А. М. Волков, Е. А. Лютягина

Субъекты административно-правовых отношений

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.922

ББК 67.401

В67

Авторы:
Волков А. М., кандидат юридических наук, доцент, заслуженный работник высшей школы РФ, заведующий кафедрой Института деловой карьеры; Лютягина Е. А., кандидат юридических наук, доцент.

Рецензенты:
Бобров А. М., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и конституционного права Пермского государственного национального исследовательского университета;
Приженникова А. Н., кандидат юридических наук, доцент, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ.

Книга является монографической работой по исследованию вопросов развития и перспектив административного права России. В ней рассмотрены актуальные проблемы науки, в частности проблемы классификации субъектов административно-правовых отношений, деление их на публичные и частные, их статус, компетенция. К публичным субъектам отнесены: Президент РФ, Правительство РФ, публичная администрация. Частными субъектами являются: граждане, иностранцы, лица без гражданства, лица с двойным гражданством, организации, обладающие статусом юридического лица и не обладающие им.

Административное право как отрасль публичного права регулирует организацию публичной администрации, ее функционирование и порядок взаимоотношений с частными лицами в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности (т. е. по осуществлению публичного администрирования).

Законодательство приведено по состоянию на 10 июля 2021 г.

Монография может быть полезна всем, кто интересуется актуальными проблемами административного права и публичного администрирования России.

УДК 342.922

ББК 67.401

© Волков А. М., Лютягина Е. А., 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

Административное право представляет собой одну из самых сложных и объемных отраслей российского публичного права, так как административно-правовыми нормами регулируется самый большой круг складывающихся общественных отношений.

В монографии дается системная характеристика такого важного института современного административного права России, как субъекты публичного администрирования. В ней проанализированы работы российских и зарубежных ученых по вопросам классификации субъектов административного права и административно-правовых отношений.

Предназначение монографии видится в том, чтобы она использовалась, прежде всего, для ознакомления с теориями построения системы субъектов, отвечающих потребностям современной науки.

В последние годы по дисциплине «Административное право» подготовлено и опубликовано много статей, монографий, учебников и учебных пособий по данной тематике. Необходимо иметь в виду, что наличие большого количества учебной и монографической литературы указанной тематики дает возможность существенно расширить кругозор, познакомиться с различными взглядами ученых, увидеть и оценить действительную значимость и степень разработанности исследуемых проблем, проявить определенную самостоятельность в их изучении.

Авторы благодарят рецензентов А. М. Боброва и А. Н. Приженникову за замечания и советы, а также признательны руководству компании «КонсультантПлюс» за информационную поддержку.

Все замечания, пожелания и предложения просьба направлять по e-mail: vam-volkov@ya.ru

Глава 1.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОТНОШЕНИЕ

Неусыпный труд все препятствия преодолевает.
М. В. Ломоносов —
русский ученый-естествоиспытатель,
энциклопедист (1711–1765)

1.1. От государственного управления к публичному администрированию

Административное право, как отрасль публичного права, регулирует общественные отношения, представляющие интересы всего общества и государства в первую очередь. При этом публичное право (лат. — jis publicum) — часть системы действующего права, и его нормы направлены на защиту общего блага, государственного интереса. Они связаны с полномочиями и организационно-властной деятельностью государства, с выполнением общественных целей и задач. Это отличает его от права частного (лат. — jis privatum), которое защищает частный интерес отдельной личности, коллективов людей. Оно регулирует отношения граждан и организаций, обеспечивает их свободную самореализацию, право частной собственности и частного предпринимательства и основано на договоре между равноправными сторонами.

Административное право — это отрасль публичного права, представленная системой юридических норм, которые регулируют организацию публичной администрации, ее функционирование и порядок ее взаимоотношений с частными лицами в процессе осуществления исполнительной власти и управления делами государства (т. е. по осуществлению публичного администрирования)¹.

Необходимость формирования обновленного теоретического подхода к некоторым фактическим реалиям административно-правовой теории и практики, требует теоретически корректно определить такие правовые категории, как: «государственное управление», «исполнительная власть», «реализация исполнительной власти», «публичное управление», «публичная администрация», «публичное администрирование», а также некоторые иные важные правовые понятия.

Давайте последуем совету французского философа, математика и физика Рене Декарта «Люди избавились бы от половины своих неприятностей, если бы смогли договориться о значении слов».

Конституционный термин «исполнительная власть» не может отождествляться с государственным управлением в силу уже хотя бы того, что исполнительная власть — это политико-правовая категория, характеризующая конституционно обособленную ветвь государственной власти, а государственное управление — организационно-правовая категория, характеризующаяся непрерывным подзаконным властным воздействием организационного, правоустановительного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера, осуществляемым субъектом управления на другой субъект (управляемый).

Реализация исполнительной власти может осуществляться только ее субъектами — органами исполнительной власти, их структурными подразделениями и лицами, занимающими должностное положение в структуре органов исполнительной власти и осуществляющими полномочия ее представителей. Однако это не совсем так. Существует много других организаций, обладающих властными полномочиями и выполняющая исполнительно-распорядительные полномочия от имени именно государства.

В административно-правовой науке долгое время велись и ведутся дискуссии о сущности и содержании понятия «государственное управление». Вопрос о данном понятии, о его значении в административном праве остается на повестке дня, с одной стороны, в силу своей значимости, а с другой отсутствия по нему определенности.

Государственное управление всегда было и сейчас остается самым фундаментальным и одновременно самым трудноопределимым понятием.

Большинство современных научных работ, посвященных как проблемам государственного управления, так и проблемам административного права, определяют государственное управление как целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния. Это воздействие обеспечивается именно силой государства, т. е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств².

И законодательство закрепляет дефиницию «государственное управление» как «деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации»³.

Ю. Н. Старилов определяет государственное управление через административную деятельность, т. е. «деятельность органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов государства по осуществлению исполнительной власти на уровне как РФ, так и ее субъектов»⁴. Речь идет не только об органах исполнительной власти, но и об исполнительно-распорядительных органах государства.

Б. В. Россинский отмечает, что «мы не видим большой трагедии в продолжающемся в ряде случаев отождествлении в юридической научной литературе государственного управления с деятельностью органов исполнительной власти. … государственное управление, действительно, осуществляется в основном за счет функционирования органов исполнительной власти (важно лишь понимать, что работой этих органов не исчерпывается вся сложная и многообразная государственно-управленческая деятельность)»⁵ (выд. А. В.).

А. Б. Агапов отмечает, что «сфера публичного управления включает в себя государственное и муниципальное управление. Государственное управление представляет собой властную деятельность по осуществлению полномочий органов исполнительной власти и специальных публичных органов»⁶.

Под управлением, например, в германском административном праве, понимается такая государственная деятельность, которая не является ни законодательством, ни правосудием. Первоочередной задачей управления выступает практическое воплощение государственной воли во всеобщее благо⁷.

