Ю. Г. Лескова, О. В. Сушкова, О. А. Васючкова, Н. А. Серая

Саморегулируемая организация как правовая модель внедрения и развития социального предпринимательства в строительной сфере

Монография

Ответственный редактор 
доктор юридических наук, профессор 
Ю. Г. Лескова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 346+347.7

ББК 67.404

С17

Авторы:
Лескова Ю. Г., доктор юридических наук, профессор – введение, гл. 1 (§ 1–4), гл. 2 (§ 1, 3, 5), гл. 3 (§ 1, 2); Сушкова О. В., кандидат юридических наук, доцент – гл. 4; Васючкова О. А. – гл. 1 (§ 5), гл. 2 (§ 2), гл. 3 (§ 4); Серая Н. А. – гл. 2 (§ 4), гл. 3 (§ 3).

Рецензенты:
Могилевский С. Д., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, директор Института права и национальной безопасности РАНХиГС;
Серова О. А., доктор юридических наук, профессор, проректор по учебной работе Псковского государственного университета.

Монография посвящена проблемным вопросам правового положения саморегулируемой организации в сфере строительства с позиций раскрытия ее правовой природы через социальную составляющую правового статуса названной организации, выявления и характеристики социальных функций, присущих ей, определения правовой характеристики взаимоотношений между саморегулируемой организацией и ее членами, а также национальными объединениями. В работе обширно представлена судебная практика и практика иных правоприменительных органов, учтены тенденции развития социального предпринимательства, цифровизации экономики и изменения (повышения) роли саморегулируемых организаций с учетом новых экономических реалий, в том числе в период пандемии (в 2020 г.).

Законодательство приведено по состоянию на 1 ноября 2020 г.

Монография будет интересна научным работникам, преподавателям, юристам, аспирантам, магистрантам, студентам.

Настоящая монография подготовлена при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18-011-00974.
При работе над монографией использовались материалы СПС «КонсультантПлюс».

УДК 346+347.7

ББК 67.404

© Коллектив авторов, 2020

© ООО «Проспект», 2020

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

ГК — Гражданский кодекс Российской Федерации

ГрК — Градостроительный кодекс Российской Федерации

КАС — Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации

Закон о СРО — Федеральный закон от 1 декабря 2017 (ред. от 03.08.2018) № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях (Собрание законодательства РФ. 2007. № 49. Ст. 6076)

Закон о НКО — Федеральный закон от 12 января 1996 № 7-ФЗ (ред. от 08.06.2020) «О некоммерческих организациях» (Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145)

Закон о техническом регулировании — Федеральный закон от 27 декабря 2002 (ред. от 28.11.2018) «О техническом регулировании» (Собрание законодательства РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140).

Закон № 249 — Федеральный закон от 31.07.2020 № 249-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Собрание законодательства РФ. 2020. № 31 (ч. 1). Ст. 5008)

Постановление Правительства РФ № 970 — Постановление Правительства Российской Федерации № 970 от 27 сентября 2016 г. «О требованиях к кредитным организациям, в которых допускается размещать средства компенсационных фондов саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства» (Собрание законодательства РФ. 2016. № 41. Ст. 5824)

Минэкономразвитие — Министерство экономического развития

Ростехнадзхор — Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

ФНС — Федеральная налоговая служба России

Ноприз — ассоциация саморегулируемых организаций Общероссийская негосударственная некоммерческая организация — общероссийское межотраслевое объединение работодателей «Национальное объединение саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания, и саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации»

Нострой — ассоциация «общероссийская негосударственная некоммерческая организация — общероссийское отраслевое объединение работодателей «национальное объединение саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство»

ФАС — Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации

СРО — Саморегулируемая организация

КФ ВВ — компенсационный фонд возмещения вреда

КФ ОДО — компенсационный фонд обеспечения договорных обязательств

СЗЗ — санитарно-защитные зоны

Строительная деятельность — в настоящем издании строительная деятельность (отрасль, сфера) нами понимается достаточно широко. Строители, проектировщики, изыскатели взаимосвязаны друг с другом и являются участниками одного процесса — строительного, поэтому мы позволили себе именно такое широкое употребление понятия «строительная деятельность». Сам законодатель разграничивает, например, архитектурно-строительное проектирование и строительство, включая указанные понятия в категорию «градостроительная деятельность» (ст. 1 ГрК)

ВВЕДЕНИЕ

Строительная отрасль является одной из самых востребованных среди других видов экономической деятельности. Ее развитие и функционирование выстраивается не только и не сколько при помощи государственного регулирования, но и посредством введения в строительную сферу относительно нового способа правового регулирования — саморегулирования. Российские государственные деятели в начале пути внедрения саморегулирования в строительную отрасль подчеркивали, что «перейдя на саморегулирование, строительная отрасль встанет на путь, по которому давно идет большинство цивилизованных стран. В новой системе роль чиновника в управлении отраслью будет сведена к минимуму»¹. Саморегулирование строительной деятельности впервые в России было введено законодателем в 2009 году и на протяжении всего своего существования претерпевало ряд кардинальных реформ в сфере законодательного закрепления основ его функционирования.

Последняя кардинальная реформа в сфере саморегулирования, проведенная в 2016–2017 гг., коснулась изменений ГрК, и вновь не показала ожидаемых результатов, которые провозглашались. Еще до проведения последней из реформ саморегулирования строительной деятельности на заседании Госсовета по вопросам развития строительного комплекса и совершенствования градостроительной деятельности Президент РФ отметил, что «этот институт себя дискредитировал и нуждается в реформах»². Как оказалось, указанное выше высказывание вполне является актуальным и неустаревшим в 2020 году, после проведения последнего реформирования ГрК в 2017 году.

Последние законодательные новеллы о саморегулировании строительной отрасли не стали «облегчением» для строительной отрасли. Непрекращающееся «реформирование» института саморегулирования строительной деятельности влечет за собой ничем не оправданное бремя исполнения новых правил непосредственно самими членами СРО, которые и несут весь груз материальных и моральных затрат, и не всегда в дальнейшем готовы, а главное могут оставаться в этой отрасли экономики. Совершенствование строительной отрасли не должно быть связано с новыми неудачными правилами, которые порой не понятно, как исполнять и как толковать.

Вновь на практике и в теории возникают ряд вопросов, которые не находят ответов, и которые с точки зрения проведенных последних реформ градостроительного законодательства являются относительно новыми, поскольку являются их результатом: насколько оправдано введение регионального принципа создания СРО в сфере строительства вместо ранее существующих допусков к строительным работам, которые выдавались строителям исходя не из стоимости строительных работ, а с учетом опасности для жизни и здоровья других лиц проводимых строительных работ, насколько оправдано размещение средств компенсационных фондов СРО в сфере строительства на специальных счетах, если не решены вопросы с их защитой в случае банкротства кредитных организаций, на счетах которых находятся указанные средства, а компенсационные фонды как и прежде являются аккумуляторами денежных средств, оборачиваемых на финансовом рынке и фактически выведены из реального сектора. Эти и многие другие вопросы, проблемы, связанные с несовершенством законодательного регулирования правового статуса СРО в сфере строительства, парализуют эффективное развитие строительной отрасли.

Для исключения случаев существования законодательных ошибок в области саморегулирования строительной деятельности, необходимо при создании новой модели функционирования СРО в сфере строительства отталкиваться от практической применимости предлагаемых правил в этой области, от возможности модернизации строительной отрасли без обременений для строителей и потребителей строительного «продукта».

Для реализации сказанного необходимо изменить прежде всего сложившийся за несколько лет подход к рассмотрению правового статуса СРО в сфере строительства, который связан в первую очередь с тем, что СРО в сфере строительства ассоциируются с неким способом контроля за деятельностью ее членов (субъектов строительной деятельности) и способом «сбора» материальных средств для ее существования. На наш взгляд, необходимо исходить из превалирования социальной составляющей правового статуса названной организации, что позволит, по нашему мнению, исключить чисто «коммерческий» подход к членству в названных организациях.

Изменение и раскрытие основной миссии СРО — формирование и реализация социальных функций позволит также ставить вопрос о приоритетном развитии названных организаций в гражданском обществе, следствием чего станет эффективный диалог между СРО в сфере строительства, и органами государственной власти, Ностроем, Нопризом, ведущими строительными и производственными компаниями, а также экспертами строительной сферы. Не случайно В. В. Путин в своих выступлениях и публикациях указывает на свой расчет в том, что «саморегулирование станет одним из столпов сильного гражданского общества в России»³. В этой связи представляется актуальным рассмотреть правовой статус СРО с точки зрения правовой модели внедрения и развития социального предпринимательства в строительной сфере, выстроив концептуальные основы ее функционирования.

Настоящая монография (главы 1, 2, 3) представляет собой итог работы нескольких авторов (доктора юридических наук, профессора — Лесковой Ю. Г.; Васючковой О. А.; Серой Н. А.) над проектом РФФИ № 18-011-00974 в течение 3-х лет, ряд выводов и предложений были ранее озвучены ими на страницах периодических изданий и на научных мероприятиях, и связаны с проблемными вопросами правового статуса СРО в сфере строительства с учетом социальной направленности их деятельности. Глава 4 настоящей монографии, подготовленная кандидатом юридических наук, доцентом Сушковой О. В., посвящена ряду вопросов правового статуса СРО в сфере строительства в условиях перехода к цифровым технологиям, которые завершают представление о правовом статусе СРО в сфере строительства и полностью создают картину о роли СРО в сфере строительства в развитии предпринимательства с превалирующей социальной функцией.

Руководитель проекта РФФИ № 18-011-00974 профессор Лескова Ю. Г. выражает огромную благодарность всем авторам настоящей монографии, а также участникам проекта за плодотворную совместную работу на протяжении нескольких лет и творческий подход к освещению актуальных проблем правового регулирования СРО в сфере строительства с точки зрения создания правовой модели внедрения и развития предпринимательства с социальной составляющей в строительную сферу, итогом которых стала публикация настоящей монографии.

Авторы настоящей монографии признательны ее рецензентам, высказавших свое мнение о результатах исследования, — доктору юридических наук, профессору, Заслуженному юристу РФ Могилевскому Станиславу Дмитриевичу и доктору юридических наук, профессору Серовой Ольге Александровне.

Следует отметить, что выдвинутые авторами настоящей монографии проблемы и предложения по их решению носят небесспорный характер, поэтому авторы будут рады научной дискуссии, отзывам, замечаниям и предложениям, которые выскажут все заинтересованные лица.

Глава 1.
ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ САМОРЕГУЛИРУЕМОЙ ОРГАНИЗАЦИИ В СФЕРЕ СТРОИТЕЛЬСТВА КАК ПРАВОВОЙ МОДЕЛИ ВНЕДРЕНИЯ И РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

1.1. Правовое регулирование деятельности саморегулируемой организации в сфере строительства

Саморегулируемые организации в сфере строительства занимают важную роль в регулировании экономических отношений хозяйствующих субъектов. Конституционный суд РФ в определении от 10 февраля 2009 года № 461-О-О указал, что создание саморегулируемых организаций как институтов гражданского общества, наделённых публичными функциями, является выражением начал самоуправления и автономии в экономической сфере как проявление конституционного принципа демократического правового государства и гарантируемой Конституцией РФ свободы экономической деятельности⁴. Правовое регулирование их деятельности осуществляется на уровне различных правовых актов, в числе которых Конституция РФ, ГК, ГрК, федеральные законы, нормативные правовые акты, в том числе акты саморегулируемых организаций, содержащие нормы права.

Основным законом, обладающим высшей юридической силой, является Конституция РФ, которая также закладывает основы деятельности СРО в сфере строительства. Однако на практике и в теории возникало немало вопросов при применении ст. 30 Конституции РФ, которая закрепляет право на объединение, применительно к СРО, основанным на обязательном членстве (к которой относится СРО в сфере строительства). В частности, перед Конституционным Судом еще в 2005 году был поставлен вопрос о том, насколько возможно принуждение предпринимателей (субъектов профессиональной деятельности) к вступлению в СРО для осуществлениями ими определенных видов деятельности. Обязательность членства в СРО была признана Конституционным Судом РФ не противоречащей Конституции РФ применительно к арбитражным управляющим⁵. Как указал Конституционный Суд, в силу того, что на СРО арбитражных управляющих (также функционирующих на основе обязательности членства как и СРО в сфере строительства) возложены публично-правовые функции, в их деятельности неприемлем вытекающий из ст. 30 Конституции РФ принцип добровольности, характерный для объединений, которые создаются гражданами исключительно на основе общности интересов. На наличие публичных функций у СРО, основанной на обязательном членстве, неоднократно обращалось внимание в юридической наук. Так, И. В. Ершовой к числу публичных функций отнесены: регулирующая (нормотворческая), контрольная, обеспечительная, информационная⁶. Указанные функции можно также обнаружить применительно к статусу СРО в сфере строительства⁷. При этом, как справедливо отмечает В. А. Лаптев, сами участники рынка участвуют в определении соответствующих публичных полномочий СРО⁸. В любом случае, не включаясь в этой части работы в дискуссию о правовой природе публичных функций СРО в сфере строительства, стоит обратить внимание на то, что СРО с обязательным членством реализуют удовлетворение прежде всего публичных интересов⁹.

