Развитие экологического законодательства и опыт правового регулирования «зеленой» экономики в России и Европейском союзе

Монография

Под общей редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
М. А. Егоровой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6+332.3

ББК 67.407+65.28

Р17

Монография серии «Актуальные проблемы зарубежного и российского права».

Редакционная коллегия:
Шпаковский Ю. Г., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);
Воронина Н. П., доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);
Кожевина О. В., доктор экономических наук, профессор кафедры менеджмента Московского государственного технического университета имени Н. Э. Баумана (национального исследовательского университета).

Рецензенты:
Серова О. А., доктор юридических наук, профессор, первый проректор Псковского государственного университета;
Марко Риччери, почетный доктор Института Европы РАН, генеральный секретарь Европейского института политических, экономических и социальных исследований (EURISPES) (Италия);
Устюкова В. В., доктор юридических наук, профессор, заведующая сектором экологического, земельного и аграрного права Института государства и права РАН.

Под общей редакцией начальника управления международного сотрудничества, профессора кафедры конкурентного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктора юридических наук, профессора М. А. Егоровой.

Монография посвящена вопросам правового регулирования экологического законодательства и опыту правового регулирования «зеленой» экономики в России и Европейском союзе. В работе подробно исследовано воздействие «зеленой» экономики на трансформацию экологического законодательства, российская практика правового обеспечения перехода к «зеленой» экономике, а также европейский опыт нормативного правового регулирования «зеленой» экономики. Рассмотрены и проанализированы современные направления и инструменты правового регулирования «зеленой» экономики в России и странах Евросоюза.

Законодательство приведено по состоянию на 20 мая 2022 г.

Предназначена для юристов, занимающихся законотворческой деятельностью, правоприменителей, судей, адвокатов, а также студентов юридических вузов, интересующихся проблемами регулирования экологического законодательства России и Европейского союза.

Исследование выполнено в рамках программы стратегического академического лидерства «Приоритет-2030».

УДК 349.6+332.3

ББК 67.407+65.28

© Егорова М. А., введение, 2022

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Белицкая Анна Викторовна, доктор юридических наук, профессор кафедры предпринимательского права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова — § 4.1 главы 4 (в соавторстве с Егоровой М. А., Засемковой О. В., Кожевиной О. В.).

Воронина Наталья Павловна, доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — § 2.3 главы 2; § 2.5 главы 2 (в соавторстве с Кожевиной О. В.).

Егорова Мария Александровна, доктор юридических наук, профессор, начальник управления международного сотрудничества, профессор кафедры конкурентного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — введение; § 1.1, 1.2 главы 1; § 1.3 главы 1 (в соавторстве с Пономаревой Д. В., Кожевиной О. В.); § 2.1 главы 2; § 2.2 главы 2 (в соавторстве с Хабибуллиным Р. И.); § 3.1 главы 3 (в соавторстве с Митрофановой И. А., Комиссаровым Г. А.); § 3.3, 3.4 главы 3; § 4.1 главы 4 (в соавторстве с Белицкой А. В., Засемковой О. В., Кожевиной О. В.); § 4.2, 4.3 главы 4.

Жаворонкова Наталья Григорьевна, доктор юридических наук, профессор, научный руководитель кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный юрист Российской Федерации — § 2.4 главы 2 (в соавторстве со Шпаковским Ю. Г.).

Засемкова Олеся Федоровна, кандидат юридических наук, доцент кафедры международного частного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — § 4.1 главы 4 (в соавторстве с Белицкой А. В., Егоровой М. А., Кожевиной О. В.).

Кожевина Ольга Владимировна, доктор экономических наук, профессор кафедры менеджмента Московского государственного технического университета им. Н. Э. Баумана (национального исследовательского университета) — § 1.3 главы 1 (в соавторстве с Егоровой М. А., Пономаревой Д. В.); § 2.5 главы 2 (в соавторстве с Ворониной Н. П.); § 3.2 главы 3 (в соавторстве со Слепаком В. Ю., Митрофановой И. А.); § 4.1 главы 4 (в соавторстве с Белицкой А. В., Егоровой М. А., Засемковой О. В.); § 4.5 главы 4.

Комиссаров Георгий Анатольевич, магистр юриспруденции, выпускник Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — § 3.1 главы 3 (в соавторстве с Егоровой М. А., Митрофановой И. А.).

Митрофанова Ирина Александровна, аспирант Российской государственной академии интеллектуальной собственности (РГАИС) — § 3.1 главы 3 (в соавторстве с Егоровой М. А., Комиссаровым Г. А.); § 3.2 главы 3 (в соавторстве с Кожевиной О. В., Слепаком В. Ю.).

Пономарева Дарья Владимировна, кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой практической юриспруденции Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — § 1.3 главы 1 (в соавторстве с Егоровой М. А., Кожевиной О. В.).

Слепак Виталий Юрьевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — § 3.2 главы 3 (в соавторстве с Кожевиной О. В., Митрофановой И. А.).

Хабибуллин Рифат Илгизович, кандидат экономических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Центрального экономико-математического института РАН — § 2.2 главы 2 (в соавторстве с Егоровой М. А.)

Шахназаров Бениамин Александрович, доктор юридических наук, профессор кафедры международного частного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — § 4.4 главы 4.

Шпаковский Юрий Григорьевич, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — § 2.4 главы 2 (в соавторстве с Жаворонковой Н. Г.).

ВВЕДЕНИЕ

За последние годы современное общество во многом сформировало основы идеологии развития мира на ближайшие десятилетия. Одной из идеологических основ является продвижение экологической повестки и «зеленой» экономики. «Зеленая» экономика дуальна: с одной стороны, это вызов, а с другой — это тренд современности, направленный на отказ от ресурсозатратной модели экономики. Нынешний рост актуальности концепции «зеленой» экономики вызван разочарованием в распространенной ресурозатратной экономической модели с углеродным следом.

В монографии подробно исследованы эколого-правовые вопросы становления и развития «зеленой» экономики в России и странах Европейского союза.

Исходя из опыта передовых зарубежных стран, прежде всего Европейского союза, правовая база продвижения «зеленых» технологий совершенствуется на основе комплексного и междисциплинарного подходов с комплементарностью экономических, технологических, экологических и социальных задач. В странах ЕС и ОЭСР с 2010 года совершенствуются правовые и технические инструменты стимулирования «зеленых» производств, зеленого строительства и развития альтернативной зеленой энергетики.

Изложенное выше определило актуальность, содержание и структуру монографии.

В первой главе «Воздействие “зеленой” экономики на трансформацию экологического законодательства» рассматриваются общие вопросы концепции правового регулирования «зеленой» экономики на основе исследования отечественных и зарубежных подходов к формированию нормативного базиса «зеленой» экономики в согласовании с целями устойчивого развития, выявляются проблемы нормативного обеспечения и определяются принципы эколого-правового регулирования «зеленой» экономики, обозначается роль юридической коллаборации и международного сотрудничества в сфере регулирования «зеленой» экономики.

Во второй главе «Российская практика правового обеспечения перехода к “зеленой” экономике» анализируется законодательная база по обеспечению экологически ориентированного экономического роста в России, поддержанию благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов, реализации права каждого на благоприятную окружающую среду. Показана важность верховенства закона в области защиты окружающей среды, экологического контроля и обеспечения экологической безопасности. Подробно рассмотрена Доктрина энергетической безопасности¹ в ракурсе эколого-правовых аспектов, выявляются главные проблемы обеспечения энергетической безопасности объектов ТЭК, а также анализируются основные положения Федерального закона «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»².

В третьей главе представлен и обобщен европейский опыт нормативного правового регулирования «зеленой» экономики. В ЕС экономическая и экологическая политика взаимосвязаны и используются для стимулирования ответственного поведения с учетом ценности природно-экологических и рекреационных систем³, а также уделяется большое внимание правовой и экологической культуре стран Европейского союза в условиях перехода к «зеленой» экономике.

На текущем этапе в странах ЕС все больше обращаются к новым экономическим моделям, в которых можно создать богатство и обеспечить рост экономики без ущерба для окружающей среды, т. е. к переходу на «зеленую» экономику. Европейский союз помогает гражданам и правительствам стран «озеленить» их экономику за счет более эффективного управления ресурсами, внедрения экономических и правовых инструментов защиты окружающей среды, поддержки «зеленых» инноваций, обеспечения экологической политики в отношении водных ресурсов и обращения с отходами производства.

В четвертой главе на основе обобщения и систематизации предложены современные направления и инструменты правового регулирования «зеленой» экономики в России и странах Евросоюза. «Зеленые» инвестиции и регулирование проектного финансирования «зеленой» экономики получают широкое распространение в мире. «Зеленое» финансирование проектов направлено на мобилизацию потоков частного капитала в «зеленые» инвестиции. Разработаны предложения совершенствования «зеленого» налогообложения с учетом адаптации к российскому налоговому законодательству, выявлены риски и проблемы «зеленого» налогообложения.

Системное изложение основных концептуальных и теоретических положений, методических основ и практических предложений развития законодательства в сфере «зеленой» экономики обусловило как научную, так и прикладную значимость монографии.

Глава 1.
ВОЗДЕЙСТВИЕ «ЗЕЛЕНОЙ» ЭКОНОМИКИ НА ТРАНСФОРМАЦИЮ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

1.1. Правовой базис «зеленой» экономики в контексте концепции устойчивого развития

Концепция «зеленой» экономики базируется на трех аксиомах: невозможно бесконечно расширять сферу влияния в ограниченном пространстве; невозможно удовлетворять бесконечно растущие потребности в условиях ограниченности ресурсов; экосистемы Земли взаимосвязаны.

В 2015 году Генеральной Ассамблеей ООН принята резолюция 70/1 «Преобразование нашего мира: повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года»⁴. Повестка в области устойчивого развития основывается на целях и принципах Устава Организации Объединенных Наций, включая полное уважение международного права. В нее заложены положения Всеобщей декларации прав человека⁵, международных договоров по правам человека, Декларации тысячелетия⁶ и Итогового документа Всемирного саммита 2005 года⁷. В ней учитываются положения и других документов, в частности Декларации о праве на развитие⁸.

Объявление 17 целей в области устойчивого развития определило план действий людей на ближайшие десятилетия. План глобален, и он реализуется всеми странами мира и стейкхолдерами, которые действуют совместно ради общего будущего. Как отмечается в резолюции, цели устойчивого развития (ЦУР) направлены на людей, планету, всеобщее процветание, мир и партнерство.

Характер ЦУР комплексный, они всецело направлены на обеспечение прав человека в социальных (социальное развитие и равенство, верховенство прав и демократия, корпоративная социальная ответственность — КСО), экономических (экономический рост и искоренение нищеты) и экологических (сохранение биоресурсов и охрана окружающей среды, ответственное производство и потребление) гарантиях и сохранении благополучия.

Нормативно-правовое обеспечение в области устойчивого развития расширяется, более 40 источников права включают законы и подзаконные акты. Экспертно-аналитическая платформа INFRAGREEN.RU — один из наиболее авторитетных информационных порталов в области устойчивого развития и «зеленой» повестки России.

