Уголовно-правовая охрана бюджетных средств

Монография

Под общей редакцией 
доктора юридических наук, профессора
Н. И. Пикурова, 
кандидата юридических наук 
Е. Н. Карабановой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.359

ББК 67.408.12

У26

Авторы:

Карабанова Е. Н., канд. юрид. наук, зав. отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – параграф 2.3 гл. 2;

Пикуров Н. И., д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – введение, параграф 2.2 гл. 2, заключение;

Гузеева О. С., канд. юрид. наук, прокурор отдела государственной статистики управления правовой статистики Главного организационно-аналитического управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации – параграф 2.1 гл. 2;

Минская В. С., канд. юрид. наук, доцент, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – параграф 2.4 гл. 2;

Скачкова А. Е., канд. юрид. наук, доцент, директор Санкт-Петербургского межрегионального центра профессионального обучения прокурорских работников и федеральных государственных гражданских служащих – параграф 1.1 гл. 1 (в соавт. с М. Л. Огурцовой);

Медунцова С. М., научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – параграф 1.2 гл. 1, библиография;

Огурцова М. Л., научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – параграф 1.1 гл. 1 (в соавт. со А. Е. Скачковой).

Рецензенты:

Лесников Г. Ю., д-р юрид. наук, профессор, главный научный сотрудник ВНИИ МВД России;

Решетников А. Ю., канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Под общей редакцией д-ра юрид. наук, профессора Н. И. Пикурова и канд. юрид. наук Е. Н. Карабановой.

В монографии рассматриваются теоретические и практические основания уголовно-правового запрета и проблемы квалификации посягательства на публичные интересы в сфере распределения и расходования бюджетных средств. Предлагается решение ряда не освещенных в специальной литературе вопросов уголовной ответственности за совершение указанных преступлений. 

Исследование основано на анализе судебной, прокурорской и следственной практики. 

Законодательство приводится по состоянию на август 2015 г. 

Для научных работников, судей, сотрудников правоохранительных органов, аспирантов и студентов юридических учебных заведений.

УДК 343.359

ББК 67.408.12

© Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2015

© Оформление. ООО «Проспект», 2016

Введение

Формулируя основания уголовной ответственности за посягательства на отношения собственности, современный законодатель исходит из равенства правовой защиты всех ее форм. Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации в России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Указанное положение не означает, что посягательства на любой вид (форму) собственности обладают равным характером и одинаковой степенью общественной опасности. Можно лишь констатировать, что заранее, безотносительно к конкретному случаю, нельзя объявлять посягательство на одну форму собственности более опасным, чем на другую. Между тем с учетом распространенности тех или иных посягательств в конкретных исторических условиях допустимо вести речь о возрастании совокупного ущерба от посягательств определенного вида. В этом плане особое внимание привлекают проблемы уголовно-правовой охраны публичных интересов в сфере распределения и расходования бюджетных средств от преступных посягательств. Собственно, речь идет о посягательстве на имущественные отношения, предметом которых являются бюджетные средства, но в юридической литературе стало устойчивым словосочетание «посягательства на бюджетные средства», «охрана бюджетных средств» и т.п. Именно поэтому такое словосочетание и употребляется в тексте настоящей монографии.

Представляя собой разновидность государственной или муниципальной собственности, бюджетные средства в последние годы становятся объектом особенно пристального внимания преступных организованных групп и отдельных расхитителей. Дело в том, что государство, оставаясь крупнейшим собственником, финансирует за счет бюджетных средств многомиллиардные социальные, экономические, оборонные и иные программы. В условиях соединения публичных и частных интересов при реализации таких программ в конкретной экономической деятельности возникают проблемы отграничения убыточных экономических операций, остающихся в рамках законного гражданско-правового предпринимательского риска, от заведомо преступных действий, направленных на обогащение частных лиц за счет бюджетных средств. Немало и прямых преступных посягательств на бюджетные средства под видом получения государственных субсидий, совместного инвестирования и т.п. Даже самый беглый контент-анализ СМИ показывает, что тема хищений и злоупотреблений в сфере расходования бюджетных средств практически не сходит со страниц печатных и электронных изданий.

Особое внимание обоснованности расходования бюджетных средств уделяется при организации прокурорского надзора в финансовом секторе экономики¹, в том числе и в сфере социального обеспечения. Зоной особого внимания прокуроров стали также вопросы обеспечения законности при расходовании бюджетных средств в сферах здравоохранения, ЖКХ, связи, строительства и транспорта² О том, что для прокуроров обозначен акцент на необходимости систематических проверок деятельности центров занятости в части расходования бюджетных средств, отмечает Е.В. Шаврина³. При этом важной задачей является не только своевременное выявление фактов нарушения бюджетной дисциплины, но и определение характера нарушения, не является ли оно преступлением.

