Концепция консолидации законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции

Научно-практическое пособие

Под редакцией
доктора юридических наук,
профессора Д. А. Пашенцева

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.35

ББК 67.408

К65

Рецензенты:

Власенко Н. А., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры теории государства и права Юридического института Российского университета дружбы народов, заслуженный юрист Российской Федерации, главный научный сотрудник отдела теории права и междисциплинарных исследований законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;

Чердаков О. И., доктор юридических наук, профессор, проректор по научной работе Международного юридического института.

В современных условиях вопросы систематизации законодательства о противодействии коррупции могут рассматриваться как приоритетные с позиций теории и практики правового регулирования, поскольку их успешное решение в значительной мере определяет эффективность применения соответствующих норм.

В пособии представлены концептуальные основания консолидации законодательства о противодействии коррупции в современной России. Исследование проведено на основе анализа российской правовой традиции с учетом доктринальных представлений и зарубежного опыта. Вопросы консолидации антикоррупционного законодательства рассмотрены в качестве целостной концепции, которая базируется на современных теоретических представлениях о системе законодательства и системе права, принципах правотворчества, сущности и формах систематизации. Большое внимание уделяется непосредственно научной концепции систематизации законодательства о противодействии коррупции, а также критериям ее эффективности.

Законодательство приведено по состоянию на 1 января 2021 г.

Для государственных и муниципальных служащих, работников системы образования, практикующих юристов, аспирантов и студентов.

УДК 343.35

ББК 67.408

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2021

© Оформление. ООО «Проспект», 2021

КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ

Пашенцев Дмитрий Алексеевич — доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, заведующий отделом теории права и междисциплинарных исследований законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации — введение, параграф 1.1 главы 1, параграф 1.2 главы 1 (в соавторстве с А. А. Дорской), краткие выводы.

Абрамова Александра Ивановна — кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела теории права и междисциплинарных исследований законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации — параграф 2.3 главы 2.

Залоило Максим Викторович — кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела теории права и междисциплинарных исследований законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации — параграфы 2.1, 2.2 главы 2, параграф 3.1 главы 3.

Дорская Александра Андреевна — доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела теории права и междисциплинарных исследований законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации — параграф 1.2 главы 1 (в соавторстве с Д. А. Пашенцевым).

Цирин Артем Михайлович — кандидат юридических наук, заведующий отделом методологии противодействия коррупции Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации — параграф 2.4 главы 2, параграф 3.2 главы 3.

COLLECTIVE OF AUTHORS

Pashentsev D. A. — doctor of law, professor, honorary worker of higher professional education of the Russian Federation, head of the department of theory of law and interdisciplinary studies of legislation of the Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation — introduction, paragraph 1.1 of chapter 1, paragraph 1.2 of chapter 1 (co-authored with А. А. Dorskaya), summary.

Abramova A. I. — candidate of law, leading researcher of the department of theory of law and interdisciplinary studies of legislation of the Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation — paragraph 2.3 of chapter 2.

Zaloilo M. V. — candidate of law, leading researcher of the department of theory of law and interdisciplinary studies of legislation of the Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation — paragraphs 2.1, 2.2 of chapter 2, paragraph 3.1 of chapter 3.

Dorskaya A. A. — doctor of law, professor, chief researcher of the department of theory of law and interdisciplinary studies of legislation of the Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation paragraph 1.2 of chapter 1 (co-authored with D. А. Pashentsev).

Tsirin A. M. — candidate of law, head of the anti-corruption methodology department of the Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation — paragraph 2.4 of chapter 2, paragraph 3.2 of chapter 3.

ВВЕДЕНИЕ

Противодействие коррупции занимает важное место в правовой политике демократического государства. В современных условиях это направление государственной деятельности закономерно выходит на новый уровень. За последние годы в Российской Федерации сформирован значительный массив правовых норм, направленных на борьбу с коррупцией¹. Пришло время задуматься о повышении эффективности их реализации, об усилении системного характера антикоррупционной деятельности. Фактически речь идет о наступлении нового этапа в противодействии коррупционным правонарушениям, который связан с целенаправленным и комплексным воздействием на соответствующие сферы общественных отношений.

Постнеклассическая научная парадигма говорит о том, что конструирование правовой реальности происходит посредством прохождения трех стадий: создание знаковой формы (подготовка и принятие нормативных правовых актов), формирование ментального образа (правовое воспитание), реализация требований правовой нормы в повседневном поведении ее адресатов. Представляется, что в сфере противодействия коррупции первая стадия пройдена успешно — подготовлены и приняты необходимые нормативные правовые акты, направленные на противодействие коррупции и соответствующие международным стандартам в данной сфере. Достаточно активно проводится работа, связанная со второй стадией — антикоррупционным правовым воспитанием². Что касается третьей стадии — реализации правовых норм, — то в этом вопросе еще предстоит большая и систематическая работа. Одним из ее аспектов выступает упорядочение правового массива, так как систематизация норм антикоррупционного законодательства является важным условием его понятности и доступности для всех адресатов. Такая систематизация облегчает правоприменительную практику, а также способствует успешной реализации правовых норм в форме исполнения и соблюдения.

Систематизация законодательства может осуществляться в различных формах, и применительно к законодательству о противодействии коррупции выбор оптимальной формы является очень важным. Такой выбор зависит от точного определения места, занимаемого антикоррупционными нормами в системе российского права³. В Институте законодательства и сравнительного правоведения разрабатывается концепция циклических правовых массивов, и законодательство в сфере противодействия коррупции относится к таким массивам⁴. Это осложняет его систематизацию, накладывая ограничение на выбор ее возможных форм. Представляется, что в сложившихся условиях и на современном уровне развития юридической науки и практики оптимальной можно считать консолидацию антикоррупционного законодательства.

В предлагаемой вниманию читателей работе исследованы теоретические и практические вопросы консолидации законодательства о противодействии коррупции. Исследование проведено на основе анализа российской правовой традиции с учетом доктринальных представлений и зарубежного опыта. Вопросы консолидации антикоррупционного законодательства рассмотрены в качестве целостной концепции, которая в своих основаниях базируется на современных теоретических представлениях о системе законодательства и системе права, принципах правотворчества, сущности и формах систематизации. Большое внимание уделяется непосредственно научной концепции систематизации законодательства о противодействии коррупции, а также критериям эффективности систематизации законодательства о противодействии коррупции.

