Н. А. Бурашникова

Судебный контроль за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность в административном судопроизводстве

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.7

ББК 67.400.7

Б91

Автор:

Бурашникова Н. А., кандидат юридических наук, заместитель председателя Тамбовского областного суда, председатель судебной коллегии по административным делам.

Рецензенты:

Никитин С. В., доктор юридических наук, профессор;

Соловьев А. А., доктор юридических наук, доцент;

Туманова Л. В., доктор юридических наук, профессор.

Монография раскрывает особенности и перспективы судебного контроля как особой формы защиты права на свободу и личную неприкосновенность. В работе проанализированы пределы допустимых ограничений права на свободу и личную неприкосновенность на основе позиций Европейского Суда по правам человека и практики российских судов, а также процессуальные особенности судебного контроля за соблюдением этого права.

Исследование содержит дискуссионные вопросы, рекомендации по применению соответствующих правил административного судопроизводства и предложения по совершенствованию законодательства.

Законодательство приведено по состоянию на 18 января 2021 г.

Книга рекомендуется судьям, студентам, аспирантам, преподавателям, научным и практическим работникам, всем, кого интересуют проблемы судебной защиты фундаментального права на свободу и личную неприкосновенность.

УДК 342.7

ББК 67.400.7

© Бурашникова Н. А., 2021

© ООО «Проспект», 2021

ПРЕДИСЛОВИЕ

Случаи, где тяжело и жестоко прикосновенье
закона; дела, относящиеся до малолетних,
умалишенных; может решить одна только
совесть человека и может быть несправедлив
справедливейший закон¹.

Н. В. Гоголь

Эти слова великого писателя и мыслителя, адресованные графу А. П. Толстому, удивительным образом перекликаются со сферой судебного контроля за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность в административном судопроизводстве. Ведь именно в этом виде судопроизводства суд контролирует законность применения мер публичного принуждения, ограничивающих право на свободу и личную неприкосновенность, в отношении представителей особо уязвимых категорий населения — несовершеннолетних, больных, мигрантов, недееспособных. Это свидетельствует о необходимости особого подхода к разрешению данных дел, выработки специальных правил их рассмотрения, направленных на повышение процессуальных гарантий судебной защиты права на свободу и личную неприкосновенность, и формирования единой концепции судебного контроля за соблюдением данного права.

Рассмотрение судами дел данной категории не допускает формального отношения, а установленные законом основания для ограничения права на свободу и личную неприкосновенность подлежат оценке с точки зрения необходимости, соразмерности (пропорциональности) их применения, с учетом особенностей личности гражданина, чье право на свободу и личную неприкосновенность ограничивается, и степени угрозы, которую он представляет для самого себя либо для общества в случае неприменения к нему мер публичного принуждения. Судья должен не только формально применить закон, установив основания для осуществления принудительных мер, но и оценить последствия применяемых ограничений, попытаться достичь целей гармонизации частного и публичного интересов, руководствуясь принципом наименее ограничительной альтернативы, предполагающим выбор необходимой меры, в наименьшей степени ограничивающей право личности на свободу и личную неприкосновенность.

Введенный в действие в 2015 г. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации² закрепил институт судебного контроля за соблюдением прав и свобод граждан при реализации государственными органами, иными организациями и должностными лицами принадлежащих им властно-публичных полномочий, что явилось важным шагом не только в создании системы административного судопроизводства в Российской Федерации, но и в обеспечении позитивных обязательств государства по соблюдению прав и свобод человека и гражданина. В Кодексе нашли отражение правовые нормы, позволяющие судам эффективно осуществлять судебный контроль за принудительной госпитализацией, помещением иностранных граждан и лиц без гражданства в специальные учреждения в целях исполнения решений об их депортации либо реадмиссии, административным надзором за лицами, освобождаемыми из мест лишения свободы. В нем консолидированы положения, содержащие процессуальные гарантии своевременной и действенной судебной защиты прав и свобод личности в правоотношениях с властными органами и организациями.

Вместе с тем развитие сложной системы публично-правовых отношений между государством и личностью обуславливает необходимость расширения сферы судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при реализации государством властных полномочий и совершенствования процессуального законодательства, регламентирующего процедуру осуществления такого контроля. Новые вызовы нашего времени, распространение опасных инфекционных заболеваний, в том числе новой коронавирусной инфекции COVID-19, ставят перед человечеством новые вопросы о гранях взаимоотношений личности и государства: может ли государство принять решение о принудительном лечении таких заболеваний? Какие ограничительные меры могут применяться к гражданам в целях предотвращения распространения заболеваний? Как достичь баланса между интересами общества, диктующими необходимость применения к гражданину, представляющему опасность для окружающих, мер принудительного медицинского вмешательства, и необходимостью соблюдения прав и свобод человека и гражданина? Кем должен осуществляться контроль за правомерностью применения государством мер, ограничивающих права и свободы граждан?

Полагаем, что вызовы современности требуют особых мер государственного реагирования и медицинского вмешательства, направленных на предотвращение массового заражения населения, на обеспечение позитивных обязательств государства по охране здоровья граждан. Но в то же время законность, обоснованность и необходимость применения таких мер должны являться предметом государственного контроля, который, на наш взгляд, подлежит осуществлению судом в рамках административного судопроизводства.

Результаты проведенного автором анализа природы права на свободу и личную неприкосновенность, содержания публичных правоотношений, связанных с дозволенным государством ограничением данного права, позволяют прийти к выводу о том, что применение государством мер публичного принуждения, предусматривающих ограничение права на свободу и личную неприкосновенность, требует судебного контроля. При этом эффективность прямого сплошного предварительного судебного контроля за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность доказана судебной практикой.

Полагаем, что оптимальной формой рассмотрения дел о судебном контроле за соблюдением данного права является особое административное «контрольное» судопроизводство, которое позволяет суду осуществлять охрану публичных интересов (интересов государства и национальной безопасности, жизни и здоровья неопределенного круга лиц и т. д.), одновременно защищая право на свободу и личную неприкосновенность от необоснованного либо чрезмерного ограничения.

Данная процессуальная форма характеризуется многофункциональной ролью суда, реализующего в «контрольном» производстве функции судебной защиты и охраны прав и законных интересов, контрольную (проверочную) и санкционную (разрешительную) функции. При этом санкционируя применение к гражданам определенных принудительных мер, ограничивающих их право на свободу и / или личную неприкосновенность, суд обеспечивает защиту публичного интереса, устанавливая ограничения в отношении граждан, которые в силу своего состояния здоровья либо определенного поведения представляют опасность для общества и / или государства. В то же время суд, осуществляя защиту публичного интереса, контролирует и обеспечивает соблюдение субъективного права лица, в отношении которого ставится вопрос о санкционировании тех или иных действий.

Гармонизация частного и публичного интересов, уравновешивание их при помощи критериев соразмерности, пропорциональности, необходимости — непростая задача, но она должна достигаться судом при рассмотрении каждого дела, связанного с осуществлением судебного контроля за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность. Только в этом случае можно говорить о реализации судом принципа справедливости, если рассматривать справедливость в качестве определенной меры, при которой «требование и воздаяние согласуются, соизмеряются, выражая как оптимальное сочетание интересов индивидов, групп, общества и государства в целом, так и степень их защищенности в праве»³. Гармонизация частного и публичного интересов при осуществлении судебного контроля, на наш взгляд, тождественна справедливости как мере равновесия ценностей в человеческом обществе.

Рассуждая о справедливости, хочется обратиться к словам замечательного русского философа Ивана Ильина, который говорил о том, что «люди неравны, от природы и неодинаковы ни телом, ни душою, ни духом. И справедливость требует, чтобы с ними обходились согласно их личным особенностям, не уравнивая неравных и не давая людям необоснованных преимуществ. Нельзя возлагать на них одинаковые обязанности: старики, больные, женщины и дети не подлежат воинской повинности. Нельзя давать им одинаковые права: дети, сумасшедшие и преступники не участвуют в политических голосованиях. Итак, справедливость совсем не требует равенства. Она требует предметно-обоснованного неравенства. Поэтому справедливость есть искусство неравенства. В основе ее лежит внимание к человеческой индивидуальности и к жизненным различиям. Но в основе ее лежит также живая совесть и живая любовь к человеку»⁴.

Это высказывание в полной мере можно отнести к основным правилам рассмотрения дел о судебном контроле за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность. Справедливость в процессуальных правоотношениях по таким делам достигается, на наш взгляд, путем устранения заведомого неравенства их участников в материальном публичном правоотношении и предоставления социально уязвимым субъектам таких процессуальных гарантий, которые могли бы уравновесить их со второй стороной правоотношений — публичным субъектом, наделенным властными полномочиями, и обеспечить эффективную судебную защиту их права на свободу и личную неприкосновенность.

Полагаем, что предложенные в настоящем исследовании модели процессуальной формы рассмотрения дел о судебном контроле за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность, правила и принципы их рассмотрения, специфические процессуальные средства и методы позволят выработать единообразные подходы к правовому регулированию в данной сфере и к рассмотрению судами дел указанной категории, направленные на достижение целей гармонизации интересов личности и общества (государства).

По мнению автора, внесение изменений в процессуальное и материальное законодательство, определяющих в том числе единые правила рассмотрения судами дел о судебном контроле за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность, будет способствовать более эффективному функционированию в Российской Федерации системы судебного контроля за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность, защите данного права от его необоснованного и чрезмерного ограничения.

§ 1. Право на свободу и личную неприкосновенность и его допустимые ограничения

Право на свободу и личную неприкосновенность является одним из важнейших неотчуждаемых прав личности, принадлежащих каждому человеку от рождения вне зависимости от его происхождения, национальности, возраста, имущественного положения. Оно воплощает наиболее значимое социальное благо, которое предопределяет недопустимость произвольного вмешательства в сферу автономии личности. Наличие у человека личной свободы является гарантом реализации им других гражданских прав и свобод — права на труд, на воспитание детей, на неприкосновенность частной и семейной жизни, на свободу выражения мнения и распространения информации и т. д. И соответственно, лишение свободы может исключить либо существенно ограничить возможность личности пользоваться иными правами, совершать по своему усмотрению поступки, влекущие наступление желаемых для субъекта последствий.

Председатель Верховного Суда Российской Федерации В. М. Лебедев, исследуя вопросы защиты свободы и личной неприкосновенности граждан, очень точно отметил, что «в системе естественных и неотъемлемых прав человека свобода и личная неприкосновенность занимают особое место, поскольку, если не защищена свобода и личная неприкосновенность, то не защищены и все другие права. Отношение к свободе и личной неприкосновенности, степень ее защищенности — безусловный показатель степени зрелости и развитости правового государства»⁵.

Право на свободу и личную неприкосновенность наряду с правом на жизнь стоит в ряду фундаментальных естественных прав личности, предусмотренных нормами международного права и российского законодательства.

Статьей 1 Всеобщей декларации прав человека⁶ установлено, что все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Конвенция о защите прав человека и основных свобод⁷ также провозглашает право на свободу и личную неприкосновенность в числе основополагающих прав и основных свобод человека. Аналогичные положения содержатся в ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах⁸ и последовательно раскрываются в иных актах международного права, касающихся регулирования правового статуса отдельных категорий граждан (Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме⁹, Конвенция о статусе беженцев¹⁰, Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних¹¹ и т. д.).

В России право на свободу и личную неприкосновенность гарантировано Конституцией Российской Федерации как гражданам России, так и иным лицам, находящимся на ее территории (ст. 22).

Для того чтобы проанализировать сущность и природу права на свободу и личную неприкосновенность и сформулировать критерии его допустимого ограничения, обратимся к самому понятию свободы, являющемуся одной из фундаментальных философских, правовых и нравственных категорий.

В философии существуют различные определения понятия «свобода». Показательным, отражающим различное понимание свободы в человеческом обществе является изречение немецкого философа К. Ясперса, который говорил о том, что «самые глубокие противоречия между людьми обусловлены их пониманием свободы»¹².

Б. Спиноза писал: «Я считаю свободной такую вещь, которая существует и действует из одной только необходимости своей природы; принужденным же я называю то, что чем-нибудь другим детерминируется к существованию и к действованию тем или другим определенным образом»¹³. Таким образом, он понимал свободу как осознанную необходимость, как отсутствие внешнего принуждения. Эта идея нашла свое продолжение философском творчестве И. Канта, который говорил о свободе как о «независимости человека от принуждающего произвола кого бы то ни было»¹⁴. Т. Гоббс отмечал, что «естественное право, называемое обычно писателями jus naturale, есть естественная свобода всякого человека использовать свои собственные силы по своему усмотрению для сохранения своей собственной природы, т. е. собственной жизни, и, следовательно, свобода делать все то, что по его собственному суждению и разумению является наиболее подходящим к этому средством»¹⁵. О свободе как о неотъемлемой сущности человека, принадлежащей в равной мере всем людям и являющейся неотъемлемым благом, говорил И. Шиллер: «Человек создан свободным, хотя б он и родился в цепях»¹⁶. Г. Гегель отождествлял свободу с правом, говоря о том, что «право состоит в том, что наличное бытие есть вообще наличное бытие свободной воли. Тем самым право есть вообще свобода как идея»¹⁷. При этом Гегель, соизмеряя личную свободу с общественной необходимостью, указывал, что «разумность и социальность человека состоит в том, что он понимает себя как таковое существо и действует соответственно, то есть — ответственно, соотносит себя с другими людьми и со всеобщей природой разума и социальности, ограничивает себя ради именно полноты своего бытия и успешности своей деятельности. Кто хочет совершить великое, должен уметь ограничивать себя»¹⁸. С. Кьеркегор, напротив, проповедовал идею абсолютной свободы личности. Он утверждал, что человек не зависит от природных явлений, общественных влияний и других отношений, которые связывают его с другими людьми. «Стать личностью можно, только освободившись от всего внешне существующего. Человек должен сам принять на себя полную ответственность не только за себя, но и за свои поступки»¹⁹.