В учебной и научной литературе по административному праву наиболее распространенным является понятие государственного управления как «самостоятельного вида государственно-властной деятельности, которая имеет организующий, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер, осуществляемого особой категорией субъектов административного права — государственных органов (и их должностных лиц) по практической реализации задач и функций государства в процессе повседневного и непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством»⁸.

Ю. Е. Аврутин отмечает, что «до настоящего времени не сформировалась четкая, непротиворечивая концепция круга тех отношений, которые подлежат регулированию нормами административного права»⁹. Он также отмечает, что «отсутствуют совпадающие трактовки таких фундаментальных понятий, как «исполнительная власть», «государственное управление», «административная юстиция», «административное судопроизводство», «административная ответственность», «административная процедура … и многих иных понятий, на базе которых строится и развивается административное право как наука, отрасль законодательства и учебная дисциплина. С другой стороны, многочисленные предложения научного сообщества по проблемам … совершенствованию текущего законодательства в большей своей части остаются невостребованными»¹⁰.

Реализация функций исполнительной власти возложена на государственную (публичную) администрацию.

Такая администрация представляет собой систему государственных органов, осуществляющих «администрирование», т. е. организаторскую, управленческую деятельность путем реализации закрепленных в правовых нормах функций исполнительно-распорядительных полномочий.

Полномочия по установлению и поддержанию соответствующих отношений между государством и частными лицами принадлежит государственной администрации. Она представляет собой часть публичной администрации, в состав которой входит также администрация муниципальных образований. Муниципальное управление определяется как «деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития…»¹¹.

Публичная администрация — совокупность органов и организаций, обладающих (или наделенных) властными полномочиями, их должностных лиц, осуществляющих административные функции.

Понятие публичной администрации в России в период СССР практически не использовалось. Однако французский термин «administration publique» на русский язык переводился как «государственное управление». Но категория «публичная администрация» по своему содержанию обладает значительно большим объемом, чем понятие государственного управления.

Административное право устанавливает границы деятельности публичной администрации; закрепляет правовой статус служащих органов, входящих в публичную администрацию; определяет формы контроля над ней.

Административное право определяет правовые процедуры осуществления исполнительной власти и гарантии субъективных публичных прав и законных интересов частных лиц. Оно не позволяет публичной администрации, при осуществлении властных прерогатив проявлять пристрастность и произвол, ограничивать рамки, предоставленной частному лицу законом свободы действий в сфере исполнительной власти.

Поэтому административное право выступает одновременно как средство защиты частных лиц от возможного произвола публичной администрации и как средство реализации государственной воли в отношениях «публичная власть — частное лицо».

Латинское слово administratio (администрация) является синонимом слов «управление», «руководство». Под администрацией понимаются: «государственные органы, осуществляющие управление; руководящий персонал какого-либо учреждения, предприятия…». А администрировать — значит «управлять, заведовать»¹². Администрация — это аппарат, органы, совокупность лиц, которые управляют, руководят действиями людей. Администрирование — это то, что делает администрация, администраторы, т. е. управление, руководство людьми.

В отечественной литературе досоветского периода термин «администрация» применительно к сфере публичного (государственного) управления достаточно широко использовался многими представителями административно-правовой науки и рассматривался в качестве одного из ключевых.

Так, И. Т. Тарасов использовал это понятие в своей дефиниции административного права, трактуя это право, как совокупность «правил и норм, определяющих организацию, власть и деятельность администрации в данном государстве в данную эпоху»¹³. В общей части системы административного права он выделял три составляющие, общие для всей деятельности администрации: 1) органы администрации, 2) власть администрации (исполнительная и принудительная), 3) обеспечение законности в деятельности администрации. Органы администрации И. Т. Тарасов подразделял на три категории: органы правительства (министерства, генерал-губернаторства и др.), органы самоуправления (губернские и уездные дворянские собрания и др.), и соединства (корпорации, общества, товарищества). Описывая административную систему (организацию администрации), он в качестве основных форм ее построения выделял административную централизацию и административную децентрализацию¹⁴.

В советской доктрине понятия «администрация» и «государственная администрация» теряют свое фундаментальное значение для выражение сущностных характеристик административного права и оттесняются на второй план такими категориями как государственное управление, управленческий аппарат (аппарат государственного управления), органы государственного управления и др.

В современной литературе наблюдается определенная тенденция к пересмотру содержания ряда административно-правовых понятий, в результате чего возрождается их былое значение либо они получают новое смысловое наполнение. Этот пересмотр касается и категории «публичная администрация».

Необходимость переосмысления в постсоветский период понятия администрации в его применении к публичному управлению и возрастающая потребность в его широком использовании были обусловлены процессами модернизации и децентрализации государственного управления. В ходе административных реформ появились субъекты, которые не соответствовали традиционному пониманию органа государственного управления, не вписывались в существующую централизованную систему органов исполнительной власти, но осуществляли административно-публичные функции, поскольку наделялись публичными полномочиями (негосударственные фонды, государственные корпорации, саморегулируемые организации и т. д.).

Конституционным Судом РФ была признана возможность осуществления публичных функций не только органами государственной власти, но и другими субъектами, к которым он отнес государственные учреждения и иные организации, реализующие «публично значимые функции»¹⁵. С учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ законодатель признал также возможность оспаривания решений и действий (бездействия) таких субъектов в административном порядке¹⁶.

В КАС РФ предусматривается оспаривание в судебно-админис-тративном порядке решений и действий (бездействия) не только органа государственной власти, органа местного самоуправления, но и «некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций» (п. 3 ч. 2 ст. 1), «иного органа, организации, наделенных государственными или иными публичными полномочиями» (ч. 1 ст. 218).

Появление подобного рода «иных органов и организаций» вызывает необходимость в обобщающей категории, способной выразить их организационно-функциональные связи с системой исполнительных органов государственной власти. В современных условиях достоинствами такой обобщающей категории обладает понятие публичной администрации.

В «перестроечный» период одним из первых попытку возродить былое значение понятия администрации (государственной, публичной) и возвысить его до уровня фундаментальной категории административного права предпринял Д. Н. Бахрах. Впервые в постсоветской науке он определяет административное право не просто через категорию государственного управления, а как отрасль, которая «регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственной и муниципальной администрации»¹⁷.

В своих работах Д. Н. Бахрах редко использовал понятие публичной администрации в качестве категории высокого уровня обобщения¹⁸. Между тем в современной отечественной науке объем исследований, специально посвященных концептуальному осмыслению этой категории, неуклонно возрастает. В последнее десятилетие предпринимаются попытки ввести понятие публичной администрации в учебную литературу. Используя это понятие, отдельные авторы не дают, однако, его признаков и дефиниции и, по сути дела, сводят публичную администрацию к системе органов исполнительной власти¹⁹.

Среди наиболее заметных отечественных изданий, где категории публичной администрации придается достаточно большое значение, являются учебники по административному праву²⁰. В другой книге дефиниция публичной администрации строится на включении в содержание определяемого понятие только органов исполнительной власти (централизованной администрации) и органов местного самоуправления (территориально децентрализованной администрации)²¹.

