Т. Э. Рождественская, А. Г. Гузнов

Финансово-правовое регулирование банковской деятельности

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.734(075.8)

ББК 67.404.212я73

Р62

Авторы:

Рождественская Т. Э., доктор юридических наук, профессор кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 1, 2, 4, 9, 11; Гузнов А. Г., кандидат юридических наук, директор Юридического департамента Банка России, заслуженный юрист Российской Федерации – гл. 3, 5, 6, 7, 8, 10.

Рецензенты:

Грачева Е. Ю., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, первый проректор Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заведующая кафедрой финансового права; Сафронов В. А., доктор экономических наук, заместитель председателя Банка России – руководитель Главной инспекции Банка России.

Рождественская Т. Э., Гузнов А. Г.

Данная монография является первым в правовой науке комплексным правовым исследованием, посвященным финансово-правовому регулированию банковской деятельности.

В работе исследуются такие вопросы, как деятельность центрального банка как органа денежно-кредитной политики, органа банковского надзора и органа, ответственного за функционирование национальной платежной системы; вопросы функционирования системы страхования вкладов, обеспечивающей доверие к банковской системе со стороны вкладчиков; финансово-правовое регулирование противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; финансово-правовое регулирование банкротства кредитных организаций (основное внимание уделено мерам по предотвращению банкротства); финансово-правовое регулирование защиты прав потребителей финансовых услуг.

Представленный материал базируется на богатом отечественном и зарубежном опыте. Особое внимание уделено международным стандартам регулирования банковской деятельности.

Законодательство приведено по состоянию на апрель 2016 г.

Монография предназначена для преподавателей, докторантов, аспирантов и магистрантов юридических и экономических вузов и факультетов, а также практических работников и всех интересующихся банковским правом Российской Федерации.

УДК 347.734(075.8)

ББК 67.404.212я73

© Рождественская Т. Э., Гузнов А. Г., 2016

© ООО «Проспект», 2016

Глава 1.
Финансово-правовое регулирование банковской деятельности: общие положения

1.1. Банки как основное звено современной экономики

Кредитные институты играют весьма заметную роль в современной жизни. Они позволяют быстро оплачивать покупки, хранить деньги, в них можно получить кредит и т. д. В банках деньги, существующие в виде денежных знаков — банкнот и монет, становятся невидимым набором цифр, трансформируются в безналичные денежные средства. Банки, таким образом, являются одним из важнейших факторов денежного обращения. От их «самочувствия», от их поведения, от их надежности зависят — если не в первую, то далеко не в последнюю очередь — такие вещи, как инфляция, стоимость национальной валюты, ее покупательная способность и – далее — прогнозируемость экономического развития, доверие к государству и т. д.

Не случайно, что во всех странах с рыночной экономикой регулированию банковской деятельности уделяется такое большое внимание, поскольку банки заняли прочное место в современной жизни. Обычный человек пользуется услугами банков, когда оплачивает счет за квартиру, использует для оплаты покупок платежную карту, получает кредит для покупки квартиры или машины или делает вклад. Еще чаще встречаются с банками организации, юридические лица, которые основную массу денежных операций (перевод денег в оплату товаров или услуг, кредитование, получение в необходимых случаях наличных денег и проч.) проводят через банки и с помощью банков. Более сложными являются операции профессиональных участников финансового рынка — мы встречаемся здесь с комбинированными видами кредитования (например, синдицированное кредитование) и привлечения денежных средств (например, с помощью облигационных займов), секьюритизацией активов, сделками типа «своп» и «репо» и т. д. Банки являются активными участниками финансового рынка, выступая и в качестве участников, и в качестве организаторов соответствующих операций.

Ключевым для понимания сути банка является понятие банковской деятельности, поскольку банк — это организация, которая осуществляет банковскую деятельность, причем банковскую деятельность может осуществлять исключительно банк (кредитная организация). В Российской Федерации нет легального (закрепленного на уровне нормативного правового акта) определения понятия банковской деятельности. В науке присутствует несколько подходов к определению этого понятия, однако практически все исследователи связывают понятие «банковская деятельность» с понятием «банк».

Ю. А. Вайденгаммер выделяет три основные банковские функции — посредничество в платежах, посредничество в кредите, посредничество в обращении капиталов¹, исходя из того, что банковская деятельность подразделяется на три основные сферы, включающие обслуживание платежей, кредита и капиталов. В. А. Белов, анализируя данный подход, указывает, что он «позволяет распределить те или иные операции и отнести их к банковским или небанковским, но вопроса о банковских функциях — целевой деятельности банков — не разрешает»². С его точки зрения, приоритетным при решении вопроса о банковских функциях является выделение целей, которые должны быть достигнуты при функционировании банковской системы государства. Таких целей три: 1) увеличение денежной массы; 2) перераспределение денежных средств; 3) установление и поддержание хозяйственных связей должников и кредиторов по денежным обязательствам путем осуществления расчетов между ними и оказания им информационных услуг³. С точки зрения В. А. Белова, принятие за основу при определении банковской деятельности указанных трех целей позволит к банковской деятельности помимо перечисленных в законе сделок отнести оказание информационных услуг в сфере обращения денег, кредита и капитала.

М. М. Агарков анализирует банковскую деятельность через экономические функции, которые выполняются банками⁴.

В. А. Челноков классифицирует банковские функции в зависимости от исполняющего их субъекта, выделяя в соответствии с существующей в России двухуровневой банковской системой функции Центрального банка Российской Федерации (регулирование денежного обращения) и функции коммерческих банков (регулирование кредитного оборота)⁵.

Существует также точка зрения, сформулированная еще в начале ХХ в. Г. Ф. Шершеневичем⁶, согласно которой ряд банковских операций относится к таковым априори, но такой подход невозможно применять при формулировании определения банковской деятельности. Однако именно такой концепции придерживались авторы Федерального закона «О банках и банковской деятельности», в котором не дается определения банковской деятельности, но в ст. 5 содержится перечень банковских операций и иных сделок, которые могут осуществлять кредитные организации.

Согласно мнению А. А. Тедеева, под банковской деятельностью следует понимать «правомерную экономическую деятельность кредитных организаций и Банка России по систематическому совершению банковских операций и банковских сделок, а также организационную деятельность Банка России по обеспечению бесперебойного функционирования банковской системы Российской Федерации»⁷. Следует согласиться с критикой указанного определения, данной С. В. Пыхтиным, который правильно указывает, что «организационная деятельность Банка России является не чем иным, как управленческой публично-правовой деятельностью, которая не носит ни предпринимательского, ни экономического характера, а потому не должна включаться в понятие банковской деятельности»⁸.

С точки зрения Е. Г. Хоменко, «банковской деятельностью является подлежащая лицензированию Банком России совокупность банковских операций специального субъекта — кредитной организации, осуществляемых систематически и в целях извлечения прибыли, посредством использования финансовых инструментов: денег, валютных ценностей и ценных бумаг, выполняющих функции меры стоимости, средства обращения и товара»⁹. Похожее, но несколько усеченное по сравнению с приведенным определение банковской деятельности содержится в Банковском кодексе Республики Беларусь (ст. 12): «Банковская деятельность — совокупность осуществляемых банками и небанковскими кредитно-финансовыми организациями банковских операций, направленных на извлечение прибыли». Е. Г. Хоменко считает целесообразным в интересах правоприменения различать два понятия — «банковская деятельность» и «деятельность банка». С ее точки зрения, понятие «деятельность банка» шире, чем понятие «банковская деятельность», и поглощает последнее¹⁰.

В. А. Белов видит суть банковской деятельности в том, что это «профессиональная предпринимательская деятельность по привлечению денежных средств с целью их последующего размещения от своего имени на условиях возвратности, срочности и платности»¹¹. С его точки зрения, «осуществление банковской деятельности представляет собой процесс совершения банковских сделок, в частности — сделок денежного займа в качестве одной из сторон — заемщика или заимодавца, причем заключение первых (принятие вкладов и открытие счетов) является предпосылкой к заключению последних (выдаче кредитов). Последнее обстоятельство суть наиболее важное в характеристике банковской деятельности, но, к сожалению, на нем почти никогда не акцентируется внимание»¹².

Определение банковской деятельности, данное В. А. Беловым, основывается на классическом, традиционном понимании банковской деятельности. Данное понимание положено в основу понятия «банк», сформулированного в ст. 1 Федерального закона о банках и банковской деятельности: «Банк — кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц».

Указанный подход при определении понятия банковской деятельности прослеживается и в Banking Act, принятом в Великобритании в 1987 г. А. А. Вишневский, анализируя указанный акт, отмечает, что организация может считаться банком, если будет отвечать двум условиям «бизнеса по приему депозитов»: во-первых, деньги, принятые в депозит, должны потом передаваться взаймы другим лицам и, во-вторых, другие направления деятельности организации, принявшей депозит, должны финансироваться полностью или частично из средств привлеченных депозитов либо из процентов, полученных за счет этих средств, — ст. 6 (1), и получит лицензию Банка Англии. При этом лицензию Банка Англии получать не нужно, если не соблюдается хотя бы одно из двух условий: 1) депозит должен быть принят не в разовом порядке, следовательно, 2) организация должна проявлять себя как принимающая депозиты на постоянной основе¹³.

В законодательстве Швейцарии понятия банковской деятельности не дается, но отмечается, что осуществление банковской деятельности возможно при наличии лицензии Федеральной комиссии по банковской деятельности, которая является органом надзора за банковской деятельностью (ст. 3 Федерального закона Швейцарии о банках и сберегательных кассах 1934 г.)¹⁴. Петер Нобель отмечает, что «в первую очередь необходимо определить, что такое банковская деятельность, поскольку, по существу, деятельность всех банков подпадает под действие Закона о банках… Простое определение кредитных и забалансовых сделок по счетам ностро не предполагает исчерпывающего объявления того, что такое банк, однако помогает понять, что банки (число которых постоянно увеличивается) не только являются агентами, но и осуществляют деятельность в своих интересах (все в большем объеме)»¹⁵, однако определения не дает, а только фокусирует внимание на особенностях определения «банк», данного в Законе о банках Швейцарии.

Банками, согласно швейцарского Закону о банках, являются учреждения, которые в первую очередь действуют на финансовом рынке и, в частности: 1) принимают вклады от населения на профессиональной основе или открыто привлекают вклады для финансирования собственной деятельности и деятельности, осуществляемой в интересах неограниченного числа независимых лиц или организаций; 2) рефинансируют собственную деятельность за счет средств других банков, которые не являются крупными акционерами, а выступают независимыми лицами, с целью предоставления финансирования в любой форме от своего имени неограниченному числу несвязанных лиц или учреждений¹⁶.

В Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 004-93, утвержденном постановлением Госстандарта РФ от 6 августа 1993 № 17, единственным признаком услуг кредитных организаций (код 651 «услуги по денежному посредничеству») указано «получение финансовых средств в форме депозитов, в результате чего образуются денежные средства. Депозиты определяются как средства, фиксированные в денежном выражении, которые поступают не на регулярной основе и которые в контексте классифицируемой деятельности поступают из нефинансовых источников, кроме деятельности центральных банков».

Таким образом, под банковской деятельностью следует понимать осуществление на основании лицензии Банка России предусмотренных законом банковских операций банками и иными кредитными организациями с целью извлечения прибыли, а также (в случаях, предусмотренных законом) — иными субъектами (Банком России, Внешэкономбанком, Агентством по страхованию вкладов, иными) с целью реализации своих функций, имеющих публичный характер.

Банк относится к коммерческим организациям, основной задачей которых является получение прибыли, дохода для владельцев банка. Исключение из этого принципа есть, однако они не столь многочисленны и в основном касаются банков, создаваемых государством или иными публичными образованиями для выполнения строго определенных функций (например, финансирование экспортно-импортных операций). Но любые банки в современной экономике выполняют важные социально-экономические функции. Основные из них следующие:

• во-первых, банки позволяют эффективно сберегать и, следовательно, аккумулировать денежные средства, накопление которых является основным условием расширенного воспроизводства и развития потребления;

• во-вторых, банки предоставляют субъектам экономических отношений недостающую ликвидность (например, в виде кредитов), что является основным стимулятором устойчивого развития современной экономики. Предоставление кредитов в то же время означает принципиальную возможность «создавать деньги», что неизбежно влияет на денежную систему государства;

• в-третьих, через кредитные организации проходит основная масса платежей — как индивидуальных, так и крупных переводов, что позволяет контрагентам поддерживать экономические связи, даже находясь на большом расстоянии друг от друга. Банк — это организация, которая осуществляет профессиональное управление денежными средствами¹⁷.

Законодатель дает следующее легальное определение банка: согласно ст. 1 Закона о банках кредитная организация — это «юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество».

Таким образом, законодатель выделяет четыре существенных признака кредитной организации:

1) кредитная организация — это коммерческое юридическое лицо, поскольку основная цель деятельности любой кредитной организации — извлечение прибыли;

2) прибыль кредитная организация получает в результате осуществления банковских операций, перечень которых предусмотрен ст. 5 Закона о банках;

3) кредитная организация осуществляет свою деятельность только при наличии лицензии;

4) кредитная организация является хозяйственным обществом.

Согласно ст. 66 ГК РФ хозяйственными обществами признаются корпоративные коммерческие организации с разделенным на доли (вклады) учредителей (участников) уставным (складочным) капиталом. Имущество, созданное за счет вкладов учредителей (участников), а также произведенное и приобретенное хозяйственным обществом в процессе деятельности, принадлежит на праве собственности хозяйственному обществу. Объем правомочий участников хозяйственного общества определяется пропорционально их долям в уставном капитале общества.

Согласно действующей редакции ГК РФ хозяйственные общества подразделяются на общества с ограниченной ответственностью и акционерные общества. Последние, в свою очередь, подразделяются на публичные и непубличные. Под публичным обществом понимают акционерное общество, у которого:

• акции и ценные бумаги, конвертируемые в его акции, публично размещаются (путем открытой подписки) или публично обращаются на условиях, установленных законами о ценных бумагах;

• устав и фирменное наименование содержат указание на то, что общество является публичным.

К непубличным акционерным обществам относятся:

• акционерные общества, не подпадающие под признаки публичных;

• общества с ограниченной ответственностью.

Таким образом, кредитные организации могут образовываться в одной из следующих организационно-правовых форм:

1) акционерное общество (уставной капитал разделен на акции; акционеры не отвечают по обязательствам акционерного общества и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества в пределах стоимости принадлежащих им акций):

• публичное;

• непубличное;

2) общество с ограниченной ответственностью (уставной капитал делится на доли участников; участники общества с ограниченной ответственностью несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах внесенных ими вкладов).

Закон о банках подразделяет кредитные организации на банки и небанковские кредитные организации.

Банк — это такая кредитная организация, которая имеет исключительное право на основании лицензии Банка России осуществлять в совокупности следующие банковские операции:

• привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц;

• размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности;

• открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц (ст. 1 Закона о банках).

Банки можно классифицировать по различным основаниям.

В зависимости от осуществляемых банковских операций выделяют универсальные и специализированные банки. Универсальные банки выполняют все или большинство банковских операций, предусмотренных законом. Специализированные банки «специализируются» на предоставлении отдельных банковских услуг (например, ипотечные банки) или обслуживают преимущественно какую-либо отрасль экономики (например, земельные банки). В России в настоящее время все банки юридически являются универсальными.

В зависимости от формы собственности банки могут делиться на государственные, муниципальные и частные. Необходимо подчеркнуть, что все банки в России в настоящее время (независимо от формы собственности) являются коммерческими организациями, и с этой точки зрения можно говорить только о банках с государственным участием или участием муниципальных органов.

В зависимости от организационно-правовой формы банки подразделяются на публичные общества (акционерные общества) и непубличные общества (акционерные общества, не подпадающие под признаки публичных, а также общества с ограниченной ответственностью).

В зависимости от величины собственных средств и (или) размера активов банки подразделяют на мелкие, средние и крупные. Данный критерий не носит юридического значения, но употребляется в разных рейтингах и проч., — например, для оценки возможного влияния банка на экономику страны или региона.

Банки можно классифицировать и по иным основаниям: например региональные (действуют на территории одного или нескольких субъектов РФ) и федеральные (действуют в большинстве или во всех субъектам РФ); российские (зарегистрированы и Российской Федерации) и иностранные (зарегистрированы в ином государстве); и по другим основаниям.

Согласно ст. 1 Закона о банках, небанковская кредитная организация (НКО):

1) кредитная организация, имеющая право осуществлять исключительно следующие банковские операции, закрепленные в ч. 1 ст. 5 Закона о банках:

• открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц (только в части банковских счетов юридических лиц в связи с осуществлением переводов денежных средств без открытия банковских счетов);

• осуществление переводов денежных средств по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам (только в части банковских счетов юридических лиц в связи с осуществлением переводов денежных средств без открытия банковских счетов);

• инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц (только в связи с осуществлением переводов денежных средств без открытия банковских счетов);

• осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов, в том числе электронных денежных средств (за исключением почтовых переводов);

2) кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Допустимые сочетания банковских операций для такой небанковской кредитной организации устанавливаются Банком России.

Основное отличие банка от небанковской кредитной организации состоит в том, что банк может осуществлять как все девять банковских операций, закрепленных в ч. 1 ст. 5 Закона о банках, так и отдельные банковские операции, но обязательно указанные три (привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц; размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности; открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц) в совокупности. Небанковская кредитная организация осуществляет отдельные банковские операции, но никогда указанные три в совокупности.

В настоящее время Банк России своими нормативными актами допускает существование только следующих видов небанковских кредитных организаций:

• депозитно-кредитные НКО;

• расчетные НКО;

• НКО, имеющие право на осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов и связанных с ними иных банковских операций.

С. А. Голубев отмечает, что «существование небанковских кредитных организаций наряду с банками обусловлено тем, что в силу объективных причин кредитные организации вынуждены распределять кредитные и финансовые обязанности между собой»¹⁸.

К числу таких объективных причин относятся неизбежно ограниченные организационные, материальные, кадровые возможности любой кредитной организации, что вызывает необходимость специализации кредитных организаций.

Безусловно, небанковские кредитные организации носят вторичный характер по сравнению с банками, имеющими универсальный характер.

Несмотря на то, что законодательством установлен исчерпывающий перечень видов небанковских кредитных организаций, некоторые авторы относят к ним ломбарды, инвестиционные фонды, лизинговые фирмы, страховые компании, брокерские и дилерские фирмы и др.¹⁹ Указанная точка зрения не может быть признана правильной, так как небанковские кредитные организации с точки зрения Закона о банках являются одной из разновидностей кредитных организаций, следовательно, могут осуществлять свою деятельность исключительно на основании лицензии, выдаваемой Банком России, для осуществления банковских операций. Следуя логике данных авторов, ломбарды, инвестиционные фонды, лизинговые фирмы, страховые компании, брокерские и дилерские фирмы должны получать лицензию Банка России как кредитные организации, в противном случае их деятельность будет являться противозаконной. Вместе с тем указанные организации (кроме лизинговых) в настоящее время признаются некредитными финансовыми организациями (ст. 76.1 Закона о Банке России).

Закон о банках (ст. 1) закрепляет также понятие «иностранного банка», под которым понимается банк, признанный таковым по законодательству иностранного государства, на территории которого он зарегистрирован. Критерии для отнесения организации к банкам на территории иностранного государства должны определяться законодательством иностранного государства и могут не совпадать с российскими.

В настоящее время российским законодательством предусмотрено существование на территории РФ только представительств иностранных банков, т. е. обособленных структурных подразделений, расположенных вне места нахождения головной организации, представляющих их интересы и осуществляющих их защиту. Представительства банков не имеют права осуществлять банковские операции. Целями их открытия являются:

• поддержка головного банка в обслуживании клиентов;

• обеспечение связи с другими компаниями на рынке другого государства (прежде всего финансовыми);

• намерение материнского банка исследовать рынок иностранного государства на предмет расширения своего бизнеса.

Нередко представительства иностранного банка выступают в качестве агентов, поддерживающих сделки или операции.

Следует отметить, что российское законодательство при определении иностранного банка исходит из юридической стороны вопроса (основное — место регистрации банка), а не экономической составляющей [принадлежность акций (долей) в уставном капитале кредитной организации], поэтому в России банки с иностранным участием являются российскими банками (Райффайзенбанк, Сити-банк и иные).

Современный банк — это сложнейший управленческий, организационный, экономический, технологический комплекс, от работы которого зависят многие люди, а подчас целые страны (что и показал мировой финансовый кризис 2008 г., который формально начался с банкротства одного из крупнейших мировых банков Lehman Brothers). Поэтому уже в начале XX в. было выработано понимание того, что банки требуют специального и весьма специфического регулирования и надзора, связанного с ограничением их рисков. Конечно, существование надзора не может нравиться институтам, основная цель которых — получение прибыли. Но это та социальная плата, которую банки платят (подчас вполне реально — так, в Германии надзорный институт BaFin финансируется в значительной части за счет взносов поднадзорных банков) за возможность работать на рынке банковских услуг. Но не только банки — общество также платит за свою безопасность и стабильность, финансируя деятельность надзорных институтов. Цель надзора — уменьшить (не исключить! — это в принципе недостижимая в рыночной экономике задача) риски, возникающие в деятельности банков: управленческие, финансовые, правовые, технологические, риски мошенничества и риски использования банков в качестве институтов «отмывания» преступных доходов.

Конечно, финансовые услуги предоставляют не только банки, но и другие участники финансового рынка — страховые организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, негосударственные пенсионные фонды, управляющие компании различных паевых фондов и т. д. В большинстве случаев законодатель запрещает заниматься банковской и иной деятельностью. Например, стандартным для современного банкинга является разделение собственно банковской деятельности и страховой деятельности. В США до недавнего времени действовал так называемый Закон Гласса — Стигала, принятый в 1930-х гг., в соответствии с которым банкам было запрещено заниматься операциями на фондовом рынке. Цель этих и иных ограничений — уменьшить риски, которые возникают в деятельности банков и представляют опасность как для самих банков, так и для многочисленных потребителей их услуг — прежде всего вкладчиков.

Банк, как уже было отмечено, осуществляет профессиональное управление денежными средствами. Так или иначе, их жизнь тесно связана с деньгами. Развитие банков шло рука об руку с развитием денежного обращения. Именно деньги опосредуют наше взаимодействие с банками. Мы доверяем банкам деньги, размещая их на вкладе или расчетном счете, даем право банкам совершать от нашего имени денежные операции. Мы берем в банках деньги в качестве кредита. Мы серьезным образом зависим от банков, от их финансового состояния, от того, как они относятся к своим клиентам. Специфика банковской деятельности, роль кредитных институтов в современной экономике, особенности их отношений с кредиторами и, прежде всего, с вкладчиками, породили необходимость значительного публичного вмешательства в деятельность кредитных институтов. В настоящее время практически во всех странах функционируют органы банковского надзора, основной целью которых является поддержание стабильности и развития банковских систем, защита интересов кредиторов и вкладчиков.

Не случайно, что во всех странах с рыночной экономикой регулированию банковской деятельности уделяется такое большое внимание, причем особенностями этого регулирования является превалирование публично-правовых подходов над частноправовыми и международно-правовая стандартизация.

1.2. Современные подходы к банковской системе

Современные кредитные институты связаны функционально в некую целостность — банковскую систему. Эта связь далеко не абстрактна, так как от отношения даже к отдельным институтам, к отдельным банкам зависит отношение ко всем банкам, а зачастую — и степень доверия к национальной денежной единице.

Единого подхода к определению понятия банковской системы в современной российской науке не выработано. Однако определение банковской системы, ее структура и субъектный состав представляют не только теоретический, но и практический интерес.

В соответствии со ст. 2 Закона о банках в банковскую систему РФ включаются: Банк России, кредитные организации и представительства иностранных банков. Это существующее легальное понятие банковской системы, которое, впрочем, критикуется за свою неполноту и обращенность только к институциональному уровню.

Как справедливо отмечал Ю. Б. Зеленский, «в чисто теоретическом плане необходимость уяснения понятия “банковская система” вызывается потребностью с экономической точки зрения обозначить ее общие элементы и функции, с управленческой — свойства, присущие образованию, определенному как система, с юридической — правовую среду и правовой статус элементов системы, регламентацию связей между ее элементами»²⁰.

