Административное право Российской Федерации

Практикум

Ответственные редакторы 
доктор юридических наук, профессор 
Н. Л. Пешин,
кандидат юридических наук, доцент 
А. В. Сергеев

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 336.72(075.8)

ББК 67.401я73-1

А31

Авторы:
Алехин А. П., доктор юридических наук, профессор – введение, методические пояснения к темам 1–6, 9–11; Демин А. А., кандидат юридических наук, доцент – темы 1–3, 5; Кармолицкий А. А., кандидат юридических наук, доцент – тема 12, включая методические пояснения к теме; Кордик Д. Н., кандидат юридических наук, доцент – темы 4, 6; Петров И. С., кандидат юридических наук, доцент – тема 8, включая методические пояснения к теме; Пешин Н. Л., доктор юридических наук, профессор – темы 5, 7, включая методические пояснения к темам; Сергеев А. В., кандидат юридических наук, доцент – темы 9–11; Шохин Д. В., кандидат юридических наук, доцент – тема 8.

Практикум подготовлен в соответствии с программой учебной дисциплины «Административное право России» юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова и направлен на формирование навыков пользования нормативными правовыми актами, которые регулируют отношения, образующие предмет административного права.

Темы практикума охватывают основные разделы Общей части учебной дисциплины «Административное право России», включая сущность исполнительной власти и ее соотношение с государственным управлением; предмет и метод административного права; нормы административного права; субъекты административного права; акты органов исполнительной власти; административную ответственность; контроль и надзор в сфере государственного управления.

Законодательство приведено по состоянию на 1 марта 2022 г.

Практикум предназначен для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов университетов, в которых предусмотрено изучение административного права Российской Федерации. Его можно также рекомендовать государственным и муниципальным служащим, должностным лицам органов государственной власти и местного самоуправления, сотрудникам правоохранительных органов, всем лицам, интересующимся проблемами административного права.

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК 336.72(075.8)

ББК 67.401я73-1

© Коллектив авторов, 2022

© Оформление. ООО «Проспект», 2022

ВВЕДЕНИЕ

Данный сборник содержит материалы, предназначенные для изучения административного права в форме семинарских (практических) занятий.

Учебным планом юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова практические занятия предусмотрены в третьем семестре в объеме 36 учебных часов и в четвертом семестре в объеме 18 учебных часов.

Цель практических занятий: а) обучение методике и выработка у студентов навыков пользования нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, образующие предмет административного права. Изучение административного права предполагает специфические методологические и методические подходы в связи с большим его объемом и с тем, что преобладающая часть его материальных и процессуальных норм не кодифицированы; б) оказание помощи студентам в закреплении и углублении знаний наиболее сложных вопросов административно-правовой науки; в) повышение инициативы студентов в использовании различных форм самостоятельного изучения административного права; г) контроль за самостоятельным изучением студентами лекционного материала, рекомендованной учебно-научной литературы, нормативных правовых актов.

Тематика семинарских (практических) занятий охватывает основные разделы Общей части учебной дисциплины «Административное право России», как то: сущность исполнительной власти и ее соотношение с государственным управлением; предмет и метод административного права; нормы административного права; субъекты административного права; акты органов исполнительной власти; административная ответственность; контроль и надзор в сфере государственного управления. В необходимых случаях, по решению кафедры, на семинарские (практические) занятия могут выноситься и вопросы Особенной части административного права.

Перечень тем и вопросов является избирательным: предполагается, что кафедра конкретизирует темы и вопросы, выносимые на обсуждение семинарских занятий с учетом состояния законодательства, освещенности тем в литературе, ее доступности для студентов.

Каждая тема включает примерный перечень теоретических вопросов; краткие учебно-методические рекомендации по отдельным вопросам каждой темы; тесты; задачи (казусы); задания; список нормативных правовых актов и специальной литературы с учетом специфики данной темы.

Предполагается, что методика проведения семинарских (практических) занятий должна быть основана на органическом сочетании практических и теоретических требований к студентам в процессе подготовки к занятиям и их проведения. На занятиях выявляются знания студентами теоретических вопросов темы, анализируются тесты, предлагаются варианты ответов на их вопросы; решаются практические задачи (казусы); проверяется выполнение предусмотренных в пособии заданий.

Изучение каждой темы, включенной в данное пособие, начинается с обсуждения ее теоретических вопросов. Как уже отмечено, они не дублируют полностью учебную программу, а сосредотачивают внимание студентов на основных проблемах данной темы.

Возможны различные варианты последовательности изучения рекомендованной литературы и нормативных правовых актов по теме. Наиболее рациональные могут быть рекомендованы руководителем семинарского (практического) занятия. Но при любом варианте необходимо предварительное изучение материалов лекции и учебника.

Что касается очередности изучения иной литературы и нормативных правовых актов, то ее варианты могут учитывать конкретные задачи, которые решаются при подготовке к семинарским (практическим) занятиям. Если речь идет о теоретических вопросах, то целесообразно изучение специальной литературы, затем относящихся к теме нормативных правовых актов, если они значительны по объему. Возможен и иной порядок, если объем акта не большой. Например, приступая к изучению темы «Государственная служба», целесообразно предварительно изучить Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Конструктивным является одновременное изучение соответствующих нормативных правовых актов и специальной учебной литературы.

Последовательность изучения нормативных правовых актов предполагает учет иерархии их юридической силы. При необходимости изучения нормативных правовых актов равной юридической силы важно отслеживать возможность отмены актов, ранее вступивших в законную силу, внесение в них изменений и дополнений.

Если речь идет о тестах, казусах, то их решения должны быть обоснованы прежде всего быть анализом нормативных правовых (с указанием всех их реквизитов), а также доступных материалов судебной и административной практики.

Тесты, помимо тех, которые имеются в данных материалах, могут быть дополнительно предложены руководителем семинарских занятий, студентами в нескольких вариантах: не имеющие правильных ответов, содержащие один или несколько правильных ответов на вопрос теста.

Имея в виду очевидные недостатки тестирования как метода проверки и оценки знаний, необходимо, чтобы ответы на вопросы тестов не ограничивались указанием лишь на условный индекс, на вариант (варианты) правильного ответа, а аргументировались обстоятельным анализом нормативных правовых актов и специальной литературы. Хотя и правильные, но импровизированные, не основанные на знании соответствующих источников ответы («наугад») подлежат отрицательной оценке. Такое же требование должно предъявляться и к решению задач.

Наряду с тестами и задачами семинарские занятия предполагают выполнение студентами заданий по подготовке проектов ответов на те или иные обращения граждан, процессуальных и иных документов, используемых в правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц. В целях стимулирования самостоятельного изучения студентами административного права и подготовке их к семинарским занятиям продуктивными могут быть внутрисеместровые письменные контрольные работы. При этом их предварительная проверка и оценка могут быть поручены самим студентам. В этом случае у студентов может возникнуть потребность в дополнительном изучении материалов в целях подготовки надлежащей рецензии. Практика показывает, что студенты предъявляют принципиальные и объективные требования к содержанию рецензируемых работ. А у руководителя семинарского занятия появляется возможность оценить как содержание контрольных работ, так и рецензий на них, и, что немаловажно, добросовестность отношения студента к учебе.

Учитывая большой объем курса административного права, в процессе его изучения должно уделяться основное внимание самостоятельная (внеаудиторной) работе с литературными источниками, нормативно-правовыми актами, правоприменительной практикой. Задача кафедры, руководителей семинарских занятий обеспечить необходимую методологическую и методическую помощь в этом студентам. Важно инициировать их интерес к самостоятельным исследованиям, стимулировать развитие их способности критически осмысливать различные точки зрения, аргументировать собственные суждения по дискуссионным вопросам. Самостоятельная работа студентов должна быть предметом систематического контроля кафедры и руководителей семинарских занятий, способствующего получению глубоких знаний вопросов темы.

* * *

Время на обсуждение каждой темы определяется календарно-тематическими планами семинарских занятий, утверждаемых кафедрой. Может быть принят следующий вариант его распределения:

– предмет и метод административного права — 4;

– административно-правовые нормы и отношения — 4;

– административно-правовой статус граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства — 6;

– органы исполнительной власти, иные государственные органы — 6;

– государственная служба — 6;

– административно-правовое положение предприятий и учреждений– 2;

– правовые акты управления — 4;

– административное принуждение и административная ответственность — 6;

– производство по делам об административных правонарушениях — 6;

– способы обеспечения законности в государственном управлении — 4.

Общая учебная, методическая и научная литература

1. Административное право зарубежных стран: учебник / под ред. А. Н. Козырина, М. А. Штатиной. М.: Спарк, 2003.

2. Административный процесс Российской Федерации: учебник / Э. П. Андрюхина, Н. Н. Бакурова, М. В. Галкина и др.; отв. ред. Л. Л. Попов; Московский государственный юридический университет им. О. Е. Кутафина. М.: Проспект, 2017.

3. Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. Общая часть: учебник для юридических вузов и факультетов / отв. ред. А. П. Алехин. 4-е изд. М.: Зерцало-М, 2018.

4. Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988.

5. Драго Р. Административная наука. М., 1982.

6. Елистратов А. И. Учебник русского административного права. М., 1910.

7. Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1922.

8. Ивановский В. В. Учебник административного права: Полицейское право. Право внутреннего управления. Казань, 1904.

9. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / А. С. Автономов, И. Л. Бачило, А.А, Гришковец и др. М.: Новая правовая культура, 2004.

10. Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., С. В. Тихомиров. Административное право Российской Федерации: учебник / под ред. Л. Л. Попова. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2019.