Между тем организационную структуру публичной администрации вряд ли можно ограничивать только этим субъектным составом. Изменения в сфере публичного управления, произошедшие в России в результате административной реформы, настоятельно требуют дальнейшей конкретизации и концептуализации этого понятия, в том числе, с использованием метода сравнительного правоведения.

Однако подробное описание понятий «публичная администрация» и «публичное администрирование» впервые в современной учебной литературе в России подробно изложено в работе²² и учебнике «Административное право»²³.

В зарубежной литературе понятие, обозначаемое термином «публичная администрация», используется, как правило, в двух основных значениях.

В организационном (субъектном) смысле публичная администрация понимается как определенная система административных органов и учреждений, осуществляющих управленческие полномочия исполнительной власти и сервисные функции государства, т. е. совокупность субъектов, ответственных за реализацию административной функции публичной власти, в том числе за предоставление публичных услуг²⁴.

В материальном или предметном смысле термин «публичная администрация» означает публичное администрирование, т. е. конкретную административную деятельность, которая осуществляется определенной системой органов и учреждений, наделенных публичными полномочиями для удовлетворения публичных нужд.

Заслуживает внимания тот факт, в силу многозначности этого термина, в литературе и законодательстве отдельных государств, например Испании, понятие «публичная администрация» в материальном смысле (публичная административная деятельность) пишется с маленькой (строчной) буквы, а в организационном (субъектном) смысле — с заглавной (прописной буквы в начале первого слова)²⁵.

На Украине, например, Е. Бондаренко отмечает, что «публичное администрирование и является государственным управлением» и далее «изменению понятия «государственное управление» на «публичное администрирование» … уже состоялось … поскольку государственное управление становится все более публичным, меньше используются прямое управление, непосредственное распорядительство, императивные предписания и др.»²⁶.

В современном российском праве главенствующим подходом к пониманию публичной администрации является организационный подход. В значительной мере это обусловлено тем, что в русском языке термин «администрация» обозначает субъекта — носителя административной деятельности, но не саму эту деятельность. Для обозначения такой деятельности используются иной термин — «администрирование».

Власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих. А административная власть — это средство, которое использует администрация для управления, воздействия на волю управляемых.

Поэтому совокупность норм, регулирующих публичное администрирование, т. е. отношения в сфере деятельности публичной администрации, обозначается как «административное право».

К сожалению, нет нормативно-правовых актов, регламентирующих конкретно администрирование, а в существующих правовых нормах имеются значительные недостатки, пробелы, и разрабатывались они без единого концептуального подхода к содержанию.

Целью публичного администрирования является исполнение политики государства, которая проводится в отношении всех участников правоотношений, регулируемых законодательством. При этом согласие субъекта не является обязательным и необходимым условием возникновения правоотношений.

Указанные обстоятельства требуют определения и детального рассмотрения правовой природы публичного администрирования.

Выяснить правовую природу публичного администрирования можно через взаимосвязь с другими явлениями, через отношения, которые возникают в процессе административной деятельности.

Исследование вопросов публичного администрирования находится на начальной стадии в правовой науке.

В современных официальных документах определение термину «публичное администрирование» не дается. Он зачастую встречается в контексте его совершенствования и улучшения. Под администрированием толковые словари, как правило, понимают управление посредством приказов и распоряжений, часто без учета конкретных условий работы, существа, дела²⁷. Вероятно, на настоящий момент такое определение не лишено доли истины.

А. Файоль отмечает, что «администрировать — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, руководить и контролировать»²⁸. Это должно отражать понятие «администрирование».

Понятие публичного администрирования отражено в работах ученых-административистов. Ю. Н. Старилов отмечает, что российский законодатель «при установлении пределов современного правового регулирования отношений в сфере публичного администрирования поставил определенные цели. Каждое управленческое действие должно осуществляться на основе стабильных и известных административно-правовых предписаний. Необходимо обеспечить прозрачность деятельности государственных и муниципальных служащих, порядка принятия административно-правовых актов, осуществления управленческих действий. При этом демократизация административной системы, изменение публичного администрирования, улучшение порядка внешнего контроля над исполнительной властью может обеспечиваться усилением судебного контроля, его специализацией, развитием административного правосудия, судебного нормоконтроля»²⁹.

А. В. Нестеров отмечает, что «понятие правового властного (государственного или муниципального) администрирования не совпадает с понятием «государственного управления». Для правильного понимания различий правового властного администрирования и властного управления необходимо определить, что является объектом науки административного права и административно-правовой деятельности»³⁰.

При этом органы исполнительной власти обладают организационно-распорядительными (управленческими) функциями. Однако они не управляют частными лицами (субъектами общественных отношений). Они, как отмечает А. В. Нестеров, только осуществляют в соответствии со своими полномочиями функции правового администрирования в сфере своей ответственности. Функциями властного управления можно считать функции непосредственного управления организационными структурами органа власти и/или управления государственным (муниципальным) имуществом, функции по обеспечению безопасности в чрезвычайных ситуациях (внешних, внутренних и/или природных (техногенных))³¹.

Следует отметить, что и в других работах, посвященных в т. ч. зарубежным исследованиям, используются категории «публичная администрация» и «публичное администрирование». Ж. Марку отмечает, что французский Закон от 12.04.2000 о правах граждан в их отношениях с государственными органами является единственным, положения, которого применяются не только к соответствующим государственным органам, но также к частноправовым учреждениям, если им переданы функции публичного администрирования³².

В советский период понятие «администрирование» определялось в первом своем значении как синоним управления, «умения организовывать исполнительно-распорядительную деятельность». Однако использовалось больше во втором его значении, имеющем определенный негативный оттенок. В этом значении оно понималось как формальное управление посредством приказов, командования без учета роли и мнения масс, как бюрократический стиль управления, характеризующийся присущей ему односторонней ориентацией на меры принуждения как единственно эффективные средства обеспечения должного поведения управляемых либо неоптимальным решением вопросов без вхождения в существо дела, но в рамках формальных требований³³.

Понятие «администрирование» в качестве сколь-нибудь значимой категории практически не использовалось в административно-правовой литературе советского периода. В роли доминирующей базовой категории в административном праве выступало и выступает ныне понятие «управление». При этом предмет административного права ограничивался (и в значительной мере ограничивается до сих пор) сферой отношений, обозначаемой термином «государственное управление», под которым понималась государственная исполнительно-распорядительная деятельность, форма государственного управляющего воздействия на общественную жизнь³⁴. Соответственно, административное право в этом случае трактуется как право государственного управления, а в понимании управления доминирует подход, обозначаемый в зарубежной науке как предметный или материальный. Однако этот материальный подход в отечественном административном праве характеризует трактовку именно государственного управления, тогда как в современном понимании публичной администрации в нашей доктрине доминирующим выступает субъектный подход.

Обращение к опыту зарубежных доктрин в решении этого вопроса показывает, что наиболее распространенным является подход раздельного определения публичной администрации как «организации» и публичной администрации как «деятельности».