В 1996 году в России инициировался переход к устойчивому развитию⁹. Документы стратегического планирования федерального уровня в области устойчивого развития, наиболее значимые для решения задач климатической повестки, экологии и природопользования, энергетического сектора, экологической безопасности, включают: 1) Климатическую доктрину¹⁰; 2) ФЗ «Об охране окружающей среды»¹¹; 3) Стратегию экологической безопасности¹²; 4) Указ Президента РФ о национальных целях развития России до 2030 года¹³; 5) Национальный план мероприятий адаптации к изменениям климата до 2022 года¹⁴ и другие.

Счетной палатой РФ в 2020 году подготовлен бюллетень «Цели устойчивого развития»¹⁵, в котором отмечено, что положения нормативных правовых актов РФ во многом пересекаются с Целями устойчивого развития (ЦУР) и в целом позволяют обеспечить реализацию задач, соответствующих всем 17 ЦУР как в публично-правовых, так и в частноправовых отношениях. Система межведомственного взаимодействия по вопросам реализации ЦУР не сформирована. ФОИВ обладают полномочиями для реализации Повестки устойчивого развития, при этом сферы их ответственности не определены. Наблюдается пересечение полномочий ФОИВ практически по всем ЦУР. В решении проблемы межведомственного взаимодействия необходимо задействовать цифровые ресурсы, создавать платформы.

В части методологии ФОИВ в основном руководствуются документами международных организаций. Их работа в большей степени сконцентрирована на мониторинге глобального перечня показателей ЦУР и подготовке добровольного национального обзора (ДНО) и не охватывает аспекты непосредственной реализации Повестки. Анализ и контроль ресурсной обеспеченности реализации Повестки на национальном уровне не ведется.

Все заинтересованные стороны участвуют во внедрении Повестки устойчивого развития, при этом активность бизнес-сообщества (включая компании с госучастием), институтов гражданского общества и экспертного сообщества носит в основном инициативный характер. Информация о реализуемых мерах не систематизирована, оценка их вклада в достижение ЦУР на национальном уровне не выполняется.

ФОИВ фрагментарно размещают в открытом доступе информацию о мерах, способствующих достижению ЦУР. Органы государственной власти слабо осведомлены о ЦУР. Это обусловлено отсутствием единой национальной информационной платформы о ЦУР и организованного медиаконтента в этой сфере.

Вывод, сделанный Счетной палатой: система государственного управления РФ в целом способствует реализации Повестки устойчивого развития, но есть ряд проблем, которые необходимо решить. Одна из них — отсутствие механизмов распределения сфер ответственности. Непосредственно за комплексную реализацию целей формально никто не отвечает. Для того чтобы повысить эффективность работы по внедрению Повестки, нужно в первую очередь определить ответственный орган и наладить эффективное межведомственное взаимодействие.

Актуальной научной и практической проблемой является выявление влияния цифровых технологий на трансформацию системы государственного экологического управления, мониторинга и аудита, контроля и надзора, пресечения недобросовестной конкуренции в экологической сфере. В частности, проблема правового регулирования цифровизации экологической безопасности в условиях глобального изменения климата и «зеленой» экономики требует комплексного изучения на основе междисциплинарного подхода и применения сравнительного анализа публичных и частных (корпоративных, предпринимательских) правовых инструментов.

«Зеленая» экономика — междисциплинарное научное направление, которое начало активно формироваться на рубеже ХХ и ХХI веков, но предпосылки экологически устойчивому развитию заложены в 60–70-х годах прошлого столетия. С одной стороны, экономика является ее составной частью, поскольку техногенные изменения, модернизация производств и смена потребительских рынков влияют на результаты и достижение социально-экономических целей, а с другой стороны, экономический рост невозможен без внедрения ресурсосберегающих и низкоуглеродных технологий. Эти две стороны феномена «зеленой» экономики взаимообусловлены, и важным связующим звеном в системе общественных экономических отношений является право как институт и совокупность инструментов регулирования.

Механизмы «зеленой» экономики таковы:

– переход на наилучшие доступные технологии;

– внедрение экологического налогообложения;

– экологическая экспертиза экспортных проектов;

– «зеленое» финансирование проектов;

– стимулирование государственных закупок «зеленой» продукции и услуг.

Интерес к проблеме устойчивого развития в условиях глобального изменения климата и ухудшения окружающей среды привел к формированию в научном сообществе новой парадигмы — «зеленой» экономики¹⁶.

Эколого-климатическая повестка включается в разработку и реализацию национальных стратегий «зеленой» экономики как в развитых, так и в развивающихся странах в большинстве регионов, включая Африку, Латинскую Америку, Азиатско-Тихоокеанский регион и Европу¹⁷. После конференции ООН по окружающей среде (UN Conference on Environment and Development, UNCED) 1992 года тема устойчивого развития стала центральной в глобальном масштабе и международном научном и практическом сообществе. Конференция в Рио-де-Жанейро призвала правительства стран разработать национальные стратегии устойчивого развития, включая политические меры. Несмотря на усилия многих национальных правительств по реализации таких стратегий, сохраняются опасения по поводу глобального экономического роста и экологической стабильности во многих странах мира. Они усугубились пандемией коронавируса, затяжными глобальными энергетическими, продовольственными и финансовыми кризисами.

Ученые подчеркивают, что экономическая «коричневая» парадигма себя исчерпала, привела к экологическим ограничениям и потенциально способна изменить климат на планете, привести к последствиям планетарного масштаба. Много общего и причинно-следственных связей между терминами «зеленая экономика», «устойчивое развитие» и «искоренение нищеты», несмотря на их нетождественность.

Переход к «зеленой» экономике социально и экономически обоснован, он направлен на сохранение биоресурсов и экологического баланса для обеспечения жизнедеятельности населения планеты, удовлетворение потребностей настоящего и будущего поколений при условии формирования стереотипов ответственного потребления и производства, что отражено в Целях устойчивого развития ООН (ЦУР 12). Меры «зеленого» регулирования включают поэтапную отмену субсидий «коричневой» экономики, реформирование политики и предоставление новых стимулов экологически-ориентрованного производства продукции и оказания услуг, укрепление рыночной инфраструктуры и новых рыночных механизмов, а также перенаправление государственных инвестиций и увеличение доли ответственного («зеленого») инвестирования, расширение государственных закупок, внедрение устойчивых государственных закупок. «Зеленая» экономика устраняет системные искажения и дисфункции «коричневой» экономики, приводит к человеческому благополучию и равному доступу к возможностям для всех людей, сохраняя при этом экологическую и экономическую целостность, чтобы оставаться в пределах экологических возможностей планеты. Обеспечение устойчивости инфраструктуры заключается в проектировании, создании и эксплуатации структурных элементов, которые поддерживают и влияют на повседневное функционирование таким образом, чтобы не ослаблять социальные, экономические и экологические процессы, необходимые для поддержания равенства людей, разнообразия и функциональности природных систем.

Неотъемлемой категорией «зеленой» экономики является низкоуглеродная экономика. Низкоуглеродная экономика — это экономика, которая характеризуется низким потреблением ископаемого топлива и низким воздействием на окружающую среду производственной деятельности. Переход к низкоуглеродной экономике осуществляется реализацией политик энергоэффективности, климатической и экологической безопасности с включением синергетического эффекта энергосбережения¹⁸.

На государственном уровне проблема устойчивого экологического развития была озвучена в декабре 2016 года Путиным В. В. на заседании Госсовета¹⁹. Президент РФ отметил важность поэтапного (эволюционного) перехода к не просто модели устойчивого развития, а именно устойчивого экологического развития, при этом период перехода включает 15–30 лет. Это важная и всеобъемлющая задача повышения эффективности национальной экономики России. Российская Федерация располагает колоссальными запасами пресной воды, лесных ресурсов, огромным биоразнообразием и выступает как экологический донор мира, обеспечивая ему почти 10 процентов биосферной устойчивости. Экологические задачи требуют приоритетного решения, в том числе в части совершенствования экологического законодательства и его гармонизации в новых условиях устойчивого развития России²⁰.

Экологические приоритеты в Целях устойчивого развития (ЦУР) для России не случайно были выбраны темой Доклада о человеческом развитии в Российской Федерации 2017 года, подготовленного Аналитическим центром при правительстве РФ. В последние пять лет руководство страны уделяет особое внимание вопросам, существующим в экологической сфере, их взаимосвязи с устойчивым социально-экономическим развитием страны, а 2017 год был провозглашен как «Год экологии»²¹.

Реализация законодательства в области обращения с отходами, создания правовых условий внедрения наилучших экологических доступных технологий (НДТ), мировых и национальных стандартов должна обеспечиваться совместными усилиями государственных органов федерального и регионального уровней, менеджмента компаний, заинтересованных сторон, в том числе институциональных субъектов (фондов, общественных организаций и НКО, образовательных учреждений и экспертных советов и пр.).

Внедрение механизмов правового регулирования «зеленых» закупок, инвестиционной и инновационной деятельности в совокупности с экологическим и налоговым контролем должны способствовать стимулированию частного сектора, предпринимателей, создавать правовые условия перехода к «зеленой» экономике. Реакция бизнеса на изменение климата является частью перехода к «зеленой» экономике, определяемой как низкоуглеродная, ресурсоэффективная и социально инклюзивная. Уже многие компании сосредоточены на смягчении последствий изменения климата — замедлении темпов изменения климата за счет сокращения выбросов парниковых газов, однако большинству из них еще предстоит разработать долгосрочные и краткосрочные «зеленые» стратегии для смягчения последствий изменения климата.

В «зеленой» экономике рост доходов и занятости может быть обеспечен стратегическими государственными и частными инвестициями, которые сокращают выбросы парниковых газов, повышают эффективность использования ресурсов и сокращают потерю биоразнообразия²². Благосостояние общества неотделимо от общего экономического роста. Компании получают конкурентные преимущества, если адаптируются к изменению климата с учетом потребностей сообщества. Компании вне климатической повестки и «зеленых» трендов развития столкнутся с репутационными рисками и рисками для бренда²³.

В России вопросы нормативного правового регулирования «зеленой» экономики необходимо решать через призму достижения целей Национального проекта «Экология» и его девяти федеральных проектов²⁴. Следует отметить, что в России созданы предпосылки для дальнейшего совершенствования «зеленого» законодательства, отмеченные в Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года²⁵, в которой отражена совокупность скоординированных мер организационного, политического, правового, социального, экономического, информационного характера, направленных на предотвращение внутренних и внешних угроз экологического характера.

Сохранение водных ресурсов России посредством перехода к «зеленой» экономике предусматривает совершенствование правовых механизмов использования акваторий водных объектов, совершенствование нормативно-правовой базы, в частности: разрешительной документации в сфере водных отношений, Водного кодекса РФ от 03.06.2006 № 74-ФЗ²⁶, регламентов мониторинга водных ресурсов.

