − 3σ до − 2σ, относят к группе I – группе с низким значением исследуемого показателя (на рис. 2.2.2 это объекты со значением показателя от 0,06 до 0,09).

Совокупность регионов, у которых значения исследуемого показателя находятся в диапазоне от − 2σ до − σ, относят к группе II – группе со значением исследуемого показателя ниже среднего (от 0,12 до 0,15).

Совокупность регионов, у которых значения исследуемого показателя находятся в диапазоне от − σ до + σ, относят к группе III – группе со средним значением исследуемого показателя (от 0,18 до 0,30).

Совокупность регионов, у которых значения исследуемого показателя находятся в диапазоне от + σ до + 2σ, относят к группе IV – группе со значением исследуемого показателя выше среднего (от 0,33 до 0,36).

Совокупность регионов, у которых значения исследуемого показателя находятся в диапазоне от + 2σ до + 3σ, относят к группе V – группе с высоким значением исследуемого показателя (от 0,39 до 0,42).

Рассмотрев методику дифференциации регионов Российской Федерации на пять типологических групп по коэффициенту преступлений, совершенных негражданами России, можно переходить к непосредственному распределению на группы субъектов Российской Федерации по данным об этих коэффициентах за 2017 г.

Так, в 2017 г. было раскрыто 46 013 преступлений, совершенных негражданами России. Наиболее общественно опасные и распространенные преступления (согласно проведенной выборке) составили из них 34,6 % (15 932 преступлений).

В 2017 г. коэффициент этих преступлений находился в пределах от 0,12¹³⁸ на 100 тыс. населения в Ханты-Мансийском автономном округе до 40,59 – в Севастополе.

Распределение населения по этому показателю представлено на рис. 2.2.3. В данном распределении в качестве аргумента (ось х) используются дискретные значения коэффициента массива выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России: от 0 до 2, от 2 до 4, от 4 до 6, … , от 38 до 40, от 40 до 42. А в качестве функции (ось у) – число жителей (млн чел.), проживающих в регионах с соответствующим значением этого коэффициента.

Рис. 2.2.3. Распределение населения России по коэффициенту выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России в 2017 г.

Так, 7,05 млн человек проживают в регионе с коэффициентом выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России, имеющим значение от 0 до 2. Это четыре республики Северного Кавказа (Карачаево-Черкесская Республика, где проживают 0,47 млн человек (1,29); Республика Дагестан, где проживают 3,04 млн человек (1,22); Республика Ингушетия, где проживают 0,48 млн человек (0,22); Чеченская Республика, где проживают 1,41 млн человек (0,35) и Ханты-Мансийский автономный округ, где проживают 1,65 млн человек (0,12).

В регионах с коэффициентом выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России, имеющими значение от 40 до 42, проживают 2,34 млн человек (г. Севастополь, где проживают 0,43 млн человек (40,58); Республика Крым, где проживают 1,91 млн человек (40,32)). Следует обратить внимание, что в г. Севастополе и Республике Крым значения рассматриваемого показателя намного превышают данные в других регионах. Из всей совокупности регионов, разбиваемых на типологические группы, их следует выделить в особую VI группу. Она исключается из типологизации регионов по статистически однородным коэффициентам, однако не может исключаться из определения выраженности криминальных угроз, создаваемых населению в указанных регионах, преступностью неграждан России.

Выделение этих регионов в особую группу свидетельствует о том, что в них преступность неграждан России создает крайне высокую, не типичную в целом для страны криминальную угрозу населению. В этих регионах наиболее сложная криминальная ситуация в части ее связи с преступностью данного вида. Такая ситуация требует разработки особых подходов к решению проблемы незаконной миграции, являющейся одной из основных детерминант преступности иностранцев и лиц без гражданства.

Для регионов, вошедших в типологические группы, могут разрабатываться стандартные программы противодействия незаконной миграции и преступности неграждан с вариациями, обусловленными большей или меньшей выраженностью криминальных угроз, создаваемых этим видом преступности.

На рис. 2.2.4 показано распределение населения по исследуемому показателю без учета отмеченных выше двух регионов.

Рис. 2.2.4. Распределение населения России по коэффициенту выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России, без учета Севастополя и Республики Крым в 2017 г.

По данным, отраженным на рис. 2.2.4, наиболее распространенное значение рассматриваемого коэффициента (от 6 до 8) наблюдалось в регионах, где проживает 30,51 млн чел. (мода). В эту совокупность регионов вошли: республики: Адыгея (7,94 преступлений, совершенных негражданами России, на 100 тыс. жителей; 0,45 млн жителей), Коми (7,29; 0,85 млн), Карелия (6,86; 0,63 млн), Татарстан (6,33; 3,89 млн) и Калмыкия Хальм Тангч (7,20; 0,28 млн); края: Красноярский (7,30; 2,88 млн), Алтайский (6,93; 2,37 млн) и Хабаровский (6,45; 1,33 млн); а также области: Пензенская (7,53; 1,34 млн), Псковская (7,47; 0,64 млн), Рязанская (7,19; 1,13 млн), Липецкая (6,92; 1,16 млн), Оренбургская (6,84; 1,99 млн), Свердловская (6,38; 4,33 млн), Архангельская (6,33; 1,12 млн), Курганская (6,32; 0,85 млн), Астраханская (6,28; 1,02 млн), Орловская (6,23; 0,75 млн) и Челябинская (6,08; 3,50 млн).

Методика расчета среднего значения коэффициента выделенных преступлений, совершенных негражданами России, дисперсии и стандартного отклонения этого показателя представлена в табл. 2.2.2.

В первом столбце таблицы приведены наименования 85 субъектов Российской Федерации. Во втором – коэффициент выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России, в соответствующем субъекте Российской Федерации. В третьем – число жителей в регионе. В 86-й строке третьего столбца – население всех рассматриваемых регионов (сумма данных этого столбца с 1-й по 85-ю строку – 146 804 372). В четвертом – доля числа жителей в регионе в структуре всего населения рассматриваемой совокупности регионов страны. Данные для каждой ячейки столбца с 1-й по 85-ю строку рассчитываются как частное от деления числа жителей конкретного региона, указанного в столбце 3 на все население рассматриваемой совокупности регионов (146 804 372 – столбец 3, строка 86).