Следует исходить из четкого разграничения двух самостоятельных категорий: публичная администрация как категория, идентифицирующая административную организацию публичной власти, и публичное администрирование как категория, характеризующая функционирование публичной администрации, виды, способы, методы ее деятельности и выражающая административную форму публичного управления (как это сделано в работе³⁵).

Централизованная публичная администрация в системе российского государства — это организационная структура, включающая государственные органы исполнительной власти различного уровня, которые связаны иерархическими отношениями. Эта структура подразделяется на две подсистемы, представленные центральной публичной администрацией и региональной публичной администрацией.

Децентрализованная публичная администрация — это совокупность государственных и негосударственных организаций, которые выведены в той или иной мере за рамки централизованной структуры органов исполнительной власти, не связанны с ней напрямую иерархическими отношениями и на основе делегированных полномочий выполняют отдельные административные задачи публичного характера в рамках предоставления публичных услуг и иных форм сотрудничества (содействия). Эти учреждения и организации не входят в систему исполнительной власти, поскольку являются децентрализованными компонентами публичной администрации, главной целью которых является оказание этой власти содействия и помощи в осуществлении ее функций и решении административных дел, но которые имеют свои специфические сферы и предметы деятельности.

Введение этой категории в понятийно-категориальный аппарат российского административного права будет не только способствовать его совершенствованию, но и потребует заметной перестройки этого аппарата на основе понимания категории публичная администрация как исходной для всего понятийного ряда административно-правовой теории. Потребности современной практики, связанные с ростом децентрализованного сектора публичной администрации, ставят также вопрос о введении понятия публичная администрация и других, связанных с ним понятий (публичное администрирование, публичные интересы и др.) в нормативно-правовое поле России.

P. Tifine в своей работе отмечает, что понятие администрация означает две вещи. Первая это действие (администрирование) самой администрации и второе — это органы (система органов)³⁶. J. Waline замечает, что администрирование — это действие, посредством которого публичные органы, иногда частные, могут удовлетворять общий интерес, используя соответствующие прерогативы государственной власти³⁷. Ch. Debbasch придерживается мнения, что администрация — аппарат управления публичными делами, который оказывает систему услуг, выполнение которых позволяет реализовать цели, поставленные политической властью³⁸.

Ю. Е. Аврутин отмечает, что «придется примириться с мыслью о том, что административный процесс — это административное судопроизводство, а административные производства и процедуры — это государственное управление и публичное администрирование; сфера административного процесса — это сфера функционирования судебной власти, а сфера административных производств и процедур — это сфера функционирования исполнительной власти»³⁹. Правильное замечание.

Более того, сфера административных производств и процедур — это область деятельности не только исполнительной власти, но и других органов и организаций, обладающих (или наделенных) властными полномочиями, что подробно описано, как показано выше, в работах многих ученых.

При этом нам приходится говорить о публичном администрировании, собирательном понятии, большем по объему, и включающим в себя и государственное управление. На это обращают внимание и другие ученые.

А. Б. Зеленцов отмечает, что «… публичная администрация понимается и как система органов и учреждений, и как публичное администрирование — административная деятельность, в процессе которой реализуются отношения публичной администрации как субъекта, наделенного властными полномочиями, с иными субъектами, прежде всего частными лицами, то есть лицами, не являющимися носителями официальных публичных полномочий»⁴⁰ (выд. А. В.).

А. И. Стахов пишет, что «Оценивая субъектный состав выделяемых функциональных сфер административных правоотношений, следует обратить внимание, что обязательными участниками таких правоотношений являются органы исполнительной власти и иные административно-публичные органы. С учетом юридической значимости данного обстоятельства предлагаем административные правоотношения, складывающиеся с обязательным участием органов исполнительной власти, а также иных административно-публичных органов, называть сферой публичного администрирования»⁴¹.

Публичное администрирование является деятельностью органов и учреждений (организаций), подчиненных политической власти, обеспечивающих исполнение закона, действующих в публичных интересах и наделенных прерогативами публичной власти⁴². Публичное администрирование, как организационно-управленческая система реализации публичных отношений, включает совокупность форм и методов, использование которых призвано обеспечить их выполнение.

Основными методами публичного администрирования являются планирование, регулирование и контроль (надзор). Каждому из этих методов присущи свои формы реализации, призванные обеспечивать решение определенных задач. Признаки публичного администрирования:

— вторичность по отношению к законодательной деятельности;

— подзаконность, осуществляемая во исполнение и на основании закона, направленная на достижение целей в рамках существующего правопорядка; фактическое неравенство, но юридическое равенство субъектов;

— возможность самостоятельно осуществлять меры принуждения в административном порядке, а также меры административной ответственности;

— процедурный характер деятельности;

— упорядоченность и постоянно осуществляемый контроль.

Принципы публичного администрирования: законность; равенство перед законом; гласность; право на защиту; презумпция невиновности; эффективность; неотвратимость юридической ответственности.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что такое публичное администрирование.

Публичное администрирование — деятельность исполнительно-рас-порядительного типа на основании и во исполнение законов органов и организаций, обладающих (или наделенных) властными полномочиями, их должностных лиц по обеспечению реализации и защите субъективных публичных прав частных лиц, а также по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, по оказанию публичных услуг, по управлению публичным имуществом и осуществлению правоприменительных функций, функций по контролю и надзору⁴³.

Административное право, как отрасль в системе российского права играет наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом ведущую роль в регулировании общественных отношений.

А под основаниями деления права на отрасли признаются предмет и метод правового регулирования.

Предмет правового регулирования — целостная система тех общественных отношений, которым система права должна соответствовать и на которые она в свою очередь активно воздействует с помощью соответствующих социальных управленческих и регулятивных систем российского государства⁴⁴.

Структура единого предмета правового регулирования складывается из: статуса субъекта права, бесчисленных конкретных связей в социально-правовой среде и «поведения вне правоотношения».

Правовой статус субъекта раскрывается через определение его возможностей как потенциального участника того или иного правоотношения.

Бесчисленные конкретные связи, которые постоянно возникают, изменяются и прекращаются в социально-правовой среде, будучи опосредованными соответствующими юридическими нормами, приобретают форму правовых отношений различной отраслевой принадлежности. При этом возникновение конкретных связей между субъектами права делает последних в данном случае еще и субъектами правоотношений, т. е. обладателями определенных дополнительных правомочий и обязанностей.

Регулирование элемента «поведения вне правоотношения» достигается путем обеспечения, надлежащего соблюдения требований запрещающих правовых норм. При этом воздержание от действий, запрещенных правом, есть одна из форм реализации норм права. Правовой запрет осуществляется не тогда, когда он нарушен (и когда, следовательно, возникает соответствующее правоотношение), а в повседневной жизни, когда субъекты права не совершают действий, в отношении которых в праве установлено соответствующее запрещение.

Необходимо отметить, что наряду с материальным административным правом существует, и об этом многие пишут, процессуальное административное право.