Российские философы также неоднократно обращались к теме свободы как к одной из центральных категорий философии личности. Б. Н. Чичерин считал, что «понятие свободы человек получает из собственного, внутреннего опыта, который показывает ему, что различные возможности действия зависят от него, а не он от них»²⁰. Н. Бердяев полагал, что «тайна свободы — вот пробный камень истинной мистики и истинной философии. Где нет свободы, где свобода рационализируется, где свобода тонет в пантеистическом океане, где свобода истолковывается в духе теософической эволюции, где свобода заколдована в магии естества, там нет подлинной мистики, там философия сбилась с пути»²¹. Вл. Соловьев писал о свободе как о «слиянии в любви, но во имя любви к высшему, чем согрет, просвещен, оживотворен и человек»²². «Настоящая свобода постигается не через отрешение от предметов, а через познание их в истине: познайте истину, и истина освободит вас»²³.

Психологи определяют понятие свободы личности как наличие возможности реализации желаний, выбора той или иной модели поведения. Как писал Р. Мэй, «когда говорим о возможности в связи со свободой, прежде всего имеем в виду возможность хотеть, выбирать и действовать. Это все вместе означает возможность меняться… Именно свобода предоставляет необходимую силу для изменений»²⁴. Э. Фромм считал «позитивную свободу, “свободу для”, главным условием роста и развития человека, связывая ее со спонтанностью, целостностью, креативностью»²⁵. По мнению В. Франкла, «свобода вытекает из фундаментальных антропологических способностей человека к самодистанцированию (принятию позиции по отношению к самому себе) и самотрансценденции (выходу за пределы себя как данности, преодолению себя). Поэтому человек свободен даже по отношению к самому себе, свободен подняться над собой, выйти за свои пределы»²⁶.

Философское понимание свободы личности, философские и психологические концепции данного понятия нашли свое отражение в определении свободы как правовой категории.

Как известно, понятие свободы в праве употребляется в двух значениях. Это и состояние личности, характеризующееся возможностью действовать по своему усмотрению, и свобода как субъективная возможность лица совершать или не совершать какие-либо действия. Большой юридический словарь определяет свободу как закрепленную в конституции или ином законодательном акте возможность определенного поведения человека²⁷.

Отметим, что в теории права понятия «права» и «свободы» личности зачастую рассматриваются как идентичные.

Так, например, С. А. Комаров определяет права человека как естественные возможности индивида, обеспечивающие его жизнь, человеческое достоинство и свободу деятельности во всех сферах общественной жизни. При этом, по его мнению, категории «права» и «свободы» человека можно считать равными²⁸. Ю. А. Дмитриев, напротив, разделяет эти понятия и рассматривает свободу «как необходимое условие обеспечения социальных прав человека», полагая, что понятия «права» и «свободы» имеют как сходство, так и различие. Первое определяется через правовую возможность, а что касается различий, то права свидетельствуют о возможности получения каких-либо социальных благ, а свободы — о возможности избежать определенных ограничений со стороны государства²⁹. Н. И. Матузов, А. В. Малько обращают внимание на существование различных аспектов свободы — экономического, политического юридического, нравственного, духовного, указывая, что «свобода как определенное социальное состояние общества, как познанная и освоенная необходимость находит свое наиболее концентрированное выражение в праве, в котором она практически материализуется, объективируется, отливается в конкретные осязаемые формы, принципы, институты. Правовые нормы и есть нормы свободы, но свободы юридически признанной, выраженной (оформленной) государством в виде законов и иных правовых актов»³⁰.

Применительно к нашему исследованию мы будет рассматривать не правовую категорию «свободы» в целом, близкую к категории «права», а категорию свободы личности, которую можно определить как состояние личности, независимое от какого-либо принуждения и вторжения, позволяющее ей беспрепятственно реализовывать принадлежащие ей права. Содержание данного права является объемным и многоаспектным и по-разному определяется представителями юридической науки.

Ю. В. Вершинина понимает под свободой личности «статусное, неотчуждаемое, гарантированное и охраняемое государством состояние независимости индивида, познающего правовую действительность и действующего в соответствии с познанным, разумно сочетающего свой интерес с интересами иных субъектов прав и общества»³¹. Она же указывает, что «свобода личности как статусное состояние независимости индивида включает два аспекта: свобод внешнюю (объективную) и свободу внутреннюю (субъективную). При этом внешняя свобода является содержанием права, а внутренняя — условием существования права»³².

М. В. Баглай указывает, что «право на свободу есть не что иное, как сама свобода, т. е. возможность совершать любые правомерные действия. В неразрывной связи с ним находится (но не совпадает) личная неприкосновенность человека, которая распространяется на его жизнь, здоровье, честь, достоинство. Никто не вправе силой или угрозами принуждать человека к каким-то действиям, подвергать его истязанию, незаконному обыску или наносить вред здоровью»³³.

А. А. Опалева рассматривает юридическую конструкцию «право на свободу и личную неприкосновенность» «не как два субъективных права — право на свободу и право на личную неприкосновенность, — а единое право на свободу от необоснованных арестов и задержаний»³⁴. При этом она полагает, что «к личной неприкосновенности следует относить лишь те объекты, которые непосредственно связаны с самой личностью, а не с условиями ее существования, то есть физическое состояние человека, к которому относятся жизнь, здоровье, телесная целостность (физическая неприкосновенность); возможность располагать собой и по своему усмотрению определять место пребывания и род занятий (неприкосновенность индивидуальной свободы, или волевая неприкосновенность); психика, честь, достоинство, свобода совести и вероисповедания и другие духовные ценности (духовная неприкосновенность)»³⁵.

А. П. Морозов дает более широкое толкование содержанию данного права, полагая, что «под правом на свободу и личную неприкосновенность следует понимать — закрепленное в Конституции Российской Федерации и международно-правовых актах субъективное право каждого человека на всемерную защиту со стороны государства не только физической, психической и духовной жизни индивида, но и тех условий, которые создают ему возможность беспрепятственного пользования своими благами для реализации своих жизненных планов и потребностей, если это не противоречит интересам гражданского общества и государства в целом»³⁶.

Соглашаясь с точкой зрения указанных авторов о праве на свободу и личную неприкосновенность как об общем понятии, объединяющем в себе личную свободу и личную неприкосновенность, считаем, что содержание данного права прежде всего предполагает «внешнюю сторону» свободы индивида, т. е. свободу его действий в пространстве и обществе, поскольку свобода мысли индивида не является объектом правового регулирования.

Право на свободу и личную неприкосновенность непосредственно связано с личностью человека и его поведением в социуме. Оно включает в себя свободу поведения человека в социальной среде, которая, в свою очередь, выражается как в свободе собственных действий личности, так и в свободе поступков, совершаемых субъектом в отношении других лиц.

Кроме того, право на свободу предполагает и свободу перемещения человека в пространстве, также состоящую из нескольких аспектов, — это и свобода передвижения в узком смысле этого слова (отсутствие ограничений в перемещении в пространстве), и свобода выбора места жительства и места пребывания, и свобода перемещения в границах территории государства, свобода въезда на определенную территорию и выезда за ее пределы. Свобода личности включает в себя и возможность свободного общения человека с окружающими.

Личная неприкосновенность человека, на наш взгляд, является составной частью свободы личности и означает, что вмешательство в область индивидуальной жизнедеятельности личности недопустимо. При этом данное понятие включает в себя и физическую (телесную), и психическую неприкосновенность, предполагает недопустимость вмешательства в указанную сферу извне без добровольного на то согласия.

Полагаем, что право на свободу и право на личную неприкосновенность соотносятся как целое и частное, где понятием свободы человека охватывается как возможность свободного активного поведения человека в обществе и пространстве (личная свобода), так и свобода его личности от посягательств извне, защищенность физической и психической сфер личности от внешнего воздействия (личная неприкосновенность).

Такое соотношение прослеживается и в том контексте, в котором оно приведено в Конституции Российской Федерации, защищающей право на свободу и личную неприкосновенность в их совокупности, предполагающей целостность, единство и взаимосвязь данных понятий.

Европейский Суд по правам человека также рассматривает право на свободу и личную неприкосновенность как единое целое, указывая на то, что понятие личной неприкосновенности согласно ст. 5 нельзя толковать обособленно (т. е. отдельно) от права на свободу³⁷.

Таким образом, правовая природа права на свободу и личную неприкосновенность предопределена философией этого права. Во-первых, оно является многоаспектным и включает в себя как возможность свободного поведения человека в обществе и пространстве, так и свободу его от посягательств извне. Во-вторых, оно является принадлежностью каждого человека от рождения вне зависимости от его происхождения, национальности, возраста, имущественного положения и т. д. В-третьих, оно является неотчуждаемым, не может быть передано иным лицам, отказ от такого права недопустим и ничтожен по своей сути. И в качестве четвертого аспекта, характеризующего право на свободу и личную неприкосновенность, можно выделить то обстоятельство, что оно наряду с правом на жизнь является основополагающим, фундаментальным правом личности, позволяющим ей осуществлять определенные действия, совершать по своему усмотрению поступки, влекущие наступление желаемых для субъекта последствий.

Однако, несмотря на то что право на свободу и личную неприкосновенность относится к числу основных неотчуждаемых прав человека, принадлежащих ему от рождения, оно не может являться абсолютным. Свобода личности в социуме не может быть безграничной, так как отсутствие установленных нормами права пределов поведения личности неизбежно приведет к нарушению прав других лиц. Не является исключением и право человека на свободу и личную неприкосновенность, которое также может подлежать ограничению.

Вместе с тем фундаментальность и важность данного права в кругу прав и свобод личности предполагают возможность его ограничения только в исключительных случаях, по основаниям, требующим ограничения именно этого права; при наличии целей, которые недостижимы без ограничения данного права; и только специальным субъектом, который уполномочен на применение подобного ограничения.

Таким образом, правовая природа права на свободу и личную неприкосновенность предопределяет отношение законодателя к установлению оснований, пределов и степени ограничения данного права.

Каковы же цели, для достижения которых право человека на свободу и личную неприкосновенность может быть ограничено? Представляется, что эти цели должны иметь особое государственное и общественное значение, быть реально необходимыми для нормального развития и функционирования государства и общества. К ним можно отнести охрану наиболее важных прав и свобод человека и гражданина, важнейших интересов государства и общества, при условии, что достижение указанных целей невозможно без ограничения права на свободу и личную неприкосновенность.

Конституция Российской Федерации допускает возможность ограничения прав человека и гражданина в случаях, предусмотренных федеральным законом, и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55).

Из приведенных положений можно сделать вывод о том, что целью ограничения конституционных прав личности является в первую очередь защита общего (публичного) государственного либо общественного интереса (защита основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства). Кроме того, целью ограничения может являться и защита права на жизнь и здоровье самого лица, в отношении которого подлежат применению меры ограничения (защита частного интереса).

Следует отметить, что в тексте Конституции Российской Федерации не указано на необходимость защиты жизни в качестве основания для ограничения конституционных прав человека и гражданина, хотя, на наш взгляд, защита жизни является достаточным и необходимым, соразмерным основанием для ограничения права на свободу и личную неприкосновенность и должна быть отражена в правовом регулировании в качестве самостоятельной цели такого ограничения.

Отметим, что перечень, установленный ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, достаточно узок. Вместе с тем каждая из указанных в нем целей может быть широко истолкована. Соответственно, чтобы исключить возможность расширительного толкования и произвольного ограничения права на свободу и личную неприкосновенность, основания для такого ограничения должны быть прямо закреплены в законе.

В каких же случаях и при применении каких принудительных мер ограничивается право граждан на свободу и личную неприкосновенность?

Полагаем, что такое ограничение происходит не только в случае заключения под стражу лиц, обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений, назначения уголовного и административного наказания, но и при применении к гражданам иных мер принуждения, таких как принудительная госпитализация в медицинские учреждения, помещение несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения, установление административных мер административного надзора и т. д.

Следует отметить, что сроки ограничения свободы при применении к гражданам данных мер в некоторых случаях соизмеримы с продолжительностью отбывания осужденными уголовного наказания в виде лишения свободы. Так, например, статистика рассмотрения судами административных дел о принудительной госпитализации граждан в психиатрический стационар свидетельствует о том, что из 25 344 административных дел, рассмотренных судами Российской Федерации в 2019 г., 1296 дел (5,1%) составляют дела о продлении срока принудительной госпитализации. В 2018 г. судами было рассмотрено 842 дела о продлении принудительной госпитализации (6,9%), в 2017 г. — 2015 дел (6,7%)³⁸. При этом срок первичной госпитализации в соответствии с Законом РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»³⁹ составляет, как правило, шесть месяцев, и на аналогичный срок осуществляется продление госпитализации, которое зачастую является неоднократным, что обусловлено тяжестью и продолжительностью ряда психических расстройств, носящих хронический и необратимый характер. Кроме того, в процессе стационарного лечения происходит ограничение не только свободы, но и неприкосновенности личности, которое выражается в проведении различных медицинских манипуляций.

В Своде принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, указано, что «понятие «задержанное лицо» означает любое лицо, лишенное личной свободы не в результате осуждения за совершение правонарушения»⁴⁰. Указанным положениям корреспондируют правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которым «понятие “лишение свободы”, имея по своему конституционно-правовому смыслу автономное значение, охватывает собой любые вводимые в отраслевом законодательстве ограничения, если они фактически влекут лишение свободы (будь то санкция за правонарушение или принудительные меры обеспечительного характера)»⁴¹.

