Роль и значение права в условиях пандемии

Монография по итогам Международного онлайн-симпозиума

Под общей редакцией
профессора В. В. Блажеева,
профессора М. А. Егоровой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 340

ББК 67.0

Р68

Рецензенты:

Ивлиев Г. П., кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, руководитель Федеральной службы по интеллектуальной собственности (Роспатент).

Эбзеев Б. С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, член президиума Высшей аттестационной комиссии при Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации.

Под общей редакцией ректора Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), сопредседателя Ассоциации юристов России, заслуженного юриста Российской Федерации, профессора В. В. Блажеева, начальника управления международного сотрудничества Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), сопрезидента Международного союза юристов и экономистов (Франция), профессора М. А. Егоровой.

Коллективная монография посвящена особенностям трансформации правовых норм в условиях пандемии коронавирусной инфекции (COVID-19). Книга подготовлена по итогам Международного онлайн-симпозиума «Роль и значение права в условиях пандемии», состоявшегося 6‒7 июля 2020 г. на площадке Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Предназначена для преподавателей, научных и практических работников, работников органов государственной власти, юристов, адвокатов, судей, студентов, магистрантов, аспирантов и докторантов, а также для всех, кто интересуется проблемами современного права.

УДК 340

ББК 67.0

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ПРЕДИСЛОВИЕ

Настоящее издание представляет собой коллективную монографию, подготовленную учеными Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) совместно с рядом исследователей из различных регионов России и представителей зарубежных стран по итогам Международного онлайн-симпозиума «Роль и значение права в условиях пандемии», состоявшегося 6–7 июля 2020 г. на площадке Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Охватившая весь мир пандемия коронавирусной инфекции COVID-19 оказала колоссальное влияние на все сферы общественной жизни, способствовала пересмотру взглядов как на отдельные проблемы, так и на будущее человечества в целом. Она представляет собой беспрецедентную проблему для правительств и предприятий во всем мире. Национальные меры по борьбе с бетакоронавирусом SARS-CoV-2 уже повлияли на организацию национальных выборов и общую траекторию управления в ряде государств; практически все государства мира меняют подходы к вопросам юридического признания электронного взаимодействия между различными субъектами права. Переход в дистанционный формат в связи в распространением коронавирусной инфекции способствует принятию специальных правовых норм для регулирования большинства сфер общественной жизни.

Изменилось и отношение к праву, осознание его важной роли в защите прав и свобод человека и гражданина. ООН подчеркивает, что «поскольку государства во всем мире принимают чрезвычайные меры для преодоления кризиса, крайне важно, чтобы они продолжали поддерживать верховенство права, защищать и уважать международные стандарты и основные принципы законности, а также право на доступ к правосудию, средствам правовой защиты и надлежащей правовой процедуре. Меры, которые повышают риск нарушений прав человека, могут подорвать доверие в то время, когда право и закон, с одной стороны, являются гарантами защиты и безопасности, а с другой — они нуждаются в поддержании доверия общественности»¹.

Пандемия способствовала признанию в обществе необходимости системного регулирования развивающихся цифровых и иных информационных отношений. Ряд государств предприняли шаги по более активному использованию цифровых инструментов органами власти в связи с кризисом, вызванным коронавирусом. В Российской Федерации также был принят ряд положений об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций, в том числе использования искусственного интеллекта, о цифровых финансовых активах и цифровой валюте, электронном взаимодействии и др. Цифровая трансформация стала обретать реальные правовые основы и способствовать развитию цифровых технологий.

В то же время распространение коронавирусной инфекции привело к появлению новых негативных информационных отношений – инфодемии, в рамках которой происходит распространение недостоверной, оскорбляющей и унижающей человеческое достоинство информации, формируются страхи и опасения в обществе, дестабилизируется работа медицинских и иных социальных организаций.

Обозначенные вопросы активно обсуждались в рамках Международного онлайн-симпозиума «Роль и значение права в условиях пандемии» на экспертных площадках, трех сателлитных научных конференциях и нашли свое отражение на страницах данного издания.

Настоящая книга посвящена ряду современных проблем применения правовых норм в условиях пандемии COVID-19, анализу вопросов защиты прав человека в условиях пандемии вируса COVID-19, а также правового регулирования искусственного интеллекта в условиях пандемии в России.

Данное издание будет полезным для преподавателей, научных и практических работников, работников органов государственной власти, юристов, адвокатов, судей, студентов, магистрантов, аспирантов и докторантов, а также для всех, кто интересуется проблемами современного права.

Надеюсь, что настоящая работа послужит толчком к фундаментальным и прикладным исследованиям в области роли и значения права в условиях пандемии.

С наилучшими пожеланиями,

ректор Московского государственного
юридического университета
имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
профессор, заслуженный юрист РФ,
сопредседатель Ассоциации юристов России

В. В. Блажеев

ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ КОМИТЕТ СИМПОЗИУМА

Блажеев Виктор Владимирович, профессор, ректор Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный юрист РФ, сопредседатель Ассоциации юристов России.

Синюков Владимир Николаевич, доктор юридических наук, профессор, проректор по научной работе Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный деятель науки РФ.

Вайпан Виктор Алексеевич, доктор юридических наук, проректор по инновационному научно-технологическому развитию Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, почетный юрист города Москвы.

Рагулин Андрей Викторович, доктор юридических наук, доцент, проректор Российской академии адвокатуры и нотариата, вице-президент Гильдии российских адвокатов, старший вице-президент Русско-азиатской ассоциации юристов.

Егорова Мария Александровна, доктор юридических наук, профессор, начальник управления международного сотрудничества Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), сопрезидент Международного союза юристов и экономистов (Франция).

Кашкин Сергей Юрьевич, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой интеграционного и европейского права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный юрист РФ.

Комарова Валентина Викторовна, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Канашевский Владимир Александрович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой международного частного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), почетный работник высшего образования РФ.

Минбалеев Алексей Владимирович, доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой информационного права и цифровых технологий Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Алексеенко Александр Петрович — кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Владивостокского государственного университета экономики и сервиса (§ 2.1 главы 2).

Алтухов Алексей Валерьевич — инженер и аспирант кафедры «Экономика инноваций» экономического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова (МГУ) (§ 1.2 главы 1 совместно с С. Ю. Кашкиным).

Вольвач Януара Валентиновна — кандидат юридических наук, почетный адвокат России (§ 3.3 главы 3).

Гончаров Игорь Владимирович — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, заведующий кафедрой государственного строительства и права Университета прокуратуры Российской Федерации (§ 3.4 главы 3).

Губин Александр Михайлович — кандидат юридических наук, заведующий кафедрой управления и экономики Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (§ 1.1 главы 1).

Добробаба Марина Борисовна — доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного и финансового права Кубанского государственного университета (§ 2.6 главы 2 совместно с А. В. Минбалеевым).

Долгов Сергей Геннадьевич — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры предпринимательского, трудового и корпоративного права Института права и национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС при Президенте РФ) (§ 3.5 главы 3).

Егорова Мария Александровна — доктор юридических наук,
профессор, профессор кафедры конкурентного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), начальник управления международного сотрудничества (§ 2.2 главы 2 совместно с А. В. Минбалеевым, О. В. Кожевиной).

Жаворонкова Наталья Григорьевна — доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (§ 1.3 главы 1 совместно с Ю. Г. Шпаковским).

Засемкова Олеся Федоровна — кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры международного частного права, старший преподаватель кафедры правового моделирования Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (§ 1.4 главы 1).

Землин Александр Игоревич — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой «Транспортное право» Юридического института Российского университета транспорта, заслуженный деятель науки РФ, руководитель направления «Транспортная безопасность» научно-экспертного совета Центра исследования проблем безопасности Российской академии наук, научный руководитель Института общественного контроля МОО «Национальный комитет общественного контроля» (§ 3.6 главы 3).

Зражевская Татьяна Дмитриевна — доктор юридических наук, профессор, Уполномоченный по правам человека в Воронежской области, заслуженный юрист РФ (§ 3.2 главы 3).

Кашкин Сергей Юрьевич — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой интеграционного и европейского права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный юрист РФ (§ 1.2 главы 1 совместно с А. В. Алтуховым).

Кожевина Ольга Владимировна — доктор экономических наук, профессор Московского государственного технического университета имени Н. Э. Баумана (национальный исследовательский университет), заведующая кафедрой цифровых технологий и бизнес-аналитики Алтайского государственного университета (§ 2.2 главы 2 совместно с М. А. Егоровой, А. В. Минбалеевым).

Комарова Валентина Викторовна — доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), почетный работник высшего образования РФ (§ 3.1 главы 3).

Минбалеев Алексей Владимирович — доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой информационного права и цифровых технологий Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (§ 2.2 главы 2 совместно с М. А. Егоровой, О. В. Кожевиной, § 2.6 главы 2 совместно с Добробабой М. Б.).

Пальянова Наталия Витальевна — кандидат технических наук, доцент кафедры информационного права и цифровых технологий Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (§ 1.6 главы 1).

Петров Дмитрий Анатольевич — доктор юридических наук, доцент, доцент кафедры коммерческого права Санкт-Петербургского государственного университета (§ 1.7 главы 1).

Пономарева Дарья Владимировна — кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой практической юриспруденции Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (§ 2.3 главы 2).

Рагулин Андрей Викторович — доктор юридических наук, доцент, проректор Российской академии адвокатуры и нотариата, адвокат Адвокатской палаты г. Москвы, вице-президент Гильдии российских адвокатов, старший вице-президент Русско-азиатской ассоциации юристов (§ 3.8 главы 3).

Самолысов Павел Валерьевич — кандидат педагогических наук, доцент, доцент кафедры организации финансово-экономического, материально-технического и медицинского обеспечения Академии управления МВД России, член-корреспондент Академии информатизации образования, член Ассоциации юристов России, член Международного союза юристов и экономистов (Франция) (§ 1.8 главы 1).

Сидорова Валентина Николаевна — кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов, докторант Санкт-Петербургского государственного университета, исполнительный директор НП «Правовое бюро “ФЭЛИКС”» (§ 1.9 главы 1).

Степанова Елена Евгеньевна — кандидат педагогических наук, доцент кафедры уголовного права и процесса Санкт-Петербургского института (филиала) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России), доцент кафедры логистики и коммерческой работы Петербургского государственного университета путей сообщения Императора Александра I, юрист, мировой судья в отставке (§ 1.10 главы 1).

Ступаченко Евгений Викторович — старший научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в социально-экономической сфере Научно-исследовательского института Университета прокуратуры Российской Федерации (§ 1.11 главы 1).

Сушкова Ольга Викторовна — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры информационного права и цифровых технологий, доцент кафедры предпринимательского и корпоративного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (§ 2.4 главы 2).

Таболин Владимир Викторович — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры публичного права и правового обеспечения управления Государственного университета управления (§ 1.12 главы 1).

Титова Елена Викторовна — кандидат юридических наук, доцент, директор Юридического института, заведующая кафедрой теории государства и права, конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета (национального исследовательского университета) (г. Челябинск) (§ 3.9 главы 3).

Трещакова Диана (Treščakova Diana) — доктор философии (PhD), доктор права (г. Кошице, Словакия), профессор юридического факультета Университета П. Й. Шафарика.

Холодная Елена Викторовна — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры информационного права и цифровых технологий Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (§ 2.5 главы 2).

Чубукова Светлана Георгиевна — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры информационного права и цифровых технологий Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (§ 1.5 главы 1).

Шпаковский Юрий Григорьевич — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (§ 1.3 главы 1 совместно с Н. Г. Жаворонковой).

Глава 1. CОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ПРАВОВЫХ НОРМ В УСЛОВИЯХ ПАНДЕМИИ COVID-19

§ 1.1. Цифровизация в эпоху пандемии

Губин Александр Михайлович
кандидат юридических наук, заведующий кафедрой
управления и экономики
Университета имени О. Е. Кутафина
(МГЮА)

Аннотация. Статья посвящена исследованию процесса цифровизации во эпоху пандемии. Цель работы — изучение процесса цифровизации в условиях мировой изоляции. Проанализировать, как повлияла пандемия на образование и другие сферы жизни, и способствовала технологическому прогрессу.

Ключевые слова: цифровизация, коронавирус, пандемия, система, технологии, онлайн-образование.

Совершенно очевидно, что 2020 год кардинально изменил жизнь каждого человека. Пандемия способствовала перестройке рутинных бытовых устоев, а также фундаментальному переосмыслению реалий. Экономика резко перепрофилировалась и дала старт новым технологиям. Цифровизация полностью трансформировала различные системы, начиная от банковской, заканчивая пропускной. Государство в эпоху коронавируса научилось приспосабливаться к новому укладу жизни и разработало ряд технологий, которые полностью поменяли приоритеты и помогли выстроить систему контроля пропусков, а также контроля распространения инфекции. Но это лишь малая часть цифровизации в эпоху коронавируса.

Вне всяких сомнений, пандемия дала старт новому витку цифровизации.

Цифровизация — новый этап автоматизации, экономической деятельности и государственного управления, процесс перехода на цифровые технологии, в основе которого лежит не только использование для решения задач производства или управления информационно-коммуникационных технологий, но также накопление и анализ с их помощью больших данных в целях прогнозирования ситуации, оптимизации процессов и затрат, привлечения новых контрагентов и т.д.²

Цифровые технологии — неотъемлемая часть нашей жизни. С каждым годом Россия активно стремится к цифровой трансформации и переходу всех систем в цифровые. Есть множество исследований, которые опираются на то, что мир меняется, необходимо следовать современным тенденциям и быть актуальными в любой сфере жизни. Цифровизация привела к тому, что ежедневные процессы требуют современных решений. Новая реальность вынудила предприятия и компании адаптировать свои услуги к новым условиям. Сервисы стали доступнее и удобнее. Цифровизация облегчила и улучшила качество жизни граждан. Несмотря на то что вирус поразил огромное количество населения всей земли и, вне всяких сомнений, затронул почти каждое государство, цифровая экономика извлекла только лишь плюс.

Мировая изоляция привела к цифровой трансформации систем жизнеобеспечения. Глобальная сеть Интернет дала возможность многим людям выжить и продолжить работать, обеспечила людей всем необходимым. В эпоху пандемии каждый второй человек нуждается в цифровых технологиях, ведь сейчас практически каждая система жизнеобеспечения напрямую связана с цифровыми технологиями. Новая реальность изменила приоритеты государства и направила их на модернизацию социально-экономической отрасли, а также на научно-технологическое развитие.

Мировая экономика не была готова к такому резкому и масштабному кризису. Страны мира столкнулись с проблемой жизнеобеспечения граждан всем необходимым. Многие системы, такие как здравоохранение, были неспособны справиться с трудностями. В какой-то степени пандемия открыла глаза на многие проблемы и позволила исправить ошибки в кратчайшие сроки.

Цифровые технологии коснулись государственных услуг, которые ранее были возможны только в офлайн-формате. Многие компании переквалифицировались в цифровые сервисы. Произошел резкий скачок трансформации в цифровой среде. Далеко не каждый бизнес сумел сохранить свои позиции на рынке. Сильно пострадали малый и средний бизнес. Многие вынуждены прекращать производство и закрываться. Компании рассчитывают на снятие карантинных мер для возвращения потока клиентов. К сожалению, пострадали все отрасли бизнеса, и необходимы креативные и нестандартные решения в данных обстоятельствах. Бизнес вынужден экстренно перейти в цифровой формат для привлечения покупателей. Резкое развитие цифровизации в период изоляции открывает новые возможности продвижения и новые форматы работы в онлайн-платформах. Трансформация бизнес-процессов приведет к тому, что после полного выхода из карантина работа многих компаний закрепит уже иные условия, созданные во время пандемии. Рынок станет абсолютно новым и еще более конкурентоспособным. В период изоляции бизнес-сообщество сумело заручиться поддержкой у государства и получить помощь.

Социальные сети также не остались в стороне. Так, например, благодаря социальной сети Instagram малый бизнес поддержало большое количество популярных и медийных личностей. Instagram создал специальную «наклейку», с помощью нее люди рекламируют малый бизнес, тем самым продвигая его. Этот инфоповод получил широкую огласку в информационном пространстве.

Цифровые стратегии сосредоточены на эффективное взаимодействие с клиентами, создание или улучшение онлайн-платформ, а также повышение качества работы сотрудников в условиях удаленной работы. Модели поведения выстроены с особым вниманием к здоровью каждого сотрудника.

Коронавирус изменил социальное и потребительское поведение граждан. Изоляция способствовала развитию нового витка экономической активности. Люди стали активней использовать службы доставки, а также заниматься своим саморазвитием.

Ускоренное реформирование коснулось системы образования. Образование — одна из немногих областей, которая экстренно адаптировалась к новой реальности. Образование совершило прорыв в области цифровизации. Коронавирус способствовал прогрессу, которого никто не ожидал. Произошел масштабный скачок повышение квалификации или даже перепрофилирования образовательных программ с использованием новых технологий.

Общество отнеслось к таким резким изменениям достаточно скептично. Здесь встал острый вопрос о качестве предоставляемого образования. Настолько ли хороша модернизация образования? Готовы ли все к освоению цифровых инструментов образовательных программ?

В скором будущем произойдет конвертация учебных пособий и исчезнут печатные носители. Дети перестанут носить учебники в школу, все будет храниться в памяти планшета, телефона или ноутбука.

С одной стороны, привлечение интерактивных технологий стимулируют желание учиться, и визуальное восприятие способствует быстрому усвоению информации.

С другой стороны, цифровизация не гарантирует качество получаемого образования. Это касается дистанционного обучения, которое сейчас находится на передовой. На сегодняшний день больше 90% учителей и преподавателей работают с онлайн-платформами.