В Российской банковской энциклопедии под редакцией О. И. Лаврушина банковская система определяется как «совокупность банков, банковской инфраструктуры, банковского законодательства и банковского рынка, находящихся в тесном взаимодействии друг с другом и с внешней средой»²¹. Однако, с точки зрения С. А. Голубева, это определение некорректно, поскольку банковское законодательство является не элементом банковской системы, а способом, формой, инструментом государственного управления ею. Кроме того, в указанном определении нет указания на небанковские кредитные организации, которые законодатель включил в состав банковской системы²².

С. А. Голубев приходит к выводу, что существует узкий и широкий подходы к определению банковской системы. Подход законодателя является узким и «не вполне адекватным»²³. В частности, законодатель не включает в банковскую систему союзы и ассоциации кредитных организаций, которые представляют важный элемент механизма самоуправления банковской системы. Данной точки зрения придерживаются и иные авторы²⁴.

С точки зрения С. А. Голубева, более адекватным является широкий подход, в соответствии с которым к системе относятся «не только те образования, которые непосредственно осуществляют определенный вид деятельности, но и организации, составляющие инфраструктуру этой деятельности, обеспечивающие основную функцию системы»²⁵. С его точки зрения, банковскую систему современной России составляют:

1) Центральный банк РФ — верхний уровень;

2) кредитные организации — резиденты;

3) филиалы²⁶ и представительства иностранных банков;

4) союзы и ассоциации кредитных организаций — резидентов;

5) банковские группы;

6) банковская инфраструктура;

7) банковский рынок²⁷.

Если определения банка, небанковской кредитной организации, иностранного банка, банковской группы, союзов и ассоциаций кредитных организаций закреплены законодателем в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности», то понятия банковской инфраструктуры и банковского рынка нуждаются в уточнении.

С точки зрения С. А. Голубева, «под банковской инфраструктурой как элементом банковской системы следует понимать все те предприятия, организации и учреждения, функционирование которых непосредственно направлено на обеспечение жизнедеятельности кредитных организаций и банковской системы в целом»²⁸, однако не приводит примеры таких организаций, предприятий и учреждений, в связи с чем остается неясным вопрос, что именно составляет банковскую инфраструктуру.

Ю. Б. Зеленский отмечает, что правильнее было бы говорить не о банковской инфраструктуре, а о рыночной инфраструктуре, к которой следует относить совокупность объектов материального, технологического, организационного, информационного, финансового и правового характера, обеспечивающих бесперебойность функционирования рыночного механизма и непрерывность воспроизводственного процесса при реализации товаров и услуг²⁹. Однако, с его точки зрения, рыночная инфраструктура не входит в банковскую систему России, поскольку «инфраструктурные институты банковского рынка не являются объектами правового регулирования банковской системы, между ними и элементами банковской системы деловым оборотом закрепляются лишь финансово-правовые отношения»³⁰.

Под банковским рынком С. А. Голубев понимает важный элемент банковской системы, где «концентрируются банковские ресурсы и осуществляется торговля банковскими услугами»³¹; Ю. И. Коробов банковский рынок определяет как рынок сбыта банковских услуг³². По мнению Ю. Б. Зеленского, банковский рынок не является элементом банковской системы: «по отношению к банковской системе рынок является внешней средой»³³.

О. М. Олейник также придерживалась так называемого широкого подхода к определению «банковской системы», указывая, что к системе необходимо относить «не только те образования, которые непосредственно осуществляют определенный вид деятельности, но и организаций, составляющих инфраструктуру этой деятельности, обеспечивающих основную функцию системы»³⁴. Однако «важно не выйти за пределы соотношения обеспечения с основной деятельностью. … нельзя относить к системе организации, обеспечивающие деятельность обеспечивающих организаций»³⁵.

Иного подхода при определении понятия «банковская система» придерживается Ю. Б. Зеленский. С его точки зрения, «под банковской системой понимается действующая в едином законодательном поле совокупность банков и иных кредитных институтов страны, которым предоставлено право совершения банковских операций»³⁶. Указанное определение во многом сходно с определением банковской системы, содержащимся в Энциклопедическом словаре Габлера: «Банковская система — совокупность различных видов банков и других кредитных институтов данной страны, принципы деятельности которой регулируются законодательно»³⁷. В литературе (и в практической деятельности ряда региональных органов власти) делались неоднократные попытки помимо «общей» банковской системы выделить также региональные банковские системы. Однако говорить о «двухуровневой» банковской системе России, включающей в себя «федеральную банковскую систему» и «региональные банковские системы», необоснованно как с функциональной, так и с правовой точек зрения.

Банковская система не является «замерзшим» образованием, она испытывает изменения, которые частично отражаются и в легальном определении банковской системы.

Легальное определение банковской системы РФ, которое можно найти в ст. 2 Закона о банках, было введено в Закон о банках в 1990 г. для того, чтобы подчеркнуть принцип «двухуровневости» банковской системы — т. е. системы, которая бы включала центральный банк и независимые от него кредитные организации, по своему типу являющиеся коммерческими. Реализация принципа двухуровневой банковской системы представлялась знаковым событием в начале 1990-х гг., когда в стране только начала формироваться рыночная экономика.

Изменения, произошедшие в стране и в ее экономике за последние два десятка лет, с одной стороны, позволяют говорить об определенной незыблемости данного принципа. В России, как и во многих иных странах с рыночной экономикой, существуют независимые друг от друга центральный банк, выполняющий функции, связанные с обеспечением стабильности национальной валюты, и коммерческие банки, которые предоставляют различные банковские услуги субъектам экономики и населению. Вместе с тем ряд субъектов, которые в начале 1990-х гг. были включены в понятие банковской системы РФ, исчезли с «банковской карты» страны: так, последний филиал иностранного банка был «преобразован» в дочернюю кредитную организацию иностранного банка в 2004 г. Включение представительств иностранных банков в состав банковской системы казалось странным уже и в то время: как известно, представительства не могут осуществлять каких-либо банковских операций. Одновременно в экономике появлялись новые субъекты, деятельность которых оказывалась либо близкой к регулятивной, либо к осуществлению банковских операций. Все эти субъекты так или иначе взаимодействуют друг с другом.

Какие же элементы могут быть включены в банковскую систему в современности?

Прежде всего, необходимо обратить внимание на институциональные элементы банковской системы.

Здесь существует определенное различие между функциональным и правовым подходом. Первый стремится к всеохватности, второй, будучи консервативен, — к минимизации.

С точки зрения правового подхода, в банковскую систему могут быть включены:

а) орган банковского надзора и орган денежно-кредитной политики (в Российской Федерации это Банк России);

б) кредитные институты, которые как минимум либо привлекают средства и за счет привлеченных средств создают кредитное предложение, либо организуют и осуществляют платежи по поручению своих клиентов в пользу третьих лиц, либо и то и другое вместе (в Российской Федерации — банки и небанковские кредитные организации);

в) обоснованно включать в банковскую систему институты страхования депозитов (в Российской Федерации — Агентство страхования вкладов).

Исходя из функционального подхода в банковскую систему должны быть включены — кроме указанных выше — такие институты, как:

а) организации, которые, формально не относясь к кредитным институтам, тем не менее, выполняют определенные функции в рамках поддержания инфраструктуры банковского сектора (валютные биржи, центральные депозитарии и проч.). Становление этих институтов в настоящее время продолжается;

б) кредитные субинституты, существование которых зависит от состояния национальной экономики конкретной страны, ее традиций и т. д. К такого рода субинститутам могут быть отнесены меняльные конторы, кредитные кооперативы, ломбарды и т. д.;

в) институты развития (примером может служить Внешэкономбанк России).

Если правовой подход позволяет рассматривать понятие банковской системы сквозь только институциональную призму, то функциональный подход обязывает нас рассматривать внутри банковской системы такие ее элементы, как отношения, складывающиеся между различными институтами, систему регулирования указанных отношений, цели и принципы деятельности различных институтов.

Поэтому банковскую систему можно определить как структурно организованную совокупность институтов, связанных с банковской деятельностью или обеспечивающих стабильность ее осуществления, а также защиту интересов кредиторов, отношения между ними, цели и принципы функционирования различных институтов.

Банковская система, как разновидность социальных систем, является целенаправленной, т. е. обладающей целью, которая достигается в процессе функционирования системы. На этом уровне хорошо заметны различия между целями, которые стоят между отдельными элементами системы, и системой как структурированной совокупностью элементов. Так, цель деятельности коммерческих банков, как и иных коммерческих организаций, — получение прибыли. Целью функционирования банковской системы является обеспечение доступности и надежности банковских услуг для потребителей. Между целями функционирования отдельного банка и банковской системы неминуемо возникает противоречие: банк стремится к максимизации прибыли и объективно склонен чрезмерно рисковать. Банковская система должна препятствовать принятию банками чрезмерных рисков и иметь возможность отсекать те свои элементы, деятельность которых может представлять угрозу для функционирования всей банковской системы, обеспечивая надежность, стабильность своего существования. Именно в этой связи проявляет себя непосредственное правовое значение понятие «банковская система». Так, одной из задач Банка России является развитие и укрепление банковской системы РФ (ст. 3 Закона о Банке России). Более того, состояние банковской системы является одним из оснований для применения мер принуждения к кредитным организациям: в соответствии со ст. 75 Закона о Банке России Банк России осуществляет анализ деятельности кредитных организаций (банковских групп) в целях выявления ситуаций, угрожающих законным интересам их вкладчиков и кредиторов, стабильности банковской системы РФ, и в случае выявления таких ситуаций применяет меры, предусмотренные ст. 74 Закона о Банке России.

В этой связи весьма актуальным является вопрос об элементах банковской системы. Банковская система включает как минимум два уровня, или две подсистемы. Первая подсистема — институциональная, вторая — нормативно-правовая.

В институциональную подсистему банковской системы должны прежде всего включаться те публичные органы, которые обеспечивают стабильное развитие кредитных организаций и, как следствие, защищают интересы неопределенного круга лиц и иные публичные интересы. Таким образом, в состав банковской системы входят на публично-правовом уровне:

1) орган, осуществляющий денежно-кредитную политику;

2) орган банковского надзора или орган финансового надзора, осуществляющий в том числе банковский надзор;

3) орган страхования вкладов (в Российской Федерации — Агентство по страхованию вкладов);

4) орган, осуществляющий реабилитационные процедуры, процедуры финансового оздоровления банков, особенно в период финансовых кризисов (в России эти функции в период с 1999 по 2004 г. выполняло Агентство по реструктуризации кредитных организаций; с 2008 г. — Агентство по страхованию вкладов и Государственная корпорация «Банк Развития»);

5) орган, контролирующий ликвидацию банков (в России с 2007 г. — Агентство по страхованию вкладов).

Конечно, конкретный состав этих органов значительно отличается в зависимости от страны. Так, в ряде стран (например, в Германии), орган, осуществляющий денежно-кредитную политику, и орган банковского надзора объединены в одной организационной структуре — в центральном банке (в том числе в Российской Федерации до 2013 г.). В ряде стран (например, в Венгрии) надзор за всеми финансовыми институтами осуществляется единым органом финансового надзора, наряду с которыми существуют национальные банки, осуществляющие денежно-кредитную политику. В Казахстане, Сингапуре и с 2013 г. в Российской Федерации денежно-кредитная политика и финансовый надзор (включая банковский надзор и надзор за иными финансовыми организациями) осуществляется единым органом: центральным банком. Страхование вкладов в России осуществляется Агентством по страхованию вкладов, которое одновременно участвует в реабилитационных процедурах и процедурах банкротства банков — участников системы страхования вкладов. В ряде стран специальных органов, которые бы занимались реабилитационными процедурами в отношении банков, не предусмотрено, и решения нередко принимаются для каждого конкретного случая, когда возникает необходимость заниматься «спасением» банка, попавшего в трудное финансовое положение.

Итак, в Российской Федерации три публично-правовых элемента банковской системы: Центральный банк Российской Федерации, Агентство по страхованию вкладов, Банк Развития.

Состав банковской системы на частноправовом уровне определить несколько сложнее. Здесь возможно несколько подходов. Во-первых, узкий подход, согласно которому в состав банковской системы можно включать организации, которые на основании лицензии, выданной органом банковского регулирования и банковского надзора, осуществляют банковские операции. В России в состав банковской системы, исходя из такого подхода, должны быть включены кредитные организации — банки и небанковские кредитные организации.

Исходя из второго подхода, в состав банковской системы должны быть включены те организации, которые осуществляют банковские операции на легальной основе независимо от наличия у них лицензии на осуществление банковских операций. В России к таким организациям (кроме кредитных) относятся, например, такие организации, как: организации почтовой связи и так называемые платежные агенты, действующие на рынке частных платежей.

В соответствии с третьим подходом в состав банковской системы должны быть включены те организации, которые оказывают технологическое сопровождение банковских операций (например, процессинговые центры, участвующие в функционировании систем платежных карт), обеспечивают функционирование частных платежных систем (например, базирующихся на основе так называемых предоплаченных платежных продуктов, к которым, в частности, относятся системы интернет-расчетов) или которые входят в периметр так называемого консолидированного надзора (в России это организации, которые входят в состав банковских групп и банковских холдингов).

Таким образом, исходя из самого «широкого» подхода, в состав банковской системы на частноправовом уровне входят следующие элементы:

• кредитные организации;

• организации, выполняющие отдельные банковские операции, но не имеющие «банковской лицензии»;

• организации, сопровождающие осуществление банковских операций;

• организации, которые обеспечивают функционирование частных платежных систем;

• организации, включаемые в периметр так называемого консолидированного надзора.

В нормативно-правовую подсистему банковской системы должны включаться нормы, которыми руководствуются в своей деятельности различные институты банковской системы. Можно выделить несколько уровней этих норм:

1) международно-правовые (как публично-правовые, так и частноправовые, например нормы, которыми руководствуются частные международные платежные системы типа SWIFT);

2) нормы национального права (включая нормы законов и подзаконных нормативных актов, а также нормы, содержащиеся в иных источниках права);

3) нормы, выраженные в актах профессиональных объединений, объединяющих институты банковской системы;

4) нормы внутренних (локальных) актов институтов банковской системы (например, правила внутреннего контроля, которые должны быть разработаны всеми финансовыми организациями в соответствии с правилами FATF).

Нормы, которые определяют деятельность институтов банковской системы, характер их связей как внутри банковской системы, так и при взаимодействии с иными субъектами экономической системы, разнообразны: они могут относиться как к публичному, так и к частному праву; они могут носить характер soft law, «мягкого права», или gentleman agreement, «джентльменских соглашений», они могут считаться (исходя из теории правового этатизма) внутрикорпоративными (т. е. внешне неправовыми) нормами. Современное банковское право, которое объединяет эти нормы, — сложнейшее образование, разноуровневое, разнопорядковое. Оно эволюционировало из сферы сугубо частноправового регулирования в сферу публично-правовую, национальное регулирование все теснее становится связанным с международно-правовым регулированием и, одновременно, с регулированием на уровне отдельных корпораций, которое, в свою очередь, базируется на общепринятых стандартах.

Банковская система, ее функционирование не могут быть поняты вне контекста взаимодействия с иными системами, входящими в финансовую систему страны в качестве подсистем. К этому ведет логика деятельности основного институционного элемента банковской системы — банка.

Прежде всего, банковская система является ключевым элементом национальной финансовой системы. Без банковской системы трудно представить функционирование иных финансовых институтов частноправового уровня — профессиональных участников рынка ценных бумаг, представителей страхового рынка, негосударственных пенсионных фондов, различных инвестиционных фондов.

Кроме того, происходит активное взаимодействие банковской системы с налоговой и бюджетной системами. На банковскую систему значительное влияние имеет деятельность государственных органов, ведающих государственными финансами.

Особенность банков состоит в том, что они в состоянии «производить деньги». Но чтобы «производить деньги», необходимо обеспечить выпуск денег в обращение (не только наличных, но и денежных средств в безналичной форме). Эта задача стоит перед эмиссионным центром, роль которого на себя принимает центральный банк страны. Регулирование банковской деятельности в этом смысле тесно связано и зависит от регулирования эмиссии денежных средств («эмиссионного права»).

Но еще более важной задачей с точки зрения публичных интересов (т. е. в конечном итоге — интересов каждого) является задача контроля того, чтобы находящаяся в обращении денежная масса соответствовала объему экономики, т. е. в обеспечении стабильности национальной денежной единицы. Обеспечение такой стабильности, борьба с инфляцией — задача специальных институтов, центральных банков, осуществляющих денежно-кредитную политику, воздействующих с помощью специфических способов (так называемых инструментов денежно-кредитной политики) на денежную массу, находящуюся в обращении, на темпы инфляции и, как следствие, на экономическое развитие, на занятость и т. д. При этом банки являются одними из тех объектов, на которые направлено воздействие центральных банков в сфере денежного обращения и которые служат одним из инструментов для достижения целей денежно-кредитной политики. Функционирование банковских систем тесным образом переплетается с функционированием денежных систем, с осуществлением задач денежно-кредитной политики, основная из которых состоит в защите и обеспечении устойчивости национальной валюты. Реализация целей денежно-кредитной политики также обуславливает значительное публичное воздействие на функционирование кредитных институтов и существование специальных органов, осуществляющих денежно-кредитную политику. Правовые формы денежно-кредитной политики, в рамках которой реализуются цели обеспечения стабильности денежной единицы, борьба с инфляцией, являются стержнем современного банковского права.

Нельзя не отметить то обстоятельство, что в мире, глобализирующемся благодаря прежде всего финансам и информации, благодаря также возможности и финансов, и информации быстро перемещаться из региона в регион, из страны в страну, банки стали активным элементом международного взаимодействия. Равным образом в контексте международного взаимодействия необходимо рассматривать деятельность органов, осуществляющих денежно-кредитную политику, и органов, осуществляющих банковский, а в некоторых случаях — финансовый надзор. В силу интеграционных, глобализационных процессов национальные банковские системы активно взаимодействуют с международными публичными финансовыми институтами, международными частными финансовыми институтами, с элементами других национальных банковских систем. Современный банковский мир — тесно переплетенное международное образование, насчитывающее множество различных институтов, которые взаимодействуют друг с другом на самых различных уровнях.

Итак, в рамках современного банковского права банк изучается и как специфическая корпорация, способная осуществлять специфические действия, так называемые банковские операции (уровень частноправового регулирования), и как целостность, как банковская система, находящаяся под банковским надзором, взаимодействующая с денежной системой и иными подсистемами финансовой системы (уровень публично-правового регулирования).

1.3. Публичное банковское право в системе финансово-правового регулирования

Для современной правовой системы характерно разделение двух сфер правового регулирования — сферы частного права и сферы публичного права. Это разделение подчеркивает эмпирически возникшие и теоретически осмысленные различия в подходах к правовому регулированию сходных отношений в зависимости от субъекта, интереса и проч. 

Различение публичного права и права частного — достижение римской науки права. Первое «(относится) к положению римского государства», второе — «к пользе отдельных лиц»³⁸. Кроме этого, ульпиановского разделения частного и публичного права по обособлению общего (общественного) и личного (частного) интереса, известно еще несколько попыток такого разделения. За основу обычно брались либо свойства объективного права, нормативной стороны права, либо свойства юридических отношений, субъективного права.

Так, Р. Штаммлер рассматривал публичное право как средство позитивации и обособления правопорядка³⁹. Штаммлер рассматривал право с точки зрения индивидуалистической теории, в рамках которой основным фактором является обеспечение правовыми средствами статуса, точнее — свободы, личности. Частное право, с этой точки зрения, является основным. Главной задачей публичного права оказывается позитивация частноправовых отношений и выражение их прежде всего в государственном строе. Таким образом, публичное право оказывается средством защиты и стабилизации частноправовых отношений, по сути дела — защиты индивида и его правового статуса государством. В каком-то смысле эта теория восходит к раннему Гегелю, рассматривающему в одной из своих рукописей государство как объединение массы людей для совместной защиты ими своей собственности⁴⁰. Однако не случайно, что Гегель в своих более поздних работах (в частности, в «Философии права» и «Энциклопедии философских наук») рассматривал и личность, ее явленность в социальных отношениях, вырастающих на основе абстрактного права (права собственности прежде всего), и государство как моменты развития абсолютного духа, в каком-то смысле уровняв личность и государство, а с точки зрения логики — превратив государство в более конкретную, а значит и более истинную форму развития духа. Кроме того, если признается, что публичное право — только способ выражения частного права, то тем самым невольно отрицается и концепция субъективных публичных прав, или политических прав человека, которые определяют идеологию и основанную на ней систему регуляции отношений между индивидом и публично-правовой властью.

Л. Дюги⁴¹ предлагал делить частное и публичное право по виду санкций, обеспечивающих соответствующие нормы. По его мнению, нормы частного права обладают в полном объеме санкцией, а в нормах публичного права отсутствует санкция к государству как одному из участников правоотношения, напротив, — именно государство пользуется известными привилегиями в принудительном исполнении права по отношению ко всем лицам, подлежащим его юрисдикции. Вместе с тем в рамках публичного права поддерживаются санкции по отношению к конкретным способам проявления государства — его органам, должностным лицам, казне. Кроме того, санкции как обеспечивающие правовые конструкции не могут определять содержание основного массива правовых норм.

Л. И. Петражицкий конструирует различие частноправового и публично-правового, исходя из различий в мотивации юридических норм и соответствующих им двух систем «право-психологического управления человеческим поведением и воспитанием»⁴²: 1) децентрализованной с самостоятельной мотивацией и 2) организованно-централизованной. Различие состоит в том, что в первой системе отсутствует централизованное властное управление человеческим поведением, и деятельность индивидов регулируется их свободной инициативой, реализуемой в договорных отношениях, соблюдение которых лежит в области утилитарной морали. Во второй системе деятельность субъектов права подчинена требованиям централизованной власти, и здесь основанием исполнения правовых норм является прежде всего система государственного принуждения. Л. И. Петражицкий, правда, заменяет деление частного и публичного права на лично-свободное право и право социального служения. Это деление впоследствии было воспринято теорией социального права, различающей индивидуальное право как право, которым свободные субъекты права (в том числе — и государства как независимые субъекты международных отношений) регулируют отношения между собой, и социальное право как право любой социальной группы. Анализируя учение Л. И. Петражицкого, Ф. В. Тарановский, в частности, отмечал: «Действительно, публичное право служит целям властно организованного, централизованного, в известном смысле коллективистического управления человеческим поведением; напротив того, частное право рассчитано на свободную деятельность индивидов по их собственному почину; этим объясняется перцептивный характер публично-правовых норм и весьма значительное, за немногими изъятиями, преобладание в частном праве норм диспозитивных. Следует, однако, иметь в виду, что при установлении деления права на частное и публичное свобода самоопределения к деятельности и централизованное управление последней мыслятся применительно не ко всякой социальной организации, общей и специальной, а только общей, каковою является государство. Это обстоятельство упущено из виду Л. И. Петражицким...»⁴³.

Г. Ф. Шершеневич⁴⁴ высказывал мнение, что деление права на частное и публичное основывается на различении элементов правоотношения, образуемого каждой из названных систем. Традиционный состав правоотношения, воспринятый и современной литературой⁴⁵, насчитывает четыре элемента: субъект права, объект, субъективные права и юридические обязанности. С точки зрения Г. Ф. Шершеневича, эта структура правоотношения характерна только для частноправовых отношений. В публичном же праве отсутствует категория субъективных прав, а государство не может рассматриваться как один из субъектов права, равноправный с иными субъектами — физическими и юридическими лицами: в лучшем случае, — к примеру, в системе налогового права, — государство выступает как мнимый субъект⁴⁶. Однако вряд ли вообще можно рассматривать юридические обязанности вне действия субъективных прав — в ином случае субъект права становился бы на положении раба, «говорящего орудия», который субъектом права и не рассматривался. Именно права граждан по отношению к публичной власти породили такую категорию, как субъективные публичные права, наличие и уровень обеспеченности которых в соответствии с современными теориями конституционализма является критерием развитости и демократичности государства.