Конституционный Суд России при этом соглашается с позициями Европейского Суда по правам человека, согласно которым «лишение физической свободы “de facto” может приобретать разнообразные формы, не всегда тождественные тюремному заключению в его классическом понимании; различие между лишением свободы и ограничением свободы состоит лишь в степени или интенсивности, а не в самом характере или сути; их восприятие должно базироваться не на формальных, а на сущностных признаках, таких как принудительное пребывание в ограниченном пространстве, изоляция человека от общества и семьи, невозможность свободного передвижения и общения с неограниченным кругом лиц»⁴².

Автор уже отмечал ранее, что «анализ содержания статьи 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, позволяет сформировать более конкретный и определенный (в сравнении с тем, который указан в статье 55 Конституции Российской Федерации) перечень законных целей правомерного ограничения права человека на свободу и личную неприкосновенность, к каковым относятся:

– исполнение наказания в отношении лица, осужденного компетентным судом;

– обеспечение исполнения обязательства, предписанного законом, в том числе за неисполнение вынесенного в соответствии с законом решения суда;

– обеспечение того, чтобы лицо предстало перед компетентным органом по обоснованному подозрению в совершении правонарушения или в случае, когда имеются достаточные основания полагать, что необходимо предотвратить совершение им правонарушения или помешать ему скрыться после его совершения;

– воспитательный надзор (в отношении несовершеннолетних);

– предотвращение распространения инфекционных заболеваний;

– принудительная изоляция лиц, представляющих угрозу для себя и / или для общества (законное заключение под стражу душевнобольных, алкоголиков, наркоманов или бродяг);

– предотвращение незаконного въезда лица в страну или обеспечение высылки или выдачи лица (в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства)»⁴³.

Российское законодательство, последовательно претворяя принципы Конвенции и раскрывая содержание конституционно значимых целей, перечисленных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, предусматривает следующие меры ограничения права лица на свободу и личную неприкосновенность:

– задержание лиц, подозреваемых в совершении преступлений (ст. 91 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации — далее УПК РФ);

– арест либо домашний арест в качестве меры пресечения в отношении подозреваемого либо обвиняемого по уголовному делу (ст. 107, 108 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации);

– исполнение уголовного наказания (ст. 44 Уголовного кодекса Российской Федерации — далее УК РФ);

– административное задержание лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (ст. 27.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях — далее КоАП РФ), административное наказание в виде административного ареста (ст. 3.9 КоАП РФ);

– содержание иностранных граждан и лиц без гражданства в специальном учреждении, предусмотренном Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»⁴⁴, в качестве меры, обеспечивающей исполнение решения компетентного органа о депортации либо реадмиссии, а также об административном выдворении;

– госпитализация лица в недобровольном порядке в психиатрический стационар (ст. 29 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»);

– госпитализация в недобровольном порядке в противотуберкулезный стационар (ст. 10 Федерального закона «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»⁴⁵);

– недобровольное оказание медицинской помощи, не связанное с госпитализацией в стационарные учреждения (ст. 20 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»⁴⁶);

– помещение несовершеннолетних в специальные учреждения в целях воспитательного надзора (ст. 15, 22 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»⁴⁷);

– установление административных мер административного надзора в отношении лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы (ст. 3 Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»⁴⁸).

Приведенные основания для применения к гражданам мер, ограничивающих их право на свободу и личную неприкосновенность, обусловлены, как правило, необходимостью защиты публичного интереса (государственного и / или общественного) — это безопасность государства, обеспечение права граждан на охрану здоровья, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности.

Вместе с тем некоторые ограничительные меры применяются одновременно в целях защиты и публичного, и частного интересов. Примером могут являться меры недобровольного медицинского вмешательства в отношении лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих, применение которых осуществляется как в целях соблюдения прав неопределенного круга лиц на охрану здоровья, так и в интересах самого гражданина, угроза жизни и здоровью которого создается вследствие оставления его без лечения, пусть даже и принудительного.

Сочетание целей защиты частного и публичного интересов имеет место и при применении мер воспитательного характера в отношении несовершеннолетних правонарушителей. С одной стороны, при принятии таких мер, направленных на недопущение совершения несовершеннолетними правонарушений, защищаются общественный порядок и общественная безопасность (публичный интерес). С другой стороны, при этом преследуются цели защиты интересов самого несовершеннолетнего, которого путем воспитательного воздействия направляют на путь законопослушания и правомерного поведения.

Кроме того, в некоторых случаях право личности на свободу и личную неприкосновенность может быть ограничено исключительно в целях защиты ее же интересов (частный интерес). Такое ограничение имеет место в случаях, когда лицо в силу каких-либо объективных причин не способно самостоятельно защитить свои законные права и интересы, ограничено в дееспособности либо полностью лишено ее.

В целях защиты прав лиц, не способных защитить их самостоятельно, законом установлена возможность осуществления принудительного медицинского вмешательства в отношении лиц, здоровью либо жизни которых угрожает опасность, но которые не могут лично выразить добровольное согласие на медицинское вмешательство в силу несовершеннолетнего возраста, признания недееспособными либо в силу имеющегося у них тяжелого психического расстройства, препятствующего им осознать последствия оставления их без медицинской помощи. Вмешательство государства в защиту частного интереса в этом случае связано с его значимостью, поскольку в данной ситуации речь идет об обеспечении основополагающего фундаментального права человека на жизнь и охрану здоровья. При этом вопрос касается только лиц, которые не могут самостоятельно защитить свои права, не способны выразить свою волю, не могут в полной мере осознавать значение своих действий и / или руководить ими.

Так, например, решением Октябрьского районного суда г. Тамбова от 14 августа 2020 г. была санкционирована принудительная госпитализация в психиатрический стационар гражданина Х., страдающего тяжелым психическим расстройством, который в течение недели находился дома рядом с трупом умершей матери, не принимал пищу, не сообщил никому о смерти матери, не обращался за помощью. Судом было установлено, что Х. страдает хроническим заболеванием, относящимся к категории тяжелых психических расстройств, был признан недееспособным, опекуном была назначена его мать. Учитывая тяжесть психического расстройства, которое обуславливало беспомощность гражданина, т. е. неспособность самостоятельно удовлетворять основные жизненные потребности, а также несло угрозу причинения существенного вреда его здоровью вследствие ухудшения психического состояния, если он будет оставлен без психиатрической помощи, судом было принято решение о госпитализации Х. в психиатрический стационар на основании пп. «б» и «в» ст. 29 Закона о психиатрической помощи⁴⁹.

Таким образом, принимая решение о недобровольном стационарном лечении, суд исходил прежде всего из целей защиты интересов самого гражданина Х., угроза жизни и здоровью которого вследствие оставления без лечения была реально существующей.

Отметим, что, помимо пп. «б» и «в» ст. 29 Закона о психиатрической помощи, цели защиты частных интересов лица при оказании ему медицинской помощи в недобровольном порядке приведены также в ч. 5 ст. 20 Закона об основах охраны здоровья, предусматривающей обращение в суд в интересах несовершеннолетнего при отказе родителя или иного законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни.

Анализируя предусмотренные национальным законодательством и нормами международного права основания для применения принудительных мер, ограничивающих право на свободу и личную неприкосновенность, и исходя из природы данного права, можно выделить три основные категории обстоятельств, являющихся основанием для применения указанных мер.

В большинстве случаев ограничение права на свободу и личную неприкосновенность имеет место в случае совершения лицом противоправного деяния, которое в целях защиты государственных и общественных интересов влечет необходимость применения к нему обеспечительных мер либо мер наказания. Так, например, п. 9 ст. 31 Закона о правовом положении иностранных граждан предусмотрено ограничение свободы иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших определенного рода публичное правонарушение и незаконно пребывающих на территории Российской Федерации, путем применения к ним обеспечительной меры для исполнения решения компетентных органов об их депортации.

Вторым основанием для вмешательства государства в право на свободу и личную неприкосновенность является наличие у лица заболевания, представляющего опасность для окружающих и для него самого, которая может быть устранена путем применения к нему мер медицинского характера (ч. 9 ст. 20 Закона об основах охраны здоровья граждан). Анализ указанной нормы позволяет прийти к выводу о том, что юридическим фактом, влекущим возможность применения мер, ограничивающих право лица на свободу и личную неприкосновенность, является наличие у гражданина определенного заболевания, сопряженное с потенциальной угрозой возникновения опасных последствий, которые данное заболевание может повлечь для гражданина или для окружающих. И соответственно, принудительное медицинское вмешательство в отношении здорового человека при отсутствии угрозы жизни и / или здоровью окружающих является недопустимым.

Вместе с тем из содержания положений иных нормативных правовых актов в сфере охраны здоровья населения следует, что перечень оснований для осуществления медицинского вмешательства в недобровольном порядке является более широким. Так, например, Федеральным законом «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» предусмотрена недобровольная госпитализация больных заразными формами туберкулеза, умышленно уклоняющихся от обследования в целях выявления туберкулеза или от его лечения. Такая формулировка закона предполагает, что заразная форма туберкулеза у лица может быть точно не установлена, но для подтверждения ее наличия необходима такая мера медицинского вмешательства, как обследование. По смыслу приведенной нормы у врачей должны иметься обоснованные и подкрепленные анамнезом либо медицинскими симптомами подозрения, что лицо страдает заразной формой туберкулеза. В этом случае отказ лица от обследования может повлечь его госпитализацию в противотуберкулезный стационар в недобровольном порядке.

Такое понимание нормы прослеживается и в практике судов общей юрисдикции. Так, решением Тамбовского районного суда Тамбовской области от 13 января 2020 г. (с учетом изменений, внесенных в него апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Тамбовского областного суда от 27 февраля 2020 г.) С. была госпитализирована в противотуберкулезный стационар на срок, необходимый для ее обследования в стационарных условиях. В ходе рассмотрения дела судом административный ответчик оспаривала необходимость госпитализации, ссылаясь на отсутствие медицинских документов, достоверно подтверждающих наличие у нее в настоящее время открытой формы туберкулеза. Принимая решение о санкционировании госпитализации, суд исходил из необходимости стационарного обследования С. при наличии обоснованных подозрений о ее заболевании туберкулезом в заразной форме, имевшей данное заболевание в анамнезе и уклонявшейся от его лечения, а также учитывал фактор опасности состояния С. для окружающих, в том числе для ее новорожденного ребенка, вероятность заражения которого при условии совместного проживания была чрезвычайно высокой и несла непосредственную угрозу его жизни с учетом возраста ребенка⁵⁰.

Еще более широким является перечень оснований, приведенных в Федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»⁵¹ (далее — Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения), согласно ст. 33 которого основанием для госпитализации является не только диагностированное заболевание лица, но и возможность наличия у него опасного инфекционного заболевания, связанная с нахождением в контакте с другим инфицированным лицом, подозрение на наличие заболевания, а также носительство инфекции. Такое расширение перечня оснований, на наш взгляд, связано с особым характером инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих: это заболевания «характеризующиеся тяжелым течением, высоким уровнем смертности и инвалидности, быстрым распространением среди населения (эпидемия)»⁵².

Отметим, что нормы российского законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения корреспондируют в данной части положениям Конвенции о защите прав человека, ст. 5 которой предусматривает законное заключение под стражу лиц с целью предотвращения распространения инфекционных заболеваний. При этом речь в данной статье идет не только о лицах, страдающих такими заболеваниями; субъекты, чья свобода может быть ограничена, в ней не уточнены.

Представляется, что подобное правовое регулирование, определяющее основанием для принудительного медицинского вмешательства не только болезнь, но и угрозу ее распространения в условиях эпидемии либо пандемии, является социально оправданным и пропорциональным средством государственного реагирования, направленным на борьбу с опасными инфекционными заболеваниями и предотвращение их массового распространения.

Необходимость наличия такого правового регулирования подтверждается и существующей судебной практикой. Так, например, решением Ялтинского городского суда Республики Крым от 16 апреля 2020 г. санкционировано помещение в обсерватор гражданки Н., в отношении которой главным санитарным врачом по г. Ялте Республики Крым вынесено постановление об изоляции в условиях обсерватора как лицу, контактировавшему с больным коронавирусной инфекцией, для непрерывного медицинского наблюдения в течение 14 дней со дня последнего контакта с инфицированным. Однако Н. от изоляции в условиях обсерватора отказалась, что послужило основанием для обращения санитарного врача в суд.

Удовлетворяя заявленные требования о помещении Н. в обсерватор для непрерывного медицинского наблюдения, суд исходил из того, что эта мера является необходимой и соразмерной угрозе, которую несет распространение инфекционного заболевания. Возможные контакты Н., риск инфицирования которой COVUD-19 чрезвычайно высок, ставят под угрозу жизнь и здоровье неограниченного круга лиц⁵³.

Кроме обстоятельств, приведенных выше в качестве оснований для медицинского вмешательства без согласия гражданина, законодатель указывает также на необходимость проведения судебно-медицинской экспертизы и / или судебно-психиатрической экспертизы в случае совершения лицом общественно опасного деяния (преступления) (ч. 9 ст. 20 Закона об основах охраны здоровья).

И еще одним самостоятельным основанием для применения ограничительных мер, предусмотренным российским законодательством, является помещение несовершеннолетних правонарушителей в специальные учреждения в воспитательно-профилактических целях (Закон об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних).

Следует отметить, что общим для всех ограничительных мер является то обстоятельство, что они применяются исключительно государством в лице специальных органов, уполномоченных на осуществление той или иной меры. При этом реализация функций по применению мер, ограничивающих права и свободы граждан, может быть возложена государством не только на органы государственной власти, но и на иные организации, наделенные публично-властными полномочиями в определенной сфере деятельности.

