Избирательное право Российской Федерации и зарубежных стран

Учебник

Издание третье,
переработанное и дополненное

Под редакцией
кандидата юридических наук, доцента
И. А. Алексеева,
доктора юридических наук, профессора,
академика АМАН
Л. А. Тхабисимовой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.8

ББК 67.400.5

И32

Авторы:

Алексеев И. А., кандидат юридических наук, доцент;

Арутюнян Р. Э., кандидат юридических наук;

Белявский Д. С., кандидат юридических наук, доцент;

Берлявский Л. Г., доктор исторических наук, кандидат юридических наук, доцент;

Нудненко Л. А., доктор юридических наук, профессор;

Трофимов М. С., кандидат юридических наук, доцент;

Тхабисимова Л. А., доктор юридических наук, профессор академик АМАН;

Цапко М. И., кандидат юридических наук, кандидат политических наук.

Рецензенты:

Астафичев П. А., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации;

Несмеянова С. Э., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета, директор Института дополнительного образования.

Формирование государственных органов в Российской Федерации и зарубежных странах, порядок организации и проведения выборов привлекают пристальное внимание со стороны современного общества.

Учебник предназначен для обучающихся в магистратуре, а также студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, специалистов в сфере избирательного права, работников избирательных комиссий, государственных и муниципальных служащих, а также всех интересующихся вопросами избирательного права.

В первом разделе рассматривается содержание избирательных прав, показаны основные стадии избирательного процесса с учетом новейшего отечественного и зарубежного законодательства, а также практика их применения. Второй раздел содержит анализ избирательного права зарубежных стран, государств западной демократии.

Законодательство приведено по состоянию на март 2019 г.

УДК 342.8

ББК 67.400.5

© Коллектив авторов, 2014

© Коллектив авторов, 2019, с изменениями

© ООО «Проспект», 2019

ВВЕДЕНИЕ

Выборы являются важнейшим элементом демократического политического режима. Посредством выборов происходит формирование избираемых государственных и муниципальных органов. Выборы являются надежным барометром социально-политической жизни в стране, конституционным средством отбора политических лидеров. Избирательные права входят в каталог политических прав личности. Участие в избирательных кампаниях стало показателем политической активности либо пассивности населения, его отношения к существующей публичной власти.

В общем виде избирательное право можно охарактеризовать как совокупность правовых норм, регламентирующих организацию и проведение выборов в России. Изучение избирательного права необходимо с профессиональной точки зрения для юристов, управленцев, политологов, историков, представителей многих других специальностей, а с точки зрения необходимости повышения уровня политической и правовой культуры — для всех граждан нашей страны.

Нельзя не отметить, что избирательное право — это очень бурно и динамично развивающийся в России институт, поэтому требуется постоянно следить за изменениями в законодательстве и правоприменительной практике, появлением новых нормативных актов, регламентирующих организацию и проведение выборов.

В любом случае необходимые знания и навыки относительно любой правовой отрасли и института невозможно получить без самостоятельного изучения соответствующих нормативно-правовых актов, судебных решений и т. д. Поэтому при изучении избирательного права необходимо обращаться к положениям Конституции РФ, международных актов, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, являющихся источниками избирательного права, и т. д.

65-летие Нюрнбергского процесса над главными военными преступниками вновь заставляет нас обратиться к непреходящим ценностям демократии, значимости института выборов как гарантий прогрессивного и мирного развития человечества¹. Исследование и осуждение системы нацистского права, осуществленное на Нюрнбергском процессе, полностью подтверждает определение фашизма, данное Российской академией наук в 1995 г.: элементами его являются обоснование дискриминации в отношении представителей иных народов; отрицание демократии, установление культа вождя; применение насилия, террора для подавления политических противников и любых форм инакомыслия; оправдание войны как средства разрешения международных проблем².

В одной из первых отечественных обобщающих работ по сравнительному избирательному праву указывается, что зарубежное избирательное право изучает существующие в отдельных странах мира избирательные системы, т. е. порядок организации и проведения выборов в конкретных государствах, порядок подсчета голосов и обнародования результатов выборов, осуществление контроля за ходом голосования при выборах представительных органов власти, некоторых органов власти и должностных лиц, органов местного самоуправления³. Вместе с тем, как нам представляется, в предмет сравнительного избирательного права следует также включать сравнение с избирательной системой Российской Федерации, а также выработку предложений по ее совершенствованию с учетом международных избирательных стандартов и опыта зарубежных стран.

Кроме того, для нашей страны продолжает оставаться актуальной проблема преодоления тяжелого наследия авторитарного прошлого, в котором был законодательно закреплен институт лишения избирательных прав, выборы осуществлялись по классовому признаку, зачастую были фиктивны⁴. Как справедливо заключает Л. Ю. Грудцына, в России в силу исторических особенностей ее государственно-политического и общественного развития институты гражданского общества на протяжении многих столетий либо существовали в зачаточном, недостаточно развитом для полноценного осуществления ими своих функций и назначения состоянии (например, новгородское вече), либо были подавляемы самим государством (например, сталинский режим)⁵. Вместе с тем представляется необоснованной идея данного автора о невозможности (с учетом конкретных политических и социально-экономических реалий) существования и развития в нашей стране институтов гражданского общества без целенаправленной государственной поддержки. Опыт других стран свидетельствует, что государство должно создавать эффективную законодательную основу функционирования институтов гражданского общества. В противном случае они становятся придатками государственного аппарата.

Избирательное право в сравнительном аспекте рассматривалось и учеными-правоведами советского времени⁶. В этом плане сложность представляет советский период развития науки государственного права, который неоднозначно оценивается учеными как с точки зрения определения временных рамок, так и по своей сути⁷. Наиболее резкая оценка принадлежит М. В. Баглаю, утверждавшему, что в тоталитарном обществе наука государственного права являет собой поистине печальное зрелище. Ее удел — обоснование «демократизма» очевидной диктатуры и разгула насилия⁸. С ним не согласились А. А. Безуглов и С. А. Солдатов, уверенные в том, что после развенчания культа личности Сталина и наступления хрущевской оттепели формируется тенденция к глубокой разработке теорий, понятий, категорий, правовых институтов советского государственного права⁹. В споре по данному вопросу актуален вывод И. М. Степанова о том, что наша новая конституционно-правовая мысль никак не может выбрать взвешенный тон в оценочных суждениях относительно советской науки государственного права: то ли ее вообще не было, то ли все-таки была и не во всем исключительно тоталитарная¹⁰.

В любом случае такие авторы советского времени, как А. А. Мишин, Г. В. Барабашев, В. Е. Чиркин, И. Е. Фарбер, Е. В. Колесников, действуя в рамках парадигмы социалистического правоведения, находили возможности для объективного исследования, демонстрации государственно-правового опыта зарубежных стран.

Если говорить об особенностях современного этапа развития российской науки конституционного права, то их обобщающая характеристика дана В. Т. Кабышевым: иная мировоззренческая направленность, освобождение ее от идеологизмов марксизма-ленинизма; формирование изменения государственного и общественного строя России, предопределяющего сущность конституционного строя и социальную роль конституционного права; расширение методологического инструментария науки конституционного права; существенное расширение круга источников науки; институционализация всех сфер жизни государства, укоренение в обществе духа конституционализма¹¹.

Современные отечественные публикации по сравнительному избирательному праву пополнились в последние годы учебниками и исследованиями, написанными как в проблемном плане, так и с точки зрения изучения избирательных систем отдельных зарубежных стран. В работе В. И. Лафитского рассмотрены вопросы правового регулирования выборов в Европейский парламент на двух уровнях: права Европейского союза и законодательства стран — участниц Европейского союза¹².

При изучении сравнительного избирательного права следует обратить внимание на его источники, в число которых входят международные стандарты избирательных прав, конституции государств и иные нормативно-правовые акты зарубежного избирательного законодательства¹³. Большую значимость имеет анализ источников избирательного права Российской Федерации, их классификация и сравнительно-правовое изучение. На протяжении 18 лет действия Конституции РФ (1993) законодательство о выборах и референдумах неоднократно обновлялось.

Проблемы избирательного права рассматривались в трудах таких отечественных ученых-конституционалистов, как С. А. Авакьян, А. С. Автономов, П. А. Астафичев, Н. С. Бондарь, Ю. А. Веденеев, А. А. Вешняков, Н. В. Витрук, И. В. Выдрин, Г. А. Гаджиев, В.Д. Зорькин, А. В. Иванченко, В. Т. Кабышев, С. Д. Князев, А. И. Ковлер, Е. И. Колюшин, Л. В. Лазарев, В. И. Лысенко, В. О. Лучин, М. С. Матейкович, Л. А. Нудненко, А. Е. Постников, Б. С. Эбзеев и др. Соглашаясь с Е. И. Козловой и А. Г. Головиным, следует констатировать, что избирательное законодательство в современной России находится в непрерывном развитии. Определенный пересмотр положений федеральных законов о выборах происходит после каждого федерального электорального цикла¹⁴. Cравнительно-правовое изучение типологии избирательных систем находилось также в центре внимания международной исследовательской группы под руководством А. Рейнолдса, Б. Рейли, Э. Эллиса.

В предисловии к подготовленному данным коллективом руководству Electoral System Design директор подразделения ООН по содействию выборам К. Перелли указала, что избирательные системы должны разрабатываться не только для того, чтобы приспособить их к текущей ситуации, но и для того, чтобы будущие изменения данных систем соответствовали позициям и поведению избирателей как стимулам подобных изменений. Данные реформы могут внести вклад в развитие стабильной демократии либо стать помехой на ее пути¹⁵. Помимо обзора избирательных систем, критериев их разработки для различных видов и уровней выборов в данное руководство включен справочник по действующим избирательным системам 213 суверенных государств и зависимых территорий, а также анализ 18 конкретных случаев реформирования избирательного законодательства.

Подробные данные по избирательным системам каждой из стран Евросоюза, а также основам выборов в Европарламент содержит издание, вышедшее в 2011 г. под эгидой органа содействия развитию парламентской демократии Европарламента¹⁶.

Позитивные и негативные черты каждой из ныне действующих избирательных систем представлены департаментом парламентских исследований парламента Австралии¹⁷, а также чешским исследователем П. Навратом¹⁸. Содержанию принципов свободных и справедливых выборов, их имплементации в избирательном законодательстве и практике выборов конкретных стран посвящены обзоры и исследования Межпарламентского союза.

В настоящее время принцип национального и международного наблюдения за процедурой выборов вошел в число международных избирательных стандартов. Основная роль наблюдателя — как национального, так и международного — заключается во внешнем контроле деятельности избирательного органа (избирательной комиссии) с точки зрения соответствия ее национальному избирательному законодательству, а также международным стандартам избирательных прав¹⁹.

В ст. 14 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ (2002), принятие которой было инициировано Российской Федерацией, установлено, что за каждым кандидатом, политической партией, общественным объединением, группой избирателей, иным субъектом избирательных правоотношений предусмотрено право назначать национальных наблюдателей, которые в день голосования, в том числе в день проведения досрочного голосования, имеют право осуществлять наблюдение в помещении для голосования²⁰. В данной норме конвенции установлен основной минимальный набор прав наблюдателей как участников избирательного процесса. При этом указано, что полный комплекс прав и обязанностей, составляющих правовой статус наблюдателя, определяется национальным избирательным законодательством.

Важность соблюдения международных стандартов демократических выборов отмечается в трудах отечественных и зарубежных специалистов в области конституционного и избирательного права: А. А. Вешнякова, А. Г. Головина, С. В. Юсова и ряда других²¹. Как отмечал заместитель Председателя ЦИК России С. В. Вавилов, «главным направлением совершенствования института наблюдения за выборами должна стать модернизация его правовой основы»²².

Избирательное право Соединенных Штатов Америки, Великобритании, Федеративной Республики Германия, Итальянской Республики, Японии, стран Ближнего и Среднего Востока отобраны для настоящего сравнительного исследования, во-первых, в связи с тем, что их правовые системы относятся к ведущим правовым семьям современности: англосаксонской, романо-германской, дальневосточной, семьям религиозного права (мусульманского, иудейского). Во-вторых, избирательное право этих стран регулирует различные избирательные системы, связанные с ними институты, что позволяет подвергнуть их сравнительно-правовому изучению с целью выделения общего и особенного в нормировании электоральных правоотношений.

В целях полноты изучения избирательного права и проверки и самопроверки знаний, изучающих данный правовой институт в пособии имеется общий список источников и литературы (предназначается для всех тем).

РАЗДЕЛ I. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Тема 1. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО: ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ, МЕТОД, ПРИНЦИПЫ И СИСТЕМА ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА

1.1. Понятие и значение избирательного права

«Избирательное право» — достаточно сложное политико-правовое понятие, достаточно неоднозначно трактуемое в науке и практике.

Особенностью русскоязычной юридической лексики является наличие у понятия «право» всегда как минимум двух основных смыслов: 1) объективный — как один из видов регуляторов общественных отношений — совокупность правил поведения, определенным образом формализованных и подкрепленных силой государственного принуждения; 2) субъективный — индивидуальная возможность субъекта общественного отношения действовать по своему усмотрению (в определенных рамках).

Эта особенность касается и понятия «избирательное право». При большом количестве существующих в общественных науках определений оно используется в двух основных смыслах:

1) в первом смысле — как объективное избирательное право — это один из важнейших институтов (подотраслей) российского конституционного права, представляющий собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с организацией и проведением выборов в Российской Федерации на основе комплексного метода правового регулирования (сочетание императивного, диспозитивного методов и метода правового гарантирования)²³.

Однако поскольку избирательное право является институтом конституционного права, несколько преобладает использование императивного метода.

Для правильного понимания данного определения и предмета избирательного права необходимо, естественно, прояснить и понятие выборов. В соответствии с определением, закрепленным в п. 9 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»²⁴ (далее также — Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан России), выборы — форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица (в соответствии с российским избирательным и муниципальным законодательством в муниципальных выборах может участвовать строго определенная категория иностранных граждан; подробнее об этом — при рассмотрении правового статуса избирателя).

Вообще, «выборы» — это не менее дискуссионное понятие, нежели понятие «избирательное право». Так, например, известный французский ученый М. Прело понятием «выборы» обозначал состязание юридически квалифицируемых воль с целью провести назначение²⁵.

В любом случае выборы отличаются от референдума, который в законодательстве России определяется как «форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме» (та же категория иностранных граждан, которая может участвовать в муниципальных выборах, может участвовать и в местном референдуме). Таким образом, «избирательное право» и «референдумное право» — хотя и близкие и тесно связанные понятия, однако не совпадающие полностью по смыслу и содержанию²⁶.