Это, в частности, еще в прошлом веке показал Г. Еллинек в специальном труде, посвященном системе субъективных публичных прав⁴⁷. По его мнению, различие между публичными и частными правами сводится к различению их модальности: частные субъективные права предоставляют лишь возможность (können), которая по своей сути является больше даже моральной, такого рода действий, которые могут быть совершены и без наличия юридической нормы, — к примеру, вступление в брак, осуществление покупки или продажи и проч. Субъективные же публичные права отличаются тем, что здесь сама возможность и фактическое действие идентичны, право представляет собой уже фактическую возможность (dürfen) поведения — к примеру, принять участие в выборах в орган народного представительства и проч. Однако любое право означает лишь возможность, которая гарантируется соответствующей юридической нормой. Фактическое поведение (например, институт фактического брака) не является правом, хотя и при определенных условиях может рассматриваться как право. Модальность проникает в право и составляет основу классификации норм права на общие дозволения и запреты⁴⁸, но мало влияет на разделение права на частное и публичное.

Н. М. Коркунов⁴⁹ сделал попытку объяснить деление права на частное и публичное различием способов использования объекта для удовлетворения разграничиваемых правом интересов в той или другой области. По его мнению, «основания различия следует искать в различении не фактического, бытового основания этих отношений, а в различии их юридической формы... Все характерные особенности частного и публичного права объясняются различием поделения объекта и его приспособления. Наиболее характерные различия частных и публичных прав выражаются в порядке приобретения тех и других прав, в способах и потере, в различии содержания самого права и в соотношении права и обязанности»⁵⁰. Основное отличие объектов частного и публичного права состоит в том, что объекты частного права принципиально делимы, а объекты публичного права (например, общественные дороги) принципиально неделимы, выступают только как целостность. Еще Петражицкий отметил, что эта идея заимствована Н. М. Коркуновым из учения римского права о вещах частных и вещах, предназначенных для общего пользования (res private et res publico usui destinatae)⁵¹. Но действие публичных и частных прав касается не только материальных, но и нематериальных объектов, например, личные неимущественные права определяют право на имя и проч., нематериален объект избирательного права и т. д. И в этих случаях весьма трудно провести разделение права на частное и публичное в соответствии с тем основанием, которое предложено Н. М. Коркуновым.

Предпринимались также попытки, в том числе и в российской юриспруденции, обосновать деление на частное и публичное право, исходя из сферы регулирования. В частности, русский ученый К. Д. Кавелин⁵² отождествлял частное право и гражданское право как право, которое регулирует имущественные отношения (в том числе и отношения, регулируемые налоговым правом), в то время как к публичному праву должны быть отнесены неимущественные права. Состав частного права формировался постепенно, в процессе частичной, мозаичной рецепции римского права. Для европейских народов из всего Corpus iuris civilis оказались наиболее востребованными имущественные и семейные права. Таким образом, в состав частного права вошли системы права различного рода, и необходимо семейное право отнести к области права публичного, так как здесь речь идет об определении положения лиц в таком общественном союзе, как семья. Напротив, в область частного права должны быть перенесены те публичные права, которые имеют имущественный характер. Негодность такого распределения частного и публичного права была отмечена еще Н. М. Коркуновым: «Отделить имущественные права от неимущественных — дело далеко не легкое, потому что почти все отношения имеют и экономическое значение, касаются так или иначе и материальных ценностей»⁵³.

В советское время деление права на частное и публичное было отвергнуто в связи с тем, что всякое право было признано публичным. Хотя на заре советской власти, в 20-х гг. прошлого века, дискуссии о значении этой дифференциации были достаточно жаркими⁵⁴.

Известные подходы того времени были сведены к двум большим направлениям: формальному и материальному. Материальный критерий в качестве основания имеет какое-то благо, интерес и проч. Формальный критерий связан с тем, какой субъект является инициатором защиты права (государство или индивидуальный субъект) и, как следствие, в рамках какого процесса происходит защита права — уголовного или административного либо в рамках гражданского. Формальный подход просматривается в попытке рассматривать публичное право как право централизованное, а частное — как децентрализованное.

По-видимому, эти разночтения в подходах к проблеме частного и публичного права возникли из-за того, что, как это еще отмечал Ф. В. Тарановский, само соотношение частного и публичного права носит исторический характер⁵⁵ и меняется в зависимости от положения государства и личности в общественном восприятии.

Понятие и содержание публичного интереса исследовалось в работах многих современных ученых: Ю. А. Тихомирова, А. В. Кряжкова, М. И. Васильевой, А. Я. Курбатова и др.

Так, Ю. А. Тихомиров выделяет в качестве своеобразного смыслового «ядра» публичного права публичный интерес, который «является родовым, включающим в себя более конкретные, видовые понятия. Признание, выражение и обеспечение разных общественных интересов по субъектам создают прочный конституционный фундамент, гарантируют выражение интересов в разных сферах жизни общества, отсюда вытекает правообразующая роль данной категории во всех отраслях публичного права»⁵⁶. «Таким образом, публичный интерес есть признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития»⁵⁷.

Как представляется, публичное право в современности — это:

1) право, которое направлено на защиту публичного интереса — интереса международного сообщества, государства, общества, народа, неопределенного круга лиц;

2) право, основным принципом которого является субординация, иерархия.

Публичному праву присущ императивный метод правового регулирования, хотя также в ряде случаев возможно применение рекомендательного метода.

Отнесение банковского права к публичному (в качестве подотрасли или института финансового права) было характерно прежде всего для советского периода. Это логично вытекало из того факта, что банковская система в советский период являлась элементом государственного (административного) механизма в рамках социалистического хозяйства и играла роль перераспределения денежных ресурсов на основе государственного плана. Не случайно еще в 1952 г. И. С. Гуревич рассматривал банковское право (советское банковское право) как подотрасль финансового права, т. е. «совокупность родственных институтов финансового права, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления банковских операций, направленных на обеспечение хозяйственной деятельности организаций и обслуживание граждан»⁵⁸.

Этой точки зрения в дальнейшем придерживались и другие авторы, в том числе О. Н. Горбунова⁵⁹.

Однако в дореволюционный период, в ранний постреволюционный (20-е гг. XX в.) и постсоветский период (начиная с 90-х гг. XX в.) многие авторы традиционно предметом банковского права признавали общественные отношения, возникающие в процессе осуществления банковской деятельности, т. е. предусмотренных законом банковских операций банками и иными кредитными организациями с целью извлечения прибыли, а также (в случаях, предусмотренных законом) — иными субъектами, т. е. делали акцент на первостепенном значении гражданско-правового регулирования банковских отношений.

Так, по мнению М. М. Агаркова, банковское право — это «совокупность юридических норм, регулирующих организацию и деятельность банков», а предметом банковского права является сам банк и присущие ему следующие функции: собирание чужих средств; оказание кредита; содействие платежному обороту⁶⁰.

Как следствие, банковское право рассматривается как совокупность правовых норм, регулирующих отдельные гражданские (учредительные, обязательственные) отношения, участниками которых являются кредитные организации. Так, В. Белов пишет, что «банковское законодательство (и банковское право в объективном смысле)⁶¹ — совокупность норм, регламентирующих банковскую деятельность, т. е. порядок совершения перечисленных выше банковских сделок [договоры банковского счета, вклада (депозита) и кредита и некоторые другие — Авт.], особенности правового положения самих банков, их учредителей и работников, вызванные именно специфическим («банковским») характером деятельности»⁶². Представители этого подхода часто не склонны рассматривать банковское право как самостоятельную правовую общность. Л. Г. Ефимова утверждает, что «банковское право не является ни самостоятельной отраслью права, ни подотраслью права...», потому что «те общественные отношения, которые регулируются “банковским правом”, нельзя признать настолько своеобразными, чтобы они могли составить предмет особой отрасли права». Также и метод правового регулирования в «банковском праве» не является особым методом, а представляет собой смешение методов, присущих административному и гражданскому праву. Таким образом, «банковское право» — всего лишь удобный термин, который «прочно вошел в профессиональный язык практических работников»⁶³. И действительно, если рассматривать банковское право как совокупность норм, регулирующих отдельные гражданско-правовые отношения, возникающие в процессе осуществления банковской деятельности, то оно не может претендовать на что-то другое, кроме как быть удобным и привычным термином.

Однако в постсоветский период времени некоторые авторы⁶⁴ стали рассматривать банковское право как самостоятельную отрасль права, имеющую так называемый «комплексный» характер. По мнению указанных авторов, «банковское право как отрасль российского права представляет собой совокупность норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе построения, функционирования и развития банковской системы Российской Федерации, в том числе в процессе регулирования банковской деятельности со стороны Банка России и других органов государственной власти, а также союзов и ассоциаций кредитных организаций». В банковском праве содержатся нормы и используются методы правового регулирования различных отраслей права, в связи с чем оно является комплексной отраслью права⁶⁵. Несмотря на то, что ранее действительно высказывалась идея комплексной отрасли права, сегодня эта идея не находит своего подтверждения в теории права. В самом деле, если «метод определяется предметом … и поэтому представляет собой юридическое выражение его (предмета) особенностей»⁶⁶, отсутствие своеобразия в методе правового регулирования по меньшей мере свидетельствует о том, что предмет правовой общности, которая рассматривается в указанной работе, как отрасль, неоднороден в правовом смысле слова, не может считаться настолько единым, чтобы рассматриваться как относительно самостоятельный вид общественных отношений.

Наконец, в науке была сформулирован подход к банковскому праву не как к отрасли (подотрасли, институту) права, а как к комплексной отрасли законодательства. Указанная точка зрения нашла отражение в работах Т. Э. Рождественской, А. Г. Гузнова⁶⁷ и других авторов⁶⁸.

В соответствии с данным подходом банковское право представляет собой комплексную отрасль законодательства, включающую в себя как правовые акты, содержащие нормы публичного права, связанные с публичным интересом⁶⁹, с отношениями власти и подчинения, так и правовые акты, содержащие нормы частного права, основанные на автономии участников.

В отличие от отраслей права, отрасли законодательства, «регулируя определенные сферы государственной жизни, выделяются только по предмету и не имеют единого метода. Кроме того, предмет отрасли законодательства включает в себя различные отношения, в связи с чем и отрасль законодательства не является столь однородной, как отрасль права»⁷⁰.

Нормы, входящие в состав банковского права, могут относиться — с точки зрения отраслевой принадлежности — к конституционному праву (например, вопросы статуса центрального банка), финансовому праву (например, отношения, связанные с осуществлением денежно-кредитной политики или банковского надзора), гражданскому праву (кредит, вклад, счет, расчеты).

Исходя из изложенного, вполне обоснованно выделять в банковском праве две сферы правового регулирования:

1) публичное банковское право;

2) частное банковское право.

Нормы, регулирующие публичные банковские отношения, относятся преимущественно к финансово-правовым нормам.

Следствием данного подхода является «погружение» регулирования банковской деятельности в сферу публичных отношений, так как финансовое право традиционно и бесспорно относится к сфере публичного права⁷¹.

Следует отметить, что в ряде работ, посвященных теории права, регулирование банковской деятельности также отнесено к финансовому праву, выделяемому в соответствии с общепринятой классификацией отраслей права. Так, Н. И. Матузов пишет, что предмет финансового права — «финансовые отношения, формирование и исполнение госбюджета, денежное обращение, банковские операции, кредиты, займы, налоги»⁷². Правда, чуть позднее Н. И. Матузов замечает, что «в условиях перехода к рынку все более раздвигаются рамки самостоятельности, возникла система коммерческих банков»⁷³.

В теории финансового права отмечается, что в состав финансовой системы Российской Федерации (понимаемой как совокупность финансовых институтов) входит в том числе банковский кредит. Следовательно, публичные банковские отношения являются (преимущественно) предметом правового регулирования финансового права.

Публичное банковское право — сфера правового регулирования, нормы которого направлены на защиту публичного интереса, интереса международного сообщества, отдельных государств, общества и неопределенного круга лиц и регулируют — в самом первом приближении — общественные отношения, связанные с функционированием кредитно-денежного механизма.

К предмету правового регулирования публичного банковского права следует отнести следующие группы общественных отношений:

1) статус центрального банка (а в странах, где орган банковского надзора существуют отдельно от центрального банка, — статус органа банковского регулирования и банковского надзора)⁷⁴, его компетенцию, систему управления;

2) отношения, связанные с осуществлением задач денежно-кредитной политики;

3) отношения, связанные с осуществлением задач банковского надзора, включая:

• отношения, возникающие в процессе государственной регистрации кредитных организаций и лицензировании банковской деятельности;

• отношения, связанные с применением к кредитным организациям мер принуждения со стороны Банка России;

4) отношения, связанные с урегулированием несостоятельности кредитных организаций (в том числе отношения, связанные с предупреждением банкротства кредитных организаций);

5) отношения, связанные с системой страхования (гарантирования) вкладов в банках;

6) отношения, связанные с противодействием отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

7) отношения, связанные с функционированием национальной платежной системы;

8) отношения, связанные с защитой прав потребителей финансовых услуг;

9) отношения, связанные с ведением бухгалтерского учета в кредитных организациях, составлением и предоставлением ими отчетности.

В последнее время одной из основных целей финансовых властей и, в частности, центральных банков признается достижение и поддержание финансовой устойчивости. Этому служат как задачи, выполняемые в рамках денежно-кредитной политики, так и в сфере банковского надзора.

На публичное банковское право оказывает значительное влияние международное право. Регулирование современных финансовых рынков в принципе не может замыкаться в национальных границах, так как отсутствие должного регулирования в одном сегменте (географическом или функциональном) финансового рынка может привести к кризису, способному вызвать «эффект домино» на международном уровне. Вопросы финансовой устойчивости являются основным направлением деятельности таких объединений и органов как, к примеру, Группа 20 (G20), МВФ и группа Всемирного банка, Совет по финансовой стабильности. Международные финансовые кризисы привели к созданию специализированных международных организаций, нацеленных на выработку стандартов банковского надзора и банковской деятельности во всем мире. К ним относится прежде всего Базельский комитет по банковскому надзору.

Таким образом, можно выделить основные отличия публичного банковского права от частного банковского права.

Частное банковское право регулирует деятельность кредитных организаций — осуществление ими банковских операций (в том числе расчетов) и иных сделок, их функционирование как юридических лиц, обладающих специфическими правомочиями, определяет их отношения с клиентами и, прежде всего, с кредиторами. Банковский надзор, денежно-кредитная политика, система страхования вкладов и иные сферы регулируются нормами публичного банковского права, которые являются преимущественно финансово-правовыми нормами.

Публичное банковское право в своей сердцевине регулирует отношения, связанные с организацией денежного обращения, с использованием денежных средств в качестве основного инструмента стимулирования социально-экономического развития, поддержания социальной стабильности. Эмиссия денежных средств, проведение ее способами, обеспечивающими независимость эмиссионного центра (центрального банка) от правительства, осуществление денежно-кредитной политики, нацеленной на обеспечение финансовой устойчивости, — все эти вопросы возникают как предмет публичного интереса, интереса как государства, так и общества.

Кредитные организации в этой связи являются одним из инструментов проведения денежно-кредитной политики. Поэтому необходимо обеспечение их устойчивости — как с помощью экономических методов, свойственных денежно-кредитной сфере, так и методами банковского надзора. Немаловажным также является вопрос о поддержании системы, которая позволяла бы предупреждать вовлеченность кредитных организаций в осуществление сомнительных операций, связанных с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма. Наконец, поддержание необходимого уровня доверия к национальным денежным средствам и инструментам и, как следствие, уровня доверия к банковской системе требует создания системы страхования вкладов и эффективной системы предупреждения банкротства банков, а также некоторых иных финансовых институтов (например, страховых организаций, негосударственных пенсионных фондов, инфраструктурных финансовых организаций).

Деление банковского права на публичное и частное с присущими каждому из них своими методами правового регулирования необходимо прежде всего для дифференциации «глубины» правового регулирования государством отдельных аспектов банковской деятельности. Вопросы банковской деятельности, относящиеся к частноправовому регулированию, предполагают использование диспозитивного метода правового регулирования, основывающегося — преимущественно — на равенстве сторон и договоре. Публичное банковское право, базирующееся на публичном интересе, предполагает императивный метод правового регулирования, опирающийся на неравенство сторон и императивные предписания, закрепленные в нормативных правовых актах, несоблюдение (неисполнение) которых ведет к применению к поднадзорным субъектам мер воздействия со стороны регулятора — Банка России.

Публично-правовые нормы составляют основу современного регулирования банковской деятельности.

Специфика банковской деятельности, роль кредитных институтов в современной экономике, особенности их отношений с кредиторами и прежде всего вкладчиками породили необходимость значительного публичного вмешательства в деятельность кредитных институтов. Не случайно в настоящее время практически во всех странах функционируют органы банковского надзора, основной целью которых является поддержание стабильности и развития банковских систем, защита интересов кредиторов и вкладчиков.

Поскольку функционирование банковских систем тесным образом переплетается с функционированием денежных систем, с осуществлением задач денежно-кредитной политики, реализация целей денежно-кредитной политики также обусловливает значительное публичное воздействие на функционирование кредитных институтов и существование специальных органов, осуществляющих денежно-кредитную политику, воздействующих с помощью специфических способов (так называемых «инструментов денежно-кредитной политики») на денежную массу, находящуюся в обращении, на темпы инфляции и, как следствие, на экономическое развитие, на занятость и т. д.

Правовые нормы, которые закрепляются в нормативных правовых актах, входящих в состав банковского права, в зависимости от групп отношений могут относиться либо к нормам публичного права, либо к нормам частного права.

Публичному банковскому праву присущ императивный метод правового регулирования, хотя также применяется рекомендательный метод, а некоторые правовые формы реализации денежно-кредитной политики внешним образом связаны с диспозитивным (основанным на равенстве сторон) методом (например, рефинансирование кредитных организаций осуществляется в рамках публично признаваемых целей денежно-кредитной политики с помощью таких сделок, как кредит, репо и др.).

1.4. Источники финансово-правового регулирования банковской деятельности

Российские источники

Под источниками права понимают способ выражения вовне юридических правил поведения.

К источникам финансово-правового регулирования банковской деятельности относятся:

• Конституция РФ;

• общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ;

• правовые позиции Конституционного Суда РФ;

• федеральные законы;

• подзаконные нормативные акты (нормативные акты Банка России).

Конституция РФ является актом высшей юридической силы, имеет прямое действие и применяется на всей территории РФ.

Источниками банковского права являются следующие положения Конституции РФ: п. «ж», «з» ст. 71; ст. 74; ст. 75; п. «г» ст. 83; п. «в» ч. 1 ст. 103; ч. 3 ст. 104; п. «в» ст. 106; п. «б» ч. 1 ст. 114.

Так, п. «ж» ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относит установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики; федеральные банки. Статья 75 закрепляет положения, согласно которым денежную эмиссию в Российской Федерации осуществляет исключительно Центральный банк РФ. Защита и обеспечение устойчивости рубля — основная цель деятельности Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти и управления.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ. Особое значение для применения Конституции РФ в силу п. 6 ст. 125, ст. 73, 79, 106 Конституции РФ, положений Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» имеют правовые позиции Конституционного Суда РФ, признаваемые «правовыми представлениями (выводами) общего характера Конституционного Суда Российской Федерации как результат толкования Конституционным Судом Конституции Российской Федерации и выявления им конституционного смысла положений законов и других нормативных актов в пределах компетенции Конституционного Суда, которые снимают конституционно-правовую неопределенность и служат правовым основанием итоговых решений (постановлений) Конституционного Суда Российской Федерации»⁷⁵.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ, имеющие значение для банковского права, изложены им в таких решениях, как постановление от 23 февраля 1999 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 29 Федерального закона от 3 февраля 1996 года “О банках и банковской деятельности” в связи с жалобами граждан О. Ю. Веселяшкиной, А. Ю. Веселяшкина и Н. П. Лазаренко»⁷⁶; постановление от 22 июля 2002 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона “О реструктуризации кредитных организаций”, пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве)” в связи с жалобами граждан, жалобой региональной общественной организации “Ассоциация защиты прав акционеров и вкладчиков” и жалобой ОАО “Воронежское конструкторское бюро антенно-фидерных устройств”»⁷⁷; постановление от 12 марта 2001 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве)”, касающихся возможности обжалования определений, выносимых арбитражным судом по делам о банкротстве, иных его положений, статьи 49 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций”, а также статей 106, 160, 179 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда Челябинской области, жалобами граждан и юридических лиц»⁷⁸; постановление от 3 июля 2001 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона “О реструктуризации кредитных организаций” и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций” в связи с жалобами ряда граждан»⁷⁹; определение от 14 декабря 2000 г. № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”»⁸⁰; определение от 3 февраля 2000 г. «По запросу Питкярантского городского суда Республики Карелия о проверке конституционности статьи 26 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций”»; определение от 5 ноября 1999 г. № 182-О «По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”»⁸¹; определение от 8 октября 1999 г. № 160-О «По жалобам граждан О. Д. Акулининой, В. Г. Белянина, И. Н. Горячевой и других на нарушение их конституционных прав и свобод пунктами 1 и 2 части четвертой статьи 20 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”»⁸² и др.

Федеральные законы. К источникам банковского права относятся такие федеральные законы, как:

• Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»⁸³ (далее — Закон о Банке России);

• Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-I «О банках и банковской деятельности» в ред. Федерального закона от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ⁸⁴ (далее — Закон о банках);

• Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» [в ред. Федерального закона от 22 декабря 2014 г. № 432-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации] (далее — Закон о банкротстве)⁸⁵;

• Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»⁸⁶ (далее также — Закон о противодействии легализации);

• Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»⁸⁷ (далее также — Закон о страховании вкладов);

• Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 218-ФЗ «О кредитных историях»⁸⁸;

• Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»⁸⁹;

• иные федеральные законы, а также отдельные нормы федеральных законов, например «О валютном регулировании и валютном контроле»⁹⁰ и др.

Закон о Банке России в нынешнем виде принят в 2002 г., и это — третья значительная переработка норм, регулирующих деятельность Центрального банка РФ.

Осуществляя сравнительно-правовой анализ Закона о Банке России с другими федеральными законами, можно отметить их общие и отличительные черты. Очевидно, что наименование любого закона отражает предмет его регулирования, а внутренняя структура состоит из глав и статей, содержание которых определяется целями и предметом регулирования закона, и включает общие положения и специальные блоки регулирования. Указанное в полной мере относится и к Закону о Банке России. В то же время Закон о Банке России обладает особенностью — в нем отсутствуют наименования статей.

Структура Закона о Банке России состоит из следующих глав: общие положения, капитал Банка России, Национальный финансовый совет и органы управления Банком России, взаимоотношения Банка России с органами государственной власти и органами местного самоуправления, отчетность Банка России, развитие финансового рынка Российской Федерации и обеспечение стабильности его функционирования, денежно-кредитная политика, банковские операции и сделки Банка России, международная и внешнеэкономическая деятельность Банка России, банковское регулирование и банковский надзор; регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков; взаимоотношения Банка России с кредитными организациями, принципы организации Банка России, служащие Банка России, аудит Банка России и заключительные положения.

Закон о банках устанавливает:

• понятие и виды кредитной организации;

• виды банковских операций;

• требования, связанные с управленческой структурой кредитных организаций;

• требования по лицензированию деятельности кредитных организаций;

• требования о приобретении крупных долей капитала кредитных организаций;

• требования, вытекающие из необходимости надзора за деятельностью кредитных организаций;

• требования о раскрытии информации о деятельности кредитной организации для надзорного органа и третьих лиц;

• содержит положения о защите информации, составляющей банковскую тайну.

Закон о страховании вкладов принят в конце декабря 2003 г. В соответствии с Законом в настоящее время считаются застрахованными вклады физических лиц в банках РФ на сумму до 1 400 000 тыс. руб. Выплаты в основном производятся в случае отзыва у банка лицензии на осуществление банковских операций и осуществляются за счет фонда обязательного страхования вкладов, которым управляет Агентство по страхованию вкладов. Фонд формируется за счет взноса государства, а также взносов банков, привлекающих во вклады денежные средства физических лиц. Страховые взносы банков рассчитываются исходя из средней хронологической за расчетный период (квартал) ежедневных балансовых остатков на счетах по учету вкладов.

Закон также определяет статус фонда обязательного страхования вкладов, статус Агентства по страхованию вкладов, содержит иные нормы, связанные со страхованием вкладов, в том числе требования к банкам — участникам системы страхования вкладов.

Вступивший в силу в мае 1999 г. Закон о банкротстве банков претерпел за 16 лет значительные изменения. Частично они были связаны с изменением «общего» законодательства о банкротстве, частично — с изменением идеологии банкротства банков. Самые существенные изменения вступили в силу в ноябре 2004 г. и весной 2014 г. Последние изменения касаются порядка очередности распределения конкурсной массы.