Так, например, недобровольная госпитализация в психиатрический стационар осуществляется медицинскими учреждениями, оказывающими стационарную психиатрическую помощь. Соответственно, указанные учреждения, не относясь к органам государственной власти, наделяются властными полномочиями по отношению к определенной категории граждан, а именно к лицам, страдающим тяжелыми психическими расстройствами, представляющими опасность для их жизни и здоровья и жизни и / или здоровья окружающих. Эти полномочия можно определить как публичные, поскольку их реализация осуществляется в общественно значимых целях и / или в интересах государства. Таким образом, государство передает часть государственных функций субъектам, не входящим в состав органов государственной власти, наделяя их для реализации данных функций публичными властными полномочиями в отношении граждан.

Т. Ю. Кулик, рассматривая вопрос статуса организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, определяет последние как «законодательно закрепленную и обоснованную компетенцию органа публичной власти, включающую возможность совершения того или иного юридического действия. Следовательно, публичные полномочия означают, что эти действия совершаются от имени государства в целях выполнения отдельных его функций»⁵⁴.

Полагаем, что определение публичных полномочий должно быть несколько шире, чем совершение определенных действий от имени и в интересах государства.

Под термином «публичные полномочия», на наш взгляд, следует понимать совокупность прав и обязанностей, которые осуществляются в общегосударственном и / или общесоциальном интересе (публичном интересе) государственными или иными органами и / или организациями, которым указанные полномочия переданы для реализации государственных и других общественно значимых функций. Отметим, что применительно к предмету настоящего исследования публичные полномочия государственных и иных органов и организаций обязательно носят властный характер, что позволяет им применять меры, ограничивающие право граждан на свободу и личную неприкосновенность, вне зависимости от согласия либо несогласия граждан с указанными ограничениями.

Соответственно, поскольку применяемые к гражданам меры осуществляются от лица государства и в публично значимом интересе, носят характер принуждения и реализуются помимо воли граждан, их можно охарактеризовать как государственные меры публичного принуждения. При этом под государственными мерами понимается их применение от лица государства. Публичность таких мер означает применение в целях защиты государственного и / или общественного (публичного) интереса. А принудительный (властный) характер предполагает возможность применения данных мер вне зависимости от позиции граждан, в отношении которых эти меры применяются, и их обязательность для исполнения.

Правовая природа государственных мер публичного принуждения и основания их применения предполагают возможность их классификации на меры публично-правовой ответственности и иные меры публичного принуждения.

Так, меры, ограничивающие право на свободу и личную неприкосновенность, применяемые в связи с совершением лицом противоправного деяния, квалифицируемого как преступление либо административное правонарушение, сутью которых является создание негативных последствий в качестве санкции за совершенное правонарушение, являются мерами публично-правовой ответственности. К их числу относятся уголовное наказание в виде лишения, ограничения свободы, а также административный арест.

Вместе с тем иные принудительные меры, такие как недобровольное медицинское вмешательство, на наш взгляд, не относятся к мерам публично-правовой ответственности, характерным признаком которой является применение к лицу, виновно совершившему противоправное деяние, определенных санкций, направленных на создание для него неблагоприятных последствий.

Следует отметить, что в отношении особых мер публичного принуждения, не относящихся к мерам ответственности, в отечественной юридической науке существуют различные точки зрения.

Так, Б. Т. Базылев классифицирует их как государственно-принудительные, профилактические и превентивные меры правового принуждения⁵⁵. Р. Л. Хачатуров и Р. Г. Ягутян выделяют в качестве мер государственного принуждения меры защиты, которые предусматривают принуждение не в связи с правонарушением и в рамках правоохранительных отношений, а в связи с правоохранительной деятельностью государственных органов и рамках регулятивных отношений. При этом меры защиты направлены на обеспечение неприкосновенности прав, а правовая ответственность, кроме того, — на предупреждение правонарушений и наказание виновных⁵⁶. С. И. Вершинина полагает, что «в системе государственного принуждения различают такие его виды, как превентивное, пресекательное, восстановительное и наказательное, каждое из которых направлено на решение собственной задачи»⁵⁷. Ж. И. Овсепян разграничивает меры юридической ответственности и восстановительные меры (меры защиты) как самостоятельные части сложносоставного института государственно-правового принуждения⁵⁸.

При этом в качестве отличительных критериев мер защиты и мер ответственности исследователи называют вину как элемент, необходимый для привлечения к ответственности⁵⁹. Р. В. Шагиева характеризует меры защиты как принуждение лица «к исполнению лежащей на нем обязанности, которую оно ранее должно было исполнить, но не исполнило. Дополнительных лишений (помимо исполнения обязанности) в этом случае для лица не наступает»⁶⁰.

Анализируя приведенные позиции ученых, следует отметить, что ограничивающие право на свободу и личную неприкосновенность меры публичного принуждения, не являющиеся мерами ответственности за виновно совершенное противоправное деяние, характеризуются сочетанием целей охраны, защиты значимых для государства и общества публичных интересов и субъективных прав личности, а также превенции их нарушения.

Автор уже отмечал в своих публикациях, что принудительное медицинское вмешательство не является мерой ответственности, а «осуществляется с иной целью, оно связано не столько с применяемыми в отношении гражданина ограничениями, сколько с оказанием гражданину медицинской помощи, пусть и в недобровольном порядке. Недобровольное применение мер медицинского вмешательства решает, как правило, две взаимосвязанные задачи. Это оказание медицинской помощи самому лицу, которое в ней нуждается, но по каким-либо причинам уклоняется от ее получения, и охрана здоровья неопределенного круга лиц, угрозу которому представляет оставление без лечения гражданина, страдающего опасным заболеванием»⁶¹. При этом основанием для недобровольного медицинского вмешательства является не факт совершения противоправного деяния, а совокупность юридических фактов, включающих наличие у лица определенного заболевания либо подозрения на заболевание, и угрозы для жизни и здоровья данного лица и окружающих в случае неприменения к нему медицинских мер. В этом случае принудительные меры медицинского вмешательства носят охранительный и превентивный характер в отношении законных интересов общества и правозащитный характер в отношении права на охрану здоровья самого лица, нуждающегося в получении медицинской помощи.

Позволим себе в этом случае не в полной мере согласиться с позицией ученых, которые указывают, что «принуждение осуществляется как реакция государственных органов на неправомерное, вредное для общества поведение людей. Его использование обусловлено конфликтом между волей, выраженной в правовом акте, и индивидуальной волей лиц, нарушающих его. Если же нет неправомерных действий, нет и принудительных акций»⁶².

Конечно, во многих случаях применение государством мер принуждения обусловлено поведением граждан, нарушающим определенные правовые установки; например, принудительная госпитализация гражданина в противотуберкулезный стационар может быть применена в связи с несоблюдением установленного в отношении него в связи с наличием опасного инфекционного заболевания специального санитарно-эпидемиологического режима. И соответственно, такое неправомерное поведение, представляющее угрозу интересам общества, порождает реакцию государства в виде недобровольной госпитализации.

Вместе с тем полагаем, что не всегда основанием для государственного принуждения являются неправомерные действия субъектов и не во всех случаях эти меры применяются в качестве мер юридической ответственности. И пример с принудительным медицинским вмешательством в отношении лиц, страдающих определенными видами заболеваний, наглядно это показывает. Так, лица, страдающие психическими заболеваниями; дети, в отношении которых требуется медицинское вмешательство в случае отказа родителей от такого вмешательства; лица, в отношении которых применяется недобровольное прерывание беременности либо медицинская стерилизация, ни в коем случае не могут быть признаны правонарушителями и их действия не могут повлечь применения к ним мер ответственности.

Примером может служить решение Токаревского районного суда Тамбовской области о медицинской стерилизации недееспособной О., в отношении которой судом было установлено, что она страдает хроническим тяжелым психическим расстройством, вследствие чего была признана недееспособной. Имеющееся у нее психическое заболевание в соответствии с приказом Минздравсоцразвития РФ от 18 марта 2009 г. № 121Н⁶³ входит в перечень показаний для медицинской стерилизации. С проведением стерилизации О. и ее законный представитель были согласны. В отношении О. трижды осуществлялось искусственное прерывание беременности. Методы контрацепции неприменимы в связи с медицинскими противопоказаниями, а также в связи с имеющимся психическим расстройством. Неоднократное прерывание беременности негативным образом отражается на здоровье О. При таких обстоятельствах суд пришел к выводу о санкционировании принудительной стерилизации, исходя из того, что данная процедура будет проведена в интересах самой О., поскольку позволит сохранить ей соматическое здоровье, которое было нарушено в связи с постоянным прерыванием беременности⁶⁴.

Не являются мерами ответственности и мероприятия воспитательно-профилактического характера в виде помещения несовершеннолетних в специальные учреждения. Данные меры, с одной стороны, могут быть инициированы в случае совершения несовершеннолетними общественно опасных деяний, а с другой стороны, они применяются к несовершеннолетним в превентивных целях, в целях предупреждения совершения ими правонарушений в дальнейшем, профилактики их безнадзорности и корректирующего воспитательного воздействия на их поведение. Указанные меры носят воспитательно-профилактический (превентивный) характер и реализуются государством в целях наилучшего обеспечения интересов несовершеннолетнего, который находится в социально опасном положении. О таком понимании данных мер свидетельствует и правоприменительная практика.

Так, например, решением Тамбовского районного суда Тамбовской области от 13 июня 2019 г., оставленным без изменения в апелляционной инстанции, было санкционировано помещение в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа несовершеннолетнего С., неоднократное совершение противоправных деяний которым было вызвано отсутствием необходимого контроля и заботы со стороны родителей. Мальчик являлся педагогически запущенным, не имел элементарных навыков написания текста, чтения, элементарных вычислений, личной гигиены, общения со сверстниками, лицами старшего возраста, пропускал занятия, конфликтовал с одноклассниками. Применяемые образовательным учреждением и инспекцией по делам несовершеннолетних меры воздействия положительного эффекта не приносили. Учитывая данные обстоятельства, суд пришел к выводу о том, что несовершеннолетний нуждается в особых условиях воспитания и требует особого педагогического подхода, которые в настоящее время в условиях его семьи и по месту обучения в школе не могут быть ему обеспечены. Меры социально-педагогической реабилитации в специальном учебно-воспитательном учреждении помогут подростку сформировать положительный опыт социального поведения, навыков общения и взаимодействия с окружающими людьми, позаботиться о бытовом устройстве, жизненном самоопределении, получении профессии⁶⁵.

Нельзя отнести к мерам ответственности и меры административного надзора, применяемые к лицам, отбывшим наказание в виде лишения свободы за совершение преступлений определенных категорий. На то, что административный надзор не является повторным наказанием за совершение того же преступления, неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации⁶⁶.

Несмотря на то что административный надзор является мерой публичного принуждения, производной от ранее совершенного противоправного деяния и наказания за него, он имеет профилактическую направленность и устанавливается для предупреждения совершения лицами, отбывшими наказание в виде лишения свободы, преступлений и других правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов. Таким образом, административный надзор можно рассматривать в виде превентивной меры, направленной на предупреждение совершения повторных преступлений.

Не относится к мерам ответственности и ограничение свободы лица, применяемое для обязательного проведения судебно-медицинской экспертизы и / или судебно-психиатрической экспертизы в отношении лиц, совершивших общественно опасное деяние (преступление), которое осуществляется без согласия гражданина в целях обеспечения надлежащего осуществления судопроизводства по уголовному делу. Данная мера носит обеспечительный характер и применяется в ряду других обеспечительных мер уголовного судопроизводства, направленных на правильное и эффективное его осуществление.

Нельзя считать мерой ответственности и помещение иностранных граждан, в отношении которых принято решение о депортации или реадмиссии, в специальные учреждения до исполнения соответствующих решений. Такое помещение также представляет собой обеспечительную меру, направленную на своевременное исполнение решений компетентных органов о депортации либо реадмиссии иностранных граждан, незаконно находящихся на территории Российской Федерации. При этом данная мера направлена на охрану безопасности неопределенного круга лиц и правопорядка, угроза которым создается вследствие свободного перемещения по территории Российской Федерации лица, чье пребывание в государстве признано нежелательным.

Таким образом, иные, помимо мер ответственности, меры публичного принуждения, в результате применения которых может быть ограничено право граждан на свободу и личную неприкосновенность, исходя из целей их применения, можно классифицировать как правоохранительные, правозащитные, превентивные и обеспечительные. При этом в ряде случаев имеет место сочетание данных целей при применении какой-либо меры, например сочетание обеспечительной и превентивной целей при помещении иностранных граждан в специальные учреждения для исполнения решений о депортации (реадмиссии).

Следует отметить, что важную роль в формировании принципов применения всех мер, ограничивающих право на свободу и личную неприкосновенность, независимо от их вида и предназначения, сыграли нормы международного права в их толковании, данном Европейским Судом по правам человека и иными международными договорными органами.

Именно ЕСПЧ был сформулирован принцип законности (правовой определенности) при применении ограничительных мер, означающий, что они могут применяться государством в лице специально уполномоченных органов только в установленных законом целях, отвечающих особо значимым интересам общества и государства, не быть произвольными. Принцип законности относится и к качеству национального закона, допускающего применение мер, ограничивающих право на свободу и личную неприкосновенность. Этот закон должен отвечать принципу верховенства права, а также быть в достаточной мере доступным, точным и предсказуемым в плане последствий, позволяющим любому лицу в случае необходимости после соответствующей рекомендации предвидеть в разумных пределах последствия, которые может иметь конкретное действие⁶⁷.