Одни эксперты считают, что при дистанционном обучении невозможно объективно оценивать знания. На онлайн-лекциях или уроках тяжело контролировать каждого ученика. Многие студенты списывают из Интернета. Также страдает качество преподавания. Не все педагоги дают информацию в полном объеме. Помимо онлайн-занятий, преподаватель должен предоставлять полную информацию: лекции в печатном виде, дополнительные материалы и литературу. Необходима регуляция качества преподавания. Также многие недовольны тем, что онлайн-образование не что иное, как заочное.

Другие эксперты делают выводы, что это новый шаг к стандартам международного онлайн-образования. Каждый студент участвует в образовательном процессе и делает подробный отчет о проделанной работе. Кризисное мышление лишь ускорило адаптацию и открыло новые возможности в сфере образования.

Для того чтобы контролировать новые стандарты образования, необходимо создавать специальные онлайн-платформы и внедрять общие правила поведения и новые образовательные стандарты, а также сформировать сервис для возможности онлайн-тестирований и сдачи экзаменов. Онлайн-образованию необходимо законодательное регулирование. Но об этом можно лишь задумываться. В эпоху пандемии Министерство образования делает все возможное для реализации образования в стране. Дистанционное образование требуют много затрат и ресурсов.

С появлением компьютеров наша жизнь изменилась. Однако многие учебные заведения долго препятствовали внедрению технологий в учебный процесс. Запреты на использование цифровых интеграций лишили учеников их цифровых прав. Нельзя забывать, что сейчас эпоха технического прогресса, и дети растут в эту эпоху, а это значит, что система должна быть адаптирована к новым реалиям.

Как раз коронавирус и способствовал этой адаптации. Хорошо это или плохо? Сейчас трудно делать прогнозы на будущее в отношении цифрового образования, но, тем не менее, страна шагнула вперед к техническому прогрессу. И коронавирус стал для многих сфер жизни своеобразным катализатором. Антикризисные меры изменили порядок вещей. Неизвестно, что будет после пандемии, будет ли иметь место дистанционное образование или же все вернется на круги своя.

Еще один важный аспект жизни во время пандемии — самообразование и саморазвитие. Опять же, именно коронавирус и изоляция способствовали резкому интересу к самообразованию. Изоляция полностью трансформировала распорядок дня. Появилось время на саморазвитие. Многие онлайн-платформы приобрели нежданный поток клиентов. В приоритете оказались:

— изучение иностранных языков;

— вебинары (тематические онлайн-вебинары: искусствоведение, маркетинг и SMM, построение образовательных программ и другие);

— рисование;

— бизнес-тренинги;

— онлайн-лекции;

— различные марафоны (в том числе спортивные, с элементами психологии, онлайн-эфирами по саморазвитию, духовному наполнению);

— гайды³.

Гайд (guide, гид) — план, руководство, инструкция, справочник (чаще всего, для начинающих), описывающий порядок действий для достижения какой-то цели, или гид-путеводитель.

Популярность самообразования достигла пика. Среди молодежи появился новый тренд, как и когда-то был, есть и продолжается бум здорового образа жизни. Люди стали активнее проявлять интерес к самопознанию, интерес к просвещению.

Актуальными стали книги по психологии, биографии, истории успеха, бизнес-книги, книги о здоровье, литература о личностном росте. А также возрос интерес к художественной литературе.

Все это стало доступно на просторах Интернета, цифровизация неожиданно проникла в нашу жизнь и крепко обосновалась. С появлением Интернета человечество упростило и улучшило себе жизнь. Компании, которые занимаются цифровыми технологиями, сделали удачный вклад в будущее.

Благодаря новым технологиям открылось еще одно направление — возможность виртуально побывать в любом уголке планеты. Так, например, многие мировые музеи предоставили возможность виртуальной прогулки. Любой желающий может насладиться мировыми шедеврами абсолютно бесплатно.

Театры открыли доступ к онлайн-спектаклям, опере и балету. Большой театр провел онлайн-трансляции своих музыкальных постановок. Многие зрители смогли насладиться известными спектаклями, такими как «Лебединое озеро», «Спящая красавица».

Популярность онлайн-кинотеатров увеличилась вдвое. Онлайн-платформы разработали промокоды и увеличили доступ к бесплатному просмотру кино и сериалов.

Особенно пандемия повлияла на одну из самых важных сфер жизни — здравоохранение.

Мировой опыт доказал, что во многих странах система здравоохранения не была готова к пандемии. Работа в условиях чрезвычайной ситуации оказалась крайне сложной. И снова в ход идут цифровые технологии. Ни одна сфера жизни не осталась без влияния цифровизации во время коронавируса. Цифровизация способствовала обнаружению инфекции, а также предотвращению распространения COVID-19.

К сожалению, только лишь минимальное количество стран используют национальную электронную систему медицинских карт. Электронное оснащение гарантирует помощь в извлечении необходимой информации, например, для определения группы риска, или мониторинг в режиме реального времени.

В разных странах активно используют данные со смартфонов для определения местонахождения и контроля над зараженными. А также следят за соблюдением режима самоизоляции и, в случае контакта с зараженными, службы оповещают граждан в смс-рассылке о помещении на карантин. Конечно же, такая тотальная слежка ставит под сомнение прав на свободу частной жизни. Крайне важно оповестить граждан о необходимости таких действий в условиях чрезвычайной ситуации и только во время эпидемиологической обстановки.

Влияние цифровизации оказало положительный эффект в процессе предотвращения распространения заболевания. Зараженные пациенты, которые болеют в легкой форме, смогли проконсультироваться с врачами и получить методику лечения, не выходя из дома. Услуги телемедицины помогли медицинским работниками лишний раз избежать контакта с зараженными и потенциально зараженными пациентами. Многие страны используют видеосвязь для поддержания контактов с врачами, а врачи тем временем активно наблюдают за динамикой лечения пациентов.

На данный момент создано множество сайтов для просвещения населения, посвященных актуальной информации о COVID-19. Также разработаны чат-боты для ответов на важные вопросы о коронавирусе. На сайтах можно найти подробную информацию о симптомах, о способах размножения вируса, о мерах предосторожности, о необходимости защиты и предохранения здоровья, о правилах поведения в общественных местах. Также официальные сайты Министерства здравоохранения и Всемирной организации здравоохранения публикуют верную и точную информацию для того, чтобы остановить популяризацию ложной и недостоверной информации.

После окончания пандемии человечеству необходимо глобальное переосмысление. Мировое сообщество столкнулось с трудностями, извлечение урока будет самым верным способом на пути становления новой системы и выхода из кризисной ситуации. Здравоохранение уже начало приспосабливаться к текущей проблеме. Тем не менее система несовершенна, и крайне важно построить улучшенную модель. Оперативное вмешательство позволило научиться принимать меры в чрезвычайной ситуации. Так как Российская Федерация изучила опыт зарубежных коллег, страна смогла лучше подготовиться к трудностям. Как показала практика, Россия смогла экстренно справиться со сложившимися обстоятельствами.

Пандемия внесла коррективы в представления современной медицины и показала необходимость полного реформирования системы в цифровой формат. Важно расширить электронную систему, создать платформы для хранения медицинских данных, создать электронный формат карт. На общенациональном и международном уровне ценно обмениваться опытом и знаниями для решения глобальных задач системы здравоохранения. Эффективным представляется грамотное распределение медицинских ресурсов и взаимодействие в цифровом формате с населенными пунктами, которые представляют опасность распространения вируса.

Кроме того, внедрение информационных технологий облегчит и снизит нагрузку с организаций здравоохранения. Такое дистанционное взаимодействие помогает урегулировать гораздо больше вопросов на межрегиональном уровне.

Опыт борьбы с коронавирусом показал, что цифровые технологии будут востребованы и актуальны и после завершения пандемии.

Необходимость контролировать режим самоизоляции граждан способствовала разработке электронно-пропускной системы. Государство применило необходимые меры для поддержания порядка. Соблюдение мер безопасности требовало радикального решения.

Для передвижения по Москве и Московской области необходимо использовать одноразовый пропуск, для категории работающих граждан выписывается постоянный пропуск с возможностью продления. С юридической точки зрения такой пропуск не может являться достоверным источником информации и идентификации личности. Тем не менее такие QR-коды облегчили контрольно-пропускную систему. С помощью этих кодов можно легко отследить перемещение человека, что существенно упростило работу правоохранительных органов.

Применение таких технологий в кризисных мерах демонстрирует существенный прогресс цифровизации.

Еще одна технология, которая продвинула цифровизацию вперед на мировом уровне, — сервис видеоконференций Zoom. В то время как крупнейшие мировые компании теряют миллионы долларов, Zoom внезапно стал одним из самых востребованных онлайн-сервисов. В начале 2020 года компания начала привлекать новых пользователей, и в середине марта, когда пандемия охватила весь мир, мировому сообществу нужен был способ справиться со сложившейся ситуацией. Спасением для многих компаний стал Zoom. Дистанционное взаимодействие с сотрудниками помогло спасти многим людям работу. Образование перешло в формат видеоконференции. Сервис предоставляет школам и университетам возможность заниматься онлайн абсолютно бесплатно. Даже Президент Российской Федерации проводит онлайн-совещания с губернаторами, трансляцию которых можно увидеть на телевидении в прямом эфире. Такой формат стал уже для всех привычным. Главным положительным фактором Zoom является удобство и простота использования. Сервис доступен на любом устройстве.

Цифровизация плотно проникла во все сферы жизни. Пандемия способствовала резкому развитию цифровых технологий во всем мире. Кризис коснулся многих областей, интеграция цифровых технологий спасла множество организаций от закрытия, а некоторые вывела на новый уровень.

«Скорость научно-технического прогресса и нынешняя ситуация диктуют, на мой взгляд, необходимость отказа и в законодательстве, и в деятельности органов исполнительной власти от установки на детальную, порой мелочную нормативную регламентацию всего и вся. Определять, что работать можно только за столом с высотой столешницы 725 мм, в XXI веке — нонсенс, архаизм. Такие законодательные архаизмы надо устранять.

Следует провести ревизию действующего законодательства на предмет выявления и отмены всего, что носит явно необязательный характер, не способствует, а то и препятствует модернизации технологий, укреплению конкурентоспособности отечественной экономики, повышению качества жизни людей», — Валентина Матвиенко⁴.

В современном мире необходимо принимать правильные решения, внедрять технологии, которые обеспечат развитие страны и улучшат качество жизни. Мировая пандемия явилась катализатором для популяризации цифровизации. Сейчас ни один человек не может представить свою жизнь без технологий. Самое важное в данное время правильно выстроить приоритеты и исправить ошибки. Мировой опыт поможет выстроить верную систему взаимодействия и изменить сознание людей. А технологии, в свою очередь, упростят нашу жизнь и трансформируют ее.

Список литературы

1. Исследование: «10 главных принципов построения сети для цифровизации» // URL: https://www.cisco.com/c/dam/global/ru_ru/assets/pdfs/nb-04-dna-zk-research_10_networking_priorities-cte-ru.pdf.

2. Иzoomительные времена // URL: http://www.acexpert.ru/articles/izoomitelnie-vremena.html.

3. Forum.Digital New Business Reality // URL: https://forum.digital/newbusinessreality.

4. Дайджест «Эпидемия коронавируса: реагирование национальных систем здравоохранения» // URL: http://audit.gov.ru/upload/pdf/Covid-19-health-fin.pdf.

5. Цифровизация: безопасные и неоднозначные новации с позиции права // URL: http://rapsinews.ru/incident_publication/20200415/305712934.html.

6. Технологии карантина: какую цифровизацию ускорила пандемия // URL: https://pro.rbc.ru/demo/5e85ee949a7947feab2c9156.

7. Цифровой карантин. Как государство следит за нами во время пандемии // URL: https://novayagazeta.ru/articles/2020/05/20/85460-tsifrovoy-karantin.

8. Цифровые тренды в условия карантина обсудят участники Forum.Digital // URL: https://www.interfax.ru/events/news/706212.

9. Все онлайн: как коронавирус помог цифровизации // URL: https://www.gazeta.ru/tech/2020/04/10_a_13044061.shtml.

10. За «биопандемией» последует «киберпандемия» // URL: https://interaffairs.ru/news/show/25925.

11. Цифровизация в изоляции: Эксперты прогнозировали, каким будет бизнес после пандемии // URL: https://welcometimes.ru/news/cifrovizaciya-v-izolyacii-eksperty-sprognozirovali-kakim-budet-biznes-posle-pandemii.

§ 1.2. Цифровизация и платформенное право в борьбе с пандемией⁵

Алтухов Алексей Валерьевич
инженер и аспирант кафедры «Экономика
инноваций» экономического факультета
Московского государственного университета
имени М. В. Ломоносова (МГУ),

Кашкин Сергей Юрьевич
доктор юридических наук, профессор, заведующий
кафедрой интеграционного и европейского права
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
заслуженный юрист РФ

Аннотация. Сегодня человечество столкнулось с глобальной биологической угрозой, беспрецедентной по своим масштабам и прогнозируемым последствиям. Но, несмотря на весь хаос, вызванный пандемией, она также послужила серьезным толчком для технического прогресса и модернизации законодательства, с учетом современных потребностей общества и государства. Неспроста с китайского языка слово «кризис» переводится как «опасность» и «возможность». Сложнейшая эпидемиологическая обстановка в России и в мире создала все условия для подрывного развития новейших технологий для их дальнейшего применения в борьбе с коронавирусом, поскольку необходимая скорость реакции в сочетании с обширной территорией и численностью населения не оставили других методов борьбы, кроме как массового внедрения новейших технологий искусственного интеллекта и платформенных решений в борьбу, связанную с лечением и обузданием невиданной прежде инфекции по всему миру. Модернизация и цифровизация большинства социально значимых процессов ведет к необходимой трансформации правовых норм. В материале рассматривается связь между необходимостью правового регулирования применения инноваций для борьбы с COVID-19 и их эффективностью в борьбе с пандемией. Анализируется зарубежный и отечественный опыт правового обеспечения внедрения инноваций в процессы борьбы со всемирно значимой угрозой — пандемией.

Ключевые слова: платформа, платформенное право, цифровизация, COVID-19, сетевая модель, искусственный интеллект, здравоохранение.

Стремительно перерастающая из эпидемии в пандемию коронавирусная инфекция сформировала условия для развития возможностей цифровых технологий и разрастания спектра их применения. Необходимость контроля ситуации и обработки гигантских объемов информации статистического, медицинского, экономического назначения, в сочетании с необходимостью снижения очного взаимодействия между людьми, привела к неизбежной «цифровой революции» и широкому применению искусственного интеллекта во всех сферах жизни. Благоприятные условия для стремительного технического прогресса, как правило, формируют вызов для законодателей.

Пандемия — явление повсеместное, такая концепция прослеживается по всему миру. Отсутствие должного правового обеспечении всегда выступает сдерживающим фактором для внедрения экономических и управленческих механизмов и технологий в повседневную жизнь. На примере пандемий это явление иллюстрируется особенно ярко.

По статистике Всемирной организации здравоохранения, пандемия охватила более 150 стран. Применение технологий искусственного интеллекта, платформенных решений, блокчейна — стали обязательным элементом в борьбе с инфекцией и ее распространением, но эффективность применения новых технологий в разных странах была различной.

Сейчас, когда пик заболеваемости в мире позади, можно сделать вывод о том, что без устоявшегося правового регулирования платформ максимально эффективно применять новые технологии не представляется возможным. Отсутствие законодательства существенно ограничивает применение инноваций. На эти выводы наталкивает всемирная статистика, по которой наиболее быстро и с меньшим количеством жертв с COVID-19 справились развитые страны, в которых широко применялись платформы и искусственный интеллект до возникновения тяжелой эпидемиологической обстановки.

Лидером в мире выступает Сингапур; очень развитые технологии и устоявшиеся цифровое и платформенное правое регулирование позволили не только контролировать инфекцию и оперативно с ней бороться, но и минимизировать экономические последствия, вызванные пандемией⁶.

Сингапур считается одним из лучших примеров в мире по ограничению распространения коронавируса. Это стало возможным благодаря модернизации законодательства после эпидемии атипичной пневмонии, случившейся в начале третьего тысячелетия. Наличие правового регулирования действий в условиях неблагоприятной эпидемиологической обстановки позволило Сингапуру своевременно ввести жесткие меры по мониторингу каждого отдельного случая заражения COVID-19, выявлению путей его распространения и изоляции потенциальных переносчиков, а также оперативно разработать диагностические тесты для проверки всех лиц, прибывающих в страну⁷. Опираясь на использование искусственного интеллекта, все перечисленные меры стали эффективными.

Массовое внедрение умных технологий в повседневную жизнь граждан формирует опасения за обеспечение прав и свобод человека. Они преобразовались в инициативу Совета Европы. 7 апреля 2020 года Советом Европы был принят Набор инструментов для государств-членов с говорящим названием: «Уважение к демократии и правам человека, верховенство закона в условиях эпидемиологического кризиса COVID-19».

Документ представляет собой полноценный фундамент для формирования на его основе современной законодательной базы применения искусственного интеллекта в борьбе с распространением COVID-19 на территории России и, в частности, Москвы. Этот документ был создан для помощи государствам в формировании механизмов борьбы с возникшей перед всем миром угрозой. Ведь, несмотря на кризис, демократические принципы должны оставаться незыблемыми и охраняться государством. Цель этого документа состоит в предоставлении правительствам инструментария для борьбы с нынешним беспрецедентным и массовым эпидемиологическим кризисом таким образом, чтобы уважать основополагающие ценности демократии, верховенство закона и прав человека.

На сегодняшний день правительства сталкиваются с огромными проблемами в процессе защиты населения от угроз нового вируса COVID-19, связанных с опасностью для жизни и здоровья людей. Безусловно, важно всегда помнить о том, что «нормальное функционирование общества не может быть сохранено в полной мере в свете основных защитных мер, необходимых для борьбы с вирусом, а именно, в условиях соблюдения различных форм социального дистанцирования»⁸.