Кроме прямого экономического ущерба такие факты вызывают большой общественный резонанс, формируют представления о неспособности государства перекрыть каналы хищения, подрывая тем самым его авторитет. С другой стороны, посягательство на бюджетные средства – это не только экономическое по своему содержанию преступление. Бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации). В связи с этим за каждой бюджетной строкой стоит определенная функция государства в самых различных сферах жизнедеятельности общества. Хищение и нецелевое расходование бюджетных средств способны подорвать эффективность государственной деятельности в том или ином направлении, сорвать исполнение государственных целевых программ. В связи с этим вопросы уголовно-правовой охраны бюджетных средств нуждаются в самостоятельном исследовании. Как показывает анализ практики, проблема заключается не только в выявлении противоправных действий в сфере расходования бюджетных средств, но и в правильной квалификации содеянного. Многие уголовные дела не доходят до суда, «разваливаясь» в связи с переквалификацией уголовно наказуемого деяния на гражданско-правовой деликт, или же происходит «списание» всего произошедшего на халатность должностных лиц, призванных контролировать расходование бюджетных средств. Сложности квалификации посягательств на бюджетные средства заключаются не только в трудностях установления вида хищения, но и, напротив, в отграничении хищения от нарушения бюджетной дисциплины⁴.

Глава 1. Социальная обусловленность уголовно-правовой охраны бюджетных средств

1.1. Бюджетные средства как предмет преступления

Вопросы образования, распределения и использования бюджетных средств приобретают все большую актуальность в условиях снижения темпов экономического роста, накопления социальных проблем в стране. Несмотря на принимаемые государством меры по обеспечению экономической безопасности, состояние законности в бюджетной сфере остается неудовлетворительным. Многочисленные факты преступных посягательств на бюджетные средства, высокий уровень коррумпированности при осуществлении государственных закупок свидетельствуют о недостаточной эффективности государственного регулирования национальной экономики.

Сложившаяся ситуация не позволяет обеспечить стабильное экономическое развитие государства, оказывает негативное воздействие на все сферы общественных отношений. Между тем надлежащее функционирование бюджетной системы невозможно без адекватного правоохранительного механизма. В свою очередь, реализация охранительного правоотношения детализируется через особенности объектов защиты, локальные цели реализации охранительной функции⁵.

Применительно к рассматриваемой теме бюджетные средства выступают предметом общественных отношений, охраняемых уголовным правом. Следует отметить, что отсутствие легального определения бюджетных средств приводит к дискуссиям по поводу определения содержания данного понятия. Так, по мнению Н.Г. Деменковой, понятие «бюджетные средства» следует рассматривать в широком и узком смыслах. В широком смысле бюджетные средства представляют собой денежные средства, зачисленные в доход (зачисленные на счет) соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и предназначенные для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Бюджетные средства в узком смысле – это денежные средства, фактически распределенные главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств по подведомственным распорядителям и получателям, соответственно, в формах, предусмотренных БК РФ⁶.

Р.Р. Фазылов полагает, что бюджетные средства представляют собой совокупность денежных ресурсов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, предназначенных для финансового обеспечения выполняемых ими задач и функций⁷. Наиболее удачным и раскрывающим различные стороны указанного понятия является определение, предложенное И.Ю. Карандаевым, который под бюджетными средствами понимает денежные средства, зачисляемые в качестве доходов на единый счет соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и расходуемые в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством Российской Федерации, для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления⁸.

Средства бюджета служат удовлетворению гарантированных Конституцией Российской Федерации публичных интересов как социального характера (например, обеспечение бесплатной медицинской помощью), так и политического (проведение избирательной кампании, референдума), и экономического (развитие публично-правового образования, в частности осуществление расходов на материально-техническое оснащение органов публичной власти, казенных учреждений, органов управления государственными внебюджетными фондами).

Формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций соответствующего публично-правового образования, является бюджет (ст. 6 БК РФ).

Будучи экономической основой деятельности органов публичной власти, бюджет обеспечивает реализацию вопросов ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Так, в соответствии со ст. 10 БК РФ к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся:

федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

местные бюджеты.