11. Российское полицейское (административное) право: конец XIX — начало XX века: хрестоматия / сост. и вступит. ст. Ю. Н. Старилова. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 1999.

12. Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник. 6-е изд. М.: Норма, 2019.

13. Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002.

14. Тарасов И. Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. Т. 1. М.: Университетская типография, 1908.

15. Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс. Гос. ун-т. Высш. шк. экономики. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Тихомиров, 2005¹.

ТЕМЫ СЕМИНАРСКИХ ЗАНЯТИЙ

Тема 1.
Предмет и метод административного права

Вопросы

1. Понятие и признаки управления. Виды управления. Социальное управление.

2. Государственное управление и исполнительная власть: их понятие и соотношение.

3. Предмет административного права: общественные отношения, регулируемые административным правом, их признаки.

4. Метод административного права. Его сущность. Виды способов административно-правового регулирования.

5. Место административного права в системе права РФ.

Пояснение к теме

При изучении данной темы необходимо исходить из того, что административное право — это фундаментальная отрасль публичного права России. Такой его характер обусловлен органичной связью с публичным, и прежде всего, государственным управлением, как относительно самостоятельным видом организующей деятельности государства по исполнению законов. Именно оно служит предпосылкой, объектом и фактором, определяющим необходимость и сущность административно-правового регулирования общественных отношений в нашей стране. Поэтому, для правильного понимания объема административно-правового регулирования следует уяснить взаимосвязь и взаимодействие соотношение административного права с государственным управлением. Необходимость в этом диктуется еще и тем что: а) в законодательстве и литературе неоднозначна трактовка государственного управления; б) имеются смежные с ним понятия; в) иногда с ошибочных методологических позиций оспаривается обоснованность признания данной категории в условиях современного социально-экономического и государственного устройства Российской Федерации.

В контексте административного права принципиально важно различать государственное управление как особый вид социального управления — его субъект государство в целом, и как самостоятельный вид государственной деятельности — практической реализации исполнительной власти, иными словами, деятельности исполнительной власти (ст. 18 Конституции РФ). С учетом этого в литературе различают государственное управление в широком смысле, выступающее объектом всех отраслей права, и узком или собственном смысле, выделяемое совокупностью свойственных в основном лишь ему признаков. Именно оно служит главным объектом административного права.

Общие и отличительные критерии разграничения указанных видов государственного управления необходимо аргументировать анализом нормативных правовых актов.

Говоря о субъектах государственного управления, в узком смысле надо иметь в виду, что ими являются исполнительные государственные органы, среди которых ключевую роль играют органы исполнительной власти. Последние на законном основании формируют организационно-правовой механизм для реализации ее задач и функций, т. е. создавая свои исполнительные органы, например, федеральные органы исполнительной власти образуют свои территориальные органы и др.

В литературе при характеристике организационной системы исполнительной власти к ее органам ошибочно относят Президента Российской Федерации. Президент РФ обладает широкими и разнообразными полномочиями в области исполнительной власти. Однако его полномочия не ограничиваются этой сферой. Президент РФ — глава государства, в этом качестве он обладает полномочиями в отношении всех ветвей государственной власти.

В рамках изучения темы надо уяснить соотношение с государственным управлением таких категорий как: публичное управление, управление делами государства; исполнительная власть; государственная администрация; государственная административная деятельность; государственное регулирование; координация, как государственная деятельность.

Во всех случаях, когда эти термины выступают в качестве синонимов, необходимо употреблять те из них, которые являются обиходными в нормативных правовых актах. Наука, особенно учебно-методическая литература должны «говорить» на одном языке. Тем более, что во многих случаях, разноголосица — эта «игра в термины» либо порой выдается за научную новизну в том, в чем ее нет по сути.

Следует отвергнуть как методологически и юридически несостоятельные предложения о том, что надо отказаться от понятий «государственное управление», «органы государственного управления», ибо в Конституции РФ их нет. Здесь они будто бы заменены терминами «исполнительная власть», «органы исполнительной власти» в связи с несовместимостью этих категорий с возникшими социально-экономическими условиями функционирования государства. Но это домыслы. А суть в том, что Конституция РФ закрепила принцип, в соответствии с которым государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, обозначив тем самым их конституционные функции и, следовательно, соотношение. А между тем исполнительная власть в Конституции РФ трактуется в двух смыслах, в качестве: а) вида государственной власти, как политико-правовой категории (ст. 10); б) вида государственной деятельности (ст. 18), сущность которой во взаимосвязи с другими статьями Конституции РФ и текущем правотворчестве характеризуется признаками, свойственными государственному управлению, как организующей деятельности государства по исполнению законов. Иными словами, нет конституционных препятствий для признания деятельности государства в целом как государственного управления делами общества, а функционирование исполнительной власти в качестве его разновидности. Поэтому указанные понятия широко используются в научной литературе, нормативных правовых актах. В частности, указы Президента РФ об административной реформе посвящены «совершенствованию государственного управления», адресуются системе органов исполнительных; а органы исполнительной власти во многих законах рассматриваются в качестве субъектов государственного управления.

Не соответствуют действительности встречающиеся утверждения о том, что лишь с принятием Конституции РФ 1993 г. стало возможным понятие государственного управления в широком смысле, ибо оно и до этого в концептуальном аспекте встречалось уже в трудах досоветского и советского периодов, в которых утверждалась идея управляющей функции законов.

Управленческие отношения, образуя основу предмета административного права, представляют собой сложное по структуре и характеру общественное явление. Определив их понятие, необходимо выделить наиболее существенные признаки, выражающие их сущность. Будучи в принципе однотипными, указанные отношения весьма разнообразны. И углубленное понимание этих отношений предполагает их классификацию по многим основаниям (сфере возникновения, сочетанию субъектов, содержанию, методам управляющего воздействия, содержанию и т. д.). Особого внимания заслуживают различия управленческих отношений, возникающих в процессе организационно-властного воздействия на управляемые объекты (субъекты) и определяющих те или иные направления деятельности, развития общественных процессов.

При обсуждении вопроса о предмете административного права, следует иметь в виду, что некоторые авторы под его предметом понимают «правоотношения в сфере государственного управления, в сфере деятельности исполнительной власти», что не совсем точно. Отвлекаясь от сферы, где возникают указанные правоотношения, надо иметь в виду, что предметом административного права являются: а) прежде всего общественные отношения, подлежащие регулированию нормами административного права, а это означает, что соответствующие отношения должны удовлетворять определенным критериям, ведь общественные отношения сами по себе не выступают в качестве административно-правовых; б) общественные отношения уже урегулированные его нормами, т. е. административные правоотношения, ибо их развитие, динамика опосредуются также нормами административного права.

При обозначении предмета административного права важно также попытаться обосновать мнение о том, какие государственные услуги реализуются в рамках управленческих отношений; основываясь на административных регламентах, выявить специфику осуществления функций и государственных услуг.

Тесты

1. Управление — это:

1.1. волеизъявление;

1.2. целенаправленное организующее воздействие на развитие общества;

1.3. достижение результата;

1.4. авторитет.

2. Государственное управление в узком смысле — это:

2.1. целенаправленное организующее воздействие государства в лице его органов на развитие общества;

2.2. деятельность органов законодательной власти по подготовке, рассмотрению проектов и принятию законодательных актов;

2.3. организующая деятельность органов исполнительной власти по практическому осуществлению задач и функций исполнительной власти;

2.4. деятельность аппаратов органов законодательной и судебной власти.

3. Основы предмета административного права составляют:

3.1. управленческие отношения в представительных, исполнительных, судебных органах и общественных организация;

3.2. деятельность органов исполнительной власти;

3.3. управленческие отношения, которые возникают в процессе формирования и осуществления организующей деятельности органов государственного управления и органов местного самоуправления по исполнению законов и подзаконных актов в различных сферах и отраслях общества;

3.4. внутриорганизационные отношения в любых государственных органах и организациях, кроме коммерческих и общественных организаций.

4. Для метода административного права характерны:

4.1. отношения координации, диспозитивные нормы права, равенство сторон, возникновение, изменение и прекращение правоотношений по соглашению сторон;

4.2. отношения субординации, императивные нормы права, неравенство сторон, не требуется согласия сторон для возникновения, изменения и прекращения правоотношений;

4.3. сочетание элементов, указанных в п. п. 4.1. и 4.2.

5. Общая часть административного права включает:

5.1. предмет, метод, функции, принципы, субъекты административного права, административно-правовые нормы и правоотношения, формы и методы деятельности органов исполнительной власти, ответственность по административному праву, законность в государственном управлении;

5.2. управление в сфере экономики, в социально-культурной сфере и в административно-политической сфере;

5.3. все проблемы управленческих отношений.

6. Особенная часть административного права включает:

6.1. управление в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах;

6.2. предмет, метод, функции, принципы, субъекты административного права, административно-правовые нормы и правоотношения, формы и методы деятельности органов исполнительной власти, ответственность по административному праву, законность в государственном управлении;

6.3. все проблемы управленческих отношений.

7. Административное право отличается от других отраслей права:

7.1. от государственного (конституционного) права:

7.1.1. по предмету и методу;

7.1.2. по предмету;

7.1.3. по методу.

7.2. от гражданского права:

7.2.1. по предмету и методу;

7.2.2. по предмету;

7.2.3. по методу.

7.3. от финансового права:

7.3.1. по предмету и методу:

7.3.2. по предмету;

7.3.3. по методу.

7.4. от земельного права:

7.4.1. по предмету и методу;

7.4.2. по предмету;

7.4.3. по методу.

7.5. от трудового права:

7.5.1. по предмету и методу;

7.5.2. по предмету;

7.5.3. по методу.