Таким образом, правило ст. 30 Конституции РФ применительно к деятельности СРО в сфере строительства не следует рассматривать в том же контексте, что для иного другого объединения предпринимателей, которое не выполняет публичные функции. Данный вывод подтверждается и судебной практикой зарубежных стран: в Постановлении по делу от 23 июня 1981 г. «Ле Конт (Le Compte), Ван Левен (Van Leuven) и де Мейер (de Meyere) против Бельгии» суд пришел к выводу, что обязанность членства врачей в ордене врачей провинции, который выполняет публичные функции, обеспечивая публичный контроль за профессиональной деятельностью врачей, не является нарушением статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод¹⁰, предусматривающей право каждого на свободу объединений¹¹.

Нормативно-правовое регулирование деятельности СРО в сфере строительства основано на закреплении их правового статуса в таких основополагающих кодифицированных актах как ГК РФ, ГрК РФ, а также в базовых (рамочных) законах — таких как в Законе о НКО и Законе о СРО.

Как известно, СРО в сфере строительства не являются самостоятельной организационно-правовой формой юридического лица, а относятся к числу некоммерческих корпораций, создаваемых в форме ассоциации (п. 3 ч. 3 ст. 50 ГК). Особенности правового статуса ассоциаций закрепляется в ГК РФ и Законе о НКО. К нормам ГК РФ и Закона о НКО следует обращаться также и в случаях отсылки к ним специальным законом — ГрК (в главе 6.1 которого закрепляются специфические признаки и требования к правовому статусу СРО в сфере строительства). Например, согласно ч. 1 ст. 55.5 ГрК СРО в сфере строительства обязана разработать и утвердить, помимо указанных в специальном законе — ГрК, документы, предусмотренные законодательством РФ о некоммерческих организациях и Законом о СРО. Таким образом, правовой статус СРО в сфере строительства определяется помимо ГрК общими правилами о юридических лицах, о некоммерческих организациях и о СРО.

Следует обратить внимание, что несмотря на то, что в ГрК в ряде случаев при регулировании правового статуса СРО в сфере строительства имеются отсылки к Закону о НКО, на наш взгляд, указанный закон сегодня не имеет смысловой и функциональной нагрузки, поскольку повторяет ряд правил ГК РФ и (или) противоречит последнему. Об этом в свое время указывалось еще в Концепции развития гражданского законодательства РФ, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., в которой предлагалось в принципе отказаться от «трехуровневой» системы гражданских законов, когда между ГК и развивающими его специальными законами предполагается наличие «прослойки» в виде законов общего характера¹².

Ассоциация приобретает статус СРО в сфере строительства при наличии квалифицирующих признаков, указанных в ГрК (глава 6.1.) и, как закрепляется в ч. 2.1. ст. 2 Закона о СРО, особенности саморегулирования в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства устанавливаются законодательством о градостроительной деятельности. Анализ ч. 2.1. ст. 2 Закона о СРО позволяет отметить, что законодатель полностью не вывел СРО в сфере строительства из-под действия Закона о СРО, но «подобные исключения послужили основой для формирования практики нормативно-правового отхода от базовых принципов в отраслевом российском законодательстве, фактически допуская появление новых моделей саморегулирования»¹³. Правило, закрепленное в ч. 2.1. ст. 2 Закона о СРО, как отмечает профессор Н. И. Капинус, «обусловлено важностью строительной отрасли, в целях защиты здоровья, прав и законных интересов других лиц. Установив такое ограничение или, точнее, особенность регулирования, законодатель тем самым признал, что в этой сфере регулирование общественных отношений должно быть несколько иное в силу общественных, национальных интересов, в силу их значимости, поскольку стройка — очень важный сегмент в хозяйстве страны»¹⁴.

ГрК РФ установил применительно к правовому статусу СРО в сфере строительства специфические требования к целям, задачам, функциям и признаками названных организаций и к их членам, закрепил особенности порядка формирования и распоряжения средствами компенсационных фондов, порядок осуществления СРО контроля за деятельностью своих членов, применения ими мер дисциплинарного воздействия в отношении своих членов, а также обозначил особенности порядка осуществления государственного надзора за соблюдением СРО требований законодательства РФ в части предмета контроля (надзора) и его оснований. В то же время в ГрК имеются отсылки к Закону о СРО: например, в ч. 4 ст. 55.5 ГрК закреплено, что СРО в сфере строительства «…в процессе своей деятельности в дополнение к стандартам, предусмотренным Федеральным законом «О саморегулируемых организациях», … утверждает квалификационные стандарты СРО в соответствующей сфере деятельности». Или, согласно ч. 1 ст. 55.15 ГрК перечень мер дисциплинарного воздействия в отношении члена СРО, нарушившего законодательство, технические регламенты или стандарты на осуществление строительной деятельности, устанавливается Законом о СРО.

В юридической литературе высказана точка зрения, согласно которой Закон о СРО фактически уже не распространяется на СРО в сфере строительства, и поэтому «логичнее было бы отношения в данной области в целом вывести из сферы действия Закона о СРО»¹⁵. Если же ставить вопрос об устранении децентрализации законодательства о саморегулировании и сохранении за Законом о СРО системообразующего характера, то «необходимо в Законе о СРО четко определить принципы саморегулирования, обязательные и для тех сфер экономической деятельности, саморегулирование в которых подчиняется положениям названного акта, даже с особенностями, установленными иным законодательством»¹⁶. Т. В. Даутия, рассматривая вопрос о фактическом отказе от норм базового (рамочного) закона о саморегулировании в вопросе правового регулирования деятельности СРО в сфере строительства, обосновывает такой подход тем, что имеется специфика института саморегулирования строительной отрасли по сравнению с другими сферами деятельности, в которых установлено обязательное членство, как по деятельности СРО (например, региональный принцип формирования СРО в сфере строительства, установление требований дополнительной имущественной ответственности СРО в сфере строительства по обязательствам своих членов вследствие причинения вреда и ответственности за неисполнение договорных обязательств), так и по требованиям о членстве (требование к членству в СРО в сфере строительства распространяется не в целом на всех хозяйствующих субъектов, а зависит от их организационно-правовой формы, а также от договорной стоимости работ по строительству)¹⁷. По мнению А. В. Забелина, Закон о СРО можно считать неким «методическим пособием» для отраслевого регулирования деятельности СРО, содержащим список правоотношений, которые необходимо урегулировать при принятии отраслевого законодательства¹⁸.

Значительный объем законодательных требований к правовому статусу СРО в сфере строительства и ее членам закрепляется на уровне постановлений Правительства РФ, которые принимаются на основании ГрК. Так, согласно ч. 8 ст. 55.5 ГрК во внутренних документах СРО в сфере строительства могут устанавливаться требования к членам СРО, которые не должны быть ниже минимальных требований к членам СРО в сфере строительства, утвержденных Правительством РФ (постановление Правительства РФ от 11 мая 2017 г. № 559). Подзаконные нормативные акты также регулируют ряд иных важных моментов, например, устанавливают порядок включения сведений о физическом лице в национальные реестры специалистов и их исключения из таких реестров (Приказ Минстроя России от 6 апреля 2017 г. № 688/пр), или на основании ч. 17 ст. 55.16 ГрК закрепляют порядок взаимодействия Национального объединения СРО в сфере строительства и ее членов — СРО в сфере строительства при исключении сведений о такой СРО из государственного реестра СРО (Приказ Минстроя России от 29 мая 2019 г. № 306/пр).

В некоторых случаях имеются разъяснения по применению норм действующего законодательства о СРО в сфере строительства, которые приводятся в Письмах Минстроя. Например, в письме Минстроя России от 17 августа 2016 г. № 26526-ОС/02 «О внесении изменений в ГрК РФ» даются ответы на вопросы строителей и СРО в сфере строительства по применению новых правил ГрК РФ, вступающих в силу с 1 июля 2017 года. Однако при применении подобных документов необходимо учитывать, что они не являются источниками права, не носят нормативный характер, и являются исключительно разъяснением по конкретному запросу, актуальны на дату издания.

Правовое регулирование деятельности СРО в сфере строительства в юридической литературе характеризуется как публично-частное¹⁹. Такое положение обусловлено прежде всего наличием межотраслевых связей в праве. Межотраслевые связи публичного права выражены общностью функционального признака, а именно они увязаны и согласованы с нормами разных компонентов. Так, нормы Закона о СРО и Закона о техническом регулировании функционально согласуются с нормами ГК РФ и ГрК РФ. Межотраслевые связи носят взаимообусловленный характер и не существуют друг без друга. Как указывал в свое время М. Ю. Челышев, «к тенденции развития современного отечественного гражданского права, в частности, относится развитие саморегулирования с гражданско-правовой составляющей»²⁰.

В своей деятельности СРО в сфере строительства основываются также на стандартах Национальных объединений СРО на процессы выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которым не могут противоречить внутренние документы СРО (ч. 9 ст. 55.5 ГрК). Стандарты на процессы выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства утверждены решением Совета Ассоциации «Национальное объединение строителей» от 16 мая 2018 г. № 122, дата введения в действие — 1 июня 2019 г.²¹. По мнению, заместителя Координатора Ноприза по г. Москве, стандарты Ноприза на процессы выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации следует отнести к категории общероссийских обязательных документов технического уровня, поэтому необходимо внести в действующее законодательство дополнения уточняющего характера²². На наш взгляд, указанные документы следует рассматривать как обязательные исключительно для самого Национального объединения, СРО в сфере строительства и их членов. Для всех остальных лиц указанные документы могут иметь только рекомендательный характер, прежде всего с точки зрения системы правового регулирования. В этой связи показательна выдержка из Протокола № КС-1/16 от 17 августа 2016 г. заседания Координационного Совета по вопросам взаимодействия с СРО в строительном комплексе г. Москвы, утвержденного заместителем мэра г. Москвы по вопросам градостроительной политики и строительства: «Департаменту строительства г. Москвы: при формировании конкурентной документации и условий государственного контракта на выполнение работ по строительству и проектированию объектов капитального строительства на территории г. Москвы применять стандарты Национальных объединений СРО, включенные в московский территориальный строительный каталог (МТСК)».

К числу источников правового регулирования деятельности СРО в сфере строительства и ее членов следует также отнести корпоративные нормативные акты. Ю. Г. Лескова и А. А. Диденко, исследуя правовую природу корпоративных актов, разграничивают их на нормативные (содержащие нормы права) и иные корпоративные акты. Последние в отличие от первых не устанавливают новых норм права, а только детализируют, конкретизируют, комментируют нормы, содержащиеся в каком-либо нормативном акте, что в свою очередь, как справедливо отмечают ученые, не позволяет рассматривать их в качестве источников корпоративного права²³. По мнению В. А. Лаптева, корпоративные нормативные акты следует отграничивать от индивидуальных правовых актов СРО, которые не являются источниками саморегулирования и выступают актами применения права в конкретном случае²⁴. К числу корпоративных нормативных актов СРО в сфере строительства, которые относятся к числу источников правового регулирования деятельности СРО и ее членов, следует отнести, например, Устав, положения о членстве …, стандарты. Достаточно обширный перечень корпоративных нормативных актов можно сгруппировать в два основных их вида (классификация предложена В. А. Лаптевым): 1) на акты, определяющие правовое положение СРО и ее членов; 2) на источники регулирования предпринимательской и профессиональной деятельности членов СРО²⁵. По сути аналогичная классификация была также предложена Ю. Г. Лесковой, которая выделяет две основные группы (формы) участия СРО в регулировании предпринимательских отношений, в которые вступают ее члены: «первая, наиболее важная, — это акты, определяющие правила поведения членов СРО, исполнение ими профессиональных обязанностей; вторая группа — акты органов СРО, имеющие внутриорганизационный характер. И те, и другие могут быть охарактеризованы как корпоративные акты и акты саморегулирования»²⁶.