Авторы монографии опирались на научные школы Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации⁵, труды ученых Института по вопросам изучения противодействия коррупции⁶.

Глава 1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ КОНСОЛИДАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ

1.1. Методологические основания исследования вопросов консолидации законодательства о противодействии коррупции

Решение вопроса о методологии исследования консолидации законодательства о противодействии коррупции должно осуществляться на основе сочетания, во-первых, выработанных теоретико-правовой доктриной классических подходов к консолидации законодательства и определению ее оптимальных форм, во-вторых, новых научных подходов, отвечающих требованиям постнеклассической научной парадигмы. Кроме того, методология научного исследования законодательства о противодействии коррупции не может развиваться вне понимания тех процессов, которые происходят в регулируемой этим законодательством сфере общественных отношений, тех тенденций, которые в современных условиях объективно характеризуют состояние борьбы с коррупцией.

Ученые, которые исследуют коррупцию и способы ее преодоления, отмечают современные трансформации этого негативного явления. К их числу относятся: качественные изменения, выражающиеся в появлении сетевых и закрытых форм коррупции; транснационализация коррупции; функциональное обособление и институционализация коррупции⁷. В этих условиях российское законодательство о противодействии коррупции, несмотря на высокую динамику и восприимчивость к новым вызовам, сохраняет ряд существенных недостатков. К их числу исследователи относят следующие:

«1) множественность образующих его нормативных правовых актов разной юридической силы и различной отраслевой принадлежности;

2) разнонаправленность этих актов (публичная и частная сферы);

3) отсутствие баланса в количестве актов, нацеленных на противодействие коррупции в публичной и в частной сферах (подавляющее количество актов (79%) направлены на противодействие коррупции в публичной сфере и только 18% — в сфере бизнеса);

4) отсутствие единства принципов законодательного регулирования в публичной и частной сферах;

5) низкий уровень систематизации»⁸.

Такая ситуация свидетельствует в пользу желательности и даже необходимости консолидации законодательства о противодействии коррупции. Процитированные выше авторы ставят вопрос о систематизации этого законодательства. Но происходящие в современном праве изменения заставляют задуматься о выборе оптимальной формы такой систематизации. Решение этого вопроса возможно только на основе самой современной методологии, применяемой сегодня в юридических исследованиях.

Постановка и решение задачи о консолидации законодательства в сфере противодействия коррупции предполагает предварительное определение того места, которое оно занимает в системе современного законодательства, что из себя представляет эта система, как она развивалась исторически. «Также представляется важной задачей определение и анализ системных связей законодательства в сфере противодействия коррупции с иными компонентами российского законодательства»⁹.

Процессы, происходящие в современном мире и связанные с влиянием новых технологий на динамику общественных отношений, меняют принятые представления о происходящих в правовой сфере процессах. Внешним выражением этого явления стал количественный рост новых отраслей законодательства и отраслей права, которые вызывают у исследователей обоснованные опасения. Например, Т. А. Радько и А. А. Головина задают справедливый вопрос: «Насколько оправдано такое „размывание” системы права и не приведут ли наблюдаемые тенденции к стиранию грани между отраслью права и подотраслью права, институтом права? Не утрачен ли в настоящее время надежный ориентир для отраслевых юридических наук при решении вопроса о месте того или иного массива норм в системе российского права?»¹⁰ Эти же вопросы вполне можно задать и применительно к системе законодательства.

Сегодня ученые убедительно пишут о процессах «циклизации», наблюдаемых в праве. В результате этих процессов возникают циклические правовые массивы, которые становятся «основным драйвером и магистральным направлением интеграции и дифференциации права» в современную эпоху¹¹. Одним из таких массивов выступает законодательство о противодействии коррупции, которое сегодня «пронизывает» своими нормами все отрасли законодательства, но при этом не входит в их состав. Открытие циклических правовых массивов заставляет пересмотреть многие устоявшиеся подходы к системе права, так как эти массивы «не обнаруживают тенденции к обособлению подобно отраслям или институтам права, а, напротив, демонстрируют способность к сквозному пронизыванию всех или большинства элементов системы права, внедрению в устоявшиеся ее элементы, особому взаимодействию с ними, детерминации их содержания, функционирования, а также вектора и темпов дальнейших трансформаций»¹².

Непохожесть указанных процессов на все то, что мы до этого знали о системе законодательства, существенным образом осложняет вопрос о консолидации законодательства о противодействии коррупции, позволяет поставить вопрос о перспективном появлении новых форм такой консолидации.

Несмотря на очевидную необходимость поиска новых форм консолидации, не стоит отбрасывать и те возможности, которые сохраняет классическая систематизация, при условии, что последняя опирается на положения современной системно-правовой теории.

Исследователи отмечают, что системность всегда играла в правоведении основополагающую роль. Эта роль вытекала из постоянно присущего юридической науке стремления «описывать право как единую онтологическую сущность, приписывать праву как явлению целостный характер»¹³.

Ученые, которые исследуют системные характеристики законодательства о противодействии коррупции, отмечают, что легально такая отрасль законодательства в системе законодательства России не закреплена, в связи с чем ее место «в настоящее время может определяться только в рамках научных дискуссий с использованием аргументов доктринального характера»¹⁴. Такая постановка вопроса логично предполагает включение в его решение субъективного компонента. Этот «субъективный компонент законодательства в сфере противодействия коррупции проявляется в том, что и его системообразующее ядро, и системные связи формируются под влиянием законотворческой политики в результате принятия тех или иных законодательных актов в соответствии с потребностями времени»¹⁵.

Из выявленных наукой общих закономерностей строения и функционирования систем вытекают определенные системные свойства законодательства в сфере противодействия коррупции. Эти свойства могут быть выражены в следующих главных аспектах:

• структурные элементы законодательства объединены системными связями, в силу чего они реализуются не изолировано друг от друга, а в тесном взаимодействии;

• каждый элемент системы вносит свой вклад в реализацию общих задач, что придает системе определенную целостность;

• для этой системы характерна внутренняя структура, проявляющаяся в дифференциации элементов (институтов) и наличии различных уровней внутренней организации.

С позиций классической системно-правовой теории законодательство может рассматриваться как система, обладающая сложным внутренним строением. Элементы этой системы не просто входят в ее состав, но они соединены определенными взаимосвязями.