В Указе Президента РФ «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»²⁷ указано на достижение цифровой зрелости ключевых отраслей экономики и социальной сферы.

Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации в 2021 году разработан проект Стратегии цифровой трансформации отрасли экологии и природопользования²⁸. В Стратегии определены приоритетными направлениями по достижению цифровой зрелости: 1) сферы управления природными ресурсами; 2) сферы гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды; 3) сферы обращения с отходами; 4) управления, администрирования и контрольно-надзорной деятельности; 5) инфраструктурного обеспечения.

Достижение цифровой зрелости отрасли экологии невозможно без совершенствования правового регулирования и пересмотра институциональной и государственной системы управления, повышения прозрачности и эффективности учета природных объектов как объектов имущественных прав, охраны и обеспечения функционирования особо охраняемых территорий, выработки и реализации нормативно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности, повышения результативности надзорных процедур, создания единой информационной платформы недропользования. Это повысит качество государственного экологического мониторинга и реализации государственной политики в сфере экологии и «зеленой» экономики.

Отечественные ученые-юристы все больше обращаются к исследованию правового обеспечения «зеленой» экономики, в частности Новиковой Е. В.²⁹ актуализируется новая роль правового обеспечения и поддержки развития «зеленой» экономики для предотвращения эскалации экологических проблем и торможения темпов социально-экономического и энергетического развития³⁰. Клеандров М. И. рассматривает проблематику особенностей правового регулирования общественных отношений в сфере «зеленой» экономики в экстремальных условиях пандемии COVID-19³¹. Мульхин Д. Н. изучает вопросы перехода государственной политики к новой экономической модели с постановкой новых задач для экологического законодательства³². Гаврилов Л. А. и Киселева Л. А. обосновывают, что переход к «зеленой» экономической модели в РФ невозможен без изменений в законодательстве³³. Абакумова О. А. и Любаненко А. В. рассматривают проблему определения границ нормативного регулирования «зеленой» экономики, устойчивого развития, установления баланса между необходимостью сохранения природы и экономической деятельностью³⁴. Мамин Р. Г., Мотосова Е. А., Жданкина А. В. акцентируют внимание на вопросах совершенствования нормативно-правовой базы экологической экономики Российской Федерации и проведении эколого-правовой коррекции законодательства в сфере экономического регулирования природопользования и охраны окружающей среды³⁵. Жаворонковой Н. Г. и Шпаковским Ю. Г. обозначена проблема исследования ускоренного внедрения цифровых технологий в сфере обеспечения экологической безопасности с использованием всего правового и организационного арсенала управления³⁶. Дулатовой Н. В. изучены отдельные вопросы цифровизации и эколого-экономической безопасности с позиции правового регулирования³⁷. Титовой М. В. предложены некоторые меры совершенствования экологического законодательства в контексте обеспечения экологической безопасности³⁸. Тюльпановым Ф. М. рассматриваются проблемы прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства³⁹.

Следует отметить, что фундаментальные основы целостной концепции российского «зеленого» законодательства еще не сформированы. Если рассматривать их с позиции только экологического законодательства, будут упущены значимые вопросы нормативного регулирования в области «зеленых» инвестиций и инноваций, «зеленых» производств, «зеленого» финансирования, государственных «зеленых» закупок и др. Такой переход означает необходимость выработки адекватных правовых принципов, методов регулирования, нового понятийного аппарата, а также концепции «зеленого» права как основы правового обеспечения «зеленой» экономики. Развитие «зеленой» экономики также согласуется с глобальной концепцией устойчивого развития, способствует экологизации экономики и стабильному росту отраслей, что актуализирует разработку современных направлений и инструментов правового регулирования «зеленой» экономики.

1.2. Принципы эколого-правового регулирования «зеленой» экономики

Актуальной проблемой юридической науки на современном этапе становится осмысление эколого-правовых вопросов регулирования «зеленой» экономики в России в условиях цифровизации и защиты конкуренции. За последние годы человечество во многом сформировало основы идеологии устойчивого развития мира на ближайшие десятилетия. Изменение климата может стать самой серьезной экологической задачей, требующей решения в ближайшие несколько десятилетий.

Система конституционных принципов государственного регулирования экономики в Российской Федерации включает:

1) принцип экономической целостности федеративного государства или принцип единства экономического пространства РФ;

2) принцип единой финансовой политики на территории РФ;

3) принцип налоговой централизации;

4) принцип свободного перемещения товаров, денег и финансовых средств;

5) принцип стабильности экономического оборота;

6) принцип поддержки конкуренции;

7) принцип свободы предпринимательской деятельности;

8) принцип правовой определенности;

9) общеправовые принципы юридического равенства, неприкосновенности собственности и свободы договора.

На конституционный принцип свободы экономической деятельности опираются нормы главы 2 Конституции Российской Федерации, закрепляющие права, имманентно присущие обществу, в котором функционирует рыночный тип экономики. Их можно обозначить как основные экономические права. К ним относятся: 1) право выбирать род деятельности или занятий — означает свободу экономического выбора: быть либо предпринимателем-работодателем, либо работником (ст. 37); 2) право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства — означает свободу рынка труда (ст. 27); 3) право на объединение — предполагает соответствующее право для совместной экономической деятельности, а следовательно, свободу выбора организационно-правовых форм предпринимательской деятельности и образования в уведомительном порядке различных предпринимательских структур (ч. 1 ст. 30); 4) право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35), свобода владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами (ч. 2 ст. 36); 5) использование имущества для целей предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 34) — означает свободу формирования имущественной базы предпринимательства, использования имущества, свободу реализации на рынке произведенного товара, включая право на свободу договора; 6) право на защиту от монополизма и недобросовестной конкуренции (ст. 34) — предполагает свободу конкуренции.

Монополия в определенном смысле противостоит конкуренции. Общая для большинства стран мира стратегическая черта правового регулирования монополистических отношений состоит в том, что монополии считаются предметом юридического сдерживания и противодействия; в качестве нормального состояния экономики декларируется конкурентный рынок; соответственно, законодательство исходит из необходимости введения тех или иных правовых ограничений в отношении субъектов монополистической деятельности. В условиях новой экономики конкурентная среда становится все более сложной по степени взаимного влияния всех сил и интенсивности конкуренции. Цифровые технологии играют все более значимую роль, оказывая влияние на конкурентную среду, развитие товарных и цифровых рынков, формируя как позитивные, так и негативные предпосылки. Цифровизация создает определенные условия для монополизации товарных рынков и недобросовестной конкуренции.

Климатическая повестка расширяет кругозоры научного юридического знания. Необходимость теоретического изучения и практического внедрения экоправа на уровне экологических служб, природоохранных органов связана с новыми правовыми вопросами, требующими решения с учетом климатической повестки. Глобальные экологические проблемы обусловили необходимость формирования новой отрасли права — экологического права. Экоправо — это отрасль права, направленная на регулирование отношений в сфере охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и минимизации климатических изменений.

При формализации принципов правового регулирования «зеленой» экономики следует опираться на конституционные основы экологической стабильности и безопасности.

К научным принципам экологического права относятся объективная обусловленность, историческая обусловленность, системность и гибкость, преобладание административно-правового регулирования.

Конституционные основы охраны окружающей среды закреплены в ст. 42 Конституции Российской Федерации⁴⁰. В ней закреплены три самостоятельных экологических права: 1) право на благоприятную окружающую среду; 2) право на достоверную информацию о ее состоянии; 3) право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Неотъемлемость данных прав вытекает не только из их закрепления в Конституции Российской Федерации, но и из их содержания. Конституционное право на благоприятную окружающую среду является фундаментальным и всеобъемлющим субъективным правом. Согласно Конституции РФ, природопользование и охрана окружающей среды относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в связи с этим регулирование осуществляется посредством федеральных и субфедеральных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В статье 3 ФЗ «Об охране окружающей среды»⁴¹ отражены принципы ведения хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду. В частности, к таким принципам относятся:

1) соблюдение прав человека на окружающую среду;

2) обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

3) научно обоснованное сочетание эколого-экономико-социальных интересов государства, общества, человека, сохранения окружающей среды и устойчивого развития, вовлечение граждан и организаций в охрану окружающей среды, воспитание экологической культуры;

4) охрана, воспроизводство и рациональное использование всех природных ресурсов для обеспечения экологической безопасности, сохранение экологического разнообразия;

5) ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления в РФ за обеспечение экологической безопасности и благоприятной окружающей среды на территориальном уровне с учетом особенностей социально-экономического и экологического развития территорий;

6) возмещение вреда окружающей среде и платность природопользования в РФ, а также обеспечение снижения негативного воздействия производства и потребления в соответствии с экологическими нормативами;

7) независимость государственного экологического надзора;

8) презумпция экологической опасности планируемой деятельности экономических субъектов и человека, ответственность за нарушение экологического законодательства РФ;

9) запрет на реализацию проектов, которые могут принести вред окружающей среде;

10) международное сотрудничество в сфере охраны окружающей среды.

Возмещение вреда окружающей среде осуществляется на основании норм Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»⁴². На основании п. 3 ст. 77 вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Для наступления ответственности устанавливается наличие вреда, наступление вредных последствий и факт экологического правонарушения, причинно-следственная связь между действиями лица и наступившими вредными последствиями, форма вины.

В зарубежной практике принято название экологического права как законодательства об окружающей среде и природных ресурсах. Это термин, включающий систему нормативных правовых актов местного, национального и международного законодательства, а также договоров, призванных защищать окружающую среду от ущерба и разъяснять правовые последствия такого ущерба для правительств или частных лиц. Термин «экологическое право» охватывает не только государственное законодательство. Он также может характеризовать локальные инициативы предприятий и других организаций, регулирующих и контролирующих органов в отношении этических принципов (что соотносится с распространенной сейчас концепцией устойчивого развития) посредством установления нормативных и отраслевых стандартов, лицензирования. Термин «экологическое право» или «право окружающей среды» используется и как метод управления земельными ресурсами на основе понимания того, как действовать ответственно и этично. Этичность — добровольное решение компании, утверждение глобальной климатической и «зеленой» повестки, принятое на благо окружающей среды и местного населения. Многие зарубежные юристы отмечают, что действующие отраслевые правила, нормы климатического и экологического законодательства недостаточны при переходе к устойчивому развитию, необходимо совершенствование правовых норм⁴³. Право окружающей среды оказывает влияние на здоровье, экологическое благополучие, деловую активность и географическую устойчивость, что важно для будущего экономики и общества.