Вместе с тем важно помнить о том, что «принимаемые меры неизбежно ограничивают права и свободы граждан, которые являются неотъемлемой и необходимой базисной ценностью демократического общества, управляемого верховенством закона»⁹. На территории нашей страны искусственный интеллект и платформенные решения также широко применялись как в диагностике, мониторинге и лечении заболеваний, так и в контроле распространения, наряду со всеми странами, принимающими активные меры по внедрению платформ, призванных бороться с возникшей угрозой.

Одним из главных вызовов глобального эпидемиологического кризиса, параметры которого меняются буквально каждую минуту, стал мониторинг информации и представление целостной динамичной картины происходящего. Эта задача стала особенно сложной, когда повсеместно, помимо официальных данных, количество пользователей Интернета, которые начали делиться информацией относительно вируса, стало практически охватывать все население. Цифровизация всех взаимодействий общества и государств призвана информировать об угрозе и упорядочить механизмы борьбы с ней.

Учитывая современные реалии, огромной проблемой стал постоянный рост непроверенных фактов, слухов и дезинформации. Многие эксперты пришли к выводу, что на фоне пандемии имеет место первая в истории инфодемия, так как скорость распространения информации быстрее скорости распространения любого вируса. Стандартное ужесточение законодательства в этой области показало себя недостаточно эффективным в сравнении с регулированием процессов при помощи технологических решений.

В отличие от всей палитры цифровых технологий, использование искусственного интеллекта в медицине для победы над выявленным вирусом практически не вызывает дискуссий в правовом регулировании. Как следствие, не возникает отрицательных реакций в обществе. Инновационные технологии незаменимы в медицине в условиях «ураганного» распространения инфекции.

Подрывные технологии дают возможность в необходимые сроки и с рекордной точностью проводить диагностику заболевания и осуществлять процесс разработки вакцин. В области медицины новейшие технологии, в том числе искусственный интеллект, давно доказали свою высочайшую эффективность и ассоциируются лишь положительно, — в России существенный прогресс коснулся цифровизации системы здравоохранения. Реализация удаленного взаимодействия врача и пациента привела к существенному развитию цифровых платформ в здравоохранении.

Ярким примером позитивной интеграции высоких технологий в систему здравоохранения выступает сервис «электронная медицинская карта», расширение возможностей телемедицины, прежде всего по территориальному признаку, и многое другое. Эти инновации зарекомендовали себя и, безусловно, останутся в системе оказания медицинских услуг на постоянной основе¹⁰.

Применение искусственного интеллекта в других отраслях при борьбе с коронавирусом создает много противоречий. Это связанно с общим впечатлением вторжения в частную жизнь без соответствующего правового регулирования, направленного на защиту прав и законных интересов человека и гражданина. Нестабильность и экстренность принятия чрезвычайного законодательства создает в обществе справедливые опасения на предмет расширения пределов. В мировом масштабе особенно спорным представилось цифровое регулирование соблюдения карантинных мер. В нашей стране экстренное законодательство применялось по возможности наиболее гуманным образом.

Платформу по выдаче цифровых пропусков на время действия режима самоизоляции разработало Минкомсвязи для Москвы и Подмосковья. Вскоре стало известно о планах по ее внедрению еще в 21 регионе России. Однако разница в техническом обеспечении между регионами и отсутствие федерального законодательства применения платформенных решений сделали данные инициативы сложно реализуемыми.

Массовый цифровой контроль, гарантии безопасного хранения и удаления собранных данных в установленный законом срок вызвал опасения у правового сообщества. На сайте мэра Москвы Сергея Собянина можно прочитать: «Хранение и обработка персональных данных, собираемых для выдачи цифровых пропусков, будут осуществляться в соответствии с законодательством о персональных данных. Это делает данный процесс максимально безопасным для граждан. Соответственно, по окончании действия режима повышенной готовности информация о выданных пропусках будет уничтожена».

В случае утечки или несанкционированного доступа к личным данным ответственность за это будут нести местные власти. Когда только начиналась эпидемия, Ассоциация юристов России предложила Госдуме и Роскомнадзору законодательно ужесточить ответственность по этому правонарушению, — это сделает технологии мониторинга более безопасными и легитимными¹¹. После начала сбора информации правительство Москвы и других регионов, которые ввели цифровые пропуска, приобретают статус оператора персональных данных.

В соответствии с законодательством именно на региональные власти накладывается ответственность соблюдения требований закона об обработке персональных данных. Такой подход призван сделать процесс более прозрачным и адаптированным под особенности региона.

Безопасность обеспечивают надзорные органы, которые должны отслеживать выполнение пункта Федерального закона о персональных данных, предусматривающего удаление собранных данных через месяц после того, как потребность в них перестала существовать. Как следует из закона, любой человек, предоставивший личную информацию для получения пропуска, имеет возможность через 31 день после окончания режима повышенной готовности к чрезвычайной ситуации проверить факт удаления персональных данных с помощью официального запроса в правительство субъекта РФ¹².

Можно сделать вывод о том, что в России власти идут по наиболее правовому пути, запрашивая данные непосредственно у граждан, в отличие от Европы и Америки, где подобные данные запрашиваются у провайдера. Кроме того, выдача электронных пропусков основывалась на добровольном согласии. Сегодня пандемия коронавируса является не причиной, а катализатором происходящих повсеместно процессов цифровизации отраслей взаимодействия общества с государством и анализа жизни и действий граждан властями¹³.

Вместе с тем нельзя сказать, что цифровизация стала возможной только ввиду сложнейшей эпидемиологической обстановки. Наше государство всегда сохраняло достойные позиции в применении высоких технологий. Еще в 2018 году Москва заняла первое место в рейтинге ООН как город с наиболее высоким уровнем развития электронного правительства. Одна только столичная мэрия использует сегодня около 170 информационных систем, позволяющих контролировать всю городскую инфраструктуру. Проблема, с точки зрения правового обеспечения, заключается в отсутствии специализированной отрасли права, регулирующей взаимодействие с платформенными решениями и технологиями искусственного интеллекта.

Список литературы

1. Гулакова В. Ю., Касторнов Н. С. Об организационно-правовых мерах борьбы с пандемией в России // Базис. 2020. № 1 (7). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ob-organizatsionno-pravovyh-merah-borby-s-pandemiey-v-rossii (дата обращения: 10.07.2020).

2. Широкова И. Телемедицинские решения – окно возможностей // Ремедиум. 2019. № 3. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/telemeditsinskie-resheniya-okno-vozmozhnostey (дата обращения: 11.07.2020).

3. Челнокова-Щейка А. В. Специфика ценностных трансформаций в китайской культуре // Манускрипт. 2016. № 4-2 (66). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/spetsifika-tsennostnyh-transformatsiy-v-kitayskoy-kulture (дата обращения: 10.07.2020).

4. Лев М. Ю., Лещенко Ю. Г. Экономическая безопасность в системе здравоохранения в период пандемии COVID-19: ответная реакция государств и финансовых органов // Экономика, предпринимательство и право. 2020. Т. 10. № 6. С. 1857–1884.

5. Müller J. Breakdown of active COVID-19 cases Singapore 2020. Apr. 29, 2020.

6. Данные отслеживания КОВИД-19 и риски, связанные с надзором, являются более опасными, чем их польза // NBC News. 2020. 19 марта. URL: https://www.nbcnews.com/think/opinion/covid-19-tracking-data-surveillance-risks-are-more-dangerous-their-ncna1164281 (дата обращения: 10.07.2020).

7. Максуров А. А. Проблемы координации деятельности органов власти в области борьбы с пандемией коронавируса // Правопорядок: история, теория, практика. 2020. № 2 (25). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-koordinatsii-deyatelnosti-organov-vlasti-v-oblasti-borby-s-pandemiey-koronavirusa (дата обращения: 10.07.2020).

8. Агафонов В. Б., Жаворонкова Н. Г. Теоретико-правовые проблемы обеспечения биологической безопасности Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2020. № 4 (113). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/teoretiko-pravovye-problemy-obespecheniya-biologicheskoy-bezopasnosti-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 10.07.2020).

9. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) (вместе с Протоколом № 1 (подписан в г. Париже 20.03.1952), Протоколом № 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней (подписан в г. Страсбурге 16.09.1963), Протоколом № 7 (подписан в г. Страсбурге 22.11.1984)) // СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2143.

10. Правовое регулирование искусственного интеллекта в условиях пандемии и инфодемии: монография / под общ. ред. В. В. Блажеева, М. А. Егоровой; Московский государственный юридический университет имени О . Е. Кутафина (МГЮА). М.: Проспект, 2020. 640 с.

11. Цифровое право: учебник / под общ. ред. В. В. Блажеева, М. А. Егоровой. М.: Проспект, 2020. 240 с.

§ 1.3. Пандемия COVID -19 как фактор формирования новой парадигмы государственного управления в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях: правовой анализ

Жаворонкова Наталья Григорьевна
доктор юридических наук, профессор, заведующая
кафедрой экологического и природоресурсного
права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),

Шпаковский Юрий Григорьевич
доктор юридических наук, профессор, профессор
кафедры экологического и природоресурсного права
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Аннотация. В статье рассматриваются актуальные вопросы деятельности Единой государственной системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях в условиях пандемии коронавируса COVID-19. Исследуются правовые аспекты возможного реформирования государственной деятельности по защите населения и территорий при чрезвычайных ситуациях. На основе анализа недавних изменений законодательства в рассматриваемой сфере авторы обосновывают предложения по совершенствованию деятельности в области защиты населения и территорий при чрезвычайных ситуациях, а также расширению функций Совета безопасности Российской Федерации.

Ключевые слова: пандемия коронавируса, чрезвычайные ситуации, национальная безопасность, Совет безопасности, защита населения.

Когда я вижу в саду пробитую тропу,
я говорю садовнику: делай тут дорогу.

Император Александр I

Пандемия COVID-19 — масштабная чрезвычайная ситуация, но это не единственное в ряду негативных событий, несущих угрозу здоровью и жизни людей, разрушение материальных и культурных ценностей (различные стихийные бедствия, техногенные катастрофы, эпидемии и т.п.). Нынешняя пандемия коронавируса всего лишь одна из этого «черного» списка мировых катастроф, но она объективно поставила перед руководством Российской Федерации вопросы не только об эффективности функционирования системы здравоохранения, но и относительно деятельности всей системы обеспечения национальной безопасности государства.

В мировой истории нередко происходит изменение дискурса в системах государственного управления под влиянием кризисных явлений, появления новых угроз и рисков безопасности. Все это требует создания новой парадигмы управления национальной безопасностью. Достаточно привести ряд примеров: авария на Чернобыльской АЭС, террористический акт 11 сентября 2001 года в США.

В Российской Федерации это происходит в результате пандемии коронавируса. Смена парадигмы происходит стремительно, государство переместилось из одного информационного бытия в другое. В дальнейшем можно с высочайшей степенью вероятности предположить, что в управлении будут превалировать технологии удаленной коммуникации.

В нашей стране уже почти 30 лет создана и функционирует единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). Законодательно деятельность этой системы до последнего времени была ограничена техногенными авариями, бедствиями и катастрофами исключительно природного и техногенного характера, т.е. теми видами чрезвычайных ситуаций, которые являются прерогативой деятельности МЧС России¹⁴. События, связанные с пандемией COVID-19, показали, что существуют обстоятельства, которые не вписываются в компетенцию и функции системы. Какие это обстоятельства?

Экологические изменения, которые, как показывает кризис 2020 года, вызванный пандемией COVID-19, могут вызвать даже больший экономический хаос, чем это сделал любой финансовый кризис. Регулярно повторяющиеся эпидемии (ВИЧ с 1980-х годов, SARS в 2003 году, грипп H1N1 в 2009 году, MERS в 2011 и Эбола в 2014–2016 годах) являются, как и изменение климата, по своей сути, рукотворными катастрофами: они порождаются отсутствием адекватной системы медицинских и санитарно-гигиенических стандартов, высокой антропогенной нагрузкой на экосистемы, а также возросшей взаимосвязанностью в «глобализированном» мире.

Проблема возникновения новых болезней не исчерпывается новыми чрезвычайными инфекциями, поскольку современный стрессовый и экологически неблагополучный мир порождает и другие новые болезни иного происхождения. Однако опасность новых инфекций превосходит прочие новые болезни. В предстоящие годы пандемии и многие патологические симптомы изменения климата будут становиться более частыми, тяжелыми и дорогостоящими.

Во-первых, следует признать, как очевидный факт, неотвратимость и возможность усиления числа и масштабов аварий, катастроф, эпидемий самого разного характера.

Во-вторых, глобальные события, такие как, например, климатический, экологический, эпидемиологический, энергетический, иной кризис могут одновременно охватывать все государства и иметь глобальные непредсказуемые последствия для всех секторов экономики и жизнедеятельности населения.

В-третьих, масштаб этих кризисов, их значение для населения и экосистемы пока точно и достоверно не прогнозируемы, но требуют адекватных и немедленных решений.

В-четвертых, и на международном, и на национальном уровне пока не выработаны достаточно «правильные», эффективные и экономически рациональные алгоритмы управленческих решений в условиях чрезвычайных ситуаций.

В-пятых, как правило, события типа пандемии коронавируса имеют комплексный, синергетический эффект, отрицательно влияющий на экономику, социальную сферу, здравоохранение, жизнеобеспечение. В этом случае решения, принимаемые по ликвидации последствий конкретного события, должны иметь не только медицинский, но стратегический характер.

В-шестых, поскольку меры, принимаемые в случае системных чрезвычайных ситуаций, принципиально отличаются от чрезвычайных ситуаций локального характера, подход к их оценке, последствиям для социально-экономической жизни страны выходят далеко за уровень компетенции действующей РСЧС.

Для частичной модернизации РСЧС в апреле 2020 года ее сфера была расширена. К числу чрезвычайных ситуаций было отнесено «распространение заболеваний, представляющих опасность для окружающих»¹⁵.

По мнению ряда исследователей, анализ важнейших событий, которые уже произошли в XXI веке, а также тех основных тенденций в процессе развития современного общества, которые все более отчетливо проявляют себя в последние годы, свидетельствует о том, что этот век войдет в историю развития цивилизации как период глобальных перемен и радикальных трансформаций. Ярким примером является «Четвертая промышленная революция» и последующий курс на цифровизацию всех сфер жизнедеятельности государства и населения, в том числе и сфер безопасности. Масштабы, глубина и значимость этих перемен уже сегодня являются беспрецедентными и не имеют аналогов в мировой истории.

Риторическим остается вопрос: сумеет ли человек овладеть этими новыми возможностями научно-технологического прогресса и направить их для обеспечения безопасности своей жизнедеятельности и решения других глобальных проблем? Содержание некоторых важных глобальных проблем показало, что поступательный процесс жизни человечества, который мы называем прогрессом, развитием цивилизации, привел, наряду с известными достижениями, к противоречиям с природными и социальными закономерностями. Эти противоречия, в основном, выразились в осложнении или возникновении глобальных проблем, таящих многочисленные угрозы человечеству. В результате появились сомнения в безусловной позитивности прогресса. Однако сейчас не существует реальной концепции, которая предлагала бы человечеству в качестве способа его существования что-либо кроме непрерывного развития, а в качестве формы развития — что-либо кроме технического прогресса.

Есть еще один факт, который исследователи не берут во внимание, но который имеет большое значение в свете возможного роста числа системных чрезвычайных ситуаций. Для отечественной практики управления и законодательства очевиден приоритет обеспечения безопасности (стабильности) перед «ростом», «развитием». Судя по количеству документов стратегического планирования, содержащих требования по безопасности в самых разных сферах, государственная политика в сфере безопасности в безусловном приоритете.

Но, как оказалось, пандемия коронавируса обнажила сложности и разночтения в понимании безопасности как организационно-правовой и экономической проблемы. На первый план будет выходить в общественном дискурсе оценка эффективности обеспечения безопасности (особенно при падении ВВП) в самом широком смысле этого слова, от военной до экологической. Естественно, что национальная, военная, экологическая, энергетическая, продовольственная безопасность — это проблемы разного уровня, разного содержания и разного организационно-правового характера. Вместе с тем закон о стратегическом планировании дает нам право и основание искать общие мотивы, черты, характеристики во всем многообразии концепции безопасности как формы и отчасти цели управления.

Кроме того, пандемия коронавируса для всех стран мира поставила одинаковые вопросы:

— об эффективности и целевой функции различных систем обеспечения безопасности, их сравнительной «полезности» и значимости;

— о будущем экономики, политики, здравоохранения, энергетики в свете возможных системных кризисов;

— о роли права, правоприменения, соотношении «обычного» и «специального» права в условиях системных кризисов;

— о соотношении централизации и децентрализации, правах федеральных и региональных властей, наличии полномочий и ресурсов в период чрезвычайных ситуаций;

— о формах, видах, способах контроля и ответственности государственных органов и лиц, принимающих решения в период чрезвычайных ситуаций.

Именно перечисленные вопросы определяют необходимость и потребность критического анализа существующей системы управления в условиях кризиса.

В законодательстве о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций¹⁶ нет прямого указания на выделение чрезвычайных ситуаций и ответственности отдельных органов. МЧС России и вся система РСЧС направлена на борьбу с последствиями пожаров, аварий на промышленных предприятиях и других объектах, последствиями природных катастроф. Но жизнь показала, что возможны иные ситуации, которые требуют комплексного подхода и анализа.

Это сложная работа для всей системы государственного кризисного управления. Несмотря на внедрение риск-ориентированного подхода, несмотря на подробное описание «угроз», «рисков», «прогнозов» в массе нормативных документов, реально ни система управления, ни правовая система оказались не готовы к системному кризису. Межотраслевое взаимодействие всегда было сложным делом для государственного управления, но чрезвычайная ситуация не допускает промедления, решения должны быть взвешенными, быстрыми, с огромным риском.