7.6. от уголовного права:

7.6.1. по предмету и методу;

7.6.2. по предмету;

7.6.3. по методу.

Задачи и задания

1. Что вы понимаете под субъектом и объектом государственного управления?

2. Чем отличается государственное управление от общественного управления, от самоуправления?

3. Есть ли различие между терминами «государственное управление» и «государственное регулирование»?

4. Какие институты административного права вы знаете? Почему в предмет административного права включаются дисциплинарные отношения государственной службы? Не нужно ли их отнести к отрасли «Служебное право»?

5. Должны ли регулироваться самостоятельными кодексами материальные административных правоотношения и процессуальные административные правоотношения? Почему?

6. Отграничьте административно-правовой метод правового регулирования от метода гражданско-правового, от договорного метода.

7. Какой метод правового регулирования применяется при назначении Президентом РФ судей, министров, членов Центральной избирательной комиссии РФ и других должностных лиц государственного аппарата?

8. Отграничьте административное право от конституционного, гражданского, уголовного, финансового, земельного и других отраслей российской системы права.

9. Статья 18 Устава (Основного закона) Ставропольского края от 12 октября 1994 года № 6-кз («Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края», 1994, № 4, ст. 41) предусматривает, что «Ставропольский край как субъект Российской Федерации имеет собственную территорию, которая является неотъемлемой частью территории Российской Федерации и определена существующими административными границами». Вопрос границ субъекта Российской Федерации является предметом административного или конституционного права? Возможно ли выполнение властных полномочий в границах субъекта Российской Федерации действиями органов и должностных лиц исполнительной власти другого субъекта Российской Федерации?

10. Разберите, относятся ли к предмету административного права внешневластные правоотношения между:

– Президентом РФ и Федеральным государственным унитарным предприятием «Предприятие по управлению собственностью за рубежом» Управления делами Президента Российской Федерации, включенным в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ;

– Президентом РФ и Правительством РФ, имея в виду, что доходы от использования федерального недвижимого имущества, закрепленного за Министерством иностранных дел Российской Федерации и Управлением делами Президента Российской Федерации, подлежат учету в доходах федерального бюджета и отражаются в согласованных с Министерством финансов Российской Федерации сметах доходов и расходов (п. 1 Порядка распределения доходов от использования федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2001 г. № 672). Управление делами Президента Российской Федерации осуществляет контроль за поступлением указанных доходов (п. 4 указа Президента РФ от 23 октября 2000 года № 1771 «О мерах по улучшению использования расположенного за пределами Российской Федерации федерального недвижимого имущества, закрепленного за федеральными органами исполнительной власти и их представительствами, другими государственными органами Российской Федерации и государственными организациями»).

– двумя федеральными органами исполнительной власти по поводу согласования, например, стандартов, отчетности;

– Правительством РФ и ОАО «Газпром»;

– Федеральным агентством по государственным резервам и работником федерального государственного учреждения по поводу награждения нагрудным знаком «Почетный работник государственного резерва» (на основании п. 4.3. Примерного положения об оплате труда работников федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Росрезерва, утвержденного Приказом Федерального агентства по государственным резервам от 15 сентября 2008 г. № 114);

– государственным гражданским служащим, именуемым вкладчиком, и Публичным акционерным обществом «Сбербанк России» по поводу перечисления заработной платы;

– центром государственного санитарно-эпидемиологического надзора и частным коммерческим предприятием;

– военным комиссариатом и призывником;

– гражданином и врачом государственного лечебного или экспертного учреждения;

– гражданином и органом местного самоуправления;

11. Приведите примеры внутриорганизационных правоотношений, включаемых в предмет административного права, в деятельности:

– палат Федерального Собрания Российской Федерации;

– Администрации Президента Российской Федерации;

– в аппарате Правительства РФ;

– в федеральном министерстве;

– в федеральной службе;

– в федеральном агентстве;

– в Фонде обязательного медицинского страхования;

– в суде;

– в прокуратуре;

– между государственным гражданским служащим и федеральным органом исполнительной власти по месту его службы;

– директором государственного унитарного предприятия и его служащим;

– директором частного предприятия и его служащим;

– студентом и деканом Юридического факультета МГУ.

12. Используя Классификатор правовых актов, одобренный Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511, определите отрасли законодательства, относящиеся к предмету административного права.

13. К какой отрасли права, конституционного или административного, относится деятельность в соответствии с приглашением Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству, связанные с включением научного сотрудника МГУ в состав экспертно-консультационного совета при указанном Комитете?

14. Используя очередной выпуск «Собрания законодательства Российской Федерации» определите его статьи по их отношению к Общей или Особенной частям административного права.

Нормативные акты

1. Конституция Российской Федерации. // Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 14.03.2020 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации // http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.

2. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации.

Литература

1. Демин А. А. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало-М, 2002.

2. Елистратов А. И. Основные начала административного права. М.: Издание Г. А. Лемана, 1914.

3. Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М.: Изд-во Московского университета, 1967.

4. Петров Г. И. Сущность советского административного права. Л.: Изд-во Ленинградского Университета, 1959.

5. Современные проблемы организации публичной власти: монография /рук. авт. кол. и отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014.

6. Тарасов И. Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. Т. 1. М.: Университетская типография, 1908.

7. Яковлев В. Ф. Правовое государство: вопросы формирования. М.: Статут, 2012.

Тема 2.
Административно-правовые нормы и отношения

Вопросы

1. Понятие и структура административно-правовых норм.

2. Особенности, классификация и виды административно-правовых норм.

3. Понятие и основные признаки административно-правовых отношений.

4. Классификация административно-правовых отношений.

5. Административная правосубъектность: понятие, элементы статуса субъекта права.

Пояснения к теме

I. Административно-правовые нормы, обладая общими свойствами правовой нормы, одновременно имеют присущие им черты. Они касаются их назначения, содержания, системы, структуры и т. д. Особенности этих норм обусловлены сущностью и структурой предмета административного права. Данные нормы — правовое средство организующей деятельности государства, осуществления государственного управления. Они предназначены прежде всего и главным образом для регулирования отношений, возникающих в связи с организацией и функционированием его системы. Административно-правовые нормы устанавливают соответствующий статус субъектов административного права, регулируют отношения между ними в процессе государственно-управленческой деятельности.

Административно-правовые нормы, сохраняя правовую природу, регулируют также отношения, не во всем адекватные государственно-управленческим, а именно: 1) связанные с административным судопроизводством по делам, возникающим из административных правоотношений (см., например, гл. 29 КоАП РФ); 2) высказано мнение, что указанные нормы во многих случаях участвуют в регулировании отношений, составляющих предмет иных отраслей права, а также осуществляют их правовую защиту. С этой точки зрения усматривают и такие особенности административно-правовых норм, как их трансмиссионный характер — во многих случаях они служат предпосылкой возникновения правоспособности участников отношений, регулируемых отраслями частного права. Наблюдается также взаимопроникновение элементов норм других отраслей права в структуру норм административного права, особенно когда речь идет о их защитной функции.

Административно-правовые нормы направлены на обеспечение баланса публичных и частных интересов, на обеспечение которых часто направлено также регулирование публичных интересов. Поэтому представляется крайним мнение, что указанные нормы выражают публично-правовые интересы. Между тем, они регулируют разнообразные отношения, связанные с осуществлением конституционных прав и свобод граждан, их участие в осуществлении управления делами государства.

В литературе обыкновенно акцентируются на том, что в административном праве преобладают императивные нормы. Однако, не везде учитывается, что их императивность может иметь различные варианты своего выражения. Порой их альтернативность отождествляется с диспозитивностью. В альтернативных нормах варианты поведения определены в конкретных формах; субъектом может быть избран лишь один из них. Напротив, диспозитивная норма предполагает возможность самими субъектами выбрать варианты поведения на основе нормы, а если этого не сделано, то действует предписание данной нормы. Этим же отличается и уполномочивающая норма от диспозитивной. Например, гражданин имеет право на обращение в государственные органы, но воспользуется он этим правом или нет, соответствующая норма к этому безразлична.

Следует отметить, что система норм административного права характеризуется многообразием их юридической силы и их жесткой зависимостью, связанностью в процессе регулирования управленческих отношений в отраслях и сферах, в которых действует иерархическая система управления.

Особенности административно-правовых норм лежат в основе их классификации. В литературе их классификация дается часто по сходным критериям, хотя и обозначаемым иногда разными терминами. Однако, заслуживает внимания выделение среди них норм-дефиниций, норм-принципов, норм-задач и др.

Некоторые особенности связаны также со структурой административно-правовых норм. Очевидно, что на нее влияет то, регулируют ли нормы нормальный процесс государственного управления или виды ответственности по административному праву. Содержание элементов структуры этих норм зависят от вида субъектов, статус которых ими устанавливается.

К особенностям структуры административно-правовых норм нередко относят способы закрепления их элементов в статьях, нормативных правовых актах, соотношение между их структурными элементами (общая диспозиция для ряда норм, наличие нескольких санкций в одной и той же норме и т. д.)

II. Под административно-правовыми отношениями понимают общественные отношения, урегулированные нормами административного права.

В литературе обстоятельно рассматриваются характерные признаки, структура, виды и основания возникновения административных правоотношений. Различия трактовки тех или иных вопросов при этом чаще всего дополняют и расширяют представление об этих отношениях. Однако по отдельным вопросам в литературе имеются положения, которые нуждаются в объяснении либо уточнении.

Административные правоотношения характеризуются совокупностью черт (признаков), представляемых в качестве их особенностей, что вряд ли является обоснованным. Ибо многие из этих признаков аналогичны в концептуальном плане тем, которыми обладают правоотношения других отраслей публичного права и прежде всего конституционного права (наличие субъекта публичной власти, возникновение по инициативе одной из сторон, юридическое неравенство сторон и др.). С этой точки зрения лишь некоторые признаки могут признаваться особенностями административных правоотношений (например, сфера возникновения, регулирование нормами административного права).