Закон о банкротстве банков предусматривал, что в отношении «проблемного» банка может проводиться два комплекса мероприятий.

Во-первых, мероприятия по предупреждению банкротства банка. Указанные мероприятия дополняют систему мер надзора и осуществляются акционерами банка по своей воле или по требованию Банка России.

Во-вторых, Закон о банкротстве описывал мероприятия, связанные непосредственно с банкротством кредитной организации. Указанные мероприятия могут проводиться только после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций. Решение о признании кредитной организации банкротом принимает суд, который также назначает конкурсного управляющего. Спецификой законодательства о банкротстве банков является то, что в банках, которые привлекают вклады граждан (а это подавляющее большинство банков), процедуры банкротства проводятся Агентством по страхованию вкладов, которое выступает в качестве конкурсного управляющего. Данная новелла преследует цель повысить долю имущества банка, которая направляется непосредственно кредиторам, а также предотвратить принятия решений в пользу одних кредиторов в ущерб другим. В процедурах банкротства банка принимают участие его кредиторы через общее собрание и комитет кредиторов.

В декабре 2014 г. нормы Закона о банкротстве банков были консолидированы в «общий» Закон о банкротстве (с некоторой переработкой) и в настоящее время представляют собой отдельный параграф Закона о банкротстве.

В 2002 г. вступил в силу Федеральный закон «О противодействии отмыванию (легализации) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма». Указанный закон, разработанный с учетом рекомендаций FATF, относит кредитные организации к числу субъектов, которые обязаны осуществлять контроль за операциями с денежными средствами, проводимыми их клиентами. Информация об этих операциях направляется в специальный орган правительства — Службу финансового мониторинга для выявления операций со средствами, имеющих криминальный характер, или которые используются для финансирования терроризма. Кредитные организации обязаны в соответствии с данным Законом осуществлять определенный контроль за своими клиентами. В кредитных организациях для исполнения этого закона должна создаваться служба внутреннего контроля.

Подзаконные нормативные акты. Согласно ст. 2 Закона о банках банковская деятельность в Российской Федерации регулируется Конституцией РФ, Федеральными законами и нормативными актами Банка России. Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ в качестве источников банковского права не закреплены. Вместе с тем отдельные аспекты деятельности кредитных организаций как юридических лиц, выступающих стороной в налоговых, экологических правоотношениях, правоотношениях, связанных с обеспечением безопасности, и т. д., могут регулироваться иными нормативными правовыми актами, кроме указанных в ст. 2 Закона о банках, в том числе нормативными правовыми актами различных министерств и ведомств.

Среди подзаконных нормативных правовых актов особое значение для регулирования банковской деятельности имеют нормативные акты Банка России, так как в соответствии со ст. 7 Закона о Банке России Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции Законом о Банке России и иными законами (т. е. по вопросам денежно-кредитной политики, банковского надзора, расчетов, валютного регулирования и т. д.), издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Анализируя нормотворческую деятельность Банка России, Е. Н. Пастушенко выделяет характерные признаки правового акта Центрального банка РФ⁹¹.

1. Правовой акт Центрального банка РФ представляет собой решение, подготовленное и принятое по установленным правилам управленческого процесса (производства по принятию нормативных правовых актов Банка России; административно-договорного производства; лицензионно-разрешительного производства); юрисдикционного процесса (процедуры реализации мер предупредительного характера и пресекательного характера; процедуры применения восстановительных мер и мер финансово-правовой ответственности). Правовые акты Банка России — еще и одна из форм выражения управленческой воли, что предполагает наличие признаков, позволяющих судить о них как и об управленческих решениях.

2. Правовой акт издается управомоченным субъектом. Правовые акты издаются Центральным банком РФ на основе закона в пределах законодательно установленной компетенции в области денежно-кредитных отношений.

3. Правовые акты Центрального банка РФ направлены на регулирование денежно-кредитных отношений. Правовое регулирование, осуществляемое Центральным банком РФ, — это целенаправленное воздействие, т. е. осуществляемое в соответствии с заранее намеченными целями, определяемыми управляющим субъектом либо сформулированными в законе.

4. Правовые акты Банка России издаются в определенной форме, под которой следует понимать, во-первых, способ выражения вовне предписаний органов управления (устный, письменный); во-вторых, способ изложения правового материала в письменных актах — документах.

Применительно к правовым актам Центрального банка РФ возможно рассматривать только письменные документы Банка России, так как устные веления в деятельности Банка России должны быть исключены в силу особого статуса Банка России в области денежно-кредитных отношений и недопустимости регулирования общественных отношений в данной области на основе устных распоряжений.

5. Правовой акт Центрального банка РФ — юридически властное волеизъявление, в котором проявляются его государственно-властные полномочия. Правовые акты носят государственно-волевой характер, так как они либо оформляют государственную волю народа — нормативные акты; либо организуют ее реализацию — акты применения норм права; либо в них реализуется государственная воля — акты соблюдения и использования норм права; либо служат средством обеспечения правильной реализации — акты толкования; либо осуществляют контроль за ее правильной реализацией — акты надзора и контроля⁹².

Нормативные акты Банка России можно классифицировать по различным основаниям.

В зависимости от сферы регулирования нормативные акты Банка России могут быть: эмиссионные, денежно-кредитные, валютные, надзорные, лицензионные и др.

По основанию издания нормативные акты Банка России подразделяются на издаваемые на основании: 1) Закона о Банке России и 2) на основании иных федеральных законов (к примеру, Закона о банках, Закона о банкротстве банков и др.).

В зависимости от необходимости регистрации: 1) нормативные акты, подлежащие государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, и 2) нормативные акты, не подлежащие такой регистрации.

По сроку вступления в силу нормативные акты Банка России делятся на: 1) нормативные акты, вступающие в силу в стандартном порядке — по истечении 10 дней после дня их официального опубликования; 2) нормативные акты, вступающие в силу в иной срок (например, более поздний период предусмотрен в ст. 72 Закона о Банке России в случае изменения нормативов и методик их расчета — не позднее чем за 1 месяц до их введения в действие).

Банк России издает нормативные акты только в следующих формах: указание, положение, инструкция.

Нормативные акты Банка России принимаются в форме указаний, если их содержанием является установление отдельных правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России.

Нормативные акты Банка России принимаются в виде указаний об изменении и дополнении действующего нормативного акта Банка России, если содержат положения об изменении отдельных положений действующего нормативного акта Банка России и (или) о дополнении нормативного акта Банка России.

Нормативные акты Банка России принимаются в виде указаний об отмене действующего нормативного акта Банка России, если ими отменяется действующий нормативный акт Банка России в целом.

В форме положений принимаются нормативные акты Банка России, если их основным содержанием является установление системно связанных между собой правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России.

В форме инструкций принимаются нормативные акты Банка России, если их основным содержанием является определение порядка применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам компетенции Банка России (в том числе указаний и положений Банка России).

Согласно Положению Банка России от 18 июля 2000 г. № 115-П «О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России»⁹³ Банк России издает также официальные разъяснения по вопросам применения федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Эти разъяснения нормативными актами не являются, однако «обязательны для применения субъектами, на которых распространяет свою силу нормативный правовой акт, по вопросам применения которого издано официальное разъяснение Банка России».

Общий порядок подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России установлен Положением Банка России от 15 сентября 1997 г. № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России»⁹⁴ (далее — Положение № 519). Согласно Закону о Банке России и п. 1.6 Положения № 519 право подписи нормативных актов Банка России принадлежит Председателю Банка России.

Относительно небольшой период времени в Положении № 519 существовали нормы, согласно которым право подписи нормативных актов Банка России могло быть делегировано Председателем Банка России его первым заместителям. Законность делегирования Председателем Банка России полномочий по подписанию нормативных актов Банка России стала предметом рассмотрения Верховного Суда РФ, решением которого от 18 апреля 2002 г. № ГКПИ 02-399 признано незаконным делегирование полномочий на подписание нормативных актов на неопределенный срок. Вместе с тем Верховный Суд РФ признал соответствующим закону предоставление первым заместителям права подписания нормативных актов в связи с временным замещением Председателя Банка России и распространения на них в этом случае соответствующих правомочий Председателя Банка России.

Нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России — «Вестнике Банка России», за исключением случаев, установленных Советом директоров. В случае, когда нормативный акт Банка России должен вступить в срок иной, чем по истечении 10 дней после дня официального опубликования, принимается соответствующее решение Совета директоров Банка России. Причем это правило касается как случаев сокращения сроков вступления в силу нормативного акта, так и отнесения этого срока на будущий период, превышающий 10 дней с даты официальной публикации.

Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы. Иными словами, в них не могут быть сформулированы правила, которые должны применяться с даты, более ранней, чем дата официальной публикации.

Нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Не подлежат государственной регистрации следующие нормативные акты Банка России, устанавливающие:

• курсы иностранных валют по отношению к рублю;

• изменение процентных ставок;

• размер резервных требований;

• размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп;

• прямые количественные ограничения;

• правила бухгалтерского учета и отчетности для Банка России;

• порядок обеспечения функционирования системы Банка России.

Нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Следует отметить, что помимо нормативных актов Банк России имеет право издавать и иные правовые акты, не имеющие признаков нормативности, но носящие общий характер (например, методические рекомендации и др.).

Кроме того, Банк России может издавать нормативные акты совместно с федеральными органами исполнительной власти и иными лицами.

Международные источники

Как уже отмечалось выше, регулирование банковской деятельности в настоящее время включает в себя как национальный, так и интернациональный уровень. Система регулирования банковской деятельности на международном уровне получила название международного банковского права, которое включает в себя как публичный (основные принципы регулирования банковского надзора), так и частноправовой компоненты.

Можно отметить, что современный период развития законодательства характеризуется тем, что национальное банковское право развивается под влиянием международных правил, стандартов и рекомендаций. Регулирование современных финансовых рынков в принципе не может замыкаться в национальных границах, так как отсутствие должного регулирования в одном сегменте (географическом или функциональном) финансового рынка может привести к кризису, способному вызвать «эффект домино» на международном уровне. Именно кризисы международных масштабов привели к созданию специализированных международных организаций, нацеленных на выработку стандартов банковского надзора и банковской деятельности во всем мире.

Как отмечает Петер Нобель, «целый ряд потрясших международную систему банковских кризисов [банкротство банков “Херштадт” — в 1974 г., “АБМ Розиано” — в 1988 г., БМКТ (Bank of Credit and Commerce International — BCCI) — в 1991 г., “Баррингз” — в 1995 г., “Дайва” — в 1995 г. и хеджевого фонда “ЛТКМ” (Long Term Capital Management — LTCM) — в 1998 г.] заставил центральные банки стран “десятки”, большинство из которых отвечает и за надзор за банковской деятельностью, собраться вместе под эгидой Банка международных расчетов (Базель) и обратить особое внимание на проблему платежеспособности отдельных институтов»⁹⁵.

В 1974 г. был создан Комитет Кука (получивший свое название по имени его председателя Питера Кука, который курировал банковский надзор в Банке Англии). В дальнейшем Комитет Кука был преобразован в Базельский комитет по банковскому надзору при Банке международных расчетов (Committee on Banking Supervision of the Bank for international Settlements). Первое заседание Базельского комитета состоялось в 1975 г.

Основной задачей Базельского комитета банковского надзора является внедрение единых стандартов в сфере банковского регулирования.

Документы Базельского комитета по банковскому надзору играют первостепенную роль в организации банковского надзора в национальных государствах. Однако следует подчеркнуть, что БКБН не является международным органом, который вправе устанавливать обязательные правила как для государств, надзорные органы которых входят в Комитет, как и для иных государств; акты БКБН не считаются юридически обязательными и относятся к так называемому «мягкому праву» (soft law)⁹⁶. БКБН не может рассматриваться в качестве своеобразного супернадзорного органа.

Акты БКБН не относятся к международным договорам, на которые распространяется Венская конвенция о праве международных договоров: указанные документы могут приниматься непосредственно самим Комитетом (так называемые рабочие документы БКБН), могут также одобряться управляющими национальных банков и надзорных органов стран G10. Таким образом, документы БКБН не порождают для Российской Федерации правовых последствий, характерных для международных договоров и вытекающих из ст. 15 Конституции РФ и Федерального закона «О международных договорах»⁹⁷, а являются международными актами, причисляемыми к soft law. «Мягкое право» определяют как совокупность принципов и общих правил поведения, не имеющих обязательной юридической силы, но обладающих юридическим значением и направленных на достижение определенного практического результата⁹⁸. Однако, по словам Дж. Нортона, документы Базельского комитета имеют «юридическую значимость», которая выражается в «способности генерировать правовые нормы, затрагивать частные и публичные операции и влиять на процесс принятия решения компетентными органами банковского надзора»⁹⁹.

Следует особо отметить, что современные условия таковы, что если правовая и банковская система государства остается невосприимчивой к указанным рекомендациям, не реализует их в законодательстве и практике, то весьма вероятным становится экономическое воздействие на такое государство и субъекты экономической деятельности, основной бизнес которых находится на территории этого государства. В частности, другими странами как согласованно, так и индивидуально вводятся ограничения на трансграничные перемещения капитала и инфраструктуры, устанавливаются специальные так называемые страновые риски, предполагающие большую цену заимствований для субъектов такого государства, предусматриваются более строгие требования при открытии счетов субъектов экономической деятельности такого государства в банках иных государств и т. д.¹⁰⁰

Таким образом, несмотря на то, что акты БКБН не являются формально обязательными, последствия отказа следовать установленным в них принципам и нормам могут привести к материальным потерям как для государства, так и организаций, зарегистрированных в этом государстве.

Важнейшим документом Базельского комитета по банковскому надзору является акт, имеющий название «Основополагающие принципы эффективного банковского надзора» (Core Principles for Effective Banking Supervision)¹⁰¹. Сформулированные в указанном документе принципы не являются принципами права в строгом значении этого термина, их скорее можно отнести к организационно-правовым принципам, которые были утверждены в 1997 г., став результатом сотрудничества и консультаций между надзорными органами многих стран мира. В октябре 2006 г. на Международной конференции органов банковского надзора в Мексике была одобрена следующая, уточненная версия Основополагающих принципов. В марте 2011 года было принято решение о пересмотре Основополагающих принципов эффективного банковского надзора. Разработка новой редакции была возложена на Группу основополагающих принципов, в которую вошли члены Комитета и Базельской Консультативной группы, состоящей из представителей стран-членов и стран-нечленов Комитета и региональных групп по банковскому надзору, а также МВФ, Всемирного банка и Совета Исламских Финансовых Услуг. Работа над Основополагающими принципами позволяет утверждать, «что складывается всемирная сеть контактов органов регулирования и надзора»¹⁰². Редакция 2012 года актуализировала Основополагающие принципы эффективного банковского надзора в соответствии с действительным уровнем развития банковской системы в мире и создала гибкую систему принципов, подходящих для большинства банковских систем. Действующая редакция Основополагающих принципов эффективного банковского надзора в отличие от предыдущей содержит 29 принципов вместо 25.

Еще в 1975 г. БКБН наметил себе обширную программу действий. Особое внимание было решено уделить: 1) вопросам относительно капитала, необходимого банкам для покрытия их рисков; 2) правилам консолидированного надзора за банками, осуществляющими международные операции, в том числе правилам сотрудничества в этой сфере между надзорными органами различных стран; 3) основным принципам надзора за банковской деятельностью.

В апреле 1997 г. Базельский комитет выпустил трехтомник подготовленных им документов¹⁰³. Первый том состоит из четырех глав: 1. Достаточность капитала и консолидация; 2. Управление кредитными рисками; 3. Управление прочими основными банковскими рисками; 4. Прозрачность и бухгалтерский учет. Во второй том вошли две главы: 1. Управление рисками, связанными с производными финансовыми инструментами и забалансовыми активами; 2. Достаточность капитала. И, наконец, третий том имеет следующую структуру: 1. Базельский конкордат и минимальные нормы; 2. Отношения с другими органами надзора за финансовыми рынками; 3. Прочие вопросы, касающиеся международного надзора¹⁰⁴.

В связи с уменьшением в 1980-х гг. собственного капитала крупных банков Базельский комитет по банковскому надзору опубликовал документ «Международная конвергенция оценки капитала и требований к капиталу», получивший название «Базель I». Основной целью принятия данного соглашения было увеличение резервов капитала банков, осуществляющих международные операции.

Развитием подходов Базеля I является новое соглашение о капитале, опубликованное в 2004 г. и получившее название «Базель II». Существенным нововведением Базеля II является более активное использование внутрибанковских оценок рисков в качестве предпосылок расчета капитала. Одновременно с этим шагом Комитет предлагает детализированный перечень минимальных требований, разработанных для обеспечения надежности этих внутренних оценок риска. Однако в намерения Комитета не входило предписание формы или конкретной реализации стратегии и практики управления банковскими рисками. Каждый надзорный орган должен разработать собственную процедуру надзора за адекватностью использования банковских систем управления и контроля в качестве базы для расчета капитала. Органы надзора должны будут выносить содержательные (профессиональные) суждения при определении степени готовности банка, особенно в период внедрения. Также следует отметить, что одним из основных отличий Базеля II от Базеля I является включение положения об операционных рисках, что позволило при определении достаточности капитала учитывать все виды рисков.

Мировой финансовый кризис, начавшийся в 2008 г., один из самых сильных ударов нанес по банковской системе. Естественно, такую ситуацию невозможно было оставить без внимания. Базельский комитет по банковскому надзору одобрил 12 сентября 2010 г. глобальную реформу мирового банковского сектора. Она получила название «Базель III»¹⁰⁵, и ее разработчики выразили надежду, что она повысит финансовую устойчивость мировой банковской (и финансовой в целом) системы, прежде всего за счет увеличения банковских ликвидных резервов и улучшения их качества.

Базельский комитет по банковскому надзору согласовал новые, более жесткие требования к банковскому капиталу, взяв за основу решения, принятые министрами финансов и главами центробанков стран G20. Основные аспекты нового Соглашения, вступившего в силу 12 сентября 2010 г., направлены на усиление минимальных требований к капиталу. Вступивший в силу документ не отменяет положения Базеля II, а лишь дополняет и усиливает их. Требования Базеля III сосредоточены вокруг собственного капитала, поскольку он представляет собой высшую степень ликвидности и, следовательно, является наилучшей формой амортизации финансовых потерь.

Глава 2.
Правовой статус Банка России

2.1. Исторический аспект создания и развития центральных банков

Главным звеном денежно-кредитной и банковской системы любого государства в современности выступает центральный (национальный) банк. Центральный банк оказывает существенное влияние на экономику и банковскую систему государства. Сущность любого центрального банка определяется его целями и задачами, а также объемом полномочий.

Первая функция, которую выполнял центральный банк, — эта функция эмиссии денег. Но до того как эта функция была передана центральному банку, или, точнее, до того, как для наиболее эффективного выполнения этой функции был создан центральный банк, денежная эмиссия осуществлялась либо правительством, либо частными банками (как, например, в США). Каждый крупный банк выпускал собственные ноты (банкноты) под депонированные на счетах золото или серебро. В некоторых случаях правительство наделяло конкретный частный банк монопольным правом на денежную эмиссию. Одновременно этот банк мог принимать депозиты, выдавать кредиты. Денежная эмиссия и в этом случае была привязана к драгоценному металлу (золоту или серебру) или к так называемой «якорной валюте». В некоторых случаях (Канада 1914–1926 гг.) эмиссия денег осуществлялась хаотично правительством и частными банками без контроля за колебаниями валютного курса. Существовали (и иногда воспроизводятся в современности) и иные способы организации эмиссии денег, например валютные управления.

Первые центральные банки возникли в Европе в конце XVII в., а в настоящее время центральные банки созданы и функционируют практически во всех государствах.

На протяжении всей истории существования центральных банков велись бурные дискуссии о необходимости наличия центрального банка и его роли в развитии банковского бизнеса. Высказывались две противоположные точки зрения. Так, первую точку зрения отстаивали представители школы свободной банковской деятельности, которые выступали против самой идеи существования центрального банка, поскольку, по их мнению, он ограничивал свободное предпринимательство в банковской сфере. С другой стороны, сторонники денежной школы (Л. Мизес) придерживались мнения о необходимости создания центрального банка, поскольку, по их мнению, стабильность в развитии банковской системы непосредственно связана с вмешательством в ее деятельность центрального банка и с ведением операций с частичным резервированием. Исторически одержала победу денежная школа, и первые центральные банки начали создаваться в Европе, начиная с середины XVII в.

Первый центральный банк был создан в Швеции в 1654 г. Это был Stockholm Banco. Его основатель Й. Палмстрюк, став директором основанного в конце 50-х гг. XVII в. стокгольмского банка, в 1661 г. внедрил проект так называемых кредитных далеров, которые признаются первыми в Европе общегосударственными банкнотами. Вначале эмитировались банкноты номиналом в 5 и 25 далеров, которые были обеспечены золотом на счетах. Но уже через некоторое время банк стал выпускать банкноты более крупного номинала, которые не имели покрытия в полноценной монете. Формально банк оставался частным учреждением, имевшим, тем не менее, прочные экономические и договорные связи с правительством: он кредитовал государственную казну, половина прибыли банка ежегодно поступала в распоряжение короны, министр финансов Швеции обладал полномочиями определять деятельность банка, через банк проходили все налоговые платежи. Но основной его вклад в развитие банковского дела состоял в том, что банк стал выпускать полноценные банкноты (или кредитные ноты), которые были обязательны к приему в течение определенного периода времени и обладали статусом законного платежного средства. Так, в частности, они принимались королевскими сборщиками налогов. Однако чрезмерный аппетит к кредитному риску и зависимость от правительства сыграли плохую роль: уже в 1668 г. банк обанкротился. Привилегии, которые были у стокгольмского банка, в этом же году были переданы Riksens Standers Bank, который был выведен из-под контроля короля и стал подотчетен парламенту. Отрицательный опыт Stockholm Banco длительное время не позволял Riksens Standers Bank эмитировать банкноты. Это право ему было возвращено лишь в 1701 г. К этому времени банк вынужден был конкурировать в эмиссионной сфере с другими частными банками, однако он быстро занял лидирующие позиции, а также лидирующие позиции в области кредитования и обслуживания внешней торговли. В 1866 г. название банка было изменено на Sveriges Riksbank, это наименование он имеет и сегодня. В 1897 г. Парламент Швеции принял первый закон, наделявший Sveriges Riksbank монопольным правом денежной эмиссии.

Вторым по времени образования центральным банком является Банк Англии. В 1694 г. Парламент Англии принял статут, который позволил создать акционерную компанию с названием «Банк Англии». Эта компания выдала правительству Англии кредит в размере 1,8 млн фунтов стерлингов, а взамен получила право напечатать банкноты на эту же сумму. В 1997 г. капитал Банка Англии был увеличен, одновременно расширены возможности Банка по выпуску банкнот и предоставлено монопольное право на ведение государственных расчетов по бюджету, а также было признано недопустимым учреждение какого-либо иного банка путем издания парламентского статута. В то время в Англии и иные банки могли выпускать банкноты, однако привилегии, которыми обладал Банк Англии, способствовали тому, что банкноты других банков были постепенно вытеснены из сферы денежного обращения. Со временем Банк Англии расширил круг своей деятельности, став не только основным кредитором правительства, но и осуществлял иные операции с государственными средствами, в частности управление правительственными счетами; через него шли расчеты по налогам. Затем Банк Англии стал осуществлять операции с векселями, финансирование торговли и прием депозитов, а с 1928 г. получил монопольное право на эмиссию банкнот. В 1946 г. Банк Англии на основании закона был национализирован. В 1997 г. Парламент проголосовал за то, чтобы дать Банку операционную независимость и одновременно Парламент сформулировал цель деятельности Банка Англии, которой назвал ценовую стабильность.

Банк Шотландии был создан как эмиссионный банк в 1695 г. Ему было запрещено выдавать кредиты правительству, его полномочия ограничивались эмиссией банкнот, которые Банк Шотландии выпускает и сегодня. Формально Банк Шотландии является частным банком, кроме него в Шотландии вправе выпускать банкноты и иные банки.