Согласно законодательству, режим функционирования РСЧС — это порядок организации деятельности органов управления и сил системы¹⁷. Решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться один из следующих режимов функционирования:

а) режим повышенной готовности — при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;

б) режим чрезвычайной ситуации — при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Решения о введении того или иного режима функционирования РСЧС принимают соответствующие комиссии по чрезвычайным ситуациям с учетом конкретной обстановки¹⁸.

Главная особенность ликвидации чрезвычайной ситуации, связанной с пандемией коронавируса, заключалась в том, что введение любого режима «повышенной готовности» или «чрезвычайной ситуации» было направлено, прежде всего, на регламентацию всей жизнедеятельности страны: от особого ограничения для населения до ограничения деятельности всех структур экономики, транспорта. Все это не вписывалось в существующие рамки деятельности РСЧС.

В ускоренном порядке были приняты изменения в ряд законодательных и иных нормативных правовых актов.

Во-первых, расширили зону ответственности системы. К чрезвычайным ситуациях природного и техногенного характера добавили ситуации, связанные с «распространением заболеваний, представляющих опасность для окружающих»¹⁹.

Во-вторых, при угрозе возникновения и (или) возникновении отдельных чрезвычайных ситуаций Правительству Российской Федерации предоставлено право принять решение об осуществлении им полномочий координационного органа РСЧС и устанавливать режимы функционирования системы²⁰.

В-третьих, расширены полномочия Правительства Российской Федерации в части предоставления права при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории Российской Федерации либо на ее части в случае угрозы возникновения и (или) возникновения чрезвычайной ситуации федерального или межрегионального характера устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения.

В-четвертых, расширены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Им предоставлено право устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также, с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации, устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями. Такие правила были определены Правительством Российской Федерации в апреле 2020 года.

В-пятых, в обязанности граждан включены требования выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Характерной особенностью организационно-правовых мер противодействию распространения коронавирусной инфекции являлась цифровизация управления и контроля режима деятельности населения: электронные пропуска на передвижение как общественным, так и личным транспортом; контроль перемещения инфицированных граждан, находящихся на самоизоляции, и др.

В арсенале мер противодействия и ликвидации чрезвычайной ситуации имеется возможность отслеживать передвижения людей через мобильный телефон и сообщать о контактах с зараженными коронавирусом. Первой такую систему внедрил Китай. Уже в первые недели каждый человек мог узнать — ехал ли он в одном автобусе с зараженным, обедал ли в кафе, где в это время находился инфицированный соотечественник. Даже сейчас у каждого жителя этой страны есть специальная метка в приложении WeChat, которая сигнализирует о том, был ли у владельца контакт с больными. Там же можно посмотреть и всю историю перемещения²¹.

Следует заметить, вопрос о том, что полномочия и функции руководящих органов РСЧС и всей системы в целом требуют модернизации, возник при ликвидации чрезвычайных ситуаций в 2010 году²².

Президент Российской Федерации своим указом объявил режим «чрезвычайной ситуации» на территории семи субъектов Российской Федерации и временно ограничил допуск граждан на определенные территории и осуществление на них хозяйственной деятельности во избежание создания условий, приводящих к возникновению пожаров в лесах и на торфяниках, а также к гибели людей, утрате их жилья и имущества. Полномочий органов управления РСЧС для ликвидации масштабных пожаров было недостаточно. Однако серьезных выводов и решений для вопросов организации предупреждения и ликвидации лесных пожаров в рамках РСЧС принято не было. Масштабные лесные пожары 2019 года показали это.

Важно отметить, что изменения в законодательных и иных нормативных правовых актах, принятые в 2020 году в условиях пандемии коронавируса, фактически оставили в стороне МЧС России, Правительственную комиссию по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности как руководящий орган РСЧС.

В январе 2020 года Правительством Российской Федерации был создан единый федеральный штаб по борьбе с коронавирусом. Его полномочия заключались в мониторинге текущей ситуации по коронавирусу в стране и мире, подготовке рекомендаций государственным органам власти, контроле и координации работы по предотвращению заболеваний.

Кроме того, был создан Координационный совет при Правительстве Российской Федерации по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации²³. Основными задачами Совета определены:

а) рассмотрение проблем, угроз и вызовов, связанных с распространением новой коронавирусной инфекции;

б) выработка предложений по проведению мероприятий, направленных на борьбу с распространением новой коронавирусной инфекции;

в) организация взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, других органов и организаций по вопросам реализации мероприятий, направленных на борьбу с распространением новой коронавирусной инфекции.

Таким образом, в иерархии органов управления Правительство Российской Федерации осуществляет основную координацию и общее управление по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Не умаляя роли Правительства, следует понять, что в условиях системного (глобального) кризиса все решения по его предотвращению и ликвидации чрезвычайной ситуации носят не только медицинский, экономический, но и политический характер. Долгосрочные последствия, например, пандемии коронавируса — это и влияние на электоральные циклы (выборы), и на рейтинги, и на экономику, и на социальную обстановку в стране и регионах. Поэтому роль политических структур, в том числе Президента Российской Федерации, Федерального Собрания, политических партий, общественных объединений весьма значительна, но составляет тему отдельного исследования.

Говоря в целом об эффективности системы государственного управления в период чрезвычайной ситуации, стоит отдельно рассмотреть вопрос о соотношении полномочий федеральных и региональных уровней государственной власти. Впервые в 2020 году мэр Москвы воспользовался нормой законодательства о защите населения и территорий²⁴ — ввел режим «повышенной готовности», как бы перед режимом «чрезвычайной ситуации». Это очень странная конструкция, при которой меры, принимаемые на уровне субъекта, в данном режиме значительно строже, чем во время режима «чрезвычайной ситуации», который так и не был объявлен. При этом надо учесть, что у региональных властей выбор между эффективностью и легитимностью стоит даже острее, чем на федеральном уровне. Полномочия есть, но ресурсов нет.

В свете практики применения полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления требует изменений норма о полномочиях и выделяемых ресурсах, например, о резервировании медицинских ресурсов, а также повышение ответственности за конечный результат. Подтверждением этого является очень быстрое принятие закона о расширении полномочий Правительства Российской Федерации в части объявления режимов РСЧС.

Примером важности решений Правительства Российской Федерации по регулированию правоотношений в области защиты населения и территорий при чрезвычайных ситуациях частично служит постановление от 28.12.2019 № 1928 о Правилах трансферта в части чрезвычайных ситуаций²⁵. Это очень важное постановление Правительства, которое при введении режима чрезвычайной ситуации могло бы автоматически обеспечить пострадавших минимальными выплатами и трансфертами.

Очень странно, что наиболее законодательно проработанное и логичное решение в случае пандемии автоматически объявлять режим чрезвычайной ситуации и автоматически устанавливать ограничения и финансовые выплаты не было реализовано. При этом есть достаточно проработанная законодательная база, есть резервный фонд Правительства, есть основания для выплат населению трансфертов и компенсаций.

Эффективность работы всей системы РСЧС, складывавшейся годами, во время пандемии коронавируса не была зафиксирована. Правительственная комиссия и региональные комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, аналогичные комиссии по территориальном уровне, МЧС России в решение вопросов противодействия пандемии коронавируса активного участия не принимали.

Споры о введении режима чрезвычайной ситуации или даже чрезвычайного положения, на наш взгляд, не столь актуальны по сравнению с принципиально иным подходом к глобальному качеству управления в подобной ситуации.

На сегодняшний день принципы безопасности как основы государственной политики в рассматриваемой сфере сформулированы в стратегии национальной безопасности и восходят к Конституции Российской Федерации. Это закреплено и в Основах государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Система государственного управления защитой населения и территорий при чрезвычайных ситуациях является частью системы государственного управления в сфере национальной безопасности Российской Федерации и представляет собой совокупность мер, направленных на предупреждение или локализацию чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение угрозы жизни и здоровью граждан от поражающих факторов при чрезвычайных ситуациях и размеров ущерба от них²⁶.

Напрашивается вывод. Пандемия и возможные глобальные экологические, климатические, технологические, биологические катастрофы открывают принципиально новый предмет управления — отношения во время глобальных (системных) катастроф. Для такого уровня событий роль отдельных министерств, в том числе МЧС России, а может быть, и Правительства Российской Федерации, оказалась не ключевой. На наш взгляд, это уровень Совета Безопасности. Данный Конституционный орган, имеющий в настоящее время в основном консультативные функции, должен приобрести дополнительные права и обязанности именно в случае чрезвычайных обстоятельств глобального, национального характера.

Согласно действующему законодательству Совет Безопасности является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации²⁷.

При Совете Безопасности созданы научный совет и межведомственные комиссии: по проблемам безопасности в экономической и социальной сферах, экологической, информационной безопасности, по проблемам стратегического планирования и др. Но насколько это эффективно? Весьма показательным представляется сопоставление правового статуса Совета Безопасности Российской Федерации с аналогичными структурами других мировых держав. Так, Совет национальной безопасности США (СНБ), являющийся по статусу консультативным органом президента США, в который входит около 170 чел., возглавляет помощник президента США по национальной безопасности. Влияние этой фигуры на реализацию стратегии национальной безопасности США порой весьма велико. Именно люди, занимавшие этот пост, зачастую обеспечивали «прорывы» политики этой державы на важнейших направлениях, в первую очередь, внешней политики, поскольку в функциях СНБ преобладают международные и военные аспекты безопасности²⁸.

По мнению академика РАН А. А. Кокошина, «В американской системе стратегического управления стало уже традицией назначение на такой важнейший пост, как помощник по национальной безопасности, видных ученых-международников, экономистов и политологов. Среди них, помимо Г. Киссинджера, можно отметить М. Банди, У. Ростоу, З. Бжезинского. Помощник президента Дж. Буша-младшего К. Райс до своего назначения на этот пост в январе 2001 г. работала проректором Стэнфордского университета, а затем старшим научным сотрудником Гуверовского института проблем войны, мира и революции этого университета»²⁹.

Такой подход позволяет СНБ опираться в своих оценках и идеях на солидные научные силы различных сфер, не создавая, как правило, аналогов научного совета при Совете Безопасности России. По этой же причине, по-видимому, при СНБ не формируются и межведомственные комиссии. Однако нередко создаются специальные рабочие группы высшего уровня для обеспечения стратегического управления в условиях кризисных ситуаций.

На наш взгляд, следует оценить потенциал Совета безопасности Российской Федерации не как совещательного органа, а как наиболее логичного, целевого и функционального центра принятия решений, как раз в ситуациях масштаба пандемии коронавируса.

Совет безопасности мог бы консолидировать все ветви власти в интересах обеспечения национальной безопасности как, по своему статусу, надведомственный, политический орган, обладающий и возможностями, и авторитетом для принятия именно оперативных решений в кризисных ситуациях. Правительство Российской Федерации и вся вертикаль исполнительной власти, Президент нуждается в особом, статусном, компетентном органе принятия решений. И это, несомненно, должен быть видоизмененный Совет Безопасности, без рассмотрения которого не должно было приниматься ни одно важное политическое решение, касающееся вопросов национальной безопасности. В каком направлении, по мнению авторов статьи, должна идти эта работа? Во-первых, закрепление в законодательстве права Совета Безопасности давать рекомендации, обязательные для учета в деятельности всех субъектов обеспечения национальной безопасности. Во-вторых, уточнение задач и функций аппарата Совета Безопасности. Совершенно не умаляя важности и результативности деятельности научного совета и межведомственных комиссии при Совете безопасности, альтернативным вариантом могло бы стать преобразование этих органов в единый экспертно-консультативный совет. Подобные советы действуют при Счетной палате Российской Федерации, МЧС России и др.

Экспертно-консультативный совет при Совете Безопасности мог бы выполнять следующие задачи:

— осуществление экспертной поддержки управления в случае чрезвычайной сложности при подготовке и принятии решений в условиях кризиса;

— осуществление экспертной поддержки прогноза развития кризисной ситуации, а также анализ мер по их предотвращению;

— проведение независимой экспертизы документов, определяющих государственную политику в области национальной безопасности;

— консультации по вопросам стратегического планирования и др.

При масштабных чрезвычайных ситуациях Совет безопасности целесообразно наделить функциями обеспечения постоянной готовности органов государственного управления всех уровней к быстрым и эффективным действиям в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, а также координации и контроля за работой по их профилактике, предотвращению и ликвидации.

В заключение следуют некоторые выводы и предложения, которые могут определить основу новой парадигмы — ключевой идеи модернизации системы управления безопасностью в нашей стране.

1. Требует совершенствования понятийный аппарат для дальнейшего развития законодательства. Необходимо на законодательном уровне уточнить понятия «системная (глобальная) безопасность», определяющая «опасность» буквально как антитезу «существования», выживания, продолжения жизни, сохранения генофонда нации и социально-экономической сферы страны. Для такой категории опасности должны быть обозначены в законодательстве свои нормы и правила. По нашему мнению, системная или глобальная опасность — это угроза существованию человечества как биологического вида, угроза вымирания, постепенной деградации биологических и социально-экономических систем.

2. Требует пересмотра ряд документов стратегического планирования, так же, как и критериев оценки различных видов «опасностей». Следует с учетом последствий пандемии коронавируса пересмотреть место, роль и значение биологических, эпидемиологических, экологической и других опасностей (безопасности) и их влияние на экономическую и социальную сферу.

3. Для всей системы обеспечения безопасности крайне важна позиция государства и общества по поводу соотношения между мерами по обеспечению безопасности и развития. Учитывая, что обеспечение любой «безопасности» — это высокозатратная деятельность, требующая отвлечения значительных ресурсы от развития других сфер, оценка должна быть всесторонней и принятой гражданским обществом на основе четких критериев и оценок. Социально-экономические последствия возможных масштабных чрезвычайных ситуаций должны найти свое отражение в Прогнозах социально-экономического развития Российской Федерации на заданный период и других документах стратегического планирования.

4. Система государственных органов специальной компетенции по обеспечению национальной, экологической, энергетической, промышленной и иной безопасности требует коренной модернизации и уточнения функций, особенно в части повышения правового поля деятельности всего государственного механизма. Эффективность бюджетных затрат на обеспечение любого вида «безопасности» должна ежегодно подтверждаться Счетной палатой Российской Федерации (проводить аудит эффективности государственных затрат) и другими контрольными органами.

5. Созданная и сравнительно эффективно работающая система РСЧС должна расширить свои полномочия за счет обеспечения экологической и эпидемиологической безопасности.

6. Ключевую роль в складывающейся системе обеспечения «системной безопасности» должен играть Совет Безопасности Российской Федерации. Компетенция Совета Безопасности и его функциональные возможности должны соответствовать требованиям оперативности, эффективности, адекватности и своевременности реагирования на масштабные чрезвычайные ситуации. Наряду с получением дополнительных полномочий и оперативно-технологического реагирования на возникающие угрозы, Совет Безопасности должен отвечать за состояние безопасности в стране. В перспективе ключевым полномочием Совета Безопасности должна стать интеграция всех государственных информационных систем по безопасности в одну на базе единой базы данных и единой платформы.

Пандемия COVID-19 и меры реагирования и противодействия еще следует оценить и проанализировать. Одно очевидно, что модернизация системы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях различного масштаба и характера неизбежна.

Список литературы

1. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Современные проблемы реформирования государственной деятельности по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций // Ежегодник. Юридическая наука в Китае и России. 2018. № 2. С. 120–127.

2. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Цифровизация в сфере экологической безопасности: административно-правовые аспекты // Юрист. 2019. № 4.

3. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Теоретико-методологические проблемы формирования риск-ориентированного подхода при государственном надзоре в экологическом законодательстве // Юридическое образование и наука. 2019. № 3. С. 30–33.

4. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Экологические и энергетические проблемы четвертой промышленной революции: правовые аспекты // Lex Russica. 2019. № 10 (155). С. 53–62.

5. Масликов В. А. Национальная безопасность и устойчивое развитие в период пандемии // Материалы Афанасьевских чтений. 2020. № 1 (30).

6. Мельников В. И. Совет безопасности РФ — правовое становление и развитие // Власть. 2009. № 4.

§ 1.4. Проблемные аспекты применения законодательства о защите персональных данных в условиях пандемии COVID-19

Засемкова Олеся Федоровна
кандидат юридических наук, старший
преподаватель кафедры международного частного
права, старший преподаватель кафедры правового
моделирования Университета имени О. Е. Кутафина
(МГЮА)

Аннотация. Статья посвящена вопросу защиты персональных данных, собираемых и обрабатываемых в ходе борьбы с коронавирусом COVID-19. В частности, поднимаются вопросы о мерах обеспечения безопасности таких данных, принимаемых в различных странах.

Ключевые слова: персональные данные, конфиденциальность, неприкосновенность частной жизни, пандемия, коронавирус COVID-19.

В условиях быстрого распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19 по всему миру³⁰ государства принимают различные меры, направленные на профилактику, обнаружение и контроль заболевания. При этом одной из наиболее эффективных мер является сокращение физических контактов между людьми. В связи с этим многие организации перевели своих сотрудников на удаленный режим работы. О переходе на дистанционный формат обучения на период пандемии объявили образовательные учреждения. В онлайн-режим были перенесены многие судебные и арбитражные разбирательства и т.д. Это, в свою очередь, привело к увеличению объемов собираемой и обрабатываемой конфиденциальной информации, включая персональные данные, и, соответственно, возникновению вопроса о способах ее защиты.

Не меньшие вопросы вызывает проблема обеспечения безопасности данных, собираемых в ходе реализации мер по выявлению лиц, инфицированных коронавирусом COVID-19, лиц, контактировавших с ними, а также мер по осуществлению контроля за соблюдением ими карантина³¹.

Государства по-разному подходят к решению данного вопроса. Несмотря на это, законодательство практически всех стран предусматривает, что меры, предполагающие сбор и обработку персональных данных, должны иметь четкую правовую основу, быть прозрачными, необходимыми³², соразмерными³³ и эффективными для достижения преследуемой ими цели, а круг собираемой информации — минимальным и строго соответствовать целям, в которых эти данные собираются. Кроме того, вводимые на период пандемии коронавируса COVID-19 меры должны иметь временннны̀е рамки, а собранные в ходе их осуществления данные должны быть уничтожены после окончания пандемии либо по достижении целей, ради которых они собирались³⁴.