Общественные отношения, которые складываются в процессе деятельности и организации публичной администрации, подразделяются на внутриорганизационные и внешнеорганизационные.

Система отношений публичной администрации с частными лицами устанавливает гарантии реализации субъективных публичных прав, свобод и законных интересов частных лиц в сфере публичного администрирования. Возможность обжалования неправомерных действий и решений органов и должностных лиц публичной администрации и защиты своих прав, как в административном, так и в судебном порядке обеспечиваются нормами административного права.

Контроль над деятельностью администрации может быть внутренним и внешним. Внутренний (административный) контроль осуществляется органами самой публичной администрации (например, Контрольное управление Администрации Президента РФ). Внешний контроль осуществляют законодательные и судебные органы, Уполномоченный по правам человека РФ, Счетная палата РФ и т. д. Об этом подробнее далее.

Публичная администрация призвана обеспечивать общественное благо, должна действовать в интересах общества. Поэтому необходимы правовые нормы, обеспечивающие четкую компетенцию ее органов и служащих, действенность и законность принимаемых ею мер.

Административное право призвано обеспечить эффективность и правовую силу публичной администрации в процессе управления делами государства. Оно наделяет ее прерогативами государственной и муниципальной власти, которыми не располагают частные лица. Эти прерогативы придают отношениям, регулируемым административным правом, характер неравноправных отношений власть-подчинение. Не имея легитимных властных полномочий, публичная администрация вряд ли могла бы обеспечивать верховенство общественных интересов, принуждать к их соблюдению в случае конфликта с частными интересами, пренебрегающими общественным благом.

Ограничения властных прерогатив публичной администрации устанавливает административное право.

Главным предназначением административного права в России должно стать ограничение административной деятельности нормами права и контроль над их соблюдением, обеспечение условий для реализации и защиты прав и законных интересов частных лиц.

Несомненно, реализация гражданских прав и свобод частных лиц, в том числе экономического порядка, зависит от публичного администрирования, которое является деятельностью публичной администрации, направлено на реализацию эффективной публичной политики.

В странах с рыночной экономикой доля и объем вмешательства государства в экономико-социальную сферу преимущественно имеет косвенный характер. Тем не менее, следует подчеркнуть, что в большинстве случаев применение административных методов объективно необходимо, и связано с осуществлением экономических методов, многие из которых содержат элемент публичного администрирования, равно как и административные методы несут в себе экономический элемент. Осуществляя те или иные функции, государство лишь применяет разнообразные методы воздействия на экономико-социальные отношения.

Как уже было отмечено, категория «предмет административного права» характеризует сферу правового регулирования, а понятие «метод административного права» раскрывает средства этого регулирования.

Как отмечает В. Д. Сорокин, говоря о едином для всех отраслей права методе правового регулирования, он «может существовать только как объединение всех трех компонентов — дозволения, предписания и запрета, т. е. как система, основанная на взаимодействии, взаимообеспечении этих компонентов. Ни дозволение, ни предписание, ни запрет не могут существовать изолированно один от другого. Поэтому, когда мы говорим, что метод правового регулирования проявляется посредством юридических дозволений, предписаний и запретов, то имеем в виду их совокупное проявление с преобладанием какого-то одного элемента, эффективное воздействие которого известным образом обеспечивается наличием двух других»⁴⁵.

Каждая отрасль права, не является исключением и административное право, будучи элементом системы российского права в целом и находясь в сфере действия единого метода правового регулирования, нуждается в специфическом соотношении всех трех его составных частей, т. е. таком соотношении, которое бы с максимальной эффективностью и приспособленностью могло воздействовать на элементы ее предмета и наилучшим образом отвечать потребностям названных элементов.

В зависимости от особенностей соотношения дозволения, предписания и запрета можно различить три типа правового регулирования. В этом плане тип правового регулирования характеризуется доминирующей ролью одного элемента во взаимодействии с двумя другими.

Гражданско-правовой тип правового регулирования характеризуется преобладающей ролью дозволения. Он охватывает несколько больших групп социальных связей и явлений, входящих в предметы регулирования ряда отраслей материального права (гражданского, трудового, семейного и других).

Административно-правовой тип правового регулирования характеризуется преобладанием предписаний. Он распространяется на различные связи и явления социально-правовой среды, которые присущи также нескольким материальным отраслям российского права, в т. ч. административному, финансовому, трудовому, земельному и др.

Уголовно-правовой тип правового регулирования характеризуется преобладанием такого способа воздействия на поведение людей, как запрет. Он применяется к тем разновидностям социальных связей и явлений, которые закрепляются нормами материального уголовного права.

Главным содержанием в сущностной характеристике метода административно-правового регулирования является его целенаправленное управляющее воздействие. В целом для такого метода наиболее характерными являются следующие черты:

— органическая связь с целевым назначением практической реализации единой государственной власти;

— выражение управляющего (упорядочивающего) воздействия публичных субъектов;

— непосредственное выражение связей между субъектами и объектами;

— использование публичными субъектами закрепленной за ними компетенции;

— конечный адресат метода управления всегда имеет соответствующий объект;

— определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед публичным субъектом;

— выражение государственного (публичного) интереса, управляющей воли государства;

— выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически-властного характера;

— характерная правовая форма их непосредственного практического выражения;

— выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса публичных субъектов, но прежде всего от особенностей объекта управления.

Административно-правовой метод — это способ, прием осуществления функций исполнительной власти в процессе публичного администрирования. Наиболее универсальными методами, используемыми в управленческом процессе, является убеждение и принуждение. Например, И. А. Ильин писал: «Властвование есть тонкий, художественно слагающийся процесс общения более могучей воли с более слабой волей»⁴⁶.

В общее понятие метода правового регулирования (как собирательной категории) входят следующие компоненты, дающие представление о том, каким образом государство с помощью права воздействует на происходящие социальные процессы (по В. Д. Сорокину):

— установление границ регулируемых отношений, что, в свою очередь, зависит от ряда объективных и субъективных факторов (особенности этих отношений, экономические и иные потребности, государственная заинтересованность и др.);

— издание соответствующих нормативных актов, предусматривающих права и обязанности субъектов, предписания о должном и возможном их поведении;

— наделение участников общественных отношений правоспособностью и дееспособностью, позволяющих им вступать в разнообразные правоотношения;

— определение мер ответственности (принуждения) на случай нарушения этих установлений.

Под принципами права в административно-правовой теории понимаются основные начала (идеи), характеризующие содержание права, закрепляющие закономерности его развития и определяющие механизм правового регулирования управленческих отношений⁴⁷. Вхождение России в мировое правовое пространство также способствует четкому определению основных административно-правовых принципов.

Принципы административного права во многих странах формулируются доктринально как административно-правовой наукой, так и судебной практикой. Их необходимость обосновывается, прежде всего, тем, что даже если отсутствует конкретная правовая норма, регулирующая спорную ситуацию, суд не должен отказывать в праве на правосудие. В таких случаях следует обращаться к общим правовым доктринам и основам права. Так, Европейский суд справедливости сформулировал основные принципы административного права. Такими принципами названы: законность; пропорциональность; правовая определенность; защита законных ожиданий; недискриминация; заслушивание во время процедур принятия административных решений; справедливые условия доступа к административным судам; внедоговорная ответственность публичной администрации⁴⁸.