Право создает прочную основу для движения к более экологически устойчивому будущему, однако, несмотря на многочисленные экологические режимы и планы действий, согласованные за последнюю четверть века, в рамках международной экологической политики все еще существуют серьезные пробелы. Международная экологическая политика представляет собой набор многочисленных договоров, каждый из которых касается относительно отдельных глобальных или региональных экологических проблем. В настоящее время не существует обязательного свода общих экологических принципов. Необходима разработка обязательных рамок экологических «зеленых» принципов. Отсутствие всеобъемлющей обязательной основы имеет много последствий для будущей эффективности международной экологической политики. Например, в спорах о торговле и окружающей среде экологические аспекты недостаточно прозрачны, набор правил международной защиты окружающей среды не так ясен, как торговые правила Всемирной торговой организации (ВТО). Обязательные экологические принципы способствуют более сбалансированной интеграции между охраной окружающей среды и другими социальными целями, такими как торговля. Экологические принципы, кроме того, обеспечивают базис координации деятельности многих международных организаций, которые в настоящее время претендуют на доминирующую лидирующую роль в экологической политике. Обязательные принципы устанавливают минимальные экологические стандарты для деятельности различных групп субъектов через содействие гармонизации национальных природоохранных законов. Ущерб глобальной окружающей среде от антропогенной деятельности огромен, в связи с этим международные экологические усилия в будущем должны быть сосредоточены больше на восстановлении окружающей среды, чем на ее защите⁴⁴.

Принципы международного экологического права сформулированы на основе Декларации по окружающей среде⁴⁵ и Соглашения по окружающей среде и развитию⁴⁶.

Сэндс Ф. и Фабра А. рассматривают принципы международного экологического права, ключевые области регулирования и реализации правовых норм, особое внимание уделяя при этом правам человека, международной торговле и иностранным инвестициям в условиях климатических изменений⁴⁷.

Кроме того, справедливо обращается внимание, что в системе принципов международное сотрудничество особо значимо, так как иллюстрирует и формирует ключевые принципы национального и международного права окружающей среды⁴⁸.

Как принципы отметим глобальное управление окружающей средой с участием множества многосторонних, национальных и межправительственных организаций, а также заключение международных договоров и широкого вовлечения граждан. По мнению Эсти Д., одного из ведущих международных юристов-экологов: «Трудности с существующими международными организациями, занимающимися вопросами окружающей среды… заключаются в том, что им были даны узкие мандаты, небольшие бюджеты и ограниченная поддержка. Ни одна организация не имеет полномочий или политической силы, чтобы служить центральным информационным центром или координатором»⁴⁹.

Восстановление окружающей среды дороже и, вероятно, менее эффективно, чем защита ресурсов в правовом отношении, но восстановление становится единственным выходом. Восстановление окружающей среды в настоящее время является динамичной частью внутреннего природопользования в зарубежных странах и, несомненно, создает предпосылки будущих глобальных экологических переговоров и расширения международного правового сотрудничества. Концепция устойчивого развития требует интеграции экологических проблем в области международной торговли, инвестиций и финансов.

Экологические проблемы являются ключевой темой обсуждения Всемирным банком и ВТО. Большинство международных финансовых учреждений, например Всемирный банк, приняли новую политику в области охраны окружающей среды и увеличили свой штат специалистов по охране окружающей среды. Международный валютный фонд создал подразделение по охране окружающей среды. Подход международных финансовых учреждений (МФУ) по-прежнему делает акцент на смягчении воздействия на окружающую среду плохо разработанных и несоответствующих проектов, а не на поиске способов активного продвижения экологически устойчивого развития. Защита прав стран на введение контроля за капиталом и инвестициями, особенно в отношении краткосрочных инвестиций, может иметь решающее значение для обеспечения долгосрочной стабильности и увеличения выгод от природных ресурсов для местного населения. Капиталовложения становятся все более краткосрочными и спекулятивными, а значит, и их социальная полезность становится сомнительной. МФУ и торговым учреждениям в своей повседневной деятельности необходимо ориентироваться на глобальные принципы устойчивого развития и поддержку охраны окружающей среды. Международным финансовым организациям еще предстоит запретить финансирование проектов, усугубляющих экологические проблемы.

Таким образом, климатические изменения влияют на реализацию национальной экологической политики. Инструменты правового регулирования «зеленой» экономики смежны с разными отраслями права, включая экологическое, климатическое, международное, финансовое, налоговое и другие. Это обусловливает формирование специальных эколого-правовых принципов «зеленой» экономики, особо обращая внимание на цифровизацию отрасли экологии и защиту конкуренции.

Фундаментальным правовым базисом перехода к «зеленой» экономике служат общеправовые и конституционные принципы, определяющие отношения природопользования и возникновения социальной и юридической ответственности за экологические правонарушения.

Систематизация и обобщение зарубежного опыта свидетельствуют о динамичности и неоднородности подходов к эколого-правовым принципам «зеленой» экономики, поскольку они находятся в стадии формирования и уточнения. Вместе с тем важным рассматривается усиление экологической ответственности субъектов экономики, предпринимательства и промышленности за негативные последствия производственной и хозяйственной деятельности, отрицательного воздействия на окружающую среду и снижения экологического благополучия населения территорий присутствия компаний.

Необходима реализация государственной политики и нормативного правового регулирования отрасли экологии и природопользования, обращения с отходами производства и потребления, экологического аудита и мониторинга. Достижение цифровой зрелости отрасли экологии обусловлено достижением цифровой зрелости основных функциональных сфер регулирования отрасли экологии и природопользования.

1.3. Проблемы правового обеспечения «зеленой» экономики

Политика государства в экологической сфере значительно связана с социально-экономическими условиями и с трансформацией ключевых государственных институтов. На современном этапе в связи с новыми вызовами мировой рыночной экономики, переходом к «зеленой» экономике актуальность исследования вопросов гармонизации экономики и права существенно возросла. Для юристов традиционно ближе вопросы нормирования общественных отношений в общем контексте. В праве долгое время имелись стереотипы консерватизма, для юристов характерно стремление ограничиться рамками правовых норм, т. н. «примат нормотивизма». Рыночная экономика, цифровизация, глобальные вызовы современности обусловливают смещение фокуса юриспруденции в конкретные сферы и более частные вопросы, в том числе правового регулирования экономики, антиконкурентных действий, корпоративного управления, защиты прав предпринимателей и охраны объектов интеллектуальной собственности.

Именно право представляет собой такой элемент, который ближе всего находится к экономическому базису. В свою очередь, экономические факторы все больше влияют на трансформацию права и механизма правового регулирования. Роль правового регулирования существенно возросла с развитием рыночных отношений. Десять критериев рыночных экономических отношений дают представление об аспектах их правового регулирования. Первый исходный критерий — четкая имущественная обособленность участников экономических отношений. Второй — неприкосновенность имущества собственника, равно как и любого другого субъекта вещного права. Третий — юридическое и фактическое равенство участников имущественных отношений. Четвертый — свобода собственника, а в установленных законом пределах и субъектов иных вещных прав в принятии решений, касающихся принадлежащего им имущества. Пятый — товарно-денежная форма опосредования имущественных отношений. Шестой связан с пятым — наличие стабильной национальной валюты, ее экономическая и правовая защищенность. Седьмой — реальная и добросовестная конкуренция между участниками имущественных, экономических отношений, ограничение и вытеснение монополизма. Восьмой — полная материальная ответственность участников имущественных отношений друг перед другом за результаты своей деятельности как партнеров в этих отношениях. Девятый — свободное определение самими партнерами по взаимному соглашению цен на различные товары, работы и услуги, составляющие объект имущественных отношений. Десятый — обеспечение государством защиты прав участников рыночных отношений.

Правовое регулирование экономической деятельности ведется по четырем основным направлениям: определяет внутренние отношения в конкретном субъекте предпринимательской деятельности: порядок его утверждения, управления и самоуправления, организации труда; самый важное и определяющее, оно регулирует отношения субъектов предпринимательской деятельности по «горизонтали»: со своими партнерами по экономической деятельности: поставщиками, покупателями, перевозчиками, страховщиками, экспедиторами и пр.; регулирует отношения по «вертикали»: между субъектами предпринимательской деятельности, с одной стороны, и органами государственной власти и органами местного самоуправления — с другой, в т. ч. с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, с выборными и иными органами местного самоуправления; опосредует отношения субъектов предпринимательства по «диагонали», в частности с банками и иными кредитными организациями, органами по валютному регулированию и контролю, антимонопольному регулированию. «Диагональ» формируется так: с одной стороны, банки — равноправные партнеры по бизнесу (гражданско-правовые субъекты), а с другой — они могут осуществлять контроль за целевым использованием кредитных ресурсов.

Общие меры государственного регулирования эколого-ориентированных процессов подразделяются на два типа. Первый тип — меры по повышению ответственности юридических и физических лиц за нарушение экологического законодательства в условиях инновационного развития. Второй тип — меры по повышению заинтересованности юридических и физических лиц в развитии и участии в эколого-ориентированной инновационной деятельности.

Факторы негативного воздействия на технологическое развитие сферы экологии и природопользования в России и ее инновационную активность следующие: нестабильность внешнеполитической обстановки, санкционные ограничения; утечка высококвалифицированных кадров и недостаточное финансирование НИОКР; преобладание технологий предыдущих технологических укладов (преимущественно третий и четвертый технологические уклады), что недостаточно для высоких инновационных темпов в сфере экологии и природопользования и «зеленых» технологий; слабая мотивация зарубежных и отечественных инвесторов в производственный сектор экономики, промышленность и «зеленые» инновации; нестабильность МСП (малого и среднего бизнеса); низкий трансфер и коммерциализация «зеленых» инновационных технологий.

Политика нашей страны осуществляется в соответствии с приоритетами национальных интересов пр принятым на себя международным обязательствам. В связи с этим при переходе к «зеленой» экономике необходимо учитывать возможные риски, связанные прежде всего с тем, что экономика России во многом зависит от экспорта углеводородов. В связи с этим для сохранения и развития конкурентоспособности с другими странами в рамках «зеленой» стратегии нам необходимо не только снижать энергоемкость нашей экономики, но и осуществлять ее общую модернизацию⁵⁰. В России активизируется законодательная деятельность в части регулирования ресурсосберегающей и экологической сферы. Этот процесс развивается после внедрения на предприятиях «зеленых» технологий, появления «зеленых» секторов экономики, новых финансовых инструментов «зеленой» экономики, введения требований к раскрытию информации компаниями «зеленого» сектора.

Глава 2.
РОССИЙСКАЯ ПРАКТИКА ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПЕРЕХОДА К «ЗЕЛЕНОЙ» ЭКОНОМИКЕ

2.1. Национальный проект «Экология» как основа перехода к «зеленой» экономике в России

Проблематика климатической, техногенной и экологической безопасности имеет комплексный, интегрированный характер. В Стратегии экологической безопасности Российской Федерации до 2025 года, принятой в апреле 2017 года, отмечено, что угрозы экологической безопасности сохраняются, несмотря на принимаемые меры по декарбонизации экономики, снижению углеродного следа производственной деятельности крупных промышленных предприятий. На окружающую среду оказывается сильное воздействие химических, физических, биологических, антропогенных факторов, поэтому предотвращению аварийных ситуаций на опасных производственных объектах и адаптации стратегических отраслей экономики (энергетический сектор, атомная энергия, военно-промышленный (ВПК), оборонно-промышленный (ОПК) и агропромышленный комплексы (АПК), фармацевтическая и химическая промышленность, крупное машиностроение) к неблагоприятным изменениям климата необходимо уделять значительное внимание.