В то же время стоит согласиться с мнением, что существующие в отечественной юридической литературе подходы к пониманию системного строения права и законодательства сориентированы главным образом «на фиксацию его статического состояния посредством указания на ряд структурных элементов…»¹⁶. Но в современных условиях процессы, которые происходят в законодательстве, актуализируют обращение именно к динамическим характеристикам его системы. Поэтому аксиоматичность базовых теоретических конструкций препятствует становлению новых юридических форм фиксации меняющейся правовой жизни¹⁷.

Сложность и многогранность изменений, происходящих в современном мире и определяющих динамику законодательного регулирования общественных отношений, детерминируют потребность в использовании новой методологии юридической науки. Такая методология предполагает междисциплинарный синтез, повышенное внимание к субъективным факторам, включая фактор личности исследователя, отказ от жесткого детерминизма, признание ненаучных компонентов познания. В ее рамках постепенно зарождается новое понимание сущности системности как основополагающей характеристики права.

Сложность использования такого подхода к исследованию консолидации законодательства о противодействии коррупции состоит в том, что в этом случае возможно возникновение новых расхождений в понимании системы законодательства и системы права, причем эти расхождения могут иметь принципиальный характер.

Обращаясь в качестве сравнения к современному пониманию системы права, которую формулируют сторонники постклассической юриспруденции, отметим, что оно существенно и даже принципиально отличается от классического понимания. В частности, И. Л. Честнов пишет, что «система права с позиций постклассической методологии — это процесс конструирования и воспроизводства образцов поведения, отвечающих интересам правящей элиты и основных референтных групп… обладающих общественной легитимностью и социальной функциональной значимостью»¹⁸. Такое новое понимание системности в праве логично вытекает из нового понимания самого права, которое определяется сторонниками постклассической юриспруденции не как система норм, имеющих принудительный характер, общеобязательность и формальную определенность. Право рассматривается «постклассическими» учеными как постоянная массовая деятельность субъектов, направленная на реализацию этих норм.

Для постклассической системной теории характерны «признание сложности, неравновесности, стохастичности явлений и процессов, рассматриваемых синергетикой; аутопойетичность и рефлексивность в теории систем Н. Лумана; сконструированность, человекоразмерность, релятивность, историческая и социокультурная контекстуальность»¹⁹. С таких позиций системность предстает не в качестве присущего праву объективного свойства, а лишь как методология изучения права. Применительно к вопросам консолидации законодательства такой подход позволяет утверждать, что такая консолидация не есть отражение существующей объективной реальности, она имеет прикладной характер, ориентированный на удобство развития и применения законодательства. Следовательно, вполне возможно создавать, конструировать и использовать иные, отличные от общепринятых, формы консолидации, если они удовлетворяют интересам общественного развития на его современном этапе.

Форма, в которую законодатель облекает правовые нормы, выступает начальным элементом конструирования правовой реальности. Выбор таких форм с позиций теории права и практики правотворческой деятельности весьма ограничен, но правотворец вполне может отдавать предпочтение той или иной форме из числа имеющихся. В случае с консолидацией законодательства о противодействии коррупции консолидированный акт является одной из таких форм, которые характерны для отечественной правовой традиции, а также для романо-германской правовой семьи, в которую, по мнению многих ученых, входит правовая система России. Исторически российское законодательство всегда тяготело к такой форме, как консолидация.

Консолидация весьма удобна для конструирования общественных отношений с помощью права. Наряду с иными формами систематизации законодательства, она обеспечивает определенную преемственность в развитии права, определяет такие качества законодательства, как стабильность, упорядоченность и системность. Консолидация способствует структурированию системы законодательства, правда, в несколько меньшей степени по сравнению с кодификацией. С помощью консолидации возможно устанавливать более четкие границы правового поведения субъектов общественных отношений, что способствует снижению уровня правовой неопределенности. Такие характеристики консолидации позволяют утверждать, что ее использование в случае с законодательством о противодействии коррупции в современных условиях представляется своевременным и полезным.

Таким образом, методология исследования вопросов консолидации законодательства о борьбе с коррупцией должна учитывать следующие положения:

1) исследование консолидации законодательства о борьбе с коррупцией будет эффективным при условии сочетания классического системного подхода, принятого в юридической науке, и новой постнеклассической методологии, возникшей в качестве ответа на вызовы новой реальности и новой научной рациональности;

2) реальность, вызванная к жизни новыми технологиями, способна породить неизвестные ранее способы систематизации законодательства, в том числе, цифровые, что позволяет задуматься о еще неизвестной сегодня, но вполне возможной в будущем цифровой форме консолидации;

3) современные тенденции развития общественных отношений требуют от права большей, чем прежде, гибкости, отвечающей динамичным реалиям эпохи; такую гибкость применительно к законодательству о борьбе с коррупцией призвана обеспечить его консолидация в такой форме, которая позволит своевременно вносить все необходимые изменения в действующее правовое регулирование;

4) консолидация законодательства о борьбе с коррупцией должна отвечать таким требованиям, как гибкость, динамичный характер, удобство применения, непротиворечивость по отношению к иным законодательным формам;

5) с современных научных позиций, право создается в процессе его повседневной реализации; исходя из этого, консолидация законодательства о противодействии коррупции должна быть ориентирована на активное, правильное и эффективное применение соответствующих законодательных норм.

1.2. Развитие законодательства о противодействии коррупции в России: тенденции и исторические этапы

Вопросам противодействия коррупции уделялось внимание еще в древние века, о чем свидетельствуют нормы законодательных памятников прошлого. Антикоррупционные положения можно встретить в религиозных и правовых памятниках, но с течением времени коррупция все еще остается достаточно стабильным негативным явлением. Ее проявления подрывают доверие населения к власти, отрицательно сказываются на уровне жизни граждан, наносят существенный ущерб экономике, негативно влияют на развитие социальной сферы.

Одним из важных факторов, влияющих на сложность противодействия коррупции, является разнообразие ее форм. Это может быть и подкуп, и лоббизм, и транснациональная коррупция, и взяточничество, и олигополия, и злоупотребления, совершаемые чиновниками, и завуалированные хищения и т. д.²⁰

Уже в библейских изречениях проявления коррупции рассматривались как абсолютное зло. Например, в книге пророка Исайи говорится: «Горе тем, которые за подарки оправдывают виновного и правых лишают законного». В правовых памятниках Древнего Рима использовался термин corrempere, который обозначал либо подкуп судьи, либо изменение показаний в суде за деньги²¹. Современный термин «коррупция» так же имеет латинское происхождение и является производным от латинского corruption (подкуп). В обычном значении под коррупцией понимают преступную деятельность, заключающуюся в использовании должностным лицом своих властных полномочий для личного обогащения.