Не всеми разделяется признание рассматриваемых отношений властеотношениями. Хотя оспаривание этого вызывает сомнения, если учесть специальный смысл этого признака. Конечно, должна исключаться ассоциация, что речь идет об отношениях между властями, но указанный признак уместен если иметь в виду, что в соответствующих отношениях есть субъект, наделенный властными полномочиями в отношении другой стороны (в частности, к этому склоняет и п. 3 ст. 2 ГК РФ).

Не совсем точным представляется распространено мнение о том, что административные правоотношения могут возникать по инициативе любой из сторон. При этом не учитывается возможность их возникновения и по воле третьей стороны (например, при передаче дела об административном правонарушении органу, уполномоченному его рассматривать по существу).

Нуждается в специальном обсуждении соотношение деления административных правоотношений на «основные и неосновные» и вертикальные и горизонтальные». Может быть предложено лишь в качестве казуса сведения основных к: а) отношениям между должностными лицами и подчиненным им по службе административно-управленческим аппаратом; б) отношениям между должностными лицами и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности.

Такое ограничение основных административных правоотношений граничит с искажением их сущности.

В последние годы инициирован вопрос о соотношении управленческих отношений с административными правоотношениями. Раньше распространенным было определение административных правоотношений как управленческих отношений, урегулированных административным правом, то есть в качестве их административно-правовой оболочке. Представляется, что не все отношения, регулируемые административным правом, являются управленческими: отношения, возникающие в связи с административным судопроизводством, следует рассматривать в качестве специфических, не обладающих управленческими признаками. Ведь в данном случае имеют место отношения правосудия. Суды (судьи) не становятся при этом субъектами административной деятельности.

Уяснив критерий деления административных правоотношений на виды и специфику каждого их вида, следует дополнительно обсудить вопрос о сути координационных отношений и вопрос об их классификации. Для этого в частности надо специально проанализировать разделы Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Типового регламента о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, касающихся полномочий федеральных министерств в области координации и контроля.

Тесты

1. Административно-правовая норма — это:

1.1. общеобязательное правило поведения, установленное законом;

1.2. правило поведения, установленное государством, рассчитанное на неоднократное применение, распространяющееся на неопределенный круг лиц, предназначенное для регулирования отношений, которые возникают в связи с организацией и осуществлением государственного управления и исполнительно-распорядительной деятельности органов местного самоуправления, обеспеченное мерами государственного принуждения;

1.3. любое правовое предписание, регулирующее отношения, входящие в предмет административного права.

2. Структура любой административно-правовой нормы включает:

2.1. гипотезу, диспозицию, санкции;

2.2. диспозицию;

2.3. диспозицию и санкцию;

2.4. гипотезу и санкцию либо меру поощрения;

2.5. гипотезу и диспозицию.

3. В части 2 ст. 12.7. Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрено: «Управление транспортным средством водителем, лишенным права управления транспортным средством, — влечет наложение административного штрафа в размере тридцати тысяч рублей, либо административный арест на срок до пятнадцати суток, либо обязательные работы на срок от ста до двухсот часов». Какие элементы правовой нормы присутствуют в указанном положении КоАП?

3.1. гипотеза, диспозиция и санкция;

3.2. только диспозиция и санкция;

3.3. только диспозиция;

3.4. только гипотеза и санкция.

4. Материальные административно-правовые нормы отличаются от процессуальных тем, что:

4.1. материальные нормы закрепляют права и обязанности участников регулируемых отношений, а процессуальные их не устанавливают;

4.2. материальные нормы устанавливают правовое положение участников управленческих отношений, а процессуальные нормы регламентируют порядок реализации прав, обязанностей и ответственности субъектов, предусмотренных нормами административного права;

4.3. материальные и процессуальные административно-правовые нормы между собой существенно не отличаются;

4.4. материальные нормы регулируют права и обязанности субъекта права в статике, а процессуальные — в динамике;

4.5. материальные нормы регулируют права и обязанности субъекта права, а процессуальные нормы регулируют процедуру разрешения административных споров перед судьей.

5. Обязывающая норма содержит предписание:

5.1. действовать в предусмотренных в норме условиях определенным образом, указанным в данной норме;

5.2. указывающее на недопустимость совершения действий в условиях, определенных данной нормой;

5.3. позволяющее субъектам избирать в его пределах вариант поведения по своему усмотрению;

5.4. обязывающее субъектов публичной власти избирать тот или иной вариант действий, указанный в норме.

6. Уполномочивающая норма содержит предписание:

6.1. закрепляющее за органом исполнительной власти или его должностным лицом определенную компетенцию;

6.2. позволяющее субъектам избирать в его пределах вариант поведении я по своему усмотрению;

6.3. направленное на создание материальной или моральной заинтересованности субъектов в определенной нормой деятельности (поведении).

7. Источниками административного права признаются:

7.1. служебные документы органа исполнительной власти;

7.2. индивидуальные правовые акты;

7.3. нормативные правовые акты, содержащие нормы административного права.

8. Административное правоотношение:

8.1. волеизъявление уполномоченного субъекта;

8.2. связи субъектов, урегулированные нормами административного права;

8.3. любое воздействие на управляемых субъектов, в том числе переключение сигнала светофора.

9. Назовите элементы (структуру) административного правоотношения:

9.1. субъект и объект;

9.2. субъект, объект, субъективная сторона, объективная сторона;

9.3. субъект, объект, права, обязанности/компетенция и ответственность сторон;

9.4. субъект, объект и содержание правоотношения;

9.5. два субъекта и предмет правоотношения.

10. Выделите черты, характерные для административно-правовых отношений:

10.1. по своим юридическим свойствам административно-правовые отношения не отличаются от иных правовых отношений по субъектам, их правам и обязанностям, компетенции, ответственности;

10.2. властеотношение; обязательной стороной является орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающий делегированными ему государственно-властными полномочиями, непосредственно или в лице его уполномоченных должностных лиц; отношения в сфере управленческой или юрисдикционной деятельности; юридическое неравенство сторон; основанием возникновения может быть инициатива любой уполномоченной стороны, в том числе и против воли другой стороны; юридическое содержание не всегда выражает взаимную связь субъективных прав и обязанностей сторон по поводу оснований возникновения правоотношений; споры разрешаются главным образом в порядке подчиненности; ответственность перед государством в лице его уполномоченных органов и должностных лиц;

10.3. только их властный характер.

11. Объектом административно-правового отношения, в частности, могут быть:

11.1. сбитый дорожный столб в случае нарушения правил дорожного движения;

11.2. различные предметы;

11.3. круг регулируемых общественных отношений в сфере государственного управления;

11.4. поведение его участников;

11.5. одновременно поведение его участников и предметы, по поводу которых оно возникает.

12. К предпосылкам возникновения административно-правовых отношений относятся:

12.1. только административно-правовая норма;

12.2. только юридический факт;

12.3. административно-правовая норма, административная правосубъектность участников и юридический факт;

12.4. административная правосубъектность участников и юридический факт.

13. Юридическими фактами являются:

13.1. только правомерные действия (бездействие);

13.2. правомерные и противоправные действия (бездействие);

13.3. события и состояния;

13.4. деяния (как правомерные, так и противоправные действия и бездействие) и события.

14. Административная правоспособность — это:

14.1. качество воли субъекта, позволяющее ему вступать в административные правоотношения;

14.2. возможность физического лица или организации иметь права и обязанности, предусмотренные нормами административного права;

14.3. права и обязанности субъекта в конкретном административном правоотношении.

15. Административная дееспособность — это:

15.1. способность субъекта своими действиями осуществлять его правоспособность;

15.2. наличие условий для реализации административного правоотношения;

15.3. понятие, которое используется для искусственного разграничения с правоспособностью, так как права и обязанности могут существовать только при наличии возможности для их реализации.

16. К субъектам административно-правовых отношений относятся:

16.1. любые участники правоотношения, в том числе и свидетель;

16.2. лица, обладающие субъективными правами и юридическими обязанностями, которые предусмотрены нормами административного права;

16.3. светофор, так как граждане обязаны выполнять его указания.

17. В систему субъектов административного права входят:

17.1. коллективные субъекты (федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы местного самоуправления, государственные и негосударственные организации) и индивидуальные субъекты (граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, должностные лица, государственные служащие);

17.2. только органы исполнительной власти.

18. Обязательные элементы статуса субъекта административного права:

18.1. административная правоспособность, права и обязанности, ответственность;

18.2. административная правосубъектность, права и обязанности, ответственность;

18.3. правоспособность, дееспособность, права, обязанности, гражданство.

19. Обязательные элементы статуса субъекта административного правоотношения:

19.1. административная правоспособность, права и обязанности, ответственность;

19.2. административная правосубъектность, права и обязанности, ответственность;

19.3. правоспособность, дееспособность, права, обязанности, гражданство.

20. Административное правоотношение между руководителем федерального органа исполнительной власти и его заместителем являются:

20.1. вертикальным;

20.2. горизонтальным;

20.3. координационным.

21. Правовые отношения между Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерством здравоохранения Российской Федерации по вопросу о допустимости к применению отдельных биологических препаратов являются:

21.1. вертикальными;

21.2. горизонтальными:

21.3. координационными.

Задачи и задания

1. В чем состоит сущность императивной нормы и как она проявляется?

2. Определите состав административно-правовой нормы — расписание занятий в учебном учреждении. Есть ли в ней гипотеза, диспозиция и санкция?