Вызовы и угрозы экологической безопасности, отраженные в Стратегии⁵¹, следующие:

1) последствия изменения климата на планете, которые неизбежно отражаются на жизни и здоровье людей, становятся ощутимой угрозой для благополучия населения и устойчивого развития;

2) на фоне глобализации экономики рост потребления природных ресурсов при сокращении их запасов негативно отражается на национальной безопасности;

3) наличие в РФ густонаселенных территорий характеризуется высокой степенью загрязнения окружающей среды и деградации природных объектов;

4) загрязнение атмосферного воздуха и водных объектов вследствие трансграничного переноса загрязняющих токсичных веществ с других территорий;

5) высокий износ основных фондов предприятий и низкий уровень экологического управления, а также высокая криминализация и наличие теневого рынка в сфере природопользования и пр.

Обозначенные вызовы и угрозы являются предпосылками к формированию эффективного государственно-правового механизма обеспечения климатической безопасности. Это достаточно новое направление в праве, обусловленное глобальной климатической повесткой. Совершенствование государственного экологического надзора и аудита, прокурорского надзора в экологической сфере и промышленной безопасности в совокупности с повышением эколого-правовой культуры бизнеса будет способствовать в перспективе сокращению экологических правонарушений.

Национальный проект «Экология» направлен на комплексное решение экологических проблем в Российской Федерации. Реформирование экономики страны с целью приведения ее к «зеленым» стандартам осуществляется в условиях резкого сокращения источников финансирования экологических проектов⁵².

В целях Национального проекта «Экология»заявлены: эффективное обращение с отходами производства и потребления, включая ликвидацию всех выявленных на 1 января 2018 года несанкционированных свалок в границах городов; кардинальное снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха в крупных промышленных центрах, в том числе уменьшение не менее чем на 20% совокупного объема выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в наиболее загрязненных городах; повышение качества питьевой воды для населения, в том числе для жителей населенных пунктов, не оборудованных современными системами централизованного водоснабжения; сохранение биологического разнообразия, в том числе посредством создания не менее 24 новых особо охраняемых природных территорий; обеспечение баланса выбытия и воспроизводства лесов в соотношении 100% к 2024 году.

Задачи Национального проекта «Экология»:

1. Формирование комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами, включая ликвидацию свалок и рекультивацию территорий, на которых они размещены, создание условий для вторичной переработки всех запрещенных к захоронению отходов производства и потребления.

2. Создание и эффективное функционирование во всех субъектах РФ системы общественного контроля, направленной на выявление и ликвидацию несанкционированных свалок.

3. Создание современной инфраструктуры, обеспечивающей безопасное обращение с отходами I и II классов опасности, и ликвидация наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда.

4. Реализация комплексных планов мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в крупных промышленных центрах, включая города Братск, Красноярск, Липецк, Магнитогорск, Медногорск, Нижний Тагил, Новокузнецк, Норильск, Омск, Челябинск, Череповец и Читу, с учетом сводных расчетов допустимого в этих городах негативного воздействия на окружающую среду.

Национальный проект включает 11 федеральных проектов. Работа ведется по пяти направлениям: отходы, вода, воздух, биоразнообразие, технологии. Срок реализации нацпроекта «Экология» — до 31 декабря 2024 года.

Структура Национального проекта «Экология» представлена следующими федеральными проектами: «Чистая страна», «Комплексная система оказания помощи с твердыми коммунальными отходами», «Инфраструктура для оказания помощи с отходами I—II классов опасности», «Чистый воздух», «Чистая вода», «Оздоровление Волги», «Сохранение озера Байкал», «Сохранение естественных водных объектов», «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма», «Сохранение лесов» и «Внедрение наилучших доступных технологий».

Высказываются аргументы в поддержку концепции «зеленой» экономики для России: рост доходов населения, создание дополнительных рабочих мест, защита окружающей среды, обеспечение устойчивости мировой экономики, развитие новых технологий, повышение ресурсной базы для зеленого инвестирования, в долгосрочной перспективе способной компенсировать экономические потери высокой отдачей. В настоящее время уже наблюдается положительная динамика роста «зеленых» секторов, сопровождаемая появлением дополнительных выгод в Европе⁵³.

В Основных направлениях Правительства РФ до 2024 года отражены вопросы в сфере экологического развития России. В целях рационального природопользования и удовлетворения растущих потребностей экономики страны особое внимание уделяется вопросам: воспроизводства минерально-сырьевой базы, расширения геолого-разведочных работ в освоенных и новых регионах, организации рационального и комплексного использования минерально-сырьевых ресурсов в условиях завершения «налогового маневра» в нефтяной отрасли; устойчивого и динамичного развития лесного фонда при гарантированном сохранении ресурсно-экологического потенциала и глобальных функций лесов, в том числе на основе их воспроизводства на всех участках вырубленных и погибших лесных насаждений; повышения качества питьевой воды для населения, в том числе для жителей населенных пунктов, не оборудованных современными системами централизованного водоснабжения; повышения качества гидрометеорологического информационного обеспечения экономики и населения⁵⁴.

Важным этапом современной отечественной экологической повестки стало принятие Госдумой РФ закона об экологической информации (внесение изменений в ФЗ «Об охране окружающей среды»)⁵⁵. С 2021 года региональные органы власти обязаны размещать данные о состоянии окружающей среды в открытом доступе. В частности, у граждан появилась возможность получить сведения о состоянии атмосферного воздуха, радиационной обстановке, обращении с отходами и о состоянии воды и почвы. Ограничения распространяются на сведения, являющиеся государственной тайной. Согласно ФЗ, информация о состоянии окружающей среды (экологическая информация) — сведения (сообщения, данные) об окружающей среде, независимо от формы их представления, в том числе о ретроспективном, текущем и прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении, происходящих в ней процессах и явлениях, а также о воздействии на окружающую среду осуществляемой и планируемой хозяйственной и иной деятельности, о проводимых и планируемых мероприятиях в области охраны окружающей среды.

Начиная с 1990-х годов экологическая политика воспринимается в России как бремя, а порой и как угроза для экономического развития. Наиболее очевидно это прописано в Стратегии экологической безопасности Российской Федерации, где развитие «зеленых» технологий отнесено к основным вызовам и угрозам — в первую очередь из-за того, что данные технологии снижают спрос на сырьевые товары, экспортируемые Россией⁵⁶. Учитывая все большую злободневность экологических проблем для подавляющего большинства стран мира, возникает потребность в формировании подлинно объединительной, а не разделительной, недискриминационной, природосберегательной и климатической повестки дня, которая стимулировала бы общемировое движение к уменьшению экологического ущерба и сокращению выбросов парниковых газов, а не формировала узкий круг привилегированных стран при минимальном эффекте для изменения климата.

2.2. Нормативная база государственного стратегического планирования развития «зеленой» энергетики и обеспечения энергетической безопасности

В структуре российской энергетики основную долю занимают тепловые электростанции, затем гидрогенерация и атомные электростанции. В системе стратегического планирования энергетическая стратегия России является документом, определяющим развитие топливно-энергетического комплекса на долгосрочный период⁵⁷. Указом Президента Российской Федерации от 13.05.2019 № 216 утверждена новая Доктрина энергетической безопасности Российской Федерации — документ стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации⁵⁸.

Россия поддерживает международные усилия и готова сотрудничать в выполнении экологических программ для перехода к «зеленой» экономике, но только не в ущерб интересам государств — производителей энергоресурсов⁵⁹.

Энергетическая безопасность — это состояние защищенности граждан, общества, государства, экономики от угроз дефицита в обеспечении их потребностей в энергии экономически доступными энергетическими ресурсами приемлемого качества, от угроз нарушений бесперебойности энергоснабжения.

Федеральным законом «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» закреплены определения «энергетическая безопасность», «безопасность ТЭК» и другие. Энергетическая безопасность представляется одним из важных условий инновационного развития государства. Безопасность объектов топливно-энергетического комплекса —это состояние защищенности объектов топливно-энергетического комплекса от актов незаконного вмешательства. Потенциально опасные объекты (участки) топливно-энергетического комплекса — те объекты топливно-энергетического комплекса (территориально выделенные зоны (участки), конструктивные и технологические элементы объектов), на которых используются, производятся, перерабатываются, хранятся, эксплуатируются, транспортируются или уничтожаются радиоактивные, взрыво-, пожароопасные и опасные химические и биологические вещества, а также гидротехнические и иные сооружения, аварии на которых, в том числе в результате совершения акта незаконного вмешательства, могут привести к возникновению чрезвычайных ситуаций с опасными социально-экономическими последствиями⁶⁰.

Энергетика является мощным, фактором геополитического взаимодействия с другими странами. В последнее время энергетика становится для России единственным действенным механизмом отстаивания своих интересов на внешнеполитической арене⁶¹.

Общим вызовом доктрина называет развитие и активное внедрение передовых технологий. В Доктрине энергетической безопасности выделены угрозы: сокращение традиционных для России внешних рынков сбыта и сложности с выходом на новые; ограничения против российских компаний, связанные с санкциями; незаконный отбор экспортируемых Россией энергоресурсов при транзите через третьи страны. Кроме того, опасность представляют международные военные конфликты, обострение политической обстановки на мировой арене, терроризм, кибератаки и природные катаклизмы. Внутренние угрозы — ситуации, когда возможности топливно-энергетического комплекса (ТЭК) не соответствуют запросам потребителей; истощение месторождений и снижение качества добываемых ресурсов; нехватка квалифицированных работников и нарушения в сфере трудовых отношений; коррупция, хищения и другие преступления в энергетической сфере.

К основным направлениям обеспечения энергетической безопасности Российской Федерации относятся: совершенствование госуправления за счет стабильной налоговой политики, долгосрочного и сбалансированного регулирования тарифов, развития здоровой конкуренции на рынке, предотвращения преступлений против российских компаний и обеспечения безопасных условий труда; поддержание запасов топлива и энергоресурсов на нужном уровне, развитие источников энергоснабжения и уменьшение негативного экологического воздействия; развитие внутреннего рынка СПГ, а также инфраструктуры и объектов ТЭК в Восточной Сибири, в Арктике, на Дальнем Востоке, на Северном Кавказе, в Крыму и Калининградской области; реализация отечественного научно-технического потенциала и помощь в развитии энергомашиностроения, приборостроения и электротехнической промышленности; противодействие санкциям и усиление партнерства в рамках Евразийского экономического союза (ЕАЭС) и Содружества независимых государств (СНГ), углубление связей со странами БРИКС и Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), а также в рамках Форума стран — экспортеров газа (ФСЭГ) и ОПЕК.