Россия не является исключением с точки зрения присутствия коррупционного элемента на разных этапах исторического развития и попыток противодействовать ему организационными и правовыми мерами. На протяжении практически всей российской истории государство предпринимало различные, в том числе правовые, меры по противодействию коррупции. К сожалению, актуальной данная тема остается и на современном этапе. Так, только за 2018 г., по отчетам Генеральной прокуратуры РФ, количество зарегистрированных фактов коррупции выросло на 10% по сравнению с предыдущим годом, а ущерб от преступлений коррупционной направленности составил 46 млрд рублей²².

Мнения относительно того, насколько эффективно осуществляется противодействие коррупции в России, существуют разные.

Согласно первой точке зрения в Российской Федерации проводится активная работа по противодействию коррупции.

Однако существует и другое мнение, согласно которому коррупция является чуть ли ни элементом политико-правовой культуры российского общества²³, что она существовала всегда и борьба с ней всегда заканчивается неудачей. Невысоко оценивается эффективность противодействия коррупции в России со стороны мирового сообщества. Так, по данным организации Transparency, в 2003 г. в списке 133 наиболее коррумпированных стран Российская Федерация занимала 88 место, в 2010 г. — из 178 стран — 154 место²⁴, в 2018 г. — из 180 мест — 138²⁵.

Разработка историко-теоретической составляющей противодействия коррупции не относится к числу приоритетных тем отечественной юридической науки. В то же время в работах российских ученых были исследованы отдельные исторические аспекты антикоррупционной тематики, например, историко-правовые вопросы, связанные с противодействием взяточничеству как широко встречавшемуся в деятельности должностных лиц явлению. В XIX — начале ХХ в. исследовались как в специальных работах (Н. А. Неклюдов, В. Н. Ширяев, А. Я. Эстрин и др.), так и в уголовно-правовых трудах общего характера (А. В. Лохвицкий, Я. Г. Северский и др.²⁶).

По оценке Б. В. Волженкина²⁷, в советское время была только одна работа, специально посвященная истории антикоррупционного законодательства — статья Н. Д. Дурманова «Взяточничество по русскому дореволюционному уголовному праву»²⁸.

На современном этапе развития юридической науки вопросы противодействия коррупции в нашей стране активно исследуются учеными и практиками, но при этом нельзя сказать, что соответствующие вопросы хорошо изучены в историко-правовом отношении²⁹. Как правило, в соответствующих публикациях представлен только достаточно краткий обзор развития антикоррупционного законодательства, дана лаконичная характеристика главным этапам его развития.

Особое место занимают работы, посвященные непосредственно историко-правовой проблематике. В работах Н. М. Корневой, И. Д. Фиалковской и ряда др. ученых дана характеристика основных юридических памятников, содержавших нормы о противодействии коррупции. Но нельзя сказать, что этот вопрос детально исследован по периодам и отдельным регионам. Например, в публикациях С. И. Митиной вопросы борьбы с коррупционными проявлениями рассмотрены на примере Новгородской губернии XVIII–XIX вв. Автор провел анализ нормативных правовых актов того времени и соответствующих архивных документов, и также материалов судебной практики³⁰, но это скорее исключение из правил. В какой-то мере имеющийся пробел в научном знании восполняют диссертационные исследования. В этом контексте можно назвать диссертацию Е. И. Головановой, которая посвящена исследованию российского законодательства о противодействии коррупции в XVI–XIX вв.³¹

Также можно выделить работы, в которых с привлечением историко-правового материала проведен анализ современных проблем антикоррупционной деятельности. В частности, в работах О. Г. Лариной, С. С. Худякова, С. В. Шевелевой, В. Е. Шорохова при выявлении тенденций развития законодательства по противодействию коррупции есть обращение к уже не действующим нормативным правовым актам различных периодов.

Отчасти существующие проблемы восполняют научные работы из других отраслей юридической науки, в частности криминологические исследования³².

Характеризуя появление коррупционной составляющей в российской истории и становление противодействия ей правовыми средствами, необходимо отметить, что возникновению и росту коррупции на Руси, а затем в России способствовала система кормлений, которая была сформирована еще в первые периоды становления отечественной государственности. Стараясь создать какой-то противовес власти удельных князей, которые являлись вместе со своими дружинниками военной силой, представлявшей угрозу для великокняжеской власти, великий князь киевский учредил в городах сначала должности посадников, затем наместников, а в сельской местности — волостелей. Чтобы минимизировать расходы казны на их содержание, была установлена система кормлений. При такой системе местное население по требованию наместника или волостеля должно было обеспечивать его продовольствием, одеждой, оружием, лошадьми и т. д. Размер такого обеспечения фактически не регулировался нормами права, что порождало многочисленные злоупотребления. Юридически система кормлений была ликвидирована в России в 1556 г., но многие ее принципы сохранились на уровне обычаев делового оборота и существовавшей правоприменительной и управленческой практики. Например, при учреждении должностей воевод в период Смутного времени начала XVII в. им изначально было запрещено «кормиться», однако условия польской и шведской оккупации страны, разрушения центральной власти, всеобщего голода привели к отсутствию обеспечения и, как следствие, к фактическому восстановлению системы кормлений. Сходная ситуация возникла после смерти Петра I. 23 мая 1726 г. Верховный тайный совет издал указ, в котором восстанавливал систему кормлений в отношении коллежских чинов³³.

Еще одним важным обстоятельством, негативно влиявшим на развитие коррупции в России, стало длительное сохранение крепостного права. При нем сложилась порочная традиция общения простых людей с господами, которых надо задабривать, и эта традиция затем переносилась на должностных лиц и государственных чиновников.

И, наконец, еще одно типичное явление российской жизни, которое позволяет коррупции существовать и приобретать разные формы на протяжении веков — это отсутствие в широких слоях общества устойчивого морального осуждения взяточников³⁴. Данное обстоятельство осложняло развитие и применение правовых норм, ориентированных на борьбу с коррупцией, лишало те нормы, которые принимались, соответствующего морального наполнения. В итоге не происходило воплощения антикоррупционного законодательства, и без того фрагментарного, в повседневном поведении людей, что является непременной составной частью конструирования правовой реальности.