3. Правильным ли является то, что административным правотворчеством занимаются и законодательные и исполнительные органы власти?

4. Являются ли разными по юридической силе нормативный указ Президента РФ и правила внутреннего распорядка в учебном заведении?

5. Является ли административным правоотношением бездействие должностного лица?

6. Различаете ли Вы статус субъекта права и субъекта правоотношения? Если да, то по каким признакам?

7. Полиция обязана охранять на основе договоров с собственниками принадлежащее им имущество. Какими являются возникающие при этом правоотношения — гражданско-правовыми или административно-правовыми? Чем отличается административный договор от гражданского договора?

8. Сохраняется ли властный характер в правоотношении, опосредуемом административным договором?

9. Можно ли выделять в административном правоотношении объект и предмет правоотношения?

10. Какая правовая разница между пониманием субъекта права как носителя прав и обязанностей и как участника правоотношения?

11. Какие основания классификации субъектов административного права вы знаете? Для чего классификация проводится?

12. Используя электронные справочные правовые системы или СЗ РФ проанализируйте несколько нормативно-правовых актов, опубликованных за последний месяц, с целью найти материальные, процессуальные, обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, стимулирующие, рекомендательные и дозволительные административно-правовые нормы. Определите наличие в этих актах гипотезы, диспозиции, санкции правовой нормы.

13. Составьте правовую норму, в которой бы присутствовали все ее элементы: гипотеза, диспозиция и санкция.

14. Гуляя в парке с внуком, гражданин обратился к распивающим спиртные напитки и сквернословящим гражданам с требованием прекратить нарушение общественного порядка. На это один из нарушителей ответил, что он удовлетворил бы требование сотрудника полиции, но не гражданина. Являются ли данные правоотношения административными? Дайте свое решение проблемы.

15. Центральный Банк Российской Федерации отозвал лицензию у коммерческого банка. Является ли данное правоотношение административным и имеется ли в нем обязательный управляющий субъект?

16. Проанализируйте приведенные ниже ситуации и определите, какие из указанных правоотношений относятся к административно-правовым, а какие — к иным:

– гражданин обратился в органы Пенсионного фонда РФ с заявлением о назначении ему пенсии;

– общественная организация выдвинула одного из своих членов кандидатом в депутаты районного муниципального представительного органа;

– прокурор города проверил работу с обращениями граждан в аппарате городской администрации и по результатам проверки внес представление в аппарат городской администрации об устранении допущенных нарушений;

– мэр города своим распоряжением передал здание, являющееся объектом муниципальной собственности, из ведения одной муниципальной организации в ведение другой;

– гражданин обратился в суд с жалобой на постановление о назначении ему административного наказания;

– гражданин обратился к прокурору на предмет привлечения к ответственности гражданина К., нанесшего ему побои.

17. Приведите примеры юридических фактов, служащих основанием для возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений.

18. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела 15 июня 2005 года гражданское дело по кассационному представлению прокурора Нижегородской области и кассационной жалобе Законодательного Собрания Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 14 февраля 2005 года по заявлению прокурора Нижегородской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях и вынесла Определение от 15 июня 2005 г. по делу № 9-Г05-8. В частности, в определении указывается, что часть 6 ст. 28.3 КоАП РФ закрепляет, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, вправе составлять должностные лица, уполномоченные законами субъектов РФ.

Анализируя законодательство о статусе государственных унитарных предприятий, суд пришел к выводу о том, что должностные лица государственных и муниципальных унитарных предприятий полномочиями по осуществлению государственного контроля (надзора), а также по составлению протоколов об административных правонарушениях не наделены. Органами на проведение государственного контроля (надзора) наделены федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, подведомственные им учреждения.

Поскольку вышеуказанные нормы статей КоАП Нижегородской области наделяют любое должностное лицо контрольными функциями за исполнением административного законодательства и полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, они правильно признаны судом противоречащими федеральному законодательству. Вывод суда в этой части мотивирован, основан на анализе действующего законодательства, в том числе ст. 7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 года «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», устанавливающей запрет на совмещение функций органов исполнительной власти, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Является ли верным применение судом именно указанной правовой нормы Закона РСФСР от 22 марта 1991 года?

19. Назовите особенности административного правоотношения, отличающие его от иных правовых отношений.

20. Дайте отличие прав и обязанностей, полномочий, компетенции субъекта административного права.

21. Приведите примеры общего административно-правового статуса субъекта права и специального административно-правового статуса.

22. Проанализируйте, в какой момент прекращается административно-правовой статус зарегистрированного субъекта малого предпринимательства.

Нормативные акты

1. Конституция Российской Федерации. // Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 14.03.2020 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.

2. Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // СЗ РФ. 1994. № 8. С. 801.

4. Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 22. С. 2663.

5. Указ Президента РФ от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 33. С. 3356.

6. Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. 1997. № 33. С. 3895.

Литература

1. Демин А. А. Материальное и процессуальное в административных правоотношениях // Административное право и процесс. 2007. № 2. С. 6–9.

2. Демин А. А. Материально-правовые отношения суда и производство по делам об административных правонарушениях // В кн.: Вестник Уральского института экономики, управления и права. Екатеринбург. № 1(2), Февраль 2008. С. 24–29.

3. Демин А. А. Экономическое содержание и материалистическое понимание статуса субъекта административного права // В кн.: Социально-экономические и правовые аспекты рыночных реформ: материалы международной научно-практической конференции. Часть 1. Правовая секция. Екатеринбург: Изд-во Уральского института экономики, управления и права. 2008. С. 73–91.

4. Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М.: Юридическая литература, 1976.

5. Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978.

6. Костенников М. В. Теоретические проблемы кодификации административного права России. М., 2000.

7. Лупарев Е. Б. Административные правоотношения: [монография] / Евразийская акад. административных наук (ЕААН). М.: Изд-во НП «Евразийская акад. административных наук», 2013.

8. Марченко М. Н. Источники права: учеб. пособие для вузов. М.: Проспект; ТК Велби, 2005.

9. Морозов Н. Л. Договорные отношения в публично-правовой сфере // Государство и право. 2005. № 7. С. 75–81.

10. Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1972.

11. Толстик В. А. К вопросу о юридической силе актов, принятых в рамках делегированных нормотворческих полномочий. Юрист. 2001. № 10. С. 31–34.

12. Халфина Р. О. Методологический аспект теории правоотношений // Советское государство и право. 1971. № 10.

13. Ширабон О. В. Основные признаки нормативно-правового договора. Вестник Московского университете. Серия 11. Право. 2007. № 1. С. 111–119.

Тема 3.
Административно-правовой статус граждан РФ

Вопросы

1. Понятие и основы административно-правового положения (статуса) граждан РФ. Виды и структура административно-правового положения гражданина РФ.

2. Административная правосубъектность, правоспособность и дееспособность.

3. Основные права и обязанности граждан РФ в сфере государственного управления.

4. Свобода въезда и выезда, перемещения и выбора места жительства. Паспортная система России.

5. Гарантии реализации прав и свобод граждан как субъектов административного права: понятие, система и характеристика.

6. Обращения граждан РФ: понятие, виды, требования к обращению, порядок рассмотрения.

7. Особенности рассмотрения жалоб Уполномоченным по правам человека в РФ.

Пояснения к теме

I. Приступая к изучению темы, уместно разграничить конституционные понятия «человек», «гражданин», «личность», а также иные формы их обозначения — «каждый», «никто» и т. п.

Потребность в этом дополнительно диктуется тем, что на территории Российской Федерации проживают также люди, которые имеют иную правовую характеристику, правовое положение, к которым административно-правовое регулирование имеет прямое отношение (полит. эмигранты, беженцы, вынужденные переселенцы, мигранты). Их особое положение не является производным от гражданства Российской Федерации.

Необходимо также составить четкое представление о системе нормативных правовых актов с учетом соотношения их юридической силы, устанавливающих административно-правовое положение, прежде всего, граждан Российской Федерации, и о системе государственных органов, наделенных компетенцией в этой области; а также системе органов (должностных лиц), обеспечивающих реализацию прав, свобод и обязанностей, предоставленных человеку на территории Российской Федерации.

Далее надлежит уяснить производность административно-правового статуса от общего правового положения гражданина РФ, а также правовые основы его самостоятельности.

На основе изучения учебной и иной литературы, а также нормативных правовых актов необходимо проанализировать основные понятие административно-правого положения гражданина РФ, его структуру и классификации. Обратить внимание на то, что наличие различий в трактовке этих понятий во многих случаях отражают лишь те или иные аспекты этого многогранного явления. Аналогичный подход оправдан и к различиям в критериях классификации прав, свобод и обязанностей граждан в сфере государственного управления.

Спорным оказался вопрос о том, является ли гражданство РФ элементом административно-правого статуса гражданина РФ. Имеется мнение, что оно находится за гранями его содержания. Данное мнение вызывает критичное к нему отношение. Гражданство — универсально и с ним связан любой статус гражданина РФ. Исходной для нашего законодательства является концепция признания естественной природы основных конституционных прав и свобод гражданина РФ, их признания, соблюдения и защиты государством. Однако реализация этих прав и свобод органично связана с гражданством, не малая роль в которой принадлежит исполнительной власти, нормам административного права. Без гражданства нет и административно-правового положения гражданина РФ. Яркой иллюстрацией тому являются нормы о государственной гражданской службе: гражданским служащим может быть гражданин РФ, утрата им гражданства Российской Федерации влечет его увольнение с государственной гражданской службы. К сожалению, наука административного права вопреки нормативным правовым актам, исходит из более ограниченного представления об административно-правовом статусе гражданина РФ, чем это имеет место в науке гражданского права и гражданском законодательстве. Так, даже в рамках учебной литературы по гражданскому праву рассматриваются такие вопросы правоспособности гражданина как регистрация его рождения, его имени, признание умершим или безвестно отсутствующим, право избирать место жительства и др. Конечно, эти вопросы имеют принципиальное значение для режима гражданско-правового регулирования. Но бесспорно и то, что они имеют непосредственное отношение к административно-правовому регулированию статуса гражданина. Для общества и государства они имеют прежде всего публично-правовое значение. Например, указание имени (в гражданском праве под именем понимается собственно имя, отечество, фамилия) гражданина является условием заключения служебного контракта. Можно сказать, что имя фактически всегда востребовано в отношениях гражданина с публичной властью.