Пятый столбец предназначен для расчета среднего значения коэффициента среди всех 85 субъектов. В каждой ячейке столбца 5 записывается произведение соответствующего значения коэффициента в регионе (столбец 2) на долю жителей региона (столбец 4). В строке 86 столбца 5 приводится сумма данных столбца 5 с 1-й по 85-ю строку – 10,43. Это среднее значение коэффициента выделенных общеуголовных преступлений для рассматриваемой совокупности из 85 субъектов Российской Федерации.

Шестой столбец предназначен для расчета дисперсии и стандартного отклонения коэффициента для рассматриваемой совокупности субъектов. В каждой ячейке столбца 6 записывается произведение квадрата отклонения соответствующего значения коэффициента в регионе от его среднего значения (столбец 2) на долю жителей региона (столбец 4).

Таблица 2.2.2

Методика расчета среднего значения коэффициента выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России, дисперсии и стандартного отклонения для всех субъектов Российской Федерации

Пока-
затель
Население
Доля населения
Расчет среднего
Расчет дисперсии

1
2
3
4
5
6

1
Севастополь
40,58
428 753
0,002921
0,118525
2,654485

2
Республика Крым
40,32
1 912 168
0,013025
0,525189
11,63363

3
Московская область
27,97
7 423 470
0,050567
1,414127
15,53999

4
Калужская область
25,82
1 014 570
0,006911
0,178469
1,636632

5
Москва
20,39
12 380 664
0,084334
1,719295
8,352095

∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙

41
Рязанская область
7,19
1 126 739
0,007675
0,055175
0,080873

42
Алтайский край
6,93
2 365 680
0,016115
0,111713
0,197686

43
Липецкая область
6,92
1 156 221
0,007876
0,054494
0,097358

44
Республика Карелия
6,86
627 083
0,004272
0,029291
0,05468

45
Оренбургская область
6,84
1 989 589
0,013553
0,09264
0,175583

∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙

81
Карачаево-Черкесская Республика
1,29
466 432
0,003177
0,004087
0,265925

82
Республика Дагестан
1,22
3 041 900
0,020721
0,025204
1,760916

83
Республика Ингушетия
0,42
480 474
0,003273
0,001362
0,328515

84
Чеченская Республика
0,35
1 414 865
0,009638
0,003406
0,979566

85
Ханты-Мансийский автономный округ
0,12
1 646 078
0,011213
0,001362
1,192673

86

146 804 372

10,43
58,40

87

7,64

Таким образом, средний коэффициент выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России, в всех субъектах Российской Федерации в 2017 г. составил 10,43 таких преступлений на сто тысяч населения. Стандартное отклонение (σ), характеризующее среднее отклонение показателя в регионах от его среднего значения по стране, составило 7,64 преступлений.

Для проверки статистической однородности этой совокупности субъектов Российской Федерации по коэффициенту выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России, следует использовать, как уже отмечалось, правило 3σ (трех сигм). Таким образом утроенное значение стандартного отклонения составляет 22,9 (3 × 7,64).

Из табл. 2.1.2 видно, что это правило следует применить для Севастополя и Республики Крым. В этих субъектах Российской Федерации рассматриваемый коэффициент (соответственно 40,58 и 40,32) отличается от среднего значения (10,43) больше чем на 3σ (соответственно 40,58 – 10,43 = 30,15 > 3 × 7,64 = 22,9 и 40,32 – 10,43 = 29,89 > 3 × 7,64 = = 22,9).

Согласно правилу трех сигм Севастополь и Республику Крым следует исключить из рассматриваемой совокупности регионов. Далее следует вновь проверить оставшиеся регионы на статистическую однородность, используя правило трех сигм. Для этого для оставшихся 83 регионов рассчитаем среднее значение коэффициента и его стандартное отклонение (табл. 2.2.3)

Средний коэффициент выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России, в 83 субъектах Российской Федерации в 2017 г. составил 9,95 таких преступлений на сто тысяч населения. Стандартное отклонение (σ), характеризующее среднее отклонение показателя в регионах от его среднего значения по стране, составило 6,68 преступлений.

Наибольшее значение коэффициента выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России, в 2017 г. среди этих регионов наблюдалось в Московской области – 27,97 таких преступлений на 100 тыс. жителей области. Поскольку это значение меньше, чем 29,95 – среднее значение (9,95) плюс 3σ (3 × 6,68 = 20,00), то можно сделать вывод, что в совокупности из 93 субъектов Российской Федерации нет регионов, у которых значение коэффициента отличается от среднего значения более чем на три сигмы (3σ). Следовательно, совокупность регионов следует считать статистически однородной.

Применение статистических методов типологизации регионов позволяет сделать выводы исследования научно обоснованными, поскольку совокупность становится статистически однородной.

Таблица 2.2.3

Расчет среднего значения коэффициента выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России, дисперсии и стандартного отклонения для 83 субъектов Российской Федерации

Пока-
затель
Население
Доля населения
Расчет среднего
Расчет дисперсии

1
2
3
4
5
6

1
Московская область
27,97
7 423 470
0,051386
1,437042
16,67779

2
Калужская область
25,82
1 014 570
0,007023
0,181361
1,76965

3
Москва
20,39
12 380 664
0,085701
1,747155
9,33497

4
Санкт-Петербург
17,17
5 281 579
0,03656
0,62784
1,907383

5
Новгородская область
15,84
612 522
0,00424
0,067145
0,146906

∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙

39
Рязанская область
7,19
1 126 739
0,007799
0,05607
0,059458

40
Алтайский край
6,93
2 365 680
0,016376
0,113524
0,149101

41
Липецкая область
6,92
1 156 221
0,008004
0,055377
0,07352

42
Республика Карелия
6,86
627 083
0,004341
0,029765
0,041521

43
Оренбургская область
6,84
1 989 589
0,013772
0,094141
0,133579

∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙

79
Карачаево-Черкесская Республика
1,29
466 432
0,003229
0,004153
0,242339

80
Республика Дагестан
1,22
3 041 900
0,021057
0,025612
1,606095

81
Республика Ингушетия
0,42
480 474
0,003326
0,001384
0,302296

82
Чеченская Республика
0,35
1 414 865
0,009794
0,003461
0,901956

83
Ханты-Мансийский автономный округ
0,12
1 646 078
0,011394
0,001384
1,100677

84

144 463 451

9,95
44,60

85

6,68

Для проведения дальнейшего анализа следует разбить оставшиеся регионы на пять типологических групп описанным выше методом.