В России с 2014 по 2024 годы действует программа поддержки «зеленой» энергетики, в том числе строительства электростанций, которые выбираются на конкурсном отборе⁶². Программа развития «зеленой» электроэнергетики на территории России на 2025–2035 годы утверждена в 2014 году. Программа ориентирована не только на строительство новой генерации на основе возобновляемых источников энергии (ВИЭ), но и на то, чтобы повысить ее эффективность, стимулировать производство и экспорт российского оборудования. Уточнены целевые показатели и условия поддержки проектов «зеленой» энергетики в 2021 году⁶³. Целевые объемы вводов «зеленых» энергетических мощностей и требования по степени локализации синхронизированы таким образом, чтобы основные производители оборудования для ВИЭ-генерации имели приемлемый горизонт возврата инвестиций при развертывании в России крупных производственных площадок. Еще одной целью является достижение такого уровня развития конкуренции на рынке генерирующего оборудования, который впоследствии может привести к снижению его конечной стоимости⁶⁴.

В 2019 году утвержден Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 54100–2019 «Энергетика на основе использования возобновляемых источников энергии». Стандарт устанавливает основные положения организации работ по стандартизации продукции (оборудования и материалов), объектов энергетики, производственных/технологических процессов, работ, услуг в сфере энергетики на основе использования возобновляемых источников энергии. Стандарт распространяется на документы по стандартизации использования в энергетике следующих видов ВИЭ: солнечной энергетики, ветроэнергетики, малой гидроэнергетики, геотермальной энергетики, приливной и волновой энергетики, биоэнергетики, энергетики, использующей низкопотенциальное тепло. В основе комплексной стандартизации в сфере энергетики заложены принципы системности и взаимной увязки всех документов по стандартизации в указанной области и связанных с ней областях. Определяющей целью стандартизации в сфере энергетики на основе использования ВИЭ в общем случае является создание нормативной основы для проведения государственной технической политики, направленной на развитие и использование в полной мере ресурсов ВИЭ.

Цели стандартизации в сфере энергетики: 1) повышение уровня безопасности жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, экологической безопасности, безопасности жизни или здоровья животных и растений за счет использования ВИЭ для энергообеспечения; 2) повышение уровня безопасности объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера за счет использования ВИЭ для энергообеспечения; 3) повышение конкурентоспособности и качества продукции (работ, услуг), связанной с использованием ВИЭ для энергообеспечения; 4) рациональное использование ресурсов ВИЭ; 5) обеспечение технической и информационной совместимости продукции (работ, услуг), процессов и т. п. в сфере энергетики на основе использования ВИЭ, а также совместимости указанной продукции (работ, услуг), процессов и т. п. с продукцией (работами, услугами), процессами и т. п. в других отраслях экономики; 6) обеспечение сопоставимости результатов исследований, испытаний и измерений, характеристик и данных о продукции (работах, услугах), других технических и экономических данных в сфере энергетики на основе использования ВИЭ; 7) обеспечение взаимозаменяемости технических средств (машин и оборудования, их составных частей, комплектующих изделий и материалов) в сфере энергетики на основе использования ВИЭ; 8) обеспечение требуемого уровня унификации и типизации продукции в сфере энергетики на основе использования ВИЭ; 9) проведение анализа характеристик продукции (работ, услуг) в сфере энергетики на основе использования ВИЭ; 10) улучшение качества жизни населения страны за счет использования ВИЭ для энергообеспечения; 11) установление технических требований к продукции в сфере энергетики на основе использования ВИЭ, обеспечивающих необходимый и возможный уровень ее качества, безопасность, сохранение здоровья и работоспособности человека; 12) содействие развитию систем жизнеобеспечения населения в чрезвычайных ситуациях за счет использования ВИЭ; 13) предупреждение действий, вводящих потребителя в заблуждение при использовании и создании продукции (работ, услуг), процессов и т. п. в сфере энергетики на основе использования ВИЭ; 14) снижение неоправданных технических барьеров в торговле в сфере использования ВИЭ в энергетике; 15) обеспечение подтверждения соответствия продукции (работ, услуг); 16) содействие соблюдению требований технических регламентов.

При проведении стандартизации в сфере энергетики на основе использования ВИЭ решают следующие задачи:

– устанавливают (с учетом новейших достижений науки и уровня развития современных технологий в сфере ВИЭ) требования к техническому уровню и качеству продукции (работ, услуг), сырья, материалов и комплектующих изделий, а также нормам в области проектирования и производства продукции, которые позволяют ускорить внедрение прогрессивных методов производства продукции высокого качества и ликвидировать нерациональное многообразие видов, марок и размеров, а также обеспечить взаимозаменяемость элементов сложной продукции;

– устанавливают общие термины и их определения, призванные исключить дублирование и разночтение одних и тех же и близких по значению терминов, обозначений и сокращений;

– устанавливают соответствующие методы и средства управления и контроля;

– создают условия для производства и выпуска в обращение инновационной продукции в сфере использования ВИЭ, обеспечения энергоэффективности, а также для рационального использования ресурсов;

– создают условия для осуществления модернизации и технологического переоснащения промышленного производства;

– содействуют взаимопроникновению технологий, знаний и опыта, накопленных в сфере энергетики на основе использования ВИЭ и в других отраслях экономики;

– конкретизируют технические регламенты и другие регламентирующие документы для обеспечения процедур подтверждения соответствия продукции (работ, услуг) в сфере энергетики на основе использования ВИЭ;

– осуществляют оценку соответствия продукции (работ, услуг) в целях подтверждения соответствия национальным стандартам, предварительным национальным стандартам, стандартам организаций;

– осуществляют применение методов и средств стандартизации в федеральных целевых и иных государственных программах, направленных на модернизацию экономики страны;

– осуществляют координацию участия российской стороны в разработке международных и региональных стандартов в сфере энергетики на основе использования ВИЭ с учетом позиции российских специалистов и профильных технических комитетов по стандартизации.

Прогресс и инновационное развитие стран связано также и с развитием альтернативной энергетики, повышением энергоэффективности и использованием биотоплива⁶⁵. Наращивание потенциала возобновляемых источников энергии в России целесообразно начинать с поддержки предприятий, проектов, создания правовой базы и трансформации системы ВИЭ. В России медленное развитие возобновляемых источников энергии, что ограничивает потенциал конкурентоспособности и экспортной привлекательности отраслей экономики.

2.3. «Зеленое» сельское хозяйство

Принятые ООН в 2015 г. Цели устойчивого развития до 2030 г. направлены на решение ряда глобальных проблем, среди которых голод, изменения климата, нерациональное использование природных ресурсов.

В наше время основные риски для продовольственных систем и продовольственной безопасности: рост населения, финансовые кризисы, изменение климата⁶⁶. В частности, в сельском хозяйстве изменение климата приводит ко многим негативным последствиям, например, к распространению болезней и вредителей растений, и эта тенденция с каждым годом усиливается. В научном обзоре влияния изменения климата на вредные для растений организмы: глобальная задача по предотвращению и смягчению фитосанитарных рисков в сельском хозяйстве, лесном хозяйстве и экосистемах, подготовленном ФАО в 2021 г., отмечено, что «изменение климата представляет собой беспрецедентный вызов для биосферы планеты и глобального сообщества. Также это уникальная проблема в сфере охраны здоровья растений. Деятельность человека и возросшая глобализация рынков, наряду с повышением температур, привели к ситуации, благоприятной для перемещения и акклиматизации вредных организмов… Изменение климата уже привело к расширению спектра растений-хозяев и географической распространенности некоторых вредных организмов, и оно может усугубить риск интродукции вредных организмов в новые зоны»⁶⁷. Такая ситуация обусловливает необходимость международного сотрудничества и выработки согласованных стратегий защиты растений для оказания странам помощи в адаптации принимаемых ими мер управления фитосанитарными рисками к изменению климата. Также с 2022 года 12 мая отмечается теперь как День здоровья растений.

Международное сообщество сформулировало принципы обеспечения продовольственной безопасности, учитывающие и экологическую составляющую сельскохозяйственного производства: 1) государственные и частные инвестиции в развитие сельского хозяйства; 2) усиление стратегической координации на национальном, региональном и глобальном уровнях в целях совершенствования регулирования, достижения более эффективного распределения ресурсов, недопущения дублирования усилий и выявления недостающих ответных мер; 3) стремление к всеобъемлющему двуединому подходу к обеспечению продовольственной безопасности, который включает: а) прямые меры по незамедлительному смягчению проблемы голода в интересах тех, кто наиболее уязвим; б) среднесрочные и долгосрочные программы в области устойчивого сельского хозяйства, продовольственной безопасности, питания и развития сельских районов для устранения коренных причин голода и бедности, в том числе на основе последовательной реализации права на достаточное питание; 4) обеспечение многосторонней системы посредством неуклонного повышения эффективности, расширения возможностей реагирования, усиления координации и наращивания результативности деятельности многосторонних учреждений; 5) обеспечение устойчивых и существенных обязательств со стороны всех партнеров по инвестированию в секторы сельского хозяйства, продовольственной безопасности и питания с выделением необходимых ресурсов на своевременной и надежной основе и с ориентацией на многолетние планы и программы⁶⁸. Реализация этих ключевых начал обусловливает устойчивый характер развития сельского хозяйства (в экологическом, экономическом, социальном значениях), поэтому международное сообщество уже давно говорит о необходимости перехода на модель «зеленой» экономики, составной частью которой является и сельское хозяйство.

Основной парадокс мирового экологического правопорядка состоит в том, что необходимо увеличить объемы производимой сельскохозяйственной продукции (по данным ФАО, в мире голодает около 100 млн человек), но при этом производимая сельскохозяйственная продукция должна быть безопасной для здоровья людей, а сельскохозяйственная деятельность — минимально влиять на состояние окружающей среды. Как показал опыт прошлого столетия, увеличение производства сельскохозяйственной продукции приводит к росту антропогенной нагрузки на окружающую среду, изменениям климата, истощению и деградации природных ресурсов (особенно почв земель сельскохозяйственного назначения, водных ресурсов). Поэтому необходим поиск и активное внедрение инновационных технологий, позволяющих решить две мировые проблемы одновременно: продовольственную и экологическую.

Построение модели «зеленого» сельского хозяйства невозможно без трехстороннего партнерства. В качестве партнеров выступают государства, сельскохозяйственные товаропроизводители, общество. Ключевым девизом стали принципы ESG.

Построение модели «зеленого» сельского хозяйства в РФ прежде всего должно ориентироваться на достижение национальных интересов, среди которых развитие человеческого потенциала; повышение качества жизни и благосостояния граждан; устойчивое развитие российской экономики на новой технологической основе; охрана окружающей среды; сохранение природных ресурсов и рациональное природопользование; адаптация к изменениям климата (п. 25 Стратегии национальной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400⁶⁹).

Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации 2020 г.⁷⁰ предусматривается, что необходимо развитие производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, соответствующих экологическим, санитарно-эпидемиологическим, ветеринарным требованиям. Это обусловливает коренной пересмотр организации сельскохозяйственной деятельности в части экологического состояния используемых природных ресурсов, технологий, удобрений и т. д.