Первая группа корпоративных актов любой СРО представлена согласно Закону о СРО правилами и стандартами предпринимательской деятельности. Одним из требований, предъявляемых к любой СРО, в том числе в градостроительной сфере, согласно п. 2 ч. 3 ст. 3 Закона о СРО является наличие правил и стандартов предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации, что обусловлено наличием регулятивной функции у СРО²⁷. Статья 55.5 ГрК расширяет круг субъектов, обязанных выполнять стандарты и правила в строительной сфере: стандарты СРО и внутренние документы СРО (в которых могут находиться соответствующие правила осуществления строительной деятельности) являются обязательными не только для всех ее членов, но и для их специалистов и иных работников. В ГрК исключена ранее применяемая формулировка о правилах осуществления строительной деятельности и разграничении понятий «правила» и «стандарты» осуществления строительной деятельности. Отныне речь идет о внутренних документах СРО в сфере строительства и о квалификационных стандартах, которые являются видом первых (что следует из анализа нормы ч. 5 ст. 55.5 ГрК).

Понятие «внутренний документ» законодателем не раскрывается. Однако в п. 5 ст. 52 ГК имеется формулировка, согласно которой внутренние документы корпораций утверждаются учредителями (участниками), регулируют корпоративные отношения, при этом не являются учредительными документами, но не могут им противоречить. Как указал Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в своем постановлении от 03.06.2015 № 13АП-7807/2015 по делу № А56-75084/2014, «по смыслу п. 5 ст. 52 ГК к внутренним документам общества относятся такие документы, которые не имеют статуса учредительных документов, но регулируют корпоративные отношения, т. е. отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (п. 1 ст. 2 ГК РФ)». Таким образом, действующее законодательство РФ и судебная практика, по сути, отождествляют такие понятия как корпоративный акт и внутренний документ, что, на наш взгляд, вряд ли верно. Мы солидализируемся с точкой зрения В. В. Долинской, согласно которой недостатком формулировки п. 5 ст. 52 ГК РФ является сужение сферы применения внутренних документов — только корпоративные отношения, а не внутренние отношения в любой организации, в том числе унитарной²⁸. Заметим, что внутренние документы СРО не всегда имеют корпоративную природу. Например, достаточно сложно говорить о регулировании корпоративных отношений в таком внутреннем документе СРО как квалификационные стандарты, которые определяют требуемый уровень знаний и умений работников члена СРО, уровень их самостоятельности при выполнении трудовой функции, дифференцированных в зависимости от направления деятельности (ч. 5 ст. 55.5 ГрК), и которые согласно разъяснениям Минстроя России, разрабатываются в соответствии с законодательством об образовании в Российской Федерации²⁹.

Указанные в п. 5 ст. 52 ГК РФ правила в отношении внутренних документов совершенно справедливо критикуются С. Ю. Филлиповой, считающей, во-первых, что такой термин не отражает содержательную сущность, а, во-вторых, указание на возможность принятия внутреннего документа учредителями (участниками) в корне не верно, поскольку речь должна идти о принятии внутренних документов самой организацией в лице ее органов³⁰. По мнению О. В. Осипенко, ГК РФ в императивном формате относит вопрос об утверждении всех внутренних документов к компетенции высшего органа управления (речь идет об общем собрании акционеров)³¹. Скорее всего, ученый исходил из того, что общее собрание акционеров состоит из участников (учредителей), которые в принципе и принимают соответствующее решение. Однако не только высший орган управления может включать в свой состав учредителей (участников). Например, согласно п. 1 ст. 17 Закона о СРО постоянно действующий коллегиальный орган управления саморегулируемой организации формируется из числа физических лиц — членов саморегулируемой организации и (или) представителей юридических лиц — членов саморегулируемой организации, а также независимых членов. Понятно, что такой орган управления может и не включать всех членов СРО, впрочем, как и не исключена ситуация, когда на общем собрании членов СРО присутствуют не все члены СРО. Однако и в том, и в другом случае можно говорить о принятии решения соответствующим органом, включающем в свой состав членов СРО. Возможно, именно такая логика законодателя лежит в основе определения полномочий соответствующих органов в Законе о СРО, в котором предусмотрена возможность принятия правил и стандартов осуществления предпринимательской деятельности как общим собранием членов СРО, так и коллегиальным органом СРО (ст. ст. 16, 17 Закона о СРО).

В числе внутренних документов, которые СРО обязана разработать, законодателем названы следующие: о КФ ВВ; о КФ ОДО (в случаях, предусмотренных частями 2 и 4 статьи 55.4 ГрК); о реестре членов СРО; о процедуре рассмотрения жалоб на действия (бездействие) членов СРО и иных обращение, поступивших в СРО; о проведении СРО анализа деятельности своих членов на основании информации, предоставляемой ими в форме отчетов; о членстве СРО; а также квалификационные стандарты СРО, которые определяют характеристики квалификации, необходимой работникам для осуществления трудовых функций в соответствующей сфере градостроительной деятельности. Все эти внутренние документы, за исключением квалификационных стандартов СРО, могут быть отнесены к числу корпоративных актов, имеющих внутриорганизационный характер, должны приниматься общим собранием СРО в сфере строительства (ст. 55.10 ГрК). Стандарты (относимые нами также к числу актов СРО, имеющий внутриорганизационный характер, но не относящиеся к корпоративным актам) и иные внутренние документы СРО утверждаются общим собранием или постоянно действующим коллегиальным органом управления СРО, что вновь приводит нас к убеждению о том, что утверждение внутренних документов корпорации предполагает согласно ГК РФ участие в этом учредителей (участников) не только на уровне высшего органа управления (общего собрания членов СРО).

Большинство ученых, исследуя правовую природу правил и стандартов СРО, относят их к числу локальных нормативных актов³². Рассмотрение правил и стандартов СРО как локальных нормативных актов позволяет выделить следующие присущие им черты: они регулируют не отдельный случай, а повторяющиеся, типичные ситуации в сфере деятельности членов СРО, состоят из правил поведения общего характера; они обязательны для членов СРО, органов управления СРО, работников СРО и третьих лиц. Как мы отмечали ранее, согласно п. 10 ст. 55.5 ГрК внутренние документы СРО являются обязательными для всех ее членов, их специалистов и иных работников. Таким образом, если работник осуществляет только деятельность, связанную с процессами, описанными во внутренних документах, то он все-равно должен ориентироваться на закрепленные в названных документах правила. Отметим, что соблюдение правил внутренних документов СРО в строительной сфере обеспечивается мерами принуждения. В отношении члена СРО в сфере строительства, допустившего нарушение требований внутренних документов соответствующей СРО, СРО могут применять меры дисциплинарного воздействия, предусмотренные ст. 10 ФЗ «О саморегулируемых организациях». Кроме того, внутренние документы обладают признаком публичной достоверности: они должны быть не позднее чем через три рабочих дня со дня их принятия размещены на сайте СРО в сфере строительства в сети «Интернет» и направлены в орган надзора за СРО в сфере строительства. Согласно ч. 3 ст. 55.18 ГрК сведения о внутренних документах (их реквизитах), указанных в ч. 1 и ч. 5 ст. 55.5 ГрК, вносятся в реестр соответствующих СРО, подлежат размещению на официальном сайте органа надзора за СРО в сфере строительства в сети «Интернет» и должны быть доступны без взимания платы. Однако обязательность применения членами СРО, ее специалистами и иными работниками правил, содержащихся во внутренних документах СРО в сфере строительства, законодатель не всегда связывает с моментом внесения сведений о них в государственный реестр названных СРО (такой момент установлен только в отношении внутренних документов, которые СРО в сфере строительства обязана принять в соответствии с ч. 1 ст. 55. 5 ГрК). Иные внутренние документы (в отношении которых установлено право СРО в сфере строительства их принимать) вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их принятия. Такие законодательные правила не совсем понятны и логичны, хотя бы с точки зрения признака публичной достоверности.

Все выше сказанное позволяет обратить внимание на достаточно широкий диапазон перечня правовых актов, которые регулируют деятельность СРО в сфере строительства, ее членов и специалистов: начиная с Конституции РФ и заканчивая внутренними документами самой СРО в сфере строительства, которые не всегда могут иметь правовую природу корпоративного акта (речь в частности идет о квалификационных стандартах).

1.2. Социальное предпринимательство и влияние саморегулируемой организации на его развитие в условиях модернизации российской экономики

Вторая половина ХХ в. стала историческим этапом в осмыслении принципов и основ существования и деятельности любого правового, экономически развивающегося государства. Именно в этот период ряд государств закрепили в своих конституциях ряд положений о социальной составляющей их правового статуса. Считается, что само понятие «социальное государство» («sozialer Rechtsstaat») легально впервые было закреплено в Конституции Германии в 1949 году в статье 20, согласно которой Федеральная Республика Германии является демократическим и социальным федеральным государством»³³. Еще ранее в Веймарской конституции Германии 1919 года указывалось, что частная собственность должна служить общему благу (ст. 158), а человеку необходимо обеспечить достойное существование. В 1917 году в Конституции Соединенных Штатов Мексики (которая действует до сих пор) также имелась попытка обозначить социальную составляющую государства, и провозглашалась необходимость не только «непрерывного улучшения экономического, социального, культурного уровня населения», но и социальной ответственности и социальной справедливости (ст. 3, 25)³⁴. Характеристика государства как социального нашла свое отражение в конституциях многих стран: Россия (1993), Франции (1958), Испании (1978), Румынии (1991), Украины (1996), Колумбии (1991), Перу (1993), Эквадора (1998). Для ряда других государств (например, Польша (1997), Швейцария (1999), Бразилия (1988), Гвинея (1990)) социальные положения содержатся в виде руководящих принципов государственной политики. Так или иначе, но любое государство стремится стать социальным, в котором каждому гражданину гарантирован достойный уровень жизни, благополучия, а также широкий набор социальных благ: медицинские услуги, обеспечение жильем, образовательные услуги, пенсионное обеспечение и т. д. И здесь справедливым является высказывание В. И. Кручинина о том, что социальные функции безусловно внедрены в правовой статус любого государства, поскольку последнее выполняет роль основного регулятора общественных отношений и является «главным инструменту координации общественного процесса, объединяющего сообщество людей в определенную ценность³⁵.

Заявления многих государств о социальной составляющей в их правовом статусе тем не менее не решает проблему реализации социальной функции государства, и исключения, например, разрыва в доходах между бедными и богатыми (Мировая лаборатория неравенства (World Inequality Lab) провела глобальное исследование, посвященное соотношению богатых и бедных, нашедшее отражение в докладе World Inequality Report, согласно которому неравенство в доходах растет практически во всем мире, а одним из лидеров по этому показателю в последние годы стала Россия³⁶), низкого уровня медицинского обслуживания (в 2018 году агентством Bloomberg на основании данных Всемирной организации здравоохранения, Организации Объединенных Наций и Всемирного банка (The Most Efficient Health Care) был составлен рейтинг стран мира по эффективности системы здравоохранения, в основе которого такие важные показатели как средняя ожидаемая продолжительность жизни при рождении, государственные затраты на здравоохранение в виде процента от ВВП на душу населения, стоимость медицинских услуг в пересчете на душу населения. Как не печально, но последнее место в рейтинге заняла Россия. В пятёрке худших, помимо нашей страны, также входят Бразилия, Азербайджан, Колумбия и Иордания³⁷), низкого уровня жизни (индекса человеческого развития) в ряде государств (по данным агентства Legatum Prosperity Index (критериями оценки стали не только общегосударственные показатели, а также качество жизни самого населения (например, уровень зарплат, качество образовательных и медицинских услуг, соотношение цен в государстве и реального материального положения и т. д.)) Россия в 2018–2019 году, например, заняла 61 место среди 142 стран, расположившись между Шри-Ланкой и, Вьетнамом³⁸) и т. д.