В нашей истории практически всегда с коррупцией старалась бороться Русская Православная Церковь. Например, когда в удельный период русский митрополит переезжал из Киева во Владимир, он, бывая в различных населенных пунктах, старался осуждать мздоимство наравне с пьянством и чародейством³⁵.

Обобщение нормативных правовых актов, направленных на противодействие коррупции, позволяет обосновать следующую периодизацию их развития.

I период — XV — первая половина XVI в. — коррупционные преступления, за которые в законодательстве устанавливалась уголовная ответственность, были представлены в основном к взяточничеству в судебной сфере.

Вопрос о том, в каком юридическом памятнике впервые появились нормы о борьбе с коррупцией, вызывает дискуссию.

Согласно первой имеющейся в литературе позиции, первые антикоррупционные нормы можно найти уже в Русской Правде. По мнению Е. А. Титковой, факт наличия в этом законодательном памятнике норм, определявших поведение некоторых должностных лиц свидетельствует о том, что государство уже начало борьбу с соответствующими злоупотреблениями³⁶.

Также существует позиция, которая считает первым «антикоррупционным» юридическим источником Псковскую судную грамоту, датируемую концом XIV — серединой XV в. В этом памятнике вечевого права встречается упоминание тайного посула³⁷.

Третий подход состоит в том, что первым нормативно-правовым источником можно считать Двинскую уставную грамоту 1397 г.³⁸, в ст. 6 которой действительно была предусмотрена ситуация, что, поймав татя с поличным, его могут отпустить за посул³⁹.

И, наконец, согласно еще одной высказываемой исследователями позиции об антикоррупционном законодательстве, правомерно говорить лишь начиная со времени правления Ивана III. В Судебнике 1497 г. взяточничество объявлялось преступлением, но мера наказания определялась великим князем. В частности, в ст. 1 Судебника устанавливалось, что суд вершится боярами и окольничими в присутствии дьяков. Им воспрещалось брать взятки за производство суда и удовлетворение ходатайств, а также судить несправедливо из-за мести или дружбы с одной из сторон процесса⁴⁰.

Фактически эти нормы были повторены в ст. 1, 3, 4 и 5 Судебника 1550 г. При этом устанавливалось, что если в результате получения взятки любой судья вынесет несправедливое решение, то, кроме наказания, назначенного Государем, он обязан вернуть истцу всю сумму иска и возвратить в тройном размере все судебные издержки⁴¹. О «беспосульности во всяких делах» говорилось и в обращении Ивана Грозного к Собору 1551 г.⁴²

II период — вторая половина XVI—XVII вв. в это время на законодательном уровне происходит государством ужесточение уголовной ответственности за преступления чиновников вплоть до смертной казни. Должностные преступления стали рассматриваться в качестве самостоятельного вида правонарушающих деяний. Был расширен подлежащий ответственности круг участников коррупционных схем — помимо самих должностных лиц, законодательство предусмотрело возможность наказания их родственников за получение взяток.

Данный этап борьбы с коррупцией начался с издания Иваном Грозным в 1561 г. Судной грамоты, согласно которой при получении взятки судебными чиновниками, они подлежали смертной казни⁴³. Столь суровая ответственность говорит о том, что теперь коррупция относилась к разряду особо тяжких преступлений. Таким образом, государство в процессе централизации полностью изменило свои подходы к трактовке коррупционных деяний, существенно усилив меры борьбы с ними.

В Соборном уложении 1649 г. — крупнейшем памятнике права доимперского периода — вопросам противодействия коррупции уделялось большое внимание. Это было объективно обусловлено, так как городские восстания 1648 г., направленные против произвола отдельных представителей царской администрации, с современных позиций с уверенностью можно охарактеризовать как «антикоррупционные». Не зря молодой царь Алексей Михайлович отдал восставшим москвичам на растерзание глав двух приказов, которые вызывали у народа особую ненависть, — Л. С. Плещеева, возглавлявшего Земский приказ, и П. Т. Траханиотова, который являлся главой Пушкарского приказа.

В тексте Соборного уложения применительно к противодействию коррупции речь, как правило, шла о нарушениях в деятельности судебных органов. В главе X «О суде» Соборного уложения 1649 г. содержались нормы, направленные против практики вынесений несправедливых решений за взятку. При этом текст законодательного акта предусматривал различные случаи: когда судья брал взятку сам (ст. 5) и когда взятку брали родственники судьи (ст. 7). Наказания за такие подобные преступления определялись сословной принадлежностью обвиняемого. Например, для подьячих началась торговая казнь, а если при совершении данного преступного деяния еще был и подлог — отсекали руку, бояре же наказывались штрафом⁴⁴.

III период — первая половина XVIII в. — попытка создания некой системы противодействия коррупции. Такая система включала в себя комплекс законодательных мер, установление уголовной ответственности за недоносительство о фактах коррупции, создание контролирующих органов.

Данный этап начался в Петровскую эпоху. Главный посыл петровского законодательства состоял в том, что нельзя ограничиваться только непосредственной борьбой с конкретными проявлениями взяточничества и наказанием конкретных взяточников, которых в ту пору было великое множество. Первый российский император понимал, что необходим комплекс юридических мер, направленных на пресечение злоупотреблений по службе и в сфере государственных финансов, а также осознавал настоятельную потребность в создании эффективной системы органов контроля. Нормативные правовые акты, направленные на противодействие коррупции, выстраивались в этот период в определенную логическую цепочку, которая, однако, не получила своего завершения и не смогла проявить необходимую эффективность.

В 1713 г. был принят указ, в тексте которого коррупционные действия характеризовались как «неправедные бедственные, всенародные тягости и похищения лукавые государственной казны» и «неправды и грабительства», которые приводят население, в первую очередь, крестьян, к «разорению и бедности». Законодатель использовал понятия «взятки» и «посулы». Взяточники назывались «злодеями», их имущество в виде наказания должно было переходить Великому Государю, а сами они подлежали наказанию смертной казнью. Высшая мера наказания применялась и к тем, кто осмеливался давать взятки⁴⁵.

24 декабря 1714 г. Петром I был подписан новый указ, связанный с противодействием коррупции и имевший характерное название: «О воспрещении взяток и посулов и наказании за оное»⁴⁶. В этом акте в очередной раз подчеркивалось, что любые чины, как большие, так и малые, в духовной, военной, гражданской, политической, торговой, художественной сферах должны получать за свою службу только лишь установленное жалованье. Любые проявления коррупции карались лишением имения, шельмованием и смертной казнью. Впервые уголовная ответственность была установлена, в том числе для тех, кто не участвовал в совершении данного преступления, но знал о нем.