Группа I – регионы с низким значением исследуемого показателя, находящегося в диапазоне от − 3σ (9,95 – 20,04 = –10,09) до − 2σ (9,95 – 13,36 = –3,41). Это диапазон отрицательных чисел, а коэффициент может быть от 0 и выше. Следовательно, в 2017 г. это пустая группа.

Группа II – регионы со значением исследуемого показателя ниже среднего, находящегося в диапазоне от − 2σ (9,95 – 13,36 = –3,41) до − σ (9,95 – 6,68 = 3,27). В этой группе 10 регионов (табл. 2.2.4) общей численностью 10 992 826 жителей (8,1% от жителей всех рассматриваемых регионов и 7,7% – от населения страны). Коэффициент выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России в группе, находится в интервале от 0,12 (Ханты-Мансийский автономный округ) до 3,16 (Республика Хакассия).

Таблица 2.2.4

Регионы со значениями коэффициента выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России, ниже среднего, в 2017 г.

Коэффициент
Территориальный индекс¹³⁹ (обратная величина)
Число жителей

Среднее значение по всем исследуемым регионам
9,95

144 463 451

Среднее значение по всем регионам группы II
1,36
0,14 (7,30)
11 078 386

1
Республика Хакасия
3,16
0,32…(3,15)
537 668

2
Республика Тыва
3,14
0,32…(3,17)
318 550

3
Кировская область
2,40
0,24…(4,15)
1 291 684

4
Забайкальский край
2,22
0,22…(4,47)
1 078 983

5
Амурская область
2,12
0,21…(4,69)
801 752

6
Карачаево-Черкесская Республика
1,29
0,13…(7,73)
466 432

7
Республика Дагестан
1,22
0,12…(8,18)
3 041 900

8
Республика Ингушетия
0,42
0,04…(23,9)
480 474

9
Чеченская Республика
0,35
0,04…(28,2)
1 414 865

14
Ханты-Мансийский автономный округ
0,12
0,02…(81,9)
1 646 078

Среднее значение коэффициента в группе в 7,3 раза меньше, чем среднее значение по всем 83 регионам. При этом в Республике Хакассия – это соотношение всего в 3,2 раза, а в Ханты-Мансийском автономном округе – в 81,9 раз меньше, чем среднее значение по всем 83 регионам.

Группа III – регионы со средним значением исследуемого показателя, находящимся в диапазоне от − σ (9,95 – 6,68 = 3,27) до + σ (9,95 + 6,68 = 16,63). Это самая обширная группа, в ней 69 регионов (табл. 2.2.5) общей численностью 107 284 782 жителей (74,3% от жителей всех рассматриваемых регионов и 73,1% от всего населения России). Коэффициент выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России в группе, находится в интервале от 3,47 (Кабардино-Балкарская Республика) до 15,8 (Новгородская область).

Таблица 2.2.5

Регионы со средними значениями коэффициента выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России в 2017 г.

Коэффициент
Территориальный индекс (обратная величина)
Число жителей

Среднее значение по всем исследуемым регионам
9,95

144 463 451

Среднее значение по всем регионам группы III
7,88
0,79..(1,26)
107 284 782

1
Новгородская область
15,84
1,59…(0,63)
612 522

2
Смоленская область
15,11
1,52…(0,66)
953 201

3
Республика Саха (Якутия)
14,23
1,43…(0,70)
962 835

4
Тюменская область
13,40
1,35…(0,74)
1 477 903

5
Самарская область
12,30
1,24…(0,81)
3 203 679

∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙

26
Тамбовская область
9,04
0,91…(1,10)
1 040 327

27
Приморский край
9,00
0,90…(1,11)
1 923 116

28
Ямало-Ненецкий автономный округ
8,58
0,86…(1,16)
536 049

29
Республика Адыгея
7,94
0,80…(1,25)
453 366

30
Пензенская область
7,53
0,76…(1,32)
1 341 526

∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙

65
Республика Башкортостан
4,13
0,42…(2,41)
4 066 972

66
Республика Мордовия
3,96
0,40…(2,51)
808 541

67
Чувашская Республика – Чаваш Республика
3,88
0,39…(2,56)
1 243 431

68
Кемеровская область
3,88
0,39…(2,57)
2 708 844

69
Кабардино-Балкарская Республика
3,47
0,35…(2,87)
864 454

Среднее значение коэффициента по всем 83 регионам в 1,26 раза больше, чем среднее значение в группе. При этом в 17 субъектах этой группы коэффициент больше среднего значения по всем 83 регионам. Так, в Новгородской области данный коэффициент превышает общее среднее значение в 1,6 раза. В остальных 52 регионах группы он меньше. Например, в Кабардино-Балкарской Республике коэффициент рассматриваемых преступлений в 2,9 раза меньше, чем среднее значение по всем 83 регионам.

Группа IV – регионы со значением исследуемого показателя выше среднего. Он находится в диапазоне от + σ (9,95 + 6,68 = 16,63) до + 2σ (9,95 + 13,36 = 23,31). В этой группе два региона (табл. 2.2.6) общей численностью 17 662 243 жителей (12,2% от жителей всех рассматриваемых регионов и 12,0% – от населения страны). Коэффициент выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России в группе, находится в интервале от 17,17 (Санкт-Петербург) до 20,39 (Москва).

Таблица 2.2.6

Регионы со значениями коэффициента выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России, выше среднего в 2017 г.

Коэффициент
Территориальный индекс
Число жителей

Среднее значение по всем исследуемым регионам
9,95

144 463 451

Среднее значение по всем регионам группы IV
19,43
1,95
17 662 243

1
Москва
20,39
2,05
12 380 664

2
Санкт-Петербург
17,17
1,73
5 281 579

Среднее значение коэффициента в группе в 1,95 раз больше, чем среднее значение по всем 83 регионам. При этом в Москве значение коэффициента почти в 2 раза (2,05) больше среднего по всем 83 регионам, а в Санкт-Петербурге коэффициент больше среднего в 1,73 раза.

Группа V – регионы с высоким значением исследуемого показателя, находящимся в диапазоне от + 2σ (9,95 + 13,36 = 23,31) до + 3σ (9,95 – 20,04 = 29,99). В этой группе 2 региона (табл. 2.2.7) общей численностью 8 438 040 жителей (5,7% от жителей всех рассматриваемых регионов и 5,8% от населения России). Коэффициент выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России в группе, находится в интервале от 28,82 (Калужская область) до 27,97 (Московская область).