Следует также отметить, что в условиях пандемии некоторые государства отступают от требования о наличии обязательного согласия субъекта на обработку его персональных данных, предусмотренного Общим регламентом о защите данных (GDPR)³⁵, а также Конвенцией о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных³⁶. В обосновании при этом, как правило, указывается на необходимость обеспечения жизненно важных интересов отдельных лиц и общественных интересов — защиты жизни и здоровья населения от опасной инфекции³⁷.

Например, согласно Консультативным руководящим принципам, принятым в Сингапуре, коронавирус COVID-19 представляет собой «обстоятельство чрезвычайного характера», оправдывающее возможность сбора, обработки и использования персональных данных в отсутствие согласия субъекта, при условии, что это необходимо для борьбы с данным вирусом³⁸.

Схожее регулирование данного вопроса предусмотрено в Гонконге, где к числу исключений из общего правила о недопустимости использования и раскрытия персональных данных в целях, отличных от первоначальной цели их сбора, при отсутствии согласия субъекта таких данных, отнесены вспышки инфекционных заболеваний и, в частности, коронавирус COVID-19³⁹.

Наряду с этим государства устанавливают дополнительные требования, ориентированные на различных субъектов (работодателей и сотрудников, образовательные учреждения и обучающихся, лиц с диагнозом коронавирус COVID-19 и т.д.) и предусматривающие меры по защите различных категорий данных (например, биометрических данных, данных о состоянии здоровья) в условиях пандемии. Рассмотрим некоторые такие меры.

Так, в целях повышения эффективности контроля за соблюдением карантина лицами с подтвержденным диагнозом коронавирус COVID-19, во многих странах были введены основанные на технологии искусственного интеллекта системы мониторинга, позволяющие отслеживать геолокацию таких лиц и автоматически направляющие оповещения о нарушении предписанного им режима (например, такие как корейское приложение Korea`s Tracking App, а также действовавшее в России мобильное приложение «Социальный мониторинг»⁴⁰). К примеру, действующее в Гонконге мобильное приложение StayHomeSafe позволяет отслеживать местонахождение лиц с диагнозом коронавирус COVID-19⁴¹, при этом не требуя наличия предварительного согласия субъекта таких данных.

Не меньшую роль в борьбе с распространением вируса играют приложения, информирующие лиц о наличии у них контакта с заболевшими. Например, в Австралии действует устанавливаемое на добровольной основе мобильное приложение COVIDSafe⁴², которое на основе системы «цифрового рукопожатия» позволяет отследить лиц, вступавших в контакт с инфицированными и подвергнувшихся риску заражения коронавирусом COVID-19. В целях защиты данных, собираемых приложением, были приняты Руководящие принципы⁴³, согласно которым право сбора такой информации имеют только медицинские учреждения и медработники, которые должны обеспечить ее надлежащее хранение, исключающее возможность получения доступа к ней со стороны третьих лиц, а также уничтожение после достижения тех целей, для которых эти данные собирались⁴⁴.

Аналогичное приложение — TraceTogether — действует в Сингапуре⁴⁵. При этом в целях обеспечения конфиденциальности данных оно не использует геолокационные данные, а все собранные им сведения хранятся в зашифрованном виде.

Соответствующее приложение используется и в Гонконге⁴⁶. При этом необходимыми условиями для его установки являются: наличие информированного согласия пользователя, а также необходимость принятия таких мер в целях борьбы с коронавирусом и охраны жизни и здоровья населения; наличие гарантий безопасности и сроков хранения данных; использование собранных данных только для указанных целей; а также соразмерность преимуществ использования приложения вмешательству в частную жизнь граждан⁴⁷.

Аналогичным образом данный вопрос решается в Аргентине, где в целях борьбы с коронавирусом осуществляются меры по определению геолокации пользователей при помощи GPS, вышек сотовой связи, Wi-Fi, Bluetooth и т.п. При этом собираемые такими устройствами данные должны быть подлинными, точными, актуальными и не должны представлять произвольного вмешательства в частную жизнь лица, за которым ведется наблюдение⁴⁸. Наряду с этим установлено требование надежного хранения собранных таким образом данных и их уничтожения после окончания пандемии. Важно также учитывать требование об информировании субъекта данных о причинах сбора информации, о порядке ее хранения и лицах, имеющих к ней доступ, а также о последствиях обработки данных и об имеющихся у него правах в отношении его персональных данных.

Вместе с тем, несмотря на предпринимаемые государствами меры по защите данных, использование таких приложений сопряжено с рядом рисков, главным из которых является тот факт, что при помощи подобных приложений можно выяснить адрес человека и место его работы, узнать его социальный статус и прочую личную информацию. Соответственно, при отсутствии надлежащих гарантий такого рода приложения могут превратиться в инструмент повсеместного наблюдения и тотального контроля за населением со стороны государства, что недопустимо. Как следствие, использование указанных мер для содействия борьбе с распространением коронавируса должно осуществляться с соблюдением прав человека, что будет способствовать укреплению доверия к правительству и минимизирует риск их перерастания в массовую слежку⁴⁹.

Не менее актуальным вопрос о мерах по защите персональных данных является в контексте введения многими организациями мер по контролю за состоянием здоровья своих сотрудников, а также перехода некоторых организаций на удаленный режим работы.

В частности, в целях обеспечения безопасности своих сотрудников многие работодатели наряду с обычной информацией стали собирать сведения о температуре их тела, поездках в другие страны и регионы, о наличии контактов с лицами, имеющими диагноз коронавирус COVID-19. Как правило, такие действия считаются допустимыми. Так, в Аргентине работодатели вправе проводить измерение температуры тела у сотрудников и посетителей, а также собирать данные об их перемещениях в страны и регионы с неблагоприятной эпидемиологической ситуацией по коронавирусу COVID-19. При этом сбор и обработка таких данных должны базироваться на таких принципах, как необходимость, соразмерность, минимизация, а также использование в тех целях, для которых такие данные собирались. Необходимо также принятие мер, препятствующих получению несанкционированного доступа к собранным данным, их незаконной обработке, удалению, утрате или использованию⁵⁰. Кроме того, работодатели должны проинформировать сотрудников о том, как будут обрабатываться их данные.

В Великобритании работодателям также предоставлено право на сбор информации относительно посещения сотрудниками стран и регионов с неблагоприятной эпидемиологической ситуацией, а также наличия контактов с лицами, заболевшими COVID-19. Необходимыми условиями для этого являются: наличие законной основы для обработки данных, требования разумности, справедливости, соразмерности, подотчетности⁵¹ сбора данных, а применительно к данным о состоянии здоровья — также проведение оценки воздействия принятых мер на защиту данных.

Аналогичным образом данный вопрос решается в Австрии⁵², Германии⁵³, Италии⁵⁴ и Чехии⁵⁵, где работодателям предоставлено право собирать и обрабатывать персональные данные (включая данные о состоянии здоровья) сотрудников и посетителей. Необходимыми условиями для этого являются: цели защиты здоровья сотрудников от коронавируса, а также удаление таких данных по достижении той цели, для которой они собирались. При этом в целях предотвращения дискриминации и социальной стигматизации работодателям во всех вышеуказанных странах запрещено раскрывать имена инфицированных работников.

В отличие от этого, во Франции работодателям запрещено собирать информацию о состоянии здоровья сотрудников и посетителей, проводить автоматическое измерение температуры тела при помощи тепловизоров и иных аналогичных средств, обеспечивающих фиксацию соответствующих сведений, а также вводить обязательное тестирование сотрудников на коронавирус COVID-19⁵⁶. Следует, однако, учитывать, что эти запреты действуют только в отношении автоматизированной обработки данных. Таким образом, измерение температуры при помощи обычного термометра при входе в организацию не будет подпадать под действие законодательства о защите персональных данных и, соответственно, будет являться допустимым.

Защита персональных данных также не должна препятствовать организации удаленной работы. В то же время, учитывая возросший в последнее время риск утечки таких данных и совершения кибератак, следует проявлять особую осторожность при передаче и использовании документов и данных вдали от профессионально управляемой рабочей среды. В связи с этим во многих странах приняты разъяснения, содержащие рекомендации по обеспечению безопасности передаваемых в ходе рабочего процесса данных. Так, в целях защиты персональных данных и иной конфиденциальной информации в Аргентине рекомендуется⁵⁷: 1) использовать шифрование цифровых данных; 2) редактировать персональные данные и иную конфиденциальную информацию перед ее передачей посредством электронных средств связи; 3) заранее принять все возможные меры для защиты данных от несанкционированного доступа, удаления или использования. Кроме того, сотрудникам, использующим для работы свои личные гаджеты, следует проявлять осторожность в отношении безопасности интернет-соединения, в том числе: а) использовать многофакторную аутентификацию; б) не сообщать посторонним лицам данных своей учетной записи; в) регулярно менять пароль от Wi-Fi; г) регулярно обновлять антивирусное программное обеспечение; д) выбрать настройки конфиденциальности, такие как запрет видео- и аудиозаписи проводимых онлайн-конференций; е) ввести требование об аутентификации участников онлайн-конференции перед ее началом и т.д.

Кроме того, в целях обеспечения безопасности данных при использовании программ для проведения видеоконференций (таких как Zoom) в Аргентине также подготовлены разъяснения, касающиеся их применения для проведения рабочих совещаний и ведения переговоров⁵⁸. Согласно данному документу рекомендуется: использовать последнюю версию программы; не сообщать посторонним лицам данные своей учетной записи; при проведении собраний установить необходимость входа всех участников в «комнату ожидания»; использовать разные идентификаторы для разных конференций, а после входа всех участников — использовать функцию «блокировки», препятствующую иным лицам присоединиться к конференции⁵⁹.

Разъяснения о мерах по защите данных, используемых в ходе удаленной работы, приняты и в Великобритании. Согласно данному документу сбор и обработка таких данных должны основываться на следующих принципах⁶⁰:

1) принципе необходимости, что предполагает ответ на вопросы о том, какое влияние на обеспечение безопасности оказывает сбор таких данных, действительно ли эта информация необходима, может ли эта цель быть достигнута иным способом?

2) принципе минимизации⁶¹, согласно которому собираемые данные должны быть адекватными, актуальными и ограничиваться лишь тем, что необходимо для достижения целей, ради которых они собираются;

3) принципе прозрачности, что предполагает необходимость информирования сотрудников о собираемых данных, порядке их использования, сроках хранения и т.д.;

4) принципе недискриминации при сборе данных;

5) принципе обеспечения безопасности информации и ограничении сроков ее хранения;

6) принципе уважения прав человека в отношении его персональных данных, включая право доступа и право на исправление и пр.

Схожие принципы лежат в основе защиты персональных данных в ОАЭ⁶². Так, согласно Руководству по защите данных при удаленной работе, необходимо: 1) создать принципы удаленной работы, а также включить вопросы обеспечения безопасности конфиденциальной информации в процедуры антикризисного управления, принятые в соответствующей организации; 2) использовать корпоративные устройства или установить рекомендации по безопасному использованию личных устройств, в том числе по использованию виртуальной частной сети (VPN) и многофакторной аутентификации на критически важных системах; 3) обеспечить резервное копирование и возможность восстановления данных; 4) регулярно и своевременно информировать сотрудников об угрозах конфиденциальности и безопасности, а также о способах снижения риска кибератак и утечки данных.

Схожие рекомендации приняты в Австрии⁶³, где отмечается необходимость использования сотрудниками только защищенного интернет-соединения или зашифрованного VPN-соединения, а также нежелательность использования мессенджеров (WhatsApp, Facebook и др.) для обмена рабочей информацией.

В связи с переходом многих школ и вузов на дистанционный формат обучения в ряде стран также подготовлены разъяснения по защите данных, касающихся обучающихся. Так, согласно разъяснениям, выпущенным в Гонконге, в целях обеспечения безопасности таких данных следует:

— выяснить проводимую используемыми для организации дистанционного обучения платформами и ресурсами политику конфиденциальности и принимаемые ими меры по защите данных;

— отключить онлайн-отслеживание и запись аудиои видеоконференций, а в случае необходимости осуществления такой записи — своевременно уведомить об этом учащихся, а также их родителей;

— при проведении онлайн-занятий использовать пароль и т.д.

Наконец, не меньшее значение имеют меры, направленные на защиту персональных данных о состоянии здоровья лиц. Так, согласно разъяснениям, принятым в Аргентине⁶⁴, раскрытие имени, а также иной информации о пациенте в целях, не связанных с его лечением, требует информированного согласия такого лица. В то же время медицинские учреждения, а также Министерство здравоохранения и соответствующие ведомства могут обрабатывать и обмениваться данными о пациентах и при отсутствии такого согласия при условии соблюдения ими профессиональной тайны, которая действует и после прекращения лечения.

В Австрии учреждения здравоохранения также имеют право обрабатывать данные пациентов (включая ФИО, пол, дату рождения, номер социального страхования и т.д.), данные об истории болезни, данные об их контактах и иную аналогичную информацию при условии ее неразглашения, а также использования для лечения либо мер по борьбе с коронавирусом.

Аналогичные требования к защите указанных данных предусмотрены в Великобритании, где законодательство разрешает отправлять сообщения, содержащие информацию о состоянии здоровья лиц, а также предусматривает возможность использования искусственного интеллекта в целях проведения быстрых и безопасных консультаций и диагностики коронавируса⁶⁵.

Таким образом, в настоящее время в большинстве государств предпринимаются попытки обеспечить баланс между мерами по борьбе с коронавирусом COVID-19 и защитой персональных данных, собираемых и обрабатываемых в ходе такой борьбы. В целом положительно оценивая все рассмотренные выше меры, нельзя все же полностью исключить риски, связанные с обработкой таких данных. В связи с этим необходимо, в любом случае, контролировать соблюдение ключевых принципов защиты данных, что позволит предотвратить или свести к минимуму риск нарушения права на неприкосновенность частной жизни и права на защиту данных.

Список литературы

1. Convention for the protection of individuals with regard to the processing of personal data. Convention 108+ // URL: https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/plmrep/COM MITTEES/LIBE/DV/2018/09-10/Convention_108_EN.pdf.

2. Coronavirus (COVID-19): les rappels de la CNIL sur la collecte de données personnelles par les employeurs // URL: https://www.cnil.fr/fr/coronavirus-covid-19-les-rappels-de-la-cnil-sur-la-collecte-de-donnees-personnelles-par-les.

3. Coronavirus recovery — six data protection steps for organisations // URL: https://ico.org.uk/global/data-protection-and-coronavirus-information-hub/coronavirus-recovery-six-data-protection-steps-for-organisations/.

4. Data Protection Commission (Garante per la protezione dei dati personali) // URL: https://www.garanteprivacy.it/web/guest/home/docweb/-/docweb-display/docweb/9294705& zx=wsjcr4dyrixz#1.

5. Datenschutzrechtliche Informationen zur Verarbeitung von personenbezogenen Daten durch Arbeitgeber und Dienstherren im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie // URL: https://www.bfdi.bund.de/DE/Datenschutz/Themen/Gesundheit_Soziales/GesundheitSozialesArtikel/Datenschutz-in-Corona-Pandemie.html;jsessionid=AF10C5F435EECE880B7F53B25623 143C.1_cid506?nn=5217154.

6. Doctors will be banned from sending unsolicited coronavirus warnings to patients under EU rules still set to become law in the UK despite Brexit // URL: https://www.dailymail.co.uk/news/article-8033039/Doctors-banned-sending-unsolicited-coronavirus-warnings-patients.html.

7. EDPS Guidelines on assessing the proportionality of measures that limit the fundamental rights to privacy and to the protection of personal data // URL: https://edps. europa.eu/sites/edp/files/publication/19-12-19_edps_proportionality_guidelines_en.pdf .

8. European Data Protection Board. Processing of personal data in the context of the COVID-19 outbreak. 2020 // URL: https://edpb.europa.eu/news/news/2020/statement-edpb-chair-processing-personal-data-context-covid-19-outbreak_en.

9. Explanatory Report to the Protocol amending the Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data. Strasbourg, 10.X.2018 // URL: https://rm.coe.int/cets-223-explanatory-report-to-the-protocol-amending-the-convention-fo/16808ac91a.

10. Fight COVID-19 Pandemic for Tracking Potential Carriers of COVID-19 // URL: https://www.pcpd.org.hk/english/media/media_statements/press_ 20200226.html.

11. Force majeure privacy: insights into the imperative for data protection legislation (and FAQS) // URL: https://globalprivacyassembly.org/wp-content/uploads/2020/05/2020_0519_COVID-Privacy-Response-GUIDANCE-v2.pdf.

12. Guidance for businesses collecting personal information for contact tracing // URL: https://www.oaic.gov.au/privacy/guidance-and-advice/guidance-for-businesses-collecting-personal-information-for-contact-tracing/.

13. Guidelines for Employers and Employees // URL: https://www.pcpd.org.hk/english/media/media_statements/press_20200330.html.

14. ICO — Principle (C): Data minimization // URL: https://ico.org.uk/for-organisations/guide-to-data-protection/guide-to-the-general-data-protection-regulation-gdpr/principles/data-minimisation/.

15. In this time of the coronavirus, does personal data privacy get thrown out the window? URL: https://www.withersworldwide.com/en-gb/insight/in-this-time-of-covid-19-does-personal-data-privacy-get-thrown-out-the-window#.

16. Information Commissioner`s Office (ICO) — Testing // URL: https://ico.org.uk/global/data-protection-and-coronavirus-information-hub/coronavirus-recovery-data-protection-advice-for-organisations/testing/#t3; Accountability and governance // URL: https://ico.org.uk/for-organisations/guide-to-data-protection/guide-to-the-general-data-protection-regulation-gdpr/accountability-and-governance/.