Несмотря на существенные различия, все три уровня бюджетной системы выражают единое социально-экономическое содержание – отношения сложившегося общественно-экономического устройства и соответственно финансовую политику государства⁹. Для эффективного управления всей бюджетной системой необходимо наладить строгий контроль за бюджетными средствами на всех стадиях бюджетного процесса.

Бюджетный процесс последовательно включает следующие стадии бюджетной деятельности: формирование проекта бюджета; рассмотрение бюджета; утверждение бюджета; исполнение бюджета; составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности¹⁰.

Каждая стадия бюджетного процесса должна сопровождаться действиями определенных участников бюджетного процесса и обеспечиваться системой предварительного и последующего бюджетного и иного контроля. От неукоснительного исполнения действующего в рассматриваемой области законодательства всеми органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, а также иными участниками бюджетных отношений напрямую зависит реализация государственных функций¹¹.

Вместе с тем одной из основных причин нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере являются неправомерные действия уполномоченных должностных лиц, а также несовершенство внутреннего контроля в системе федеральных органов исполнительной власти¹². Лица, злоупотребляющие должностными полномочиями либо превышающие свои должностные полномочия, посягают на регламентированную нормативными правовыми актами деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных корпораций, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, в результате чего существенно нарушаются права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества и государства¹³.

Правовая оценка любого правонарушения в бюджетной сфере должна сопровождаться оценкой надлежащего выполнения служащими органов контроля возложенных обязанностей по предварительному контролю, а в зависимости от правовых последствий – оценкой наличия в действиях должностного лица органа контроля признаков преступления, предусмотренного ст. 293 УК РФ («Халатность»).

Наибольшей степенью общественной опасности обладают незаконные действия должностных лиц – участников бюджетного процесса, содержащие признаки имущественных и умышленных должностных преступлений.

К преступлениям, посягающим на установленный порядок формирования, распределения и использования бюджетных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, следует отнести: нецелевое расходование бюджетных средств (средств государственных внебюджетных фондов) (ст. 285¹, 285¹ УК РФ), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), служебный подлог (ст. 292 УК РФ), халатность (ст. 293 УК РФ).

Кроме того, высокой степенью опасности обладают все формы имущественных преступлений, предметом которых являются бюджетные средства: мошенничество (ст. 159 УК РФ), присвоение и растрата (ст. 160 УК РФ).

Сущность общественной опасности преступлений, посягающих на бюджетные отношения, состоит в их объективной способности производить негативные изменения в социальной действительности, нарушать упорядоченность системы общественных отношений, деформировать и вносить элементы дезорганизации в сложившийся правопорядок в бюджетной сфере¹⁴.

Представляется, что бланкетный характер диспозиций статей, устанавливающих уголовную ответственность за преступные посягательства на бюджетные средства, требует специальных познаний в бюджетном законодательстве.

В связи с этим необходимо подробнее остановиться на установленном законодательством механизме управления бюджетными средствами, упорядочение и систематизация знаний о котором, по нашему мнению, будет способствовать правильной квалификации бюджетных преступлений, повышению эффективности правовых мер борьбы с ними.

1. Так, в первую очередь получатель бюджетных средств представляет органу власти (вышестоящему органу власти, в ведении которого он находится, – главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств) сведения о потребностях в бюджетном финансировании для формирования проекта бюджета.

2. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств обобщают потребности получателей бюджетных средств в бюджетном финансировании, составляют установленные законодательством документы и передают в финансовый орган для составления проекта закона (решения) о бюджете.

3. Следующим этапом является составление проектов бюджетов. Это длительный процесс, в который вовлечено большое число участников. От правильной организации работы по разработке проектов бюджетов зависит своевременность, полнота, достоверность и обоснованность указанных проектов¹⁵.

В соответствии со ст. 165 БК РФ полномочиями по составлению проекта федерального бюджета наделено Министерство финансов Российской Федерации.

Составление проектов бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Составление проектов бюджетов основывается на: положениях послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, определяющих бюджетную политику (требования к бюджетной политике) в Российской Федерации; основных направлениях бюджетной политики и основных направлениях налоговой политики; основных направлениях таможенно-тарифной политики Российской Федерации; прогнозе социально-экономического развития; бюджетном прогнозе (проекте бюджетного прогноза, проекте изменений бюджетного прогноза) на долгосрочный период; государственных (муниципальных) программах (проектах государственных (муниципальных) программ, проектах изменений указанных программ).