Правовое положение гражданина РФ включает разнообразные гарантии его прав и свобод. Их изучение должно быть комплексным и системным, формировать понимание того, что одна и та же гарантия может в одних и тех же условиях быть и антигарантией (бюрократизм, коррупция в органе, призванном защищать права и свободы граждан и т. п.). Следует различать: а) неправовые гарантии; б) правовые гарантии; в) организационно-правовые гарантии.

II. Неправовые гарантии.

К сожалению, в учебной литературе по административному праву преобладает формально-догматический подход к освещению гарантий: акцент делается на системе государственных органов и их полномочиях в данной области. Между тем, систему гарантий образуют материальные, нематериальные гарантии, т. е. социально-экономические условия жизни граждан. Среди нематериальных гарантий важное значение имеют морально-нравственные условия — формирование общей культуры и нравственности у граждан, а также у работников официальных структур, имеющих отношение к реализации и защите прав и свобод граждан, уважительных взаимоотношений граждан и публичной власти; власти авторитета, а не авторитета власти; пропаганда нравственных ценностей.

Очевидно, что эти гарантии предполагают активную позитивную деятельность государства и институтов гражданского общества.

Особая роль в формировании данных гарантий принадлежит средствам массовой информации. Однако в их деятельности нередко пропагандируются и утверждаются отношения не совместимые со сложившимися традициями и моралью, нравственными ценностями в обществе. Чуть ли не обыкновением стали показ по телевидению насилия, убийств, трупов, травмирующих нормальную психику последствий катастроф и т. п. Вместо пропаганды преобладающих в обществе позитивных процессов иные каналы телевидения, полосы печати «оккупировали» разнообразные сообщения о чрезвычайных происшествиях, выполняющих одновременно функцию обучения способам совершения правонарушений и уклонения от ответственности.

III. Правовые гарантии: а) повышение правосознания и правовой культуры граждан. Высоким уровнем правосознания должны обладать также официальные лица, от которых зависит реализация и защита прав и свобод граждан. В частности, знание Конституции РФ, а также других нормативных правовых актов, связанных с профессиональной служебной деятельностью, относится к квалификационным требованиям, предъявляемым к гражданским служащим. Они конкретизируются в ведомственных нормативных правовых актах применительно к категориям и группам должностей гражданской службы. При изучении данного вопроса в качестве примера полезно ознакомиться с такими актами; б) закрепление основных прав и свобод граждан РФ и их гарантий в Конституции РФ, а также федеральными законами других прав и свобод и их гарантий, а не подзаконными актами. Это усиливает гарантии соблюдения прав и свобод граждан в процессе текущего правотворчества и правоприменительной деятельности подзаконными государственными органами, их должностными лицами.

IV. Организационно-правовые гарантии. Среди них выделяются Президент РФ, орган государственной власти, судебной власти и иные государственные органы, Уполномоченные по правам человека РФ и субъектов РФ, институты гражданского общества. В контексте административно-правовых гарантий углубленному изучению подлежит многогранная деятельность органов государственной и муниципальной исполнительной власти. Необходимо посредством анализа по крайней мере не менее десяти положений об органах исполнительной власти вычленить функции и полномочия соответствующих органов в области обеспечения реализации и защиты прав и свобод граждан. Особняком выделяется вопрос о взаимоотношениях исполнительной власти с гражданами исходя из того, что данная власть организационно и юридически отдалена от граждан, особенно если учесть отделение от государства местного самоуправления, смещение функций обеспечения прав и свобод граждан на уровень местного управления, а также предприятий и учреждений. В результате взаимосвязь граждан с органами исполнительной власти и, наоборот, оказывается проблемной, особенно если учесть разрушение принципа единства исполнительной власти, которое ощущается уже на уровне взаимоотношений между органами субъектов исполнительной власти и муниципальных образований (об этом свидетельствуют уже не единичные конфликтные ситуации, возникающие в отношениях между ними). Права граждан РФ, нарушенные органом муниципального образования теперь можно защитить лишь в судебном порядке. Но при всех достоинствах этот порядок не всегда реально доступен для гражданина. Так, часто гражданин РФ оказывается в ситуации, когда по образному выражению «до Бога высоко, а до царя — далеко». Хотя гражданин вправе обратиться напрямую к органу исполнительной власти, это не только не исключает, но и предполагает, что правом решения данного вопроса обладает другой орган (должностное лицо). Например, орган государственной исполнительной власти не в праве повлиять на решение вопроса, отнесенного к компетенции органа местного самоуправления. А ведь большинство вопросов, затрагивающих повседневные права и свободы граждан, отнесены, порой по недоразумению, только к ведению органов местного самоуправления, в которых и диктаторские замашки, и административный зуд вседозволенности часто дает о себе знать. На этом фоне уместны размышления о предложениях, которые бы повысили ответственность государственной исполнительной власти за создание надлежащих условий осуществления гражданами своих прав и свобод и их защиту.

Как известно, универсальным по отношению к реализации других прав граждан является конституционное право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Для понимания его сути и порядка реализации надо провести сравнительный анализ ст. 33, ст. 46 Конституции РФ, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ, Федерального закона 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», гл. 24 АПК РФ. Следует также учитывать, что порядок рассмотрения обращений граждан конкретизируется в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, административных регламентах осуществления их функций и оказания государственных услуг. Правовые акты об обращениях граждан могут принимать и органы государственной власти субъектов РФ.

Тесты

1. Административно-правовое положение гражданина РФ представляет собой:

1.1. систему его прав, свобод и обязанностей, закрепленную нормами административного права, и их гарантий;

1.2. систему его прав, свобод, обязанностей и ответственности, закрепленную нормами административного права;

1.3. систему его прав, свобод и обязанностей, закрепленную нормами административного права, административную ответственность и их гарантии;

1.4. систему его прав, свобод, обязанностей и ответственности, закрепленную нормами административного права, а также их гарантии.

2. Административная правосубъектность граждан:

2.1. включается в структуру административно-правового положения гражданина;

2.2. не включается в структуру административно-правового положения гражданина, т. к. является предпосылкой возникновения административно-правовых отношений;

2.3. включается в структуру административно-правового положения гражданина как субъекта административного правоотношения, а не как субъекта административного права.

3. Административная правосубъектность гражданина возникает:

3.1. с момента рождения;

3.2. с момента достижения 18-летнего возраста;

3.3. с момента достижения 16-летнего возраста;

3.4. с момента достижения им возраста административной
деепособности.

4. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления по содержанию можно разделить на следующие группы:

4.1. статутные и адекватные;

4.2. основные и вспомогательные;

4.3. конституционные и установленные нормами отраслевого законодательства.

5. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления реализуются в правоотношениях, обязательным участником которых является:

5.1. другой гражданин или организация;

5.2. орган исполнительной власти или исполнительный орган местного самоуправления, его должностное лицо;

5.3. административный суд.

6. Гарантиями прав, свобод и обязанностей гражданина признается:

6.1. система политических, социально-экономических и организационных условий осуществления прав, свобод и обязанностей гражданина;

6.2. система политических, социально-экономических, правовых и организационных условий осуществления прав, свобод и обязанностей гражданина;

6.3. система политических, социально-экономических, правовых и организационных условий осуществления прав, свобод и обязанностей гражданина, а также защиты и восстановления нарушенных прав и свобод гражданина.

7. Какие формы обращений граждан закреплены в Федеральном законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»?

7.1. Административные исковые заявления, жалобы, ходатайства;

7.2. Исковые заявления, заявления, жалобы;

7.3. Предложения, заявления, жалобы;

7.4. Петиции, прошения и жалобы.

8. Какой порядок обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц существует?

8.1. Только судебный;

8.2. Административный и (или) судебный по выбору заявителя жалобы, причем выбор первого из них не исключает последующего судебного обжалования;

8.3. Только административный;

8.4. Судебный, при условии обязательного предварительного обращения с жалобой в административном порядке.

9. Какое влияние на административно-правовой статус оказывает национальная принадлежность граждан РФ?

9.1. Национальная принадлежность имеет лишь личное значение, государственное управление организовано и осуществляется по территориальному признаку;

9.2. Национальная принадлежность порождает права на проведение сходов населения и другие формы самоуправления;

9.3. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Задачи и задания

1. Находите ли вы правовые отличия в категориях «человек», «личность», «гражданин», «субъект права»?

2. В чем сущность административной правоспособности и дееспособности гражданина?

3. Возмещается ли гражданину ущерб, причиненный неправомерными действиями органов государственного управления (их должностных лиц)?

4. Назовите особенности статуса вынужденных переселенцев и беженцев.

5. Гражданин отказался впустить в свою квартиру представителей жилищных органов, которые проводили смотр на лучшее содержание жилых помещений. Дверь в его квартиру была взломана и осмотр проведен.

Дайте анализ сложившейся ситуации.