Во Франции эмиссионный банк был учрежден в 1800 г. по директиве Наполеона Бонапарта. Изначально он был наделен более узкими полномочиями, чем Банк Англии. В частности, он обладал правом денежной эмиссии, но это право не являлось монопольным, поскольку эмиссию были вправе осуществлять и другие банки. На составителей Устава и Программы действия Банка Франции во многом оказывал влияние финансовый кризис во Франции, который разразился в начале XVIII в. из-за деятельности финансиста Джона Ло (Banque generale), который выпускал бумажные деньги, не обеспеченные золотом и серебром. Отсутствие обеспечения, по мнению Ло, должно было способствовать деловой активности и обогащению нации. Спекулятивный ажиотаж на акциях компании, вызванный чрезмерной эмиссией банковских билетов, привел к краху всех инициатив этого дельца, который был вынужден бежать из Франции в Геную.

Вместе с тем основатели Банка Франции считали, что недоверие общества к бумажным деньгам может быть преодолено, если их эмиссия будет поручена институту, независимому от правительства. Поэтому Банк Франции был основан как акционерное общество, одним из учредителей которого был сам Бонапарт. Уже через несколько лет Банк Франции получил право осуществлять монопольную эмиссию. С 1808 г. банкноты Банка Франции стали законным средством платежа. В этом же году был утвержден устав Банка, который просуществовал до 1936 г. Во времена империи Банк постоянно сталкивался с трудностями, вызванными недостатком золотого обеспечения для выпуска банкнот. Эти трудности были ощутимы и в дальнейшей деятельности банка, так что после переворота 1848 г. банкноты Банка Франции стали принудительным средством платежа: их обязали использовать при совершении сделок, но в то же время ограничили максимальный объем выпускаемых банкнот.

Отличие Банка Франции состояло (и состоит) в том, что он обладает весьма широкой филиальной сетью и, как следствие, активным участием в финансировании экономики. В течение XIX в. Банк выдавал кредиты под достаточно низкие процентные ставки. Формально национализация банка произошла лишь в 1936 г., когда он стал независимым от правительства финансовым институтом.

В США длительное время с большим недоверием относились к созданию центрального банка. Первый банк Соединенных Штатов был создан в 1791 г. по инициативе Александра Гамильтона на основании решения Конгресса как частный банк, но с 20%-ным участием государства. Банк получил лицензию, которая гарантировала ему монопольный статус общенационального на 20 лет. Банкноты банка подлежали размену на металлические деньги по первому требованию, а также принимались по номиналу в качестве уплаты налогов. Правительство США должно было держать свои средства именно в этом банке. Банк имел отделения во многих штатах. Начиная с самого создания, банк стал активно предоставлять кредиты правительству США, что повлекло за собой значительную инфляцию. Все его юридические и фактические привилегии привели к тому, что в 1811 г. Конгресс отклонил законопроект о продлении лицензии банка, и последний прекратил свое существование. Однако чрезмерная активность частных банков и отдельных штатов при выпуске ценных бумаг заставила федеральное правительство вернуться к идее создания единого эмиссионного центра. В апреле 1816 г. обе палаты Конгресса приняли законопроект о создании Второго банка Соединенных Штатов. Ему, как и Первому, лицензия была предоставлена только на 20 лет. Банк достаточно активно начал осуществлять кредитование коммерческих банков, т. е. фактически стал одним из первых центральных банков, которые начали осуществлять рефинансирование частных банков. Банк активно эмитировал бумажные деньги, которые первоначально обменивались на металлическую монету, однако этот обмен был прекращен в 1818 г. из-за резкого сокращения резервов золота. В 1829 г. Президент США Эндрю Джексон объявил о намерении прекратить деятельность Второго банка Соединенных Штатов, и двумя годами позже наложил вето на закон, принятый обеими палатами Конгресса о продлении лицензии Банка. Джексон, как первый президент-демократ, считал, что Банк действует только в интересах крупных финансистов и предполагал перевести эмиссию банкнот в казначейство. Определенную роль сыграло то, что 80 % капитала Банка было выкуплено частными лицами во многом за счет тех средств, которые вложило правительство США в уставный капитал Банка и которые впоследствии были выданы в качестве кредитов частным лицам.

В 1833 г. Джексон вывел средства правительства из Второго банка Соединенных Штатов в частные банки США, и Второй банк вынужден был получить лицензию в штате Пенсильвания, сохранившись в истории как «Банк Соединенных Штатов, Пенсильвания».

Фактически после этого наступила эра «свободных банков», которую сменила «эпоха национальных банков». В последнюю четверть XIX в. — начале XX в. экономика США испытала ряд серьезных потрясений, наиболее серьезным из которых стала «банковская паника 1907 года», во время которой индекс Нью-Йоркской фондовой биржи рухнул в два раза. Паника началась из-за попытки скупить акции United Copper Company. Банки, финансировавшие эту операцию, испытали на себе «набег вкладчиков», т. е. одновременное изъятие вкладов из банков. Вслед за этим люди стали забирать депозиты и из других банков, а недостаток ликвидности привел к банкротству ряда трастовых фондов. Паника была остановлена активным вмешательством крупнейшего финансиста Джона П. Моргана, который предоставил свои собственные средства и убедил иных банкиров последовать его примеру для укрепления стабильности банковской системы. Именно под нажимом Дж. П. Моргана стали развиваться идеи воссоздания центрального банка, и по предложению сенатора Нельсона Олдрича была создана Национальная денежная комиссия для подготовки предложений по реформированию денежной системы и банковской сферы. Комиссия провела глубокое исследование банковского законодательства и банковских систем европейских стран и пришла к выводу о целесообразности создания центрального банка в США. Хотя сам Н. Олдрич первоначально не придерживался идеи создания центрального банка, но знакомство с европейским опытом убедило его в целесообразности такого решения. Идея была встречена с неодобрением. В результате обсуждения появилась компромиссная идея, представленная Конгрессу США. Основным вопросом стал вопрос о степени независимости создаваемого центрального банка от Правительства, с одной стороны, и от банкиров Уолт-стрит, с другой стороны. Закон о Федеральной резервной системе (The Federal Reserve Act of 1913) предусматривал создание федеральной системы как системы 12 резервных банков, которые формально действуют как акционерные компании и управляются Советом управляющих ФРС. ФРС получила право осуществлять эмиссию банкнот.

Совет управляющих США подотчетен Конгрессу США, что выражается в предоставлении ежегодного доклада об операциях ФРС, специальных докладов о состоянии экономики и целевых ориентиров ФРС относительно денежной массы и кредитов, а также других докладов. Совет управляющих состоит из 7 членов, назначаемых президентом США с одобрения сената сроком на 14 лет, с ротацией каждые два года одного члена. Освободить членов Совета управляющих досрочно нельзя.

Деятельность ФРС финансируется не из бюджета США, а за счет собственных средств, порядок использования этих денежных средств определяет ФРС самостоятельно. Ни президент, ни Конгресс США не имеют права контролировать использование указанных денежных средств. До 80 % от собственных средств ФРС США ежегодно перечисляется в доход федерального бюджета.

В России центральный банк был создан 31 мая 1860 г. императором Александром II.

История Центрального банка в России исследовалась как российскими дореволюционными учеными¹⁰⁶, так и современными¹⁰⁷. В истории развития института центрального банка в России С. А. Голубев предложил выделить три основных исторических этапа:

1) имперский (1860–1917 гг.);

2) советский (1917–1990 гг.);

3) современный (с 1990 г.)¹⁰⁸.

1. Учреждение Государственного банка Российской империи стало началом преобразования в России денежной системы и было связано с реорганизацией государственных банков: Государственного коммерческого банка и Заемного банка. В этот период Сохранные казны¹⁰⁹ упраздняются как самостоятельные учреждения и передаются в ведение Государственного банка. Создание Государственного банка Российской империи осуществлялось в соответствии с его Уставом — первым документом, закладывающим правовые основы существования национального банка страны и состоящим из двух глав: 1. Устройство банка; и 2. Управление банка. Основной целью деятельности банка согласно ст. 1 Устава являлось «оживление торговых оборотов и упрочение денежной кредитной системы», основной капитал, выделенный из казны, составлял 15 млн руб., резервный капитал — 1 млн руб. Первым управляющим Государственного банка был назначен барон Александр Людвигович Штиглиц (1814–1884) — владелец крупнейшего в России банкирского дома «Штиглиц и Ко», его товарищем (заместителем) — Евгений Иванович Ламанский (1826–1902).

Государственный банк был создан по предложению министра финансов и был ему подведомственен. Ответственность за то, чтобы «основной капитал не уменьшался ни в коем случае», также возлагалась на министра финансов. Кроме того, построение органов управления Государственного банка в соответствии с Уставом свидетельствует о его подчинении Министерству финансов: «Государственный банк состоит в ближайшем ведении Министра финансов и под наблюдением Совета Государственных Кредитных Установлений, по представлению Правления Банка, одобренному предварительно Министром финансов»¹¹⁰. Такой подход на первом этапе развития обуславливал направление основной части ресурсов банка на прямое и косвенное финансирование казны, а также на операции по ликвидации дореформенных государственных банков, проведение выкупных операций в связи с крестьянской реформой 1861 г. и поддержку Государственного дворянского земельного банка и Крестьянского поземельного банка. Основные операции Государственного банка как банка краткосрочного коммерческого кредита заключались в учете векселей, покупке и продаже золота и серебра, приеме вкладов и выдаче ссуд¹¹¹.

В конце ХIХ в. реформы министра финансов С. Ю. Витте по развитию промышленности, усовершенствовавшие металлообрабатывающий сектор, и укреплению финансовой системы, сделавшие рубль конвертируемым, коснулись и Государственного банка. Так, в 1894 г. принят новый Устав Государственного банка, который был направлен на создание условий для финансирования промышленных предприятий и «содействие посредством краткосрочного кредита отечественной торговле, промышленности и сельскому хозяйству». Важной особенностью Государственного банка было то, что он был основан и функционировал до 1897 г. как депозитный, а не эмиссионный банк¹¹². Однако новым Уставом были внесены изменения в организацию управления: определялись права и обязанности должностных лиц банка, расширились полномочия Управляющего банком (общее управление было возложено на Совет банка), а также расширился перечень функций и операций Государственного банка. Так, в качестве наиболее значимого показателя усиления роли Государственного банка в экономической политике можно указать наделение Государственного банка монопольным эмиссионным правом (эмиссия кредитных билетов под обеспечение золотом). В результате проведенной денежной реформы главной задачей Государственного банка стало регулирование денежного обращения и поддержание золотого обеспечения национальной денежной единицы — рубля¹¹³. Кроме того, произошло увеличение количества контор и отделений банка: к 1893 г. — 9 и 87 соответственно. Однако экономический кризис конца ХIХ в., русско-японская война, а также революция 1905–1907 гг. изменили ситуацию на финансовом и денежно-кредитном рынке, трансформировав основные виды операций Государственного банка. Переучет векселей частных банков и их кредитование, учетно-ссудные операции в целях избегания массовых банкротств, оттока золота за границу и поддержание золотого покрытия рубля стали приоритетными операциями банка. К 1917 г. дефицит государственного бюджета, огромные темпы инфляции, рост денежной массы обусловили предоставление Государственным банком значительных средств казне на закупку продовольствия и угля, а также финансирование военных расходов.

2. Второй исторический этап связан с Октябрьской революцией 1917 г. и реорганизацией денежно-кредитной системы страны, отраженной в Декретах от 08 декабря 1917 г. «Об упразднении Дворянского земельного банка и Крестьянского поземельного банка», от 14 декабря 1917 г. «О национализации банков», в результате которой была введена государственная монополия на банковское дело. Национализация банков предполагала упразднение всех акционерных банков и их слияние с Государственным банком. Комиссаром Государственного банка на правах управляющего был назначен Пестковский Станислав Станиславович (1882–1937). С конца 1918 г. Государственный банк был переименован в Народный банк Российской Республики, затем — Народный банк РСФСР, которые находились в составе Наркомата финансов и осуществляли свою деятельность на основе Устава 1894 г., декретов и постановлений СНК, ВЦИК и ВСНХ и приказов по Наркомату финансов. Основными функциями Народного банка были кредитование национализированных и частных предприятий, наиболее распространенной формой которого был подтоварный кредит (кредит под будущую продукцию). К концу 1918 г. в результате проводимой политики к Народному банку почти полностью перешли функции Министерства финансов, а банковские функции были сведены к минимуму. В январе 1920 г. главный банк страны был упразднен с передачей всех активов и пассивов Центральному бюджетно-расчетному управлению Наркомата финансов¹¹⁴.

В октябре 1921 г. на Х съезде РКП(б) была провозглашена новая экономическая политика, стержнем которой стало внедрение в промышленности «государственного капитализма»¹¹⁵. Для целей новой экономической политики Государственный банк был воссоздан как Государственный банк РСФСР, а после образования СССР переименован в Государственный банк СССР и сыграл заметную роль в деле индустриализации страны, мобилизации экономики и снабжении деньгами армии¹¹⁶. Спецификой деятельности Государственного банка в этот период выступает проведение не только собственно банковских операций, но и торговых операций, осуществление монопольно операций с валютой и валютными ценностями, а также установление официального курса на иностранную валюту и драгоценные металлы, выпуск банковских билетов (эмиссию). В июне 1929 г. был принят первый Устав Государственного банка СССР, согласно которому он являлся органом регулирования денежного обращения и краткосрочного кредитования согласно общему плану развития народного хозяйства СССР. В 30-х гг. в результате кредитной реформы деятельность Государственного банка утратила коммерческий характер, и сформировались его основные функции по плановому кредитованию хозяйства, организации денежного обращения и расчетов, кассовому исполнению государственного бюджета, а с 1939 г. — по инкассации наличных денег¹¹⁷.

Во время Великой Отечественной войны 1941–1945 гг. Государственный банк производил эмиссию наличных денег, увеличивая денежную массу, которая привела к необходимости денежной реформы (1947 г.). Новые редакции Устава Государственного банка были приняты в 1949 и 1960 гг. В дальнейшем деятельность Государственного банка была связана с увеличением золотого содержания рубля, кредитованием промышленности, планированием и регулированием денежного обращения и организацией сберегательного дела. Устав Госбанка СССР в новой редакции был утвержден в 1980 г., и до 1987 г. банковская система состояла из трех банков: Государственного банка СССР, Стройбанка СССР, Внешторгбанка СССР, главенствующее положение в которой занимал Государственный банк, представляющий единую централизованную систему из 185 контор и 4274 отделений (на начало 1986 г.). 1 сентября 1988 г. была утверждена новая и последняя редакция Устава Государственного банка СССР.

3. Новый этап в истории Государственного банка связан с принятием в 1990 г. Законов РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)», «О банках и банковской деятельности». Следует отметить, что особенностью построения банковской системы в 1991 г. является наличие одновременно действующих Государственного банка СССР и Центрального банка РСФСР. Указанная коллизия разрешилась путем издания Постановления Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. в связи с образованием Содружества Независимых Государств и упразднением Государственного банка СССР с передачей всех активов и пассивов, а также функций органа государственного денежно-кредитного и валютного регулирования экономики Центральному банку РСФСР (Банку России). С 1992 г. начался процесс передачи функций кассового исполнения бюджета вновь созданному Федеральному казначейству, а также изменено наименование Центрального банка РСФСР на Центральный банк Российской Федерации (Банк России).

Начало 1990-х гг. характеризуется быстрым увеличением количества создаваемых коммерческих банков — формированием банковской системы в переходный период: по состоянию на 1 декабря 1996 г. число зарегистрированных кредитных организаций в России составляло 2604¹¹⁸. Бурное развитие банковской системы обусловило необходимость со стороны Банка России регулирования их деятельности и создания системы банковского надзора и валютного контроля. С 1995 г. Банк России прекратил использование прямых кредитов для финансирования бюджета и целевых централизованных кредитов отраслям экономики. Для современного периода также характерна финансово-экономическая нестабильность (банковские кризисы в 1994, 1998, 2004 и 2008 гг.), которая обусловила основные направления деятельности Банка России в этот период. Так, после 1998 г. Банк России проводил политику реструктуризации банковской системы, повышения финансовой стабильности банковского сектора, снижения инфляции и поддержания валютного курса рубля и финансовых рынков¹¹⁹.

С 2003 г. деятельность Банка России связана с созданием и функционированием системы обязательного страхования банковских вкладов, внедрением и совершенствованием Международных стандартов финансовой отчетности в банковской системе, развитием ипотечного кредитования и др. Вместе с тем глобальный экономический кризис 2008 г. изменил направления основных усилий Банка России. Ключевыми задачами, стоящими перед Банком России в этот период, являлись: предотвращение массового оттока вкладов населения из банков и массовых банкротств банков, поддержание межбанковского рынка, осуществление мероприятий по финансовому оздоровлению банков и восстановлению кредитования реального сектора экономики.

В настоящее время перед Банком России стоят стратегические задачи по формированию национальной платежной системы и международного финансового центра, также «важными приоритетами являются: формирование эффективной, свободной от избыточной опеки системы надзора за деятельностью кредитных организаций … противодействие использованию кредитных учреждений в целях отмывания денег, полученных преступным путем, и финансирования терроризма»¹²⁰, которые он успешно реализует.

Сегодня Банк России является важнейшим органом государства в реализации задач по проведению единой государственной денежно-кредитной политики, регулирующим и надзорным органом. С 1 сентября 2013 г. Банку России переданы функции мегарегулятора финансовых рынков.

2.2. Особенности правового статуса Банка России

Основы публично-правового статуса Банка России (включая финансово-правовой статус) заложены Конституцией Российской Федерации 1993 г. Влияние норм Конституции РФ на банковскую систему и банковскую деятельность исследовали многие авторы¹²¹. Изучение правового статуса Банка России также являлось предметом многочисленных исследований¹²².

Основная проблема правового статуса Банка России заключается в том, что он, являясь публично-правовым институтом, одновременно имеет ярко выраженный гражданско-правовой статус, непосредственно закрепленный в 2014 г. в Гражданском кодексе РФ.

В ст. 1 Закона о Банке России подчеркивается, что статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка РФ (Банка России) определяются Конституцией РФ¹²³.

В частности, в соответствии с ч. 2 ст. 75 Конституции РФ основной функцией Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, является защита и обеспечение устойчивости рубля. За Банком России закреплено исключительное право по осуществлению денежной эмиссии (ч. 1 ст. 75). Конституция определяет порядок назначения на должность и отставки Председателя Банка России (п. «г» ст. 83 и п. «в» ч. 1 ст. 103).

Первая особенность правового статуса Банка России связана с противоречиями положений самой Конституции.

Так, в соответствии с п. 2 ст. 3 «народ осуществляет свою власть через… органы государственной власти». В соответствии со ст. 10 государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Статья 11 дает исчерпывающий перечень высших органов государственной власти в Российской Федерации.

Исходя из аутентичного толкования ст. 10 Конституции РФ, любой орган государственной власти должен относиться к одной из трех ветвей власти. Однако очевидно, что в России существует ряд органов, которые наделены государственно-властными полномочиями, но не относятся к данным ветвям власти (например, Центральная избирательная комиссия РФ, Счетная палата РФ и др.).

В литературе встречаются попытки помимо трех указанных ветвей вводить иные классификации. В частности, Е. Н. Пастушенко указывает, что Центральный банк не вписывается в конституционную схему аппарата государства, основанную на принципе разделения власти на три ветви. В нашей стране ряд органов (помимо Банка России) прямо называются органами государственной власти, но не вписываются в эту схему (Центральная избирательная комиссия РФ, Счетная палата РФ, Прокуратура РФ)¹²⁴.

Пункт 1 ст. 11 Конституции РФ содержит перечень высших органов государственной власти, относя к ним на федеральном уровне Президента РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Банк России в рассматриваемой статье не указывается. Однако п. 2 ст. 75 говорит о том, что основную свою функцию — защиту и обеспечение устойчивости рубля — он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Таким образом, Конституция РФ, не называя Банк России в числе органов государственной власти, косвенно относит Банк России к числу таких органов.

Однозначно ответить на вопрос, является ли Банк России органом государственной власти, исходя из положений Конституции РФ, невозможно.

Банк России был создан на базе Государственного банка СССР и Государственного банка РСФСР.

Советские ученые неоднократно обращались к вопросу правового статуса Госбанка СССР. В частности, по мнению М. М. Агаркова, «Госбанк имеет двойственную природу — с одной стороны, является учреждением, входящим в структуру Наркомфина СССР, с другой — представляет собой предприятие, состоящее на хозрасчете и обладающее собственной юридической личностью»¹²⁵. P. O. Халфина считала Госбанк государственным органом, сочетающим выполнение управленческих и хозяйственных функций. Ряд авторов (Т. В. Кашанина, С. Э. Жилинский, Я. А. Гейвандов¹²⁶ и др.) рассматривают Банк России как орган государственного управления.

М. В. Баглай относит Банк России к федеральным органам государственной власти с особым статусом¹²⁷. Такой вывод следует из буквального толкования ч. 2 ст. 75 Конституции РФ. Кроме того, Банк России, бесспорно, обладает государственно-властными полномочиями, в частности, он наделен правом издавать нормативные правовые акты, обязательные для всех участников банковских правоотношений¹²⁸.

Такой точки зрения придерживается и Конституционный Суд РФ. В частности, в п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. по запросу Верховного Суда РФ о проверке конституционности ч. 3 ст. 75 Закона о Банке России¹²⁹ говорится: «Статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в ст. 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции — защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения... Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования».

Конституционный Суд определяет Банк России как конституционный орган, который не относится к органам государственной власти, имеет особый статус и наделен государственно-властными полномочиями¹³⁰.

Опираясь на правовую позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в вышеуказанном определении, согласно которой полномочия Банка России по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, отмечаем, что по своей правовой сути Банк России является специфическим публичным органом, выполняющим функции органа государственной власти, не входящим в формально определенную Конституцией РФ систему разделения властей (законодательная, исполнительная, судебная власть). Бесспорным является наличие у Банка России государственно-властных полномочий, закрепленных в Конституции РФ и Законе о Банке России, ряде иных законов. Следует отметить, в Законе о Банке России закреплены государственно-властные полномочия Банка России, однако его статус в системе публично-правовых отношений не определен, а лишь описаны конкретные полномочия.

Одним из основных государственно-властных полномочий Банка России является право издания правовых актов. Важнейшее значение нормативных актов Банка России выражается в том, что они являются средством государственного регулирования банковской деятельности, оказывают регулятивное воздействие на денежно-кредитную и банковскую систему, финансы и экономику государства в целом.

Согласно позиции Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”» нормативные акты Банка России относятся к правовым актам, поскольку нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования.

Вторая особенность правового статуса Банка России связана с его правовым положением как участника гражданско-правовых отношений. Закон о Банке России (ст. 1) определяет, что Банк России является юридическим лицом, однако не указывает на организационно-правовую форму. ГК РФ, являющийся нормативным правовым актом, регулирующим в том числе организационные формы, в которых могут выступать в гражданских правоотношениях юридические лица, не содержит указания на ту организационно-правовую форму, которая бы соответствовала правовой природе Банка России. В течение длительного периода времени (фактически с 1995 г. — со дня вступления в части первой ГК РФ) велась дискуссия¹³¹, в ходе которой были высказаны мнения, что Банк России, выполняя функции органа государственной власти, является типичным учреждением¹³². Однако статус учреждения, с учетом норм гражданского права о взаимоотношениях между собственником и созданным им учреждением, явно не соответствует конституционному принципу независимости Банка России. Кроме того, для реализации целей, возложенных на него Конституцией и законом, Банк России широко использует коммерческие сделки, в частности, в соответствии со ст. 46 Закона о Банке России вправе осуществлять все виды банковских операций. В то же время Банк России не может быть признан коммерческой организацией, так как в круг его полномочий входят полномочия, присущие органу государственной власти. Высказывалась точка зрения, что Банк России может быть признан государственной корпорацией¹³³, однако Конституционный Суд Российской Федерации выработал правовую позицию, в соответствии с которой государственная корпорация, будучи некоммерческой организацией (ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»¹³⁴), не может обладать властными полномочиями¹³⁵.

Еще в конце 1990-х гг. была высказана точка зрения, что Банк России представляет собой юридическое лицо публичного права¹³⁶. Указанная правовая позиция не нова: таким образом, например, определяется статус Бундесбанка (центрального банка Германии). В свое время этот подход не был поддержан ни наукой, ни практикой законодательства.