4. Правительство Российской Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, местные администрации муниципальных образований вносят на рассмотрение законодательного (представительного) органа соответственно проект федерального закона о федеральном бюджете и проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда, проект решения о местном бюджете.

Бюджет является нормативным правовым актом и принимается законодательным (представительным) органом в форме закона (федерального закона, закона субъекта Российской Федерации) и решения представительного органа муниципального образования о местном бюджете (ст. 11 БК РФ).

В законе (решении) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета, а также иные показатели, установленные БК, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (кроме законов (решений) о бюджете).

5. Основная и наиболее ответственная стадия бюджетного процесса – исполнение бюджета. Она включает: исполнение доходной и расходной частей бюджетов; контроль поступлений и расходов бюджетов; учет и отчетность об исполнении бюджетов¹⁶.

Уполномоченные лица финансового органа доводят утвержденные бюджетом показатели до главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях (допускается также доведение лимитов бюджетных обязательств) и формируют сводную бюджетную роспись (ч. 2 ст. 215.1, ст. 217 БК РФ).

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств доводят показатели бюджета, согласно документам, представленным финансовым органом, до получателей бюджетных средств по своему ведомству в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях и формируют бюджетную роспись по своему ведомству (ст. 158, 219.1 БК РФ).

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств утверждают бюджетные сметы получателей бюджетных средств (ст. 158, 221 БК РФ).

Бюджет, уведомления о бюджетных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств, сводная бюджетная роспись, бюджетная роспись и бюджетная смета могут быть условно определены нами как документы легитимности бюджетного финансирования.

Следует иметь в виду, что документы легитимности бюджетного финансирования должны отвечать требованиям полноты отражения расходов бюджета (ст. 6, 30, 32, 65, 13-15 БК РФ), адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38, 38.1 БК РФ), достоверности (ст. 37 БК РФ), сопоставимости, законности, своевременности и обоснованности.

Целевой характер бюджетных средств (ст. 38 БК РФ) определяется следующей совокупностью правовых предписаний:

• целевой ограничительной и предметно-зональной правоспособностью публично-правового образования, его органов, казенных учреждений, органов управления государственными внебюджетными фондами; предметно-функциональным назначением получателя бюджетных средств;

• законодательными предписаниями соответствующего уровня бюджетной системы;

• бюджетом, государственной (муниципальной) программой;

• бюджетной сметой – кодом бюджетной классификации операций сектора государственного управления, что отражается в предмете и цене государственного (муниципального) контракта (иного гражданско-правового договора).

В настоящее время охранительными нормами российского законодательства защищаются как бюджетные средства, так и средства, выделенные из бюджета. Принципиальной разницей является то, что лицо, не обладающее статусом получателя бюджетных средств, несет ответственность за достижение цели бюджетного финансирования, которая определяется в документах, заключаемых с получателем бюджетных средств (государственное (муниципальное) задание, соглашение, государственный (муниципальный) контракт, иной гражданско-правовой договор, а также документы, согласно форме бюджетного финансирования (ст. 69, 69.1, 78, 78.1, 78.2, 79, 79.1, 80 БК РФ).

Получатель бюджетных средств исполняет бюджет согласно утвержденной в соответствии с законом (решением) о бюджете бюджетной сметой.

Исполнение бюджета по расходам предусматривает: принятие бюджетных обязательств; подтверждение денежных обязательств; санкционирование оплаты денежных обязательств; подтверждение исполнения денежных обязательств (п. 2 ст. 219 БК РФ).

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Подтверждение денежных обязательств подразумевает фактическое заключение (подписание) государственного (муниципального) контракта (иного гражданско-правового договора), в установленном Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе) порядке.

Следующим этапом исполнения бюджета по расходам является предъявление получателем документов для санкционирования оплаты денежных обязательств, в том числе заявления на получение бюджетного финансирования (заявка на кассовый расход, платежное поручение).

Государственный (муниципальный) контракт (иной гражданско-правовой договор) сам по себе не является основанием для санкционирования оплаты денежных обязательств. Исключение возможно при наличии условия в государственном (муниципальном) контракте (ином гражданско-правовом договоре) о перечислении авансовых платежей контрагенту по договору.

Перечень документов санкционирования оплаты денежных обязательств, которые должны подтверждать фактическую потребность в бюджетном финансировании, устанавливается финансовым органом соответствующего уровня бюджетной системы в соответствии с требованиями бюджетного законодательства согласно коду классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ) (приказ Минфина России от 01.07.2013 № 65н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации») и именуется с позиции бухгалтерского учета первичными учетными документами (ст. 9 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», далее – Закон о бухгалтерском учете), ранее использовался также термин «первичные оправдательные документы».

В соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона о бухгалтерском учете каждый факт хозяйственной жизни подлежит оформлению первичным учетным документом. Не допускается принятие к бухгалтерскому учету документов, которыми оформляются не имевшие места факты хозяйственной жизни, в том числе лежащие в основе мнимых и притворных сделок.

Иными словами, бюджетная смета утверждается для достижения публичной цели (вопроса ведения определенного публично-правового образования) по законным и экономически обоснованным, но прогнозируемым объемам расходов бюджета по каждой определенной нужде. Фактическое возникновение обязательства и объем расходов в пределах утвержденной сметы должны быть подтверждены первичными учетными документами, к которым относятся договор, приемка поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, акт выполненных работ по договору и т.п.

Первичные учетные документы и заявления на получение бюджетного финансирования (заявка на кассовый расход и платежное поручение) передаются уполномоченными служащими получателя бюджетных средств согласно порядку бюджетного финансирования, установленному в соответствующем публично-правовом образовании, главному распорядителю (распорядителю), финансовому органу. Органы контроля названных участников бюджетного процесса осуществляют предварительный бюджетный контроль законности и обоснованности бюджетных расходов.

Оплата денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам может осуществляться в пределах, доведенных до получателя бюджетных средств бюджетных ассигнований; в остальных случаях – в пределах, доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств.

Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств (п. 5 ст. 219 БК РФ).

Документами санкционирования оплаты денежных обязательств являются:

• первичные учетные документы;

• заявление на получение бюджетного финансирования (заявка на кассовый расход и платежное поручение), подписанное уполномоченным руководителем и главным бухгалтером получателя бюджетных средств;

• разрешительная надпись должностных лиц предварительного контроля финансового органа, а также главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.

Финансовый орган согласно документам санкционирования оплаты денежных обязательств передает платежное поручение органу Федерального казначейства, в котором открыт счет бюджета (ст. 215.1 БК РФ).

Федеральное казначейство России, его территориальный орган при правильности оформления платежного поручения и наличии на счете данного бюджета средств дает указание Центральному банку России, его отделениям (ст. 155, 156 БК РФ) о списании с единого счета этого бюджета средств их получателю согласно информации в платежном поручении.

На стадии санкционирования оплаты денежных обязательств осуществляется предварительный бюджетный контроль, который носит документальный характер. Проверка достоверности документов, на основании которых проведено бюджетное финансирование, возможна, если главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств наделен правовым статусом заказчика и, таким образом, его работники принимали работы согласно условиям государственного (муниципального) контракта, иного гражданско-правового договора, участвовали в подписании актов выполненных по договору работ. В иных случаях выявление подложности документов происходит при проведении последующего контроля, суть которого и заключается в проверке соответствия документального и фактического положения дел.

Завершающей стадией исполнения бюджета по расходам является подтверждение исполнения денежных обязательств, которое осуществляется на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, субъектов международного права, а также проверки иных документов, подтверждающих проведение неденежных операций по исполнению денежных обязательств получателей бюджетных средств.

Следует обратить внимание, что без инициативной деятельности получателя бюджетных средств иные участники процесса бюджетной деятельности государства неправомочны произвести бюджетное финансирование.

Бюджетные средства могут быть использованы неправомерно (направлены не по целевому назначению, перечислены контрагентом по договору при отсутствии правовых оснований для их получения и т.д.) только в результате противоправных действий получателя бюджетных средств, принявшего денежные обязательства и представившего документы для санкционирования оплаты денежных обязательств.

Криминальные ситуации возможны при любой форме исполнения бюджета. Вместе с тем преступные проявления в большей мере возникают при исполнении расходной части бюджета.

В связи с этим интересна позиция А.В. Макарова, который полагает, что настоящее уголовное законодательство в более полном объеме защищает государственные имущественные интересы в процессе формирования доходов бюджетов по сравнению со сферой, в которой распределяются и расходуются бюджетные средства¹⁷. Аналогичной точки зрения придерживаются и другие специалисты¹⁸. Значительное число преступлений совершается в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок Законом о контрактной системе расширены и изменены полномочия органов контроля, введены такие направления администрирования этой сферы, как мониторинг и аудит закупок.