В этой же связи выборы следует отличать от иных форм непосредственной демократии — отзыва выборных должностных лиц, собраний, митингов и т. д.;

2) во втором смысле — как субъективное избирательное право — это право граждан Российской Федерации:

а) избирать (активное избирательное право) в органы государственной власти и местного самоуправления;

б) быть избранными (пассивное избирательное право) в органы государственной власти и местного самоуправления.

В этом смысле избирательное право — это свобода действий отдельного гражданина в определенных законом рамках при участии в выборах (выше уже говорилось о том, что для некоторых иностранцев в законодательстве делается исключение в отношении возможности участвовать в муниципальных выборах). Избирательное право относится к числу политических конституционных прав российских граждан.

Необходимо подчеркнуть, что в отличие от ряда государств (Бельгия, Люксембург, Австрия, Греция, Турция, Бразилия, Венесуэла, Австралия и т. д.) в России участие в выборах является именно правом, а не обязанностью гражданина, т. е. за неучастие в выборах на него не налагаются санкции юридического характера. Разные специалисты неоднозначно оценивают этот факт, так как свобода участия или неучастия в выборах может повлечь такое негативное явление, как абсентеизм — равнодушное или отрицательное отношение избирателей к политическому процессу вообще, и в том числе к выборам.

Между тем, как отмечают Ю. А. Веденеев и В. И. Лысенко, «социальная ценность выборов в том и состоит, что они являются одним из существенных моментов политического самоутверждения граждан, политической самоорганизации гражданского общества, обеспечивающим его автономию, юридически признанной за гражданами и их политическими объединениями возможностью быть субъектами политической власти»²⁷.

К этому можно добавить, что выборы должны выступать механизмом обеспечения обратной связи между народом и органами публичной власти (государственными органами и органами местного самоуправления), т. е. управляющий импульс идет не только от властных органов к гражданам, но и в обратном направлении. Также выборы оформляют политическую ответственность выборных должностных лиц и органов перед избирателями: те из них, кто действовал неэффективно и не выполнил своих предвыборных обещаний, могут быть не переизбраны на очередной срок.

Нельзя не отметить и значение выборов как самого легитимного из способов формирования персонального состава должностей и публично-властных органов.

С другой стороны, некоторые ученые (особенно политологи, философы и социологи) начинают отмечать некоторый кризис реализации демократических институтов, выражающийся, например, в западных странах в их некоторой театрализации, вышеупомянутом абсентеизме и т. д.²⁸ Однако это не означает отрицания ценности самого института выборов и избирательного права. Возможно, выход следует искать на путях обновления теории и адекватной оптимизации избирательного законодательства.

1.2. Принципы избирательного права

Принципы избирательного права — это основополагающие идеи, закрепленные в универсальных императивных нормах Конституции РФ и федеральном законодательстве, выражающие наиболее важные, объективные закономерности формирования представительных учреждений и реализации одной из важнейших форм непосредственной демократии — выборов. В основе принципов избирательного права лежат идеи, объединяющие основные начала непосредственной и представительной демократии, идеи, объединяющие все человечество или его значительную часть.

В советской юридической литературе начиная с 1936 г. в соответствии с нормами советских конституций, как правило, выдвигали четыре принципа избирательного права: всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании²⁹. Но уже в тот исторический период делались попытки отойти от классической системы принципов, расширить круг принципов избирательного права. Так, А. И. Ким впервые в юридической литературе предложил включить в число принципов избирательного права принцип ответственности депутатов перед избирателями, а также делить принципы избирательного права на внутренние и внешние³⁰.

С развитием избирательного законодательства, его демократизацией в период с 1989 г. появляются новые концепции системы принципов избирательного права. Этому способствует правовая регламентация выборов. В Конституции Российской Федерации (1993) отсутствует глава или даже отдельная статья, в которой детально были бы расписаны принципы избирательного права, а следовательно, и принципы пассивного избирательного права. Лишь в ст. 81 применительно к институту Президента Российской Федерации упоминается, что Президент Российской Федерации избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан России кроме четырех конституционных принципов дополнительно называет принципы свободного и добровольного участия в выборах (п. 3 ст. 3), открытости и гласности (п. 5 ст. 3), обязательности и периодичности проведения выборов (ст. 9)³¹. Эти принципы являются общепризнанными, упоминаемыми во всех классификациях, во всех учебниках.

Авторы ряда учебников придерживаются только тех принципов, которые прямо сформулированы в Конституции России и Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав граждан России ³².

Вместе с тем многие российские ученые, исходя из анализа норм избирательного законодательства, расширяют круг принципов избирательного права и избирательной системы.

Так, С. А. Авакьян, кроме вышеназванных принципов, выделяет принцип сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем при выборах депутатов, принцип состязательности, принцип сочетания государственного финансирования избирательной кампании с возможностями использования негосударственных средств, принцип проведения выборов избирательными комиссиями³³.

В учебнике «Конституционное право» под редакцией В. И. Фадеева кроме конституционных принципов избирательного права выделены принципы свободных и добровольных выборов, обязательности, периодичности, альтернативности, открытости и гласности³⁴.

Коллектив авторов учебника под редакцией А. Н. Кокотова и М. И. Кукушкина в качестве дополнительных к конституционным принципам относят добровольность участия в выборах, обязательность выборов, периодичность выборов, альтернативность выборов, независимость избирательных комиссий, гласность, территориальную основу организации и проведения выборов³⁵.

Г. Н. Андреева и И. А. Старостина подразделяют принципы:

— на принципы избирательного права: всеобщее избирательное право, равное избирательное право, прямые и непрямые выборы, свобода выборов, тайное и открытое голосование;

— принципы избирательного права, составляющие качественные особенности организации выборов: обязательность и периодичность выборов, открытые и гласные выборы, подлинность и справедливость выборов, альтернативность, применение конституционно и законодательно установленной избирательной системы, проведение выборов официально установленными избирательными органами, государственное и негосударственное финансирование выборов³⁶.

А. Х. Руппель классифицирует принципы избирательного права на основные и дополнительные³⁷.

С. Д. Князев, исходя из целевого предназначения в механизме правового регулирования избирательных отношений, предлагает две группы принципов. Первая группа принципов организации и проведения выборов: обязательность, периодичность, свобода, альтернативность выборов, допустимость различных избирательных систем, независимость органов, обеспечивающих организацию и проведение выборов, открытость и гласность. Вторая группа принципов определяет участие российских граждан в выборах. В их числе всеобщее равное и прямое избирательное право, а также добровольность реализации субъективных избирательных прав на основе личного и тайного голосования³⁸.

М. С. Матейкович выделяет две группы принципов. Первая группа принципов — основные начала обеспечения реализации избирательных прав граждан. Вторая группа принципов — основные начала индивидуального участия гражданина в осуществлении избирательных действий³⁹.

Н. С. Бондарь и А. А. Джагарян классифицируют принципы избирательного права на классические и новые. К числу классических принципов они относят всеобщее равное и прямое избирательное право, тайное голосование, добровольность участия в выборах. В качестве новых принципов избирательного права авторы называют принцип периодической сменяемости состава выборных органов публичной власти и избираемых должностных лиц, принцип альтернативности выборов, светский характер избирательного процесса и пассивного избирательного права, принцип транспарентности выборов⁴⁰.

Авторы учебника «Избирательное право России» под редакцией В. О. Лучина выделяют принципы выборов (альтернативность, периодичность, добровольность)⁴¹ и принципы избирательного права, которыми они полагают общие, межотраслевые, отраслевые принципы, а также специфические принципы, характерные только для этой подотрасли конституционного права и совокупность действий которых определяет параметры предмета избирательного права, обусловливает его метод правового регулирования⁴². Однако перечень специфических принципов в названном учебнике обнаружить, к сожалению, не удалось.

А. С. Кучин в автореферате кандидатской диссертации выносит на защиту такие принципы избирательной кампании кандидата, избирательного объединения: принципы законности, уважения прав и свобод иных участников выборов, добровольности участия, состязательности и равноправия, финансовой прозрачности⁴³.

Предлагаемая нами система принципов реализации пассивного избирательного права во многом совпадает с концепцией принципов, предложенной С. Д. Князевым.

Руководствуясь критерием целевого предназначения, в механизме правового регулирования электоральных отношений можно выделить политические принципы реализации гражданами избирательного права и организационные принципы реализации гражданами избирательного права. К числу первых следует отнести всеобщее равное и прямое избирательное право, тайное голосование, свободу участия в выборах, добровольность. К числу организационных принципов, способствующих реализации гражданами пассивного избирательного права, относятся обязательность, периодичность выборов, альтернативность (cостязательность), гласность и открытость выборов⁴⁴.

Кроме того, принципы избирательного права, в зависимости от времени их появления и закрепления в российском законодательстве, можно подразделить на принципы избирательного права первого поколения и принципы избирательного права второго поколения.

Принципы избирательного права первого поколения — это классические принципы избирательного права, закрепляемые советскими конституциями до 1989 г.: всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании.

Принципы избирательного права второго поколения — это относительно новые для российского избирательного права принципы, появившиеся и закрепленные нормами российского избирательного права начиная с 1989 г.: свобода участия в выборах, добровольность, обязательность, периодичность выборов, альтернативность (состязательность), открытость и гласность⁴⁵.

Принципы избирательного права неразрывно взаимосвязаны. Так, по смыслу ст. 3, 19, 20 и 32 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. 71 (п. «в»), 72 (п. «б» ч. 1) и 76 (ч. 1, 2) федеральный законодатель исходит из того, что свободные выборы как один из принципов избирательного права Российской Федерации предполагают необходимость их проведения с разумной периодичностью, при обеспечении свободного волеизъявления граждан, в условиях состязательности и открытости, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Свободные выборы в условиях идеологического и политического плюрализма предполагают законодательное регулирование, при котором гражданам обеспечиваются равные возможности в реализации пассивного избирательного права.

Кроме того, Конституция Российской Федерации, провозглашая, что выборы являются свободными (ч. 3 ст. 3), при этом применительно к выборам Президента Российской Федерации прямо закрепляет, что они проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 81). В этой специальной норме о порядке выборов Президента Российской Федерации в то же время — по смыслу ст. 1, 2, 3, 17, 19, 60 и 81 Конституции Российской Федерации — выражены общие принципы, лежащие в основе реализации конституционного права гражданина Российской Федерации избирать и быть избранным на подлинных свободных выборах. Соответственно и образуемые в Российской Федерации путем свободных выборов органы народного представительства должны формироваться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Принципы избирательного права — как первого, так и второго поколения — тесно, неразрывно связаны между собой. Ни один из них не может быть признан приоритетным по сравнению с другим. Несоблюдение любого из перечисленных принципов избирательного права ставит под сомнение результаты выборов.

Так, ограничение всеобщего избирательного права посредством закрепления ограничений для граждан по признаку классовой, имущественной, национальной, религиозной принадлежности ведет к нарушению принципов равного избирательного права, альтернативности (состязательности), свободы волеизъявления, добровольности участия в выборах.

Отсутствие альтернативности при реализации избирательного права также нарушает принципы равного избирательного права, свободы волеизъявления.

Изъятия из принципа периодических выборов ведут к нарушению права граждан избирать и быть избранными в представительные органы государственной власти и местного самоуправления, на выборные государственные и муниципальные должности.

Неразрывность, взаимосвязь принципов содержания и реализации избирательного права подтверждается анализом норм международных документов.

Так, Всеобщая декларация прав человека устанавливает, что каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей и воля народа должна находить свое выражение на периодических и нефальсифицированных выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права (п. 1 и 3 ст. 21).

Международный пакт о гражданских и политических правах в п. «b» ст. 25 закрепляет, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод закрепляет, что каждый имеет право на свободу выражения мнений, которое включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны органов публичной власти и независимо от государственных границ (п. 1 ст. 10).

Названные нормы, как следует из ч. 4 ст. 15 во взаимосвязи с ч. 1 ст. 55 Конституции Российской Федерации, являются составной частью правовой системы Российской Федерации, а закрепленные в них принципы избирательного права признаются и гарантируются Российской Федерацией в качестве конституционных прав и свобод.

Принципы избирательного права тесно связаны с реализацией конституционных прав и свобод российских граждан.

Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как демократическом правовом государстве народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3). Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 1 и 2 ст. 32). Свободные выборы как способ выявления действительной воли народа и формирования легитимных выборных органов публичной власти тесно связаны с гарантируемыми Конституцией Российской Федерации (ч. 1, 4 и 5 ст. 29) свободой мысли и слова, правом каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, а также со свободой массовой информации.

Предпосылкой реализации избирательного права на основе принципов как первого, так и второго поколения является конституционное право на объединение, свобода деятельности общественных объединений граждан (ч. 1 ст. 30 Конституции Российской Федерации). Основной целью избирательного объединения как политического общественного объединения является участие в выборах в органы государственной власти. В частности, политические партии как избирательные объединения, согласно ст. 39 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», вправе выдвигать свой федеральный список кандидатов в депутаты.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно в своих постановлениях подчеркивал, что по смыслу ст. 3, 19, 29 и 32 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. 71 (п. «в»), 72 (п. «б» ч. 1) и 76 (ч. 1 и 2) свободные выборы как одна из основ конституционного строя Российской Федерации предполагают необходимость их проведения с разумной периодичностью, при обеспечении свободного волеизъявления граждан, в условиях альтернативности и открытости.

1. Принцип всеобщего избирательного права означает, что все граждане Российской Федерации, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, достигшие возраста 18 лет, имеют право избирать и быть избранными.

Предоставление пассивного избирательного права во всех государствах обставляется рядом цензов, которым должно отвечать лицо, претендующее на выполнение функции представителя народа в публичной власти⁴⁶. Целями установления избирательных цензов являются защита прав избирателей, отбор представителей, способных обеспечивать осуществление государственной власти и местного самоуправления в интересах народа, местного сообщества⁴⁷.

Общим требованием, предъявляемым к лицам, претендующим на реализацию пассивного избирательного права, является ценз гражданства, т. е. наличие гражданства Российской Федерации. При этом в России пассивное избирательное право принадлежит гражданам Российской Федерации независимо от срока получения гражданства.

Однако из вышеназванного общего правила имеется исключение, предусмотренное п. 10 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Оно гласит: «На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации».

Данное правило является следствием глобализации, влияния на российское законодательство норм международного права, гуманизации международного и национального законодательства и имеет своей целью сблизить правовой статус иностранных граждан с гражданами страны постоянного или преимущественного проживания.

В 1990-е гг. нередки были ситуации, когда депутатами законодательных органов государственной власти России, высшими должностными лицами Российской Федерации были лица с двойным гражданством, имеющие обязательства не только перед Россией, но и перед второй страной своего гражданства, т. е. они были потенциально нелояльными к России гражданами. Это обусловило внесение в действующее законодательство норм, призванных исправить подобную ситуацию.