Таблица 2.2.7

Регионы с высоким значениями коэффициента выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России в 2017 г.

Коэффициент
Территориальный индекс
Число жителей

Среднее значение по всем исследуемым регионам
9,95

144 463 451

Среднее значение по всем регионам группы V
27,71
2,78
8 438 040

1
Московская обл.
27,97
2,81
7 423 470

2
Калужская обл.
25,82
2,60
1 014 570

Среднее значение коэффициента в группе в 2,78 раза больше, чем среднее значение по всем 83 регионам. При этом в Калужской области значение коэффициента больше среднего по всем 83 регионам в 2,60 раза, а в Московской области – 2,81 раза.

После выделения типологических групп следует провести их сравнительную характеристику по отдельным уровневым показателям преступности.

В табл. 2.2.8 для примера приведены четыре коэффициента преступности граждан и неграждан России в исследуемых типологических группах.

Таблица 2.2.8

Коэффициенты отдельных видов преступности в типологических группах

Коэффициенты

Типоло-
гические группы
выделенных общеуго-
ловных пре-
ступлений, совершенных неграждана-
ми России
всех преступлений, совершенных гражданами России
всех преступлений, совершенных негражданами России
выделенных общеуголовных преступлений, совершенных гражданами России
преступлений, квалифициру-
емых по гл. 32 УК РФ и совершенных негражданами России

1
2
3
4
5

группа V
27,71
593,3
76,62
226,34
26,94

группа IV
19,43
319,44
54,12
131,16
16,46

группа III
7,88
782,44
22,45
310,26
5,91

группа II
1,36
725,65
18,17
261,39
7,72

группа I
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00

все группы
9,95
710,43
29,16
279,72
8,56

Если обратить внимание на данные в столбцах 1, 3 и 5, то можно констатировать, что выделенные общеуголовные преступления адекватно характеризуют преступность неграждан России. То есть в тех регионах, где больше выявляют незаконных мигрантов, выше их преступность.

Анализ данных в столбцах 1 и 4 показывает, что отсутствует явная зависимость между коэффициентами выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами и гражданами России. Наивысшие значения коэффициентов, как выделенных общеуголовных, так и всех преступлений граждан России, наблюдаются в группе со средним значением коэффициента. Наименьшие значения коэффициентов, как выделенных общеуголовных, так и всех преступлений граждан России, наблюдаются в группе, где значение коэффициента выше среднего.

Практическое значение проведенных статистических расчетов, как уже говорилось, должно состоять в анализе типологических групп на предмет схожести миграционной ситуации, в частности, незаконной миграции и связанной с ней преступности неграждан России для выработки адекватных мер противодействия этим явлениям.

Так, применение описанной статистической методики позволило выявить два субъекта Российской Федерации (Севастополь и Республика Крым) с нетипично высоким коэффициентом преступности неграждан России (VI группа). Можно выдвинуть гипотезу, что неграждане России совершают в этих двух субъектах наиболее общественно опасные общеуголовные преступления в большем количестве в связи большой численностью лиц данной категории на территории этих субъектов в сравнении с местным населением. Следует также отметить, что попадание в группу регионов, имеющих значение коэффициента выше среднего, традиционно миграционно привлекательных субъектов России (г. Москва, г. Санкт-Петербург), обусловлено высокой численностью местного населения и такой же высокой численностью неучтенных незаконных мигрантов в них.

§ 2.3. Методика оценки статистической взаимосвязи между коэффициентами преступности¹⁴⁰

Кроме распределения регионов по группам, при проведении комплексного криминологического анализа состояния противодействия преступности иностранных граждан и лиц без гражданства применяются также методики оценки статистической взаимосвязи между коэффициентами преступности. Использование таких методик обусловлено тем, что любой коэффициент преступности, взятый в отдельности, не может обеспечить объективное представление о предмете исследования. Только во взаимосвязи друг с другом показатели преступности могут выполнять свою криминологическую функцию – формирование знаний о состоянии преступности и противодействия ей.

Рассмотрим два способа определения наличия взаимосвязи между показателями преступности: дисперсионный и корреляционный анализы.

Дисперсионный анализ позволяет оценить степень совпадения криминогенных факторов для двух видов преступлений с помощью расчета их дисперсий.

Методика осуществления дисперсионного анализа может быть представлена следующим образом.

Разделить субъекты Российской Федерации на типологические группы по первому показателю¹⁴¹. Например, по коэффициенту выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России.

Определить среднее значение второго показателя среди всех исследуемых регионов и его дисперсию (общая дисперсия). Например, по коэффициенту выделенных общеуголовных преступлений, совершенных гражданами России (среднее значение – 279,7; общая дисперсия – 11 253,0).

Определить среднее значение второго показателя во всех типологических группах (группа I – 0,0; группа II – 261,4; группа III – 310,3; группа IV – 131,2; группа V – 226,3).

Определить дисперсию между этими (пятью) средними значениями (межгрупповая дисперсия – 3 583,2).

Определить коэффициент детерминации (взаимосвязи) между показателями, как частное от деления межгрупповой дисперсии на общую дисперсию второго показателя и умноженное на 100, получив результат в процентах (31,8%).

Общая дисперсия второго показателя состоит из межгрупповой дисперсии и дисперсии от действия других случайных факторов (остаточная дисперсия):

Dобщ = Dмг + Dост, (2.3.1)

где Dобщ – общая дисперсия;

Dмг – межгрупповая дисперсия;

Dост – остаточная дисперсия.

Коэффициент детерминации определяется по формуле

, (2.3.2)

где η – коэффициент детерминации;

Dобщ – общая дисперсия;

Dмг – межгрупповая дисперсия.

Таким образом, разнообразие регионов по коэффициенту выделенных общеуголовных преступлений граждан России на 31,8% обусловлено разнообразием этих регионов по коэффициенту выделенных общеуголовных преступлений неграждан России, т. е. можно утверждать, что причинные комплексы этих видов преступлений совпадают на 31,8%.

Корреляционный анализ используется для определения наличия взаимосвязи между количественными показателями преступности и может быть осуществлен следующим образом.