Законодательство о государственных закупках направлено на эффективное использование средств бюджетов (ст. 34 БК РФ) и расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении государственных (муниципальных) заказов и стимулирования такого участия, развитие добросовестной конкуренции (Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»), противодействие коррупции. Иными словами, Закон о контрактной системе регламентирует вопросы выбора контрагента (субъекта экономической деятельности) по государственному (муниципальному) контракту (иному гражданско-правовому договору), определения цены государственного (муниципального) контракта (иного гражданско-правового договора).

Несмотря на общую положительную оценку названного закона, как ученые, так и правоприменители разделяют мнение о его несовершенстве¹⁹, что, несомненно, создает поле для злоупотреблений в данной сфере.

Так, Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 04.12.2014 отметил, что прямым ударом по национальной безопасности является нецелевое использование или хищение бюджетных ассигнований на государственный оборонный заказ.

Государством ежегодно направляются огромные бюджетные средства на реализацию социальных, инфраструктурных, экономических проектов. При этом по итогам работы Счетной палаты Российской Федерации за 2014 г. ведомством выявлено нарушений бюджетного законодательства на сумму 342,8 млрд руб., законодательства о госзакупках – на сумму 39,6 млрд руб. Всего выявлено нарушений в части нецелевого расходования бюджетных средств на сумму 9,1 млрд руб., неэффективного использования бюджетных средств на сумму 173,1 млрд руб.²⁰.

Учитывая изложенное, полагаем, что следует согласиться с существующим в юридической литературе мнением о необходимости введения самостоятельной уголовной ответственности за хищение в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд²¹. В настоящее время в Государственную Думу внесен соответствующий проект федерального закона, принятие которого, по мнению его авторов, позволит сформировать упреждающие меры и формы защиты бюджетных средств, а также обеспечить государственную и общественную безопасность.

Представляется, что для правильной квалификации преступного посягательства на бюджетные средства необходимо также иметь представление о статусе участников бюджетного процесса, их компетенции, а также документах, изобличающих лиц, виновных в совершении преступления в бюджетной сфере.

Следует иметь в виду, что получателями бюджетных средств, главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств могут быть орган публичной власти, казенное учреждение, государственный внебюджетный фонд. Субъектами уголовной ответственности выступают физические лица, должностные лица. Таким образом, субъектами уголовного преследования, принимая во внимание рассматриваемую специфику, являются:

• руководитель получателя бюджетных средств, заказчика, принявший бюджетное обязательство путем заключения государственного (муниципального) контракта (иного договора, соглашения), вопреки правовым актам легитимности бюджетного финансирования, не обеспечивший надлежащее исполнение обязательств по договору;

• руководитель получателя бюджетных средств («финансовый директор»), который вопреки возложенным на него обязанностей подписал порочные первичные учетные документы, платежные документы для проведения бюджетного финансирования;

• главный бухгалтер (бухгалтер) получателя бюджетных средств, который не исполнил (ненадлежащим образом исполнил) возложенные обязанности, подписал порочные первичные учетные документы, платежные документы для проведения бюджетного финансирования, тем самым не обеспечил легитимное исполнение бюджетной сметы, допустил к бухгалтерскому учету документы по не имевшим места фактам хозяйственной жизни, в том числе лежащие в основе мнимых и притворных сделок (ч. 8 ст. 7, ст. 9, 10 Закона о бухгалтерском учете);

• руководитель, «финансовый директор», главный бухгалтер (бухгалтер) субъекта экономической деятельности, предоставившие недостоверную информацию об исполнении государственного (муниципального) контракта (иного гражданско-правового договора);

• лица, осуществившие приемку поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, т.е. специалисты, эксперты, предоставившие недостоверные результаты экспертизы или заведомо ложные экспертные заключения (ст. 94 Закона о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд);

• лица, подписавшие акты выполненных по договору работ при фактическом отсутствии таковых;

• руководитель, уполномоченный руководитель, иные должностные лица финансового органа (органа, организующего исполнение бюджета), принявшие решение о санкционировании бюджетного финансирования при отсутствии к тому установленных законом достаточных оснований;

• руководитель, уполномоченный руководитель, иные должностные лица, выполняющие контрольные функции в сфере бюджетного финансирования, принявшие решение о санкционировании бюджетного финансирования.

Более подробно специальный статус субъекта преступления будет рассмотрен далее применительно к конкретным составам преступлений.