17. Information der Datenschutzbehörde zum Coronavirus (Covid-19) // URL: https://www.dsb.gv.at/informationen-zum-coronavirus-covid-19-; Erhebung privater Kontaktdaten von MitarbeiterInnen zum Zwecke der Risikoprävention // URL: https://www.dsb.gv.at/rechte-der-betroffenen.

18. Joint Statement on digital contact tracing by Alessandra Pierucci, Chair of the Committee of Convention 108 and Jean-Philippe Walter, Data Protection Commissioner of the Council of Europe. Strasbourg, 28 April 2020 // URL: https://rm.coe.int/covid19-joint-statement-28-april/16809e3fd7.

19. Ke zpracování osobních údajů v rámci opatření proti šíření koronaviru // URL: https://www.uoou.cz/ke-zpracovani-osobnich-udaju-v-ramci-opatreni-proti-sireni-koronaviru/ds-6134/archiv=1&p1=2611.

20. Privacy and COVID-19 // URL: https://ovic.vic.gov.au/wp-content/uploads/2020/04/Privacy-and-COVID-19.pdf.

21. Privacy Commissioner Responds to Privacy Issues Arising from Mandatory Quarantine Measures // URL: https://www.pcpd.org.hk/english/media/media_statements/press_20200211.html.

22. Protección de datos personales y geolocalización // URL: https://www.argentina.gob.ar/noticias/proteccion-de-datos-personales-y-geolocalizacion.

23. Response to media enquiry on privacy issues arising from COVID-19 // URL: https://www.pcpd.org.hk/english/media/response/enquiry_20200415b.html.

24. Response to media enquiry on privacy issues arising from COVID-19 // URL: https://www.pcpd.org.hk/english/media/response/enquiry_20200321.html.

25. Response to media enquiry on the security issues in Zoom // URL: https://www.pcpd.org.hk/english/media/response/enquiry_20200409b.html.

26. The COVIDSafe app and my privacy rights // URL: https://www.oaic.gov.au/privacy/covid-19/the-covidsafe-app-and-my-privacy-rights/.

27. The EDPS quick-guide to necessity and proportionality // URL: https://edps.europa.eu/sites/edp/files/publication/20-01-28_edps_quickguide_en.pdf.

28. The Use of Information on Social Media for Tracking Potential Carriers of COVID-19 // URL: https://www.pcpd.org.hk/english/news_events/media_statements/press_20200226.html.

29. Tracking and tracing COVID: Protecting privacy and data while using apps and biometrics // URL: https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=129_129655-7db0lu7dto&title=Tracking-and-Tracing-COVID-Protecting-privacy-and-data-while-using.

30. Tratamiento de datos personales ante el Coronavirus // URL: https://www.argentina.gob.ar/noticias/tratamiento-de-datos-personales-ante-el-coronavirus.

31. Zoom Data Security Incident // URL: https://www.pcpd.org.hk/english/media/media_statements/press_20200401.html.

32. Московская мэрия выпустила приложение для сбора информации о гражданах; данные отправляются на сервер в Германии // URL: https://zona.media/news/2020/03/31/monitoring.

33. Общий регламент защиты персональных данных (GDPR) Европейского Союза // URL: https://gdpr-text.com/ru/.

34. Правовое регулирование искусственного интеллекта в условиях пандемии и инфодемии: монография / под общ. ред. В. В. Блажеева, М. А. Егоровой; Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА). М.: Проспект, 2020.

§ 1.5. Правовые проблемы обработки персональных данных в контексте COVID-19: опыт России и ЕС

Чубукова Светлана Георгиевна
кандидат юридических наук, доцент,
доцент кафедры информационного права
и цифровых технологий
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Аннотация. Решение многих проблем, связанных с пандемией COVID-19, основаны на использовании персональных данных, в том числе данных о состоянии здоровья. В работе сделаны следующие выводы о направлениях развития российского законодательства о персональных данных.

Механизмы контроля за распространением инфекции COVID-19, основанные на обработке персональных данных, должны стать объектом специальных нормативных актов, которые соответствуют Закону о персональных данных и, развивая его, закрепляют необходимые гарантии защиты прав субъекта персональных данных, в частности его права на возражение против обработки.

Проведение медицинских научных генетических исследований требует использования широкого согласия лица, принимающего участие в исследованиях. Широкое согласие означает, что участник исследования прямо соглашается с тем, чтобы его данные и/или образцы использовались для определенного круга будущих исследовательских проектов, подлежащих внешнему и постоянному надзору (например, при наличии одобрения и мониторинга исследований комитетами по этике). При этом широкое согласие должно содержать определение категорий методов обработки данных, гарантий смягчения рисков, связанных с этими методами, и категорий потенциальных получателей данных.

Ключевые слова: коронавирус COVID-19, персональные данные, данные о здоровье, обработка персональных данных, право на возражение обработки персональных данных, генетическая информация, банки генетических данных, согласие на обработку генетической информации.

Решение многих проблем, связанных с пандемией COVID-19, основаны на использовании персональных данных, в том числе данных о состоянии здоровья.

С целью предотвращения распространения эпидемии многие государства вводят такие организационные меры, как ограничение поездок и собраний, соблюдение санитарных мер, основанных на контроле с использованием персональных данных. При этом возникает угроза нанесения непропорционального ущерба личной жизни граждан, т.е. возможность обработки личных данных, которая выходит за рамки предотвращения заражения вирусом и обеспечения безопасности общественности.

Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных»⁶⁶ (далее — Закон о персональных данных) относит данные о состояния здоровья к специальным категориям персональных данных. В силу того, что указанные данные носят чувствительный характер для человека, они подвергаются особой правовой защите — их обработка в принципе запрещена.

Для возможности обработки данных о здоровье использование обязательно должно быть частью одного из исключений, предусмотренных законом, гарантируя тем самым баланс между стремлением обеспечить безопасность людей и уважением их основных прав и свобод. Кроме того, их чувствительность определяет строгие требования к безопасности и конфиденциальности.

Исключения, позволяющие проводить обработку данных о здоровье человека, ограничены и могут в общем подпадать под случаи, когда:

— субъект персональных данных дал согласие в письменной форме на обработку своих персональных данных или сделал их общедоступными;

— возможность обработки закреплена в федеральном законе в целях обеспечения безопасности и соблюдения основных прав и свобод граждан.

В связи с эпидемией COVID-19 во многих странах планируется развертывание новых так называемых «умных» («интеллектуальных») камер и тепловизионных камер с целью облегчения государственного управления кризисом в области здравоохранения или его последствиями. Эти устройства предназначены, в частности, для измерения температуры, обнаружения местоположения человека в условиях самоизоляции или обеспечения соблюдения социальной дистанции и ношения маски. При условии проведения идентификации лица многие из этих устройств, как представляется, не соответствуют правовым рамкам, применимым к защите персональных данных.

Публичное пространство — это место, где осуществляется множество индивидуальных свобод: право на неприкосновенность частной жизни и защиту персональных данных, свобода передвижения, выражение мнений и собраний, право на демонстрации, свобода совести и вероисповедания и т.д. Сохранение анонимности в публичном пространстве является одним из важнейших аспектов осуществления этих свобод.

Хотя цели, поставленные перед этими новыми механизмами, чаще всего являются законными, следует помнить, что их развертывание будет включать систематический сбор и анализ изображений граждан и информации об их поведении в общественных местах. Неконтролируемое использование указанных «умных» устройств может привести к тому, что у граждан возникнет чувство контроля и усиления надзора со стороны государства.

В соответствии с законодательством о персональных данных «умные» камеры должны обеспечивать гарантии прав субъекта персональных данных — выполнять требования закона о необходимости и соразмерности целям обработки, ограниченном сроке хранения информации, применении мер псевдонимизации или анонимизации, отсутствии индивидуального мониторинга и т.д.

При этом следует понимать, что такие устройства чаще всего приводят к обработке конфиденциальных данных без согласия заинтересованных лиц и к невозможности реализовать право субъекта на возражение против условий обработки. Видеоустройства автоматически фиксируют изображение людей, которые, в лучшем случае, смогут получить только удаление своих данных, а не уклонение от их сбора.

Примеры решения проблемы, когда право возражения не может быть реализовано на практике, мы можем наблюдать в странах Европейского союза, в частности, во французском законодательстве.

В рамках общей стратегии «постепенного обеззараживания», реализуемой Францией с 11 мая 2020 г., государство санкционировало временное создание двух внутренних информационных систем персональных данных: файла SI-DEP и файла контакта COVID⁶⁷. В них должны фиксировать: инфицированных лиц; лиц, которых они могут заразить («контактные случаи»); и цепи заражения. Целью использования указанных видов информации является оказание медицинской помощи и поддержка лицам, инфицированным вирусом или находящимся в контакте с ним, а также эпидемиологический надзор за указанными лицами.

В информационной системе SI-DEP, в частности, хранятся результаты испытаний COVID-19, а в системе контактов COVID собираются сведения о случаях контакта и цепях загрязнения. Эти файлы включают данные о состоянии здоровья и другие личные данные (личность, проживание, перемещение, участие в массовых мероприятиях и т.д.). Определен круг субъектов, которые могут обращаться за информацией из указанных источников, в том числе медицинские следователи, поскольку законодатель санкционировал частичную отмену врачебной тайны.

Специальный надзорный орган Франции — Национальная комиссия информатики и свобод (CNIL) в связи с принятием данного закона потребовала: более точно указать данные, к которым будет иметь доступ каждая категория пользователей указанных систем; свести к минимуму ограничение права возражения против использования данных информационных систем и гарантировать права на доступ и исправление информации в системах⁶⁸.

Таким образом, если обрабатываются конфиденциальные данные, такие как сбор личной медицинской информации (температура тела) или биометрической информации (изображение гражданина), и реализовать право на возражение невозможно, необходимо создать соответствующую правовую основу.

Именно поэтому эти механизмы контроля должны стать объектом специальных нормативных актов, которые соответствуют Закону о персональных данных и, развивая его, закрепляют необходимые гарантии защиты прав субъекта персональных данных.

Организации, принимающие решение о развертывании таких «умных» устройств, должны четко определить преследуемые цели и надлежащую правовую основу для обработки данных.

Вводящие ограничительные санитарные меры организации могут это делать только в целях:

— выполнения своих обязательств по трудовому законодательству, социальному обеспечению и социальной помощи;

— обеспечения потребности медицинского работника организации в обработке этих данных для профилактической или трудовой медицины, оценки трудоспособности работника, медицинской диагностики и т.д.

По этим причинам работодатели, которые хотели бы инициировать возможные меры для проверки состояния здоровья своих работников, должны полагаться на требования по охране здоровья на рабочем месте, которые являются их компетенцией. Так, они не могут сами создавать файлы, относящиеся к температуре тела своих сотрудников или к определенным патологиям (сопутствующим заболеваниям), которые могут представлять собой отягчающие расстройства в случае заражения COVID-19.

Кроме того, следует помнить, что сферой Закона о персональных данных является только автоматизированная обработка или обработка, приравненная к автоматизированной. Таким образом, проверка температуры с помощью ручного термометра (например, бесконтактного инфракрасного типа) на входе без какой-либо фиксации результатов проверки в документации не подпадают под действие и требования закона, а установка средства автоматического определения температуры (например, тепловизионные камеры) уже будет относиться к автоматизированному сбору информации о здоровье.

Другая важная проблема в рамках борьбы с коронавирусом COVID-19 связана с развитием генетических технологий и созданием банков генетической информации.

Президент РФ В. В. Путин, выступая на совещании по развитию генетических технологий в России, выдвинул идею создания российской Национальной базы генетической информации⁶⁹. Интенсифицировать деятельность по ее созданию заставил коронавирус COVID-19, бороться с которым было бы намного легче и быстрее с помощью такой базы.

Основные положения, которые должны быть отражены в правовом обеспечении банка генетической информации, связаны с доступом к обрабатываемым данным, правом на их использование и обеспечением конфиденциальности генетической информации.

Банки генетических данных, с одной стороны, предназначены для обеспечения и поощрения доступа в рамках научных исследований к современной и полной информация о последовательностях ДНК. Во многих странах, в том числе и в России, законодатель пошел по пути признания для генетической информации особого правового режима персональных данных.

Учитывая процесс дальнейшей цифровизации, а также динамику использования новых технологий в частном секторе экономики, Комитетом министров Совета Европы 27 марта 2019 года были приняты новые Рекомендации CM/Rec(2019)2 государствам-членам о защите данных, связанных со здоровьем⁷⁰. Цель принятия указанных Рекомендаций заключается в том, чтобы ввести в странах Евросоюза руководящие принципы, регулирующие обработку данных, связанных со здоровьем, с тем чтобы гарантировать уважение прав и основных свобод каждого человека, в частности права на неприкосновенность частной жизни и защиту персональных данных.

Так же, как и Генеральный регламент о защите персональных данных (General Data Protection Regulation, GDPR)⁷¹, Рекомендации закрепляют, что генетические данные должны обрабатываться в рамках научно-исследовательского проекта только в том случае, если субъект данных дал на это свое согласие. В исключительных случаях обработка медицинских данных для научных исследований может проводиться без согласия субъекта данных. Однако эти случаи должны быть четко указаны в национальном законодательстве государств — членов ЕС и предусматривать надлежащие гарантии для защиты основных прав и свобод субъекта данных. Эти гарантии должны обеспечивать принцип минимизации данных, который предусматривает, что объем собираемых личных данных должен соответствовать заявленным целям и не может их превосходить, и включать технические и организационные меры для обеспечения конфиденциальности генетических данных и защиты прав субъекта данных.

Помимо этого, субъект данных должен располагать необходимой, достоверной и понятной информацией в отношении характера планируемых научных исследований, возможных вариантов их проведения, а также любых условий использования данных, включая условия хранения информации, правила доступа к ней. Также субъект должен быть информирован о процедуре реализации его права на отказ от участия в исследовании, о порядке отзыва согласия, данного им на обработку его генетической информации.

Следует отметить, что в сфере научных исследований зачастую возникают проблемы, связанные с определением цели исследования, возможностью проинформировать участника об условиях научных исследований и содержанием согласия субъекта на обработку личных данных.

Проблема целеполагания состоит в том, что на момент начала научно-исследовательских проектов их организаторы и исследователи не всегда могут конкретно и четко определить цели различных научных направлений исследования, как этого требуют общие положения GDPR. Первоначально возможно определить только предметные области исследований или цели отдельных частей исследовательского проекта. В указанных случаях в европейской практике существует требование проведения предварительной оценки научного проекта компетентным независимым органом (например, комитетом по этике), который анализирует условия, в которых обрабатываются связанные со здоровьем данные, и делает выводы о соблюдении в рамках проекта признанных этических стандартов. Лица, дающие согласие на обработку их данных, должны быть осведомлены о соответствии условий проекта общепризнанным этическим нормам.

В общем случае обрабатываемые данные должны быть обезличены, однако не всегда цели научного исследования позволяют соблюдать это требование. При невозможности обезличить данные должна проводиться процедура псевдонимизации с привлечением доверенной третьей стороны. Псевдонимизация данных предполагает использование такого идентификатора лица, по которому нельзя установить его личность без использования дополнительной информации, хранящейся у доверенного лица⁷².

В тех случаях, когда лицо отказывается от участия в научно-исследовательском проекте, его данные, обработанные в рамках научного исследования, должны быть уничтожены или обезличены таким образом, чтобы это не ставило под угрозу научную обоснованность исследования, о чем субъект данных должен быть соответствующим образом проинформирован.

Информация о проводимых научных исследованиях и их результаты не должны публиковаться в форме, позволяющей идентифицировать лицо, за исключением, если субъект данных дал на это согласие, или если закон допускает такую публикацию при условии, что общественный интерес в публикации данных преобладает над частными интересами гражданина. Примерами являются случаи публикации информации о здоровье добровольцев, испытывающих экспериментальные вакцины от новых форм заболеваний, таких как коронавирус COVID-19.

Все указанные особенности научных исследований потребовали пересмотреть общие требования к согласию субъекта на обработку его данных. Сегодня в научном сообществе исследователей генома сформировался консенсус в отношении того, что только «широкое согласие» является этически и юридически допустимой формой согласия⁷³.

Широкое согласие означает, что участник исследования прямо соглашается с тем, чтобы его данные и/или образцы использовались для определенного круга будущих исследовательских проектов, подлежащих контролю и постоянному надзору со стороны специальных контролирующих органов (например, при наличии одобрения и мониторинга исследований комитетами по этике). При этом возникает вопрос: как широкое согласие отвечает положениям GDPR?

В GDPR согласие определяется как любое свободно данное, конкретное и недвусмысленное указание на пожелание субъекта данных, которым он посредством заявления или четкого утвердительного действия выражает согласие на обработку своих персональных данных. Признаки «конкретный» и «информированный» важны в контексте геномных и связанных со здоровьем исследований.

Так, статьи 6 и 9 GDPR посвящены согласию лица на обработку общих персональных данных, а также специальных категорий данных. Именно к специальным категориям относятся генетические и связанные со здоровьем данные. В этих статьях закреплено, что согласие субъекта данных должно быть дано для одной или нескольких конкретных (ст. 6) или определенных (ст. 9) целей. Эти положения, на первый взгляд, могут свидетельствовать о том, что широкое согласие, в такой формулировке как «согласие на проведение геномных и связанных со здоровьем исследований», не является достаточно конкретным, чтобы служить действительной правовой основой для обработки персональных данных.

Вместе с тем пункт 33 GDPR допускает широкое согласие на научные исследования, когда такое согласие соответствует общепризнанным этическим стандартам.

Однако Руководство, одобренное Европейским Советом по защите данных⁷⁴, разъясняет, что, несмотря на то что пункт 33 GDPR позволяет применять более гибкий подход, по-прежнему требуется максимально возможная конкретизация цели. Это означает, что общее или неопределенно сформулированное согласие является недействительным. И когда согласие дается в областях научных исследований, говорится в руководстве, для соблюдения требования конкретности согласия должны быть приняты дополнительные гарантии. Одним из способов удовлетворения требования пункта 33 GDPR к соблюдению «признанных этических стандартов» было бы разрешение на проведение исследований компетентным комитетом по этике.