Так, ст. 3 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (далее — Федеральный закон о выборах Президента Российской Федерации) 25 июля 2006 г. была дополнена ч. 5.1, согласно которой не имеет права быть избранным Президентом Российской Федерации гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Аналогичные изменения были внесены и в другие законы о выборах.

Другим избирательным цензом является возрастной. Так, депутатом Государственной Думы может стать гражданин, достигший 21 года, а депутатом представительного органа местного самоуправления — 18 лет.

Возрастной ценз для депутатов законодательного органа государственной власти субъектов Российской Федерации федеральным законом не установлен. Законодательство субъектов Российской Федерации в своих основных законах закрепляют возрастной ценз в 21 год.

Согласно ч. 2 ст. 81 Конституции РФ кандидат на должность президента должен быть не моложе 35 лет. Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации может быть избран гражданин России, достигший возраста 30 лет. Тридцатилетний возраст установлен и для избрания членом Совета Федерации от законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов Российской Федерации.

Федеральные законы не определяют возрастной ценз для избрания на выборные муниципальные должности. Уставы муниципальных образований, как правило, устанавливают, что главой муниципального образования может быть избран гражданин не моложе 21 года.

Установление максимального возраста кандидата не допускается. Введению последнего правила способствовало постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1998 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан».

Конституция РФ определяет две категории граждан, не участвующих в выборах. Прежде всего, согласно ч. 3 ст. 32 Конституции России не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными. Условно это правило можно назвать цензом здоровья. Участие в выборах — акт проявления сознательной воли граждан, и вполне естественно, что лица, не отдающие отчет в своих поступках, не могут участвовать в выборах.

Часть 3 ст. 32 Конституции РФ устанавливает, что не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившему в законную силу. В отношении этой категории граждан следует иметь в виду, что речь идет не о лишении, а о приостановлении их избирательных прав⁴⁸.

Следует отметить позицию Парламентской ассамблеи Совета Европы, которая в резолюции 1459 от 24 июня 2005 г. «Об устранении ограничений на право голоса» предлагает государствам — членам Совета Европы и государствам — наблюдателям Совета Европы пересмотреть все существующие ограничения избирательных прав и отменить те из них, которые более не являются необходимыми и пропорциональными для достижения законной цели.

В соответствии с судебной практикой Европейского суда по правам человека любые изъятия из права на участие в выборах должны быть оговорены законом, преследовать законную цель и не являться произвольными или непропорциональными. В связи с этим в юридической литературе отмечается позиция Европейского суда, по мнению которого, хотя свобода усмотрения государства широка, она не может быть неограниченной. В связи с этим подвергается сомнению абсолютный запрет на право голоса в отношении всех осужденных, находящихся в тюремном заключении, который автоматически применяется к таким заключенным, независимо от срока их наказания и тяжести или характера совершенного преступления⁴⁹.

Высказывается мнение, что более современный подход должен заключаться в том, чтобы лишение права голоса происходило лишь за преступления, совершенные в отношении демократического процесса (например, фальсификация выборов, противоправный нажим на избирателей или кандидатов, участие в военном путче, участие в террористической деятельности, установленное решением суда). В любом случае, по мнению ряда авторов, принимая во внимание решение Европейского суда по правам человека по делу «Херст против Соединенного Королевства» (30 июня 2004 г.), национальным парламентам следует пересмотреть существующие ограничения и определить, действительно ли они все еще направлены на достижение законной цели и не являются ли произвольными или непропорциональными⁵⁰.

В Российской Федерации перечень лиц, ограниченных в реализации пассивного избирательного права, предусмотренных ст. 32 Конституции Российской Федерации, был дополнен путем внесения п. 3.2 в ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 25 июля 2011 г.).

Содержание данной нормы можно определить как ценз несовместимости реализации пассивного избирательного права с совершением преступлений экстремистской направленности.

В соответствии с данной нормой не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации:

а) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

б) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, — до истечения десяти лет со дня снятия или погашения судимости;

в) осужденные к лишению свободы за совершение особо тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, — до истечения пятнадцати лет со дня снятия или погашения судимости;

г) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления, если на таких лиц не распространяется действие «а.1» и «а.2» настоящего пункта;

д) подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.3 («Пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики») и ст. 20.29 («Производство и распространение экстремистских материалов») Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

е) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 (ограничения при проведении предвыборной агитации — запрет агитации экстремистского содержания) Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан России, либо совершения действий, предусмотренных подп. «ж» п. 7 и подп. «ж» п. 8 ст. 76 названного федерального закона, если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы.

Целями лишения пассивного избирательного права вышеперечисленных категорий лиц по признаку судимости является исключение возможности криминального влияния на формирование органов народного представительства, недопущение правонарушителей в выборные органы государственной власти и местного самоуправления.

Cледует отметить наличие особого мнения Н. В. Витрука к постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 19 марта 2003 г. № 3-П⁵¹, в котором он изложил собственное понимание данной научной категории: «Судимость как явление “объективного” и “субъективного” уголовного права, заменившее “неблагонадежность” времен царизма и “контрреволюционность” времен красного террора и гражданской войны, аморальна (безнравственна), противоречит принципам права, справедливости и гуманизма и представляет собой рудимент прошлого, тоталитарного режима»⁵².

Вполне обоснованной и аргументированной является норма закона, согласно которой не может быть зарегистрирован в качестве кандидата гражданин Российской Федерации, в отношении которого имеется вступившее в силу решение суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока, если голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока.

Ценз оседлости. Распространенным цензом для приобретения пассивного избирательного права во всем мире является ценз постоянного или преимущественного проживания гражданина на соответствующей территории для получения пассивного избирательного права. Смысл ценза оседлости заключается в том, что избиратель должен быть знаком хотя бы с минимальными проблемами местности, где он собирается баллотироваться в депутаты или на выборные государственные, муниципальные должности⁵³.

Конституция Российской Федерации устанавливает ценз оседлости применительно к выборам Президента Российской Федерации. Так, Президентом Российской Федерации может быть любой гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий в России не менее 10 лет.

Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, непосредственно предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации, либо в совокупности в течение двадцати лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» требование о постоянном проживании на территории субъекта Российской Федерации не распространяется на кандидата для наделения полномочиями члена Совета Федерации, который:

1) на день голосования на выборах соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации является:

а) членом Совета Федерации;

б) депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

2) в совокупности в течение 5 лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации:

а) проходит или проходил военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органах, налоговых органах, Следственном комитете Российской Федерации, органах прокуратуры Российской Федерации на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

б) проходит или проходил дипломатическую службу и имеет дипломатический ранг Чрезвычайного и Полномочного Посла;

в) замещает или замещал должности федеральной государственной гражданской службы на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

г) замещает или замещал государственные должности или должности государственной гражданской службы соответствующего субъекта Российской Федерации;

д) замещает или замещал муниципальные должности или должности муниципальной службы соответствующего субъекта Российской Федерации.

В истории развития избирательного законодательства России 2013 год ознаменовался появлением нового ценза, связанного с установлением в п. 3.3 ст. 33 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан России в качестве условия реализации пассивного избирательного права при проведении выборов всех представительных органов государственной власти и выборных должностных лиц обязанности кандидата к моменту своей регистрации закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и (или) осуществить отчуждение иностранных финансовых инструментов. В политологической литературе этот ценз был условно назван цензом национализации элит.

Порядок проверки выполнения этого условия определен утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 6 июня 2013 г. № 546 Положением «О проверке достоверности сведений об имуществе и обязательствах имущественного характера за пределами территории Российской Федерации, о расходах по каждой сделке по приобретению объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг и акций, представляемых кандидатами на выборах в органы государственной власти, выборах глав муниципальных районов и глав городских округов, а также политическими партиями в связи с внесением Президенту Российской Федерации предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации»⁵⁴.

Активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Пребывание гражданина Российской Федерации вне его места жительства во время проведения выборов в округе, в котором расположено данное место жительства, не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления. Законом субъекта Федерации активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа.

2. Принцип равного избирательного права при реализации активного избирательного права состоит в принадлежности гражданам Российской Федерации на выборах в один орган государственной власти или местного самоуправления одинакового числа голосов и в равном весе голосов избирателей.

Первый элемент равного избирательного права — наличие у каждого избирателя только одного голоса — обеспечивается тем, что избиратель может быть включен не более чем в один список избирателей на выборах в определенный орган государственной власти или местного самоуправления. Для получения избирательного бюллетеня требуется предъявление документа, удостоверяющего личность избирателя, а в списке избирателей делается отметка о выдаче бюллетеня.

Второй элемент равного избирательного права — участие в выборах на равных основаниях — обеспечивается тем, что ни один избиратель не имеет каких-либо преимуществ перед другим избирателем. Это должно гарантироваться образованием примерно равных по численности избирателей избирательных округов. Отклонения в численности избирателей в округах допустимы от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%. Основаниями для отклонения от средней нормы представительства могут являться, например, труднодоступность и отдаленность местности, некомпактное проживание населения на территории избирательного округа.

Принцип равного избирательного права применительно к содержанию и реализации пассивного избирательного права предполагает равные требования к кандидатам в депутаты. Условия реализации избирательного права гражданами Российской Федерации должны быть едиными на всей ее территории. Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 22 января 2002 г. № 2-П указал, что субъект Федерации, устанавливая своими нормативными актами расходящиеся с федеральным регулированием дополнительные условия осуществления пассивного избирательного права, нарушает равенство избирательных прав граждан Российской Федерации. Поэтому, например, недопустимы имевшие ранее место требования в законодательстве отдельных республик Федерации о свободном владении государственным языком как ограничительном условии приобретения пассивного избирательного права⁵⁵.

Равное избирательное право означает равенство избирательных цензов для обладателей пассивного избирательного права на выборах в один представительный орган государственной власти, представительный орган местного самоуправления или на выборную государственную, муниципальную должность. Вместе с тем совокупность избирательных цензов на выборах в различные представительные органы государственной власти, местного самоуправления, на выборные государственные и муниципальные должности могут различаться. Так, возрастной ценз для депутатов органов местного самоуправления составляет, как правило, 18 лет, для депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации — 21 год, для высших должностных лиц субъектов Российской Федерации — 30 лет, для Президента Российской Федерации — 35 лет.

Суть равного избирательного права применительно к содержанию и реализации пассивного избирательного права состоит в равных правах и обязанностях, а также равных возможностях для реализации права быть избранными в выборные органы государственной власти, местного самоуправления и на выборные государственные и муниципальные должности. Соблюдение принципа равенства, гарантирующего от всех форм дискриминации при осуществлении пассивного избирательного права, означает также запрет вводить такие различия в правах обладателей пассивного избирательного права, которые не имеют объективного и разумного оправдания.

Принцип равного избирательного права предполагает равные условия выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты и на выборные государственные и муниципальные должности.

Субъект пассивного избирательного права может баллотироваться только по одному избирательному округу на выборах в представительный орган государственной власти и местного самоуправления. Он не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам. Данное правило не применяется при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному (или многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов. Нарушает ли данная возможность равное избирательное право для обладателей пассивного избирательного права? Полагаем, что да, так как член избирательного объединения получает две возможности баллотироваться в один представительный орган государственной власти.

Принцип равного избирательного права применительно к содержанию и реализации пассивного избирательного права предполагает равные гарантии деятельности зарегистрированных кандидатов.

Приобретение гражданином официального статуса кандидата в депутаты означает публично-правовое признание того, что процесс реализации пассивного избирательного права вступил в стадию возникновения юридически значимых связей с избирателями, избирательными комиссиями, доверенными лицами, средствами массовой информации и иными участниками избирательного процесса. Именно с данного момента у зарегистрированного кандидата возникает ряд гарантий, призванных обеспечить успешную реализацию пассивного избирательного права, возможности стать депутатом, выборным должностным лицом.

Равное избирательное право применительно к реализации пассивного избирательного права граждан России характеризуется равными условиями финансирования предвыборной кампании.

Закон содержит общую норму об обязанности кандидатов создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании. Избирательный фонд представляет собой совокупность денежных средств кандидата, политической партии, которые собирают и используют для финансирования избирательной кампании. Закон устанавливает предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды собственных средств кандидата, избирательного объединения, средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, добровольных пожертвований граждан и юридических лиц, а также предельных размеров расходования средств избирательных фондов.

Обеспечению равенства осуществления пассивного избирательного права кандидатами, избирательными объединениями, их доверенными лицами и уполномоченными представителями, а также иными лицами и организациями при проведении предвыборной агитации способствует запрет осуществлять подкуп избирателей.

К числу гарантий равного избирательного права при реализации пассивного избирательного права можно отнести условия выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов. Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан России гарантирует кандидатам, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям равные условия проведения предвыборной агитации на телевидении, радио, в периодических печатных изданиях⁵⁶.

Принцип равного избирательного права применительно к содержанию и реализации пассивного избирательного права предполагает равные требования к доверенным лицам и уполномоченным представителям кандидатов в депутаты и на выборные государственные и муниципальные должности.

От имени кандидатов вправе выступать исключительно их уполномоченные представители по финансовым вопросам, доверенные лица, а в случае выдвижения кандидата в составе списка кандидатов — также уполномоченные представители, доверенные лица избирательного объединения, выдвинувшего этот список.

3. Принцип прямого избирательного права предполагает избрание депутатов и выборных должностных лиц непосредственно избирателями.

Прямое избирательное право на выборах во все представительные учреждения в России впервые было закреплено Конституцией РСФСР (1937). До этого в РСФСР сочетались прямое голосование на выборах в городские и сельские советы с многостепенными выборами на съезды советов. При многостепенных выборах делегатов вышестоящих съездов советов избирали делегаты нижестоящих съездов советов или депутаты городских и сельских советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов.

К числу преимуществ прямых выборов относится более высокий уровень участия в демократических процессах, вовлеченность в выборы со стороны местного населения, что отражается и на более высокой явке на выборы. Этот вид выборов является более простым, легким в организации и менее дорогостоящим.

Однако прямые выборы, несмотря на большую демократичность, не являются обязательными. Так, в международных документах принцип прямых выборов упоминается довольно редко. Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах не упоминают прямые выборы⁵⁷.

Одним из немногих документов, в котором упоминаются прямые выборы, является отчет «Существующие обязательства по проведению демократических выборов в государствах — участниках ОБСЕ» (2003), где сказано, что состав первичных законодательных органов на всех уровнях правительства должен определяться путем прямых выборов⁵⁸.

Современное российское законодательство предусматривает многостепенные и косвенные выборы в двух случаях:

1) избрание половины членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации.

Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации — представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации может быть только депутат этого органа. Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации — представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов этого органа и оформляется постановлением.