При проведении корреляционного анализа для количественных показателей рассматриваемого вида преступности необходимо определить, например, есть ли зависимость между коэффициентом выделенных общеуголовных преступлений и коэффициентом преступлений, квалифицируемых в рамках гл. 32 УК РФ (как уже говорилось, такие преступления обусловлены правовым статусом незаконных мигрантов), и в чем ее суть. В табл. 2.3.1 по данным 2017 г. даны коэффициенты преступлений, совершенных негражданами России: выделенные общеуголовные и квалифицируемые в рамках гл. 32 УК РФ. Представлены три группы по шесть регионов в каждой. В первой – регионы с наименьшими коэффициентами выделенных общеуголовных преступлений, во второй – со средними коэффициентами, а в третьей – с наибольшими такими показателями.

Из таблицы видно, что в основном чем больше коэффициент выделенных общеуголовных преступлений, тем выше коэффициент преступлений, квалифицируемых по гл. 32 УК РФ. Однако следует заметить, что это справедливо только для средних значений. Для отдельных регионов имеются исключения. Так, в Забайкальском крае и Амурской области практически одинаковые значения коэффициента выделенных общеуголовных преступлений (0,42 и 0,35). При этом коэффициент преступлений, квалифицируемых по гл. 32 УК РФ, в Забайкальском крае области (20,2 преступлений на сто тысяч населения региона) в 6,5 раза больше, чем в Амурской области (3,11). Так же следует отметить, что в Новгородской и Смоленской областях практически одинаковые значения коэффициента выделенных общеуголовных преступлений (15,84 и 15,11). При этом коэффициент преступлений, квалифицируемых по гл. 32 УК РФ, в Смоленской области (19,62) в 4,3 раза больше, чем в Новгородской области (4,57). В средней группе следует выделить Оренбургскую область и Республику Карелия, где практически одинаковые значения коэффициента выделенных общеуголовных преступлений (6,84 и 6,86), при этом коэффициент преступлений, квалифицируемых по гл. 32 УК РФ, в Оренбургской области (14,83) в 5,2 раза больше, чем в Республике Карелия (2,87).

Таблица 2.3.1

Коэффициенты преступности неграждан России: выделенные общеуголовные и квалифицируемые по гл. 32 УК РФ преступления в 2017 г.

Регионы
Выделенные общеуголовные преступления
Квалифицируемые по гл. 32 УК РФ преступления

1
Московская область
27,97
29,23

2
Калужская область
25,82
10,15

3
Москва
20,39
18,06

4
Санкт-Петербург
17,17
12,70

5
Новгородская область
15,84
4,57

6
Смоленская область
15,11
19,62

среднее значение
21,72
19,50

40
Алтайский край
6,93
6,68

41
Липецкая область
6,92
2,68

42
Республика Карелия
6,86
2,87

43
Оренбургская область
6,84
14,83

44
Хабаровский край
6,45
8,85

45
Свердловская область
6,38
6,79

среднее значение
6,65
7,74

74
Республика Хакасия
2,12
2,99

75
Республика Тыва
1,29
0,86

76
Кировская область
1,22
0,26

77
Забайкальский край
0,42
20,19

78
Амурская область
0,35
3,11

79
Карачаево-Черкесская Республика
0,12
0,49

среднее значение
0,88
2,36

Можно утверждать, что взаимозависимость коэффициента выделенных общеуголовных преступлений и коэффициента преступлений, квалифицируемых по гл. 32 УК РФ, совершенных негражданами России, существует между средними их значениями. Чем выше средний коэффициент выделенных общеуголовных преступлений в регионах, тем выше в этих регионах средний коэффициент преступлений, квалифицируемых по гл. 32 УК РФ. Таким образом, статистическая (корреляционная) зависимость между количественными показателями – это зависимость между средними значениями исследуемых показателей.

Статистическая взаимосвязь, например, между коэффициентом выделенных общеуголовных преступлений (yинд) и коэффициентом преступлений, квалифицируемых по гл. 32 УК РФ (y32), записывается как: средний коэффициент выделенных общеуголовных преступлений есть функция от коэффициента преступлений, квалифицируемых по гл. 32 УК РФ:

, (2.3.3)

Зная коэффициент преступлений, квалифицируемых по гл. 32 УК РФ неграждан России в регионах, можно оценить средний для них коэффициент выделенных общеуголовных преступлений. Такая зависимость называется регрессионной – показатели не связаны как причина и следствие. Нельзя утверждать, что причиной одного явления является другое, и наоборот. Если же есть причинно-следственная зависимость между статистическими показателями, то такая корреляционная зависимость называется факторной зависимостью. Например, можно определить корреляционную зависимость между коэффициентом преступности и уровнем безработицы. Это будет факторной зависимостью. По определенному уровню безработицы в регионах можно оценить их средний коэффициент преступности, между тем преступность не может быть причиной безработицы.

При регрессионной зависимости можно утверждать о наличии определенного числа совпадающих факторов в причинных комплексах этих показателей.

Если уравнение регрессии (2.3.4) имеет вид прямой линии (2.3.5), то такая зависимость называется линейной корреляцией (факторной или регрессионной):

(2.3.4)

где – среднее значение коэффициента;

х – значение фактора;

а и b – параметры (числа).

Основным параметром является параметр а. При росте фактора х на единицу, среднее значение коэффициента увеличится на а.

О надежности корреляционной зависимости можно судить по величине коэффициента корреляции, который вычисляется по формуле

(2.3.5)

где rxy – коэффициент корреляции;

– среднее значение произведения показателей;

– произведение средних значений обоих показателей;

σx и σy – стандартные отклонения обоих показателей.

Параметр а вычисляется по формуле

(2.3.6)

Коэффициент корреляции изменяется от −1 до +1. Если коэффициент корреляции отрицателен, то такая связь называется обратной – с ростом одного показателя среднее значение другого уменьшается. Если коэффициент корреляции положителен, то такая связь называется прямой – с ростом одного показателя среднее значение другого увеличивается. Если коэффициент корреляции равен −1 или +1, то такая связь является функциональной (однозначной). Если же коэффициент корреляции равен нулю, то это свидетельствует об отсутствии связи между показателями.

Сила связи оценивается по шкале Чеддока¹⁴² (табл. 2.3.2).

Таблица 2.3.2

Шкала Чеддока

Коэффициент корреляции | 0,1–0,3 | 0,3–0,5 | 0,5–0,7 | 0,7–0,9 | 0,9–0,99
Характеристика силы связи | слабая | умеренная | заметная | высокая | весьма высокая

Методика определения корреляционной зависимости следующая.