В последнее время научная дискуссия о необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права значительно активизировалась. В той или иной степени указанную проблему анализировали многие авторы: П. Д. Баренбойм, В. И. Лафитский, Л. К. Терещенко¹³⁷, А. Я. Курбатов¹³⁸, Е. А. Завода¹³⁹, В. П. Мозолин¹⁴⁰, Ю. Циммерман¹⁴¹, Л. Л. Чантурия¹⁴², В. Е. Чиркин¹⁴³ и др. Во многом это связано с тем, что в российской правовой среде появился ряд организаций, статус которых требовал классификации в рамках категорий гражданского права (например, ГК «Агентство по страхованию вкладов», ГК «Банк развития», Российская Академия наук и ряд иных).

Вместе с тем нельзя не видеть, что Банк России уникален по своим задачам и функциям, по кругу полномочий и гражданско-правовым возможностям. С этой точки зрения вряд ли нужно подводить гражданско-правовой статус Банка России под какие-то стандартные понятия гражданского права. Уникальность Банка России в том, что он не требует определения через какое-то родовое понятие (типа «юридического лица публичного права»). Банк России — это субъект гражданского права, который определен Законом о Банке России в качестве юридического лица именно как Банк России.

В конечном итоге по данному пути пошли и отечественные цивилисты, указав в 2014 г., что правовое положение Центрального банка РФ определяется Конституцией РФ и Законом о Банке России (ч. 4 ст. 48 ГК РФ)¹⁴⁴.

Третья особенность правового статуса Банка России заключается в том, что он является независимым органом. Под независимостью центрального банка следует понимать прежде всего то, что при осуществлении им властных полномочий, направленных на достижение целей его деятельности, ни один орган государственной власти или какой-либо член их руководящих органов не должны прямо или косвенно оказывать давление на принятие центральным банком решения по тому или иному вопросу. Последний не должен испрашивать или получать указания от органов государственной власти, управления, их должностных лиц, политических партий и их объединений и т. д.

Этот правовой принцип выработан историческим опытом: эмиссия денег не может быть в руках правительства, которое за счет выпуска дополнительных средств, их обесценения способно стимулировать инфляцию, являющуюся самым всеохватным и паразитирующим налогом. Многие страны прошли через денежные кризисы, вызванные безудержным ростом денежной массы, и, как показывают исследования, уровень инфляции в стране и, следовательно, темпы экономического развития прямо зависят от степени независимости центрального банка.

Независимость центрального банка включает в себя различные аспекты: политические, организационные, финансовые и иные. Так, Хассе указывает, что все факторы независимости центральных банков можно подразделить на три группы: кадровую, функциональную и финансовую автономию¹⁴⁵. Исследование аспектов независимости достаточно подробно освещено в научной литературе¹⁴⁶. В частности, Ю. А. Приходина отмечает, что правовые параметры оценки независимости центральных банков могут быть сгруппированы следующим образом:

• назначение на должность, увольнение с должности, срок полномочий главного управляющего банка;

• «формирование курса», в том числе участие центрального банка в бюджетном процессе и разрешение конфликтов между центральным банком и исполнительной властью в вопросах денежной политики;

• задачи центрального банка;

• ограничение полномочий центрального банка по кредитованию государственного сектора (ограничения объемов, сроков платежей по долговым обязательствам, процентных ставок и условий предоставления центральным банком кредитов государственному сектору)¹⁴⁷.

Параметры независимости центральных банков достаточно широко исследовались и зарубежными учеными¹⁴⁸. Выводы и отечественных ученых, и зарубежных специалистов позволяют утверждать: чем выше реальная независимость¹⁴⁹ центрального банка государства, тем больше у него возможность положительно влиять на уровень инфляции, обеспечивать стабильность цен, поддерживать устойчивость национальной валюты, осуществлять действенный банковский надзор (в случае если в компетенцию центрального банка входят полномочия по осуществлению банковского надзора), тем самым оказывая прямое влияние на устойчивость банковской системы и, шире, устойчивость финансовой системы.

Представляется, что именно финансовый аспект независимости наряду с кадровым играют ведущую роль в обеспечении и реализации принципа независимости.

Финансовая независимость Банка России обеспечивается прежде всего тем, что все свои многочисленные функции он реализует за счет собственных доходов, не получая на это средства из федерального (или любого иного) бюджета.

Согласно п. 3 ст. 2 Закона о Банке России Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Следует отметить, что в этом проявляется уникальность правового статуса Банка России: это единственный орган в Российской Федерации, обладающий государственно-властными полномочиями, который участвует в гражданском обороте и осуществляет свою деятельность исключительно за счет получаемой прибыли, которая используется для достижения публичных целей деятельности.

Прибыль Банка России определяется как разница между суммой доходов от предусмотренных ст. 46 Закона о Банке России банковских операций и сделок и доходов от участия в капиталах кредитных организаций и расходами, связанными с осуществлением Банком России своих функций, установленных ст. 4 указанного Закона.

Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов.

Доходы Банка России формируются за счет проведения банковских операций и сделок, предусмотренных ст. 46 Закона о Банке России, и от участия в капиталах кредитных организаций.

Положения ч. 1 ст. 26 рассматриваемого Закона предусматривают, что после утверждения годовой финансовой отчетности Банка России Советом директоров Банк России перечисляет в федеральный бюджет 50 % фактически полученной им по итогам года прибыли¹⁵⁰, остающейся после уплаты налогов и сборов, в соответствии с НК РФ¹⁵¹; оставшаяся прибыль Банка России направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения. Вместе с тем эта норма была приостановлена специальным бюджетным правилом, согласно которому Банк России был обязан перечислять в федеральный бюджет 75 % прибыли. С 1 января 2016 г. этот норматив перечисления прибыли найдет свое отражение и в ст. 26 Закона о Банке России. Кроме того, периодически законодатель устанавливает еще более высокую «планку» перечисления прибыли: так, Федеральным законом от 2 мая 2015 г. № 109-ФЗ «Об особенностях перечисления в 2015 году прибыли, полученной Центральным банком Российской Федерации в 2014 году» Банк России оказался обязан перечислить не только 75 % прибыли, но и дополнительно 15 % прибыли государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» в качестве имущественного взноса для использования в целях укрепления финансовой стабильности банковской системы¹⁵².

Бюджетный кодекс РФ¹⁵³, согласно п. 2 ст. 51, относит прибыль Банка России, зачисляемую в федеральный бюджет по нормативам, установленным федеральными законами, к неналоговым доходам федерального бюджета.

Вопрос о правовом регулировании прибыли Банка России не раз являлся предметом споров (в том числе научных)¹⁵⁴.

Представляется, что наличие прибыли необходимо Банку России (как и центральному банку любого государства¹⁵⁵) прежде всего для реализации основного принципа деятельности — независимости от органов законодательной и исполнительной власти (и в этом заключается четвертая особенность правового статуса Банка России). Наличие собственных ресурсов позволяет обеспечивать работу квалифицированного персонала, а также проводить необходимые мероприятия для повышения качества управления. Именно принцип независимости позволяет Банку России эффективно осуществлять свои функции, в том числе надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, а с 2013 г. — надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций (НФО). «Страны, которые не относятся ни к достаточно развитым, ни к развивающимся, демонстрируют в основном тенденции своего будущего развития через статус центрального банка. Если страна “дрейфует” в направлении “третьего мира”, то политическая и юридическая независимость центрального банка сводится к минимуму. … Будущее России закладывается сегодня и во многом зависит от того, как будет решен вопрос о статусе Центрального банка РФ»¹⁵⁶. По мнению О. Е. Кутафина и П. Д. Баренбойма, анализ вопросов конституционно-правового обеспечения независимого статуса Банка России имеет большее практическое значение, чем определение места Центрального банка РФ в российской конституционной системе разделения властей¹⁵⁷. Более того, с точки зрения указанных авторов (с которой нельзя не согласиться), статус Банка России является основным вопросом конституционной экономики¹⁵⁸.

Следует отметить, что Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно подчеркивал важность статуса независимости Банка России, в том числе как органа банковского надзора. Так, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 5 ноября 1999 г. № 182-О «По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”», в рамках надзорной деятельности Банка России достигаются цели, определенные ст. 3 Закона о Банке России, исходя из содержания ст. 75 (ч. 2) Конституции РФ. Таким образом, при осуществлении надзорных полномочий Банк России пользуется теми же правами и несет те же обязанности, которые имеются у него как у органа, основной целью деятельности которого является защита и укрепление рубля, в частности он независим от органов государственной власти.

Четвертая особенность правового статуса Банка России заключается в характере правовых отношений с органами государственной власти федерального и регионального уровней. Указанная особенность тесным образом переплетается со статусом независимости Банка России.

Независимость не может носить абсолютный характер. Независимость Банка России также ограничена системой «сдержек и противовесов» государства.

Так, в соответствии с Законом о Банке России 2002 г. в составе органов Банка России появился Национальный банковский совет, который формально не называется органом управления, так как формируется из числа лиц, не работающих (за исключением Председателя Банка России) на профессиональной основе в Банке России, но фактически им является. НБС задумывался как форма повышения прозрачности Банка России. В 2013 г. в связи с изменением сфер компетенции Банка России Национальный банковский совет был переименован в Национальный финансовый совет. В Законе о Банке России НФС именуется «коллегиальным органом Банка России» (ст. 12), признается формой подотчетности Банка России перед Государственной Думой (в части назначения ею членов НФС — ст. 5).

Закон о Банке России (ст. 5) закрепляет подотчетность Банка России Государственной Думе, которая заключается в следующих полномочиях Государственной Думы:

• назначение на должность и освобождение от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ;

• назначение на должность и освобождение от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ;

• направление и отзыв представителей Государственной Думы в Национальном финансовом совете в рамках своей квоты;

• рассмотрение основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и принятие по ним решений;

• рассмотрение годового отчета Банка России и принятие по нему решения;

• принятие решения на основании предложения Национального финансового совета о проверке Счетной палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений;

• проведение парламентских слушаний о деятельности Банка России с участием его представителей;

• заслушивание докладов Председателя Банка России о деятельности Банка России (при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики).

Кроме того, Банк России представляет в Государственную Думу и Президенту РФ информацию в порядке, установленном федеральными законами.

Следует отметить, что ст. 75 Конституции РФ, закрепляя независимость Банка России от других органов государственной власти, ограничивает эту «независимость» только достижением цели — поддерживать устойчивость национальной валюты, и ничего не говорит о подотчетности Банка России. Однако независимость Банка России касается его полномочий при осуществлении и иных функций — в сфере банковского надзора, организации национальной платежной системы, надзора за некредитными финансовыми организациями, поскольку существует неразрывная связь всех полномочий Банка России: он равным образом независим от органов государственной власти при осуществлении ДКП, так и в других сферах своей деятельности.

2.3. Цели и функции Банка России

Цели Банка России. Основное значение для уяснения роли и значения Банка России для экономики в целом и финансового сектора в частности имеют его цели деятельности, закрепленные в ст. 3 Закона о Банке России. Цель — это представляемое и желаемое будущее событие или состояние, с которым сообразуются средства, необходимые для ее достижения¹⁵⁹, т. е. цели деятельности Банка России — это те результаты, которые должны достигаться в процессе его деятельности.

В соответствии со ст. 3 Закона о Банке России целями деятельности Банка России являются:

1) защита и обеспечение устойчивости рубля (основная — конституционная — цель, так как наличие национальной валюты является одним из признаков государственного суверенитета, а способность государственных органов обеспечить ее устойчивость — одним из критериев эффективности государственной власти. Законодатель определил, что основная цель деятельности Банка России в области денежно-кредитной политики связана с ценовой устойчивостью, отказавшись от приоритета курсовой устойчивости);

2) развитие и укрепление банковской системы РФ (развитие и укрепление банковской системы является второй важнейшей целью деятельности Банка России, носящей государственный, публичный характер, поскольку банковская система является составной частью финансовой системы государства. Термин «устойчивость» характеризует качество банковской системы, которое позволяет ей выполнять функции даже при условии того, что отдельные элементы системы могут исключаться из нее. Устойчивость банковской системы прежде всего связана с ее возможностью осуществлять расчеты, предоставлять кредиты, принимать депозиты, а в экономическом смысле — трансформировать сбережения в инвестиции);

3) обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы (Банк России играет ключевую роль в развитии и функционировании национальной платежной системы, что соответствует международным принципам построения и функционирования платежных систем, в частности Принципу 1 Комитета по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов. Банк России выполняет функции регулятора, оператора, источника изменений, органа наблюдения и пользователя национальной платежной системы. В 2011 г. был принят Федеральный закон «О национальной платежной системе», которым впервые в Российской Федерации были введены основные понятия в сфере платежной системы, установлен порядок оказания платежных услуг, в том числе осуществления перевода денежных средств, и использования электронных средств платежа, определен субъектный состав национальной платежной системы и требования к их деятельности, к организации и функционированию платежных систем, а также закреплен порядок осуществления надзора и наблюдения в национальной платежной системе. Наличие Закона о НПС позволяет Банку России реализовать закрепленные за ним функции путем осуществления таких мероприятий, как разработка прозрачной комплексной нормативной правовой основы, развитие операционной политики, обеспечение развития наиболее эффективной и стабильной национальной платежной системы, а также внедрение и использование новых эффективных и безопасных платежных услуг. Кроме того, сохранение за Банком России главной роли в национальной платежной системе отражает принцип ответственности центрального банка за устойчивость национальной валюты и обеспечение использования денег в качестве эффективного платежного средства);

4) развитие финансового рынка РФ и

5) обеспечение стабильности финансового рынка РФ (Закон о Банке России был дополнен указанными двумя целями в связи с созданием на базе Банка России мегарегулятора. Законодатель счел, что развитие финансового рынка страны, с одной стороны, и обеспечение его стабильности — с другой, отличаются друг от друга, и закрепил их как две различные цели, хотя очевидно, что они неразрывно связаны между собой).

Анализируя указанные цели деятельности Банка России, следует выделить их следующие характеристики:

• публичность (государственно-властный характер);

• макроэкономический характер;

• легитимность;

• длящийся, непрерывный характер;

• взаимосвязанность и взаимообусловленность всех целей.

Закон о Банке России подчеркивает, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России, т. е. не является коммерческой организацией.

В ст. 4 Закона о Банке России закреплены функции Банка России.

Под функциями (лат. functio — исполнение) понимают основные направления деятельности, поэтому функции Банка России можно определить как основные направления деятельности Банка России.

В настоящее время функции Банка России имеют тенденцию к расширению. С момента принятия Закона о Банке России в 2002 г. перечень функций Банка России, закрепленный в комментируемой статье, был дополнен несколькими новыми функциями Банка России. Направления деятельности Банка России могут расширяться и уточняться, однако при этом должно соблюдаться требование о соответствии выполняемых центральным банком функций законодательно установленным целям его деятельности.

Ценовая стабильность как основная конституционно-правовая функция Банка России. В соответствии с ч. 2 ст. 75 Конституции Российской Федерации «защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти».

Данное положение корреспондирует п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, согласно которому денежная эмиссия отнесена к ведению Российской Федерации. В свою очередь ст. 3 Закона о Банке России имеет прямое указание на то, что защита и обеспечение устойчивости рубля является функцией Банка России.

В ч. 2 ст. 75 Конституции РФ сформулированы три конституционно-значимых принципа:

• принцип независимости Банка России при осуществлении основной функции;

• принцип функционального приоритета Банка России;

• принцип защиты и обеспечения устойчивости денежной единицы Российской Федерации — рубля.

Вопрос о независимости Банка России позволяет прийти к выводу: Банк России при осуществлении денежно-кредитной политики, а также при реализации иных функций обладает финансовой, управленческой, правовой, кадровой независимостью от иных органов государственной власти Российской Федерации.

Сформулированный в указанной норме Конституции РФ функциональный приоритет Банка России означает, что именно защита и обеспечение устойчивости рубля является основной задачей (целью) Банка России, которая может дополняться иными задачами и функциями.

Дополнительные цели сформулированы в Законе о Банке России.

Однако все указанные цели акцидентны по отношению к основной задаче, дополняют ее и обеспечивают ее наилучшую реализацию.

Конституция РФ непосредственно не раскрывает содержание принципа «защита и обеспечение устойчивости рубля». Доктринально «устойчивость» рассматривается как способность некоторого предмета или системы сохранять свои свойства под воздействием внешних факторов.

В этом смысле устойчивость рубля может означать:

1) способность рубля сохранять свое значение по отношению к иным денежным единицам;

2) способность рубля сохранять свое значение по отношению к товарам реального сектора экономики.

Государство, в свою очередь, посредством прямого закрепления в нормативных правовых актах различной юридической силы обеспечивает приоритет национальной валюты в денежном обращении страны. В связи с этим следует отметить связь конституционных принципов, закрепленных в ч. 1 и ч. 2 ст. 75 Конституции РФ: признание исключительного права Центрального банка Российской Федерации на денежную эмиссию и запрет на введение других денег в Российской Федерации — в качестве мер правового характера, направленных на защиту и обеспечение устойчивости рубля.

В этих же целях государство закрепляет за своей денежной единицей статус законного платежного средства в п. 1 ст. 140 ГК РФ, согласно которому рубль является законным платежным средством, обязательным к приему по нарицательной стоимости на всей территории Российской Федерации.

В то же время при отсутствии определенного непосредственно в самой Конституции РФ смысла конституционно-правового принципа «защита и обеспечение устойчивости рубля» его содержание может быть определено законодателем, например, в качестве полномочия (полномочий) Банка России или в качестве цели проводимой им единой государственной денежно-кредитной политики.

В современной экономической теории эмпирически выделены следующие основные цели деятельности центральных банков:

1) таргетирование валютного курса;

2) таргетирование денежного предложения;

3) таргетирование инфляции.

Кроме того, среди целей деятельности центральных банков выделяются:

• финансовая устойчивость;

• способствование экономическому росту;

• понижение безработицы;

• иные.

Под таргетированием (от англ. target — цель) понимается установление целевых ориентиров в осуществлении экономической политики.

Способы таргетирования различаются в зависимости от того, ограничиваются ли темпы прироста одного или нескольких показателей, в каком виде устанавливаются целевые ориентиры — в виде «коридора» или определенной контрольной цифры.

Таргетирование валютного курса осуществляется в различных моделях: от жесткой фиксации курса, жесткой привязки курса национальной валюты к валюте иностранного государства или корзине валют до режимов «плавающих» валютных курсов с весьма ограниченным присутствием центрального банка на валютном рынке — в основном для сглаживания резких колебаний валютного курса.

Первоначально таргетирование валютного курса принимало форму привязки стоимости национальной валюты к золоту — золотого стандарта. Впоследствии таргетирование валютного курса как способ поддержания стабильности цен проявлялось в режимах фиксированного валютного курса, предполагавших привязку стоимости национальной валюты к стоимости валюты большой страны с низкой инфляцией. Другая возможность состояла в том, что вместо привязки валюты к валюте другой страны страна принимает систему изменяемого фиксированного валютного курса, при котором ее валюта обесценивается настолько, насколько у нее будет выше инфляция по сравнению со страной, к валюте которой осуществляется привязка.

Таргетирование валютного курса имеет ряд преимуществ. Во-первых, номинальный якорь целевого показателя валютного курса фиксирует темп инфляции для торгуемых товаров и, таким образом, содействует непосредственному контролю над инфляцией. Во-вторых, если существует доверие к целевому показателю валютного курса, это привязывает инфляционные ожидания к темпу инфляции в той стране, к валюте которой привязана национальная валюта. В-третьих, таргетирование валютного курса обеспечивает автоматическое правило для проведения денежной политики. В соответствии с этим правилом денежная политика становится более жесткой, когда возникает тенденция к обесценению национальной валюты, или, напротив, ослабляется, когда возникает тенденция к повышению курса национальной валюты.

Так, наиболее жестким и строгим вариантом таргетирования валютного курса признается валютное правление, требующее, чтобы денежные власти были готовы обменивать национальную валюту на иностранную по определенному фиксированному курсу, когда бы это ни потребовалось. Для того чтобы соответствовать этим требованиям, как правило, необходимо иметь иностранные резервы, покрывающие объем национальной валюты более чем на 100 %, и не позволять денежным властям никакой свободы действий.

В любом случае для реализации каждой из рассмотренных моделей у Центрального банка РФ должен быть в наличии определенный набор полномочий, установленных законодателем, и механизм их реализации.

Банк России обладает полномочиями по организации и осуществлению валютного контроля и валютного регулирования (п. 12 ст. 4 Закона о Банке России), которые осуществляются им в соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» (далее — Закон о валютном регулировании). Между тем законодатель в рамках данного закона начиная с 2002 г. последовательно уменьшал объем полномочий Банка России, иных федеральных органов государственной власти по валютному контролю.

В распоряжении Банка России в то же время сохраняется полномочие по осуществлению валютных интервенций (ст. 41 Закона о Банке России), однако это полномочие находится в системной связи с полномочием по эффективному управлению золотовалютными резервами (п. 7 ст. 4 Закона о Банке России). Наличие данной связи означает, что золотовалютные резервы Банка России должны именно «управляться» и возможность использования их для целей валютных интервенций должна соизмеряться с экзогенными и эндогенными факторами, влияющими на экономику России, например перспективы экспорта, внешнеполитические ограничения и т. п.

Таргетирование денежного предложения связано с установлением ориентиров роста денежного предложения на основе его отношения к макроэкономическим переменным. В качестве промежуточных целей выступают значения денежных агрегатов: денежной базы, М1 и др. В соответствии с Законом о Банке России Банк России ежегодно устанавливает ориентиры роста денежной массы (ст. 35, 42 Закона о Банке России), которые используются в качестве одного из инструментов денежно-кредитной политики, но не являются ее целью.

Таргетирование инфляции связано с определением и публичным провозглашением в качестве цели количественных показателей инфляции, которые необходимо достичь за определенный промежуток времени. Данный показатель инфляции выступает как политическое обязательство центрального банка. Ценовая стабильность в рамках данного режима обретает количественное и потому верифицируемое, контролируемое измерение.

Общепринятого и устоявшегося определения режима инфляционного таргетирования не существует. Тем не менее можно выделить несколько обязательных требований, составляющих его основу:

• экономическим агентам публично объявляется среднесрочное численное значение целевого уровня инфляции;

• центральный банк наделяется независимостью и ответственностью за достижение целевого ориентира;

• имеется доверие экономических агентов к политике денежных властей;

• существует прозрачность решений и действий центрального банка;

• провозглашается упреждающий подход к инфляции, основанный на детальном анализе большого количества макро- и микропоказателей, четком понимании текущего состояния экономики и перспектив ее развития;

• стабильность цен становится долгосрочной целью. Таким образом, режим инфляционного таргетирования можно охарактеризовать как политику, представляющую собой последовательность действий центрального банка, направленных на: 1) определение целевого уровня инфляции, 2) публичное объявление о целевом уровне, 3) приведение реальной инфляции к целевым показателям, используя для этого изменение процентных ставок и другие монетарные инструменты.

Предпосылками введения инфляционного таргетирования считаются:

• режим плавающего курса национальной валюты;

• наличие надежной финансовой системы;

• доверие общественности к денежно-кредитной политике и самому центральному банку;

• независимый статус центрального банка, прежде всего, в реализации целей и задач монетарной политики.

В связи с вопросом о цели денежно-кредитной политики обращает на себя внимание норма ст. 34.1 Закона о Банке России, внесенная в закон в 2013 г. (Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ), согласно которой основной целью денежно-кредитной политики Банка России является защита и обеспечение устойчивости рубля посредством поддержания ценовой стабильности, в том числе для формирования условий сбалансированного и устойчивого экономического роста. Таким образом, законодатель вполне определенно интерпретировал принцип «защиты и обеспечение устойчивости рубля» сквозь призму идеи ценовой стабильности. Таким образом, на современном этапе именно обеспечение ценовой стабильности, способом достижения которой является борьба с инфляцией, можно рассматривать в качестве основного содержания конституционного принципа «защиты и обеспечения устойчивости рубля».

Функции Банка России, закрепленные Законом о Банке России. В соответствии со ст. 4 Закона о Банке России Банк России выполняет следующие функции.