Анализ порядка избрания представителя законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в Совет Федерации дает основание для вывода о наличии многостепенных выборов (две ступени), так как депутат, избранный избирателями в представительный орган (федеральный, региональный, муниципальный), впоследствии депутатами законодательного органа государственной власти избирается в состав Совета Федерации.

Порядок наделения полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации зависит от порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта Федерации. Если он избирался гражданами соответствующего субъекта Федерации, то каждый кандидат на данную должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего его кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В случае если конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации предусмотрено избрание высшего должностного лица субъекта Российской Федерации депутатами законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, то кандидат на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации три кандидатуры, отвечающие требованиям, предусмотренным законом. Одна из этих кандидатур в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» было внесено изменение в ст. 95 Конституции России, согласно которой Президент Российской Федерации наделен правом назначать в Совет Федерации представителей Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации — представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Полагаем, что установленный законом порядок определения членов Совета Федерации от исполнительной власти субъекта Федерации и Президента Российской Федерации к выборам отношения не имеет. Его можно охарактеризовать как назначение;

2) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускает возможность не только прямых выборов депутатов, но и формирования представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства (ч. 4 ст. 35). Норма представительства в такой ситуации определяется в порядке, установленном ст. 35 анализируемого закона. Таким образом, действующее законодательство впервые с 1936 г. предусматривает возможность многостепенных выборов депутатов представительного органа местного самоуправления муниципального района.

Согласно ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава⁵⁹.

В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек глава муниципального образования избирается на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и исполняет полномочия главы местной администрации.

Следовательно, Федеральный закон № 131-ФЗ допускает возможность применения косвенных выборов применительно к главе муниципального образования.

4. Принцип тайного голосования означает такую подачу голосов избирателями, при которой волеизъявление одного избирателя неизвестно другим избирателям. Гарантией тайного голосования является тайна заполнения избирательного бюллетеня в специальной комнате или кабине. Для этого на каждом избирательном участке создаются специальные кабины или комнаты, в которых избиратель в отсутствие других лиц, включая членов избирательной комиссии, единолично заполняет избирательный бюллетень. Бюллетень опускается в избирательный ящик лично.

В помощь избирателям, являющимся инвалидами по зрению, по решению соответствующей комиссии изготавливаются специальные трафареты для самостоятельного заполнения бюллетеня, в том числе с применением рельефно-точечного шрифта Брайля. Избирательные участки, для которых изготавливаются такие трафареты, определяются решением организующей выборы комиссии, а на выборах в федеральные органы государственной власти — решением избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.

Если гражданин не имеет возможности самостоятельно заполнить избирательный бюллетень, он вправе воспользоваться помощью другого лица, которому доверяет, кроме членов избирательной комиссии. При этом в соответствующей графе списка избирателей указываются фамилия, имя, отчество, серия и номер паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, лица, оказывающего помощь избирателю в заполнении бюллетеня.

Гарантией тайного голосования является порядок досрочного голосования, при котором заполненный проголосовавшим досрочно избирателем бюллетень самостоятельно вкладывается в конверт и заклеивается. На месте склейки на конверте ставятся подписи двух членов соответствующей избирательной комиссии.

При проведении выборов вместо голосования с использованием бюллетеней, изготовленных на бумажном носителе, может проводиться электронное голосование. Решение о проведении электронного голосования принимается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации или по ее поручению соответствующей избирательной комиссией субъекта Российской Федерации. Порядок электронного голосования, подсчета голосов избирателей и установления итогов голосования на избирательном участке, форма протокола участковой комиссии об итогах голосования, а также особенности установления вышестоящими комиссиями итогов голосования и определения результатов выборов с учетом итогов электронного голосования устанавливаются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Следует отметить, что практика применения электронного голосования в зарубежных странах выявила ряд недостатков, нарушающих принцип тайности голосования. Это, прежде всего, проблематичность обеспечения наблюдения и контроля за процедурой дистанционного электронного голосования со стороны как участников избирательной кампании, так и общественности; необходимость вмешательства в системы обработки голосов избирателей, поданных при помощи дистанционных электронных способов голосования, и связанная с этим необходимость обеспечения неизменности информации о волеизъявлении избирателей.

5. Принцип открытости и гласности. В пользу выделения открытости и гласности как принципа проведения выборов свидетельствует наличие ст. 9 в Федеральном законе от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы), которая гласит, что подготовка и проведение выборов депутатов Государственной Думы осуществляются открыто и гласно⁶⁰. Аналогичная норма имеется в ст. 10 Федерального закона о выборах Президента Российской Федерации⁶¹.

Кроме того, Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств предусматривает, что организация избирательного процесса обеспечивается беспристрастными избирательными органами, работающими открыто и гласно под действенным общественным и международным наблюдением (подп. «д» п. 2 ст. 10).

Чем обусловлено использование для обозначения сути обсуждаемого принципа двух слов: «гласность» и «открытость»? Обратимся к словарю русского языка. С. И. Ожегов раскрывает содержание слова «гласный» как «доступный для ознакомления и обсуждения»⁶², «открытый» — «доступный для всех желающих, явный, не скрываемый»⁶³. Таким образом, видим, что совместное употребление в законодательстве слов «открыто» и «гласно» не случайно, а обусловлено однозначностью их содержания, их сути⁶⁴.

Открытость и гласность в реализации пассивного избирательного права позволяют устранять возможные ошибки и недочеты, ограничивать возможность фальсификации и подлога, укреплять доверие граждан к результатам выборов.

Анализ действующего законодательства позволяет выделить следующие условия, определяющие возможность реализации пассивного избирательного права открыто и гласно. Это деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и избирательных комиссий по информированию избирателей о порядке и сроках подготовки и проведения выборов; членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса; доверенных лиц кандидатов в депутаты и на выборные государственные, муниципальные должности; наблюдателей в день голосования на избирательных участках; журналистов и средств массовой информации.

Прежде всего, следует отметить установление законодательством обязанности государства в целом обеспечить информирование избирателей о порядке и сроках подготовки и проведения выборов, о ходе избирательной кампании, об итогах голосования и о результатах выборов.

С этой целью нормативные правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления, нормативные акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, касающиеся подготовки и проведения выборов депутатов, выборных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, обеспечения избирательных прав граждан, официально опубликовываются в государственных и муниципальных периодических печатных изданиях.

Другие решения названных органов, решения иных избирательных комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, публикуются в указанных периодических печатных изданиях либо доводятся до всеобщего сведения иным путем. Нормативные акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, касающиеся подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы, Президента Российской Федерации, размещаются на ее сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в течение 5 дней со дня принятия.

Первые стандарты открытости были установлены еще в 1994 г. Федеральным законом № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»⁶⁵. С каждой последующей редакцией указанного закона гарантии прав граждан на получение информации все более расширялись и детализировались.

Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан России расширил круг лиц, имеющих право присутствовать на заседаниях избирательных комиссий, а также перечень их прав, был закреплен ряд обязанностей избирательных комиссий в этой сфере. Так, с конца 2003 г. в соответствии с постановлением ЦИК России от 12 сентября 2003 г. № 25/176-4 «О порядке размещения данных Государственной автоматизированной системы Российской Федерации “Выборы” в сети Интернет» все избирательные комиссии субъектов Российской Федерации имеют собственные сайты в интернет-портале ЦИК России. С того же времени в Интернете доступна информация об итогах голосования по каждому избирательному участку на всех федеральных и региональных выборах, а также на значительной части муниципальных⁶⁶.

Начиная с президентских выборов 2012 г. на всех избирательных участках организовано видеонаблюдение. Средства видеонаблюдения устанавливаются таким образом, чтобы не нарушалась тайна голосования и отсутствовала возможность контроля за волеизъявлением избирателей. Трансляция полученного изображения осуществлялась в сети Интернет из помещения для голосования в режиме реального времени с момента включения средств видеонаблюдения и трансляции изображения. Заканчивалась трансляция после завершения всех действий участковой избирательной комиссии, связанных с установлением итогов голосования, включая проведение итогового заседания участковой избирательной комиссии, подписание, оглашение и демонстрацию в видеокамеру протокола об итогах голосования, выдачу копий протокола об итогах голосования⁶⁷.

Открытости голосования также способствуют новые избирательные технологии. В числе таковых КОИБ — комплекс обработки избирательных бюллетеней, используемый для автоматизированного подсчета голосов избирателей, сохранения данных и печати протокола участковой избирательной комиссии об итогах голосования. Он представляет собой оптический сканер бюллетеней, расположенный над урной для голосования («накопителем бюллетеней») и интегрированный с компьютером. Избиратели обычным образом заполняют бюллетени, которые затем считываются сканером и попадают в урну для голосования. При голосовании с помощью КОИБ важно не сминать и не складывать бюллетени, а также опускать их в приемник бюллетеней по одному.

Применение КОИБ повышает объективность подсчета голосов за счет снижения влияния человеческого фактора, исключает возможность ошибок и подлогов при подсчете избирательных бюллетеней и фальсификацию итогов голосования на избирательных участках. На выборах 4 декабря 2011 г. в 76 субъектах Российской Федерации применялось 5154 КОИБ⁶⁸. Экспериментальное применение КОИБ на выборах в ряде регионов — Тульской, Рязанской областях, Ставропольском крае — показало перспективность их использования, надежность и целесообразность дальнейшего применения.

Открытости и гласности работы избирательных комиссий для участников избирательной кампании, стремящихся реализовать пассивное избирательное право, способствует возможность последних назначить в избирательную комиссию, регистрирующую кандидата, список кандидатов, и в нижестоящие избирательные комиссии члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса. Субъектами этого права являются кандидат, избирательное объединение, выдвинувшее кандидатов, список кандидатов. Право на назначение члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса возникает со дня представления документов для регистрации в избирательную комиссию.

Обеспечению открытости и гласности в реализации пассивного избирательного права способствует право кандидатов в депутаты и на выборные государственные и муниципальные должности, а также избирательных объединений назначить доверенных лиц, представляющих их интересы, защищающих их права.

Открытость и гласность выборов обеспечивается правом политической партии, зарегистрировавшей федеральный список кандидатов, зарегистрированного кандидата назначить наблюдателя⁶⁹. Значимость деятельности наблюдателей подчеркивается в ряде международных документов⁷⁰.

Наличие наблюдателей позволяет кандидатам в депутаты и политическим партиям владеть информацией о том, как проходит голосование. Наблюдателем может быть гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом. С целью исключения административного ресурса наблюдателями не могут быть выборные должностные лица, депутаты, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы местных администраций, лица, находящиеся в их непосредственном подчинении, судьи, прокуроры, члены избирательных комиссий с правом решающего голоса (ст. 30 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы)⁷¹.

6. Принцип обязательности и периодичности проведения выборов. Согласно ст. 9 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан России выборы представительных органов государственной власти и местного самоуправления, а также выборных должностных лиц являются обязательными, периодическими и проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов или депутатов.

Обязательность проведения выборов возникает в связи с истечением конституционного (уставного) срока, на который избираются представительные органы государственной власти, местного самоуправления и выборные должностные лица, а также в связи с досрочным окончанием их полномочий.

Проблема обеспечения обязательности проведения выборов появилась в 1994–1996 гг., когда законодательные органы государственной власти в 42 субъектах Российской Федерации, стимулированные Указом Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 г. № 951 «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления», продлили срок полномочий, на который они были избраны. Кроме того, во многих регионах искусственно затягивалось проведение выборов в органы местного самоуправления, и в течение нескольких лет в ряде регионов не существовало выборных органов местного самоуправления.

Гарантиями принципа обязательности проведения выборов являются правовые нормы, закрепляющие вид депутатов, выборных должностных лиц, выборы которых должны быть проведены; срок полномочий перечисленных органов и выборных должностных лиц; сроки назначения и проведения выборов; систему органов, обеспечивающих обязательность проведения выборов.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации по общему правилу вправе в интересах избирательного корпуса переносить выборы, но не вправе продлевать срок своих полномочий, установленный в конституциях и уставах, если эти органы были избраны в соответствии с ними, или в акте, которым эти органы были конституированы в качестве таковых.

Отступления от таких сроков (в том числе их продление) могут быть предусмотрены либо на конституционном, уставном уровне и рассчитаны на конкретный случай, связанный с формированием новой системы государственных органов и требованием соблюдения преемственной связи в их организации и деятельности, причем в таком решении воля народа, избирательного корпуса также имеет решающее значение, либо в законах о чрезвычайном положении, военном положении, выступающих в качестве формы выражения общей воли народа и вводимых по строго установленным основаниям, предусмотренным ими самими.

Гарантии обязательности проведения выборов предусмотрены Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав граждан России⁷², который устанавливает, что решение о назначении выборов в федеральный орган государственной власти должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов в орган государственной власти субъекта Российской Федерации должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов в орган местного самоуправления должно быть принято не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования.

Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через 5 дней со дня его принятия. При назначении досрочных выборов сроки, указанные в настоящем пункте, а также сроки осуществления иных избирательных действий могут быть сокращены, но не более чем на одну треть.

Если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначат выборы в сроки, предусмотренные законом, а также если уполномоченный на то орган или должностное лицо отсутствуют, то выборы назначаются: в федеральные органы государственной власти — Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом; в органы государственной власти субъекта Российской Федерации — избирательной комиссией субъекта Российской Федерации не позднее чем за 80 дней до дня голосования; в органы местного самоуправления — соответствующей избирательной комиссией не позднее чем за 70 дней до дня голосования. Решение избирательной комиссии о назначении выборов публикуется не позднее чем через 7 дней со дня истечения установленного федеральным законом срока официального опубликования решения о назначении выборов.

В качестве субъекта, имеющего право назначить выборы, федеральный закон называет суд общей юрисдикции. Он включается в процедуру назначения выборов, если соответствующая избирательная комиссия не назначит в установленный законом срок выборы представительных органов или депутатов либо если такая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в порядке, установленном законом. В такой ситуации соответствующий суд общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо, а в случае их отсутствия — соответствующая избирательная комиссия должны назначить выборы.

При этом суд также вправе возложить на Центральную избирательную комиссию Российской Федерации или избирательную комиссию субъекта Российской Федерации (соответственно уровню выборов) обязанность сформировать в десятидневный срок со дня вступления в силу решения суда временную избирательную комиссию в количестве не более 15 членов комиссии с соблюдением требований к составу избирательной комиссии, а также установить срок, в течение которого временная избирательная комиссия должна назначить выборы. Срок полномочий и количество членов временной избирательной комиссии с правом решающего голоса устанавливаются сформировавшей ее избирательной комиссией.

Таким образом, конституционно-правовой основой принципа обязательности проведения выборов для реализации пассивного избирательного права являются правовые нормы, закрепляющие:

— виды органов государственной власти, местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц, в отношении которых должны быть назначены и проведены выборы;

— перечень нормативных правовых актов, регулирующих порядок реализации этого принципа;

— компетентные органы, несущие ответственность за проведение выборов;

— сроки назначения очередных, досрочных, дополнительных и повторных выборов.