Международный институт административных наук систематизировал основные принципы административного права и выделил следующие четыре группы общих для западноевропейских стран принципов: надежность и предсказуемость (правовая определенность); открытость и прозрачность; ответственность; продуктивность и эффективность публичной администрации⁴⁹. Подход органов и учреждений Европейского союза к определению принципов административного права представляется весьма плодотворным. Однако он не предполагает выделения принципов правового регулирования, а рассматривает их вместе с принципами организации и деятельности администрации.

Следует иметь в виду, что в административном праве действуют как общие, конституционные правовые принципы, так и специальные принципы, характерные только для этой правовой отрасли. В числе специальных целесообразно выделять принципы административно-правового регулирования, а также принципы организации и функционирования отдельных административно-правовых институтов.

Принципы административного права: законности; неотвратимости наказания; (презумпция) невиновности; защиты прав и свобод человека; приоритета прав и свобод человека и гражданина; пропорциональности; недискриминации; открытости; прозрачности администрации.

В свою очередь принципам организации и функционирования публичной администрации несколько отличаются.

Принципы организации и функционирования публичной администрации: законности; ответственности; продуктивности; пропорциональности; эффективности; открытости; прозрачности администрации.

Основными источниками административного права в России являются: нормативный правовой акт, договор нормативного содержания (нормативный договор).

По вопросу об отнесении юридического прецедента (например, постановления Конституционного Суда России, Президиума Верховного Суда РФ) к числу источников административного права среди ученых отсутствует единство во взглядах. Данные акты обладают признаками нормативных, однако не являются самозначимыми и действуют лишь до тех пор, пока действует акт, с интерпретацией которого связаны соответствующие прецеденты.

Постановления Конституционного Суда РФ следует признать источниками права, обладающими свойством нормативности, что допускает их включение в общую иерархию нормативных источников, в правовую систему государства.

Необходимо отметить в качестве источников административного права большое количество административных регламентов, принимаемых органами исполнительной власти, как правило, содержащие процедуры выполнения определенных функций и исполнения государственных услуг. Но большинство из них принято этими органами и самими же ими выполняется. Поэтому в научной литературе неоднократно высказывались предложения о принятии закона об административных процедурах.

Как известно, каждодневная практика российского публичного администрирования демонстрирует наличие огромного количества коррупционных правонарушений, совершаемых государственными и муниципальными служащими и должностными лицами, колоссальных нарушений со стороны исполнительной и местной власти прав и свобод человека и гражданина, бездеятельность во многих сферах экономической жизни, бездействие и противоречащее законам административное нормотворчество.

Нормы административного права образуют в своей совокупности систему административного права.

Однако среди ученых нет единства о том, что входит в эту систему, состоит ли она из материального и процессуального административного права. Нет единства и в том, что относить к материальному административному праву, а что к процессуальному.

После принятия Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ) встали вопросы соотношения предметов административного права и процесса⁵⁰.

Материальное административное право будет состоять из двух частей: общей и особенной.

В рамках Общей части выделяются нормы, образующие правовые институты:

— предмета, метода и принципов административного права;

— механизма публичного администрирования;

— публичных субъектов административного права (порядок организации и функционирования централизованной и децентрализованной публичной администрации, административно-правовой статус ее органов);

— должностных лиц, их административно-правовой статус;

— государственной службы;

— административно-правового статуса частных субъектов (граждан и организаций);

— административных процедур, регулирующих порядок производства по индивидуально-конкретным делам в сфере публичного администрирования;

— административного принуждения и административной ответственности;

— административно-наказательной юрисдикции в органах публичного администрирования;

— контрольно-надзорной деятельности;

— обеспечения режима законности в публичном управлении и др.

Особенная часть материального административного права состоит из норм, регулирующих особенности публичного администрирования в отдельных сферах человеческой деятельности:

— административно-политической сферы;

— хозяйственно-экономической сферы;

— социально-культурной сферы.

Отрасль процессуального административного права (административного судопроизводства) образуют правовые институты:

— принципов процессуального административного права;

— административно-правового статуса участников процесса;

— административной юстиции (судопроизводства);

— административно-наказательной юрисдикции в судах.

Необходимо отметить, что административное право не включает в себя административное судопроизводство: «Не относится к объекту административно-правового регулирования также административное судопроизводство, во-первых, по деятельностным основаниям, если началось судопроизводство, то администрирование уже закончилось, теперь идет судебная проверка его законности, во-вторых, по формальным основаниям, КАС РФ определяет, что он регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении … административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Очевидно, что представлена судебная деятельность по особой установленной законом процедуре, если бы это было администрирование, то необходимым и достаточным было бы наличие административного регламента и стандарта управления, а результатом было бы управленческое решение или административный акт, но ни того ни другого суды не принимают, осуществляя судопроизводство»⁵¹.

1.2. Административное правоотношение

Право является регулятором и стабилизатором общественных отношений.

Право только санкционирует общественные отношения, само по себе ничего не создает.

Главное назначение права состоит в том, что оно является особым, официальным, государственным регулятором общественных отношений. Регулируя те или иные отношения, оно тем самым придает им правовую форму, в результате чего эти отношения приобретают новое качество и особый вид — становятся правовыми, облекаются в юридическую оболочку.

Следовательно, правовые отношения можно в самом общем смысле определить, как общественные отношения, урегулированные правом.

При этом регулируемые отношения в принципе не утрачивают своего фактического содержания, а лишь видоизменяются, обретая новое, дополнительное свойство. Следовательно, правоотношение не отделяется от опосредуемого им реального отношения, а существует вместе с ним. Ведь форма и содержание любого явления неразрывны. Однако, например, конституционные, административные, процессуальные, уголовные и др. правоотношения возникают только как правовые. Они в другом качестве существовать не могут⁵².

Характерные признаки правовых отношений:

1) отношение общественное (между людьми);

2) существуют в неразрывной связи с юридическими нормами (выступают нормативной базой их возникновения, изменения и прекращения);

3) связь участников правоотношений взаимными юридическими правами и обязанностями (возникают у субъектов права при наступлении определенных юридических фактов);

4) свойственны определенность и индивидуализированность (определены как его участники, так и четко очерчено их поведение);

5) носят волевой характер (связаны с государственной волей, выраженной в праве и с индивидуальной волей, поскольку правоотношения реализуются посредством сознания и воли его участников;

6) охраняются государством⁵³.

В зависимости от принадлежности к той или иной стороне правовой системы правоотношения делят на материальные, процедурные и процессуальные, частные и публичные.

Различают регулятивные и охранительные правоотношения.

По степени конкретизации и субъектному составу правоотношения подразделяются на абсолютные, относительные и общерегулятивные.