6. В районный суд поступила коллективная жалоба от жильцов дома на решение правления городского клуба любителей пива о сооружении во дворе их дома пивного бара. В жалобе указывалось, что такое решение препятствует реализации права граждан на отдых (двор имел парковый облик), а также оказывает негативное влияние на воспитание подростков. Суд отказал в принятии жалобы к рассмотрению по следующим мотивам: коллективные жалобы судом не рассматриваются; суд не рассматривает жалобы на действия и решения общественных организаций.

Соблюдены ли в данном случае требования законности? Какой порядок защиты прав и законных интересов граждан может применяться в описанной ситуации?

7. Сотрудники полиции попросили гражданина Маслова показать документ, удостоверяющий его личность. Поскольку паспорта у Маслова при себе не было, он был подвергнут административному задержанию до выяснения его личности. Маслов подал жалобу на действия сотрудников полиции начальнику управления внутренних дел. В своем ответе Маслову начальник управления сообщил, что сотрудники полиции действовали в пределах прав, предоставленных им ФЗ от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции». Согласно п. 2 части 1 ст. 13 Закона полиция имеет право проверять у граждан документы, удостоверяющие личность, если имеются данные, дающие основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении, а, как объяснили Маслову, он внешне был похож на разыскиваемого преступника; в соответствии со ст. 14 Закона полиция имеет право осуществлять задержание в случаях, предусмотренных федеральным законом. Ответ начальника управления внутренних дел не удовлетворил Маслова, так как, по его мнению, требование постоянно носить при себе документ, удостоверяющий личность, является ограничением прав и свобод человека. Согласно ст. 55 Конституции РФ, такое ограничение устанавливается только федеральным законом, а ни в одном из федеральных законов нет нормы, обязывающей граждан в обычных условиях носить при себе паспорт, как документ, удостоверяющий личность.

С чьей позицией вы согласны — сотрудников полиции или гражданина Маслова? Дайте правовой анализ ситуации и оцените законность задержания гражданина Маслова.

8. Уполномоченный коллективами студентов вузов города Председатель студенческого совета Педагогического университета Артемьев 15 апреля подал уведомление в администрацию города о проведении 1 мая на городском стадионе студенческого митинга. В уведомлении была отражена цель мероприятия — выразить свою солидарность со студентами других стран и обратить внимание органов государственной власти на проблемы высшего образования в стране. Начало митинга планировалось на 10 часов утра, окончание от 12 до 13 часов дня, в зависимости от присутствующих на митинге студентов и количества выступающих. Администрация города проведение митинга не разрешила, аргументируя это тем, что в уведомлении не указано предполагаемое количество участников митинга и точное время его окончания. Артемьев обратился с жалобой в суд на это решение. В жалобе он написал, что поскольку проведение никаких других мероприятий на городском стадионе в этот день не планировалось, по его мнению, такое решение Администрации города, явно нарушает право граждан на проведение публичных мероприятий.

Какое решение по жалобе должен вынести суд? Аргументируйте свой ответ.

9. Составьте таблицу, показывающую как конституционные и иные установленные законодательством права и обязанности граждан реализуются путем административно-правового регулирования в сферах экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности.

Нормативные акты

1. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. №9. С. 1011.

2. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 19. С. 2060.

3. Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 1996. № 34. С. 4029.

4. Закон Российской Федерации от 25.06.1993 № 5242–1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. С. 1227.

5. Федеральный закон от 24.05.1999 № 99 «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // СЗ РФ. 1999. № 22. С. 2670.

6. Федеральный закон от 19.06.04 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // СЗ РФ. 2004. № 25. С. 2485.

7. Указ Президента РФ от 13.03.1997 № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 11. С. 1301.

8. Указ Президента РФ от 29 декабря 2012 г. № 1709 «О паспорте гражданина Российской Федерации, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащем на электронном носителе информации дополнительные биометрические персональные данные его владельца» // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 2). С. 7861.

Литература

1. Авдеенкова М. П., Дмитриев Ю. А. Право на физическую свободу // Государство и право. 2005. № 3. С. 13–22.

2. Бельянская А. Б., Беляев М. А., Воробьев Н. И., Кожевников О. А., Шашкова О. В. Комментарий к Федеральному закону от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ
«О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс, 2016.

3. Воеводин Л. Д., Лучин В. О., Берченко А. Я., Фадеев В. И. Юридический статус личности в России: учеб. пособие. М.: Изд-во Моск. ун-та; Изд. гр. Инфра-М; Норма, 1997.

4. Горохова С. С., Семенова А. В., Сивопляс А. В., Смирнова Е. С., Митричев И. А., Артемьев Е. В., Беляев М. А., Богатырева Н. В. Комментарий к Федеральному закону от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (постатейный) // СПС Консультант Плюс, 2017.

5. Жеребцов А. Н., Шерстобоев О. Н., Галиахметова К. Д. Комментарий к Федеральному закону от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс, 2014.

6. Затонский В. А. Государство и личность в системе государственности (К вопросу о содержании базовых категорий теории государства и права) // Государство и право. 2008. № 10. С. 5–12.

7. Караманукян Д. Т. Акты Европейского суда по правам человека в российской правовой системе: учеб. пособие. Омск: Омская юридическая академия, 2013.

8. Малько А. В., Субочев В. В., Шериев А. М. Права, свободы и законные интересы: проблемы юридического обеспечения. М.: Норма; Инфра-М, 2010.

9. Международная и внутригосударственная защита прав человека: учебник / под ред. Р. М. Валеева. М.: Статут, 2011.

10. Нудненко Л. А., Хаманева Н. Ю. Новый закон об обращениях граждан: достоинства и недостатки // Государство и право. 2008. № 3. С. 5–12.

11. Разрешительная система в Российской Федерации: научно-практическое пособие / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М.: ИЗиСП; ИНФРА-М, 2015.

12. Хаманева Н. А. Административно-правовой статус гражданина РФ /
ИГПАН, Акад. Правовой ун-т при Ин-те государства и права РАН. М., 2000.

13. Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 2001.

Тема 4.
Административно-правовой статус (положение) иностранных граждан и лиц без гражданства

Вопросы

1. Понятие и основы административно — правового положения (статуса) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.

2. Административно — правовое положение отдельных категорий иностранных граждан в зависимости от условий и продолжительности их пребывания в Российской Федерации.

3. Порядок въезда и режим пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации.

4. Основные права и обязанности иностранных граждан в Российской Федерации.

5. Особенности административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства.

Тесты

1. Административно-правовой статус иностранных граждан на территории РФ:

1.1. равный с гражданами РФ;

1.2. неравный с гражданами РФ, так как для них установлен особый порядок въезда и пребывания на территории РФ;

1.3. равный с гражданами РФ, если иное не установлено Конституцией РФ, федеральными законами и (или) международными договорами.

2. Законодательство о правовом положении иностранных граждан в РФ состоит из:

2.1. Конституции РФ;

2.2. Конституции РФ, федеральных законов;

2.3. Конституции РФ, федеральных законов, международных договоров.

3. Решение о продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранного гражданина на территории РФ принимается:

3.1. федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел или федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел;

3.2. федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел или федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами безопасности;

3.3. федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел или федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции.

4. Обязательной дактилоскопической регистрации подлежат:

4.1. иностранные граждане и лица без гражданства, подлежащие выдворению (депортации) за пределы территории РФ либо подпадающие под действие международных договоров РФ о реадмиссии;

4.2. иностранные граждане, прибывшие в РФ в порядке, не требующем получения визы;

4.3. все прибывающие в РФ иностранные граждане и лица без гражданства.

5. Служебная виза выдается иностранным гражданам:

5.1. иностранным дипломатическим и консульским курьерам на срок командировки;

5.2. дипломатическим агентам дипломатических представительств и консульским должностным лицам консульских учреждений;

5.3. работникам административно — технического и обслуживающего персонала дипломатических представительств, консульским служащим и работникам обслуживающего персонала консульских учреждений иностранных государств.

6. Иностранные граждане, находящиеся в качестве пассажиров на борту круизных судов и прибывающие в РФ через морские и речные порты, открытые для международного пассажирского сообщения, могут находиться без виз на территории РФ в течение:

6.1. 24 часов;

6.2. 48 часов;

6.3. 72 часов.

7. Разрешительный порядок регистрации по месту жительства и месту пребывания иностранных граждан действует:

7.1. на всей территории РФ;

7.2. на территории субъектов РФ, непосредственно граничащих с иностранными государствами;

7.3. в закрытых административно — территориальных образованиях.

8. Обязательному учету по месту пребывания подлежат иностранные граждане:

8.1. постоянно проживающие в РФ по истечении трех рабочих дней со дня прибытия в место пребывания;

8.2. временно проживающие или временно пребывающие в РФ;

8.3. главы иностранных государств.

9. Лицо, которому было отказано в признании его беженцем, обязано покинуть территорию РФ в течение:

9.1. 3 дней;

9.2. 15 дней;

9.3. одного месяца.

10. Обязательной депортации за пределы РФ подлежат иностранные граждане:

10.1. нарушившие режим пребывания в РФ, выразившийся в несоответствии заявленной цели въезда в РФ, фактически осуществляемой в период пребывания;

10.2. осуществлявшие трудовую деятельность в РФ без разрешения на работу, если такое разрешение требовалось в соответствии с федеральным законом;

10.3. в отношении которых было принято решение о нежелательности их пребывания в РФ.