Применительно к России многие экономисты и юристы считают, что «провозглашение России социальным государством является преждевременным», так как до сих пор окончательно не выстроена доктрина устройства социальной сферы России³⁹. Именно поэтому все чаще звучат «призывы» о том, что необходимо учитывать такой правовой индикатор социального государства как социальные обязанности и социальную ответственность, под последней предлагают понимать моральную и нравственную обязанность бизнесменов помогать бедному населению (низкооплачиваемым и обездоленным), способствовать экономическому и культурному развитию страны, ее различных регионов, создавать благоприятные условия для работников и т. д.⁴⁰ По мнению Ю. В. Суевой, инструментом повышения эффективности решения социальных проблем является не что иное как социальное предпринимательство (социальный бизнес), поскольку именно оно позволит сохранить или увеличить так называемый социальный капитал любой страны, помочь безработному и обездоленному населению в поиске и трудоустройстве, повысить качество жизни населения в целом или отдельных его групп, а также сможет сформировать такую сферу деятельности человека, в которой он сможет себя реализовать по своим психологическим показателям⁴¹. Э. Г. Ванхемпинг, ректор Скандинавского института академической мобильности (г. Сейнайоки, Финляндия), также подчеркивает значимую роль социального предпринимательства в решении социальных проблем в таких странах как Финляндия, Казахстан, Киргизия и Россия: феномен социального предпринимательства обладает свойством особой полезности и инновационной составляющей, что позволит говорить о реальном повышении эффективности новой социальной политики и усиления ее адресности⁴². В. В. Лысенко приходит к не менее однозначному и тождественному предыдущим высказываниям выводу о том, что развитие социального предпринимательства в России обусловлено неспособностью общества эффективно решать социальные проблемы традиционными способами рыночной экономики и государственной поддержки⁴³.

Стоит отметить, что социальный бизнес в международной практике действительно стал успешным инструментом решения многих социальных проблем. Примеров тому много, среди знаковых — создание Майклом Янгом в 1954 году Института изучения сообществ, основной целью которого стала поддержка социальных организаций и социальных инициатив. Или, другой пример, в 1976 году Мухаммад Юнус основал Grameen Bank в Бангладеш, который предоставлял микрокредиты (причём как правило без залога) наиболее бедным слоям населения для достижения экономической самодостаточности через занятость. В 1981 году Билл Дрейтон создал ассоциацию «Ашока: новаторы общества», которая поддержала более 1800 проектов социальных предпринимателей — «людей, знающих как решить наиболее острые социальные проблемы и способных осуществить задуманное», и за 25 лет существования названной компании ее капитал вырос с 50 000 долларов до 30 миллионов долларов. Билл Дрейтон делает акцент на том, что в основе социального предпринимательства лежит принцип «идея, плюс энергия того, кто способен ее воплотить»⁴⁴. На данный момент фонд ведет свою деятельность более чем в 60 странах мира и поддерживает около 1500 социальных предпринимателей.

В России, несмотря на отсутствие вплоть до 26 июля 2019 года легального определения социального предпринимательства, на практике предпринимались ряд важных шагов для его воплощения «в жизнь». И в первую очередь для развития социального предпринимательства были созданы стимулирующие механизмы и средства. Как справедливо отмечает А. С. Плетень, российское социальное предпринимательство развивается только благодаря инициативе активных граждан нашей страны, поддержке негосударственных российских фондов и практике иностранной сертификации⁴⁵. Первой организацией, которая стала системно развивать социальное предпринимательство в России, стал учрежденный в 2007 году Фонд «Наше будущее», среди основных задач которого обнаружение новых предпринимательских инициатив в области социального предпринимательства (в том числе социальных бизнес-идей), а также социальных предпринимателей, обеспечение поддержки развития и повышения эффективности деятельности социальных предпринимателей, их социальных инициатив, обеспечивающих их успешную реализацию, вовлечение в сферу социального бизнеса новых организаций и предпринимателей. На сегодняшний день данный фонд является крупнейшей частной организацией по поддержке социального предпринимательства⁴⁶. Обратим внимание на то, что указанная деятельность фонда вряд ли может рассматриваться как благотворительная деятельность, поскольку согласно п. 2 ст. 2 ФЗ от 11.08.1995 № 135-ФЗ (ред. 18.12.2018) «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)» направление денежных и других материальных средств, оказание помощи в иных формах коммерческим организациям не является благотворительной деятельностью. Кроме того, названный фонд путем заключения соглашений о сотрудничестве по развитию социального предпринимательства, вовлекает государственные органы в число лиц, оказывающих информационную, консультационную и методическую помощь⁴⁷. Так, 4 сентября 2017 года было заключено соглашение о сотрудничестве между Правительством Московской области и Фондом региональных социальных программ «Наше будущее» (в г. Красногорске 04.09.2017 № 163)⁴⁸, в котором, во-первых, социальное предпринимательство определяется как институт, способствующий смягчению социальных проблем и достижению позитивных социальных изменений в обществе, а, во-вторых, в названном соглашении определяются направления сотрудничества по вопросам социально-экономического развития Московской области и разработке мер поддержки социального предпринимательства в Московской области.

Таким образом, в настоящее время в России фонд «Наше будущее» стал неким «индикатором» в развитии социального предпринимательства, и в России, по сути, стали укореняться отдельные элементы модели социального предпринимательства, характерной для большинства европейских стран. Статус социального предпринимателя, например, в Италии могут получать любые юридические лица, вне зависимости от организационно-правовой модели в случае соответствия их социально ориентированной деятельности определенным в законе условиям. Однако в отличие от европейских стран статус социального предпринимателя в России вплоть до 26 июля 2019 года не предполагал возможности получения государственной поддержки. ФЗ от 26.07.2019 № 245-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» в части закрепления понятий «социальное предпринимательство», «социальное предприятие»)⁴⁹, изменил подход к вопросам социального предпринимательства, установив: во-первых, возможность государственной и иной поддержки для социальных предпринимателей, во-вторых, возможность получения статуса социального предпринимателя исключительно за коммерческими организациями, а, в-третьих, обязанность социального предпринимателя реинвестирования части прибыли (дохода) в социальные проекты. Таким образом, российский законодатель в определении модели социального предпринимательства применил опыт легализации социального предпринимательства не только Италии (государственная поддержка, реинвестирование части прибыли в социальные проекты), но также Великобритании (субъекты — коммерческие организации, реинвестирование части дохода на социальные проекты). В свое время специалисты — эксперты подчеркивали, что именно британский опыт должен быть положен в основу формирования оптимальной российской модели социального предприятия⁵⁰.

Таким образом, в России закрепленная в ФЗ от 24.07.2007 № 209-ФЗ (ред. от 08.06.2020) «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ»⁵¹ модель социального предпринимательства является смешанной, и имеет черты опыта легализации названного понятия ряда стран Европы и Великобритании. Подобное, на наш взгляд, обусловлено несколькими причинами:

а) миссией социального предпринимателя (получение прибыли (или дохода) от социально-направленной деятельности). Как справедливо отмечает ученая-экономист К. Альтер, все большее число компаний используют такие рыночные средства, которые позволяют достигать одновременно экономической и социальной ценности, что выражается в создании некоего совокупного блага⁵²;

б) социальное предпринимательство рассматривается как новый вид экономической деятельности⁵³, в которой сочетаются признаки осуществления предпринимательской и приносящей доход деятельности: названные признаки «проникают» друг в друга, и трансформируются под влиянием друг друга. Так, у социального предпринимателя появляется особая цель (миссия) — осуществление социально-значимых видов деятельности, направленных на решение социальных проблем, с целью получения прибыли (дохода). Или, реинвестирование части или всего дохода в социальные проекты, которые позволят получить доход, — признак, который берет свое начало из существа приносящей доход деятельности, но осложняется особенностями ведения предпринимательской деятельности и ее сутью, поэтому связан с необходимостью ставить вопрос о доходности, заработке социального предпринимателя.

Возвращаясь к вопросу об особой цели (миссии) деятельности социального предпринимателя, стоит отметить, что наличие в ее составляющей получение прибыли, предполагает, что социальный предприниматель всегда будет оценивать преимущества и доходы от ее осуществления. Однако не все социальные проекты, которые нужны государству, являются прибыльными, зачастую они имеют убыточный характер. И все это не могло не быть учтено при закреплении в российском законе модели социального предпринимательства, основанной на осуществлении государственной поддержки. Как справедливо отмечает Г. А. Писарев, принятие в России закона, легализовавшего социальное предпринимательство стало знаковым событием не столько и не сколько как результат определения и закрепления законодательных признаков социального предпринимательства, а сколько как новый этап государственной и иной поддержки деятельности социального предпринимателя, существования стимулирующих мер, которые признаются законодателем и государством в целом⁵⁴.

С одной стороны, можно предположить, что законодатель путем отнесения к субъектам социального предпринимательства только коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей, исходил из того, что именно у предпринимателя расширяются возможности выполнения уже взятой на себя миссии и он освобожден от «модели зависимости», к которой тяготеют традиционные некоммерческие организации. Поэтому предпринимательский подход в решении социальных проблем при государственной поддержки станет более эффективным способом. Однако, как мы ранее указывали, в настоящее время Россия, несмотря на провозглашения себя социальным государством в ст. 7 Конституции РФ, не справляется с решением социальных проблем, не может обеспечить реализацию социальных прав российских граждан прежде всего исходя из материального (финансового) вопроса. Поэтому не исключена ситуация, когда мы вновь можем столкнуться с невозможностью решения социальных вопросов ввиду отсутствия необходимой государственной поддержки социальным предпринимателям.

Сказанное приводит нас к мысли о необходимости рассмотрения иных «стимулирующих» механизмов, способов воздействия на социального предпринимателя, который получит ряд преимуществ при осуществлении его деятельности. В свое время мы отстаивали точку зрения о необходимости использования института саморегулирования для внедрения социального предпринимательства, и подчеркивали, что это позволит решить государству одновременно две важнейшие задачи: расширение границ саморегулирования и совершенствование способов реализации социальных прав граждан⁵⁵. Кроме того, высказанное нами предложение, которое основывается на целесообразности повышения роли предпринимательских структур в построении социального государства, позволит в свою очередь самим предпринимательским структурам определять социальную направляющую их деятельности. Функционал саморегулируемых организаций, закрепленный в Законе о СРО, позволит посредством реализации таких их обязательных функций как регулирующая, обеспечительная и контрольная добиться эффективной и продуктивной работы ее членов — социальных предпринимателей.

Кроме того, в рамках института саморегулирования может быть также реализована широко обсуждаемая сегодня П. В. Малаховым концепция рейтингования строительной отрасли. Как считают разработчики названной концепции, рейтинг повысит качество и имидж строительной сферы в целом, а его показатели могут применяться для анализа рынка и планирования развития отрасли, а результаты разработанного рейтинга будут применимы при проведении конкурсных процедур и принятии решений по финансированию⁵⁶. На наш взгляд, высказанное предложение не лишено логики (с учетом, конечно же, дальнейшей работы над ним), и позволит сформировать в рамках саморегулирования систему надежных исполнителей услуг и работ. Стоит обратить внимание, что система рейтингования СРО и ее членов уже активно применяется в сфере банкротства — в настоящее время ФНС создана система рейтинга СРО арбитражных управляющих и ее членов — арбитражных управляющих, и данные, которые приводятся на сайте ФНС могут быть «использованы широким кругом лиц в качестве дополнительной информации при решении стоящих перед ними задач, связанных с банкротством, в том числе при принятии решения о выборе кандидатуры арбитражного управляющего либо саморегулируемой организации арбитражных управляющих для проведения соответствующей процедуры банкротства»⁵⁷. Кроме того, Минэкономразвитие предлагает масштабную реформу системы банкротства в проекте ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» и отдельные законодательные акты РФ (ID проекта 02/04/03-20/00100272). Среди предлагаемых изменений в ФЗ от 26.10.2002 № 127-ФЗ (ред. от 08.06.2020) «О несостоятельности (банкротстве)»⁵⁸ — введение бальной оценки и механизма случайного (автоматического) выбора на основе саморегулируемых организаций и арбитражных управляющих. Баллы СРО арбитражных управляющих предлагается рассчитывать, как среднее арифметическое значение баллов всех ее членов на конкретный момент, а также рейтинга саморегулируемых организаций. Баллы СРО арбитражных управляющих влияют на баллы арбитражного управляющего: как указано в проекте закона, «при включении в Регистр сведений об арбитражном управляющем, который ранее не был включен в Регистр, и который стал членом саморегулируемой организации, сведения о которой включены в Регистр, ему присваиваются баллы в размере половины балла этой саморегулируемой организации». Предлагаемое новшество на практике оценивается неоднозначно. По мнению президента союза «Уральская СРО АУ» М. Сачева, создать объективный рейтинг СРО и арбитражных управляющих — утопия, поскольку «те, кто активно работает и обладает реальным опытом, всегда получают жалобы, а те, кто работает серой мышью, могут стать лидерами рейтинга. В итоге может получиться искусственный рейтинг, который не повысит эффективность банкротств»⁵⁹. Напротив, согласно точки зрения В. Н. Алферова, высказанной еще в 2013 году, «рейтинги субъектов различных видов предпринимательской деятельности достаточно активно используются для повышения эффективности их работы, а для оценки эффективности деятельности арбитражных управляющих и СРО арбитражных управляющих было бы логично построить рейтинговую систему с учетом особенностей деятельности СРО арбитражных управляющих как некоммерческой организации и их членов, занимающихся своей профессиональной деятельностью»⁶⁰. На наш взгляд, внесение подобных изменений в законодательство является отражением положительных тенденций развития практики в сфере банкротства.