Основополагающим принципом в данном случае является также принцип соразмерности (пропорциональности) ограничительных мер для защиты установленных законом социально значимых целей. ЕСПЧ неоднократно высказывался о соблюдении данного принципа государством при применении мер принуждения, указывая, что «проверка того, была ли принятая мера “необходима в демократическом обществе”, включает в себя установление того, что принятые действия преследовали законную цель и что вмешательство в защищаемые права не превышало грань необходимого для достижения этой преследуемой цели. Иными словами, это требование, обычно называемое тестом соразмерности, устанавливает, что ограничительные меры должны быть соразмерными при исполнении их защитных функций»⁶⁸.

Кроме того, при применении ограничительных мер необходимо соблюдение критерия степени ограничения, которое не может переходить определенные границы и чрезмерно нарушать права личности. Ограничение права на свободу и личную неприкосновенность не должно затрагивать сущности данного права, иначе оно переходит в нарушение данного права, которое недопустимо при применении административных мер публичного принуждения. Применяемые ограничительные меры не должны унижать честь и достоинство личности. Они не должны сочетаться с жестоким или унижающим человеческое достоинство обращением. Отметим, что Декларацией о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания «усугубленный и преднамеренный вид жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания»⁶⁹ расценивается как пытка.

При применении ограничительных мер также не должен нарушаться принцип неотчуждаемости права на свободу и личную неприкосновенность и принадлежности его каждому человеку от рождения независимо от его пола, возраста, национальности, социального положения и других критериев (принцип недискриминации).

Представляется также, что во всех случаях применения административных мер публичного принуждения должен действовать принцип «наименее ограничительной альтернативы», предполагающий выбор той меры публичного принуждения, которая, позволив защитить охраняемый публичный интерес, в меньшей степени будет ограничивать права личности. Несмотря на то что данный принцип был сформулирован Генеральной Ассамблеей ООН в отношении лиц, страдающих психическими заболеваниями⁷⁰, на наш взгляд, он является актуальным в отношении иных принудительных мер, ограничивающих право на свободу и личную неприкосновенность.

Что касается применяемых к гражданам принудительных мер медицинского характера, в результате которых ограничивается право на свободу и личную неприкосновенность, они также не должны нарушать принципы медицинской этики, предполагающие недопущение жестокого обращения медицинского персонала с пациентами, невозможность проведения испытаний новых лекарственных средств и иных экспериментов в сфере медицины без наличия добровольного информированного согласия пациента.

Рассматривая жалобу В. И., И. И., Л. И. Баталиных против Российской Федерации, Европейский Суд по правам человека указал, что «мера, которая является терапевтически необходимой с точки зрения общепризнанных принципов медицины, не может рассматриваться как бесчеловечная и унижающая достоинство. Вместе с тем Европейский Суд должен быть уверен, что медицинская необходимость была убедительно установлена, что существовали процессуальные гарантии для принятия решения, и они были соблюдены»⁷¹. При этом по данному делу ЕСПЧ установил, что программа научного исследования новых препаратов проводилась на пациенте психиатрической больницы без согласия субъекта эксперимента, что является «бесчеловечным и унижающим достоинство обращением в значении статьи 3 Конвенции»⁷².

Что касается мер, применяемых государством в отношении несовершеннолетних, то они, помимо вышеизложенных требований о недопущении жестокого и унижающего человеческое достоинство обращения, должны отвечать предусмотренному Конвенцией о правах ребенка принципу «наилучшего обеспечения интересов ребенка», согласно которому «во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка»⁷³.

В противном случае, при несоблюдении вышеперечисленных условий и принципов, государственные меры публичного принуждения несовместимы с самим существом права на свободу и личную неприкосновенность. Они уже не ограничивают, а нарушают данное право и не могут рассматриваться в качестве допустимых и пропорциональных мер принуждения даже при наличии законной цели их применения.

Резюмируя вышеизложенное, следует отметить, что право на свободу и личную неприкосновенность является важнейшей частью правового статуса личности, естественным, фундаментальным и неотъемлемым правом, наличие которого позволяет субъекту осуществлять непосредственную реализацию иных принадлежащих ему прав и исполнение обязанностей.

Государство, осуществляя защиту права на свободу и личную неприкосновенность и контролируя его соблюдение, допускает ограничение данного права в особо значимых для государства и общества целях, прямо определяя основания для такого ограничения в законе. Вместе с тем фундаментальность и важность данного права в кругу прав и свобод личности предполагают возможность его ограничения только в исключительных случаях, по основаниям, требующим ограничения именно этого права, при наличии целей, которые недостижимы без ограничения данного права, и только специальным субъектом, который уполномочен на применение подобного ограничения с соблюдением принципов законности, необходимости и соразмерности (пропорциональности), недискриминации и наименее ограничительной альтернативы, являющихся в совокупности критериями правомерности ограничения.

Таким образом, основания, пределы и степень ограничения права на свободу и личную неприкосновенность обусловлены его правовой природой. При этом целью ограничения данного права является в первую очередь защита общего (публичного) государственного либо общественного интереса, которая может сочетаться с защитой интересов самого лица, в отношении которого подлежат применению меры публичного принуждения. А фактом, влекущим применение к гражданину ограничительных мер, может являться не только его неправомерное поведение, но и иные обстоятельства, наличие которых влечет за собой угрозу интересам общества, государства и / или самого гражданина. В связи с этим меры публичного принуждения, ограничивающие право на свободу и личную неприкосновенность, включают в себя помимо мер ответственности иные меры, в том числе правоохранительные, правозащитные. обеспечительные, превентивные, применение которых не ставится в зависимость от противоправного поведения лица, а связано с наличием обстоятельств, не обусловленных его волеизъявлением.

§ 2. Судебный контроль как форма защиты права на свободу и личную неприкосновенность

Как и все провозглашенные Конституцией Российской Федерации права и свободы человека и гражданина, право на свободу и личную неприкосновенность гарантируется государством путем его признания и соблюдения, а также обеспечивается посредством защиты данного права и контроля за его соблюдением.

Поскольку государством допускается возможность ограничения права на свободу и личную неприкосновенность, то, соответственно, им же должна быть обеспечена и защита этого права и контроль за обоснованностью, соразмерностью и допустимостью его ограничения. Деятельность по защите данного права и контролю за его соблюдением осуществляется рядом государственных органов — судебной системой, органами внутренних дел, органами прокуратуры, институтом уполномоченных по правам человека и т. д. Таким образом, государством обеспечивается как административная, так и судебная форма защиты данного права.

Представляется, что при этом основным инструментом, гарантирующим недопустимость незаконного и произвольного ограничения права граждан на свободу и личную неприкосновенность, выступают институты судебной защиты данного права и судебного контроля за его соблюдением, реализуемые в различных видах судопроизводства (в уголовном, административном, гражданском судопроизводстве, производстве по делам об административных правонарушениях).

Обратимся к механизму судебной защиты данного права. Привлекая граждан к уголовной ответственности за нарушение права на свободу и личную неприкосновенность (ст. 126 «Похищение человека», ст. 127 «Незаконное лишение свободы», ст. 127.1 «Торговля людьми», ст. 301 «Незаконные задержание, заключение под стражу или содержание под стражей»), суды выполняют не только наказательную, но и правозащитную функцию, одновременно обеспечивая неотвратимость наказания за совершенные нарушения, предупреждая совершение новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Аналогичные функции выполняются судами при рассмотрении дел об административных правонарушениях, посягающих на личную неприкосновенность граждан (например, ст. 6.1.1 КоАП РФ «Побои»). При рассмотрении гражданских дел суды выполняют компенсаторную правозащитную функцию путем применения механизмов компенсации допущенных нарушений (взыскание денежной компенсации морального вреда, убытков и т. д.).

В административном судопроизводстве функция защиты права на свободу и личную неприкосновенность выполняется судами как по инициативе граждан, обращающихся с заявлениями о нарушении публичными органами их права на свободу и личную неприкосновенность (ч. 2 ст. 1 КАС РФ), так и в порядке судебного контроля за соблюдением данного права при проверке законности и обоснованности действий органов и должностных лиц, наделенных полномочиями по применению административных мер публичного принуждения, ограничивающих право граждан на свободу и личную неприкосновенность (ч. 3 ст. 1 КАС РФ).

Судебный контроль, являясь одним из видов государственного контроля, представляет собой специфическую функцию судебных органов, которую они реализуют наряду с функцией судебной защиты нарушенных прав и законных интересов при рассмотрении дел.

Л. А. Дюкова определяет судебный контроль как «конституционно закрепленную особую правовую форму реализации контрольной деятельности государства в сфере осуществления судебной власти, выражающуюся в охране судами конституционной, общей и специальной юрисдикции конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, обеспечении режима законности, верховенства и прямого действия Конституции РФ и осуществляемую в особом процессуальном порядке в целях восстановления и защиты прав, свобод и интересов человека, коллективных образований, юридических лиц и всего гражданского общества»⁷⁴.

Ю. Н. Старилов рассматривает судебный надзор (контроль) через общее понятие административной юстиции, понимая под ней одну из форм осуществления судебного надзора за управлением, в рамках которого судом проверяется законность совершенных административных действий и принятых органами управления административных актов, принимаются меры по восстановлению нарушенных прав и законных интересов, привлекаются к ответственности лица, виновные в нарушениях закона⁷⁵.

Д. Н. Вороненков понимает под судебным контролем системную деятельность компетентных судебных органов, осуществляемую по предусмотренным законом основаниям и процедурам с целью защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций и уставов, законов субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных правовых актов⁷⁶.

Вместе с тем отметим, что среди ученых существуют различные позиции относительно возможности выполнения судами контрольной функции вообще, а также по вопросам соотношения понятий судебного контроля и правосудия.

В. М. Лебедев рассматривает контрольные функции суда при рассмотрении жалоб на незаконность или необоснованность ареста, а также продления срока содержания под стражей как особый вид правосудия, осуществляемого на стадии предварительного расследования⁷⁷. Ряд исследователей, среди которых Н. Н. Ковтун⁷⁸, В. М. Бозров⁷⁹ и др., говорят о судебном контроле как особой форме осуществления правосудия. И. Л. Петрухин также характеризует судебный контроль как элемент правосудия⁸⁰. По мнению B. А. Лазаревой, «судебный контроль вполне укладывается в привычные представления о правосудии как форме реализации судебной власти»⁸¹.

В то же время В. А. Азаров квалифицирует судебный контроль как особую функцию суда, осуществляемую наряду с правосудием⁸². Аналогичной позиции придерживается И. Ю. Таричко⁸³. Р. К. Шамсутдинов указывает на недопустимость отождествления судебного контроля с правосудием, поскольку при осуществлении правосудия как основной функции судебной власти суд разрешает вопрос о виновности и ответственности обвиняемого лица, а в рамках судебного контроля решаются промежуточные вопросы⁸⁴.

По мнению И. Ю. Таричко, судебный контроль и правосудие имеют некоторое сходство, обусловленное наличием у них одной цели — защиты прав и свобод человека и гражданина. В то же время очевидным является несовпадение целей рассматриваемых направлений деятельности суда. В порядке судебного контроля суд не разрешает вопрос о виновности и ответственности. Содержанием его деятельности является проверка законности и обоснованности ограничения конституционных прав граждан⁸⁵. Ю. Н. Старилов также указывает на то, что правосудие и судебный контроль являются самостоятельными функциями судебной власти⁸⁶.

С. В. Никитин определяет судебный контроль и правосудие как взаимосвязанные, но различные правовые категории, характеризующие различные стороны (аспекты) функционирования судебной власти. Он говорит о том, что «судебный контроль может осуществляться не только в форме правосудия (судопроизводства), но и в иных квазисудебных юрисдикционных формах. Судебный контроль, в том числе осуществляемый в рамках правосудия, имеет специфические цели, задачи и предмет деятельности, которые позволяют говорить о нем как о самостоятельном направлении реализации судебной власти, которое не охватывается полностью понятием правосудия»⁸⁷.

По нашему мнению, судебный контроль является особой формой осуществления правосудия, необходимой для полноценного осуществления функции судебной власти в системе сдержек и противовесов в организации государственной власти в демократическом государстве, формой, гарантирующей соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина.

В. И. Даль определял правосудие как «правый суд, решение по закону, по совести … правда»⁸⁸. В толковом словаре С. И. Ожегова понятие правосудия сформулировано как «деятельность судебных органов»⁸⁹. В словаре Д. Н. Ушакова под правосудием понимается и «деятельность судебных органов, основанная на законе», и «судебная деятельность государства (юстиция)» вообще⁹⁰.

В соответствии с ч. 1 ст. 118 Конституции Российской Федерации правосудием в Российской Федерации является деятельность суда. Иного вида деятельности российских судов Конституцией Российской Федерации не предусмотрено. Аналогичное определение содержится в ч. 1 ст. 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»⁹¹.

Таким образом, правосудие в Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством является единственным видом деятельности судов. А формы осуществления данной деятельности могут быть различными. В связи с изложенным считаем необходимым согласиться с теми авторами, которые рассматривают функцию судебного контроля как составную часть правосудия, как его особую форму, не противопоставляя эти понятия друг другу.

Следует отметить, что право личности на свободу и личную неприкосновенность становится объектом судебного контроля только в случае ограничения либо возникновения реальной возможности ограничения данного права третьими лицами. Судебный контроль начинает функционировать, если гражданин помещен компетентным органом в условия ограничения свободы либо данным органом ставится вопрос о применении такого ограничения.

Частью 2 ст. 22 Конституции Российской Федерации прямо предусмотрено, что ограничение права на свободу и личную неприкосновенность возможно только на основании судебного решения. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. Таким образом, в Российской Федерации установлен обязательный судебный контроль за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность, который предполагает возможность ограничения данного права только на основании решения суда.