1. Во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, а также политику развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка РФ. В целом под денежно-кредитной политикой центрального банка понимается совокупность мероприятий, направленных на обеспечение стабильности цен, а также на достижение и сохранение финансовой стабильности, укрепление курса национальной валюты и обеспечение устойчивости платежного баланса. Закрепление в Законе о Банке России данной функции как общей функции Банка России и Правительства РФ основано на п. 1 ст. 114 Конституции РФ, согласно которой Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. Данная норма конкретизирована в ст. 14 и 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», согласно которым Правительство РФ обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, а также проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. Данная функция реализуется в порядке, предусмотренном ст. 45 Закона о Банке России, путем представления проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики Президенту РФ и Правительству РФ. В основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики закреплены конкретные задачи Банка России на предстоящий год и среднесрочную перспективу (последующие два года). В данном документе отражены принципы денежно-кредитной политики, направления развития экономики, сценарии макроэкономического развития и прогноз платежного баланса Российской Федерации, цели и инструменты денежно-кредитной политики, а также содержатся приложения (мероприятия Банка России по совершенствованию банковской системы, банковского надзора, финансовых рынков, платежной системы). Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики можно рассматривать как плановый документ на среднесрочную перспективу, который обеспечивает прозрачность денежно-кредитной политики и доверие к государственному политическому курсу и учитывает экономические и социальные аспекты развития финансовой сферы.

2. Монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение; утверждает графическое обозначение рубля в виде знака. Данная функция включает в себя две взаимосвязанные, но при этом самостоятельные функции Банка России: эмиссионную функцию и функцию по организации наличного денежного обращения.

Под эмиссией понимается выпуск безналичных и наличных денег, который приводит к общему увеличению денежной массы, находящейся в обороте. Эмиссия денег является основной функцией подавляющего большинства центральных банков. Закрепление монопольного права на эмиссию призвано обеспечить самостоятельность центрального банка и защиту денежно-кредитной системы, устранить влияние иных государственных органов на процесс эмиссии денег.

Впервые Государственный банк Российской империи был наделен правом на монопольную эмиссию денег в 1897 г., что нашло отражение в его Уставе.

В настоящее время эмиссионная функция Банка России нашла закрепление в Конституции Российской Федерации и конкретизирована в ст. 4, 29 Закона о Банке России.

Банк России организует наличное денежное обращение на территории Российской Федерации. По своему экономическому содержанию наличный денежный оборот представляет собой процесс непрерывного движения наличных денег, часть денежного оборота. Налично-денежный оборот включает движение всей налично-денежной массы за определенный период времени между:

• юридическими лицами;

• физическими лицами;

• физическими и юридическими лицами;

• физическими лицами и государственными органами;

• юридическими лицами и государственными органами.

В процессе организации денежного оборота Банком России решаются такие экономические задачи, как:

• определение общего объема налично-денежного оборота, его структуры;

• изучение складывающихся тенденций;

• направление и регулирование денежных потоков;

• размещение денежной массы по территории страны;

• определение массы денег в наличной форме, находящейся в обращении, величины денежных агрегатов;

• расчет эмиссионного результата за (на) определенный период;

• другие.

Решение указанных задач невозможно без точного и эффективного регламентирования Банком России наличного денежного обращения, с одной стороны, и неукоснительного исполнения правил наличного денежного обращения всеми его участниками, с другой стороны. В этой связи правила наличного денежного обращения, установленные Банком России, обязательны для исполнения территориальными учреждениями Банка России, расчетно-кассовыми центрами, кредитными организациями и их филиалами, а также всеми организациями, предприятиями и учреждениями.

Функция Банка России по утверждению графического обозначения рубля в виде знака была предоставлена Банку России в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2006 г. № 85-ФЗ «О внесении изменения в статью 4 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”». Вместе с тем представляется, что утверждение графического обозначения рубля относить к функциям Банка России некорректно, поскольку оно представляет собой не основное направление деятельности Банка России, осуществляемое им постоянно и непрерывно, а может рассматриваться как разовое мероприятие Банка России.

Официально графический знак рубля был утвержден Банком России в декабре 2013 г. (представляет собой букву «Р» с дополнительным элементом в виде горизонтальной черты).

3. Является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования.

Современные центральные банки являются кредиторами последней инстанции, или, как их еще называют, «банком банков». Смысл данной функции сводится к поддержанию кредитных организаций путем предоставления им недостающей ликвидности в виде кредитов. В настоящее время существуют две концепции центрального банка как кредитора последней инстанции: 1) по отношению к банковской системе в целом и 2) по отношению к конкретной кредитной организации.

Кредитование последней инстанцией, реализуемое за счет предоставления ликвидности кредитным организациям посредством операций на открытом рынке, в западной научной литературе называется кредитованием последней инстанции по отношению к рынку (к банковской системе) в целом. В этом случае центральный банк не заключает двусторонние кредитные договоры с банком-заемщиком для поддержания его ликвидности, а осуществляет кредитование на обезличенной (аукционной) основе. Сторонники концепции центрального банка как кредитора последней инстанции по отношению к конкретным кредитным организациям придерживаются избирательного подхода при оказании помощи кредитной организации, т. е. временного предоставления ликвидности значимым для финансового сектора банкам, утратившим платежеспособность, которое осуществляется на индивидуальной договорной основе (двухсторонней основе). Таким образом, кредитование Банком России путем предоставления ликвидности банковской системе в целом представляет собой рефинансирование, а временное предоставление ликвидности Банком России конкретной кредитной организации является восстановлением ее платежеспособности.

Безусловно, при осуществлении Банком России функции кредитора последней инстанции важнейшее значение играют инструменты и методы поддержания ликвидности как банковской системы в целом, так и отдельных кредитных организаций. Среди таких инструментов можно выделить инструменты как гражданско-правового характера, так и административно-правового характера (резервные требования). Правовой характер конкретного инструмента находит отражение в правовом характере соответствующих ему методов и мероприятий: гражданско-правового характера — банковские операции и сделки Банка России; административно-правового характера — установление обязательных для кредитных организаций резервных требований.

4. Устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации; осуществляет надзор и наблюдение в национальной платежной системе.

Особенностью правового закрепления осуществления расчетов и наделения Банка России функцией по их регулированию выступает регулирование расчетов как гражданским, так и банковским законодательством. Так, виды расчетов и формы безналичных расчетов предусмотрены в гл. 46 ГК РФ, устанавливающей два вида расчетов — наличные и безналичные. Общие правила о расчетах (как сделках) закреплены в гражданском законодательстве и содержат отсылочную норму на полномочия Банка России по установлению банковских правил осуществления расчетов. В ст. 861 ГК РФ прямо установлено, что Банк России обладает правом на издание банковских правил для осуществления лицами расчетов.

Вопрос о конституционности ст. 861 ГК РФ и ст. 4 Закона о Банке России в части наделения Банка России полномочием по установлению правил осуществления расчетов был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который отметил, что введение определенных правил наличных расчетов не нарушает принципов, закрепленных ст. 8 и ст. 74 Конституции РФ. Установление Банком России предельного размера расчетов наличными деньгами между юридическими лицами, будучи одним из механизмов организации наличного денежного обращения, само по себе не является препятствием для свободного перемещения финансовых средств, поскольку не лишает юридические лица возможности производить расчеты между собой в безналичном порядке без ограничения сумм и в любой из форм, предусмотренных законом. Этим не ограничивается и право граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, закрепленное ст. 34 и ст. 35 Конституции РФ.

Таким образом, не нарушая конституционные нормы, гражданское законодательство рассматривает расчеты в качестве сделок между различными субъектами, а банковское законодательство и правила Банка России регулируют банковские расчетные операции.

Согласно ст. 31 Закона о НПС основными целями надзора и наблюдения в национальной платежной системе являются обеспечение стабильности национальной платежной системы и ее развитие. Надзор в национальной платежной системе означает деятельность Банка России по контролю за соблюдением операторами по переводу денежных средств, являющимися кредитными организациями, операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры требований Закона о национальной платежной системе и принимаемых в соответствии с ним нормативных актов Банка России. Наблюдение в национальной платежной системе означает деятельность Банка России по совершенствованию операторами по переводу денежных средств, операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры, другими субъектами национальной платежной системы своей деятельности и оказываемых ими услуг, а также по развитию платежных систем, платежной инфраструктуры на основе рекомендаций Банка России.

При осуществлении надзора в национальной платежной системе Банк России: 1) анализирует документы и информацию (в том числе данные отчетности), которые касаются деятельности поднадзорных организаций и участников платежных систем, а также организации и функционирования платежных систем; 2) проводит инспекционные проверки поднадзорных организаций; 3) осуществляет действия и применяет меры принуждения в случае нарушения поднадзорными организациями требований Закона о НПС или принятых в соответствии с ним нормативных актов Банка России.

Наблюдение в национальной платежной системе включает следующие виды деятельности: 1) сбор, систематизацию и анализ информации о деятельности наблюдаемых организаций, других субъектов национальной платежной системы и связанных с ними объектов наблюдения; 2) оценку деятельности наблюдаемых организаций и связанных с ними объектов наблюдения; 3) подготовку по результатам указанной оценки предложений по изменению деятельности оцениваемых наблюдаемых организаций и связанных с ними объектов наблюдения (ст. 35 Закона о НПС).

5. Устанавливает правила проведения банковских операций.

Понятие «банковская операция» не имеет однозначного толкования и используется для обозначения определенного вида деятельности, что следует из наименования Закона о банках, нормы абзаца второго ч. 3 ст. 49 ГК РФ, т. е. банковская операция означает как право на совершение определенных действий, которое предоставляется определенным лицам (кредитным организациям), так и само действие, точнее совокупность юридически значимых и фактических действий.

Исчерпывающий перечень банковских операций, на осуществление которых имеют исключительное право только кредитные организации, установлен в ст. 5 Закона о банках. К банковским операциям относятся: 1) привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок); 2) размещение указанных выше привлеченных средств от своего имени и за свой счет; 3) открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц; 4) осуществление переводов денежных средств по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам; 5) инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц; 6) купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналичной формах; 7) привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов; 8) выдача банковских гарантий; 9) осуществление переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов (за исключением почтовых переводов).

6. Осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов.

Данное положение Закона о Банке России корреспондирует с нормами БК РФ. Согласно ст. 152, 155 БК РФ Банк России является участником бюджетного процесса и обслуживает счета бюджетов, т. е. осуществляет бюджетные полномочия в соответствии с БК РФ.

Помимо функции Банка России по обслуживанию счетов бюджета, указанный пункт содержит порядок ее осуществления, а именно посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов.

Следует отметить, что вопрос о конституционности закрепления такого порядка был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который подтвердил, что п. 2 ст. 155 и п. 2 ст. 156 БК РФ не противоречат Конституции РФ, и указал, что поскольку из смысла этих положений и исходя из их места в системе бюджетно-правового регулирования можно заключить, что установленный ими порядок обслуживания счетов бюджетов не нарушает финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также не исключает возможности открытия счетов бюджетов в кредитных организациях в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом. Действительно, ст. 156 БК РФ предусматривает возможность выполнения кредитными организациями функции по обслуживанию счетов бюджетов, но при наличии хотя бы одного из следующих условий: 1) отсутствие учреждений Банка России на соответствующей территории или 2) невозможность выполнения ими этих функций (к примеру, с наличными денежными средствами). При этом в силу прямого закрепления функции по обслуживанию счетов бюджетов за Банком России территориальное учреждение Банка России не вправе отказаться от заключения с органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления соответствующего договора по обслуживанию их бюджетных счетов.

Согласно мнению Конституционного Суда РФ, под «соответствующей территорией» понимается территория одного субъекта Российской Федерации или территория муниципального образования [если в них действуют территориальное учреждение Банка России по данному субъекту Российской Федерации и (или) подразделения расчетной сети на территории муниципального образования], так и территория нескольких субъектов Российской Федерации или территория определенного числа муниципальных образований [если в соответствующих территориальных границах действуют территориальное учреждение Банка России по нескольким субъектам Российской Федерации и (или) подразделения расчетной сети, деятельность которых распространяется на территорию определенного числа муниципальных образований].

7. Осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России.

К золотовалютным резервам государства, как правило, относятся внешние активы, которые находятся под контролем органов денежно-кредитного регулирования и в любой момент могут быть использованы для финансирования дефицита платежного баланса, для интервенций на валютных рынках, оказывающих влияние на курс национальной валюты, или для иных аналогичных целей.

Международные резервы состоят из: 1) средств в иностранной валюте; 2) специальных прав заимствования; 3) резервной позиции в Международном валютном фонде и 4) монетарного золота.

1. К средствам в иностранной валюте относятся:

• наличная иностранная валюта;

• остатки средств на корреспондентских счетах, включая обезличенные металлические счета в золоте;

• депозиты с первоначальным сроком погашения до 1 года включительно, в том числе депозиты в золоте, кредиты, предоставленные в рамках сделок обратного репо, в центральных банках за рубежом, в Банке международных расчетов и других кредитных организациях-нерезидентах, имеющих высокие рейтинги долгосрочной кредитоспособности;

• долговые ценные бумаги, выпущенные нерезидентами с высоким рейтингом выпусков долговых ценных бумаг (или эмитентов долговых ценных бумаг), и иные финансовые требования к нерезидентам с первоначальным сроком погашения до 1 года включительно. При этом ценные бумаги, переданные контрагентам в рамках операций займов ценных бумаг (предоставленные в обмен на другие ценные бумаги), учитываются в составе международных резервов.

2. Специальные права заимствования — международные резервные активы, эмитированные Международным валютным фондом и находящиеся на счете Российской Федерации в указанном фонде. Так, согласно разд. 6 ст. V Статей Соглашения Международного валютного фонда (далее — Статьи Соглашения МВФ) фонд может принимать специальные права заимствования, предлагаемые государством-участником, в обмен на эквивалентную сумму в валютах других государств-членов, а также фонд может по просьбе участника предоставлять ему специальные права заимствования в обмен на эквивалентную сумму в валютах других государств-членов.

3. Резервная позиция в Международном валютном фонде представляет собой сумму позиции по резервному траншу (валютной составляющей квоты Российской Федерации в Международном валютном фонде) и требований страны к данному фонду в рамках новых соглашений о заимствованиях. В соответствии с разд. 1 ст. III Статей Соглашения МВФ для каждого государства-члена устанавливается квота, которая выражается в специальных правах заимствования. Взнос каждого государства-члена равен его квоте и выплачивается фонду в полном размере через соответствующее учреждение — депозитарий. Роль депозитария Российской Федерации выполняет Банк России.

4. Монетарное золото определяется как принадлежащие Банку России и Правительству Российской Федерации стандартные золотые слитки, монеты, изготовленные из золота с пробой металла не ниже 995/1000. В эту категорию включается как золото в хранилище Банка России, так и находящееся в пути и на ответственном хранении, в том числе за границей. Аффинированное золото в слитках, находящееся в федеральной собственности, является частью золотовалютных резервов Российской Федерации и называется золотым запасом Российской Федерации. Золотой запас предназначен для проведения финансовой политики государства и удовлетворения экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях. Часть золотого запаса Российской Федерации хранится на счетах Банка России, решение о расходовании которой принимается Банком России в порядке, согласованном с Правительством РФ. Следует отметить, что с 1 июня 2010 г. Банк России по рекомендации МВФ начал включать в международные резервы и золотые монеты.

Управление международными резервами осуществляется путем проведения Банком России операций с золотовалютными резервами без взимания комиссии.

Размер золотовалютных резервов является одним из макроэкономических показателей эффективности развития экономики, рост которого выступает показателем стабильности экономики.

8. Принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их; принимает решения о государственной регистрации негосударственных пенсионных фондов.

В Российской Федерации функции по регистрации и лицензированию кредитных организаций разделены, поскольку Федеральным законом от 08 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» была установлена единая процедура государственной регистрации юридических лиц, введен единый государственный реестр юридических лиц, определен единый регистрирующий орган, определены порядок и сроки регистрации юридических лиц. Однако порядок регистрации кредитных организаций по сравнению с иными юридическими лицами обладает рядом особенностей, а именно: решение о государственной регистрации кредитной организации принимается Банком России, а государственную регистрацию кредитной организации как юридического лица осуществляет регистрирующий орган. Указанная особенность разделения регистрации кредитной организации обусловлена спецификой правового статуса кредитной организации как юридического лица и как кредитной организации, т. е. специальной организации, осуществляющей свою деятельность на основании лицензии Банка России.

Регистрационная и лицензионная функции Банка России, предусмотренные комментируемым пунктом, корреспондируют гл. 2 Закона о банках, в которой содержится специальный порядок государственной регистрации кредитных организаций, включая особенности принятия Банком России решения о регистрации, взаимодействия Банка России с регистрирующим органом, а также о выдаче, отказе в выдаче и отзыве лицензии на осуществление банковских операций.

Лицензирование банковской деятельности представляет собой систему правоотношений, возникающих между Банком России и кредитными организациями и существующих на всем протяжении функционирования последних, по поводу выдачи, переоформления, отзыва лицензий на осуществление банковской деятельности, а также осуществления надзора за соответствием деятельности кредитных организаций требованиям банковского законодательства в общем и отдельным нормативам в частности.

9. Осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (банковский надзор); осуществляет регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций в соответствии с федеральными законами.

Ключевым с точки зрения организации регулирования и надзора на финансовом рынке является определение объекта этой деятельности. Для определения объекта регулирования и надзора законодатель вводит понятие «некредитная финансовая организация» (НФО), под которой понимаются субъекты, осуществляющие виды деятельности, перечисленные в ст. 76.1 Закона о Банке России.

Надзорные полномочия Банка России в отношении НФО заключаются в том, что Банк России:

1) устанавливает требования к собственным средствам (капиталу) или чистым активам некредитных финансовых организаций, обязательные (финансовые, экономические) нормативы, а также иные требования в соответствии с федеральными законами, регулирующими деятельность соответствующих организаций;

2) проводит проверки деятельности некредитных финансовых организаций, направляет некредитным финансовым организациям обязательные для исполнения предписания, а также применяет к некредитным финансовым организациям предусмотренные федеральными законами иные меры;

3) устанавливает обязательные для некредитных финансовых организаций сроки и порядок составления и представления отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами;

4) ведет базы данных о некредитных финансовых организациях, об их должностных лицах и иных лицах, в отношении которых получает персональные данные, в рамках реализации возложенных на него функций.

Более конкретный набор полномочий определяется законами, которые регулируют деятельность каждой из названных в Законе о Банке России НФО, а полномочия по применению административных наказаний — соответствующими нормами КоАП РФ.

10. Осуществляет регистрацию выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг, регистрацию отчетов об итогах выпусков эмиссионных ценных бумаг; контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства РФ об акционерных обществах и ценных бумагах; регулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах.

Эмиссия ценных бумаг представляет собой необходимое условие деятельности кредитных организаций, поскольку является одним из способов привлечения финансовых ресурсов и увеличения кредитными организациями размера своего уставного капитала. Правовое регулирование отношений, возникающих при эмиссии и обращении эмиссионных ценных бумаг кредитных организаций, при обращении иных ценных бумаг, а также особенностей создания и деятельности кредитных организаций как профессиональных участников рынка ценных бумаг осуществляется в соответствии Законом о рынке ценных бумаг.

Законодательное определение эмиссии содержится в ст. 2 Закона о рынке ценных бумаг. Так, эмиссия ценных бумаг — это установленная законом последовательность действий эмитента по размещению эмиссионных ценных бумаг. Указанная последовательность действий кредитной организации зависит от того, является ли размещение ценных бумаг публичным. Публичное размещение ценных бумаг — это размещение ценных бумаг путем открытой подписки, в том числе размещение ценных бумаг на торгах фондовых бирж и (или) иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг. Не является публичным размещением размещение ценных бумаг, предназначенных для квалифицированных инвесторов, на торгах фондовых бирж и (или) иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг.

Функции по контролю и надзору за соблюдением эмитентами требований законодательства РФ об акционерных обществах и ценных бумагах, а также по регулированию, контролю и надзору в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах были переданы Банку России в 2013 г. в связи с созданием на его базе мегарегулятора.

11. Осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства РФ все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России.

Данная функция отражает как гражданско-правовой статус Банка России как юридического лица, так и его публично-правовой статус как кредитора последней инстанции, поскольку операции и сделки Банк России может осуществлять как в публичных целях, например в целях регулирования денежно-кредитной политики (валютные интервенции), так и в целях обеспечения своей организационно-хозяйственной деятельности.

Непосредственно перечень банковских операций и сделок Банка России установлен законодательно в ст. 46 Закона о Банке России, а перечень запрещенных Банку России операций и сделок — в ст. 49.

Операции и сделки Банк России может также осуществлять по поручению Правительства РФ. Такие операции и сделки могут касаться, например, управления золотовалютными резервами, а также средствами Фонда национального благосостояния и др.

12. Организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль.

Указанная норма, регламентирующая функцию Банка России по организации и осуществлению валютного регулирования и валютного контроля, корреспондирует положениям Закона о валютном регулировании и валютном контроле (ст. 5, 22).

В российском законодательстве нет легальных определений терминов «валютное регулирование» и «валютный контроль». В доктрине финансового права под валютным контролем понимается контроль государства за соблюдением валютного законодательства при осуществлении валютных операций, который является разновидностью государственного финансового контроля.

В государствах с рыночной экономикой валютное регулирование используется в целях уравновешивания платежных балансов, изменения структуры импорта либо его ограничения, сокращения платежей за границу, концентрации валютных ресурсов под контролем государства для использования их в интересах развития национальной экономики. Целью валютного регулирования является создание эффективного механизма управления курсом национальной валюты.

13. Определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами.

В международном праве международная организация определяется как учрежденная международным договором организация, призванная на постоянной основе координировать действия государств-членов в соответствии с предоставленными ей полномочиями. К характерным чертам международной организации относятся: создание путем заключения особого договора, являющегося учредительным актом (устав, статут); система постоянно действующих органов; автономный статус и соответствующие функции. Международные организации являются категорией международного обычного права и органом сотрудничества государств, но при этом они не носят надгосударственного характера. Классификацию международных организаций можно осуществить по различным основаниям. В зависимости от круга членов различают международные организации всеобщие и организации ограниченного состава. Всеобщие (универсальные) международные организации потенциально рассчитаны на участие всех государств, например Организация Объединенных Наций. Международные организации могут заниматься общеполитическими проблемами или специальными видами сотрудничества (транспорт, связь, здравоохранение). Членами международных организаций могут являться только суверенные государства, а не их административные единицы или государственные органы.

Понятие «иностранное государство» в законодательстве Российской Федерации не раскрывается, однако употребляется в правовых актах различных уровней. Под иностранным государством по отношению к Российской Федерации выступает любое иное государство.

Законодательных ограничений в отношении круга участников расчетов в лице юридических и физических лиц нет.

14. Утверждает отраслевые стандарты бухгалтерского учета для кредитных организаций, Банка России и некредитных финансовых организаций, план счетов бухгалтерского учета для кредитных организаций и порядок его применения, план счетов для Банка России и порядок его применения.

Регулирование общих вопросов бухгалтерского учета и отчетности осуществляется на основании Закона о бухгалтерском учете. Так, согласно ст. 1 Закона о бухгалтерском учете бухгалтерский учет представляет собой формирование документированной систематизированной информации об объектах бухгалтерского учета в соответствии с требованиями, установленными Законом о бухгалтерском учете, и составление на ее основе бухгалтерской (финансовой) отчетности.

Объектами бухгалтерского учета являются:

1) факты хозяйственной жизни;

2) активы;

3) обязательства;

4) источники финансирования его деятельности;

5) доходы;

6) расходы;

7) иные объекты в случае, если это установлено федеральными стандартами.

Полномочия по утверждению Банком России отраслевых стандартов бухгалтерского учета для некредитных финансовых организаций были переданы Банку России в 2013 г. в связи с созданием на его базе мегарегулятора.

15. Устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю.

Указанная функция Банка России является важнейшим элементом валютной политики и направлена на защиту и обеспечение устойчивости национальной валюты путем государственного регулирования соотношения курса рубля к иностранным валютам. Под валютным курсом понимается цена денежной единицы одной страны, выраженная в денежных единицах другой страны или в международных валютных единицах. Так, Банк России устанавливает официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю ежедневно (по рабочим дням) или ежемесячно без обязательства Банка России покупать или продавать указанные валюты по установленному курсу. Перечни иностранных валют, официальные курсы которых по отношению к рублю устанавливаются Банком России, публикуются в «Вестнике Банка России» и на официальном сайте Банка России в сети Интернет.