Таким образом, саморегулируемые организации (в том числе в сфере строительства) могут стать также эффективным способом отслеживания реальных социальных предпринимателей, и смогут формировать у своих членов деловую репутацию и реализацию социальных проектов.

Стоит отметить, что социальное предпринимательство не во всех государствах развивается посредством предоставления государственной поддержки. В настоящее время повышенный интерес можно наблюдать применительно к американскому опыту легализации и развитию социального предпринимательства, который не требует государственной финансовой поддержки со стороны государства. Достоинства предоставления статуса (социально полезной корпорации) «Benefit corporation», как способа легализации социального предприятия в США, заключаются в том, что статус (организационно-правовая форма, указываемая в наименовании корпорации) является «знаком качества» социально ответственного бизнеса, ориентиром для потребителей, государства, работников и т. д.⁶¹

На наш взгляд, учитывая факт исчерпаемости федерального бюджета, и, как следствие, государственной поддержки, в России стоит обратить внимание и на иные стимулирующие способы (методы, меры) «появления» социальных предпринимателей, опыт легализации социального предприятия в США с использованием тех конструкций, институтов, которые уже существуют в России, и могут стать неким барьером для допуска на рынок социальных услуг недобросовестных социальных предпринимателей.

Рассматривая вопрос о социальном предпринимательстве, необходимо также обратить внимание на то, что сегодня социальное предпринимательство выходит за рамки решения исключительно социальных проблем, оно является не только частью социальной политики, но и успешным антикризисным инструментом решения социальных и экологических проблем⁶². Как справедливо отмечают А. В. Барков и Я. С. Гришина, социальное и экологическое предпринимательство имеют общую идеологическую основу, решают единые, взаимосвязанные и взаимообусловленные проблемы, и, следовательно, должны рассматриваться в единстве и взаимосвязи⁶³. Само же экологическое предпринимательство может быть рассмотрено как экономическая деятельность, направленная на обеспечение экологической безопасности, рациональное использование природных ресурсов, охрану окружающей среды, прибыль от которой реинвестируется в решение социально экологических проблем⁶⁴. Экологическое предпринимательство сегодня связано с рядом проблем: от установления правил и стандартов осуществления предпринимательской деятельности, до снижения выбросов и налаживания их очистки, технологического перевооружения работающих предприятий, оснащения их более современными очистными сооружениями и адаптации производства и строительства к изменению климата (в строительной отрасли указанные проблемы как никогда очевидны).

С каждым годом количество негативных воздействий на окружающую среду от деятельности человека только возрастает. Несмотря на огромные усилия экологов всего мира по разработке рекомендаций, направленных на снижение антропогенного влияния, экологические проблемы становятся всё масштабнее. Последние исследования, опубликованные в первом квартале 2020 года, хоть и показывают положительную динамику в снижении уровня загрязнения воздуха по двум ведущим показателям, вызванную приостановлением деятельности многочисленных организаций в глобальном масштабе из-за пандемии коронавирусной инфекции, однако отмечают сохраняющуюся тенденцию к потеплению глобального климата. Многие специалисты прогнозируют, что при повышении глобальной температуры на 4°C к 2100 году по сценарию «высоких выбросов», по меньшей мере 15% биотических сообществ по всему миру подвергнутся катастрофическому негативному воздействию и потере биоразнообразия⁶⁵. Более одного из пяти составляющих их видов пересекут порог за пределами своего нишевого предела в течение одного десятилетия. Такой результат может нанести необратимый ущерб функционированию экосистемы планеты.

Российская Федерация занимает четвёртое место в мире по величине производства выбросов углекислого газа (после Китая, США и Индии), на её долю приходится около 5 процентов⁶⁶. Почти половина глобальных выбросов СО₂ наблюдается в секторе электроэнергетики, на долю обрабатывающей промышленности и строительства приходится около 20 процентов.

Климатический фактор не только напрямую влияет на экономический сектор и жизнедеятельность населения России, но и воздействует на систему существующих международно-политических и международно-экономических отношений. Так, Парижское соглашение по реализации Рамочной конвенции ООН об изменении климата⁶⁷, закрепляет проблему адаптации к климатическим изменениям в число основных тем договорного процесса международного сотрудничества. Пунктом 9 статьи 7 устанавливается требование к странам-участницам о предоставлении национальных адаптационных планов, предусматривающих практические этапы достижения адаптации. В рамках подготовки к ратификации данного соглашения и в соответствии с Климатической доктриной⁶⁸ Российской Федерации утвержден национальный план мероприятий первого этапа адаптации к изменениям климата на период до 2022 года⁶⁹, основной целью которой является снижение климатических рисков, воздействующих на жизнь и здоровье людей, социально-экономическое развитие страны, в том числе формирование отраслевой системы мер в строительной сфере.

Две основные сферы экономики, оказывающие наиболее негативное влияние на экологическую обстановку в стране, являются: производственные отрасли, непосредственно связанные с использованием природных ресурсов различной направленности, и строительный бизнес.

Следует обратить внимание, что строительная отрасль каждый год набирает темпы по возведению новых объектов недвижимости. На схеме 1 представлены показатели объема работ по проведению строительства в субъектах Центрального федерального округа в 2019 году.

Схема 1. Объем работ выполненных по виду деятельности «строительство» за январь–сентябрь 2019 г. в субъектах Центрального ФО (в фактически действовавших ценах, млн руб.)

Несмотря на огромный объем выполнения строительных работ, вопрос о санитарно-защитных зонах при строительстве и озеленении застройщиком прилегающих к постройке объектов остается не решенным. Вопросы озеленения СЗЗ перешли из санитарно-экологического законодательства в градостроительное. Так, согласно ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 20.07.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация благоустройства и озеленения территории муниципальных образований относится к вопросам местного значения⁷⁰. С целью реализации таких задач муниципальные образования разрабатывают и утверждают правила благоустройства своих территорий или отображают их в градостроительных документах. Помимо регионального и местного законодательства возможно усовершенствовать режим санитарно-защитных зон через правила и рекомендации, разрабатываемые в рамках саморегулируемых организаций в сфере строительства, объединяющих строителей, в том числе возводящих промышленные объекты. Они могут касаться порядка учета зеленых насаждений на территории санитарно-защитных зон, выбора типа посадок, пород кустарников и деревьев, видов элементов благоустройства; разработки внутреннего разделения санитарно-защитных зон на подзоны для озеленения и строительства и эксплуатации иных объектов, минимизации эксплуатационных затрат и рационализации бюджета санитарно-защитных зон. Обеспечение ответственности членов, в том числе по обязательствам, связанным с озелененением территорий, возможно осуществлять за счет двух способов обеспечения имущественной ответственности саморегулируемой организации в сфере строительства.

Следует обратить внимание, что вопросы в области экологической безопасности, охраны окружающей среды и иные, связанные с природопользованием, согласно статье 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов, в связи с чем каждый регион разрабатывает свою базу экологических норм исходя из территориальных и экономических потребностей. Так, например, в одной только Республике Коми действует более двадцати региональных нормативных актов, регулирующих отношения в области природопользования⁷¹. Таким образом, организациям, помимо выполнения непосредственной строительной деятельности, необходимо самостоятельно производить учёт и анализ порой не корреспондирующих положений из различных областей хозяйствования.

Экологические требования при строительстве должны строго соблюдаться во время разработки проекта организации строительства, также обязательность соблюдения экологических требований отмечается в проекте производства работ. Раздел экологических мероприятий в проектной документации разрабатывается на завершающих этапах проектирования после разработки технологии, генерального плана, систем отопления и вентиляции, водоснабжения, канализации и газификации. Только специализированная экологическая организация может должным образом оценить природоресурсные затраты и ограничения, регламентируемые законодательством конкретного региона для предоставления заказчику исчерпывающего перечня экологической документации, необходимой для проекта, а также разъяснить последовательность осуществления необходимых природоохранных и природовосстановительных мероприятий.

Несмотря на это, на практике среди предпринимателей все чаще встречается непонимание последствий производимых действий на естественные природные процессы, которые по своей специфике являются не предотвращаемыми. К примеру, решением арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области было удовлетворено исковое заявление Северо-Западного территориального управления Федерального агентства по рыболовству к акционерному обществу «Ленинградская ГАЭС» о взыскании ущерба, причиненного водным биологическим ресурсам при проведении строительных работ (Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28 ноября 2019 г. по делу № А56-74432/2019). Ответчик утверждал, что все работы были проведены в четком соответствии с нормами законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды, получил все необходимые разрешения и согласования. В ходе судебного разбирательства установлено, что проведение любых работ на акватории водных объектов приводит к ухудшению условий существования гидробионтов, что нарушает нормальное протекание продукционных процессов в водоёмах. Предотвратить пагубное воздействие производимых работ на водные организмы невозможно. В связи с чем ответчик обязан был произвести выпуск сеголетков рыбы в качестве компенсационных мероприятий в соответствии с пунктом 7 Положения о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания⁷². Причиненный окружающей среде вред юридическими лицами возмещается независимо от наличия умысла на его причинение.

Строительная организация — член саморегулируемой организации в строительной сфере для разработки необходимых экологических решений по проекту должна обратиться к соответствующей организации в сфере экологии. При этом ответственность за качество всей проектной документации, в том числе и разделов проекта, затрагивающих экологические аспекты, перед потребителем несёт проектная организация — член СРО и сама СРО в сфере строительства. Более того, деятельность по разработке природоохранной документации является нелицензируемой. Соответственно, организация, обратившаяся за услугами экологического консалтинга или аудита, не защищена от негативных последствий, вызванных оказанием неквалифицированной услуги. Несомненно, судебную защиту никто не отменяет, но судебные процессы поглощают много ресурсов (временных, финансовых, кадровых), в то время как превентивные мероприятия более эффективны в стабилизации уверенности экономических отношений.

Исключить подобное, на наш взгляд, возможно с помощью установления правил о включении в состав работников СРО в сфере строителей специалистов-экологов, которые будут не только влиять на разработку экологических требований, включаемых в стандарты осуществления строительной деятельности, но и осуществлять контроль за выполнением соответствующих предписаний (путем включения их в соответствующие органы СРО в сфере строительства). На стыке строительной деятельности и обеспечения экологической безопасности необходимо понимать, что дополнительные структурированные разработанные в согласии и продолжении федеральных и региональных норм стандарты и правила саморегулируемых организаций, а также меры дисциплинарного воздействия на недобросовестных членов СРО помогут максимально сократить антропогенное воздействие строительной отрасли на окружающую среду и здоровье целых поколений.

Следует также отметить, что саморегулирование в строительстве является устойчивым фундаментом для экологических инноваций. В частности, часть 1 статьи 55.1 ГрК закрепляет, в числе иных целей, такие базовые цели СРО строителей, как: предупреждение причинения вреда окружающей среде, повышение качества в строительной деятельности в работах по реконструкции и капитальном ремонте объектов капитального строительства.

Соответственно, создание строительных стандартов СРО в сфере строительства, включающих в себя повышенные экологические требования в области строительства — это дополнительная гарантия безопасности выстроенного здания, сооружения для окружающей среды, с их помощью предупреждаются и минимизируются возможные риски. Кроме того, строительная деятельность СРО с использованием стандартов «зелёного» строительства влечёт и экономическую выгоду, которая проявляется на стадии эксплуатации здания (в виде снижения потребления энергии, воды и т. д.).

Строительному бизнесу сегодня важно понимать, что поддержание высокого уровня экологической безопасности на объектах является основой повышения экономической эффективности сектора на долгосрочную перспективу. Соответственно, создание эффективного механизма правового регулирования обеспечения экологической безопасности строительной деятельности невозможно без активного участия предпринимательского сообщества посредством добросовестного выполнения переданных саморегулируемым организациям государственных публичных функций.

Таким образом, роль СРО в сфере строительства в условиях развития социального предпринимательства должна быть пересмотрена, СРО в сфере строительства могут стать также удачным проводником в расширении границ осуществления строительного бизнеса, основанного на социальных и экологических компонентах развития экономики.