В 1720 г. Петр I издал Генеральный регламент, в котором были определены требования к чиновникам, среди которых было выполнение своих обязанностей не по дружбе или вражде и не из-за взяток⁴⁷.

Для того чтобы система заработала, создавались специальные службы и вводились должности, принимавшие доносы о хищении казенного имущества, проверявшие переписи ревизских душ и т. д.

Однако необходимо признать, что, несмотря на все попытки, предпринимавшиеся государством в данной сфере, эффективная система борьбы с коррупцией так и не была создана. В последовавшую после смерти Петра Великого «эпоху дворцовых переворотов» были ликвидированы важные начинания в деле борьбы с коррупцией, предпринятые в петровское время.

IV период — вторая половина XVIII в. — это время придания государственным мерам противодействия коррупции гласности. Данный период связан с попыткой установления системы поддержки юридических норм, устанавливавших ответственность за должностные преступления, моральным осуждением взяточничества со стороны широкой общественности.

В 1763 г. был опубликован Манифест «О наполнении судебных мест достойными и честными людьми, о мерах к прекращению лихоимства и взяток…»⁴⁸. В нем законодатель констатировал, что в России процветают волокита, насилие и лихоимство со стороны чиновников, а иногда и открытый грабеж простого населения.

В соответствии с указом Екатерины II с 1766 г. информация о выявленных случаях взяточничества становилась всеобщим достоянием в связи с ее публикацией⁴⁹. Таким образом, к противодействию коррупции пытались привлечь негативную реакцию со стороны общества.

Интересно, что в Уставе полицейском или благочиния 1782 г. акцент был установлен уже не на то, что взяточничество, кумовство и др. коррупционные проявления влекут за собой народное разорение, а на негативные последствия для самого нарушающего законы чиновника. В частности, в Наказе Управе благочиния, в разделе «Качества определенного к благочинию начальства и правила его должности» рекомендовалось воздерживаться от взяток, поскольку они ослепляют глаза, развращают ум и сердце и налагают узду на уста (правило XV)⁵⁰. Таким образом, законодатель предпринял попытку объединить в вопросах противодействия коррупции юридические и нравственные регуляторы.

V период — первая половина XIX в. — это этап противодействия отдельным проявлениям противоправного поведения должностных лиц и представителей общественности, которые способствовали процветанию коррупции. К таким проявлениям относились подношение подарков, установление прижизненных памятников чиновникам и т. д.

Сначала предпринимались попытки запретить отдельные проявления коррупционной деятельности. Так, Александр I сначала 11 октября 1801 г. издал Именной, данный Сенату указ, который был направлен на преодоление обыкновения подношения традиционных хлеба и соли чиновникам во время их визитов, так как на это тратились городские и общественные суммы, предназначенные законом для покрытия других расходов⁵¹. Затем император предпринял шаг в отношении другой стороны: 10 марта 1812 г. был принят указ «О воспрещении приносить подарки начальникам губерний и другим чиновникам». В нем император Александр I указал впредь таких подарков не делать, так как это способствует «послаблению и упущениям по службе»⁵².

Такой курс продолжил и Николай I. Например, в 1832 г. он издал указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от обществ», в котором запретил устанавливать памятники, размещать в публичных местах портреты действующих чиновников, даже если они имели несомненные заслуги перед государством и обществом. Поводом для появления такого указа послужила история с прошением Московского купеческого общества об установке памятника московскому генерал-губернатору князю Голицыну⁵³.

VI период — действие Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. (вторая половина XIX — начало XX в.). Этот этап связан с установлением уголовной ответственности как за лихоимство (взяточничество), так и мздоимство (подарки должностным лицам без совершения правонарушений).

С принятием первого Уголовного кодекса в России новой правовой формой противодействия коррупции стало включение статей о составах коррупционных преступлений и наказания за них в уголовное законодательство. В Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., а затем в его трех последующих редакциях 1857, 1866 и 1885 гг., вопросам противодействия коррупции была посвящена глава 6 «О мздоимстве и лихоимстве». Статья 401 редакций 1845 и 1866 гг. и ст. 372 редакций 1866 и 1885 гг. называла мздоимством принятие подарка по должности, даже если не было никакого нарушения обязанностей чиновника. Лихоимству же была посвящена ст. 402 первых двух редакций и ст. 373 г. двух последующих редакций. Под лихоимством законодатель понимал принятие денег, вещей или иных ценностей с целью совершения или допущения действий, которые не соответствовали должностным обязанностям. Наиболее тяжкой формой лихоимства считалось вымогательство (ст. 406 первых двух редакций и ст. 377 — двух последующих)⁵⁴.

О том, насколько преступления, относящиеся к разряду коррупционных, рассматривались в качестве общественно опасных в пореформенный период, наглядно говорит тот факт, что преступления по должности, если они были совершены чиновниками, занимавшими должности с V по VIII класс согласно Табели о рангах (от статского советника до коллежского асессора), рассматривались достаточно высокой судебной инстанцией, а именно Судебными палатами. В данном случае именно Судебные палаты выступали в качестве суда первой инстанции, что было для того времени достаточно редким случаем⁵⁵.

При разработке проекта Уголовного уложения, которое вошло в историю как Уголовное уложение от 22 марта 1903 г., был разработан другой принцип, нежели в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. и его последующих редакциях. Составители проекта считали, что необходимо декриминализировать мздоимство, так как подарок должностному лицу за уже совершенные действия без злоупотребления служебным положением преступлением не считается⁵⁶. Однако, как известно, большая часть данного уголовного закона так и не стала действующей, на практике в силу вступили только отдельные его главы о преступлениях против государства и против религии.

К сожалению, несмотря на рассмотренные меры и нормы, которые правители пытались внедрить на протяжении нескольких столетий, в начале XX в. в России все еще процветали мздоимство, лихоимство, казнокрадство. Это особенно ярко проявилось в годы Русско-японской и Первой мировой войны. По оценке современных исследователей, высокий уровень коррупции повлек за собой отсутствие доверия к государственным органам и в конечном счете к царской власти, что можно рассматривать в качестве одной из причин Февральской революции 1917 г.⁵⁷

VII период — 1918–1980-е гг. Он охватывает время существования Советского государства, которое в основе своей имело иные принципы, недели российская империя, но тем не менее, несмотря на все усилия, не смогло освободиться от коррупции. Коррупционные преступления в советское время сначала рассматривались как пережитки «старого режима», а затем как явление, чуждое социалистическому образу жизни; уголовные наказания за них назначались достаточно суровые, вплоть до смертной казни.