1. Из всех субъектов Российской Федерации выявить совокупность статистически однородных регионов по первому показателю (коэффициент выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России) – 83 субъекта Российской Федерации. Исключены: Севастополь и Республика Крым.

2. Проверить эту совокупность на статистическую однородность по второму показателю (коэффициент преступлений, квалифицируемых по гл. 32 УК РФ, совершенных негражданами России):

2.1. Среднее значение этого коэффициента () среди исследуемой совокупности регионов составляет 8,56, а стандартное отклонение (σx) – 8,0. Следовательно, рассматриваемая совокупность статистически однородна по этому показателю.

2.2. Среди всех субъектов Российской Федерации максимальное значение коэффициента преступлений, квалифицируемых по гл. 32 УК РФ и совершенных негражданами России, наблюдалось в Московской области (29,23), и оно отличается от среднего значения меньше, чем на три стандартных отклонения. Таким образом, в этой совокупности нет регионов с коэффициентом преступлений, квалифицируемым по гл. 32 УК РФ и совершенных негражданами России, отличающимся от среднего значения более чем на три сигмы. Соответственно, можно считать эту совокупность регионов статистически однородной по данному показателю.

3. В отобранной совокупности субъектов Российской Федерации среднее значение коэффициента выделенных общеуголовных преступлений (), совершенных негражданами России, составило 9,95, а стандартное отклонение (σy) – 6,7.

4. Рассчитать среднее значение произведений обоих коэффициентов. Для этого надо перемножить значения обоих коэффициентов (xi × yi)в регионе и полученное произведение умножить на долю населения (ni / N) среди всех жителей рассматриваемой совокупности регионов. Для вычисления среднего значения произведения этих коэффициентов следует сложить все полученные данные (122,36).

5. Коэффициент корреляции рассчитывается по формуле (2.3.7):

Таким образом, согласно шкале Чеддока, наблюдается заметная корреляционная зависимость.

6. Параметр а вычисляется по формуле (2.3.8):

Следовательно, между коэффициентом выделенных общеуголовных преступлений и коэффициентом преступлений, квалифицируемых по гл. 32 УК РФ, совершенных негражданами России, существует заметная прямая линейная корреляционная зависимость. Коэффициент корреляции – 0,69.

После проведения корреляционного анализа можно сделать вывод: при росте коэффициента преступлений, квалифицируемых по гл. 32 УК РФ и совершенных негражданами России, на 1, среднее значение коэффициента выделенных общеуголовных преступлений, совершенных негражданами России, вырастет на 0,57.

Совокупность методов криминологического анализа статистических данных, в том числе расчет коэффициентов корреляции, дисперсии и факторный анализ в сочетании с иными методами анализа, может быть использована при стратегическом планировании и разработке программ противодействия преступности неграждан России на различных уровнях.

§ 2.4. Методы проведения выборочных исследований

Анализируя преступность иностранцев и противодействие ей, необходимо учитывать динамику развития и изменения качественных характеристик данной преступности; лиц, совершающих преступления, а также механизмы криминализации миграционной среды, особенности территориального распределения миграционных потоков и региональные особенности преступности иностранцев и лиц без гражданства.

Учитывая несовершенство официальной статистики, частое изменение форм статистической отчетности и высокую степень латентности преступности иностранных граждан, значительный эффект для правильной оценки состояния преступности данного вида, ее распространенности и качественных характеристик, наряду со статистическим анализом, дают такие широко используемые в исследованиях методы, как изучение материалов правоохранительных органов, уголовных дел и метод экспертных оценок (опросы).

Изучение материалов уголовных дел может существенно дополнить результаты статистического анализа и более полно осветить картину преступности неграждан России. Также важная информация может быть получена в ходе изучения заявлений о преступлениях, мер реагирования на них; жалоб; материалов контролирующих органов; приговоров по уголовным делам; постановлений координационных совещаний; планов работы органов прокуратуры; материалов, отражающих социально-экономическую ситуацию в регионах, и иных документов. Массив подлежащих изучению документов избирается в зависимости от конкретных задач анализа, специфики проблемы миграционной преступности.

§ 2.5. Методика изучения уголовных дел о преступлениях, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства

Прежде чем приступить к изучению материалов уголовных дел, составляется программа изучения уголовного дела, представляющая собой перечень вопросов, которые необходимо выяснить в процессе анализа уголовного дела. С помощью данной программы исследователь проводит анализ материалов уголовного дела с целью выяснения значимых аспектов проблематики, включая данные, характеризующие личность обвиняемого; мотивы и особенности принятия решения о совершении преступления; состояние в момент совершения преступления; отношение к потреблению алкоголя и наркотиков; установлены ли по делу причины и условия, способствовавшие совершению данного преступления и др.

При анализе уголовных дел о преступлениях, совершенных иностранцами, целесообразно сосредоточить внимание на выяснении следующих вопросов.

Данные о характеристике личности преступника: пол; возраст; наличие и количество судимостей; семейное положение; местоположение семьи; образование; профессия или иная занятость; основные источники дохода; цель приезда; государство, из которого прибыл в Россию; состояние на момент совершения преступления (находился ли в состоянии алкогольного или наркотического опьянения).

Следует сразу оговориться, что для изучения социально-демографической характеристики личности преступника целесообразно использовать данные официальной статистической отчетности, поскольку такой метод обеспечен надежностью сплошной выборки. Лишь при недостаточности таких данных или в случае их отсутствия в распоряжении аналитика, можно воспользоваться репрезентативной выборкой уголовных дел.

Для качественного анализа необходимо рассчитывать относительные показатели данных о личности преступника, например, удельный вес женщин-иностранцев, средний возраст лица, совершившего преступление, возрастную структуру и т. д.

Так, например, при изучении 223 уголовных дел о преступлениях, совершенных негражданами России (318 человек), получены следующие данные: 159 человек совершили преступления в возрасте 18–29 лет; из них 71 – в возрасте 18–24 и 88 – в возрасте 25–29 лет. Таким образом, анализ возрастной структуры преступников мужчин – граждан государств ближнего зарубежья показал, что высокую криминальную активность проявляют мужчины в возрасте 18–29 лет. Именно на них приходится половина (50,0%) от всех выявленных лиц – иностранцев, совершивших преступления на территории Российской Федерации. При этом 22,3% – это иностранцы в возрасте 18–24 лет и 27,7% – в возрасте 25–29 лет.