1.3. Саморегулируемая организация в сфере строительства в системе саморегулирования предпринимательской деятельности

Первые саморегулируемые организации в России возникли на рынке ценных бумаг в середине 1994 года, еще до принятия ФЗ от 22.04.1996 № 39-ФЗ (ред. от 31.07.2020)«О рынке ценных бумаг»⁷³, и сам термин использовался применительно к фондовому рынку. Это были Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР) как объединение брокеров и дилеров и Профессиональная ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД), объединяющая регистраторов и депозитариев. Полноценно идея саморегулирования впервые на законодательном уровне в России нашла воплощение в ФЗ «О рынке ценных бумаг» (ст. 48). В дальнейшем саморегулирование было распространено на иные сферы предпринимательской и профессиональной деятельности (например, правила о саморегулировании были также введены в сферу деятельности арбитражных управляющих (ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»), и Россия стала первой среди стран СНГ в вопросах установления института саморегулируемых организаций и принятии отдельного Закона о СРО. Как мы ранее указывали, Закон о СРО закрепил общие принципы и признаки функционирования саморегулируемых организаций. С момента принятия названного закона система саморегулирования стала складываться с учетом особенностей того или иного вида предпринимательской и профессиональной деятельности, приобретая определенную специфику в приложении к той или иной сфере. В итоге сегодня правовой статус СРО в той или иной сфере может иметь самые кардинальные различия, причем даже в рамках традиционного разграничения всех СРО на те, которые основаны на обязательном членстве, и те, которые основаны на добровольном членстве. Например, СРО в сфере финансового рынка «выбивается» из всех канонов саморегулирования, заложенных в рамочном законе «О СРО», в силу достаточно большой привязки и сращивания с государственным регулированием, на что обращает внимание Д. А. Петров⁷⁴. Более того, как справедливо отмечает ученый, в результате используемая базовая модель саморегулируемой организации в сфере финансового рынка встраивается в систему государственного регулирования с сохранением лицензирования, что означает отступление от закрепленных в Законе о СРО идей и появление на финансовых рынках квазисаморегулируемых организаций⁷⁵. В этой связи также интересно высказывание О. В. Романовской, которая считает, что два федеральных акта (Закон о СРО и ФЗ от 13.07.2015 № 223-ФЗ (ред. от 28.11.2018) «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка»⁷⁶) развиваются как две разные параллели⁷⁷.

СРО в сфере строительства также имеет ряд принципиальных отличий от традиционного и общего закрепления института саморегулирования в Законе о СРО, что не могло не учитывать законодателем (как мы указали в параграфе 1 главы 1 настоящей монографии, согласно ч. 2 ст. 1 Закона о СРО особенности саморегулирования в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства устанавливаются законодательством о градостроительной деятельности).

Само понятие СРО в сфере строительства не закрепляется в специальном законодательном акте — ГрК, который регулирует их правовой статус и устанавливает особенности и специфику их деятельности. Подобное связано с тем, что оно может быть вполне сформировано на основании норм Закона о СРО и с учетом специальных норм ГрК о правовом статусе СРО в сфере строительства. СРО в сфере строительства — это ассоциация, которая создается в целях, указанных в ст. 55.4 ГрК, основанная на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания, или на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации, или на членстве лиц, осуществляющих строительство, содержанием деятельности которой является разработка и утверждение документов, предусмотренных ст. 55 ГрК, а также контроль за деятельностью СРО, включающий в том числе контроль за соблюдением внутренних документов СРО.

Одним из основных признаков СРО в сфере строительства является цель их создания и деятельности, которая формируется законодателем несколько в ином ключе по сравнению с целями создания и деятельности СРО, закрепленными в Законе о СРО. Применительно к СРО в сфере строительства законодателем определяются их основные цели, исходя из результата от содержания их деятельности (разработки и утверждении документов, предусмотренных ст. 55.1 ГрК и контроля за соблюдением членами СРО требований этих документов). Основными целями СРО в сфере строительства являются: 1) предупреждение причинения вреда жизни и здоровью физических лиц, имуществу физических лиц или юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, объектам культурного наследия народов РФ вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и выполняются членами СРО; 2) повышение качества выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства; 3) обеспечение исполнения членами СРО обязательств по договорам подряда на выполнение инженерных изысканий, на подготовку проектной документации, договорам строительного подряда, заключенным с использованием конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, законодательством РФ о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, или в иных случаях по результатам торгов (конкурсов, аукционов), если в соответствии с законодательством РФ проведение торгов (конкурсов, аукционов) для заключения соответствующих договоров является обязательным. По мнению Ю. Г. Лесковой, установление правил и стандартов предпринимательской деятельности, контроль за деятельностью членов СРО — это целеполагание второго уровня, поскольку они не предполагают достижение сколько-нибудь определенного результата, а намечают только путь для реализации результата. Поэтому, цели, определенные в ГрК применительно к СРО, более точно описывают сущность данных организаций⁷⁸. А. В. Забелин считает, что третья из указанных в ст. 55.1 ГрК целей СРО в сфере строительства противоречит принципам деятельности некоммерческих организаций в форме ассоциаций и союзов, целями деятельности которых могут являться защита общих, в том числе профессиональных, интересов, достижение иных общественно полезных целей⁷⁹. По мнению М. А. Беляева, ст. 55.4. ГрК закрепляет основные цели деятельности СРО в сфере строительства, не исключая тем самым возможность наличия иных целей, буквально не предусмотренных законом. «Иные цели, конечно, могут формулироваться, расширяя при этом и данные перечни. Думается, что эта ситуация в целом не запрещена: поименованные цели должны быть в обязательном порядке указаны в учредительных документах названных СРО, а иные цели также могут быть названы, но их отсутствие никаких правовых последствий не влечет»⁸⁰.

Обращаясь к перечню целей деятельности СРО в сфере строительства, тем не менее следует обратить внимание на то, что законодатель, закрепив их в ГрК, прежде всего учитывает интересы публичных образований, которые должны защищаться СРО в сфере строительства. Об этом свидетельствует такая цель деятельности СРО в сфере строительства как обеспечение исполнения членами СРО обязательств по договорам подряда на выполнение инженерных изысканий, на подготовку проектной документации, договорам строительного подряда, заключенным с использованием конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, законодательством РФ о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, или в иных случаях по результатам торгов (конкурсов, аукционов), если в соответствии с законодательством РФ проведение торгов (конкурсов, аукционов) для заключения соответствующих договоров является обязательным. Таким образом, законодатель применил избирательный подход в обеспечении обязательств членов СРО в сфере строительства, и исключил из целей деятельности СРО в сфере строительства обеспечение обязательств членов СРО, возникающим из договоров, которые заключены иными, не основанными на конкурентных способами по возмещению убытков, перед потребителями товаров (услуг, работ) и иными лицами. По сути, указанная выше цель связана с защитой прав государственных образований, поскольку договоры с использованием конкурентных способов заключаются с РФ, субъектом РФ и муниципальным образованием. Такой подход законодателя нами расценивается как создание дополнительных способов защиты прав и интересов только для государства при заключении им гражданско-правовых договоров, оставляя за рамками вопрос о возложении на СРО защиту прав и законных интересов менее защищенной по сравнению с государством категорией субъектов гражданского оборота — граждан, предпринимателей, юридических лиц, что представляется в корне не верным, исходя даже из того, что публичный интерес и права публичного образования в этом случае отнюдь не основаны на общественных интересах. По нашему мнению, защита частных интересов государства не может быть расценена как общественно значимая. Более того, государство является равноправным участником гражданских правоотношений, что предполагает наличие у него равных прав и обязанностей по сравнению с другими участниками. Создание дополнительного механизма компенсации государству при заключении гражданско-правовых договоров ставит его в неравное положение с иными участниками оборота, чьи интересы не обеспечены дополнительным компенсационным фондом. Мы не исключаем необходимости, более того считаем вполне правильным, введение дополнительного способа обеспечения имущественной ответственности членов СРО посредством в том числе указания их в целях деятельности самой СРО в сфере строительства. Однако такой способ обеспечения имущественной ответственности членов СРО и указанная выше цель деятельности СРО в сфере строительства не должны предполагать защиту прав и интересов отдельных субъектов гражданского оборота. На наш взгляд, более правильным и вполне соответствующим современным реалиям стало бы закрепление в качестве цели деятельности СРО в сфере строительства обеспечение исполнения членами саморегулируемых организаций обязательств по договорам подряда на выполнение инженерных изысканий, на подготовку проектной документации, договорам строительного подряда, заключаемым не только с государственными и муниципальными заказчиками.

По мнению Д. А. Петрова цели деятельности любой СРО, вне зависимости от направления деятельности, является оптимизация государственного регулирующего воздействия в секторе и условий осуществления саморегулируемого вида деятельности; создание более привлекательных правил поведения за счет привлечения к их разработке самих профессиональных участников; разрешение конфликтов правовыми средствами без привлечения государственных структур с возможностью устранения с рынка недобросовестных членов СРО; повышение гарантий для потребителей производимых в секторе товаров за счет предоставления членства добросовестным хозяйствующим субъектам с возложением на последних дополнительной имущественной ответственности⁸¹.

Следующим важным моментом, на который следует обратить внимание и который указан нами в выше приведенном определении СРО в сфере строительства, является невозможность объединения в рамках одной СРО в сфере строительства хозяйствующих субъектов, которые выполняют изыскательные работы, проектирование и строительство. Несмотря на то, что изыскатели, проектировщики и строители взаимосвязаны друг с другом и являются участниками одного процесса — строительного и на практике имеются многочисленные случаи, когда организация или индивидуальный предприниматель одновременно выполняет выше перечисленные работы, тем не менее законодателем исключена возможность вступления в одну СРО, объединяющую строителей, выполняющих все указанные выше работы, то есть в ГрК не установлена возможность создания «комплексных» (многовидовых) СРО. Статья 55.3 ГрК выделяет следующие виды СРО: СРО, основанная на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания, СРО, основанная на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации, СРО, основанная на членстве лиц, осуществляющих строительство.

Отрицательные последствия существования трех видов СРО в сфере строительства отмечаются в юридической литературе. Так, В. Н. Лисица считает, что создание отдельных СРО в области инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства может привести к их искусственной изоляции и еще большей монополизации каждой сферы, где изыскатели и проектировщики будут навязывать свои «картельные» условия строителям⁸². Другой причиной сложностей существования трех видов СРО в строительной сфере, по мнению Т. Хованской, могут служить ряд споров в случае возникновения оснований для привлечения СРО к ответственности за вред, причиненный вследствие недостатков работ, выполненных генеральным подрядчиком, который одновременно является членом названных видов СРО (ст. 60 ГрК РФ)⁸³.

В юридической литературе предлагается закрепить в ГрК РФ возможность создания комплексной (многовидовой) СРО, объединяющих лиц, занимающихся всеми видами деятельности в строительной отрасли (Г. Д. Отнюкова⁸⁴). Еще в 2008 году строители Хабаровского края на совместном заседании Совета строителей Хабаровского края, Ассоциации развития строительного комплекса Хабаровского края и некоммерческого партнерства «Дальневосточное объединение строителей» предлагали ст. 55.3 ГрК РФ дополнить п. 4 следующего содержания: «Комплексные саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство, подготовку проектной документации и выполняющих инженерные изыскания»⁸⁵. Тем не менее, в настоящее время комплексные СРО в сфере строительства не создаются, и законодатель, соблюдая достаточно усердно и досконально принцип единства объединения предпринимателей одной отрасли в рамках СРО, признает разный ракурс направленности и видов предпринимательской деятельности, которые осуществляются на строительном рынке, несмотря на их взаимосвязь. Такой подход законодателя, тем не менее, не всегда просматривается во всех сферах предпринимательской и профессиональной деятельности, где внедряется саморегулирование. Заметим, что применительно к финансовой сфере законодателем установлена возможность создания «комплексных» (многовидовых) СРО (ч. 5 ст. 3 ФЗ «О СРО в сфере финансового рынка»). Однако представляется крайне затруднительным создание, например, СРО брокеров и жилищно-накопительных кооперативов, поскольку приведенные виды деятельности неоднородны и у них мало общего.