Для вторичного использования результатов исследования другой стороной, пункт 33 GDPR также требует, чтобы эта сторона проинформировала участника и могла доказать факт получения согласия.

При этом в GDPR предусматривается обработка персональных данных на законной основе, отличной от согласия. Это также вызывает неоднозначность толкования положений Регламента. Так, например, руководство Великобритании категорически заявляет, что согласие не должно быть основой для исследований в области здравоохранения и социального обеспечения, так как в GDPR возможность дальнейшей обработки в исследовательских целях считается совместимой с действительной первоначальной целью при определенных условиях. Таким образом, в рамках GDPR научные исследования, а тем более геномные и связанные со здоровьем исследования, как представляется, являются четко определенной целью как таковой, и нет необходимости в дальнейших уточнениях.

Разъясняя пункт 33, Рабочая группа по защите данных (Data Protection Working Party), созданная на основе положений статьи 29 GDPR, высказала мнение о том, что в тех случаях, когда цели обработки данных в рамках научно-исследовательского проекта не могут быть определены с самого начала, пункт 33 GDPR допускает в качестве исключения, что цель может быть описана на более общем уровне⁷⁵.

Следует понимать, что требование о «явном» согласии (для обработки данных специальной категории) и «четко определенной цели» относится, скорее, к процедурному аспекту согласия, а не к предметной сфере научных исследований. То есть участник исследования может прямо согласиться на участие в еще неизвестных будущих исследовательских проектах, в которых хорошо проработана методология обработки данных, включающая гарантии для смягчения потенциального вреда, причиняемого в процессе применения этих методов.

При этом также необходимо отметить, что по требованию Регламента GDPR субъект данных должен знать, кто является контролером данных. Однако в согласии на проведение научных исследований в будущем не всегда представляется возможным определить точно, какие новые контроллеры будут задействованы. Для будущих научных исследований, которые по процедуре проведения пока еще четко не определены, как представляется, достаточно упомянуть категории контроллеров данных.

Таким образом, можно сделать следующие выводы о направлениях развития российского законодательства о персональных данных.

Механизмы контроля за распространением инфекции COVID-19, основанные на обработке персональных данных, должны стать объектом специальных нормативных актов, которые соответствуют Закону о персональных данных и, развивая его, закрепляют необходимые гарантии защиты прав субъекта персональных данных, в частности его права на возражение против обработки.

Проведение медицинских научных генетических исследований требует использования широкого согласия лица, принимающего участие в исследованиях. Широкое согласие означает, что участник исследования прямо соглашается с тем, чтобы его данные и/или образцы использовались для определенного круга будущих исследовательских проектов, подлежащих внешнему и постоянному надзору (например, при наличии одобрения и мониторинга исследований комитетами по этике).

При этом широкое согласие должно содержать определение категорий методов обработки данных, гарантий смягчения рисков, связанных с этими методами, и категорий потенциальных получателей данных.

Список литературы

1. Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3451.

2. LOI n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions (1) // URL: https://www.legifrance.gouv.fr/eli/loi/2020/5/11/PRMX2010645L/jo/texte (дата обращения: 10.06.2020).

3. Déconfinement: l’avis de la CNIL sur le projet de décret encadrant les systèmes d’information mis en œuvre pour le suivi des malades du COVID-19 // URL: https://www.cnil.fr/fr/deconfinement-lavis-de-la-cnil-sur-le-projet-de-decret-encadrant-les-systemes-dinformation-mis-en (дата обращения: 10.06.2020).

4. Recommendation CM/Rec(2019)2 of the Committee of Ministers to member States on the protection of health-related data (Adopted by the Committee of Ministers on 27 March 2019 at the 1342nd meeting of the Ministers’ Deputies) // URL: https://edoc.coe.int/en/international-law/7969-protection-of-health-related-date-recommendation-cmrec20192.html (дата обращения: 10.06.2020).

5. General Data Protection Regulation (GDPR) // URL: https://gdpr.eu/tag/gdpr/ (дата обращения: 10.06.2020).

6. Столбов А. П. О стандартизации методов псевдонимизации персональных данных в здравоохранении // Проблемы стандартизации в здравоохранении. 2017. № 9–10. С. 25–36.

7. Broad Consent for Future Research: International Perspectives // URL: https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1002/eahr.406002?utm_term=0_d52573ead8-27e1ccf303-&utm_campaign=27e1ccf303-EMAIL_CAMPAIGN_2018_10_31_02_38_COPY_01&utm_medium=email&utm_source=GA4GH+Member+Newsletter (дата обращения: 10.06.2020).

8. Guidelines on Consent under Regulation 2016/679 (wp259rev.01) // URL: https://ec.europa.eu/newsroom/article29/item-detail.cfm?item_id=623051 (дата обращения: 10.06.2020).

9. Article 29 Working Party Guidelines on consent under Regulation 2016/679 (Adopted on 28 November 2017; As last Revised and Adopted on 10 April 2018) // URL: file:///C:/Users/Sveta/Favorites/Downloads/20180416_Article29WPGuidelinesonConsent_publishpdf.pdf (дата обращения: 10.06.2020).

§ 1.6. Проблемы защиты медицинской информации в условиях пандемии: правовые и технико-цифровые аспекты

Пальянова Наталия Витальевна
кандидат технических наук, доцент кафедры
информационного права и цифровых технологий
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Аннотация. Всесторонняя изолированность медицинской информации и поддерживающей ее инфраструктуры в условиях пандемии от любых случайных или злонамеренных воздействий, результатом которых может явиться нанесение ущерба самой информации, ее владельцам или поддерживающей инфраструктуре, — является главной задачей защиты информации. Для защиты медицинской информации необходим комплекс мероприятий юридического, организационно-управленческого и технического (программное обеспечение) характера, направленных на защиту персональных сведений, относящихся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных). Наличие четких требований к информационной безопасности медицинских баз данных (ЕГИСЗ) обусловлено тем, что обрабатываемые данные принадлежат к первому классу информационных систем. Действия по защите медицинской информации сводятся к минимизации ущерба, а также к прогнозированию и предотвращению злонамеренных воздействий.

Ключевые слова: межсетевые экраны, защита, безопасность, персональные данные, пандемия, медицинская информация.

Медицинские данные, согласно Федеральному закону «О персональных данных», относятся к специальной категории персональных данных⁷⁶. Отличительными признаками этой категории данных является особый перечень оснований для их обработки, а также усиленные требования по их защите⁷⁷. Медицинские учреждения здравоохранения сталкиваются с большим количеством персональных данных как сотрудников, так и клиентов. Многие документы попадают в категорию врачебной тайны. Поэтому информационная безопасность в медицине переходит на новый уровень.

Сведения о состоянии здоровья – одна из самых личных категорий информации. В этот класс входят данные, разглашение которых может привести к чувствительным негативным результатам для лица и безопасность которых не была обеспечена должным образом.

В связи с пандемией коронавируса наша жизнь претерпевает кардинальные изменения. Это касается и физических лиц, и организаций. На государственном уровне предпринимается ряд ограничений, которые сказываются на всех сферах жизни. Что порождает множество споров о соблюдении (нарушении) прав граждан.

С одной стороны, информация о заболевших пациентах, их диагнозах и состоянии здоровья должна охраняться как личная и как врачебная тайна. С другой стороны — это также информация о санитарно-эпидемиологической обстановке⁷⁸. В любом случае в ближайшее время стоит ожидать усиления роли медицинских организаций и государственных органов и, как следствие, увеличения объемов обработки ими персональных данных.

В связи с распространением коронавируса многие учреждения вводят дополнительные меры, направленные на охрану здоровья. Одной из самых распространенных мер, предпринимаемых в этой связи, стало измерение температуры работников.

Вопрос о правомерности таких действий был прокомментирован в специальном Разъяснении Роскомнадзора «Особенности использования тепловизоров работодателями — операторами персональных данных» — с целью предотвращения распространения коронавируса»⁷⁹. Роскомнадзор определил, что температура тела относится к специальной категории персональных данных как информация о состоянии здоровья.

В соответствии со ст. 88 Трудового кодекса⁸⁰ работодатель вправе запрашивать информацию о состоянии здоровья работника без получения соответствующего разрешения в случае, когда такие данные необходимы для определения возможности выполнения работником трудовых функций.

В случае если измерение температуры введено в организации, с которой лицо не связано трудовыми отношениями, считается, что посетители выражают свое согласие на сбор сведений о температуре тела (без идентификации) посредством конклюдентных действий, то есть непосредственно посещая организацию. Впрочем, собранные показатели рекомендуется уничтожать в течение суток после их получения.

Схожей позиции придерживается Европейский совет по защите данных (European Data Protection Board). По мнению Совета, работодатели и компетентные органы здравоохранения обладают всеми правовыми основаниями, позволяющими им обрабатывать персональные данные лиц без получения согласий субъектов персональных данных в случаях, когда такая обработка необходима в связи с предотвращением угроз, связанных с распространением COVID-19, поскольку в данном случае речь идет о защите жизненно важных интересов.

Другой важной проблемой является необходимость организации удаленной работы для связанных между собой медицинских организаций, особенно остро возникающей в связи с эпидемией. Защита персональных данных и информации в целом при массовом удаленном режиме работы и совместной обработке огромного массива соотнесенных между собой данных вызывает беспокойство у медицинских организаций и государственных органов.

С развитием информационных технологий ускорился и переход медучреждений на новый уровень обработки, хранения и передачи персональных данных. Работодатели должны учитывать, что для передачи конфиденциальной информации необходимо использовать специальные защищенные информационные системы, которые не позволят работникам незаконно скопировать файлы, а также минимизируют риск утечки конфиденциальной информации иным образом.

В опросе, проведенном компанией Eset в январе 2020 года, стало известно, что медицинские и связанные с ними государственные организации, активно использующие компьютерные технологии, чаще всего сталкиваются с вредоносным программным обеспечением, спамом, фишинговыми атаками, DDoS-атаками, шифраторами, с безопасностью баз контактов сведений о клиентах и партнерах, в особой защите нуждается финансовая информация.

Основной целью компьютерных вирусов является распространение вредоносного программного обеспечения, способного внедряться в код медицинских программ, системные области памяти, загрузочные секторы, и распространять свои копии по разнообразным каналам связи.

Эксперты «Лаборатории Касперского» рассказали о назойливом лицензионном рекламном программном обеспечении аdware. Как оказалось, зачастую оно предустановлено «из коробки», а 14,8% всех пользователей имеют дело с «неудаляемой» рекламой, которая помещает себя в системный раздел, и попытки избавиться от нее могут привести к выходу компьютера из строя.

Троянская вирусная программа, проникающая в компьютер под видом легитимного медицинского программного обеспечения, нарушает работоспособность компьютера, осуществляет различные неподтвержденные пользователем действия: сбор информации, передача этой информации злоумышленнику, а также использование, удаление или злонамеренное изменение информации. Среди наиболее распространенных примеров adware, устанавливаемой в системный раздел, — трояны Lezok и Triada. Второй примечателен тем, что рекламный код был встроен прямо в libandroid_runtime — ключевую библиотеку, которая используется практически всеми приложениями на устройстве. Хотя эти угрозы были выявлены несколько лет назад, пользователи продолжают сталкиваться с ними и сейчас.

Самостоятельно распространяющиеся через локальные и глобальные (Интернет) компьютерные сетевые черви — разновидность вредоносной программы, осуществляющей сбор информации об IP компьютеров и пользователей медицинских организаций.

Spyware — шпионское программное обеспечение, которое скрытным образом устанавливается на компьютер с целью сбора информации о конфигурации компьютера, копировании информации из памяти устройства, копировании данных пользователя, аудио-, видеозаписи пользователя или пользовательской активности без согласия последнего. Оно незаметно, но по нарастающей замедляет работу компьютера.

Фишинг-атаки — вид интернет-мошенничества внутри социальных сетей, целью которого является «выуживание» доступа к конфиденциальным данным пользователей — логинам и паролям. Это достигается путем проведения массовых рассылок электронных писем от имени популярных брендов, например, от имени банков, а также личных сообщений внутри различных медицинских сервисов.

Но все это — только верхушка айсберга. В своем отчете исследователи «Лаборатории Касперского» подробно рассказывают о том, с чем еще сталкиваются организации, в том числе медицинские, сегодня и в каких еще системных приложениях был обнаружен «дополнительный» код уязвимостей⁸¹. Компьютерная уязвимость BlueKeep в реализации Microsoft Remote Desktop Protocol, позволяющая осуществить удаленное выполнение кода, потенциально может использоваться компьютерными червями с большим размахом атак. Отправляя специальный RDP-запрос к уязвимым службам удаленного рабочего стола (RDS), при котором аутентификация не требуется, злоумышленник сможет устанавливать и удалять программы в скомпрометированной системе, создавать учетные записи с максимальным уровнем доступа, читать и редактировать конфиденциальную информацию. Уязвимости подвержены операционные системы Windows 7, Windows Server 2008 и Windows Server 2008 R2.

В апреле 2020 года по данным анонимного опроса компания «СёрчИнформ» сообщила, что, согласно проведенному исследованию, у 75% организаций, работающих в сетевом режиме, нет объективной картины внутренних инцидентов информационной безопасности. В трети организаций не могут оценить, как меняется число инцидентов информационной безопасности в связи с экстренным переходом на дистанционную работу в рамках пандемии. Злоумышленники могут получить доступ к каждому десятому открытому удаленному рабочему столу. Службам информационной безопасности рекомендуется строго контролировать попытки администраторов упростить себе задачи управления и конфигурации для таких сегментов с помощью отдельного незащищенного подключения. Обеспечить контроль можно с помощью постоянного мониторинга периметра сети организации. Также в условиях массового удаленного доступа необходимо перенастроить и правила корреляций в используемых системах мониторинга и защиты от кибератак. Защиту от утечек информации, а также адресную блокировку доступа к закрытым сведениям может обеспечить DLP-система «СёрчИнформ КИБ»⁸².

Международный разработчик антивирусного программного обеспечения и решений в области компьютерной безопасности Eset (Essential Security against Evolving Threats) уже более 20 лет занимается эффективной защитой от эволюционирующих угроз⁸³. В основе всех актуальных продуктов Eset лежит программная платформа, основным элементом которой является блок расширенной эвристики под названием ThreatSense — совокупность функций антивируса, нацеленных на обнаружение неизвестных вирусным базам вредоносных программ в режиме реального времени путем анализа выполняемых программ на наличие вредоносного кода.

Продукт ESET NOD32 — «Nemocnica na Okraji Disku» («больница на краю диска») — это комплексное антивирусное решение для защиты в реальном времени. Обеспечивает защиту от загрузочных вирусов системных областей памяти, троянских программ сбора информации о пользователях, сетевых компьютерных червей, шпионского spyware сбора информации о конфигурации компьютера, рекламного adware, фишинг-атак для доступа к конфиденциальным данным пользователей.

Открытие доступа к отдельным подсетям в условиях массового удаленного доступа сразу всем пользователям VPN существенно снижает защищенность организации, дает широкие возможности внешнему атакующему и повышает риск атаки со стороны инсайдера.

Компания Positive Technologies⁸⁴ держит более 15 лет лидирующие позиции на отечественном и европейском рынках систем анализа защищенности и соответствия стандартам защиты программных продуктов. Производимое ими программное обеспечение сертифицировано ФСТЭК России и Минобороны России.

Эксперты Positive Technologies отдельно подчеркивают угрозу появления каналов удаленного доступа к технологическим сетям на производстве конфиденциального документооборота медицинских организаций. Обеспечить контроль можно с помощью постоянного мониторинга периметра сети организации.

Помимо этого, Positive Technologies рекомендует обратить внимание на критически опасную уязвимость удаленного выполнения кода (CVE) в программном обеспечении Citrix, Zoom, Moodle, которое используется в корпоративных сетях, в том числе для организации терминального доступа сотрудников к внутренним приложениям компании с любого устройства через Интернет. В случае эксплуатации этой уязвимости злоумышленник получает прямой доступ в локальную сеть компании из Интернета. Для проведения такой атаки не требуется доступ к каким-либо учетным записям, а значит, выполнить ее может любой внешний нарушитель. В апреле 2020 года, после серьезной критики со стороны ИБ-сообщества, Zoom приостановила разработку на 90 дней и в этот период занималась исключительно улучшением безопасности своего продукта.

К числу уязвимостей, требующих особого внимания в условиях увеличившегося числа открытых удаленных доступов, относятся уязвимость в протоколе рабочего стола CVE в различных версиях операционной системы Microsoft (включая Windows 10). Для устранения уязвимостей в инфраструктуре компании используется сканер устранения уязвимостей при неукоснительном выполнении соответствующих рекомендаций производителя по использованию версии программного обеспечения или оборудования.

Медучреждения переходят на электронный документооборот, автоматизируется ведение электронного учета или медицинских карт пациентов. Атаки на базы медицинской информации бывают разного вида и происходят через множество каналов, в том числе через веб-страницы, электронную почту или внешние накопители. Самыми эффективными и целенаправленными являются атаки-эксплойты, осуществляемые с использованием вроде бы безобидных файлов данных, открываемых самыми обычными приложениями. Самые совершенные на сегодняшний день угрозы используют уязвимости в регулярно запускаемых программах. Вредоносный код может содержаться в файлах Microsoft Word или PDF-документах. Они попадают на компьютеры в виде стандартных документов (PDF, RTF, DOC, PPT, XLS) либо могут быть адаптированы для атаки специализированного отраслевого ПО. Сразу после открытия файла в самой обычной программе вредоносный код активизируется и начинает эксплуатировать ее уязвимости. Он получает возможность запускать новый код и в результате полностью захватить контроль над компьютером.