«Периодичность проведения выборов означает, что ни одна партия или внутрипартийная фракция не может гарантировать себе вечное пребывание у власти. Сегодняшнее большинство может завтра уступить место уже совсем другому большинству. Этот принцип является ключевым в теории демократии: большинство находится в состоянии непрерывного изменения»⁷³.

Периодичность проведения выборов предполагает наличие определенного времени между проведением предыдущих и очередных выборов, а также их разумную продолжительность в виде предельного срока, на который избираются представительные учреждения. Срок полномочий представительного учреждения, как правило, составляет 4–5 лет, Президента Российской Федерации — 6 лет.

В условиях чрезвычайного или военного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральным конституционным законом может быть отложено проведение выборов до окончания срока действия такого положения.

Гарантиями реализации принципа периодичности выборов депутатов и выборных должностных лиц являются:

— конституционно-правовые нормы, устанавливающие срок полномочий депутатов и выборных должностных лиц;

— сроки назначения очередных, повторных и дополнительных выборов депутатов и выборных должностных лиц;

— механизм недопущения срыва выборов в установленные конституцией и законами сроки.

7. Принцип свободных и добровольных выборов. В чем состоит единство и различие между понятиями свободных и добровольных выборов? Полагаем, что свободное участие в выборах означает, что сам гражданин решает, принимать ему участие в выборах или нет, реализовать принадлежащее ему пассивное избирательное право либо ограничиться использованием только активного избирательного права. Добровольность реализации избирательного права означает запрет воздействия на кандидата в депутаты, на выборные государственные, муниципальные должности рядовых избирателей с целью принудить его к участию или неучастию в выборах.

Проблема свободы участия в выборах была актуальной для науки конституционного права еще в дореволюционный период истории России. Так, Б. Н. Чичерин отмечал, что если демократическая школа в конституционном праве рассматривает выборное начало как право каждого свободного лица на участие в общих делах и в качестве основания власти полагает личную волю каждого человека, то авторы «охранительного направления» видят здесь не столько право, сколько обязанность, которую граждане должны выполнять для общественной пользы⁷⁴.

«Охранительное направление» в трактовке в соотношении свободы и обязанности в рамках избирательного законодательства сохранилось в науке и законодательстве ряда зарубежных стран, закрепляющих обязанность граждан участвовать в выборах представительных учреждений (Австрия, Греция, Турция). Административное и уголовное законодательство этих стран устанавливают юридическую ответственность за неучастие в выборах. Установление обязанности граждан участвовать в выборах преследует цель борьбы с абсентеизмом.

Российское законодательство предполагает, что сам гражданин решает, принимать ему участие в выборах или нет. Никто не может быть принужден к участию в выборах в свободном обществе.

Конституционной основой принципа свободных выборов является право каждого на свободу мысли и слова (ч. 1 ст. 29 Конституции Российской Федерации).

Право обладателя пассивного и активного избирательного права на свободу мысли и слова предполагает право беспрепятственно придерживаться своих мнений и убеждений и право на свободный отказ от них; право на свободное выражение своих мнений и убеждений; право на общение в устной или письменной форме, включая право воздержаться от общения; право на свободный выбор языка общения. Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений.

Cвобода политической дискуссии составляет стержень избирательной кампании. Соответственно, границы приемлемой критики, направленной против политического деятеля как такового, шире, чем для критики в адрес частного лица. В отличие от последнего первый неизбежно и сознательно ставит себя в такое положение, при котором каждое сказанное им слово и каждое его действие становятся предметом самого тщательного изучения как журналистом, так и широкой общественностью.

Неразрывная связь свободных выборов и свободы слова неоднократно подчеркивалась в правовых позициях Европейского суда по правам человека. В частности, в постановлении от 19 февраля 1998 г. по делу «Боуман против Соединенного Королевства» (Bowman v. U. K.) отмечено следующее: право на свободу слова, гарантированное ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, необходимо рассматривать в свете права на свободные выборы; свободные выборы и свобода слова, в особенности свобода политической дискуссии, образуют основу любой демократической системы; оба права взаимосвязаны и укрепляют друг друга, поэтому особенно важно, чтобы в период, предшествующий выборам, всякого рода информация и мнения циркулировали свободно; однако при некоторых обстоятельствах эти два права, цель которых — обеспечить свободное выражение мнения народа при избрании законодательной власти, могут вступить в конфликт, и тогда может быть сочтено необходимым введение до или во время проведения выборов определенных ограничений свободы слова, которые неприемлемы в обычных условиях; устанавливая равновесие между этими двумя правами, государства — участники конвенции достаточно свободны в своем усмотрении, как и во всем, что связано с организацией избирательной системы.

Таким образом, если свобода мысли в соответствии со ст. 9 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод имеет абсолютный характер и не подлежит каким-либо ограничениям, то свобода слова не является абсолютным правом, не подлежащим никаким ограничениям. Ограничениям подлежит «мысль изреченная».

К числу важнейших условий подлинно свободных выборов относится информация, обеспечивающая избирателю реальную возможность выбора одного из нескольких кандидатов посредством свободного волеизъявления. Конституция России в ч. 4 ст. 29 закрепляет право каждого обладателя избирательного права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Свободные выборы предполагают честные сведения о каждом кандидате. Избиратели должны лучше знать кандидатов. Кроме того, что особенно важно подчеркнуть, при подлинных выборах обеспечивается свободный доступ избирателей, кандидатов, политических партий (коалиций) к средствам массовой информации и телекоммуникациям [п. 3 ст. 9 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств (Кишинев, 7 октября 2002 г.)].

В результате каждый обладатель избирательного права на выборах, в ходе избирательной кампании свободен реализовывать свое право на поиск, получение, передачу и распространение информации в любых формах и из любых источников в пределах, установленных законодательством Российской Федерации. Единственное и неоспоримое качество информации по ее содержанию — объективность и достоверность, т. е. информация должна быть заведомо не искаженная и соответствующая истине. Это требование к содержанию информации носит универсальный характер, а потому не только не находится в противоречии, а наоборот, сопутствует подлинно свободным выборам, способствуя их реализации.

Принцип свободных выборов применительно к содержанию и реализации избирательного права предполагает конкуренцию предвыборных программ кандидатов и избирательных объединений, изложенных в них идей⁷⁵. К сожалению, российские избиратели редко читают предвыборные программы кандидатов и избирательных объединений и тем более не анализируют их содержание. В выборе кандидата они руководствуются личными симпатиями, харизмой, присущей тому или иному претенденту на выборную должность. Только реальная конкуренция идей, а не симпатий при избрании кандидатов в депутаты и на выборные государственные, муниципальные должности позволит впоследствии через институты представительной демократии успешно решить стоящие перед Российским государством, субъектами Федерации, муниципальными образованиями задачи. Это возможно при наличии избирателей, обладающих политической и правовой культурой, а также гражданственностью.

Итак, выборы могут считаться свободными, только если гражданам реально гарантированы право на получение и распространение информации и свобода выражения мнений.

Добровольность участия в выборах означает запрет воздействия на избирателя с целью принудить к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Российское законодательство не устанавливает обязанность граждан участвовать в выборах. Из этого вытекает потенциальная возможность кандидата на выборах снять свою кандидатуру. Однако такой поступок кандидата на выборах может повлечь неблагоприятные последствия. Во-первых, при реализации гражданином пассивного избирательного права затрагиваются права и интересы других лиц. Во-вторых, отказ кандидата от участия в выборах может привести к переносу даты голосования или назначению новых выборов. В силу этого федеральный законодатель, исходя из требований ч. 3 ст. 17 и ч. 3 ст. 55 Конституции России, вправе предусмотреть определенный срок для снятия зарегистрированным кандидатом своей кандидатуры при условии обеспечения баланса между свободой участия в выборах и требованиями их результативности, а также при соблюдении критериев возможных ограничений избирательных прав. Такая возможность призвана предотвратить негативные для избирательного процесса последствия, злоупотребление свободой участия в выборах, срыв выборов.

Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан России ранее устанавливал трехдневный срок до дня голосования, с наступлением которого кандидату запрещено снимать свою кандидатуру (п. 11 ст. 32).

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11 июня 2002 г. № 10-П отметил, что такой запрет не может быть безусловным. Даже в пределах указанного срока кандидат должен иметь возможность снять свою кандидатуру, если возникли обстоятельства, вынуждающие его к этому, такие как тяжелая болезнь, стойкое расстройство здоровья и другие аналогичные обстоятельства, препятствующие дальнейшей реализации кандидатом пассивного избирательного права. В этих случаях отказ кандидату в удовлетворении заявлений о снятии своей кандидатуры несовместим с целями выборов и представляет собой несоразмерное ограничение свободы осуществления гражданином данного права⁷⁶.

Граждане Российской Федерации согласно ч. 3 ст. 3, а также ч. 2 ст. 32 Конституции России реализуют избирательное право на добровольной, а не на принудительной основе. Поэтому нельзя наделить кандидата, который по итогам голосования прошел во второй тур, правами и обязанностями, связанными с этим статусом, без его согласия. Иное было бы нарушением конституционных критериев свободных и добровольных выборов, определяющих в том числе допустимые пределы ограничения пассивного избирательного права.

Поэтому Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11 июня 2002 г. № 10-П признал п. 11 ст. 32 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан России, закреплявший запрет на снятие кандидатуры зарегистрированного кандидата в депутаты за 3 дня до выборов, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее ст. 3 (ч. 3), 32 (ч. 2) и 55 (ч. 3). Такое решение обусловлено тем, что приведенная норма не позволяла кандидату:

— перед голосованием, в том числе повторным, снять свою кандидатуру по вынуждающим обстоятельствам, если до дня голосования осталось менее чем 3 дня;

— исключала возможность для кандидата, включенного без его согласия в число кандидатур для повторного голосования вместо выбывшего кандидата, снять свою кандидатуру, если решение избирательной комиссии о передаче ему места выбывшего кандидата принималось с наступлением указанного трехдневного срока⁷⁷.

На реализацию принципа добровольности в проведении выборов значительное влияние оказывает уровень правовой, политической культуры участников избирательного процесса. Разновидностью, подвидом политической культуры является избирательная культура граждан, которая предполагает знание и понимание гражданами России значения выборов в формировании и деятельности гражданского общества и влияния их результата на суть принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления решений, влияющих на жизнь каждого конкретного гражданина России; основных положений избирательного законодательства, определяющих принципы избирательной системы и избирательного процесса; необходимости принимать участие в избирательной кампании и активно отстаивать свои права и законные интересы в случае их нарушения всеми законными средствами⁷⁸.

Российское законодательство не устанавливает обязанности граждан участвовать в выборах. Широко распространенным явлением в последние годы стал абсентеизм (неучастие избирателей в выборах), который обусловлен многими причинами. Среди них неверие граждан в возможность повлиять на содержание и характер деятельности органов государственной власти, их должностных лиц; неверие обещаниям кандидатов в депутаты и на выборные должности; убежденность в фальсификации результатов выборов.

8. Принцип альтернативности выборов. В 1989 г. в избирательном законодательстве России появляется новый принцип, который в науке конституционного права получил различные, но близкие по содержанию определения: состязательность, альтернативность, конкурентность.

Анализ содержания определений трех вышеназванных терминов показывает их близость. Однако применительно к содержанию рассматриваемого принципа, полагаем, более подходит термин «альтернатива». Альтернатива включает в себя необходимость и соперничества, и состязательности, и борьбы за первенство.

В советский период истории России в условиях руководящей роли КПСС в политической системе общества состязательности кандидатов в депутаты не было. На одно депутатское место выдвигался один кандидат от «блока коммунистов и беспартийных»⁷⁹. Начало перестройки политической системы СССР и России по инициативе Генерального секретаря ЦК КПСС М. С. Горбачева ознаменовало новые моменты в порядке проведения выборов. В соответствии со ст. 3 Протокола № 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах в законодательстве России был закреплен принцип альтернативности, обеспечивающий избирателям реальную возможность выбора одного из нескольких кандидатов посредством свободного волеизъявления на основе принципа равенства. Принцип альтернативности относится к числу важнейших условий подлинно свободных выборов в демократическом правовом государстве. Он призван обеспечить сменяемость лиц, стоящих у власти. «Сохранение во что бы то ни стало монополии власти одних и тех же лиц и как можно дольше — это тупик на пути осуществления подлинного, а не мнимого народовластия, формирования демократического правового социального и светского государства в России»⁸⁰.

Принцип альтернативности в содержании активного и пассивного избирательного права означает, что выборы в депутаты и на выборную государственную или муниципальную должность проводятся при наличии 2 и более кандидатов на одно депутатское место. О действии в Российской Федерации принципа альтернативности свидетельствуют следующие статистические данные. 4 декабря 2011 г. состоялись очередные выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и 3 тыс. выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Всего в Российской Федерации 4 декабря 2011 г. замещалось 18 322 выборных мандата и в целом было зарегистрировано 43 833 кандидата, что обеспечивало политическую конкуренцию и альтернативный характер выборов на всех уровнях их проведения⁸¹.

Если на выборах число кандидатов в избирательном округе окажется либо меньше установленного числа мандатов, либо равным ему, избиратель лишается альтернативы выбора, а сами выборы превращаются лишь в формальное голосование. Для разрешения такой ситуации, обеспечения альтернативы выбора Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан России в п. 35 ст. 38 предусмотрел, что голосование в таком избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается на срок не более 3 месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и осуществления последующих избирательных действий⁸².

Альтернативность как необходимое условие свободных выборов относится к самому существу избирательного права. Во всяком случае, без проведения голосования по нескольким кандидатурам на общих выборах она теряет свое реальное содержание, а граждане фактически лишаются возможности реализовать принадлежащие им избирательные права, и потому в данной части эти права не подлежат ограничению. Отсюда также следует, что выборы должны быть признаны несостоявшимися, если в избирательный бюллетень для голосования были включены лишь 2 кандидата и ни один из них не получил необходимого для избрания числа голосов избирателей.

Если в связи с обстоятельствами, предусмотренными Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав граждан России, в одномандатном или едином избирательном округе окажется зарегистрированным один кандидат, голосование по одной кандидатуре допускается при проведении повторного голосования, а также (если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации) на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований. При этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50% от числа избирателей, принявших участие в голосовании.

Законодательное закрепление принципа альтернативности породило стремление его обойти, создать преимущества для «своего» кандидата, определенной политической партии. «Недобросовестная конкуренция — это любые действия субъектов в политике, которые направлены на получение преимуществ в ходе выборов и в межвыборный период, противоречат законодательству, обычаям делового оборота (этике в публичной политике), требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации»⁸³.