Одним из важных аспектов деятельности СРО в сфере строительства является разработка документов (стандартов и внутренних документов). Нормы ст. 55.5 ГрК закрепляют два вида документов: 1) которые СРО в сфере строительства обязана разработать; 2) которые СРО в сфере строительства имеет право разработать. К числу первых относятся следующие документы: о компенсационных фондах СРО, о реестре членов СРО, о процедуре рассмотрения жалоб на действия (бездействия) членов СРО, о проведении СРО анализа деятельности своих членов на основании информации, представляемой ими в форме отчетов; о членстве в СРО; стандарты деятельности и квалификационные стандарты. Все эти внутренние документы, за исключением квалификационных стандартов СРО, должны приниматься общим собранием СРО в сфере строительства (ст. 55.10 ГрК). Стандарты и иные принимаемые по решению СРО внутренние документы СРО, согласно ч. 10 ст. 55.5 ГрК, утверждаются постоянно действующим коллегиальным органом управления СРО.

Согласно ч. 9 ст. 55.5 ГрК стандарты СРО не могут противоречить ГрК, законодательству РФ о техническом регулировании, а также стандартам, утвержденным соответствующим Национальным объединением СРО. Следует обратить внимание на то, что действующий ГрК не требует утверждения на общих собраниях СРО стандартов национальных объединений, они применяются членами СРО и самой СРО в сфере строительства с момента их утверждения Национальным объединением. Такой вывод следует из анализа норм ч. 9 ст. 55.5 и ч. 1 ст. 55.15 ГрК. Толкование формулировки ч. 9 ст. 55.5 ГрК Ростехнадзором зачастую приводит к требованиям с его стороны об устранении нарушений действующего законодательства в части необходимости указания во внутренних документах СРО реквизитов нормативных правовых актов, на которых основываются названные документы, несмотря на то, что в названных локальных актах СРО предусматриваются отсылки к действующему законодательству РФ. Однако судебные органы в своих решениях однозначно закрепляют иную позицию по этому вопросу: выше приведенные требования Ростехнадзора отклоняются судами как не соответствующие законодательству и являющиеся лишь выражением мнения по поводу юридической техники написания внутреннего документа СРО (Решение Арбитражного суда г. Москвы от 16 февраля 2018 г. по делу № А40-234964/17-154-263).

Следует обратить внимание, что перечень внутренних документов, которые СРО вправе в соответствии с ГрК разрабатывать и утверждать является открытым, но при этом законодатель предусмотрел императивное правило, согласно которому в соответствии с п. 6 ч. 2 ст. 55.18 ГрК сведения о документах (их реквизитах) (которые указаны в ч. 1 и ч. 2 ст. 55.5 ГрК), разработанных и утвержденных саморегулируемой организацией вносятся в государственный реестр СРО. В условиях цифровизации и перехода на электронный документооборот многие СРО в сфере строительства разрабатывают в настоящее время Положения о ведении дел членов СРО в электронном виде. Однако на практике возникает вопрос о том, возможно ли установление в подобных положениях правил о хранении личных дел членов СРО только в электронной форме (без дублированиях их на бумажных носителях). Как указал в своем решении Арбитражный суд г. Москвы от 13.02.2019 по делу № А40-299659, СРО предоставлено в ч. 16 ст. 55.6 ГрК право самостоятельно выбирать способ хранения и ведения дел членов ввиду альтернативности формулировки градостроительного законодательства, при этом судом было выяснено, что СРО АСК «МСК» закрепила в Положении о ведении дел членов СРО АСК «МСК» в электронном виде право уничтожения бумажного архива при условии не выявления фактов несоответствия бумажного и электронного архива и угрозы их сохранности, при неукоснительном соблюдении порядка взаимодействия с членами СРО при получении информации в электронном виде, порядке защиты информации, порядка и сроков резервного копирования и восстановления данных.

Важным признаком СРО в сфере строительства является осуществление ею контроля за деятельностью своих членов, который связан не только и не сколько с соблюдением требований, которые закреплены для членов СРО во внутренних документах СРО. Согласно ст. 55.13 ГрК СРО в сфере строительства осуществляет два вида контроля: 1) за соблюдением членами СРО требований законодательства РФ о градостроительной деятельности, о техническом регулировании, включая соблюдение членами саморегулируемой организации требований, установленных в стандартах на процессы выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, утвержденных соответствующим Национальным объединением СРО; 2) за исполнением членами СРО обязательств по договорам подряда на выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, договорам строительного подряда, заключенным с использованием конкурентных способов. Все эти виды предмета контроля являются обязательными и исключению не подлежат. Для первого вида контроля законодателем установлены способы воздействия — возможность СРО применять к нарушителям — членам СРО меры дисциплинарного воздействия, перечень которых установлен законом о СРО. В Постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28 июня 2012 г. по делу № А20-2133/2011 указано: «исключение из предмета контроля и оснований применения мер дисциплинарного воздействия стандартов и правил противоречит целям и содержанию саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, осуществляющих строительство». Представляется, что законодателю необходимо также применительно ко второму виду контроля установить возможность применения мер дисциплинарного воздействия (в противном случае контрольная функция СРО не будет эффективной).

При рассмотрении видов контроля СРО, в числе которых контроль за деятельностью членов СРО на соответствие ее действующему законодательством РФ, в юридической литературе достаточно часто высказывается точка зрения, согласно которой необходимо исключить «двойной» контроль за деятельностью членов СРО, который осуществляется как СРО, так и соответствующими государственными органами⁸⁶. Противоположная точка зрения также имеет быть. Так, по мнению Ю. Г. Лесковой, система контроля обеспечивает объективный анализ деятельности членов СРО, позволяет постоянно наблюдать за работой исполнителей, направлять ее, своевременно оказывать им помощь и устранять выявленные недостатки, и полная передача функций по контролю СРО в сфере строительства явно не допустима, поскольку полное замещение государственных функций не возможно, поскольку здесь значительны риски повреждения здоровья человеку⁸⁷. Об этом, в частности, свидетельствует постановление Правительства РФ от 01.02.2006 № 54 (ред. от 18.07.2019) «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» (вместе с «Положением об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации»)⁸⁸.

Таким образом, проверка деятельности членов СРО в сфере строительства предполагает повышение уровня предоставляемых ими строительных работ и услуг. В то же время, важно также понимать, что гарантией качества товаров, работ и услуг является не только и не сколько контролирование предпринимательской деятельности членов строительной СРО, таковыми выступают и другие публично-правовые функции СРО.

Еще один важный признак СРО в сфере строительства — возможность применения к члену СРО мер дисциплинарного воздействия. Как уставлено в ст. 55.15 ГрК СРО в сфере строительства может применять меры дисциплинарного воздействия не только в тех случаях, когда член СРО в сфере строительства нарушает требования стандартов и иных внутренних документов, разработанных СРО, но и в случае нарушения членом указанной СРО требований законодательства РФ о градостроительной деятельности, требований технических регламентов, обязательных требований стандартов на процессы выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, утвержденных соответствующим Национальным объединением саморегулируемых организаций (однако вновь подчеркнем, что законодателем не предусмотрено права СРО в сфере строительства применять меры дисциплинарного воздействия в случае установления в результате контроля ненадлежащего исполнения обязательств членом СРО по договорам строительного подряда, заключенных с использованием конкурентных способов их заключения).

Все указанные особенности СРО в сфере строительства характеризуют ее как особый вид корпорации, выполняющей, прежде всего, роль регулятора экономических отношений. Многие авторы сегодня обосновывают административный статус СРО, отмечая, что функции, обязанности и права СРО в сфере строительства непосредственно затрагивают сферу публичного управления⁸⁹. Такой подход к выявлению особенностей СРО связан с тем, что такие корпорации рассматриваются одновременно как субъекты публичных и частных отношений, соответственно, выделение свойственных соответствующей сфере правового регулирования функций (прав и обязанностей) субъектов позволяет выяснять особенности той или иной составляющей их правового статуса.

На наш взгляд, задачи по надзору, контролю, обеспечению выполнения не являются для СРО в сфере строительства превалирующими, поскольку в центре остается вопрос организации и осуществления строительной деятельности, которая, собственно, и вызвала к жизни соответствующую организацию. По существу, как указывает Е. А. Токар, речь идет о том, что через СРО соответствующие лица реализуют свою собственную гражданскую праводееспособность, хотя и на ином уровне, и в другой форме⁹⁰. Приведенная точка зрения, представляется, более точно выражает сущность СРО в сфере строительства как корпорации, сочетающей в своем правовом статусе частноправовую и публично-правовую составляющую.

Указанные выше признаки СРО в сфере строительства не выбиваются из общего контекста признаков любой СРО, и не нарушают в целом концепции саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности: любая СРО сегодня создается как ассоциация, является некоммерческой корпорацией, разрабатывает правила и стандарты, осуществляет контроль за деятельностью членов СРО. Внутри указанных признаков законодатель применительно к СРО в сфере строительства сформулировал некоторые особенности: членство предполагает некий иной количественный состав по сравнению с общим правилом, закрепленным в Законе о СРО (для СРО, основанных на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания или осуществляющих подготовку проектной документации — не менее чем 50 индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц; для СРО, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство — объединение в составе некоммерческой организации в качестве ее членов не менее чем 100 индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц); СРО в сфере строительства разрабатывает стандарты и внутренние документы (то есть правила разрабатывать не надо, и расширяется перечень документов, в которых усматривается регулирующая функция СРО в сфере строительства); контроль осуществляется не только за выполнением стандартов, но и внутренних документов и законодательства РФ.

В числе важных отличительных особенностей СРО в сфере строительства следует назвать те, которые определены законодателем в ст. 55.4 ГрК как требования к получению ассоциации статуса СРО в сфере строительства, и которые существенным образом влияют на ее правовой статус, отличный от иных СРО. В числе таковых следует назвать наличие двух компенсационных фондов обеспечения обязательств, причем один из них — компенсационный фонд возмещения вреда создается в обязательном порядке, а другой — компенсационный фонд обеспечения договорных обязательств, если не менее чем 15 членов подали в организацию заявления о намерении принимать участие в заключении договоров подряда на выполнение инженерных изысканий, на подготовку проектной документации с использованием конкурентных способов заключения договоров (в отношении СРО в сфере строительство (объединяющих строителей) число подавших заявления — 30, в отношении СРО в сфере строительства (объединяющих проектировщиков и изыскателей) — 15). К слову сказать, для СРО в других сферах профессиональной и предпринимательской деятельности законодателем определена необходимость создания компенсационного фонда, который может являться как гарантом обеспечения исполнения обязательств их членов как по договорным, так и по деликтным обязательствам.

При этом законодатель не предусматривает обязанности СРО в сфере строительства применять еще один способ обеспечения имущественной ответственности членов СРО — страхование в отличие, например, от СРО арбитражных управляющих. Такой способ обеспечения имущественной ответственности членов СРО в сфере строительства как страхование может применяться по желанию СРО и касается страхования гражданской ответственности: 1) которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства; 2) которая может наступить в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения членом саморегулируемой организации обязательств по договору строительного подряда, заключенного с использованием конкурентных способов заключения договора. В соответствии со ч. 2 ст. 55.5 ГрК СРО в сфере строительства может принять внутренние документ о страховании членами СРО риска гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, об условиях такого страхования; о страховании риска ответственности за нарушение членами саморегулируемой организации условий договора подряда на выполнение инженерных изысканий, на подготовку проектной документации, договора строительного подряда, договора подряда на осуществление сноса, а также условия такого страхования.

По состоянию на 6 февраля 2020 г. количество СРО в сфере строительства, принявших внутренние документы о страховании членами СРО риска ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, — 170 организаций, а количество СРО, принявших внутренние документы о страховании риска ответственности за нарушение членами СРО условий договора подряда на выполнение инженерных изысканий, на подготовку проектной документации, договора строительного подряда, — 75 организаций⁹¹.

В тех случаях, если СРО в сфере строительства устанавливает во внутренних документах страхование как еще один способ обеспечения ответственности своих членов, то подобные правила не будут рассматриваться судами как противоречащие законодательству, поскольку установление таких дополнительных требований как страхование ответственности члена СРО направлено на обеспечение гарантий возмещения убытков лицу, пострадавшему от неисполнения обязательств со стороны члена СРО. Как правильно указывают суды, член СРО, не согласный с возложением на него таких дополнительных требований как страхование предпринимательской (профессиональной) деятельности, в соответствии со статьей 123.11 ГК вправе выйти из состава членов СРО (Постановление Арбитражного суда Московского округа от 03.03.2016 N Ф05-1174/2016 по делу № А40-146595/2015).

Таким образом, на практике широко используется страхование как способ обеспечения имущественной ответственности членов СРО в сфере строительства, и более того, рассматривается как некая подушка безопасности для компенсационных фондов.