За последние годы сельское хозяйство России сделало значительный рывок в своем развитии. По основным показателям наша страна обеспечивает свою продовольственную независимость, а по отдельным видам сельскохозяйственной продукции является крупным экспортером. Модернизация задач, поставленных перед современным сельским хозяйством, обусловила необходимость перехода от модели экспорта первичной сельскохозяйственной продукции к модели ее глубокой переработки, технологическому обновлению сельского хозяйства, использованию низкоуглеродных технологий. Эти задачи органически вплетены в канву «зеленой» экономики. Подобная модель организации сельского хозяйства требует решения ряда задач, в том числе создания высокотехнологичных производств; повышения производительности труда путем цифровизации, использования технологий искусственного интеллекта, создания высокотехнологичных рабочих мест; интенсивного технологического обновления сельского хозяйства; преодоления критической зависимости от импорта в области племенного дела, селекции, семеноводства и аквакультуры (рыбоводства).

Реализация этих стратегических задач обусловливает необходимость модернизации системы управления сельским хозяйством, основанной на управлении климатическими, агроэкологическими, ветеринарными, техногенными, экономическими, социальными и внешнеполитическими рисками. Следовательно, необходим инновационный путь развития сельского хозяйства и переход к модели эколого-ориентированного устойчивого сельского хозяйства.

Правительство РФ 14 июля 2021 г. определило несколько направлений устойчивого (в том числе и «зеленого») экономического развития⁷¹. Сельское хозяйство — одно из них, поэтому при осуществлении сельскохозяйственной деятельности необходим учет таких целей, как сохранение, охрана или улучшение состояния окружающей среды; снижение выбросов и сбросов загрязняющих веществ или предотвращение их влияния на окружающую среду; сокращение выбросов парниковых газов; энергосбережение и повышение эффективности использования ресурсов.

Постановлением Правительства РФ от 21.09.2021 № 1587 утверждены критерии проектов устойчивого (в том числе «зеленого») развития в Российской Федерации и требования к системе верификации проектов устойчивого (в том числе «зеленого») развития⁷². Так, в сельском хозяйстве таксономия «зеленых» проектов включает в себя следующие проекты: закупку с целью использования минеральных удобрений, позволяющих повысить эффективность усвоения питательных компонентов и сокращающих поступление вредных веществ в почву и грунтовые воды, а также парниковых газов при использовании в сельском хозяйстве; создание и модернизацию ирригационной инфраструктуры для эффективного орошения сельскохозяйственных земель; создание и модернизацию инфраструктуры использования сточных вод для сельскохозяйственных целей; реализацию проектов, основанных на технологиях нулевой обработки сельскохозяйственных земель и проектов, направленных на увеличение сева многолетних бобовых сельскохозяйственных культур с замещением сева иных культур; проекты сельскохозяйственного земледелия на деградированных землях; проекты в животноводстве, основанные на технологиях снижения выделения метана при пищеварительном процессе крупного рогатого скота; проекты, направленные на снижение загрязняющих веществ диффузного стока с сельскохозяйственных земель.

Таксономия адаптационных проектов в сельском хозяйстве: создание и модернизация инфраструктуры хранения и переработки продукции сельского хозяйства (реализация проектов для действующих производств — снижение выбросов углекислого газа не менее чем на 20%, для новых производств — эффект на окружающую среду и климат определяется инициатором и подтверждается верификатором); создание и модернизация инфраструктуры складирования и длительного хранения навоза, в том числе с целью выделения и использования метана в качестве возобновляемого источника энергии; производство и закупка новой сельскохозяйственной техники, реализация проектов, направленных на снижение выбросов парниковых газов в сельском хозяйстве (реализация проектов для действующих производств — снижение выбросов углекислого газа не менее чем на 20%, для новых производств — эффект на окружающую среду и климат определяется инициатором и подтверждается верификатором); проекты по химической мелиорации кислых и засоленных сельскохозяйственных земель с применением фосфогипса или извести с целью улучшения химических и физических свойств почв (восстановление нейтрального кислотно-щелочного баланса почвенного раствора pH = 6,5–7,0 за счет нейтрализации накапливающихся в почве солей и кислот соответствующим химическим мелиорантом). Данные проекты и критерии разработаны в целях развития инвестиционной деятельности и привлечения внебюджетных средств в проекты, направленные на реализацию национальных целей развития в области «зеленого» финансирования и устойчивого развития.

29 октября 2021 г. Правительство РФ утвердило Стратегию социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года⁷³. Данный документ стратегического планирования направлен и на дальнейшую экологическую модернизацию сельского хозяйства.

Предусмотрены два сценария развития российской экономики: инерционный и целевой (интенсивный).

Приоритетным является целевой сценарий, который предусматривает обеспечение глобальной конкурентоспособности и устойчивого экономического роста РФ в условиях глобального энергоперехода. Реализация данного сценария в сфере сельскохозяйственной деятельности требует внедрения ряда механизмов, в том числе распространения применения медленнодействующих минеральных удобрений и удобрений с ингибиторами процессов нитрификации, соблюдения норм и сроков внесения удобрений в почву, изменения способов внесения удобрений; дифференцированного внесения на возделываемых землях агрохимикатов, развития «точного» земледелия (использования наилучших доступных технологий в сельском хозяйстве), применения дистанционного зондирования Земли для наблюдения за состоянием почв и мониторинга посевов); использования прогрессивных агрономических методов (регенеративных технологий), повышающих урожайность и способствующих более интенсивному поглощению остаточного углерода; противоэрозионных и полезащитных мероприятий; повышения продуктивности сельскохозяйственных животных; развития направленной селекции; производства биотоплива в животноводстве и растениеводстве, внедрения биогазовых комплексов в целях утилизации органических отходов; обеспечения накопления углерода в почвах сельскохозяйственных земель.

Постановлением Правительства РФ от 8 февраля 2022 г. № 133 утверждена Федеральная научно-техническая программа в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений на 2021–2030 годы⁷⁴. Одно из ее направлений — адаптация природных систем, населения и отраслей экономики к изменениям климата. Необходимы системные адаптационные меры с учетом региональной и отраслевой специфики. Это позволит обеспечить экологическое и климатическое обслуживание отраслей экономики, в том числе и сельского хозяйства; оптимизацию климатически обусловленных решений в части стратегического планирования адаптации к климатическим изменениям различных отраслей экономики, включая сельское хозяйство; выработку решений в части стратегического планирования и безопасности сельского хозяйства на территориях распространения многолетней мерзлоты; разработку рекомендаций по принятию решений в инвестиционной политике и эффективный учет социальных рисков и возможностей.

В сфере сельского хозяйства определение комплекса адаптационных мер возложено на Министерство сельского хозяйства РФ (далее — Минсельхоз России) и Федеральное агентство по рыболовству (далее — Росрыболовство). Минсельхоз России разрабатывает мероприятия по управлению почвенными и водными ресурсами, применению сберегающих технологий, внедрению новых районированных сортов сельскохозяйственных культур. Во исполнение Распоряжения Правительства РФ от 25 декабря 2019 г. № 3183-р «Об утверждении национального плана мероприятий первого этапа адаптации к изменениям климата на период до 2022 года»⁷⁵ Минсельхоз России 30 декабря 2021 г. утвердил отраслевой план адаптации к изменениям климата в сфере агропромышленного комплекса, в области рыболовства на период до 2022 года⁷⁶.

Распоряжением Правительства РФ от 12 апреля 2020 г. № 993-р утверждена Стратегия развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов Российской Федерации на период до 2030 года⁷⁷ (далее — Стратегия АПК). В Стратегии АПК обозначено, что основная цель АПК России — прорыв на национальном и международном рынках, что требует реализации комплекса мер, направленных на эффективное вовлечение в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развитие мелиоративного комплекса, а также на формирование единой цифровой базы, позволяющей агрегировать все необходимые данные о состоянии отраслей, подотраслей и направлений указанных комплексов и их состояния. Кроме того, агропромышленный комплекс должен учитывать глобальные факторы и быть готовым к преодолению внешних и внутренних угроз. К ключевым глобальным факторам относится прогнозируемый рост населения планеты, урбанизация и увеличение среднего класса в развивающихся странах, изменение потребительских предпочтений, рост интереса к здоровому образу жизни, дефицит воды и земельных ресурсов. К внешним угрозам относятся: зависимость от импорта сырья по ряду направлений; географическая концентрация экспорта в страны Азиатско-Тихоокеанского региона продукции рыбохозяйственного комплекса; глобальная конкуренция; ограничение добычи водных биологических ресурсов в исключительных экономических зонах иностранных государств, открытых районах Мирового океана и конвенционных районах; возникновение и распространение инфекционных и неинфекционных заболеваний населения вследствие нарушения обязательных требований к обеспечению безопасности и качества пищевой продукции; социальные угрозы, обусловленные снижением привлекательности сельского образа жизни; усиление протекционизма. К внутренним факторам относятся: влияние традиционного спроса на продукцию из водных биологических ресурсов и низкая динамика его изменения; невысокий уровень покупательной способности населения; недостаточность финансирования аграрных наук, неудовлетворительная динамика обновления логистической инфраструктуры; недостаточное обеспечение высококвалифицированными кадрами.

Обозначены ключевые ориентиры развития: 1) развитие пищевой и перерабатывающей промышленности, в том числе с внедрением инноваций; 2) цифровизация отраслей и подотраслей сельского хозяйства; 3) сохранение, восстановление и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, их рациональное использование, вовлечение в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых пахотных земель; 4) селекция и генетика; 5) развитие мелиоративного комплекса; 6) внедрение сервисов, услуг и решений, оптимизирующих производственные и логистические процессы.

Решение таких амбициозных задач для сельского хозяйства (особенно после реформ 90-х гг. прошлого века) требует ускоренного внедрения цифровых технологий и биотехнологий.

В Стратегии АПК отмечено, что «к 2030 году государственная политика в агропромышленном и рыбохозяйственном комплексах трансформируется, так как единая цифровая платформа учета предоставления данных, услуг и сервисов в комплексе позволит прогнозировать развитие и риски в агропромышленном и рыбохозяйственном комплексах, в том числе экономические, социальные и погодные». Это требует развития применения цифровых технологий как в сферах сельскохозяйственной деятельности, так и управления сельским хозяйством.

Значение цифровизации состоит еще и в том, что она является инструментом, позволяющим смягчить последствия изменения климата и адаптировать сельское хозяйство к ним⁷⁸. Также, как отмечает Генеральный директор ФАО Цюй Дунъюй, «цифровое сельское хозяйство обладает огромным потенциалом для содействия преобразованию агропродовольственных систем и развитию сельских районов»⁷⁹. ФАО оказывает содействие государствам в развитии сельского хозяйства посредством ряда цифровых платформ: Международной платформы ФАО по цифровым технологиям для производства продовольствия и ведения сельского хозяйства, Платформы геопространственных данных инициативы «Рука об руку», «1000 цифровых деревень», Руководства по разработке стратегий в области электронного сельского хозяйства. Кроме того, ФАО разработало дорожную карту по цифровому сотрудничеству⁸⁰.