В традиционных решениях безопасности используются методы, которые уже не справляются с постоянно меняющимся характером угроз. Решение Palo Alto Networks Traps обеспечивает расширенную защиту рабочих станций медицинских учреждений от вредоносных атак неизвестного типа, предотвращает эксплуатацию эксплойтов, использующих уязвимости системы безопасности. Traps обеспечивает защиту с помощью облегченного агента с высоким уровнем масштабируемости, основанного на инновационном методе отражения атак без потребности в предварительном знании специфики атаки и предоставляет медицинским организациям мощное средство защиты оконечных устройств практически от всех направленных атак.

В условиях сегодняшнего многообразия систем защиты от кибератак выбор межсетевого экрана — это выход на совершенно новый уровень, на котором на первый план выходит всесторонняя поддержка рабочих процессов, а не их блокировка. Это уровень, на котором необходимо достичь оптимального соотношения потребностей компании и угроз безопасности, которые несут с собой современные приложения.

Рассмотрим примеры приложений и угроз, которые могут исходить от использования этих приложений и задачи межсетевого экрана для защиты используемых ресурсов медицинских и связанных с ними государственных организаций.

Распространенные приложения для конечных пользователей — социальные сети, файлообменники, передача видео и мгновенных сообщений, а также электронная почта. Это примерно 25% от всех приложений, используемых в сети, и 20% от общего сетевого трафика. Некоторые из них сотрудники могут использовать для работы, другие же — исключительно в личных целях. Очень часто эти приложения являются сложными по структуре и содержат функции, создающие нежелательный риск для организации.

Задача межсетевого экрана состоит в том, чтобы добиться оптимального баланса, при котором некоторые приложения блокируются, а другие разрешаются с поддержанием необходимого уровня безопасности.

Основные рабочие приложения — от них зависит работа организации; они составляют наиболее ценные ресурсы. Например, базы данных, файловые службы и службы печати, каталоги. Данная группа приложений постоянно является целью разнообразных кибератак. Задача межсетевого экрана состоит в том, чтобы определить, как лучше всего изолировать и защитить эти ресурсы от скрытых и целенаправленных атак.

Инфраструктура и нестандартные приложения — это основные инфраструктурные приложения. Например, SSL, SSH и DNS, а также приложения собственной разработки и неизвестные приложения. Такие приложения часто используются для маскировки команд и управляющего трафика, который создается ботами и другими вредоносными программами. Что интересно, многие из этих приложений используют самые различные нестандартные порты.

В условиях сегодняшнего многообразия систем защиты от кибератак выбор межсетевого экрана «нового поколения» — это переход на совершенно новый уровень, на котором на первый план выступает всесторонняя поддержка производственных процессов, а не их блокировка. Это уровень, на котором необходимо достичь оптимального соотношения потребностей компании и угроз безопасности, которые несут с собой современные приложения.

Несмотря на то что каждая организация будет выдвигать свои требования и приоритеты, можно четко сформулировать 10 обязательных функций межсетевого экрана нового поколения⁸⁵.

1. Идентификация и контроль приложений на всех портах.

Разработчики приложений больше не привязываются к стандартным портам, протоколам и приложениям. Все большее число приложений в сети компании могут использовать разные, в том числе нестандартные порты (например, приложения обмена мгновенными сообщениями, приложения для обмена файлами или IP-телефонии). Кроме того, все большее число пользователей умеет направлять работу приложений через нестандартные порты (например, RDP, SSH). Чтобы перейти к использованию политик, ориентированных на приложения, а не на порты, необходим межсетевой экран, допускающий работу любого приложения на любом из портов.

2. Идентификация и контроль приложений, способных обойти средства защиты.

Если организация не будет иметь возможности идентифицировать и контролировать использование инструментов обхода средств защиты, она не сможет обеспечить выполнение политик безопасности и будет уязвима для кибератак, связанных с такими приложениями. Межсетевой экран нового поколения должен эффективно обнаруживать и контролировать эти приложения, не привязываясь к конкретному порту, протоколу, методу шифрования или другой тактике обхода.

3. Дешифрация SSL и контроль использования SSH.

Межсетевой экран нового поколения должен обеспечивать идентификацию, дешифрацию и проверку трафика SSL на всех портах. Он должен быть достаточно гибким в настройках, чтобы не инспектировать весь SSL-трафик, если в этом нет необходимости, и обеспечивать использование SSH только по назначению, как определено в политике.

4. Контроль функциональности приложений.

Межсетевой экран нового поколения должен постоянно осуществлять классификацию каждого приложения, отслеживая все изменения в его работе, которые могут указывать на использование той или иной функции этого приложения. Если в ходе сеанса возникла новая функция или компонент, межсетевой экран должен уловить это изменение и инициировать проверку на базе политики.

5. Возможность классификации и управления неизвестным трафиком.

Межсетевой экран нового поколения должен выполнять классификацию всего трафика, легко определять характеристики пользовательских приложений так, чтобы они переходили в категорию «известных» приложений, анализировать трафик, устанавливая, не является ли он угрозой, и обеспечивать прогнозируемую визуализацию и контроль трафика, который остается неизвестным.

6. Блокирование известных и неизвестных угроз в сетевом трафике.

Межсетевой экран нового поколения должен обеспечивать безопасное разрешение приложений, сканировать приложения и сетевой трафик на наличие вирусов, руткитов, шпионов и другого вредоносного ПО, контролировать передачу файлов и обнаруживать уязвимости.

7. Обеспечение одинакового уровня безопасности для всех пользователей и устройств.

Межсетевой экран нового поколения должен обеспечивать визуализацию и контроль приложений для любого авторизованного пользователя не только внутри локальной сети организации, но и за ее пределами.

8. Упрощение администрирования системы безопасности сети.

Межсетевой экран нового поколения должен позволять быстро и эффективно управлять доступностью новых динамичных приложений, контролировать, что именно нужное приложение использует выделенные ресурсы.

9. Обеспечение максимальной производительности при контроле приложений.

Многие организации ведут постоянную напряженную работу, пытаясь добиться оптимального баланса между производительностью и безопасностью сетевых устройств. Нередко активация всех функций сетевой безопасности означает, что пропускная способность и производительность будут существенно снижены. Для выполнения ресурсоемких вычислительных задач (таких как идентификация приложений) в среде высокоинтенсивного трафика, требующих минимизации задержек в работе, межсетевой экран нового поколения должен быть оснащен выделенными аппаратными ресурсами, оптимизированными под соответствующий функционал.

10. Поддержка аппаратного и виртуального форм-фактора.

Межсетевой экран нового поколения должен поддерживать одинаковый набор функциональных возможностей как в аппаратном, так и виртуальном форм-факторе. Он должен легко интегрироваться в среду виртуализации для обеспечения гарантированного применения политик на уровне приложений с учетом постоянного появления и удаления виртуальных машин.

С этими задачами может успешно справиться межсетевой экран нового поколения FortiGate. Он является одним из лучших в мире решений по сетевой безопасности, позволяет контролировать приложения пользователей и данные, расположенные как в корпоративной сети, так и за ее пределами.

Межсетевые экраны FortiGate имеют сертификат ФСТЭК на соответствие требованиям руководящих документов и могут применяться в государственных информационных системах до 1 класса защищенности включительно, а также в информационных системах до 1 уровня защищенности персональных данных включительно.

Способы автоматизации и обеспечения защиты информации в медицинских учреждениях зависят от размера организации и объема обрабатываемых данных. Однако в любом случае при установке программного обеспечения компания-установщик должна подтвердить легализацию своих разработок сертификатом ФСТЭК или ФСБ Российской Федерации.

В медицинских учреждениях постоянно применяются все новые приложения и технологии, непреднамеренно открывая двери перед новыми угрозами сетевой безопасности. Разрешить пользоваться любым программным обеспечением было бы неразумно. В то же время, запретив внедрение нового, можно создать препятствия для развития отрасли. Именно поэтому обеспечение возможности безопасного использования необходимого программного обеспечения становится все более важным атрибутом политики безопасности, управления рисками и угрозами.

Список литературы

1. Пальянова Н. В. Правовые вопросы регулирования применения криптографических средств защиты информации // Право и бизнес: правовое пространство для развития бизнеса в России: монография: в 4 т. Т. 3. М.: Проспект, 2020. С. 148–157.

2. Савельев А. И. Направления регулирования Больших данных и защита неприкосновенности частной жизни в новых экономических реалиях // Закон. 2018. № 5. С. 122–144.

§ 1.7. Экономическая конкуренция в условиях борьбы с коронавирусом (COVID-19)

Петров Дмитрий Анатольевич
доктор юридических наук, доцент, доцент кафедры
коммерческого права Санкт-Петербургского
государственного университета

Аннотация. Подвергаются анализу вопросы защиты конкуренции и противодействия антиконкурентному поведению в условиях новой коронавирусной инфекции (COVID-19), особенностей осуществления закупок в период принятия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением COVID-19. Ограничительные меры рассматриваются с точки зрения наступления чрезвычайной ситуации, режима повышенной готовности, введения ограничительных мероприятий (карантина) для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории РФ. Ставятся вопросы о последствиях такого рода мер, оценки их влияния на конкуренцию.

Ключевые слова: конкуренция, защита конкуренции, ограничение конкуренции, коронавирусная инфекция COVID-19, режим повышенной готовности, чрезвычайная ситуация, ограничительные мероприятия (карантин), санитарно-эпидемиологическое благополучие населения.

Антимонопольное законодательство, закрепляя различного рода механизмы защиты конкуренции, обеспечивает непосредственное и оперативное воздействие на угрозы ограничения, недопущения и устранения конкуренции, а также предупреждает их возникновение. Факторов, негативно влияющих на результативность выполнения функции защиты конкуренции, существует довольно много.

Коронавирусная инфекция COVID-19 всего лишь один из них, оказывающий опосредованное воздействие на состояние конкуренции через необходимость установления административных барьеров (запретов и ограничений на осуществление деятельности, перемещение работников и пр.), в своей совокупности ограничивающих бизнес-активность и снижающих потребительский спрос в долгосрочной перспективе.

В законодательство весной 2020 года активно вносились коррективы, направленные на приспособление российского правопорядка к изменившимся условиям хозяйствования. Но внесенные изменения в Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» обусловлены не пандемией как таковой, а иными причинами:

— введением в практику внутрикорпоративного контроля системы внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательств (так называемого антимонопольного комплаенса) (Федеральный закон от 01.03.2020 № 33-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О защите конкуренции”»);

— установлением для ряда финансовых организаций обязанности по раскрытию сведений о подтверждении, пересмотре или отзыве кредитного рейтинга (в дополнение к обязанности по раскрытию сведений о кредитных рейтингах, присвоенных кредитным рейтинговым агентством или иностранным кредитным рейтинговым агентством) (Федеральный закон от 01.04.2020 № 97-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»);

— упорядочением оснований и порядка предоставления имущества федеральных казенных учреждений уголовно-исполнительной системы в аренду (безвозмездное пользование) без проведения конкурсов или аукционов в целях размещения производства с привлечением труда осужденных (Федеральный закон от 24.04.2020 № 140-ФЗ «О внесении изменения в статью 17.1 Федерального закона “О защите конкуренции”»).

Тем не менее условия предпринимательства изменились, о чем свидетельствуют как многочисленные разъяснения со стороны регуляторных органов и объединений предпринимателей, так и точечные изменения законодательства, регламентирующего отдельные виды деятельности на соответствующих товарных рынках или создающего справедливые условия для их осуществления.

В последнем случае хорошим примером является Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»⁸⁶ (далее — Закон № 44-ФЗ), ст. 8 которого устанавливает в качестве одной из основополагающих идей принцип обеспечения конкуренции между участникам закупок⁸⁷, в значительной мере смягченный Федеральным законом от 01.04.2020 № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (далее — Закон № 98-ФЗ) и рядом иных законов.

В частности, упрощен порядок осуществления закупок в период принятия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением COVID-19, при возникновении обстоятельств непреодолимой силы и чрезвычайных ситуаций, а также квалификация самих обстоятельств в качестве обстоятельств непреодолимой силы, смягчены требования при осуществлении закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства, социально-ориентированных некоммерческих организаций в части отказа от требования об обеспечении исполнения контрактов и гарантийных обязательств (при условии отсутствия аванса), расширены основания для изменения срока и цены контракта, применения штрафных санкций (в том числе исчисления пени из цены отдельного этапа исполнения контракта за вычетом исполненных по этому этапу обязательств) и др.

Введение ограничительных мер в связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции (COVID-19) основано на двух законах:

1) в соответствии со ст. 1, подп. «б» ч. 6, ч. 10 ст. 4.1 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»⁸⁸ чрезвычайной ситуацией признается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате в том числе распространения заболевания⁸⁹, представляющего опасность для окружающих, способного привести к человеческим жертвам, ущербу здоровью людей, значительным материальным потерям и нарушению условий жизнедеятельности людей. При введении режима повышенной готовности (при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации) или чрезвычайной ситуации могут быть приняты дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности, ограничен доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации, определен порядок использования транспортных средств, средств связи и оповещения, а также иного имущества органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, приостановлена деятельность организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории;

2) к полномочиям Российской Федерации или ее субъектов в деле обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории РФ относится введение и отмена на территории Российской Федерации или субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина), под которыми понимаются административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных (ст. 1, 5, 6 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»⁹⁰ (далее — Закона № 52-ФЗ)).

В деле противодействия коронавирусной инфекции нормы Закона № 52-ФЗ являются основными, поскольку принятие нормативно-правовых актов в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия обуславливалось санитарно-эпидемиологической обстановкой и особенностями распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) (см., например, п. 2 Указа Президента РФ от 02.04.2020 № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)»⁹¹, п. 2 Указа Президента РФ от 28.04.2020 № 294 «О продлении действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)»⁹², преамбула к Указу Президента РФ от 11.05.2020 № 316 «Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)»⁹³ и др.).

Механизм введения ограничительных мер в качестве отправной точки предусматривает введение и отмену ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением Правительства РФ или органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, а также решением уполномоченных должностных лиц федерального органа исполнительной власти или его территориальных органов, структурных подразделений, в ведении которых находятся объекты обороны и иного специального назначения (ч. 2 ст. 31 Закона № 52-ФЗ).

И если введение ограничительных мер на уровне Российской Федерации создаст равные условия для всех субъектов, то на уровне смежно расположенных субъектов РФ перечень и сроки вводимых ограничений могут существенно различаться, что создает дисбаланс для предпринимателей, действующих в этих регионах.

Кроме того, в рамках одного региона велико субъективное усмотрение как главного санитарного врача, так и руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ. К примеру, если в постановлении главного санитарного врача в качестве снижения рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции не сказано об ограничении (запрете) регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, а органом исполнительной власти субъекта РФ принимается такое решение, то можно ли рассматривать его в качестве ограничивающего конкуренцию? Каким образом оно должно быть исполнено — надо ли временно сократить число транспортных средств на каждом маршруте (что увеличит время ожидания, но позволит всем перевозчикам осуществлять предпринимательскую деятельность) либо отменить перевозки по части маршрутов без значительного сокращения перевозок по другим маршрутам (в этом случае отмена перевозок приведет к приостановлению деятельности перевозчика)?

На наш взгляд, антимонопольным органам необходимо сопоставлять состояние конкуренции до, во время и после отмены карантинных мероприятий, оценивать вводимые в конкретном регионе ограничения на предмет их чрезмерности.

Посткризисное выживание будет зависеть от выбранных моделей развития бизнеса, в связи с чем субъекты малого и среднего предпринимательства в розничной торговле, общественном питании, медицине, перевозках и прочих секторах экономики, пострадавших от коронавируса, должны получить не только стандартные меры поддержки, но и новые возможности, например, объединяться в предпринимательское союзы и совместно действовать на рынке (совместные закупки, единое управление и пр.).

Распространение коронавирусной инфекции (COVID-19) выявило еще одну проблему — недобросовестные действия продавцов при продаже отдельных видов товаров (средств защиты, обеззараживания, лекарственных средств) в условиях повышенного спроса (дефицита) на них, что влечет повышение цен на них и объясняется не столько законом спроса и предложения, сколько попыткой получения сверхприбыли, являясь нарушением антимонопольного законодательства, либо ограничение продажи количества товара в одни руки.

Отказ предпринимателя в продаже потребителю того количества товаров, которое им было запрошено, свидетельствует об отказе лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, от заключения публичного договора, что нарушает п. 3 ст. 426 ГК РФ и свидетельствует о нарушении требований ст. 16 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей»⁹⁴ в части ущемления прав потребителя по сравнению с правилами, установленными законами или иными правовыми актами Российской Федерации.

При осуществлении коммерческой организацией предпринимательской деятельности на основании публичных договоров круг контрагентов не может быть заранее определен. Право потребителя на получение необходимых ему товаров, работ, услуг опосредуется в этом случае публичным договором, предоставляющим ему дополнительные гарантии защиты. И если товар есть в наличии, ограничение его продажи недопустимо.

Вместе с тем ограничение количества продаваемого товара в одни руки может быть обусловлено самостоятельными действиями продавца, его собственной оценкой должного поведения в условиях пандемии, что будет рассматриваться в контексте нарушения прав потребителей, а может быть связано с достигнутым продавцами антиконкурентным соглашением или исполнением указаний или рекомендаций органов власти (о чем может свидетельствовать совершение такого рода действия несколькими предпринимателями), что будет свидетельствовать о возможном нарушении антимонопольного законодательства.

На наш взгляд, коронавирусная инфекция показала, что в период принятия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия стандартные подходы к защите конкуренции применяться не должны. Необходимо применять антимонопольное законодательство не только формально, но и учитывать экономические последствия от такого рода действий с учетом складывающейся санитарно-эпидемиологической ситуации.

Иными словами, формальное нарушение антимонопольного законодательства может быть объяснено проявлением заботы об обществе в контексте общественного интереса, заключающегося в