История судебного контроля за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность уходит в глубину веков. Принцип «хабеас корпус» (лат. habeas corpus, буквально «ты должен иметь тело», содержательно — «представь арестованного лично в суд») существовал издавна в английском и американском праве. В России уже в Уставе уголовного судопроизводства 1864 г. содержалось положение о том, что решение о «задержании под стражей» подозреваемого может быть отменено судебным следователем (ст. 269 Устава), прокурором или судом (ст. 10 Устава)⁹². Таким образом, судебный контроль за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность уже был нормативно закреплен в актах уголовно-процессуального законодательства того времени.

В советский период российской истории функции суда по контролю за ограничением права на свободу и личную неприкосновенность были поделены между прокуратурой и судом⁹³, однако с принятием в 2001 г. Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации санкционирование лишения свободы стало исключительной прерогативой суда. В ст. 108 УПК РФ нашло свое отражение конституционное правило о недопустимости ограничения права гражданина на свободу на срок более 48 часов без судебного решения. Органы прокуратуры утратили возможность принимать решения, ограничивающие основополагающие конституционные права человека, что полностью соответствовало положениям ст. 22 Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г.

Следует отметить, что право граждан на неприкосновенность личности было закреплено как в Конституции СССР 1936 г., так и в Конституции СССР 1977 г., содержащих нормы о том, что никто не может быть подвергнут аресту иначе как по постановлению суда или с санкции прокурора. Однако фактически данные положения распространялись только на участников уголовного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях. Так, в отношении лиц, совершивших административные правонарушения, административное взыскание в виде административного ареста могло быть назначено только судом⁹⁴, мера пресечения в виде заключения под стражу в отношении подозреваемых и обвиняемых в обязательном порядке санкционировалась судом или прокурором⁹⁵.

Что же касается категорий граждан, право на свободу и личную неприкосновенность которых ограничивалось в ином порядке, например при принудительной госпитализации в психиатрический стационар, то здесь конституционные положения о возможности ограничения личной неприкосновенности только на основании решения суда или с санкции прокурора носили декларативный характер. Каких-либо норм об осуществлении судебного контроля за законностью такой госпитализации в нормативных правовых актах того времени не содержалось. Недобровольное нахождение граждан в медицинских учреждениях не расценивалось как ограничение их свободы и личной неприкосновенности.

Порядок принудительной госпитализации регламентировался ведомственными нормативными правовыми актами Министерства здравоохранения СССР. На уровне закона вопросы принудительного оказания психиатрической помощи в то время не регулировались.

Так, Инструкцией по неотложной госпитализации психически больных, представляющих общественную опасность, утвержденной Министерством здравоохранения СССР 10 октября 1961 г., предусматривалось, что при наличии явной опасности психического больного для окружающих или для самого себя органы здравоохранения имеют право без согласия самого больного и его родственников либо опекунов поместить его в психиатрический стационар. После чего больной в течение суток должен быть осмотрен специальной комиссией, состоящей их трех врачей-психиатров, которая определяет правильность госпитализации и необходимость дальнейшего пребывания в стационаре. Вопрос о продлении госпитализации также разрешался специальной комиссией⁹⁶. Аналогичные положения относительно принудительной госпитализации были сохранены в Инструкции по неотложной госпитализации психически больных, представляющих общественную опасность, от 26 августа 1971 г.⁹⁷ Таким образом, врачебные комиссии обладали исключительной компетенцией по принятию решений о недобровольном помещении гражданина в психиатрический стационар, а также о продлении принудительной госпитализации в таком стационаре.

Примечательно, что ни перечисленные ведомственные нормативные акты, ни положения действовавшего в то время процессуального законодательства⁹⁸ не предусматривали возможности обжалования в судебном порядке решений о недобровольной госпитализации гражданина либо о принудительном психиатрическом освидетельствовании. Не предусматривалась подача жалобы на решения врачебных комиссий и вышестоящим должностным лицам. Решения врачебных комиссий являлись окончательными и не могли быть оспорены пациентом либо его законным представителем в судебном или административном порядке. Отсутствие судебной проверки давало возможность лечебным учреждениям бесконтрольно осуществлять принудительное лечение и госпитализацию граждан в психиатрический стационар, что могло привести к злоупотреблениям при применении данной меры.

Ряд исследователей⁹⁹ указывают на существование карательной психиатрии в СССР того периода, когда лица помещались в психиатрические больницы по политическим мотивам, а невозможность обжалования такого помещения, отсутствие административного и судебного контроля порождало незаконное ограничение права личности на свободу и личную неприкосновенность. Хотя, как показывает история, психиатрия в России всегда основывалась на идеях гуманного отношения к душевнобольным, требующим сожаления, но не наказания. Юродивые на Руси пользовались особым положением, их слова расценивались как пророческие. Об отношении к психически больным на Руси писал английский посол Джильс Флетчер в своем сочинении «О государстве русском» (1591): «Говоря о призрении психически больных в Московском государстве, нельзя не упомянуть юродивых, так как любовь и уважение к ним составляли особенность Москвы. Домохозяева считали их посещение за особую благость, их всюду кормили, водили в баню, одевали и обували… Таким образом, этот обычай оказывался своеобразной формой призрения значительного числа больных»¹⁰⁰.

Интересно, что в СССР в то время, когда принудительная госпитализация в психиатрический стационар не могла быть обжалована в суд, направление лиц, страдающих алкоголизмом либо наркоманией, в лечебно-трудовые профилактории (ЛТП) осуществлялось только на основании судебного решения¹⁰¹. Таким образом, в один и тот же период времени лица, направляемые в ЛТП, и лица, принудительно госпитализируемые в психиатрический стационар, находились в неравном правовом положении с точки зрения наличия судебного контроля за ограничением их права на свободу и личную неприкосновенность. В отношении лиц, страдающих психическими расстройствами, решение о недобровольной госпитализации принималось врачами-психиатрами. А лица, нуждающиеся в принудительном лечении от алкоголизма, направлялись в ЛТП судом. При этом сроки нахождения госпитализированных в психиатрическом стационаре по длительности зачастую были сопоставимы с предельным сроком нахождения в ЛТП, а степень ограничения свободы и личной неприкосновенности гражданина в психиатрическом стационаре могла быть гораздо более значительной, нежели в лечебно-трудовом профилактории.

Первые нормы о судебном и административном контроле в сфере принудительной госпитализации появились в советском законодательстве в конце 80-х годов прошлого века. Так, в Положении об условиях и порядке оказания психиатрической помощи¹⁰² уже предусматривалось право больного, его родственников и законных представителей обжаловать заключения по результатам принудительного психиатрического освидетельствования и решения комиссий о принудительной госпитализации главным районным, городским, областным, краевым и республиканским психиатрам. А решения последних могли быть обжалованы в суд в соответствии с Законом СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан»¹⁰³.

Отметим, что Положение не предусматривало предварительного судебного контроля при разрешении вопроса о недобровольной госпитализации либо недобровольном психиатрическом освидетельствовании гражданина. Но даже в таком виде введение в правовое регулирование норм о судебном контроле было прогрессивным шагом в направлении соблюдения права лиц, страдающих психическими расстройствами, на свободу и личную неприкосновенность. Возможность обжалования решений врачебных комиссий позволяла подвергнуть проверке их законность и обоснованность и, следовательно, ограничить возможность злоупотреблений при решении вопросов недобровольного оказания психиатрической медицинской помощи.

Одновременно в Уголовный кодекс РСФСР¹⁰⁴ была введена ст. 126.2 об уголовной ответственности за помещение в психиатрическую больницу заведомо психически здорового лица, которое наказывалось лишением свободы на срок до двух лет или исправительными работами на тот же срок с лишением права заниматься определенной деятельностью на срок от одного года до трех лет или без такового.

Принятый в марте 1988 г. приказ Минздрава СССР «О мерах по дальнейшему совершенствованию психиатрической помощи»¹⁰⁵ расширил сферу действия судебного контроля, предусмотрев возможность непосредственного обжалования в суд решений о неотложной госпитализации или продлении лечения в психиатрическом стационаре. Таким образом, обязательный досудебный порядок обжалования решений по вопросам госпитализации был отменен, что было серьезным шагом в обеспечении беспрепятственного доступа граждан к судебной защите.

Вместе с тем следует отметить, что меры по развитию сферы судебного контроля принимались законодателем только в области недобровольной госпитализации лиц, страдающих психическими расстройствами. В отношении других заболеваний, представляющих опасность для общества (например, туберкулез), нормативные акты о судебном санкционировании принудительного лечения отсутствовали.

Кроме того, законодательством того времени была установлена возможность осуществления только последующего судебного контроля, позволяющего суду проверить законность действий, ограничивающих право гражданина на свободу и личную неприкосновенность, уже после того, как эти ограничения были применены и исключительно по инициативе самого гражданина либо его законного представителя. Таким образом, судебный контроль не являлся сплошным.

Первым нормативным правовым актом, предусмотревшим предварительный (санкционный) контроль суда за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность в отношении лиц, помещаемых в стационарные медицинские учреждения в недобровольном порядке, стал Закон о психиатрической помощи, принятый в 1992 г. Данным законом было установлено обязательное судебное санкционирование недобровольного психиатрического освидетельствования и недобровольной госпитализации в психиатрический стационар. Закон содержал ряд процессуальных норм: им был установлен порядок и сроки рассмотрения дел судом, порядок обжалования судебных решений (ст. 25, 34, 35). В нем получили непосредственное воплощение конституционные положения о возможности ограничения прав граждан на свободу и личную неприкосновенность на основании судебного решения (ст. 28, 29); закреплен основополагающий принцип, который в настоящее время является краеугольным камнем медицинского права и медицинской этики, — принцип информированного добровольного согласия на медицинское вмешательство (ст. 5); отражены принципы гуманного отношения к лицам, страдающим психическими расстройствами, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, равенства прав и свобод лиц, страдающих психическими расстройствами, по отношению к иным гражданам, а также принцип законности, предполагающий возможность ограничения прав и свобод указанных лиц только по основаниям, предусмотренным федеральным законом и в порядке, им установленном (ст. 1, 5).

Эти положения закона являлись новаторскими в сравнении с тем законодательством, которое существовало в сфере оказания психиатрической помощи до его принятия. Однако в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР какие-либо изменения, связанные с принятием Закона о психиатрической помощи, внесены не были. Нормы, касающиеся порядка рассмотрения судами дел о принудительной госпитализации и о недобровольном психиатрическом освидетельствовании, в кодексе отсутствовали. Суды при рассмотрении данных дел руководствовались только положениями Закона о психиатрической помощи, содержавшего и материальные, и процессуальные нормы.

Специальное процессуальное регулирование порядка рассмотрения дел о судебном санкционировании принудительного медицинского вмешательства появилось только с принятием в 2002 г. Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее — ГПК РФ), гл. 35 которого регулировала процесс рассмотрения дел о недобровольной госпитализации в психиатрический стационар и принудительном психиатрическом освидетельствовании в порядке особого производства. В 2010 г. ГПК РФ был дополнен гл. 26.1, регулирующей порядок рассмотрения судами дел о помещении иностранных граждан в специальные учреждения¹⁰⁶. В связи с принятием в 2011 г. Закона об административном надзоре в Кодекс была включена гл. 26.2 «Производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»¹⁰⁷. Таким образом, гражданское процессуальное законодательство последовательно двигалось в направлении расширения сферы судебного контроля за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность.

Однако до 2015 г. системной правовой регламентации судебной процедуры осуществления судебного контроля за законностью действий публичных субъектов, ограничивающих право граждан на свободу и личную неприкосновенность, не существовало. Некоторые процессуальные нормы содержались в Законе о психиатрической помощи. Положения, регулирующие правила рассмотрения судом дел о помещении несовершеннолетних в специальные воспитательные учреждения, были предусмотрены Законом об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, принятым в 1999 г. Статья, посвященная особенностям судебного рассмотрения дел о принудительной госпитализации в противотуберкулезный стационар, имелась в Законе о предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации (ст. 10).

Наличие разрозненных норм в отдельных актах материального и процессуального законодательства не способствовало единству правоприменительной практики в сфере судебного контроля. Имеющегося правового регулирования было явно недостаточно для разрешения всех ситуаций, требующих судебной санкции на применение мер, ограничивающих право на свободу и личную неприкосновенность. Необходимым являлось установление единой процедуры судебного контроля, единых правил судебного санкционирования действий, влекущих ограничение права граждан на свободу и личную неприкосновенность, которые могли бы применяться судом при различных видах и формах ограничения права на свободу и личную неприкосновенность. Процедура судебного контроля требовала системной и детальной регламентации в кодифицированном процессуальном нормативном правовом акте.

Принятие 8 марта 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации явилось важнейшим шагом в сфере правового регулирования судебного контроля за законностью ограничения права лица на свободу и личную неприкосновенность.

Заместитель председателя Верховного Суда Российской Федерации Т. А. Петрова, выступая на научно-практической конференции, подчеркнула роль Кодекса в развитии науки и практики административного судопроизводства, отметив, что его «новеллы позволили сформулировать целый ряд важных для судебной практики правовых позиций, изменяющих взгляд на те или иные проблемы процессуального права»¹⁰⁸.

Именно в КАС РФ впервые были обобщены и систематизированы особенности рассмотрения дел по судебному контролю за соблюдением основных прав и свобод граждан, закреплены категории таких дел, предусмотрена особая процедура их рассмотрения. И в настоящее время судебный контроль за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность наиболее широко применяется российскими судами именно в административном судопроизводстве.