По характеру обязанностей правоотношения подразделяются на активные и пассивные. В активных — обязанность заключается в необходимости совершить определенные действия в пользу управомоченного, в пассивных, напротив, она сводится к воздержанию от нежелательного для контрагента поведения.

Различают простые правоотношения (между двумя субъектами) и сложные (между несколькими или даже неограниченным числом); кратковременные и долговременные.

Правоотношение — урегулированные правом и находящиеся под охраной государства общественные отношения, участники которых выступают в качестве носителей взаимно корреспондирующих друг другу юридических прав и обязанностей.

Нормы административного права реализуются в практической деятельности его субъектов, между которыми складываются определенные административно-правовые отношения.

Административно-правовое отношение — один из видов правоотношений, т. е. урегулированное административно-правовой нормой общественное отношение, стороны которого выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей.

Главной особенностью административно-правовых правоотношений является неравенство сторон: одна из сторон всегда наделена юридически властными полномочиями. Такой стороной является публичный орган или должностное лицо.

За нарушение требований административно-правовых норм стороны несут ответственность не друг перед другом, а непосредственно перед государством.

Специфические черты административно-правовых отношений:

— преимущественно властеотношения (возникают, как правило, между публичным органом, наделенным государственно-властными полномочиями, и другим субъектом, не имеющим таких полномочий (частные лица));

— характер предопределен доминирующим положением управляющей стороны, которая формулирует соответствующие односторонние волеизъявления, адресуемые другой стороне;

— в той или иной мере выражается публично-правовой интерес;

— в значительной мере — это организационные отношения (связаны с практической реализацией исполнительно-распорядительной функций);

— могут возникать по инициативе любой из сторон;

— сторона несет ответственность перед государством в лице соответствующего органа или должностного лица.

Фактическое неравенство сторон в административно-правовых отношениях не исключает возможности возникновения споров между ними, поскольку они равны перед законом и судом (юридическое равенство).

В правовом государстве публичные субъекты обязаны действовать в рамках закона, определяющего их компетенцию. В случае неправомерных действий и решений этих субъектов частные лица вправе оспорить их в административном или судебном порядке.

Виды административно-правовых отношений:

— в связи с реализацией публичной администрацией, установленной законом компетенции;

— в связи с реализацией частными лицами их прав в сфере публичного администрирования (право на поступление на государственную службу, право на получение пенсии и т. д.);

— связанные с ущемлением прав и законных интересов частных лиц путем их нарушения, незаконного возложения какой-либо юридической обязанности или незаконного привлечения к какой-либо юридической ответственности⁵⁴.

Правовые отношения могут возникать и функционировать лишь при определенных предпосылках: материальных (общих) и юридических (или специальных).

Совокупность экономических, социальных, культурных и иных факторов, обусловливающих объективную необходимость правового регулирования тех или иных общественных отношений, будут выражать материальные предпосылки.

К формально-юридическим относят следующие предпосылки: норма права; праводееспособность субъектов; юридический факт.

В состав правоотношения или его структуру входят следующие элементы: субъект; объект; субъективное право; юридическая обязанность.

Участниками правоотношений являются субъекты права. Круг субъектов права зависит, в конечном счете, от воли государства.

Среди субъектов (участников) правоотношений в теории права выделяет физические и юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования.

Классифицировать участников правоотношений также можно на индивидуальных и коллективных (как это часто делается, например, в административном праве).

Одним из участников (субъектов) правоотношений является гражданин. Термины «гражданин» и «физическое лицо» в гражданском праве отождествляются.

Физические лица — это люди, обладающие правоспособностью как участники правоотношений. К ним относятся: граждане РФ, иностранцы, лица без гражданства, лица с двойным гражданством. Граждане являются субъектами различных правоотношений.

Правоспособность — признаваемая государством общая (абстрактная) возможность иметь предусмотренные законом права и обязанности, способность быть их носителем.

Правоспособность возникает в момент рождения и прекращается со смертью, ей в равной мере обладают все граждане без исключения.

В правоспособности главное — не права, а только принципиальная возможность или способность иметь их. А это очень важно. В истории далеко не все и не всегда наделялись такой возможностью (например, рабы) или наделялись лишь отчасти (крепостные).

Впервые понятие правоспособности находим в кодексах XIX в. (Французский Гражданский кодекс 1804 г., Германское Гражданское уложение 1896 г.). Английское гражданское право в тоже время также пользовалось категорией правоспособности.

Правоспособность отличается от субъективного права. Правоспособность неотделима от личности; не зависит от пола, возраста, профессии, национальности, места жительства, имущественного положения и иных жизненных обстоятельств; непередаваема, ее нельзя делегировать другим. По отношению к субъективному праву она первична, исходна, играет роль предпосылки.

Субъективное право конкретно, а правоспособность абстрактна. Главное здесь — не смешивать способность к правообладанию с самим обладанием.

«Правоспособность, — отмечал Н. М. Коркунов, — означает только то, что лицо может иметь известные права, но это еще не значит, что оно ими действительно обладает. Каждый способен иметь право собственности на имущество, но отсюда вовсе не следует, что уже имеет его»⁵⁵.

Помимо правоспособности, субъекты права обладают и дееспособностью, которая определяется как способность субъекта своими действиями (самостоятельно) приобретать и осуществлять права, создавать для себя обязанности и исполнять их. Кроме того, понятие дееспособности включает в себя не только способность совершать правомерные действия, но и способность нести ответственность за них, быть деликтоспособным.

Под дееспособностью понимается не только возможность субъекта иметь права и обязанности, но и способность осуществлять их своими личными действиями, отвечать за последствия, быть участником правовых отношений. Дееспособность зависит от возраста и психического состояния лица, в то время как правоспособность не зависит от указанных обстоятельств. Дееспособность в полном объеме наступает с момента совершеннолетия, т. е. по достижении 18-летнего возраста.

Правосубъектность — собирательная категория. Она включает в себя четыре элемента: правоспособность; дееспособность; деликтоспособность; вменяемость. Хотя последние два слагаемых охватываются, в конечном счете, вторым, такое расчленение понятия может способствовать более глубокому его уяснению. В целом правосубъек-тность является одной из обязательных юридических предпосылок правоотношений. Правосубъектность — это возможность или способность лица быть субъектом права со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Наряду с физическими лицами признаются субъектами прав и обязанностей юридические лица.

Юридические лица также являются участниками правоотношений. Правоспособность юридических лиц определяется целями и задачами их деятельности, зафиксированными в соответствующих уставах и положениях о них. Она возникает в момент создания той или иной организации и прекращается вместе с ее ликвидацией.

В юридической литературе отмечается необходимость введения в оборот терминов юридическое лицо публичного права и юридическое лицо частного права⁵⁶.

Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Объектом правового отношения выступает то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности его участников, иными словами, то, ради чего возникает само правоотношение. Субъективное право открывает перед его обладателем возможность чем-то владеть, пользоваться, распоряжаться, вести себя определенным образом, претендовать на действия других. Все это подпадает под понятие объекта. Обязанность призвана обеспечивать осуществление данного права, а, следовательно, нормальное функционирование правового отношения в интересах управомоченного и государства в целом.