С надежностью 95% можно рассчитать возрастную структуру неграждан России, совершающих преступления. В соответствии с формулой (1.2.2) раздела 1.2 стандартная ошибка доли лиц в возрасте 18–29 лет будет

В соответствии с формулой (1.2.1) раздела 1.2 рассчитаем ошибку репрезентативности:

D = t × μ = 1,96 × 0,028 = 0,055, или 5,5%.

Следовательно, можно утверждать, что с надежностью 95% среди неграждан России, совершающих преступления, доля лиц в возрасте 18–29 лет будет составлять 50,0% ± 5,9% или от 44,1 до 55,9%. Аналогично можно рассчитать данные и для возрастных категорий 18–24 и 25–29 лет. С надежностью 95% можно утверждать, что среди неграждан России, совершающих преступления, доля лиц в возрасте 18–24 лет будет составлять 22,3% ± 4,6% или от 17,7 до 26,9%, а доля лиц в возрасте 24–29 лет – 27,7% ± 4,9% или от 22,8 до 32,6%.

Отметим, что для уменьшения ошибки репрезентативности в два раза следует изучить в четыре раза больше уголовных дел.

Данные, касающиеся обстоятельств совершения преступления: поведение потерпевшего в ситуации преступления (нейтральное, неосмотрительное, аморальное, противоправное); местность и место совершения преступления; время совершения преступления; способ совершения преступления; мотивы совершения преступления; взаимоотношения преступника и потерпевшего (знакомство, родство, землячество и т. д.).

Например, различия по степени адаптации к условиям жизни в России между диаспорами выходцев из зарубежных стран сказываются на характере преступной деятельности иностранцев, входящих в конкретные диаспоры. Более низкий уровень адаптации диаспоры к жизни в России усиливает отчужденность ее членов от жизнедеятельности местного населения и повышает вероятность совершения преступлений против соотечественников.

Так, криминологически значимой особенностью среднеазиатских диаспор является высокая степень сплоченности и обособленности от жизни коренного населения. Это формирует специфическую социальную среду выходцев из Средней Азии. Конфликтность в этой среде повышает вероятность совершения преступлений представителями среднеазиатских народов друг против друга.

Данные об обстоятельствах, способствовавших совершению преступления: характеристика преступника и жертвы по материалам уголовного дела; на легальном или нелегальном положении находился преступник в момент совершения преступления.

Например, анализ данных о статусе легальности пребывания в стране мигранта на момент совершения преступления показал, что согласно официально статистической отчетности количество преступлений, совершенных иностранными гражданами или лицами без гражданства, по которым материалы и уголовные дела направлены в суд либо разрешены в 2017 г., составляет 3,34% (из 41 047 преступлений лишь 1 369 совершены лицами, изначально прибывшими в Российской Федерации нелегально). В то же время, по результатам эмпирических исследований, 27,8% осужденных прибыли изначально как незаконные мигранты; утратили легальность положения на территории России: 16,7% – в период поиска работы; 37,8% – во время работы по найму и 17,7% – после утраты рабочего места. Это свидетельствует о том, что острие противодействия нелегальной миграции направлено в большей мере на лиц, стремящихся устроиться на работу в России и работающих уже в России, хотя и нелегально, нежели тех, кто изначально не стремился устроиться на работу и не работал до момента изобличения в совершении преступления¹⁴³. Исследование, проведенное в 2017 г., показало, что 61% неграждан России не были трудоустроены на момент совершения преступления, 32% имели постоянную работу и 7% имели непостоянные источники дохода¹⁴⁴.

Данные, касающиеся личности потерпевшего, если преступление совершено против иностранного гражданина: пол; возраст; гражданство; образование; семейное положение; местоположение семьи; социальное положение; профессия или иная занятость; основные источники дохода; цель приезда; наличие и количество судимостей; виктимность поведения, в том числе состояние на момент преступления (находился ли в состоянии алкогольного или наркотического опьянения).

Данные о сочетании статусных характеристик преступников-иностранцев и их жертв, как правило, подтверждают вывод о преобладании преступлений конкретной направленности.

Изучение достаточного массива уголовных дел дает информацию, позволяющую:

— уточнить ряд основных параметров преступности иностранцев, характеризующих ее общественную опасность (устойчивость ее негативной тенденции, соответствие криминальной активности иностранцев криминальной активности граждан России, относительно высокий уровень криминальных угроз, создаваемых преступностью иностранцев населению, наличие высокой доли наиболее опасных и распространенных преступлений в ее структуре);

— установить ряд особенностей преступности граждан государств ближнего зарубежья, связанных с географическими регионами их миграции в Россию (среднеазиатское, закавказское и западное направления) и степенью адаптации в российских условиях диаспор их соотечественников;

— выявить факторы, осложняющие борьбу с незаконным пребыванием граждан сопредельных государств на территории России, в том числе прямо препятствующие правоохранительной деятельности (в некоторых случаях, выйти на коррупционную составляющую);

— оценить упущенные возможности предотвращения совершения иностранцами преступлений из-за серьезных недостатков в деятельности, направленной на выявление незаконных мигрантов и выдворение их за пределы Российской Федерации.

§ 2.6. Методика проведения опросов и интервьюирования должностных лиц о состоянии преступности иностранных граждан

Помимо изучения материалов уголовных дел, для более объективной оценки состояния преступности иностранцев широко применяется в исследованиях преступности такой метод, как опрос. Он позволяет сформулировать некоторые выводы и подтвердить имеющиеся гипотезы на основе метода экспертных оценок.

В качестве примера можно привести некоторые результаты экспертного опроса сотрудников государственных и муниципальных органов, органов прокуратуры, а также сотрудников правоохранительных органов, предназначенного для выявления мнения экспертов по проблемам незаконной миграции, а также об особенностях преступности неграждан России и возможностях противодействия ей (Приложение 1).

В первом разделе анкеты выясняются данные об эксперте, которые позволяют судить о достоверности его суждений, а именно: позволяет ли опыт работы в государственных или муниципальных органах, в том числе правоохранительных, квалифицированно судить о характере и распространенности незаконной миграции и (или) преступности иностранцев, о состоянии и возможностях противодействия им; какая должность, характер и стаж работы на этой должности и т. д.