Доказательствами преступности деяний в бюджетной сфере могут служить следующие документы:

1) документы общей и бюджетной правоспособности получателя бюджетных средств:

• устав публично-правового образования, государственного внебюджетного фонда, его территориального органа, казенного учреждения, юридического лица; положение о структурном подразделении органа публичной власти (получателя бюджетных средств);

• приказ о приеме на работу должностного лица, трудовой договор (контракт), должностная инструкция, табель учета рабочего времени (при необходимости подтверждения фактического выполнения лицом, своих служебных обязанностей в исследуемый период времени).

2) документы правового обеспечения бюджетного финансирования: бюджет (в редакции, действующей на момент принятия решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд); государственная (муниципальная) программа, бюджетная смета (ст. 6, 70, 161, 221 БК РФ); бюджетная роспись (ст. 6, 219.1 БК РФ); сводная бюджетная роспись (ст. 6, 217 БК РФ); уведомления о бюджетных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств; государственное (муниципальное) задание (абз. 2 п. 3 ст. 69.2 БК РФ); план закупки (ст. 17 Закона о контрактной системе); план-график (ст. 21 Закона о контрактной системе); обоснование закупки (ст. 18 Закона о контрактной системе); документация о закупке, в том числе документы по обеспечению исполнения государственного (муниципального) контракта (ч. 15 ст. 53, ч. 10 ст. 60, ч. 13 ст. 90 Закона о контрактной системе);

3) документы санкционирования оплаты денежных обязательств: первичные учетные документы, государственный (муниципальный) контракт, его проект, заключенный в редакции изменений, если таковые имелись (ст. 34, 94-96 Закона о контрактной системе, ст. 161 БК РФ); акты приемки поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, акты выполненных работ по договору и т.п.; платежное поручение, заявка на кассовый расход, заявка на получение наличных денег с отметкой финансового органа соответствующего уровня публично-правового образования, органа федерального казначейства об исполнении;

4) справка о движении денежных средств по лицевому счету главного распорядителя (распорядителя), получателя бюджетных средств;

5) выписка с банковского счета субъекта экономической деятельности (контрагента государственного (муниципального) контракта, иного гражданско-правового договора);

6) документы, подтверждающие принятие имущества на баланс и его фактическое использование (Закон о бухгалтерском учете).

Одновременно при необходимости информация о заключенных и профинансированных государственных (муниципальных) контрактах, иных гражданско-правовых договорах может быть получена из следующих источников: реестр государственных (муниципальных) контрактов (ст. 103 Закона о контрактной системе); реестр банковских гарантий (ст. 45 Закона о контрактной системе); реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (ст. 104 Закона о контрактной системе); реестр закупок (ст. 73 БК РФ); документы учета, отчетности, включая годовую бюджетную отчетность (ст. 264.1, 264.6 БК РФ); сведения, подлежащие размещению в единой информационной системе (ст. 4 Закона о контрактной системе); официальные сайты органов публичной власти, иные специальные реестры учета.

Подводя итог, следует отметить, что бюджетные средства в условиях нестабильности финансовой системы нуждаются в особой правовой охране со стороны государства, о чем свидетельствует неудовлетворительное состояние правопорядка, а также высокая степень общественной опасности преступных деяний, совершаемых в бюджетной сфере.

1.2. Международно-правовые аспекты охраны бюджетных отношений

До недавнего времени установление уголовной ответственности за преступления, посягающие на бюджетные средства, оставалось в исключительной внутренней компетенции государств. Однако активные процессы глобализации и, как следствие, консолидации бюджетных средств в надгосударственных структурах обусловили развитие уголовного права в этой сфере в сторону отказа стран от монополии на уголовное преследование. Необходимость подобной трансформации была вызвана изменением характера такого рода преступных деяний, все больше приобретающих организованный транснациональный характер, для эффективной борьбы с которыми необходима консолидация усилий всех государственных и межгосударственных институтов и их взаимодействие с институтами гражданского общества.

В целях повышения эффективности противодействия такого рода преступлениям 15.11.2000 Генеральной Ассамблеей ООН была принята Конвенция против транснациональной организованной преступности (далее – Конвенция ООН от 15.11.2000), которая, хотя и не содержит определение понятия «транснациональное преступление», в п. 2 ст. 3 перечисляет его обязательные признаки.

Так, преступление носит транснациональный характер, если оно:

совершено более чем в одном государстве;

в одном государстве, но существенная часть его подготовки, планирования, руководства или контроля имеет место в другом государстве;

в одном государстве, но при участии организованной преступной группы, которая осуществляет преступную деятельность более чем в одном государстве;

в одном государстве, но его существенные последствия имеют место в другом государстве.