В России сельское хозяйство «в значительной степени дистанцировано от использования современных IT-технологий»⁸¹. Между тем повышение конкурентоспособности российских сельскохозяйственных товаропроизводителей невозможно без цифровизации, которая позволит увеличить производство российской сельскохозяйственной продукции. Поэтому Доктрина продовольственной безопасности 2020 года предусматривает в качестве меры развития сельского хозяйства «разработку и реализацию программ технической и технологической модернизации, в том числе внедрение новой техники и технологий, обеспечивающих повышение производительности труда, энергоэффективность, ресурсосбережение и снижение потерь в сельском и рыбном хозяйстве» (п. 19 Доктрины).

Основной документ построения цифровой экономики — Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации»⁸². В части нормативного регулирования цифровой экономики отмечается, что необходимо «создание системы правового регулирования цифровой экономики, основанного на гибком подходе в каждой сфере» (п. 4.1 Национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации»)⁸³. Для сельского хозяйства механизм цифрового развития предусмотрен в Государственной программе развития сельского хозяйства⁸⁴, составной частью которой с 2019 года является ведомственный проект «Цифровое сельское хозяйство»⁸⁵, направленный на построение цифрового сельского хозяйства, основанного на современных способах производства сельскохозяйственной продукции с использованием цифровых технологий, позволяющих обеспечить рост производительности труда и снижение затрат производства⁸⁶. Это требует создания и развития национальной платформы цифрового государственного управления сельским хозяйством «Цифровое сельское хозяйство», модуля «Агрорешения», отраслевой электронной образовательной среды «Земля знаний»⁸⁷.

В настоящее время цифровые технологии применяют в основном крупные сельскохозяйственные товаропроизводители (по отдельным экспертным оценкам, это около 1% российских сельскохозяйственных товаропроизводителей⁸⁸). Одна из причин — высокая стоимость цифровых технологий и недостаточность кадрового обеспечения. Недостаточность квалифицированных кадров для цифрового сельского хозяйства характерно и для большинства стран, поэтому одна из задач, поставленных ФАО, — создание учебных центров, в том числе и виртуальных, для цифрового обучения крестьян.

В России адаптация к климатическим изменениям придает необходимость применению цифровых технологий прежде всего в земледелии. Это дифференцированное внесение удобрений, составление цифровых карт и планирование урожайности, мониторинг посевов, отбор проб почвы в системе координат, дистанционное зондирование, применение беспилотной сельскохозяйственной техники и т. д.⁸⁹ Цифровое земледелие включает в себя «сбор, актуализацию и хранение данных; мониторинг состояния; многоцелевую оценку пригодности; моделирование потенциальной урожайности, ее прогнозирование и планирование; размещение сельскохозяйственных угодий; распределение производительных сил; проектирование ландшафтных систем земледелия, агротехнологий, программ обустройства села, кадастровой оценки и т. д.»⁹⁰. Внедрение цифровых технологий в земледелии осложняется отсутствием стратегического планирования управления земельными ресурсами, а также надлежащей инвентаризации земель и прежде всего земель сельскохозяйственного назначения. Поэтому с 1 марта 2022 г. вступили в юридическую силу изменения в Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»⁹¹. Закон был дополнен ст. 15.1, которая предусматривает ведение государственного реестра земель сельскохозяйственного назначения (далее — реестр), под которым понимается государственный информационный ресурс, содержащий свод достоверных систематизированных сведений о состоянии земель сельскохозяйственного назначения, об их использовании и иных сведений о землях сельскохозяйственного назначения. Реестр ведется с использованием системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства. Картографическая основа реестра — единая электронная картографическая основа, создаваемая и обновляемая в соответствии с законодательством о геодезии и картографии, на которой воспроизводятся границы сельскохозяйственных угодий и иных земель сельскохозяйственного назначения.

Но работа по созданию цифровых сервисов эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и создания цифровых сервисов мелиоративного комплекса еще не окончена.

Внедрение цифровых технологий в растениеводстве, животноводстве, рыбоводстве также требует информационных ресурсов, банков знаний и технологий. Они формируются по подотраслям сельского хозяйства (например, семеноводство, племенное животноводство), объектам (в частности, пестициды и агрохимикаты и т. д.), а также по субъектам РФ. Эти ресурсы должны носить открытый характер и постоянную актуализацию.

Биотехнологии — это также базовый элемент современного сельского хозяйства. Это способ решения продовольственной проблемы. Создание новых сортов сельскохозяйственных растений и животных с использованием биотехнологических методов — это направление биотехнологии в сфере сельского хозяйства⁹², имеющее огромное перспективное значение. Применение биотехнологий позволяет снизить затраты на сельскохозяйственное производство и обеспечить конкурентные преимущества производимой сельскохозяйственной продукции благодаря созданию продуктов с заранее заданными свойствами. Кроме того, применение биотехнологий направлено и на адаптацию к климатическим изменениям.

Стратегическую основу развития биотехнологий в РФ составляют Указ Президента РФ от 28 ноября 2018 г. № 680 «О развитии генетических технологий в Российской Федерации»⁹³, Постановление Правительства РФ от 22 апреля 2019 г. № 479 «Об утверждении научно-технической программы развития генетических технологий на 2019–2027 гг.»⁹⁴, Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года⁹⁵.

В этих документах сформулированы основные угрозы в сфере агробиотехнологий: низкая продуктивность сельскохозяйственного производства; отставание научно-исследовательской и производственно-технологической базы в области биотехнологий; низкий спрос на разработки практического назначения; недостаточные инвестиции бизнеса в развитие биотехнологических производств; высокие барьеры входа на мировой рынок биотехнологической продукции; риск превращения страны в сырьевую базу для мировых лидеров рынка биотехнологий. Поэтому презюмируются несколько направлений научно-технического обеспечения в сфере аграрных биотехнологий: «определение в документах стратегического планирования ориентиров для увеличения доли потребления биотехнологических продуктов, совершенствование правового регулирования применения биотехнологий, совершенствование технического регулирования по продукции, стимулирующей вторичную переработку продукции и отходов ее производства, распространение мер государственной поддержки сельхозпроизводителей на биотехнологическую продукцию, стимулирование использования биотехнологий в компаниях с государственным участием, совершенствование системы поддержки экспорта в части продвижения на внешние рынки биотехнологической продукции, развитие добровольной экологической сертификации, развитие государственно-частного партнерства, создание и развитие биологических коллекций»⁹⁶.

Предусматривается комплекс мер государственной поддержки, направленных на развитие биотехнологий. Они основаны на положениях Доктрины продовольственной безопасности, согласно которой требуется создание в сельском хозяйстве высокопроизводительного сектора, развивающегося на основе современных технологий. Это развитие племенного животноводства, селекции растений, семеноводства и аквакультуры (рыбоводства), развитие производства комбикормов, кормовых добавок для животных, лекарственных средств для ветеринарного применения, минеральных добавок, в том числе за счет внедрения конкурентоспособных отечественных технологий, основанных на новейших достижениях науки.

Важная роль в адаптации сельского хозяйства к климатическим изменениям возложена на производство органической продукции.

В международной концепции устойчивого развития и построения «зеленой» экономики органическое сельское хозяйство признается устойчивой моделью аграрного производства. Его принцип — «производство и оборот органической продукции без причинения вреда здоровью людей и нарушения состояния окружающей среды, основная функция — укрепление здоровья населения путем производства высококачественных и биологически безопасных продуктов, снижения уровня загрязнения окружающей среды и совершенствования системы контроля безопасности сельскохозяйственного сырья и продовольственных товаров»⁹⁷. С 2017 г. осуществляется переход на новый этап развития Organic 3.0. Производство органической продукции позволяет сельскому хозяйству ориентироваться на решение таких глобальных проблем, как смягчение негативных последствий изменения климата, сохранение биоразнообразия, борьба с голодом⁹⁸.

Еще в 2015 г. Президент РФ в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ отметил, что «необходимо поставить задачу национального уровня… и обеспечить внутренний рынок отечественным продовольствием… Россия способна стать крупнейшим мировым поставщиком здоровых, экологически чистых, качественных продуктов питания»⁹⁹. В 2019 г. Президент РФ дал поручение «создать защищенный бренд отечественной чистой, «зеленой» продукции»¹⁰⁰.

Органическая продукция — это продукция, произведенная с применением научно-обоснованной системы севооборота, с использованием органических удобрений, минеральных удобрений натурального типа¹⁰¹.

Изначально в РФ производство органической продукции регулировали государственные стандарты по производству, хранению и транспортировке, сертификации и маркировке. Их подзаконный уровень и фрагментарный характер не позволили обеспечить комплексное правовое регулирование производства и оборота органической продукции¹⁰². Эти факторы обусловили принятие Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 280-ФЗ «Об органической продукции и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹⁰³ (далее — Закон). По отдельным экспертным оценкам, данный нормативный правовой акт носит несколько рамочный характер, что не позволяет производить органическую сельскохозяйственную продукцию в значительных объемах. Тем не менее производство российской органической продукции осуществляется. В реестре производителей органической продукции числится 56 производителей¹⁰⁴.

Также, в РФ производится сельскохозяйственная продукция с улучшенными характеристиками, под которой понимается продукция, качественные и потребительские характеристики которой соответствуют требованиям действующего законодательства о сельскохозяйственной продукции с улучшенными характеристиками.

Правовую основу составляет Федеральный закон от 11 июня 2021 г. № 159-ФЗ «О сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии с улучшенными характеристиками»¹⁰⁵. Он направлен на обеспечение производства сельскохозяйственной продукции с улучшенными характеристиками экологически, биологически, генетически безопасной сельскохозяйственной продукции. Закон предусматривает, что необходимо использовать при производстве сельскохозяйственной продукции с улучшенными характеристиками сельскохозяйственное сырье с улучшенными характеристиками, применять технологии, отвечающие экологическим, санитарно-эпидемиологическим и ветеринарным требованиям, использовать повторно перерабатываемые и биоразлагаемые тары и упаковки.

Резюмируя, за последнее десятилетие в России принято значительное число нормативных правовых актов и документов стратегического планирования, направленных на внедрение модели «зеленой» экономики, в том числе и в сельском хозяйстве. Вместе с тем можно видеть определенную разрозненность положений документов стратегического планирования в сфере адаптации сельского хозяйства к климатическим изменениям и переходу к устойчивому сельскому хозяйству. Полагаем, что необходим единый документ стратегического планирования в сфере «зеленой» экономики. Тем более, что отдельные страны — стратегические партнеры РФ по ЕАЭС и иным интеграционным объединениям приняли соответствующий документ. В частности, Республика Казахстан. В 2013 г. там была утверждена Концепция по переходу к «зеленой» экономике¹⁰⁶. В ней определено, что в сельском хозяйстве Казахстан будет придерживаться шести принципов «зеленого» сельского хозяйства: 1) предотвращения деградации земель и восстановления деградированных земель, что требует внедрения более эффективных методов ведения сельского хозяйства, минимизирующих обработку почвы, обеспечивающих