Второй раздел посвящен причинам незаконной миграции и преступности иностранцев.

При составлении данного раздела анкеты необходимо сформулировать примерные криминологически обусловленные факторы, которые впоследствии будут оценены и интерпретированы респондентами. Так экспертами¹⁴⁵ отмечаются ряд причин, обусловливающих преступность неграждан России. На вопрос анкеты: «Что, на Ваш взгляд, в наибольшей степени способствует совершению мигрантами-иностранцами общеуголовных преступлений?» необходимо было распределить варианты ответов в ранжированном ряду в соответствии со значимостью. Необустроенность мигрантов-иностранцев как криминогенный фактор занял первое место, за ним следуют соответственно такие факторы, как наличие у мигрантов-иностранцев криминального опыта, сформированного до приезда в страну пребывания, конфликтные отношения с местным населением, отсутствие полноценного контроля за мигрантами со стороны государственных органов. Кроме того, ряд респондентов отмечают вовлеченность мигрантов-иностранцев в этническую преступность и внутренние конфликты в среде мигрантов.

В этом разделе также выясняются вопросы связи незаконной миграции и связанной с ней преступности с другими видами преступлений, например с торговлей людьми или наркобизнесом. На вопрос анкеты: «Как Вы считаете, имеется ли связь роста масштабов незаконной миграции с распространением наркобизнеса?» 63,9% респондентов ответили положительно; 30,0% – отрицательно и 2,7% затруднились с ответом. А вот на вопрос: «По Вашему мнению, имеется ли связь роста масштабов незаконной миграции с торговлей людьми?» противоположно 53,8% респондентов ответили отрицательно, 39,3% – утвердительно и 4,4% затруднились с ответом. Иными словами, для опрошенных респондентов связь незаконной миграции с наркобизнесом более очевидна, чем с торговлей людьми.

Весьма показательными являются мнения респондентов относительно связи между масштабами незаконной миграции и обострением межнациональных отношений в некоторых регионах. На такой вопрос в анкете получено 80,0% положительных ответов и только 16,6% отрицательных.

Показательными также могут быть мнения респондентов относительно сформулированных гипотез о связи незаконной миграции и преступности неграждан России с коррупцией.

Третий раздел анкеты посвящается проблемам противодействия незаконной миграции и преступности иностранцев. В данном разделе выясняются возможные меры по совершенствованию противодействия рассматриваемым негативным явлениям, а также способы минимизации негативных последствий от них. Так, исследователи нередко задают экспертам вопросы относительно конкретных предложений по совершенствованию законодательства или правоприменительной практики.

Например, могут быть сформулированы вопросы относительно возможностей существенного снижения численности незаконных мигрантов, находящихся в центрах сосредоточения миграционных потоков, а также минимизации деятельность фирм, обеспечивающих приток незаконных мигрантов, их обустройство, включая обеспечение фиктивными документами, и трудоустройство. Кроме того, выясняются мнения относительно эффективности осуществляемой правоохранительными органами борьбы с незаконной миграцией. Экспертам могут также задаваться вопросы относительно возможностей использования труда незаконных мигрантов в различных сферах экономики.

В заключении необходимо отметить, что метод статистического анализа в совокупности с изучением уголовных дел и материалов правоохранительных органов, а также интерпретацией полученных результатов опросов и анкетирования обеспечивают возможность проведения качественного криминологического анализа рассматриваемого вида преступности и связанных с ним негативных социальных явлений.

Глава 3. СОСТОЯНИЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ПРАВОНАРУШЕНИЯМ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ

§ 3.1. Состояние противодействия незаконной миграции вне уголовно-правовой сферы

Современная миграционная политика Российской Федерации, одним из направлений которой является противодействие незаконной миграции, обусловлена миграционными процессами, влияющими на геополитическую ситуацию в мире и из-за высокого риска их негативного воздействия предопределяющими необходимость охраны интересов общества и государства.

Незаконная миграция – явление комплексное, сопровождающее многие социально-экономические процессы и сказывающееся на них отрицательно, в том числе порождая правонарушения и способствуя их распространению. В этой связи противодействие ей осуществляется в контексте реализации многих неразрывно взаимосвязанных аспектов общей системы государственной миграционной политики. При таких обстоятельствах исследование состояния противодействия незаконной миграции требует широкоформатного подхода.

Сфера современных миграционных правоотношений в Российской Федерации характеризуется целым рядом негативных моментов, связанных с неудовлетворительным состоянием законности вследствие массовости нарушений.

Только по данным¹⁴⁶ прокуратуры в 2017 г. выявлено 30 591 нарушение закона в сфере миграции, что, однако, ниже уровня 2016 г. на 21,6% (рис. 3.1.1).

Обращают на себя внимание максимальные значения таких нарушений в 2013–2015 гг. (зарегистрировано соответственно 60 878, 59 463 и 53 459). Этот всплеск можно объяснить изменением посещаемости Российской Федерации иностранцами (в связи с проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Параолимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, началом вынужденной миграции отдельных категорий русскоязычного населения с Украины, повышением туристической привлекательности Российской Федерации, а также активизацией образовательной и медицинской миграции из-за существенного снижения в декабре 2014 г. курса национальной валюты и др.).

Сложности в российской экономике, возникшие из-за недружественной санкционной политики ряда государств, на фоне роста внимания национальных компетентных органов к миграционной проблематике после прокатившихся по стране случаев эскалации межнациональных конфликтов (наиболее резонансные за 2013 г. – в г. Пугачеве Саратовской области, на Матвеевском рынке и в районе Бирюлево-Западное г. Москвы, г. Арзамасе Нижегородской области) снизили уровень незаконной трудовой миграции, продуцирующей основной масштаб правонарушений, что предопределило тенденцию к снижению вскрываемых прокурорами по данному профилю нарушений.

Рис. 3.1.1. Динамика выявленных органами прокуратуры нарушений законов в сфере миграции в 2013–2017 гг.

В 2017 г. почти ¾ нарушений в сфере миграции выявлено прокурорами Центрального (8 578), Приволжского (6 263), Сибирского (3 821) и Южного (3 485) федеральных округов. Около половины таких нарушений пришлось в совокупности на следующие 18 регионов, лидирующих в этом показателе вследствие, как правило, своего географического положения либо привлекательного для мигрантов уровня