При этом Конвенция применяется только к серьезным преотоплениям, как они определены в ст. 2²², если эти преступления носят транснациональный характер и совершены при участии организованной преступной группы.

Ю.В. Трунцевский считает повышенную общественную опасность существенным свойством, характеризующим транснациональные преступления. По его мнению, транснациональные преступления – это, во-первых, такие преступления, совершение или угроза совершения которых вызывает озабоченность нескольких государств (всего сообщества) и, во-вторых, признаки которых, а также меры противодействия закреплены или требуют своего закрепления в международном соглашении. Таким образом, международный характер преступления приобретают только тогда, когда государства заявили о своем желании сотрудничать в борьбе с ними, заключили при этом договор, где указали на те признаки состава, которые необходимо гармонизовать в национальном уголовном законодательстве. Мировое сообщество должно выразить озабоченность уровнем данного вида преступлений в каждом конкретном государстве – участнике соглашения, так как последствия деяния, приобретающего широкие масштабы, уже не являются делом исключительно одного государства²³.

К такого рода преступлениям, прежде всего, следует отнести преступления коррупционной направленности²⁴, которые получили широкое распространение и стали угрозой стабильности и безопасности мирового сообщества. Всеобщая обеспокоенность случаями коррупции, которые ставят под угрозу политическую стабильность и устойчивое развитие государств, поскольку они связаны с большими объемами активов, составляющих значительную долю ресурсов этих государств, а также связями между коррупцией и другими формами преступности, в частности организованной и экономической, включая отмывание денежных средств, позволяет рассматривать ее как один из видов наиболее общественно опасных транснациональных преступлений в бюджетной сфере.

В связи с этим ст. 8 Конвенции ООН от 15.11.2000 обязывает государства-участников криминализировать обещание, предложение или предоставление взятки публичному должностному лицу, а также вымогательство или принятие взятки публичным должностным лицом, при этом под «публичным должностным лицом» понимается должностное лицо или лицо, предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника, в котором данное лицо выполняет такие функции, и как это применяется в уголовном законодательстве этого государства-участника.

А принятая ООН 21.11.2003 специальная Конвенции против коррупции (далее – Конвенция ООН против коррупции) расширяет круг деяний, которые каждое государство-участник обязано признать в качестве уголовно наказуемых, поскольку, согласно ее преамбуле, коррупция уже не представляет собой локальную проблему, а превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает общество и экономику всех стран, что обусловливает исключительно важное значение международного сотрудничества в области предупреждения и борьбы с ней. По смыслу данной Конвенции в целях эффективного противодействия коррупции государства-участники обязуются криминализировать не только активный и пассивный подкуп публичных должностных лиц, но и злоупотребление влиянием в корыстных целях, злоупотребление служебным положением и незаконное обогащение. Особое внимание в Конвенции обращено на необходимость криминализации таких злоупотреблений в бюджетной сфере, как хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование публичным должностным лицом в целях извлечения выгоды для себя самого или другого физического или юридического лица какого-либо публичного имущества, находящегося в ведении этого публичного должностного лица в силу его служебного положения.

Подробно в Конвенции ООН против коррупции раскрывается и понятие публичного должностного лица. Это:

любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица;

любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника;

любое другое лицо, определяемое в качестве «публичного должностного лица» во внутреннем законодательстве государства-участника.

Тем не менее для целей принятия некоторых конкретных мер, предусмотренных гл. I Конвенции ООН против коррупции, «публичное должностное лицо» может означать любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника.

На противодействие коррупции в бюджетной сфере также направлены и международные правовые акты, при конкретизации методов борьбы с ней учитывающие особенности отдельно взятых регионов мирового сообщества. Это, в частности, Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией, принятая Организацией американских государств 29.03.1996; Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств – членов Европейского Союза, принятая Советом Европейского Союза 26.05.1997; Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках, принятая Организацией экономического сотрудничества и развития 21.11.1997; Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, принятая Комитетом министров Совета Европы 27.01.1999; Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, принятая Комитетом министров Совета Европы 04.11.1999; Конвенция Африканского союза о предупреждении коррупции и борьбе с ней, принятая главами государств и правительств Африканского союза 12.07.2003.

Если рассматривать подробнее региональное международное европейское законодательство в этой сфере, то стоит отметить, что более ранняя, чем Конвенция ООН, Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, принятая Комитетом министров Совета Европы 27.01.1999 (далее – Конвенция СЕ против коррупции), обязывает государства-участников криминализировать такие наносящие