Большевики после своего прихода к власти считали, что коррупция является одним из отмирающих феноменов «старого мира», однако уже достаточно скоро они столкнулись с сильными ее проявлениями. В итоге 8 мая 1918 г. советское правительство приняло декрет о взяточничестве, за которое назначалось лишение свободы на срок до пяти лет, а также предусматривалась конфискация имущества⁵⁸.

21 октября 1919 г. специальным Декретом было установлено, что все уголовные дела о взяточничестве должны были рассматриваться Особым революционным трибуналом при Всероссийской Чрезвычайной Комиссии⁵⁹. В 1922 г. в качестве наказания за взяточничество был законодательно установлен расстрел.

Резкий подъем коррупции наблюдался в годы нэпа, что было связано с общей экономической ситуацией в стране, с появлением у некоторой части населения излишков денег и продуктов, с начавшимся разложением некоторой части государственного аппарата, в первую очередь, мелких служащих на местах. Советский аппарат быстро усваивал бюрократические традиции царского времени, что отразилось в сильном количественном росте коррупционных проявления, прежде всего, взяточничества.

В результате 9 октября 1922 г. даже был издан Циркуляр народного комиссара юстиции Д. И. Курского № 97, в котором определялись объем понятия «взятка» и формы взяточничества⁶⁰.

В 1920–1930-е гг. противодействие коррупции велось по следующим основным направлениям:

1) включение новых статей по коррупционным видам преступлений в Уголовные субъекты РСФСР 1922⁶¹ и 1926 гг.⁶²;

2) издание нормативных правовых актов о дисциплинарной ответственности государственных служащих⁶³;

3) дополнение правовых мер организационными (например, в 1937 г. в составе рабоче-крестьянской милиции было создано специальное подразделение по борьбе с хищениями социалистической собственности, спекуляцией и взяточничеством).

Резкое снижение коррупции в ее различных формах в Советском Союзе произошло в 40–50-е гг. ХХ в. Такая ситуация определялась целым комплексом причин, к числу которых относились: тяжелые условия жизни, связанные с войной и послевоенным восстановлением, суровость мер уголовной репрессии, достаточно эффективная работа карательного аппарата, отсутствие информации о проявлениях коррупции (такие судебные процессы часто имели закрытый характер) и т. д.

Сигналом к тому, что данная ситуация меняется, послужило принятие 20 февраля 1962 г. Указа «Об усилении уголовной ответственности за взяточничество», в котором в качестве наказания за подобные действия назначалось лишение свободы на срок до десяти лет с конфискацией имущества⁶⁴. Однако, видимо, принятие данного нормативно-правового акта не возымело большого значения, так как, например, Отделом административных органов ЦК КПСС за 1980 г. было выявлено более 6000 случаев взяточничества должностных лиц, что показывало увеличение данного показателя за пять лет более чем в два раза⁶⁵.

В 1980-е гг. ответственность чиновников за коррупционные действия постепенно стала трансформироваться. 23 мая 1986 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР для государственных служащих за данные правонарушения было установлено возмещение имущественного ущерба⁶⁶. Продолжением этой тенденции стало постановление Верховного Совета СССР от 2 июля 1991 г., которое отменило смертную казнь за получение взятки даже при отягчающих обстоятельствах⁶⁷.

Таким образом, можно сделать вывод, что за годы существования советской власти нормативно-правовая база государственного управления и государственной службы так и не была приведена в систему.

VIII период включает в себя 1990-е гг. Этот период связан с разрушением имевшейся законодательной базы о борьбе с коррупцией. В период отказа от советского законодательства и разработки новых кодифицированных актов регулирование вопросов противодействия коррупции в основном осуществлялось на уровне подзаконных актов, т. е. отличалось нестабильностью и недостаточной системностью.

Происходящие в данный период явления были характерны для всех стран бывшего социалистического лагеря. Процесс либерализации сопровождался вопиющими должностными злоупотреблениями, в ряде случае коррупция приобрела ужасающие масштабы. Размеры взяток выросли до немыслимых высот, «откаты» чиновникам стали обыденным, повседневным явлением.

В 1992 г. был издан Указ Президента Российской Федерации «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»⁶⁸, который действовал до 28 июня 2005 г. В указе был установлен запрет для государственных служащих заниматься предпринимательской деятельностью, а также введена система их аттестации. Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 1997 г. регламентировал обязанность государственных и муниципальных служащих декларировать свои доходы и предоставлять сведения об имуществе⁶⁹.

На законодательном уровне ряд антикоррупционных ограничений для государственных служащих был установлен в Федеральном законе от 31 июля 1991 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»⁷⁰. В Уголовном кодексе 1996 г. была установлена ответственность за дачу и получение взятки. Несмотря на принятие указанных нормативных актов, расцвет коррупции в 1990-е гг. достиг своего апогея. Бывший в 1999 г. заместителем Генерального прокурора Российской Федерации Ю. Я. Чайка констатировал в то время, что Россия входит в десятку наиболее коррумпированных стран мира.

IX период начался в 2000-х гг. В этот период мировое сообщество в лице специализированных организаций и иных структур признало и высказало негативные оценки о высоком уровне коррупции в Российской Федерации. Противодействие коррупции стало одним из важных направлений международно-правового сотрудничества государств, связанного с соблюдением основополагающих прав и свобод человека. На это время приходится становление внутригосударственной системы противодействия коррупции в России, включающей как правовую, так и организационную составляющие.

В XXI в. российским руководством были предприняты важные и последовательные шаги по созданию комплексной системы противодействия коррупции на внутригосударственном уровне. В 2003 г. был создан соответствующий Совет при Президенте Российской Федерации.

В 2004–2006 гг. Российская Федерация ратифицировала основные международные соглашения по борьбе с коррупцией, в том числе, Конвенцию ООН против коррупции⁷¹ (за исключением ст. 20, посвященной незаконному обогащению). 1 февраля 2007 г. Россия вступила в качестве полноправного члена в ГРЕКО — объединение государств по борьбе с коррупцией, разработавшее для государств-членов 26 рекомендаций.