16. Принимает участие в разработке прогноза платежного баланса РФ и организует составление платежного баланса РФ; принимает участие в разработке методологии составления финансового счета РФ в системе национальных счетов и организует составление финансового счета РФ; осуществляет официальный статистический учет прямых инвестиций в Российскую Федерацию и прямых инвестиций из Российской Федерации за рубеж в соответствии с законодательством РФ; самостоятельно формирует статистическую методологию прямых инвестиций в Российскую Федерацию и прямых инвестиций из Российской Федерации за рубеж, перечень респондентов, утверждает порядок предоставления ими первичных статистических данных о прямых инвестициях, включая формы федерального статистического наблюдения.

Указанная функция взаимосвязана с функцией защиты национальной валюты, обеспечение свободного обращения которой является залогом успешного функционирования денежно-кредитной системы в целом. Формирование валютного курса оказывает определяющее значение на состояние платежного баланса.

Платежный баланс — это таблица, ведомость, отражающая движение денежных средств в виде платежей из государства и в государство. Платежный баланс характеризует соотношение сумм платежей, произведенных страной за границей в течение определенного периода и поступивших в страну в течение того же периода. Платежный баланс, в котором поступления денежных средств превышают их расходование, называют активным, а в противоположном случае — пассивным. Частью платежного баланса являются баланс по текущим операциям (в том числе торговый баланс, который включает сальдо экспорта и импорта товаров, баланс «невидимых» текущих операций, состоящий из чистого экспорта услуг, доходов от инвестиций, переводов) и баланс движения капитала (отражающий отток из страны и приток капитала в страну). Платежный баланс представляет собой обобщенный итог международных операций того или иного государства в стоимостном выражении с учетом соотношения показателей ввоза и вывоза товаров, услуг и капиталов. При этом показатели валютных потоков по всем операциям рассматриваются как платежи и поступления. Важнейшее значение платежного баланса подвигает государство к необходимости осуществления постоянного контроля за его состоянием.

Согласно Федеральному закону от 19 октября 2011 г. № 285-ФЗ «О внесении изменений в статьи 4 и 57 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” и статью 2 Федерального закона “Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации”» (вступил в силу 01 ноября 2011 г.) Банк России включен в перечень субъектов официального статистического учета.

Финансовый счет является составной частью системы национальных счетов и отражает, в частности, распределение финансовых активов (монетарное золото, валюта, депозиты, ценные бумаги и т. д.) и финансовых обязательств между основными секторами экономики.

Следует отметить, что до настоящего времени в рамках российской системы национальных счетов показатели финансового счета не формировались, что в значительной мере затрудняло проведение мониторинга финансовых ресурсов государства, осуществление системного анализа экономического и финансового положения субъектов российской экономики. Кроме того, предоставление статистической информации, включающей данные финансового счета, является обязательным условием членства Российской Федерации в международных организациях. Необходимость дополнения функций Банка России такой функцией, как принятие участия в разработке методологии составления финансового счета Российской Федерации в системе национальных счетов и организация составления финансового счета Российской Федерации, обусловлена международной практикой. Международный стандарт системы национальных счетов, принятый Статистической комиссией Организации Объединенных Наций и другими международными организациями, предусматривает составление набора счетов, характеризующих состояние и движение всех имеющихся ресурсов. Кроме того, Российская Федерация, являясь кандидатом для вступления в ряд международных организаций, в том числе в Организацию экономического сотрудничества и развития, имеет обязательства по предоставлению определенного набора статистической информации, включающего данные финансового счета. В соответствии с Положением о Федеральной службе государственной статистики, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 02 июня 2008 г. № 420, Росстат разрабатывает и утверждает в установленном порядке в пределах своей компетенции официальную статистическую методологию для проведения федеральных статистических наблюдений и формирования официальной статистической информации, обеспечивает соответствие указанной методологии международным стандартам и принципам официальной статистики. В то же время основная доля информационных ресурсов, необходимых для построения финансового счета, находится в ведении Банка России, в связи с чем указанная функция и была закреплена за Банком России.

17. Проводит анализ и прогнозирование состояния экономики РФ, публикует соответствующие материалы и статистические данные.

Прогнозирование представляет собой основу и важнейший этап планирования рыночной экономики. Результаты мониторинга используются Банком России для анализа и прогнозирования тенденций развития ситуации на микроуровне как важнейшего элемента созданной в Банке России системы анализа и прогнозирования общеэкономических процессов на региональном и федеральном уровнях, комплексного анализа финансового положения производственных компаний, оценки текущих тенденций в сфере экономической конъюнктуры и прогнозирования их возможного изменения и т. д.

Под государственным прогнозированием социально-экономического развития понимается система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночной экономики. По мнению специалистов, данные, полученные в рамках мониторинга Банка России, достаточны для текущего контроля за изменениями финансового состояния хозяйствующих субъектов и его оценки.

18.1. Осуществляет выплаты Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках РФ.

Пункт 18.1 введен Федеральным законом от 29 июля 2004 г. № 97-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Федерального закона “О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации”». Правовые основы функционирования данной системы установлены Законом о страховании вкладов физических лиц в банках. В соответствии с Федеральным законом от 29 июля 2004 г. № 96-ФЗ «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» Банк России осуществляет выплаты по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации. Банк, не участвующий в системе страхования вкладов, — это банк, не внесенный на дату отзыва лицензии на осуществление банковских операций в реестр банков, состоящих на учете в системе страхования вкладов. Указанные законы являются ключевым элементом правового регулирования института обязательного страхования вкладов физических лиц в банках и направлены на максимальную защиту интересов вкладчиков — физических лиц. Смысл данной функции — выровнять положение вкладчиков банков, вошедших в систему страхования, и банков, не вошедших в эту систему, однако имеющих к моменту принятия Закона о страховании вкладов физических лиц в банках задолженность перед вкладчиками.

18.2. Является депозитарием средств Международного валютного фонда в валюте РФ, осуществляет операции и сделки, предусмотренные Статьями Соглашения Международного валютного фонда и договорами с Международным валютным фондом.

Банк России является депозитарием средств МВФ в валюте Российской Федерации и осуществляет операции и сделки, предусмотренные Статьями Соглашения МВФ и договорами с МВФ. Статьи Соглашения МВФ, как отмечалось ранее, регламентируют деятельность МВФ, в частности предусматривают его операции и сделки, ограничения при их осуществлении, вознаграждение за их осуществление и иные условия. Так, каждое государство-член поддерживает отношения с МВФ только через свое казначейство, центральный банк, стабилизационный фонд или иное аналогичное фискальное агентство. Фонд также поддерживает отношения только с этими учреждениями или через них. Каждое государство-член назначает свой центральный банк депозитарием всех средств МВФ в своей валюте либо, если в нем нет центрального банка, оно назначает иное учреждение, приемлемое для МВФ (разд. 2 ст. ХIII). Таким образом, функции депозитария Российской Федерации выполняет Банк России. Анализ Статей Соглашения МВФ выявляет следующие операции и сделки государств — членов МВФ, предусмотренные в данном документе: покупка и продажа валют государств — членов МВФ, покупка и продажа специальных прав заимствования, продажа авуаров МВФ в валюте государств — членов МВФ и др. При этом данные операции и сделки Банк России осуществляет за счет собственных средств.

Данный пункт был введен Федеральным законом от 03 ноября 2010 г. № 291-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и вступил в силу 21 ноября 2010 г.

18.3. Осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства РФ о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком.

18.4. Осуществляет защиту прав и законных интересов акционеров и инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению.

Полномочия по осуществлению контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком; осуществлению защиты прав и законных интересов акционеров и инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению были переданы Банку России в 2013 г. в связи с созданием на его базе мегарегулятора.

19. Осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами.

Функции Банка России, закрепленные в иных федеральных законах. В качестве иных федеральных законов, предусматривающих функции Банка России, необходимо указать следующие.

1. В соответствии со ст. 119 БК РФ Банк России осуществляет функции генерального агента Правительства РФ по обслуживанию долговых обязательств Российской Федерации, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению. Указанная функция осуществляется на основе агентских соглашений, заключенных с Министерством финансов Российской Федерации. Под обслуживанием государственного (муниципального) долга понимаются операции по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета.

2. Согласно Закону о банкротстве Банк России: требует от кредитной организации осуществления мер по ее финансовому оздоровлению, а также реорганизации, назначает временную администрацию, устанавливает порядок и особенности деятельности временной администрации, устанавливает форму, порядок и сроки представления плана мер по финансовому оздоровлению кредитной организации, устанавливает форму реестра требований кредиторов, вводит мораторий на удовлетворение требований кредиторов, выступает участником в деле о банкротстве и др.

3. Функции Банка России в области противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма предусмотрены в Законе о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем № 115-ФЗ (2001 г.). К примеру, согласно ст. 7 указанного закона Банк России устанавливает порядок предоставления информации о лицах, которым кредитной организацией поручено проведение идентификации; устанавливает требования к правилам внутреннего контроля; устанавливает порядок идентификации клиентов и выгодоприобретателей; устанавливает квалификационные требования к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления; устанавливает требования к подготовке и обучению кадров; устанавливает порядок представления информации в уполномоченный орган, а также предоставляет уполномоченному органу информацию и документы, необходимые для осуществления его функций, и др.

4. Банк России является участником системы обязательного страхования вкладов как орган банковского надзора. На основании ст. 44, 48 Закона о страховании вкладов Банк России осуществляет надзор за соответствием банков требованиям к участию в системе страхования вкладов, определяет состав, методики расчета показателей финансовой устойчивости банков, выносит решение о соответствии или несоответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов, а также вводит банку запрет на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и иные функции. Исходя из специфики статуса Банка России как участника системы страхования, можно заключить, что осуществление перечисленных функций является составляющей надзорной функции Банка России. Вместе с тем особенности и пределы ее осуществления Банком России в сфере страхования вкладов предусмотрены в специальном законе — Законе о страховании вкладов физических лиц в банках.

5. К иным федеральным законам, устанавливающим функции Банка России, можно отнести и Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 218-ФЗ «О кредитных историях». В соответствии с указанным законом Банк России создает Центральный каталог кредитных историй — подразделение Банка России, которое ведет базу данных, создаваемую в соответствии с указанным Федеральным законом для поиска бюро кредитных историй, содержащих кредитные истории субъектов кредитных историй. Кроме того, Банк России устанавливает формы и порядок представления в Центральный каталог кредитных историй информации из бюро кредитных историй, а также устанавливает порядок передачи в Центральный каталог кредитных историй и получения из Центрального каталога кредитных историй субъектами кредитных историй и пользователями кредитных историй информации в виде электронного сообщения без использования кода субъекта кредитной истории через бюро кредитных историй, кредитные организации, отделения почтовой связи и нотариусов по согласованию с уполномоченными органами и организациями, регулирующими их деятельность, и др.

6. Также отдельные функции Банк России осуществляет в антимонопольной сфере, а именно по согласованию с Центральным банком Российской Федерации Правительство Российской Федерации устанавливает условия признания доминирующим положения кредитной организации, а также утверждает порядок установления доминирующего положения кредитной организации (ст. 5 Закона о защите конкуренции).

7. Нельзя не отметить функции Банка России, предусмотренные антикризисным законодательством и направленные на поддержание банковской системы и стабилизации ситуации на российском финансовом рынке в 2008–2009 гг. Так, в соответствии с Законом о дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Банк России со дня вступления в силу данного закона и до 31 декабря 2010 г. включительно был наделен правом заключать с кредитными организациями соглашения, в соответствии с которыми Банк России брал обязательства компенсировать таким кредитным организациям часть убытков (расходов), возникших у них по сделкам с другими кредитными организациями, совершенным со дня вступления в силу данного закона и до 31 декабря 2010 г. включительно, у которых была отозвана лицензия на осуществление банковских операций. Помимо указанного, Банк России размещал во Внешэкономбанке депозиты на общую сумму не более 50 млрд долл. США сроком на 1 год по ставке, превышающей на 1 процентный пункт ставку ЛИБОР в долларах США сроком на 1 год, установленную на дату размещения депозита, с возможностью продления срока размещения. Кроме того, Банк России предоставлял Сберегательному банку Российской Федерации субординированные кредиты (займы) без обеспечения на общую сумму, не превышающие 500 млрд руб., на срок до 31 декабря 2019 г. включительно по ставке 6,5 % годовых. В рамках антикризисных мер на Банк России также возлагались функции по осуществлению мер по предупреждению банкротства банков, являющихся участниками системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации совместно с Агентством по страхованию вкладов. Наделяя Банк России указанными полномочиями, усилия законодателя были направлены на смягчение процесса выхода из кризиса, на создание режима, позволяющего обеспечить сохранение платежеспособности и ликвидности финансовых институтов на необходимом уровне.

Классификация функций Банка России. Функции Банка России можно классифицировать по различным основаниям:

• по источнику закрепления: функции, установленные в Законе о Банке России, и функции, предусмотренные иными федеральными законами;

• по степени конкретизации: общие и специфические. Общие функции характерны для большинства центральных банков государств (например, эмиссионная, операционная, аналитическая), а к специфическим функциям Банка России можно отнести регистрационную функцию (по регистрации выпусков кредитными организациями ценных бумаг);

• по способу осуществления: функции, осуществляемые Банком России монопольно, и функции, выполняемые во взаимодействии с иными органами, например с Правительством РФ;

• по сфере осуществления: функции Банка России в денежно-кредитной сфере, валютно-финансовой сфере, внешнеэкономической сфере, а также в организационно-хозяйственной сфере и др.;

• по предмету: эмиссионные, регистрирующие, нормотворческие, надзорные, аналитические, операционные и др.

Кроме того, классификация функций может быть осуществлена и по иным основаниям.

Банк России при осуществлении функций, предусмотренных федеральными законами, обязан разрабатывать и реализовывать политику по предотвращению, выявлению и управлению конфликтами интересов.

К числу важнейших властных полномочий Банка России относится его право издания нормативных актов, которые обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (ст. 7 Закона о Банке России).

Банк России вправе обращаться с исками в суды в порядке, определенном законодательством РФ.

Банк России также вправе обращаться за защитой своих интересов в международные суды, суды иностранных государств и третейские суды.

2.4. Банковские операции и сделки, осуществляемые Банком России

Банк России наделен правом осуществлять банковские операции и сделки, открытый перечень который содержится в ст. 46 Закона о Банке России. Наделение Банка России правом осуществления банковских операций и сделок обусловлено, с одной стороны, публичными целями и особым правовым статусом Банка России, так как данные операции и сделки способствуют реализации основных задач и функций Банка России, а также отражают его функциональную и операционную независимость как центрального банка государства. С другой стороны, необходимость осуществлять банковские операции и сделки в качестве способа достижения публичных целей оказала решающее воздействие на определение особенностей гражданско-правового статуса Банка России.

В отличие от кредитных организаций, которые также осуществляют банковские операции и сделки, Банк России не преследует цели извлечения прибыли в результате их проведения. Проводя сравнительный анализ перечня банковских операций и сделок кредитных организаций, предусмотренного ст. 5 Закона о банках, и перечня банковских операций и сделок, закрепленного в ст. 46 Закона о Банке России, можно выявить их сходные и отличительные черты. Так, большинство банковских операций, указанных в ст. 5 Закона о банках, составляющих непосредственно банковскую деятельность, характерно и для Банка России (депозитные операции, кредитование, открытие и ведение банковских счетов, купля-продажа иностранной валюты, выдача банковских гарантий). Вместе с тем, в отличие от ст. 5 Закона о банках, банковские операции и сделки Банка России не разграничены. К примеру, к числу банковских сделок Банка России не относятся: покупка и продажа государственных ценных бумаг на открытом рынке; покупка и продажа облигаций, эмитированных Банком России; покупка и продажа драгоценных металлов; принятие на хранение и в управление ценных бумаг; осуществление операций с финансовыми инструментами, используемыми для управления финансовыми рисками; открытие счетов в российских и иностранных кредитных организациях на территории Российской Федерации и территориях иностранных государств; выставление векселей. Закон предусматривает открытый перечень банковских операций и сделок Банка России.

Банк России имеет право осуществлять банковские операции и сделки с:

• российскими кредитными организациями;

• иностранными кредитными организациями;

• Правительством Российской Федерации;

• международными организациями, иностранными центральными (национальными) банками, иными иностранными юридическими лицами (при осуществлении деятельности по управлению активами Банка России в иностранной валюте и драгоценных металлах, включая золотовалютные резервы Банка России).

Иными словами, законодательно установлено несколько ограничений для осуществления банковских операций и сделок Банком России.

Во-первых, Банк России ограничен в своей возможности осуществлять эти операции кругом потенциальных контрагентов. При этом позитивная норма ст. 46 Закона о Банке России, определяющая то, с кем Банк России вправе осуществлять операции и сделки, дополнена негативной нормой ст. 48 Закона о Банке России, определяющей, с кем Банку России запрещено осуществлять такого рода операции.

Во-вторых, установлено ограничение на совершение операций Банком России по целевому признаку, т. е. указанные операции и сделки должны осуществляться только для достижения публично-правовых целей, определенных ст. 3 и 4 Закона о Банке России.

Исходя из публичного характера целей совершения Банком России банковских операций и сделок, а также их специального субъектного состава, можно констатировать, что деятельность Банка России по совершению операций и сделок не относится к предпринимательской деятельности, и на этом уровне подтвержден принцип бесприбыльности деятельности Банка России (в соответствии со ст. 3 Закона о Банке России получение прибыли не является целью деятельности Банка России).

Согласно ст. 46 Закона о Банке России Банк России может осуществлять следующие банковские операции и сделки:

1. Предоставлять кредиты на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами, если иное не установлено Федеральным законом о федеральном бюджете.

1.1. Предоставлять кредиты без обеспечения на срок не более одного года российским кредитным организациям, имеющим рейтинг не ниже установленного уровня. Перечень рейтинговых агентств, рейтинги которых применяются для определения кредитоспособности получателей кредитов, и необходимых минимальных показателей соответствующих рейтингов, дополнительные требования к получателям кредитов, а также порядок и условия предоставления соответствующих кредитов устанавливаются Советом директоров.

Операции Банка России по кредитованию представляют собой инструмент, посредством которого Банк России выполняет функцию рефинансирования банковской системы. Сущность банковских операций и сделок, совершаемых в ходе кредитной деятельности Банка России, заключается в предоставлении Банком России денежных средств кредитным организациям на возмездной основе для интенсификации их банковской деятельности и преодоления ими временных финансовых затруднений в отношениях с третьими лицами, возникших вследствие недостатка денежных средств. Правовыми основаниями данных действий являются договоры, заключенные в соответствии с Законом о Банке России. Договорный характер банковских операций и сделок указывает на необходимость наличия свободного волеизъявления субъектов правоотношений. Вследствие этого условия договоров, заключаемых в порядке рефинансирования, должны не только соответствовать публично-правовым интересам, удовлетворяемым Банком России, но и быть выгодны кредитным организациям¹⁶⁰.

Классификация кредитов, предоставляемых Банком России, может быть осуществлена по различным основаниям.

В зависимости от субъектов кредиты Банка России можно подразделить на:

• кредиты российским кредитным организациям;

• кредиты иным лицам.

Отметим, что в силу существующих ограничений, прямых (запрет предоставлять кредиты правительству) или косвенных, связанных с целями осуществления банковских операций, Банк России практически не выдает кредиты иным лицам, кроме российских кредитных организаций. Исключение могут составлять только операции, которые могут проводиться в соответствии с международными соглашениями (например, сделки типа «своп» в рамках соглашения БРИКС), или в иных случаях, связанных с управлением золотовалютными активами.

В зависимости от наличия обеспечения кредитов кредиты Банка России можно подразделить на:

• обеспеченные (к кредитам, выдаваемым под обеспечение, относятся внутридневные кредиты, овернайт, ломбардные кредиты, а также кредиты, обеспеченные нерыночными активами или поручительствами, золотом);

• необеспеченные.

Правовое регулирование выдачи кредитов под обеспечение осуществляется в соответствии с нормативными актами Банка России. Так, выдача кредитов под обеспечение активами и поручительствами осуществляется в соответствии с Положением Банка России от 12 ноября 2007 г. № 312-П «О порядке предоставления Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных активами или поручительствами»¹⁶¹ (далее — Положение № 312-П). Согласно Положению № 312-П обеспечение по кредитам осуществляется при помощи: 1) прав требования по кредитным договорам; 2) векселей третьих лиц; 3) поручительств иных кредитных организаций. Положение № 312-П предусматривает определенный срок, в течение которого Банк России принимает решение о признании обеспечения, предоставляемого заемщиком, соответствующим требованиям Положения № 312-П, и о включении данных активов в состав активов, принимаемых в обеспечение кредитов Банка России. В настоящее время данный срок в соответствии с п. 3.6 приложения 3 к Положению № 312-П составляет 5 дней, поскольку в условиях кризиса данный срок был уменьшен Банком России 23 октября 2008 г. с 10 дней до 5 дней. Общие условия проведения кредитных операций определяются генеральными кредитными договорами на предоставление кредитов Банка России, обеспеченных активами или поручительствами, заключаемыми между Банком России и банками. При этом условия каждой кредитной операции (кроме предоставления внутридневного кредита), включая ее обеспечительную (залоговую) составляющую, осуществляемой в соответствии с Положением № 312-П, фиксируются в извещении о предоставлении кредита Банка России, направляемом Банком России банкам-заемщикам. Активами, предоставляемыми банками в обеспечение кредитов Банка России, являются векселя и (или) права требования по кредитным договорам, соответствующие критериям, установленным Положением № 312-П, а также выпуски облигаций, перечень которых установлен Советом директоров Банка России. Кредиты Банка России, кроме внутридневных кредитов и кредитов овернайт, также могут быть обеспечены поручительствами банков.

Порядок предоставления кредитов под залог ценных бумаг регулируется Положением Банка России от 04 августа 2003 г. № 236-П «О порядке предоставления Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных залогом (блокировкой) ценных бумаг»¹⁶² (далее — Положение № 236-П). В качестве обеспечения Банк России принимает только ценные бумаги, включенные в Ломбардный список Банка России. По сравнению с нормальными условиями функционирования банковской системы статистика позволяет утверждать, что в условиях кризиса большее значение приобретают кредиты, выдаваемые в соответствии с Положением № 236-П.

В условиях кризиса объемы рефинансирования, особенно кредитов, обеспеченных нерыночными активами, выросли в разы. При этом следует отметить, что развитие данных инструментов преследует цель не только насыщения банковской системы ликвидностью, но и стимулирования кредитования реального сектора экономики. Последнему способствует увеличение возможных сроков кредитования до максимально допустимых с точки зрения Закона о Банке России (1 год), расширение видов обеспечения, включение ряда стратегических предприятий в перечень организаций, активы которых принимаются в обеспечение кредитов Банка России в наиболее упрощенном порядке.

Пункт 1.1 ч. 1 ст. 46 Закона о Банке России предусматривает право Банка России предоставлять кредитным организациям кредиты без обеспечения. Возможность получения кредитными организациями кредитов без обеспечения была закреплена в рамках антикризисных мер в 2008 г., а именно Федеральным законом от 13 октября 2008 г. № 171-ФЗ «О внесении изменения в статью 46 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”»¹⁶³. В развитие указанных норм в Положении Банка России от 16 октября 2008 г. № 323-П «О предоставлении Банком России российским кредитным организациям кредитов без обеспечения»¹⁶⁴ (далее — Положение № 323-П, в настоящее время утратило силу) был установлен порядок выдачи таких кредитов, который активно применялся в кризисных условиях и был приостановлен только в 2011 г. Так, в соответствии с решением Совета директоров Банка России Банк России приостановил с 3 мая 2011 г. заключение с российскими кредитными организациями генеральных соглашений о предоставлении Банком России кредитным организациям кредитов без обеспечения¹⁶⁵. Согласно Положению № 323-П кредиты в валюте Российской Федерации предоставлялись Банком России без обеспечения на срок не более 1 года российским кредитным организациям. При этом Банком России в Положении № 323-П был установлен перечень рейтинговых агентств,