Человек как таковой может быть лишь субъектом, но не объектом права и правоотношений.

Как известно, общим объектом (предметом) правового регулирования являются общественные отношения.

Но общественные отношения — сложная и многоэлементная реальность. Нормы права и складывающиеся на их основе правоотношения опосредствуют не все, а лишь отдельные виды, фрагменты, участки, сферы этих отношений. Поэтому встает вопрос о том, что же конкретно может быть и фактически выступает объектом разнообразных правоотношений.

Различие между объектом права в целом и объектами конкретных правоотношений, возникающих в результате его действия, заключается в степени конкретизации.

1.3. Классификация субъектов административных правоотношений

Для всех отраслей права понятие «субъект права» является одним из ключевых, раскрывающих основные юридические институты. Поэтому данное понятие имеет различное содержание со своими специ-фическими отраслевыми особенностями.

Под субъектом административного права традиционно понимается лицо (гражданин РФ, иностранный гражданин или лицо без гражданства) или организация (государственная или негосударственная), которые могут являться участниками (сторонами) регулируемых нормами административного права общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере публичного администрирования.

Правильно замечает Е. Б. Лупарев, «…субъект административного права трансформируется в субъект административного правоотношения, если в зависимости или независимо от его воли у него появляются субъективные публичные права и обязанности по отношению к конкретному лицу или у конкретного лица появляются аналогичные права и обязанности по отношению к этому субъекту права и которые они в состоянии реализовать своими действиями или бездействием»⁵⁷.

Существует точка зрения, согласно которой все субъекты административного права подразделяются на индивидуальных и коллективных⁵⁸. Другие авторы выделяют следующих субъектов административного права: органы (должностные лица) исполнительной власти, органы (должностные лица) местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие, коммерческие и некоммерческие организации, в том числе общественные и религиозные объединения, граждане, иностранцы и лица без гражданства⁵⁹. Приведенное деление субъектов административного права — наиболее распространенное.

А. Б. Агапов подразделяет субъектов административного права на индивидуальных и корпоративных. В рамках данной классификации к корпоративным субъектам автор относит «публично-правовых участников административно-правовых отношений» и «частноправовых участников». К публично-правовым участникам он относит органы государственной власти и муниципальные органы, организации, учреждения. В эту же группу входят так называемые негосударственные органы, организации, к которым относятся общественные объединения (политические партии, религиозные и иные общественные объединения, действующие в сфере публично-правовых отношений)⁶⁰.

Права и обязанности субъектов административных правоотношений всегда связаны с административной деятельностью, направленной на осуществление конкретных функций публичного управления. Участниками отношений в сфере публичного управления являются, с одной стороны, органы, должностные лица, действующие в рамках определенной законом компетенции, а с другой — физические лица и организации как субъекты определенных законодателем прав и обязанностей в данной сфере.

Орган публичного управления — обязательный участник всех этих отношений. В публично-правовом отношении первенствующее значение имеет обязанность субъекта публичного управления использовать свои властные полномочия исключительно для достижения целей публичного (общественного и государственного) характера, определенных действующим законодательством, а также обязанность признавать, соблюдать и защищать права и законные интересы частных лиц.

Таким образом, в публично-правовом отношении имеется, как правило, два вида участников: субъекты, представляющие публичный интерес, выполняющие публичные функции и наделенные для их осуществления властными полномочиями, и лица (субъекты), представляющие частный интерес.

Следовательно, в этом отношении в качестве обязательного субъек-та присутствует публичная сторона (по терминологии С. А. Корфа — административная сторона), а другой стороной, как правило, выступают представляющие свой частный, партикулярный интерес частные лица. Понятие «частные лица» в российском административном праве практически не используется. Однако в дореволюционном русском и современном зарубежном правоведении эта категория применяется весьма широко и в понятие частного лица как носителя частных прав и интересов включались физические и юридические лица (С. А. Корф, М. Д. Загряцков и др.)⁶¹.

В современной литературе иногда рассматривается понятие «частные лица» как синоним категории «физические лица» и к физическим (частным) лицам относятся граждане, должностные лица, иностранцы, лица без гражданства в пределах, предоставленных им прав. Такой подход неверен в силу ряда причин.

Обратившись к толковым словарям⁶², можно установить, что термин «частный» апеллирует к группе интересов отдельных индивидов и их коллективов. «Частный» означает личный, не общественный, не государственный, принадлежащий отдельному лицу, относящийся к личному индивидуальному владению, деятельности, хозяйству и вытекающим отсюда отношениям.

Частное — это все то, что предназначено для пользования только одним человеком или небольшой группой людей, а не для общественного использования.

Частными лицами могут являться не только физические лица, но и организации, в том числе организации с признаками юридического лица. Понятие «частное лицо» не может мыслиться иначе как элемент парной категории и предполагает в качестве своей противоположности публичное лицо (публичного субъекта). Обозначение физических лиц как частных без их соотношения с публичными субъектами не имеет смысла.

В качестве частных лиц выступают субъекты, которые в публичных правоотношениях не обладают официальными властными полномочиями, руководствуются партикулярными либо корпоративными интересами и в установленных законом случаях подчиняются публичной воле, выражаемой в правовых актах органов публичной власти.

Отсюда неправомерно к частным лицам относить должностных лиц, которые по определению не могут быть частными лицами.

Сущность института должностного лица не может выражаться, ни в каких иных действиях и актах, кроме как официальных, властных и юридически значимых. При этом лица, осуществляющие управленческие функции в коммерческих и иных организациях, действующим законодательством в качестве должностных не признаются либо рассматриваются как квазидолжностные лица.

Отсюда должностное лицо — это не частное лицо, а противостоящий частному лицу в управленческом правоотношении публичный субъект, реализующий официальные полномочия⁶³.

Таким образом, антиподом частного лица в сфере отношений публичного управления является субъект, который наделен официальными полномочиями и обязан использовать их для обеспечения публичного интереса (публичный субъект или публичное лицо). Частные лица в публично-правовых отношениях с субъектами публичной власти могут выступать в правовой роли либо физического лица, либо организации.

Частное лицо — это субъект административно-правового или иного публично-правового отношения (физическое или юридическое лицо), реализующий в этом отношении свои частные интересы, права и обязанности, а не публичные интересы, либо официальные полномочия и обязанности публичной власти. Данное лицо находится с органами публичной власти не в официальных отношениях службы, а во внеслужебных отношениях как лицо, не входящее в структуру публичной администрации.

Основанием классификации субъектов административного права правильнее было бы рассматривать их правовое положение в системе публичного администрирования.

Поэтому правильнее было бы говорить о субъектах, наделенных государственно-властными полномочиями, и субъектах, таковыми не наделенных.

Таким образом, первая группа субъектов — это публичные (властные) субъекты, а вторая группа — частные (невластные).

Деление