В 2008 г. с учетом международно-правовой практики и соответствующих рекомендаций в России было разработано и принято четыре основополагающих законодательных акта: Федеральный закон Российской Федерации «О противодействии коррупции», закон о внесении поправок в закон «О Правительстве Российской Федерации» и еще два закона, вносящие изменения в 25 Федеральных законов. С принятием этих законов впервые на законодательном уровне произошло закрепление единых понятий «коррупция» и «противодействие коррупции», были установлены принципы борьбы с коррупцией и основные направления деятельности государственных органов по противодействию коррупции⁷². Новая редакция Федерального Закона «О противодействии коррупции» принята 16 декабря 2019 г.⁷³

Следующий 2009 г. отмечен принятием еще одного специального Закона № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»⁷⁴. В последующие годы нормы, связанные с противодействием коррупции, были имплементированы в законодательство о правоохранительных органах.

Важной особенностью рассматриваемого этапа можно считать принятие программных актов, связанных с формированием целостной стратегии противодействия коррупции. Речь идет о Национальном плане противодействия коррупции и Национальной стратегии противодействия коррупции⁷⁵. Принятие этих актов свидетельствует о становлении целостной, стратегически ориентированной, рассчитанной на длительный период политики государства по противодействию коррупции. Принятие указанных документов стратегического характера закономерно повлекло за сбой внесение дальнейших изменений в действующее антикоррупционное законодательство. Итогом стали новые специальные законы, направленные на регулирование антикоррупционного поведения отдельных категорий лиц.

Проведенный анализ показал, что этап формирования и становления законодательства о противодействии коррупции завершился, настало время перехода к новому циклу.

Таким образом, в XXI в. противодействие коррупции на национальном уровне происходит во взаимодействии с органами мирового сообщества и в соответствии с существующими международно-правовыми стандартами. Это новое явление для российского законодательства.

В современной российской юридической науке является важным вопрос об определении системы критериев применительно к вопросам эффективности противодействия коррупции. Такими критериями эффективности могут считаться системность принимаемых государством мер и гласность в отношении коррупционных действий, совершаемых чиновниками. Кроме того, к критериям эффективности следует отнести поддержку антикоррупционной законодательной политики и ее практической реализации со стороны общественного мнения, моральное осуждение обществом проявлений коррупции.

Применение данных критериев показывает, что наибольший эффект в процессе противодействия коррупции в России достигается при сочетании организационных и правовых методов, последовательности принятия нормативных правовых актов их действия в течение длительного времени. С точки зрения успешного противодействия коррупции одним из наиболее значимых этапов в развитии нашего государства был период «великих реформ». На волне коренных государственных преобразований общественный подъем обеспечивал сочетание правовых и моральных регуляторов в отношении осуждения коррупционного поведения, что сочеталось с эффективным применением норм Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. после судебной реформы. Однако уже к концу XIX в. данный ресурс был исчерпан.

Второй успешный период борьбы с коррупционными проявлениями отмечается в советское время, в 50–60-е гг. ХХ в. Он также совпал со временем «оттепели», широкого общественного подъема, укрепления моральных устоев общества. Таким образом, в обоих случаях немаловажную роль сыграло сочетание права и морали, а успехи в борьбе с коррупцией были достигнуты на волне общественного подъема.

Подводя итог, необходимо отметить, что коррупция представляет собой явление, которое характерно для государственно-правовой жизни Российского государства и общества на протяжении практически всех этапов истории. Противодействие коррупции традиционно пытались оказывать Церковь путем осуждения взяточничества, служебных злоупотреблений, а также государство посредством принятия нормативно-правовых актов разного уровня. Однако моральные нормы, препятствующие мздоимству, лихоимству, практически отсутствовали, большую часть истории российское общество индифферентно относилось к фактам проявления коррупции. Таким образом, отечественный опыт показывает, что диссонанс между важнейшими социальными регуляторами в процессе противодействия коррупции нейтрализует предпринимаемые меры, а поэтому большое внимание должно уделяться не только законодательному регулированию данного вопроса, но и формированию общественного мнения. Кроме того, как показывает проведенное исследование, сегодня уже нет необходимости в дальнейшем экстенсивном развитии законодательства о противодействии коррупции, простом увеличении количества принимаемых в данной сфере правовых норм. Речь должна идти о качественном изменении существующей модели правового регулирования, в том числе с помощью тех ресурсов, которые предоставляет консолидация законодательства о противодействии коррупции.

Глава 2. ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ РАЗРАБОТКИ НАУЧНОЙ КОНЦЕПЦИИ КОНСОЛИДАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ

2.1. Законодательство о противодействии коррупции: правовая природа и место в системе российского права и законодательства

Коррупция — это одно из самых древних негативных социальных явлений, которое столетиями сопутствовало государственному управлению⁷⁶. Усилия международного сообщества и большинства государств мира, включая Россию, направлены на создание и обеспечение эффективного функционирования организационно-правового механизма противодействия коррупции. В связи с принятием международных стандартов противодействия коррупции национальное законодательство государств в этой области получило масштабное развитие, одновременно предопределяя векторы обновления и совершенствования многих других отраслей законодательства, причем не только тех, что относятся к публично-правовому блоку (уголовное, административное), но и гражданского, трудового и проч. Увеличение в национальном нормативно-правовом массиве удельного веса юридических норм о противодействии коррупции закономерно ставит вопрос о необходимости их упорядочения, систематизации. Категорирование законодательства в сфере противодействия коррупции, ответ на вопросы о его правовой природе и месте в системе российского права и законодательства обусловливает особенности такого упорядочения, а также дает прочную теоретико-правовую базу для концептуального обоснования дальнейшего совершенствования норм антикоррупционной направленности.

Как системное явление законодательство в сфере противодействия коррупции стало формироваться лишь на современном этапе развития отечественного государства и права, начавшем свой отсчет с момента распада СССР. Проблемы противодействия коррупции в этот период получают широкое освещение в юридической литературе, на доктринальном уровне выводятся и совершенствуются основные понятия в данной области, начиная с первоочередных — «коррупция», «противодействие коррупции».

25 декабря 2008 г. был принят Федеральный закон № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон о противодействии коррупции), закрепивший основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы профилактики коррупции и борьбы с ней, основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности указанной деятельности. Через полгода был принят еще один специальный Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Закон об антикоррупционной экспертизе), где были регламентированы