Результатом недобросовестной конкуренции стало появление комплекса политических технологий, состоящих из определенных популистских акций, действий, способствующих победе на выборах определенного кандидата, политической партии.

Политические технологии, используемые в избирательных кампаниях, делят на законные и незаконные. Последние в юридической и публицистической литературе называют «грязными»⁸⁴. Под «грязными» технологиями понимаются методы прямого манипулирования поведением избирателей и давления на конкурентов. Технологии такого рода бывают как нарушающие букву закона, так и формально не вступающие в противоречие с действующим законодательством. Борьба с «грязными» технологиями ведется путем уточнения, изменения, дополнения избирательного законодательства. Однако не всегда можно найти адекватные законодательные меры для борьбы с некоторыми «грязными» технологиями. Например, не нашлось противодействия «клонированию» кандидатов, которое означает выдвижение по избирательному округу кандидата с фамилией, именем и отчеством, как у кандидата, избрания которого не хотят допустить. Невозможность противодействия «клонированию» кандидатов объясняют тем, что никто не обладает монопольным правом на фамилию⁸⁵.

Нарушением принципа альтернативности в реализации пассивного избирательного права можно признать включение в партийный список на выборах по пропорциональной избирательной системе публичных, известных стране лиц, которые в случае избрания отказываются от получения мандата в пользу следующего по списку кандидата. Система так называемых паровозов посягает на честный конкурентный избирательный процесс и недопустима на выборах.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что избирательные технологии, заимствованные из других стран, привнесли в принцип альтернативности реализации избирательного права в России немало проблем, связанных с игнорированием устоявшихся в российском обществе моральных ориентиров, внеся в поведение российского избирателя растерянность и недоверие к власти.

1.3. Система избирательного права

Система избирательного права — это упорядоченная определенным образом совокупность элементов, составляющих институт (подотрасль) избирательного права Российской Федерации. Такими элементами являются материальная и процессуальная части избирательного права, подинституты и нормы.

Как и большинство крупных правовых образований, избирательное право имеет материальную и процессуальную части. Материальные нормы избирательного права имеют первичный характер. К ним, например, относятся нормы, закрепляющие субъективное избирательное право, понятие выборов, принципы избирательного права и т. д. Избирательно-процессуальное право устанавливает порядок реализации материальных норм, поэтому носит вторичный характер. К нему относятся нормы, подробно регламентирующие проведение отдельных стадий выборов (назначение, предвыборная агитация и т. д.). В узком смысле избирательный процесс и есть совокупность стадий организации и проведения выборов.

С точки зрения территориального уровня проведения выборов можно выделить уровни правового регулирования федеральных выборов, выборов в субъектах Российской Федерации и муниципальных выборов.

К федеральной составляющей избирательного права следует отнести установление общих основ проведения выборов, регламентацию выборов Президента Российской Федерации и Государственной Думы Российской Федерации.

К правовому регулированию выборов в субъектах Российской Федерации можно отнести регламентацию выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также, в некоторых случаях, других выборных органов субъекта Российской Федерации (например, палат парламента субъекта Российской Федерации, если он включает больше одной палаты).

К уровню правового регулирования муниципальных выборов следует отнести регламентацию выборов должностных лиц и органов местного самоуправления, которые могут быть выборными, — главы муниципального образования, представительного органа муниципального образования, контрольного органа муниципального образования и, возможно, других.

Низшим элементом организации системы избирательного права являются нормы — правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с организацией и проведением выборов.

Тема 2. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ

2.1. Понятие, структура и виды избирательных правоотношений

В самом общем виде избирательное правоотношение — это социальное отношение, урегулированное нормой избирательного права. Однако это не значит, что если выделить какой-то вид социальных отношений и урегулировать нормой избирательного права, то он становится избирательным правоотношением.

Избирательное правоотношение — это реализация предусмотренных правовой нормой дозволений и предписаний, реализация субъективных избирательных прав и корреспондирующих им юридических обязанностей.

Правоотношение есть установленная объективным правом взаимосвязь между лицами, их урегулированное правом взаимодействие, содержательно являющееся совокупностью действий, которые дозволены одним субъектам правоотношений и предписаны другим. Как указывал Я. М. Магазинер, «...действие и составляет то основное и единственное, очевидное и реальное содержание правоотношения, в котором оно проявляется вовне, в то время как само правоотношение есть только порядок взаимообусловленности между этими действиями»⁸⁶.

Совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых действий в правовом смысле есть деятельность по реализации субъективных прав и исполнению обязанностей, т. е. превращение абстрактных норм (объекта правоотношения) в конкретные формы правового взаимодействия (предмет правоотношения). Это превращение абстрактных норм избирательного права в конкретный избирательный процесс, в своего рода конкретные выборы или референдум, т. е. реализация норм в реальной жизни.

По своей юридической природе нормы избирательного права являются публично-правовыми нормами, что определяет публично-правовой характер избирательных отношений, складывающихся по поводу участия граждан в непосредственном решении важнейших вопросов на государственном (федеральном и региональном) и муниципальном уровне и в передаче права осуществления публичной власти своим представителям.

Избирательное правоотношение характеризуется следующими обязательными признаками:

— наличием двух и более сторон, между которыми имеется правовая связь посредством субъективных прав (управомоченной стороны) и юридических обязанностей (обязанной стороны);

— урегулированностью правовой нормой условий возникновения правоотношения и содержания правоотношения;

— обеспеченностью возможностью государственного принуждения, прежде всего путем применения мер юридической ответственности.

Соответственно, управомоченных и обязанных сторон может быть по одной или несколько, их субъективные права и юридические обязанности составляют содержание правоотношения, правомерность их поведения обеспечивается мерами юридической ответственности.

В зависимости от вида нормы избирательного права можно выделить материальные избирательные правоотношения и процессуальные избирательные правоотношения. Нередко все многообразие избирательных правоотношений сводят к процессуальным отношениям, во многом потому, что избирательные правоотношения динамичны, а выборный и референдумный процесс предполагают высокую степень активности участников. Можно согласиться с утверждением, что акцент на процессуальном, т. е. вторичном, характере норм, закрепляющих порядок выборов и референдумов, и, соответственно, на процессуальном характере возникающих на их основе избирательных правоотношений существенно ограничивает понимание их политико-правовой природы⁸⁷.

Структуру избирательных правоотношений составляет совокупность следующих элементов правоотношения: участников (субъектов), объекта, предмета, содержания правоотношения.

Субъекты избирательных правоотношений — это отдельные люди, группы людей, общественные объединения, органы публичной власти, государство и так далее, которые нормой избирательного права наделяются способностью быть участниками избирательных правоотношений, т. е. избирательной правосубъектностью.

Субъекты избирательных правоотношений можно разделить на несколько групп.

Первую группу — индивидуальных субъектов избирательных правоотношений — составляют физические лица, обладающие активным избирательным правом и правом на участие в референдумах, а также граждане, реализующие пассивные избирательные права, выдвигая свои кандидатуры на выборах в представительные органы публичной власти или на выборные должности. Сюда же можно отнести доверенных лиц кандидатов.

Вторую группу — коллективных субъектов избирательных правоотношений — составляют политические партии и их региональные отделения, инициативные группы по выдвижению кандидатов, проведению референдума и по вопросам референдума. Политическая партия в современной России является одним из важнейших коллективных субъектов, участвуя в выборах разных уровней в качестве избирательных объединений, имея право выдвижения кандидата на должность Президента России и т. д.

Третья группа — полномочные коллективные субъекты избирательных правоотношений. Это, прежде всего, избирательные комиссии (Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные комиссии, участковые комиссии, комиссии референдума), иные органы публичной власти, наделенные полномочиями в рассматриваемой сфере, например органы публичной власти, назначающие выборы, реализующие инициативу по проведению референдума и т. д.

Четвертая группа — индивидуальные субъекты, имеющие специальный статус, обеспечивающие реализацию избирательных прав и права граждан на участие в управлении делами государства, законность при проведении выборов и референдума. Это, прежде всего, наблюдатели — лица, являющиеся гражданами России, и иностранные граждане, имеющие статус наблюдателя, осуществляющие полномочия по удостоверению законности процедур голосования и подсчета голосов на выборах и голосования и определения результатов референдума. Также к этой группе можно отнести доверенных лиц кандидатов и других лиц, обеспечивающих полноценную реализацию избирательного права и права на участие в референдуме.

Пятая группа — средства массовой информации, играющие большую роль в осуществлении прав субъектами избирательных отношений, несущие обязанности, по обеспечению возможности предвыборной агитации и т. д.

Объект избирательного правоотношения — это абстрактное содержание реализуемой в избирательном правоотношении нормы избирательного права, т. е. содержание ее диспозиции, и (при их наличии) положений гипотезы и санкции. Это абстрактная норма закона, на реализацию которой направлена воля субъектов избирательного правоотношения⁸⁸. В юридической науке понятие объекта является спорным — как в теории, так и в отраслевых науках. Например, волевое поведение обязанного лица (теория объекта-действия)⁸⁹, когда объектом избирательного правоотношения будет выступать, например, реализация политической воли избирателей. Или же – явления и объекты материального мира, различные формы материальных и нематериальных благ. Если принять такую трактовку объекта избирательных отношений, то им будут выступать, например, политические блага избирательных объединений.

Предмет избирательного правоотношения — конкретные субъективные права и юридические обязанности субъектов избирательных правоотношений. Для того чтобы возникло избирательное правоотношение, субъекты, обладающие избирательной правоспособностью, вступают во взаимодействие друг с другом, их правомерные действия направлены на приобретение и реализацию прав и обязанностей в рамках, определенных нормой избирательного права.

2.2. Содержание избирательного правоотношения

Содержание избирательного правоотношения — это правомерное поведение, направленное на возникновение и осуществление субъективных избирательных прав, и исполнение юридических обязанностей, обеспечивающих исполнение указанных прав. Это юридическое содержание избирательных правоотношений.

Содержанием избирательного правоотношения выступает также содержание фактического общественного отношения — правомерная деятельность его участников, осуществляемая в рамках, установленных нормой избирательного права. Это материальное содержание избирательных правоотношений.

Таким образом, в общем виде материальное содержание избирательного правоотношения образуют два вида деятельности:

1) деятельность по реализации прав индивидуальных и коллективных субъектов избирательных отношений:

— по реализации избирательных прав граждан (избирателей, кандидатов, участников референдума);

— по реализации избирательных прав избирательных объединений;

— по реализации властных полномочий органов публичной власти в избирательной сфере (например, инициатива проведения референдума);

— по реализации прав иных участников избирательных отношений (средств массовой информации);

2) деятельность по исполнению обязанностей в избирательной сфере:

— по исполнению обязанностей граждан, участвующих в выборах и референдумах;

— по исполнению обязанностей индивидуальными субъектами, обладающими специальным статусом;

— по исполнению властных полномочий органами публичной власти в избирательной сфере (например, исполнение полномочий избирательными комиссиями и комиссиями референдума).

Тема 3. ИСТОЧНИКИ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1. Международные и федеральные источники избирательного права

Круг источников избирательного права достаточно широк. Прежде всего, к ним относятся источники международно-правового и федерального характера.

Главный по значению источник избирательного права Российской Федерации — Конституция России, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. Это акт высшей юридической силы, действующий на территории России. Все остальные федеральные, субъектов Российской Федерации и муниципальные нормативно-правовые акты, являющиеся источниками избирательного права, должны ей соответствовать. Определять, это соответствие, уполномочен Конституционный Суд Российской Федерации.

К сожалению, в отличие от советских и некоторых современных зарубежных конституций действующая Конституция России не закрепляет специальной главы об избирательном праве или избирательной системе. Нормы, касающиеся организации и проведения выборов, разбросаны почти по всем главам Конституции РФ. Таким способом, например, закреплены положения о свободных выборах как о форме реализации власти народа (гл. 1), праве граждан Российской Федерации избирать и быть избранными (гл. 2), принципы избирательного права (гл. 4) и т. д.

В самой Конституции РФ не урегулирован вопрос о ее соотношении с международно-правовыми актами. В науке высказываются различные точки зрения по этому поводу⁹⁰.

Однако в ст. 15 Конституции России указывается, что общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. В полной мере это относится и к избирательному праву.

Так, например, источниками избирательного права международно-правового характера являются акты о правах человека и гражданина, закрепляющие избирательное право в качестве одного из политических прав. В том числе это:

— Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.);

— Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.);

— Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS № 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.).

Также достаточно важный и сравнительно новый источник избирательного права Российской Федерации — решения Европейского суда по правам человека. Например, в решении от 19 февраля 1998 г. по делу «Боуман против Соединенного Королевства» отмечается, что право на свободу слова, гарантированное ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, необходимо рассматривать в свете права на свободные выборы.

Среди федеральных источников избирательного права вслед за Конституцией РФ идут федеральные конституционные и федеральные законы.

Важнейшим федеральным законом — источником избирательного права является Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Данный закон устанавливает общие основы проведения всех видов выборов. Фактически он играет роль избирательного кодекса, однако это недостаточно кодифицированный и систематизированный «кодекс», так как существуют другие федеральные законы, регулирующие отдельные виды выборов. Несмотря на давно существующее мнение о необходимости принятия Избирательного кодекса Российской Федерации, к сожалению, этого не произошло.

Федеральными законами, которые регулируют достаточно подробно или частично отдельные виды выборов, являются:

— Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»;

— Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»;

— Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»;

— Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

— Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

К числу источников избирательного права могут относиться и акты Президента РФ и Правительства РФ:

— Указ Президента Российской Федерации от 18 октября 2004 г. № 1321 «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы в аппарате Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»;

— постановление Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2007 г. № 589 «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации».

Важным источником избирательного права являются акты избирательных комиссий, в том числе ЦИК РФ, например постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 28 июня 1995 г. № 7/46-II «О регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации». С. А. Иванов полагает, что Центризбирком РФ может издавать инструкции только после принятия и введения в действие соответствующего федерального закона. Издание инструкций ЦИК РФ на «пустом месте», т.е. по вопросам, не нашедшим законодательного регулирования, фактически напрямую запрещено Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав граждан России⁹¹.

Специфическим источником избирательного права являются постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Несмотря на некоторую дискуссионность вопроса о возможности признания судебных решений в качестве источника права, акты Конституционного Суда России на современном этапе приобрели особую значимость. В частности, постановления Конституционного Суда РФ внесли определенные коррективы в содержание Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан России, например знаменитое постановление от 30 октября 2003 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова».

3.2. Акты субъектов Российской Федерации — источники избирательного права

В связи с тем, что Россия является федеративным государством, предметы ведения и полномочия разграничиваются между ней и субъектами Федерации.