Предмет и содержание судебного контроля в административном судопроизводстве по-разному толкуется учеными. Л. А. Николаева ограничивает содержание судебного контроля в административной сфере «проверкой законности и обоснованности индивидуальных правовых актов и действий должностных лиц государственных органов»¹⁰⁹. Д. Н. Бахрах включает в состав дел, связанных с осуществлением судебного контроля, помимо дел об оспаривании актов государственных органов, «рассмотрение заявлений о взыскании налоговых платежей и штрафов, приостановлении деятельности, отзыве лицензий, санкционировании судом недобровольного психиатрического лечения и лечения туберкулеза, помещения несовершеннолетних в специальные учреждения, ряда оперативно-розыскных мероприятий, влекущих нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, неприкосновенности жилища»¹¹⁰. О. В. Гречкина ограничивает содержание судебного контроля в административном судопроизводстве только нормоконтролем, «который заключается в проверке законности изданных административными органами нормативных и индивидуальных правовых актов и принятии решения, обязательного для исполнения. Правовой основой для судебного контроля является часть 2 статьи 120 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой суд, установив при рассмотрении конкретного дела несоответствие нормативного правового акта закону, принимает решение согласно закону»¹¹¹.

На наш взгляд, судебный контроль в административном судопроизводстве не ограничивается проверкой законности нормативных правовых актов. Он осуществляется судами и по другим категориям дел, в которых суд реализует контрольные функции в отношении органов власти и иных органов, наделенных публичными полномочиями, при совершении ими определенных действий, затрагивающих права и свободы граждан и организаций.

На осуществление функции судебного контроля по административным делам прямо указано в КАС РФ, согласно ч. 3 ст. 1 которого «суды рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям». Из содержания приведенного в данной норме перечня административных дел, связанных с осуществлением судебного контроля, усматривается, что суд контролирует соблюдение наиболее важных конституционных прав граждан и организаций, законность ограничения которых требует судебной проверки. К их числу относится и право граждан на свободу и личную неприкосновенность, которое является объектом судебного контроля по целому ряду категорий административных дел (о помещении иностранных граждан в специальные учреждения (гл. 28 КАС РФ), в некоторой степени — об административном надзоре (гл. 29 КАС РФ), о санкционировании недобровольного оказания медицинской помощи (гл. 30–31.1 КАС РФ)).

Предметом судебного контроля за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность в административном судопроизводстве является законность и обоснованность действий государственных и иных органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, сопряженных с применением мер публичного принуждения, ограничивающих право гражданина на свободу и личную неприкосновенность. При этом контрольная функция, выполняемая судом, обеспечивает судебную защиту прав человека, законных интересов общества и государства.

На наш взгляд, можно говорить о том, что суд в рамках судебного контроля проверяет правомерность действий указанных органов, ограничивающих право человека на свободу и личную неприкосновенность. Толковый словарь С. И. Ожегова определяет понятие «правомерный» как внутренне оправдываемый, закономерный, основанный на праве¹¹². Определение правомерности в юридической науке раскрывается с двух позиций: это соответствие поведения нормам права и отсутствие нарушений при этом прав других лиц. Критерии правомерного вмешательства в права и свободы человека и гражданина установлены Конституцией Российской Федерации и нормами международного права.

Прежде всего при рассмотрении дел о судебном контроле суд проверяет действия публичных органов, связанные с применением принудительных мер, с точки зрения критерия законности, который предполагает строгое соответствие проверяемых действий публичного органа закону. Проверка законности отвечает положениям ст. 55 Конституции Российской Федерации, допускающей ограничение прав и свобод человека и гражданина только в прямо определенных федеральным законом случаях, что исключает произвольность применения к гражданину мер публичного принуждения, и только для достижения законной (социально значимой) цели. Указанный критерий тесно связан с критерием необходимости применения меры публичного принуждения, который предполагает оценку судом того, насколько применяемая в отношении гражданина мера принуждения необходима для защиты публичного интереса. Понятие необходимости применяемой меры публичного принуждения, в свою очередь, тесно связано с определением ее соразмерности, пропорциональности. Оценивая применяемые меры к лицу меры публичного принуждения с точки зрения указанных критериев, суд определяет степень соответствия применяемой меры той опасности, которая будет угрожать правам и свободам личности либо государственным и общественным интересам в случае ее неприменения. В понимании ЕСПЧ вмешательство будет считаться «необходимым в демократическом обществе для достижения правомерной цели, если оно предпринимается в ответ на насущную социальную потребность, и, в частности, если оно пропорционально преследуемой правомерной цели»¹¹³. Для того чтобы мера рассматривалась в качестве пропорциональной и необходимой в демократическом обществе, следует исключить возможность применения альтернативной меры, которая причинила бы меньший вред рассматриваемому основополагающему праву, но в то же время достигла бы той же цели (принцип наименее ограничительной альтернативы).

На необходимость соблюдения данного принципа также неоднократно обращал внимание Европейский Суд по правам человека, в частности в Постановлении по делу «Мифобова (Mifobova) против Российской Федерации», указывая, что «заключение лица под стражу является такой серьезной мерой, которая может быть оправданной, только если менее серьезные меры были рассмотрены и оказались недостаточными для охраны интересов лица или публичного интереса, могущих требовать задержания заявителя»¹¹⁴.

Следует отметить, что в России основной формой судебного контроля за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность, осуществляемого в рамках административного судопроизводства, является предварительный судебный контроль. Он предполагает проверку законности принудительной меры еще до начала (либо в самом начале) ее применения, что является максимальной гарантией недопустимости произвольного и незаконного ограничения защищаемого права. Поскольку органы, наделенные правом применения к гражданам мер публичного принуждения, ограничивающих их право на свободу и личную неприкосновенность, могут реализовать данное право только при наличии судебного одобрения (ст. 22 Конституции Российской Федерации), суд, установив наличие законных оснований для ограничения права на свободу и личную неприкосновенность и проверив соблюдение порядка и пределов такого ограничения, дает санкцию на применение ограничительных мер.

Судебный контроль в этом случае является прямым (непосредственным), при котором предметом судебного разбирательства является именно проверка законности и обоснованности применения к гражданам мер публичного принуждения, их соответствия законной цели и соразмерности пределов ограничения права на свободу и личную неприкосновенность защищаемым в этом случае интересам общества и государства.

Поскольку контроль за законностью ограничения права на свободу и личную неприкосновенность осуществляется судом в каждом случае применения уполномоченным субъектом ограничительных мер, такой контроль является сплошным. Его проведение не зависит от воли лица, в отношении которого реализуются ограничительные мероприятия, и позволяет суду проверять законность всех без исключения мер публичного принуждения, ограничивающих право на свободу и личную неприкосновенность. Полагаем, что в случаях ограничения права на свободу и личную неприкосновенность такая форма контроля является наиболее эффективной.

Результаты судебного контроля отражаются в судебном решении, в котором, санкционируя применение к субъекту мер публичного принуждения, суд подтверждает законность реализации публичным органом своих полномочий как с точки зрения соблюдения компетенции данного органа, так и с точки зрения наличия оснований для применения принудительных мер и соблюдения процедуры их применения.

В качестве средства, позволяющего осуществить проверку законности применяемых государством ограничений права граждан на свободу и личную неприкосновенность, судебный контроль является, на наш взгляд, оптимальной формой защиты данного права от произвольного, несоразмерного и необоснованного ограничения.

Исходя из положений ст. 22 Конституции Российской Федерации о том, что ограничение свободы гражданина на срок свыше 48 часов возможно только на основании судебного решения, когда речь идет о непосредственном ограничении права на свободу и личную неприкосновенность, обоснованным и оправданным может быть только предварительный прямой (непосредственный) сплошной судебный контроль. Именно данный вид контроля, на наш взгляд, отвечает международному стандарту эффективной правовой защиты, сформулированному в ст. 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Отметим при этом, что далеко не во всех правовых системах иностранных государств предусмотрено наличие предварительного судебного контроля за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность, в том числе при недобровольном медицинском вмешательстве. Есть практики последующего обжалования в суд действий и решений органа, уполномоченного на принятие мер по принудительному медицинскому вмешательству. Существует и процедура такого вмешательства, полностью исключающая участие суда в рассмотрении вопросов недобровольного оказания медицинском помощи.

Так, например, в Ирландии решение о принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством, принимается квазисудебным органом — трибуналом по психическому здоровью¹¹⁵. В Австралии в штате Виктория ключевая роль в принятии решений о принудительной госпитализации также отводится специально созданным квазисудебным органам (трибуналам)¹¹⁶. Во Франции госпитализация граждан в недобровольном порядке осуществляется на основании решения главного врача медицинского учреждения или врача-психиатра, которое впоследствии может быть обжаловано в судебном порядке (последующий судебный контроль)¹¹⁷. В Великобритании решение о недобровольной госпитализации в психиатрический стационар принимается руководством стационарного медицинского учреждения, и через определенное время подлежит автоматическому пересмотру Трибуналом по вопросам психического здоровья, даже если оно не было обжаловано заинтересованными лицами¹¹⁸. В Канаде, Норвегии решение врача-психиатра о принудительной госпитализации также подлежит обжалованию в специально созданный квазисудебный орган (контрольную коллегию, контрольную комиссию), а не в суд¹¹⁹. В Израиле решение о первоначальной госпитализации принимается врачом-психиатром, а вопрос о ее продлении разрешается специальной окружной психиатрической комиссией¹²⁰.

Отметим, что Конвенция о защите прав человека также не предусматривает наличие обязательного предварительного судебного контроля по вопросам, связанным с ограничением права на свободу и личную неприкосновенность.

Вместе с тем полагаем, что в Российской Федерации обоснованным и оправданным является именно механизм предварительного сплошного судебного контроля за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность:

– во-первых, данный вид контроля отвечает положениям ст. 22 Конституции Российской Федерации, которая говорит о возможности ограничения права на свободу и личную неприкосновенность только на основании судебного решения;

– судебная процессуальная форма содержит существенно большие гарантии защиты прав и законных интересов граждан при рассмотрении дела (суд может обеспечить личное участие в рассмотрении дела, провести выездное судебное заседание, истребовать доказательства, назначить адвоката за счет средств государства, гражданин и орган власти обладают одинаковым правовым статусом в судебном процессе, имеет важнейшее значение для эффективности судебной защиты также принцип активной роли суда в административном судопроизводстве); суд располагает большим арсеналом средств доказывания, и, соответственно, судебный контроль в большей степени обеспечивает всесторонность проверки всех обстоятельств, являющихся основанием для применения ограничительных мер;

– судебный контроль осуществляется судебной властью характеризующейся независимостью от других ветвей власти, соответственно, суд не имеет никакой заинтересованности в разрешения дела;

– судебный контроль является единым, т. е. подразумевает проверку всех без исключения мер публичного принуждения на основании единых правил, на что и обращено внимание в работе, что единая правовая природа всех дел о судебном контроле обуславливает единые правила его осуществления.

Кроме того, в России не созданы квазисудебные административные органы, которые могли бы осуществлять данную функцию в различных сферах медицинской деятельности (психиатрии, фтизиатрии, инфекционной медицине), в сфере миграции, в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и т. д.

Кроме того, следует учитывать, что суд не только проверяет, но и санкционирует действия органа или должностного лица по применению ограничительных мер. Это важно, так как необходимым моментом здесь является обязательная сила судебных актов, подкрепленных механизмом принудительного исполнения, тогда как акты иных государственных контролирующих органов силой судебного решения не обладают.

К тому же именно судебный контроль позволяет оперативно и своевременно проверить законность и обоснованность применяемых к гражданину мер публичного принуждения, ограничивающих его право на свободу и личную неприкосновенность, и исключает произвольное применение подобных мер.

Так, например, апелляционным определением Тамбовского областного суда от 8 июля 2013 г. было отменено решение суда первой инстанции и отказано в удовлетворении заявления врача-психиатра о проведении в отношении М. принудительного психиатрического освидетельствования. Принимая такое решение, суд апелляционной инстанции исходил из того, что заключение врача-психиатра о необходимости проведения такого освидетельствования было основано только на заявлении матери М., адресованном врачу-психиатру, о том, что вследствие преследования их семьи посторонними лицами, отравления техническими ядами, жестокого обращения со стороны посторонних лиц ее дочь стала проявлять признаки психического расстройства. Иных доказательств, достоверно свидетельствующих о наличии у М. психического расстройства, а также об ее уклонении от добровольного психиатрического освидетельствования, заявителем в суд представлено не было. Дополнительные сведения в отношении М. врачом-психиатром собраны не были. На учете в психиатрической больнице М. не состояла, за медицинской психиатрической помощью не обращалась. Заявлений в отношении нее со стороны соседей, каких-либо медицинских документов, материалов из правоохранительных органов в деле не имеется. При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о наличии у М. тяжелого психического расстройства, которое влечет причинение существенного вреда ее здоровью в случае оставления ее без психиатрической помощи, был признан необоснованным, что повлекло отказ в удовлетворении заявленных требований¹²¹.

Таким образом, процедура сплошного предварительного судебного контроля является гарантией наиболее эффективной защиты прав человека. Зачастую субъекты, принудительно госпитализированные в психиатрический стационар, не могут в силу своего психического состояния инициировать вопрос об обжаловании действий и решений должностных лиц медицинских учреждений. При таком положении законность их госпитализации может остаться без надлежащей проверки, даже если при осуществлении мер принудительного медицинского вмешательства и были допущены нарушения права гражданина на свободу и личную неприкосновенность. Аналогичным образом может складываться ситуация и в отношении иностранных граждан, помещаемых в специальные учреждения, которые с учетом степени знания русского языка и наличия специальных знаний в области юриспруденции также не всегда способны своевременно и правильно обратиться в суд с жалобой на применение ограничительных мер, а также — при помещении в специальные учреждения несовершеннолетних, которые в силу возраста также ограничены в процессуальной дееспособности.