Другим не менее важным признаком СРО в сфере строительства следует назвать отсутствие у нее территориальных подразделений, обособленных филиалов и представительств, расположенных за пределами территории субъекта РФ, в котором такая некоммерческая организация зарегистрирована (названное требование распространяется только на СРО, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительную деятельность). Особенности создания СРО в сфере строительства, основанных на региональном принципе их образования, подробно представлены нами в главе 2 настоящей монографии.

Таким образом, СРО в сфере строительства обладает рядом признаков, позволяющих выделять их среди других СРО и иных объединений предпринимателей (строителей).

1.4. Социальные функции СРО в сфере строительства: понятие и общая характеристика

Традиционно социальную функцию в юридической литературе связывают с деятельностью государства, более того считается, что содержащиеся в Конституции РФ социальные цели достигаются исключительно государственными социальными средствами⁹². Некоторые ученые, определяя структуру социальной функции государства через образование, здравоохранение, художественную литературу, пенсионное обеспечение, тем не менее констатируют факт «приватизации» социальной функции, изменения в ее субъективном составе⁹³. Не исключая и поддерживая указанные позиции в части реализации социальной функции через социальное обеспечение (социальные выплаты), стоит подчеркнуть, что достойная жизнь и «свободное развитие» как результаты достижения и реализации социальной функции стоит искать не только и не сколько в плоскости деятельности исключительно государства в определенных сферах жизнедеятельности общества, влияющих непосредственно на условия жизни человека.

Как справедливо отмечал А. Г. Быков, государство, провозглашенное в Конституции РФ как социальное, «имеет право и обязано возложить на предпринимательскую деятельность (базовую и единственную пока выработанную современной цивилизацией общественную форму организации экономической деятельности по производству и реализации товарного продукта) социальные функции и решение социальных задач. По существу, это означает, что наряду с экономической составляющей предпринимательской деятельности имеет место и социальная составляющая»⁹⁴. Сегодня вопросы понятия, роли и развития социального предпринимательства встречаются во многих работах, а само содержание социального предпринимательства трактуется достаточно широко⁹⁵, несмотря на легализацию понятия социального предпринимательства и социального предприятия в ФЗ от 24.07.2007 № 209-ФЗ (ред. от 08.06.2020) «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (п. п. 7, 8 ст. 3). Причин подобного много, среди которых отсутствие понимания правовых и экономических средств, методов, а также правовых форм (моделей) для реализации социального предпринимательства в России. На наш взгляд, одной из правовых форм (моделей) внедрения социального предпринимательства, развития социальных компонентов в бизнесе могут быть профессиональные объединения предпринимателей, способные выполнять социальные функции и развивать их в соответствующей предпринимательской сфере. В числе таких профессиональных объединений предпринимателей следует назвать саморегулируемые организации в сфере строительства, которые могут реализовывать социальные ценности, предупреждать возмещение вреда жизни и здоровью граждан (например, путем закрепления для своих членов правил предпринимательской (строительной) деятельности), осуществлять защиту прав участников и взаимодействие с государственной властью.

Строительство, с одной стороны, является одной из важнейших социально-экономических систем, с его помощью обеспечивается, например, удовлетворение потребностей населения в жилье. С другой стороны, строительство как вид экономической деятельности сопряжено с большими рисками, в том числе в плане причинения вреда жизни и здоровью человека. Согласно официально публикуемым Национальным объединением строителей данным ежемесячно в России травмируется около 38 человек, из которых 20 погибают⁹⁶. Поэтому исключение подобных рисков и удовлетворение в том числе потребностей населения в жилье возможно путем выполнения саморегулируемыми организаций ряда важных функций, которые имеют социальные компоненты. В числе названных функций следует прежде всего назвать:

1) Регулирующую (например, путем закрепления определенных правил осуществления строительной деятельности и стандартов введения капитальных объектов в эксплуатацию СРО исключают различного рода риски для жизни человека, повышает качество вводимых в эксплуатацию объектов и т. д.). Согласно ст. 55.5 ГрК стандарты СРО и внутренние документы СРО (в которых могут находиться соответствующие правила осуществления строительной деятельности) являются обязательными не только для всех ее членов, но и для их специалистов и иных работников;

2) Обеспечительную (создание компенсационных фондов СРО (ст. 55.16 ГрК) обеспечивает имущественную ответственность членов СРО, защищает права и интересы потребителей и пострадавших от неправомерных действий членов СРО);

3) Контрольно-охранительную (путем проведения проверок СРО в сфере строительства на факт выполнения требований законодательства и правил осуществления строительной деятельности возможно предупредить причинение вреда и исключить противоправные действия со стороны членов СРО). Следует отметить, что с 1 июля 2017 года контрольно-охранительная функция СРО в сфере строительства была расширена — отныне СРО в сфере строительства также осуществляют контроль за исполнением обязательств по договорам строительного подряда, заключенным с использованием конкурентных способов определения подрядчика, а также контролируют соответствие фактического совокупного размера обязательств по договорам строительного подряда, заключенным членом СРО с использованием конкурентных способов заключения договоров строительного подряда, предельному размеру обязательств, исходя из которого данным членом СРО был внесен взнос в компенсационный фонд обеспечения договорных обязательств (ч. 2 ст. 55.13 ГрК). Кроме того, согласно ч. 11 ст. 55.13 ГрК СРО в сфере строительства имеет право осуществлять общественный контроль в сфере закупок.

Все перечисленные функции, впрочем, как и другие названные в ГрК и в Законе о СРО, а также рассмотренные в нашей работе в других параграфах, подчинены трем основным целям деятельности СРО в сфере строительства: 1) предупреждению причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, объектам культурного наследия народов Российской Федерации; 2) повышению качества осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства; 3) обеспечению исполнения членами СРО обязательств по договорам строительного подряда заключенным с использованием конкурентных способов определения подрядчиков в соответствии с законодательством РФ (ст. 55.1 ГрК).

Указанные цели создания СРО в сфере строительства влияют на правовую оценку функционального предназначения названных организаций. Помимо того, что указанные функции СРО несут в себе компонент социального эффекта, они также, как было указано в письме Комитета по земельным отношениям и строительству Государственной Думы ФС РФ от 11 февраля 2015 г. № 3.31-22/100 «О деятельности саморегулируемых организаций», являются публично-правовыми при условии, что выполнение названных функций направлено на достижение тех целей, которые поименованы в ГрК РФ⁹⁷. В современной юридической литературе отмечается, что из содержания нормы ст. 55.1 ГрК следует, что СРО в градостроительной сфере (в числе которых — строительные СРО) реализуют те функции, которые обычно принадлежат органам публичной власти и управления⁹⁸. Таким образом, можно наблюдать изменение (уменьшение) роли органов публичной власти в выполнении социально-публичных функций, и вовлечение в эту сферу профессиональных объединений предпринимателей. Следует отметить, что в таких зарубежных странах как США, Великобритания, Германия считается вполне допустимым создание юридического лица с передачей ему полномочий по выполнению публичных функций определенного вида⁹⁹. Г. Мецгер обращает внимание, что в США приватизация государственных (публичных) функций становится все более распространенной¹⁰⁰. Применительно к правовому статусу саморегулируемых организаций на американском рынке Р. С. Кармель делает вывод о том, что названные организации представляют собой своеобразное сочетание частного саморегулирования и делегированного государственного регулирования¹⁰¹.

Обращаясь к характеристике социальных функций СРО в сфере строительства, стоит отметить, что их выполнение основано на законодательных правилах о порядке и способах их выполнения, которые, однако, не всегда направлены на эффективное развитие социального компонента в правовом статусе СРО. Например, подобное умозаключение можно сделать в отношении обеспечительной функции СРО в сфере строительства. Как нами было ранее указано, обеспечительная функция СРО в сфере строительства реализуется посредством создания названными организациями компенсационных фондов — компенсационного фонда возмещения вреда и компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств, предназначение которых заключается в обеспечении имущественной ответственности членов СРО перед третьими лицами. Согласно ч. 14 ст. 55.16 ГрК в случае исключения сведений о СРО из государственного реестра СРО средства компенсационных фондов в недельный срок с даты исключения сведений подлежат зачислению на специальный банковский счет Национального объединения строителей, членом которого являлась такая СРО. Указанные средства компенсационных фондов в дальнейшем могут быть использованы для осуществления выплат в связи с наступлением ответственности СРО по обязательствам своих членов, возникшим вследствие разрушения, повреждения объекта капитального строительства, нарушения требований безопасности при строительстве объекта капитального строительства, требований к обеспечению безопасной эксплуатации здания, сооружения, а также в связи с причинением ущерба вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения членом СРО обязательств по договору строительного подряда, заключенного с использованием конкурентных способов определения подрядчика. Помимо сказанного, в силу положений ч. 16 ст. 55.16 ГрК члены СРО, сведения о которой исключены из государственного реестра СРО, вправе обратиться в Национальное объединение строителей с заявлением о перечислении зачисленных на его счет средств компенсационных фондов на счет СРО, которой принято решение о приеме строителя в члены СРО, являющейся членом Национального объединения строителей. Как указано в п. 15 Приказа Минстроя России от 08.09.2015 № 643/пр «Об утверждении порядка взаимодействия Национального объединения СРО и СРО в случае исключения сведений о СРО из государственного реестра СРО», одним из оснований для отказа в перечислении средств компенсационного фонда исключенной СРО является непоступление на счет Национального объединения СРО средств компенсационного фонда исключенной СРО¹⁰². Таким образом, обеспечительная функция саморегулирования будет «парализована» в случае неперечисления соответствующих средств исключенной СРО на счет Национального объединения строителей. Чтобы подобное не произошло, член исключенной СРО в сфере строительства в такой ситуации вынужден будет сам внести соответствующую сумму в компенсационный фонд той СРО, в которой принято решение о его приеме, чтобы не только предоставить возможность СРО выполнять обеспечительную функцию, но и исключить невозможность осуществления им соответствующей строительной деятельности. В этой связи встает вопрос — может ли в дальнейшем такой член СРО предъявлять требования о выплате ему средств компенсационных фондов, ранее уплаченных исключенной из реестра СРО, и к кому должны быть обращены подобные требования? Отсутствие четких и однозначных законодательных формулировок по этому вопросу привело к различному толкованию норм ГрК судебными инстанциями. Так, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в своем постановлении от 30.01.2018 по делу № А56-43669/2017 решил взыскать с Нострой в пользу члена ранее исключенной СРО средства компенсационного фонда возмещения вреда и реальные убытки, которые были причинены в виде повторной оплаты установленного законом взноса в компенсационный фонд ранее действовавшей СРО. Однако указанное постановление 6 июня 2018 года было отменено Арбитражным судом Северо-Западного округа, который указал в своем решении, что обязанность Ностроя по перечислению средств компенсационного фонда не наступила в связи с тем, что исключенная СРО не выполнила свои обязанности по перечислению средств на счет Ностроя. Интересно, что при этом ряд других судов в своих постановлениях по подобным случаям отмечают, что исключение СРО из государственного реестра саморегулируемых организаций не влияет на право строителя обратить с иском именно к данной организации и в рамках данного спора подтвердить факт нарушения его права бездействием СРО в части перечисления денежных средств из компенсационного фонда (постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2018 № 09 АП-8651/2018-ГК по делу № А40-213036/2017), но при этом констатируют факт того, что законодательство РФ не предусматривает право строительной организации (члена СРО) напрямую вернуть взнос из компенсационного фонда после исключения СРО из государственного реестра саморегулируемых организаций (постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2018 по делу № А12-25422/2017).

Восьмой арбитражный апелляционный суд в своем постановлении от 20.02.2018 № 08АП-17338/2017 по делу № А46-12849/2017 по обсуждаемой проблеме занял прямо противоположную позицию, согласно которой с момента исключения СРО в сфере строительства из государственного реестра СРО права на распоряжения денежными средствами компенсационного фонда названных организаций переходят к Нострою, и соответственно именно к нему следует предъявлять подобные требования, а не к исключенной из реестра СРО в сфере строительства. Таким образом, мы наблюдаем разброс «судейских точек зрения» по поднятому нами вопросу. Предложенные судами решения по обсуждаемой проблеме, на наш взгляд, не являются «идеальными» и вряд ли направлены на защиту прав как самих членов СРО, так и третьих лиц.

Помимо сказанного возникает и другой не менее важный вопрос — об имущественной ответственности Национального объединения строителей по обязательствам членов исключенной СРО в случае, когда средства компенсационных фондов не перечислены на счета Национального объединения в сфере строительства, а член СРО не вступает в иную СРО и (или) прекращает свою деятельность. В