Это касается, в том числе и избирательного права. Субъекты Российской Федерации наделены правом принимать собственные нормативно-правовые акты по вопросам избирательного права, однако они должны регулировать только определенную часть отношений, касающихся выборов в органы государственной власти субъекта Федерации и в органы местного самоуправления муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта Федерации.

3.3. Муниципальные правовые акты — источники избирательного права в Российской Федерации

Поскольку существует конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, то регулирование муниципальных выборов может осуществляться также муниципальными нормативно-правовыми актами.

Тема 4. РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТОВ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЫБОРАХ

4.1. Дореволюционный период развития

Избирательное право имеет в нашей стране достаточно длительную историю. Несмотря на распространенное убеждение, что демократические институты России не присущи, в действительности они наблюдаются практически во все периоды развития российской государственности.

Истоки выборов в России можно найти в Киеве, Новгороде и других древнерусских городах, где существовало вече как орган народовластия. На народном вече избирали высших должностных лиц государства: князей в Новгороде с 1136 г., посадников и тысяцких. Выборными были и органы самоуправления пригородов улиц и концов (административно-территориальных единиц республик и городов Новгорода и Пскова), которыми были кончанские и уличанские старосты. Голосовали с помощью берестяных грамот, в которых было написано имя кандидата на выборную должность. Споры, связанные с нарушением порядка выборов, решались с помощью судебных поединков – так называемого поля, проведение которого регламентировалось⁹².

Дореволюционный этап становления и формирования избирательного права начался в Российской империи после отмены крепостного права и поражения в Крымской войне. Первого января 1864 г. было издан именной Указ Александра II Правительствующему сенату об утверждении Положения о губернских и уездных земских учреждениях. Это Положение действовало на территории европейской части Российской империи, включая Малороссию, за исключением Сибири, Средней Азии, Закавказья, Польши и Финляндии.

Уездные земские учреждения составлялись из земских гласных. Гласными называли выборных депутатов уездных и губернских земских собраний.

Выбор уездных гласных производился:

а) на съезде уездных землевладельцев;

б) на съезде городских избирателей;

в) на съезде выборных от сельских обществ.

Каждой курии было предоставлено право избирать указанное в Положении число гласных.

Статья 17 Положения устанавливала следующие требования к участникам съездов:

— ценз наличия российского подданства. Иностранцы, не присягнувшие на подданство России, участия в выборах не принимали;

— повышенный возрастной ценз — 25 лет;

— отстранялись от участия в выборах лица, находившиеся под уголовным следствием и судом, а также лица, опороченные по суду или общественному приговору.

Положение 1864 г. устанавливало имущественный ценз для реализации как активного, так и пассивного избирательного права. Необходимость имущественного ценза объяснялась тем, что земство есть единица самоуправляющаяся и самооблагающаяся, а облагать налогами может только тот, кто сам и платит. Имущественный ценз для некоторых кругов населения России того исторического периода имел двоякий смысл. Во-первых, обладание имуществом, обложенным земскими сборами, было важным основанием, позволяющим оправдать участие в земском самоуправлении, сводящимися к распоряжению земскими средствами. Во-вторых, в обладании имуществом видели известную гарантию работоспособности человека.

Стоит отметить, что эти аргументы подвергались критике. Так, по мнению Н. И. Лазаревского, существующий имущественный избирательный ценз следует признать неправильным. Ценз по недвижимому имуществу предполагает, что земское хозяйство построено исключительно на обложении недвижимой собственности, но на деле обложение недвижимости с течением времени начинает играть все меньшую роль в земских бюджетах.

Что касается второго аргумента, то в России много лиц с высшим образованием, не имеющих недвижимой собственности⁹³.

Именным Указом от 16 июня 1870 г. Александр II утвердил Городовое положение, которым было регламентировано городское общественное управление, в том числе и выборы Гласных в Городские Избирательные Собрания. Следует отметить, что действие данного положения впервые было распространено и на города Сибири.

Cохраняя требования к субъектам активного и пассивного избирательного права, предусмотренные Положением 1864 г., Городовое положение 1874 г. помимо тех цензов, что были предусмотрены вышеизложенным Положением, установило ряд новых цензов.

Так, не имели право голоса на выборах: отрешенные от должности (в течение трех лет со времени отрешения); подвергшиеся несостоятельности; лишенные духовного сана или звания за пороки, исключенные из среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к которым они принадлежат⁹⁴.

Городские жители на выборах Гласных имели не более двух голосов: одного за себя, другого – по доверенности. Для выборов в гласные в каждом городе учреждались три Избирательных собрания, из которых каждое выбирало одну треть всех гласных. При этом избиратели вносились в список избирателей в порядке, соответствующем сумме уплачиваемых в бюджет города налогов.

Следующее по времени принятия Городовое положение — от 11 июня 1890 г., кроме того, лишало участия в городских избирательных собраниях и собраниях домохозяев, а также к занятию должностей по городскому общественному самоуправлению и заведыванию отдельными отраслями городского хозяйства и управления не допускали евреев⁹⁵. Число гласных из нехристиан не должно было превышать одной пятой части общего числа гласных (ст. 56).

12 июня 1890 г. был издан Указ Александра III о введении в действие нового положения о губернских и уездных земских учреждениях. В отличие от Положения о земских выборах 1864 г., Положение 1890 г. содержало сословный ценз. Н. И. Лазаревский отмечал, что «реформа 1890 г. была произведена не без влияния того дворянского самообольщения, что дворянству довлеет руководить другими сословиями, и что дворянин, хотя бы и неумный и необразованный, все-таки чем-то выше разночинца, хотя бы и умного, и образованного, и что эти присущие дворянству преимущества особенно ценны на государственной службе и в самоуправлении»⁹⁶.

С 1905 г. начинается история формирования избирательного законодательства в общегосударственный представительный орган государственной власти — Государственную думу.

Накануне и в ходе революционного движения 1905 г. общество выдвинуло требования всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. В результате дискуссий 6 августа 1905 г. был издан Манифест об учреждении Государственной думы, а также принято Положение о выборах в Государственную думу. Избирательных прав лишались: женщины; лица, не достигшие 25 лет; обучающиеся в учебных заведениях; воинские чины армии и флота, состоявшие на действительной военной службе; бродячие иностранцы; иностранные поданные⁹⁷.

Вместе с тем женщины, отвечающие требованиям имущественного ценза, могли передавать свои цензы по недвижимому имуществу для участия в выборах своим мужьям и сыновьям, то есть они реализовали участи в выборах через близких родственников.

Кроме того, согласно ст. 7 Положения в выборах не участвовали:

а) подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния, либо исключенные из службы, а равно за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похищенного, покупку и принятие в заклад заведомо краденного или полученного через обман имущества и ростовщичество, когда они судебными приговорами не оправданы, хотя бы после состоявшегося обсуждения они и были освобождены от наказания за давностью;

б) отрешенные по судебным приговорам от должности – в течение трех лет со времени отрешения, хотя бы они и были освобождены от сего наказания за давностью;

в) состоящие под следствием или судом по обвинениям в преступных деяниях, означенных в п. «а» или влекущих за собой отрешение от должности;

г) подвергшиеся несостоятельности;

д) лишенные духовного сана или звания за пороки, или же исключенные из среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к которым они принадлежат;

е) осужденные за уклонение от воинской повинности.

Действовал ценз несовместимости. Согласно ст. 8 Положения, не принимали участия в выборах депутатов Государственной думы: (а) губернаторы и вице-губернаторы, а равно градоначальники и их помощники — в пределах подведомственных им местностей и (б) лица, занимающие полицейские должности, — в губернии или городе, по которым производятся выборы⁹⁸.

Однако в силу расширяющегося протеста против прошедших выборов Избранная Государственная дума так и не было созвана. В условиях нарастания революционной борьбы был принят Высочайший Манифест 17 октября 1905 г., провозгласивший ряд конституционных прав и свобод: неприкосновенность личности, свобода совести, слова, собраний и союзов.

В связи с обстоятельствами, угрожающими целости и единству Российского государства, группа общественных и государственных деятелей предложила изменения в Положение о выборах в Государственную думу.

Суть предлагаемых изменений законодательства о выборах состояла: во введении всеобщего избирательного права без имущественного ценза; предоставление избирательных прав только мужчинам, достигшим 25 лет; равное избирательное право; двухстепенные выборы по губерниям и областям; прямую подачу голосов в городах, которым это право будет представлено.

11 декабря 1905 г. был издан Указ об изменении Положения о выборах в Государственную думу и изданных в дополнение к нему узаконений. Принятый второй избирательный закон мало отличался от первого. Круг избирателей был расширен не намного, а избранная на его основе Государственная дума просуществовала недолго.

Данный Закон дорабатывался при участии П. Столыпина и Николая II. 3 июня 1907 г. Был опубликован царский Манифест «О роспуске Государственной Думы, о времени созыва новой Думы и об изменении порядка выборов в Государственную Думу».

В нарушении ст. 87 Основных законов Российской империи в редакции 23 апреля 1906 г. закон был принят помимо Думы и Государственного совета. Выборы оставались не всеобщими и неравными. Причем неравенство усилилось за счет увеличения числа выборщиков от имущих.

После отречения Николая II от престола власть перешла в руки Временного правительства, состоявшего из бывших депутатов Государственной думы и ставшего переходным органом к новому политическому режиму. В Декларации Временного правительства от 3 марта 1917 г. о его составе и задачах была сформулирована цель созыва на началах всеобщего, равного и тайного голосования Учредительного собрания.

Особой вехой не только в развитии правовой регламентации избирательного права, но и всей российской государственности стало Положение о выборах в Учредительное собрание⁹⁹.

Положение о выборах в Учредительное собрание впервые в истории России предоставило активное и пассивное избирательное право женщинам. Вместе с тем в соответствии со ст. 5 Положения лишались избирательных прав, то есть не могли как избирать, так и быть избранными:

— признанные в установленном порядке безумными или сумасшедшими, а также глухонемые, находящиеся под опекой;

— осужденные вступившими в законную силу судебными приговорами, если они не восстановлены ранее в правах состояния;

— осужденные к каторжным работам (каторге) — до истечения десяти лет по отбытии наказания;

— осужденные к ссылке на поселение и отдаче в исправительные арестантские отделения, к заключению в исправительном доме, тюрьме или крепости с лишением или ограничением прав состояния — до истечения пяти лет по отбытии наказания;

— осужденные за кражу, мошенничество, присвоение или растрату вверенного имущества, укрывательство похищенного, покупку или принятие в заклад в виде промысла, заведомо похищенного, подлог, ростовщичество, лихоимство и лиходательство, а также за сводничество и потворство непотребству.

Впервые в истории избирательного законодательства России лишались избирательных прав лица за деяния, имеющие целью нарушение свободы и правильности выборов в законодательные учреждения и органы самоуправления. При этом лишение избирательных прав длилось до истечения трех лет по отбытии наказания. Это правило распространялось на:

— несостоятельных должников, признанных на основании вступивших в законную силу судебных определений банкротами злонамеренными, – до истечения трех лет по таковом признании;

— военнослужащих, самовольно оставивших ряды войск, за исключением тех из них, которые до истечения срока обжалования избирательных списков представят надлежащее удостоверение или о признании их отлучки уважительной, или об искуплении вины последующей доблестной службой, или о приговоре суда об оправдании либо присуждении к наказанию, не сопряженному с правопоражением¹⁰⁰.

Учредительное собрание, избранное 12 (25) ноября 1917 г., было распущено Декретом ВЦИК от 7 (20) января 2018 г.

4.2. Советский период развития

Советский период развития избирательного права с самого начала обладал серьезными особенностями. На первоначальном этапе использовался откровенно классовой подход, в дальнейшем происходила некоторая демократизация, но со своей спецификой.

В частности, в Конституции РСФСР (1918) содержался раздел четвертый — «Активное и пассивное избирательное право».

В ст. 64 закреплялось, что правом избирать и быть избранными в Советы пользуются, независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и тому подобного, следующие обоего пола граждане Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, коим ко дню выборов исполнилось 18 лет:

а) все добывающие средства к жизни производительным и общественно полезным трудом, а также лица, занятые домашним хозяйством, обеспечивающим для первых возможность производительного труда, как то: рабочие и служащие всех видов и категорий, занятые в промышленности, торговле, сельском хозяйстве и прочие, крестьяне и казаки-земледельцы, не пользующиеся наемным трудом с целью извлечения прибыли;

б) солдаты Советской армии и флота;

в) граждане, входящие в предыдущие категории, потерявшие в какой-нибудь мере трудоспособность.

Не избирали и не могли быть избранными, хотя бы они входили в одну из вышеперечисленных категорий:

а) лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли;

б) лица, живущие на нетрудовой доход, как то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т. п.;

в) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники;

г) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов;

д) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома;

е) лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой;

ж) лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором¹⁰¹.

Сравнительный анализ Конституции РСФСР 1918 г. и Положения о выборах в Учредительное собрание достаточно ярко доказывает ограниченность советского избирательного законодательства, «пролетарской демократии» в целом.

Вопрос о демократизации избирательной системы в смысле отмены классового ценза был поставлен на февральском Пленуме ЦК ВКП(б), а затем рассмотрен VII Всесоюзным съездом Советов (1935 г.). Он был решен в законодательном порядке VIII Всесоюзным съездом Советов (декабрь 1936 г.)¹⁰².

Конституция РСФСР 1937 г. в полном соответствии с предписаниями Конституции СССР 1936 г. провозгласила всеобщие, равные, прямые выборы при тайном голосовании граждан РСФСР¹⁰³.

Активного и пассивного избирательного права не имели умалишенные и лица, осужденные судом с лишением избирательных прав (ст. 139). 25 декабря 1958 г. Верховный Совет СССР принял закон об отмене лишения избирательных прав по суду, являвшегося мерой уголовного наказания¹⁰⁴.

Первоначально возраст для реализации активного и пассивного избирательного права совпадал. Однако в 1945 г. возраст для пассивного избирательного права на выборах в Верховный Совет РСФСР был повышен до 21 года. Советские исследователи избирательного права аргументировали данную меру возросшей ролью высшего органа государственной власти и усложнением государственных дел, решаемых депутатами.

Выборы депутатов были равными: каждый гражданин имел один голос.

Все граждане участвовали в выборах на равных основаниях. Это обеспечивалось посредством закрепления в Конституции РСФСР 1937 г. норм представительства при реализации пассивного избирательного права во все звенья Советов. Так, норма представительства на выборах Верховного Совета РСФСР составляла один депутат от 150 тыс. населения (ст. 25).

Норма представительства в советы г. Москвы и г. Ленинграда – один депутат от 3000 населения (ст. 145). Учитывая весьма значительную численность населения названных городов, их Советы были весьма многочисленными. Норма представительства в другие звенья Советов имела минимальный и максимальный пределы. Например, один депутат в краевой (областной) совет избирался не менее чем от 15 тыс. и не более чем от 40 тыс. населения.