Все указанные категории являются наиболее социально уязвимыми, что влечет необходимость вмешательства судебной власти в вопросы соблюдения их прав независимо от факта обращения самих граждан в суды. С учетом изложенного представляется, что именно предварительный, сплошной и непосредственный судебный контроль за применением к гражданам мер публичного принуждения, ограничивающих их право на свободу и личную неприкосновенность, является оптимальной формой защиты данного права от необоснованного и несоразмерного ограничения.

Вместе с тем следует отметить, что необходимость в осуществлении предварительного судебного контроля имеется только в отношении тех мер, которыми ограничивается как свобода личности, так и личная неприкосновенность, и при этом степень такого ограничения является значительной. И поэтому предварительный судебный контроль, на наш взгляд, является полностью оправданным в отношении мер, в существенной степени ограничивающих личную свободу граждан либо затрагивающих их право на личную неприкосновенность. Это происходит в случае принудительной госпитализации, применения иных мер принудительного медицинского вмешательства, непосредственно вторгающихся в пределы личной неприкосновенности субъекта, помещения иностранных граждан в специальные учреждения, а также при применении мер, связанных с пребыванием несовершеннолетних в специальных учреждениях.

Однако в некоторых случаях законодателем установлен предварительный судебный контроль за применением мер публичного принуждения, влекущих меньшую степень ограничения свободы. Примером могут являться дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (гл. 29 КАС РФ).

Исходя из положений Федерального закона об административном надзоре, под административным надзором понимается «осуществляемое уполномоченными государственными органами, каковыми являются органы внутренних дел, наблюдение за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в отношении которых установлен специальный режим, связанный с определенными ограничениями, в том числе с запретом пребывания граждан в определенных местах, запретом находиться не по месту жительства, а также запретом выезда за установленные судом пределы территории» (ст. 4).

Указанные ограничения, с одной стороны, затрагивают свободу личности, устанавливая пространственные пределы перемещения гражданина и обязывая его совершать в определенное время определенные действия (являться на регистрацию в органы внутренних дел) либо воздержаться от совершения каких-либо действий (не посещать места проведения массовых мероприятий). Вместе с тем личная неприкосновенность граждан при установлении административного надзора не затрагивается, а право на свободу ограничивается в значительно меньшей степени, чем это имеет место, например, при помещении в специальные учреждения либо принудительной госпитализации.

Анализируя сущность ограничений, которым лицо подвергается при установлении административного надзора, можно прийти к выводу о том, что большинство из них касается ограничения свободы передвижения — запрет выезда за пределы определенной территории, запрет посещения определенных мест. Более тесно связано с вмешательством в личную свободу такое ограничение, как обязанность находиться в ночное время в жилом помещении по месту жительства, хотя оно также сопряжено только с пространственным ограничением свободы и практически не затрагивает неприкосновенности личности.

Следует отметить, что и Европейский Суд высказывает точку зрения о том, что не всякое ограничение права на свободу подпадает под действие ст. 5 Конвенции. Так, по мнению ЕСПЧ, для того чтобы «определить, было ли лицо “лишено свободы” по смыслу статьи 5, необходимо отталкиваться от конкретной ситуации данного лица, а также принимать во внимание целый ряд критериев, таких как тип, длительность, последствия и способ применения рассматриваемой меры»¹²². В руководстве по применению ст. 5 Конвенции Европейский Суд отмечает, что в данной статье речь идет о личной свободе человека, а не об ограничении свободы передвижения, которое регулируется ст. 2 протокола № 4 Конвенции. «Разница между ограничением свободы передвижения, достаточно серьезным для того, чтобы квалифицироваться как лишение свободы, в соответствии с пунктом 1 статьи 5, и простым ограничением свободы передвижения, которое является предметом регулирования статьи 2 Протокола № 4, заключается в степени тяжести или проявления, а не в сути или характере»¹²³. Так, например, при вынесении постановления по делу «Гуццарди (Guzzardi) против Италии» ЕСПЧ пришел к выводу о том, что само по себе «установление специального надзора в совокупности с судебным ограничением свободы передвижения лица пределами одной конкретной коммуны само по себе не подпадает под действие статьи 5»¹²⁴. Однако, «принимая в расчет сроки, последствия и порядок приведения в исполнение приказа о насильственном нахождении заявителя в коммуне»¹²⁵, Суд заключил, что заявитель был подвергнут лишению свободы.

С учетом характера ограничений административного надзора представляется, что установление предварительного судебного контроля при его установлении является излишним, не отвечающим характеру и степени ограничения права поднадзорного лица на свободу и личную неприкосновенность.

Кроме того, полагаем, что рассмотрение судами дел в порядке предварительного судебного контроля за установлением, продлением и прекращением административного надзора не вполне отвечает принципу процессуальной экономии, о чем свидетельствуют статические данные.

Так, по данным судебной статистики¹²⁶, в Российской Федерации в 2019 г. районными и городскими судами общей юрисдикции рассмотрено по существу с вынесением решения 79 965 дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Из них по 77 069 делам требования удовлетворены (96,4%). При этом из 5493 обжалованных судебных решений, принятых по указанной категории дел, отменено 235, изменено 486 судебных решений, что составляет в общей сложности 0,9% от общего количества вынесенных и 13,1% от общего числа обжалованных решений, что ниже общего показателя отмененных и измененных судом апелляционной инстанции решений по административным делам, который в 2019 г. составил 18,4% от обжалованных решений. В 2018 г. районными и городскими судами общей юрисдикции рассмотрено по существу 77 975 административных дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Из них по 75 600 делам (97%) требования административного истца удовлетворены в полном объеме. При этом из 5212 обжалованных судебных решений, принятых по делам об административном надзоре, отменено 205, изменено 364 судебных решения, что составляет в общей сложности 0,7% от общего количества вынесенных и 10,9% от общего числа обжалованных решений, что ниже общего показателя отмененных и измененных судом апелляционной инстанции решений по административным делам, который в 2018 г. составил 18% от обжалованных решений. В 2017 г. судами было рассмотрено по существу с вынесением решения 75 492 дела об административном надзоре, из них по 73 106 делам (96,8%) иски были удовлетворены. Из 4101 обжалованного судебного решения было отменено 208, изменено 284, что составляет 12% (при общем показателе отмененных решений 20,1% от обжалованных)¹²⁷. В 2016 г. по существу с вынесением решения рассмотрено 68 951 дело, иски удовлетворены по 68 066 делам (98,7%), из 3113 обжалованных в апелляционном порядке решений отменено 191, изменено 222 решения, что составляет 13,2% (при общем показателе отмененных решений 22,8%)¹²⁸.

Таким образом, количество удовлетворенных административных исков, которое в среднем за четыре года составило 97,2% от общего числа рассмотренных дел, говорит об отсутствии «обоснованных» споров между истцом и ответчиком по данной категории дел. При этом процент отмены обжалованных судебных решений по данной категории дел значительно ниже, чем общий процент отмены судебных решений по административным делам.

Практика рассмотрения судами дел данной категории также показывает, что принятие решений по ним, как правило, не требует исследования большого объема доказательств, назначения судебных экспертиз, изучения мнений специалистов, допроса свидетелей. Разрешение дела производится на основании письменных доказательств, представленных сторонами, и основной задачей суда является правильное применение норм материального права, регламентирующих основания для установления, изменения, продления либо прекращения административного надзора. В силу положений материального закона установление административного надзора в отношении определенной категории лиц и при прямо определенных в законе обстоятельствах является безусловным, не зависящим от фактических обстоятельств дела, практически не требующим судейского усмотрения.

Так, например, апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Тамбовского областного суда установлен административный надзор сроком на 8 лет в отношении гражданина Н., отбывавшего наказание в виде лишения свободы за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего. Поскольку нормами федерального законодательства предусмотрено обязательное установление административного надзора в отношении граждан, освобождаемых из мест лишения свободы, совершивших преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, на срок до погашения судимости за указанное преступление (ч. 2 ст. 3, ч. 1 ст 5 Закона об административном надзоре), то суд не вправе был принять какое-либо иное решение, кроме как установить в отношении гражданина Н. административный надзор сроком до погашения судимости, т. е. на 8 лет. Судебное усмотрение по данному делу проявилось лишь в выборе мер административного ограничения, устанавливаемых при административном надзоре¹²⁹.

Таким образом, степень судебного усмотрения по данным делам является невысокой, они не представляют сложности в применении норм материального права, не требуют установления широкого круга обстоятельств дела, исследования большого объема доказательств, а также применения специальных познаний.

Изложенное также подтверждает нашу точку зрения о том, что предварительный судебный контроль в отношении применения мер административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, может являться излишним, не отвечающим правовой природе административного надзора, степени ограничения права граждан на свободу при его установлении, а также принципу процессуальной экономии, не требующим применения всего «арсенала» средств судебного доказывания при разрешении данного вопроса. В этом случае, по нашему мнению, последующий судебный контроль был бы не менее эффективным и позволил бы избавить суды, которые в настоящее время осуществляют «сплошное» санкционирование административного надзора, от излишней нагрузки.

На наш взгляд, являлась бы оправданной передача полномочий по установлению, продлению и прекращению административного надзора специализированному органу, например органу внутренних дел, к полномочиям которого в силу положений Федерального закона «О полиции» относится надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, для предупреждения совершения ими преступлений и других правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов (п. 26 ч. 1 ст. 12). Тем более что административный надзор в таком варианте уже существовал в национальном законодательстве. В соответствии с Положением об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (1966 г.) административный надзор за лицами, отбывшими наказание в виде лишения свободы, устанавливался в административном порядке органами, исполняющими наказание в виде лишения свободы, а в определенных случаях — органами внутренних дел с санкции прокурора.

Конечно, нельзя признать правомерным и обоснованным в демократическом обществе полное отсутствие судебного контроля за установлением административного надзора. На наш взгляд, эффективным было бы установление последующего судебного контроля в этой сфере. В этом случае в суд не поступало бы большое количество «бесспорных» дел, по которым между сторонами не имеется подлежащих разрешению в судебном порядке разногласий по поводу применения мер административного надзора. Вместе с тем в случае несогласия с установлением административного надзора, его продлением либо избранием определенных мер административного ограничения поднадзорное лицо было бы наделено возможностью обратиться в суд с административным иском об оспаривании действий (бездействия) и / или решений специализированного органа в порядке, установленном гл. 22 КАС РФ.

Говоря о разновидностях судебного контроля в административном судопроизводстве, следует отметить, что в некоторых случаях имеют место смешанные формы такого контроля.

Как уже отмечалось выше, у некоторых органов, наделенных публично-властными полномочиями, есть право самостоятельного досудебного применения к гражданам принудительных мер, ограничивающих их право на свободу и личную неприкосновенность, на срок, не превышающий 48 часов.

Так, например, в силу положений ч. 9.3 ст. 31, ч. 4 ст. 32.2 Закона о правовом положении иностранных граждан руководители органов, осуществляющих функции миграционного контроля, вправе при принятии решения о депортации либо реадмиссии иностранного гражданина (лица без гражданства) осуществить помещение гражданина в специальное учреждение на срок, не превышающий сорока восьми часов. После чего в соответствии с ч. 1, 2 ст. 267 КАС РФ орган, осуществляющий публичные полномочия в сфере миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства, обязан обратиться в суд с административным исковым заявлением о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение.

Сходные полномочия предоставлены руководителям органов внутренних дел, которые в силу п. 4 ст. 22 Закона об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних наделены правом поместить несовершеннолетних, совершивших правонарушения или находящихся в социально опасном положении, в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел (ЦВСНП) на срок не более 48 часов и в течение указанного срока обязаны обратиться в суд с соответствующим заявлением.

Кроме того, правом предварительного ограничения свободы в досудебном порядке обладают и должностные лица медицинских организаций, оказывающих стационарную психиатрическую помощь, в отношении лиц, страдающих тяжелым психическим расстройством, влекущим непосредственную опасность для себя или окружающих, либо беспомощность, т. е. неспособность самостоятельно удовлетворять основные жизненные потребности, или существенный вред здоровью вследствие ухудшения психического состояния, если эти лица будут оставлены без психиатрической помощи (ст. 29 Закона о психиатрической помощи).

В перечисленных случаях, когда граждане в досудебном порядке уже помещены в условия ограничения свободы, суд при рассмотрении административного дела сочетает функции предварительного и последующего судебного контроля за законностью действий государственных органов и иных органов, обладающих властными полномочиями. С одной стороны, суд, проверяя наличие оснований для ограничения прав лица, санкционирует применение к нему принудительных публичных мер, распространяя их действие на будущее, а с другой — суд осуществляет и проверку уже совершенных публичным органом действий по ограничению прав административного ответчика, т. е. проверку законности досудебной процедуры ограничения прав лица.

Представляется, что сочетание процедуры предварительного и последующего судебного контроля является оправданным по тем делам, в которых у публичного органа либо должностного лица имелась срочная необходимость в помещении лица в специальное учреждение, поскольку промедление в решении данного вопроса могло бы привести к негативным последствиям. Так, при наличии у лица тяжелого психического расстройства, в силу которого оно представляет опасность для себя и /или окружающих, применение к лицу срочных мер в виде принудительного помещения в стационар и срочного медицинского вмешательства в досудебном порядке является оправданным и необходимым. При таком положении ожидание судебной санкции на принудительное лечение может повлечь угрозу жизни и здоровью самого больного и создать опасность для жизни и здоровья неопределенного круга лиц.

Вместе с тем полагаем, что законом должны быть определены четкие критерии, при наличии которых возможно