Депутаты всех звеньев Советов, от сельского до Верховного Совета РСФСР, избирались путем прямых выборов.

Впервые в советской конституции было закреплено тайное голосование на выборах депутатов, которое было хотя бы формальной, но все-таки гарантией реализации пассивного избирательного права.

Также впервые Конституция РСФСР 1937 г. регламентировала круг субъектов права выдвижения кандидатов в депутаты. Это право обеспечивалось за общественными организациями и обществами трудящихся: коммунистическими партийными организациями, профессиональными союзами, кооперативами, организациями молодежи, культурными обществами (ст. 146). Возможность самовыдвижения не предусматривалась.

В советский период истории России граждане на выборах голосовали за единственного кандидата от блока коммунистов и беспартийных. Имело место убеждение, что голосование против единственного кандидата является демонстрацией недоверия к власти вообще.

Дальнейшее развитие правового регулирования избирательного права в России связано с принятием сначала Конституции СССР 1977 г., а затем принятой на ее основе Конституции РСФСР 1978 г.

Глава 11 Конституции РСФСР 1978 г. закрепила принадлежность активного и пассивного избирательного права гражданам России, достигшим возраста 18 лет (ст. 92). Таким образом, был установлен одинаковый возрастной ценз для пассивного избирательного права во все представительные органы государственной власти.

Конституция устанавливала ценз здоровья: не участвовали в выборах, т. е. были лишены как активного, так и пассивного избирательного права, лица, признанные в установленном законом порядке умалишенными (ст. 92).

Право выдвижения кандидатов в депутаты принадлежало организациям Коммунистической партии Советского Союза, профессиональных союзов, Всесоюзного ленинского коммунистического союза молодежи, кооперативным и другим общественным организациям, трудовым коллективам, а также собраниям военнослужащих по воинским частям. Таким образом, субъектами права выдвижения кандидатов в депутаты впервые стали трудовые коллективы и собрания военнослужащих по воинским частям.

Гражданам РСФСР и общественным организациям Конституция в статье 96 гарантировала свободное и всестороннее обсуждение политических, деловых и личных качеств кандидатов в депутаты, а также право агитации на собраниях, в печати, по телевидению, радио.

Кроме того, в Конституции РСФСР 1978 г. впервые была установлена несовместимость более чем двух депутатских мандатов. «Гражданин РСФСР не может, как правило, быть избран более чем в два Совета народных депутатов» (ст. 97). Предшествующие советские конституции такой нормы не имели. А действующее законодательство не содержало запрет на возможность избрания депутатом более двух Советов. В результате ряд руководящих работников были одновременно депутатами, например, городского, областного Советов депутатов трудящихся, а также Верховного Совета РСФСР.

Дальнейшее развитие правового регулирования избирательного права в России связано с реформой политической системы в период с 1989 по 1993 годы, которая в первую очередь ознаменовалась изменением системы высших органов государственной власти сначала в СССР, а потом и в РСФСР¹⁰⁵. В 1989 г., вслед за СССР, в РСФСР путем внесения изменений в Конституцию РСФСР 1978 г. был учрежден Съезд народных депутатов РСФСР как всенародно избираемый верховный орган государственной власти. Съезд был правомочен решать любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР, при этом в его исключительную компетенцию входило: избрание Верховного Совета и его Председателя, принятие Конституции и поправок к ней, утверждение Председателя Совмина РСФСР и Генерального прокурора республики, избрание Конституционного Суда РФ, а также ряд других вопросов.

В соответствии с Конституцией Съезд избирался в составе 1068 народных депутатов РСФСР: 900 — по территориальным округам пропорционально численности населения; 168 — по национально-территориальным округам: по 4 от 16 автономных республик (64), по 2 от 5 автономных областей (10), по 1 от 10 автономных округов (10), 84 от краев, областей, городов Москвы и Ленинграда.

Постоянно действующим органом Съезда народных депутатов в период с 1990 по 1993 г. был Верховный Совет, по сути, внутренняя палата Съезда. И Съезд народных депутатов, и Верховный Совет РСФСР работали сессионно. Верховный РСФСР состоял из двух палат (по сути, подпалат) — Совета Национальностей и Совета Республики. Верховный Совет 12-го созыва был избран в 1990 г. на основании Конституции 1978 г. (в ред. 1990 г.). В этот период Верховный Совет избирался Съездом народных депутатов до образования вновь избранным Съездом народных депутатов Российской Федерации нового состава Верховного Совета Российской Федерации. 21 сентября 1993 г. Указом Президента «О поэтапной конституционной реформе» полномочия Съезда народных депутатов и Верховного Совета были прерваны. Этот указ впоследствии был признан Конституционным Судом противоречащим Конституции. Несмотря на сопротивление значительной части народных депутатов и их сторонников 4 октября 1993 г. Съезд народных депутатов и Верховный Совет России были разогнаны с применением оружия и бронетехники.

Период с 1989 по 1993 г. ознаменовался разработкой ряда проектов новой Конституции России, до принятия которой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. вносился ряд изменений в Конституцию РСФСР 1978 г., в том числе и в главу 11 «Избирательная система». Кроме того, выборы народных депутатов регулировались принятыми 27 октября 1989 г. двумя законами: Законом РСФСР «О выборах народных депутатов РСФСР»¹⁰⁶ и Законом РСФСР о выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР»¹⁰⁷. Так, в статью 92 были внесены изменения, устанавливающие ограничение пассивного избирательного права для определенных категорий должностных лиц. «Лица, входящие в состав Совета Министров РСФСР, Советов Министров автономных республик, исполнительных комитетов местных Советов народных депутатов, за исключением председателей этих органов, руководителей ведомств, отделов и управлений исполнительных комитетов местных Советов, судьи и государственные арбитры не могут быть депутатами в Совете, которым они назначаются или избираются». Сформулированное статьей 92 Конституции РСФСР 1978 г. (в ред. 1989 г.) правило можно отнести к числу правил неизбираемости.

В этот период был закреплен принцип равного участия в предвыборной кампании кандидатов в народные депутаты с момента их выдвижения. В избирательные бюллетени могло быть включено любое число кандидатов. Таким образом, выборы становились состязательными. Ранее, при допускавшейся законодательством такой возможности, фактически выдвигался один кандидат в депутаты по округу.

Но эта демократизация не послужила препятствием для ликвидации Советского Союза. Тем не менее к позитиву советского опыта следует отнести достаточно подробную регламентацию выборов в союзных и республиканских конституциях.

4.3. Современный период развития

И фактически, и юридически современный период развития избирательного права начался 12 декабря 1993 г. в результате принятия на референдуме новой Конституции Российской Федерации, установившей в том числе основные начала избирательного права, а также избрания по новым правилам палат Федерального Собрания — Государственной Думы и Совета Федерации. Поскольку в результате разгона Верховного Совета президентом необходимая законодательная база для проведения референдума и выборов отсутствовала, то они проводились на основе положений, утвержденных указами Президента России.

Вскоре после принятия Конституции РФ был принят Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Этот закон стал первой попыткой систематизировать избирательное законодательство в истории новой России.

На смену ему был принят Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Этот закон впервые объединил нормы, устанавливающие основы регламентации выборов и референдума.

12 июня 2002 г. был принят действующий Федеральный закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В него также неоднократно вносились изменения и дополнения.

В числе причин столь частого и радикального обновления избирательного законодательства были нестабильность политической системы России того периода, попытка бороться с «грязными» избирательными технологиями путем подробной законодательной регламентации избирательных процедур и др.

Эволюция наблюдалась и в регулировании отдельных видов выборов. В 90-е гг. XX в. были приняты два федеральных закона с названиями «О выборах Президента Российской Федерации» — в 1995 и 1999 гг. Действующий Федеральный закон о выборах Президента Российской Федерации был принят в 2003 г.

Что касается выборов в Государственную Думу Российской Федерации, то законы с соответствующими названиями принимались в 1995, 1999 и 2002 гг. (т. е. чуть ли не к каждой новой избирательной кампании). Действующий Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был принят в 2005 г.

Аналогичные процессы частого и радикального обновления нормативно-правовых актов о выборах происходили на региональном и местном уровнях.

В целом избирательное законодательство в Российской Федерации постепенно совершенствовалось, но одновременно и усложнялось, что находится в рамках общемировых тенденций.

Тема 5. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ, ПРИМЕНЯЕМЫХ НА ВЫБОРАХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

5.1. Понятие избирательной системы

Понятие избирательной системы в юридической науке является достаточно дискуссионным¹⁰⁸.

Так, Ю. А. Дмитриев и В. Б. Исраелян под избирательной системой в Российской Федерации понимают порядок выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (ГД ФС РФ), в органы государственной власти субъектов Федерации, а также в органы местного самоуправления¹⁰⁹.

По мнению А. С. Автономова и Ю. А. Веденеева, под избирательной системой следует понимать установленный законом или иным нормативным актом способ определения результатов голосования и порядок распределения мандатов между партиями или кандидатами. Наиболее распространенными являются две избирательные системы: мажоритарная и пропорциональная, которые имеют разновидности¹¹⁰.

А. Е. Постников, Л. Г. Алехичева полагают, что понятие «избирательная система» может применяться как в узком, так и в широком смысле. В первом смысле, по мнению авторов, это понятие означает способ выдвижения кандидатов, голосования за них и определения результатов выборов. В узком смысле об избирательной системе говорят, когда выделяются мажоритарная, пропорциональная и смешанная избирательные системы¹¹¹.

Более развернутое определение дает А. В. Зиновьев, но, по сути, все элементы этого определения в той или иной мере относятся к избирательному праву. Автор говорит о том, что избирательная система представляет собой совокупность юридических норм, закрепляющих принципы, на основе которых осуществляются выборы, права граждан избирать и быть избранными, устанавливающих ответственность депутатов и других выбранных лиц за свою деятельность перед избирателями, определяющих порядок организации и проведения выборов и регулирующих отношения, возникающие в процессе формирования органов государственной власти, осуществления взаимоотношений избирателей с депутатами и иными избираемыми ими лицами¹¹².

Однако, обобщив наиболее распространенные точки зрения, можно указать, что понятие «избирательная система» трактуется в двух смыслах — широком и узком.

В широком смысле избирательная система — это совокупность общественных отношений по организации и проведению выборов в конкретном государстве.

В этом смысле избирательная система представляет собой объект регулирования избирательного права.

В узком смысле избирательная система — это способ определения результатов выборов и избранных кандидатов.

С точки зрения узкого смысла понятия «избирательная система» можно выделить два основных вида избирательных систем — мажоритарную и пропорциональную, которые будут подробнее рассмотрены ниже. Также часто говорится о смешанном характере избирательной системы, при котором в рамках одной страны или проведении выборов в один и тот же орган публичной власти применяются обе основные избирательные системы — и мажоритарная, и пропорциональная.

5.2. Мажоритарные и пропорциональные системы

Мажоритарная система (англ. majority — большинство) — избирательная система, при которой избранным считается кандидат, набравший наибольшее число голосов.

Такая система достаточно проста в применении и понятна избирателям.

Существуют разновидности этой системы. Например, существуют мажоритарные системы с одномандатными (когда от избирательного округа избирается один кандидат) и многомандатными округами (когда от округа избираются два и более кандидата).

Мажоритарная система также разделяется на системы относительного, абсолютного и квалифицированного большинства.

Система относительного большинства предполагает, что избранным считается кандидат, набравший больше любого другого кандидата (иногда предусматриваются дополнительные условия признания выборов состоявшимися).

Система абсолютного большинства предполагает, что избранным считается кандидат, набравший более половины (50% + 1) голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если ни один кандидат не набирает такого количества голосов, то проводится повторное голосование (второй тур). В нем участвуют два кандидата, набравшие наибольшее число голосов в первом туре. По такой системе избирается Президент Российской Федерации.

Система квалифицированного большинства предполагает, что избранным считается кандидат, набравший точно указанное количество голосов избирателей. Применяется достаточно редко (например, на парламентских выборах в Чили¹¹³).

Мажоритарная система имеет вышеуказанные достоинства, а также незаменима при избрании выборных должностных лиц — президентов, глав местного самоуправления и т. д. Однако она обладает определенными недостатками технического характера и не всегда позволяет достоверно и справедливо отражать волеизъявление избирателей.

В нашей стране в 90-е гг. XX в. мажоритарная система отчетливо преобладала. Однако в начале 2000-х гг. начался постепенный переход к расширению использования пропорциональной избирательной системы на выборах в представительные органы публичной власти.

5.3. Пропорциональные избирательные системы

Пропорциональная избирательная система — это система, при которой места в выборном органе власти разделяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями (прежде всего, политическими партиями), пропорционально (соразмерно) числу голосов избирателей, поданных за соответствующие списки кандидатов.

Мировой практике известно множество вариаций пропорциональных избирательных систем. Так, например, в целях создания дееспособных партийных фракций в представительных органах и предотвращения дробления депутатских мандатов устанавливается заградительный барьер. Он представляет собой процент голосов избирателей, который необходимо получить списку кандидатов, чтобы быть допущенным к распределению депутатских мандатов. Если список не набирает этот процент, то он, как правило, не получает мест в представительном органе.

5.4. Смешанные избирательные системы

Как уже указывалось выше, смешанная избирательная система предполагает сочетание на одних и тех же выборах мажоритарной и пропорциональной систем.

До 2007 г. смешанная избирательная система применялась на выборах депутатов Государственной Думы России, которая была заменена в 2005 г. на пропорциональную избирательную систему.

Самым существенным аргументом против отмены смешанной избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы является то, что данное решение неудачно с точки зрения реализации пассивного избирательного права беспартийных, которые лишаются возможности участвовать в выборах в качестве кандидатов в депутаты. Это является нарушением ряда статей Конституции Российской Федерации. В их числе:

— статья 19 Конституции РФ, согласно которой все равны перед законом и судом. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям;

— статья 32 Конституции РФ, провозглашающая, что граждане Российской Федерации имеют права избирать и быть избранными в органы государственной власти;

— статья 30 Конституции РФ, закрепляющая, что никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем;

— статья 55 (ч. 2) Конституции РФ, в соответствии с которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права человека и гражданина¹¹⁴.

Попыткой исправить этот недостаток является предписание ст. 37 Федерального закона от 18 мая 2005 г., которое допускает возможность включения в партийный список до 50% беспартийных граждан при определенных условиях, изложенных в данной статье. Так, каждый гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом, не позднее чем через три дня со дня официального опубликования решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы вправе обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией. В случае поддержки этой кандидатуры не менее чем десятью членами политической партии она должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии при решении вопросов, связанных с участием политической партии в выборах.

Кандидатура, поддержанная конференцией (общим собранием) регионального отделения политической партии, подлежит рассмотрению на съезде политической