Задачи и задания

1. Постановлением судьи Хостинского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 1 марта 2018 года гражданин республики Армения В. Арутюнов был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 18.8 КоАП РФ, выразившегося в нарушении правил миграционного учета на территории РФ, и ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 5000 рублей с административным выдворением за пределы РФ. В. Арутюнов обратился с жалобой в Краснодарский краевой суд, в которой просил изменить указанное Постановление, исключив дополнительное наказание в виде административного выдворения за пределы РФ, указывая на то, что исполнение данного наказания повлечет невозможность ведения на территории РФ совместной семейной жизни с супругой и дочерью, являющимися гражданами РФ, так как влечет невозможность получения им в течение 5 лет разрешения на временное проживание в РФ. Данное обстоятельство, по его мнению, является вмешательством в право на уважение его семейной жизни, а также его жены и дочери, являющихся гражданами РФ. Между тем, в соответствии с ч. 2 ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 года) вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права не допускается, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Какое решение по жалобе должен вынести суд?

2. Гражданин Нигерии Г. Овусу, являющийся студентом одного из ВУЗов г. Москвы, в течение летних каникул устроился на работу дворником в одно из коммунальных хозяйств города. Во время выполнения своих обязанностей Г. Овусу был задержан сотрудниками МВД, возбудившими в его отношении дело об административном правонарушении по ст. 18.10 КоАП РФ, предусматривающей наложение административного наказания за занятие трудовой деятельностью без разрешения на работу либо патента и передали его на рассмотрение в суд.

Какое решение должен принять суд?

3. На гражданина ФРГ К. Штайнера 08 января 2018 г. было наложено административное наказание в виде штрафа в размере 1000 рублей за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 12.6 КоАП РФ, так как он управлял транспортным средством, будучи не пристегнут ремнем безопасности. 23 марта 2018 г. при выезде из РФ пограничными органами было отказано К. Штайнеру в выезде из РФ на том основании, что он не оплатил административный штраф, т. е. не исполнил наложенное на него административное наказание.

Правомерны ли действия пограничных органов?

Нормативные акты

1. Федеральный закон от 25.07.2002. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.

2. Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.

3. Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.

4. Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-I «О беженцах» // СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 2956.

5. Закон РФ от 19.02.1993 № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12. С. 427.

6. Федеральный закон от 25.07.1998 № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3806.

7. Постановление Правительства РФ от 16.08.2004 № 413 «О миграционной карте» // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3553.

8. Постановление Правительства РФ от 09.06.2003 № 335 «Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы» // СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2329.

9. Постановление Правительства РФ от 04.04.2003 № 193 «Об утверждении Правил определения квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 15. Ст. 1364.

Литература

1. Авакьян С. А. Россия: Гражданство, иностранцы, внешняя миграция. М.: «Юридический центр пресс», 2003.

2. Аверин А. Н. Государственное регулирование демографических и миграционных процессов в Российской Федерации: учеб. пособие. М.: Проспект, 2018.

3. Зинченко Н. Н. Международное миграционное право. Основы теории и практики. М.: Научная книга, 2011.

4. Прудникова Т. А. Организационно-правовые основы регулирования миграционных процессов: административно-правовой аспект. М.: Юнити-Дана; Закон и право, 2014.

5. Хабриева Т. А. Миграционное право России: теория и практика. М.: Контракт, 2008.

Тема 5.
Органы исполнительной власти, иные государственные органы как субъекты административного права

Вопросы

1. Органы исполнительной власти: понятие, основы правового положения. Понятие компетенции органа исполнительной власти. Соотношение Положения об органе исполнительной власти и его административного регламента.

2. Основания классификации и виды органов исполнительной власти.

3. Президент РФ: его полномочия в сфере исполнительной власти. Администрация Президента РФ: понятие, структура и полномочия.

4. Система и структура органов исполнительной власти в РФ: понятие, принципы построения и звенья. Административная реформа 2003–2004 годов.

5. Конституционные основы единства системы органов исполнительной власти и его обеспечение.

6. Административно-правовой статус Правительства РФ.

7. Федеральные органы исполнительной власти: виды, основы административно-правового статуса.

8. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.

9. Административно-правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как органа публичной власти

10. Система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

11. Высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

12. Финансовый орган субъекта Российской Федерации.

13. Оценка эффективности деятельности исполнительных органов субъекта Российской Федерации

Пояснения к теме

Понятие и сущность данных органов целесообразно выявлять на фоне общего понятия государственного органа, обозначив специфику проявления его общих признаков применительно к органам государственной исполнительной власти и только им свойственных признаков. Например, элементом государственного полномочия органа исполнительной власти является его право издавать правовые акты управления, а не правовые акты вообще. Конституционное назначение органа исполнительной власти функционально отличает его от государственных органов других ветвей государственной власти. Он обладает совокупностью лишь ему присущих признаков. Очевидно, что более полное представление об органе исполнительной власти позволит получить лишь комплексная характеристика как общих для государственного органа, так и специфических признаков органа исполнительной власти.

Нередко органы исполнительной власти имеют одинаковую организационно-правовую форму с их структурными подразделениями (например, департамент, главное управление и т. п.). В связи с этим важно акцентировать на том, что орган исполнительной власти — это организационно и юридически обособленное образование. Тем самым подчеркивается, что, в частности в управленческих отношениях он выступает в качестве единого субъекта административного права. Такой подход исключает и другую крайность: признание структурного подразделения государственным органом, его подмену таким подразделением. Иногда структурное подразделение объявляется органом управления лишь на том основании, что ему поручается осуществление той или иной функции самого данного органа. В настоящее время соблазн смешения структурного подразделения с органом усиливается тем, что по Типовому регламенту взаимодействия федеральных органов исполнительной власти руководителям их департаментов могут быть представлены полномочия властного характера в отношении федеральных служб и федеральных агентств.

При характеристике правового статуса органа исполнительной власти обычно подчеркивается, что он действует на основании положения о нем, утвержденного уполномоченным государственным органом. Однако это правильное само по себе положение не исключает, что предметы ведения и полномочия каждого органа исполнительной власти устанавливаются многими нормативными правовыми актами, в том числе путем возложения осуществления тех или иных полномочий «на уполномоченные органы». Полномочия федеральных органов исполнительной власти могут устанавливаться федеральными законами и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти, а органов исполнительной власти субъектов РФ, кроме того, их органами государственной власти.

Для федеральных органов исполнительной власти имеет важное значение Типовой регламент взаимодействия между ними, утв. Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30. Помимо процедурных норм, регламентирующих организацию их деятельности, в нем систематизированы либо установлены определенные новые полномочия. Он относится к числу актов в соответствии с которыми федеральные органы исполнительной власти формируют регламент и административный регламент данного органа.

В этой связи уместно проанализировать соотношение положения федерального органа исполнительной власти и его регламентов с точки зрения их юридической силы, назначения, наличия в них материальных, процедурных, процессуальных норм.

Правовое положение федеральных органов исполнительной власти одних и тех же организационно-правовых форм в установленных случаях существенно отличается в зависимости от их непосредственного подчинения. Для аргументации данного тезиса надо проанализировать Указ Президента РФ от 09 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, положения об органах одной и той же организационной формы разной подчиненности (по выбору): Президенту РФ; Правительству РФ; в отношении которых функции контроля и надзора возложены на федеральные министерства.

Обсуждая вопрос о единстве системы органов исполнительной власти надо иметь в виду, что его понимание и критерии заложены прежде всего в Конституции РФ (ч. 3 ст. 5, ч. 1 ст. 11, ст. 72, ч. 2 ст. 77, ч. 2 ст. 115 и др.), а также Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ» (см. ст. 1, ст. 4, ст. 13, ст. 43, ст. 44), Федеральном законе от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» и Федеральном законе от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. При этом надо различать организационное, основанное на административном подчинении, и функциональное единство, основанное на обязательном исполнении правовых актов, регулирующих осуществление определенных функций федеральными органами исполнительной власти в тех или иных отраслях. Начало функционального единства доминирует. Оно не предполагает обязательного образования в субъектах РФ органов исполнительной власти профильных с федеральными органами исполнительной власти для осуществления однородной функции (например, в области жилищно-коммунального хозяйства).

В системе государственных органов своеобразный статус занимают территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Их создание имеет конституционную основу (ст. 78 Конституции РФ), а установление порядка их создания и деятельности относится к компетенции Правительства РФ (см. ст. 12 ФКЗ «О Правительстве РФ»). Сущность указанных органов, их виды и основы правового положения определены в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Надо иметь в виду, что эти органы: а) признаются государственными; б) создаются для осуществления полномочий федерального значения; в) создаются в соответствии со схемами их размещения, утверждаемыми на основе разграничения полномочий между Правительством РФ и иными федеральными органами исполнительной власти; г) создаются для осуществления полномочий в различных территориальных масштабах, указанных в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (округов, субъектов РФ и т. д.); д) входят в систему федеральных государственных органов; е) могут иметь различные наименования (главные управления, инспекции и т. д.); ж) не относятся к органам исполнительной власти и не входят в систему государственных органов субъектов РФ; з) взаимодействуют с органами исполнительной власти субъектов РФ в установленном порядке. В частности, действует Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»; и) в пределах своих полномочий осуществляют контроль и надзор за выполнением органами исполнительной власти субъектов РФ, переданных им полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения, а также за соблюдением требований к качеству и доступности государственных услуг организациями, через которые они оказываются.

Система и правовое положение органов исполнительной власти субъектов РФ в общем виде определяются ФЗ от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и в течении определенного времени ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (утрачивает силу с 1 января 2023 года в связи с принятием Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ). Кроме того, методологическое значение для определения правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации имеет Федеральный закон). Детально эти вопросы регламентируются также конституциями республик в составе Российской Федерации, уставами других субъектов Российской Федерации, их законами и иными нормативными правовыми актами.

Вопросы системы и правового положения органов исполнительной власти регулируются также нормами федеральных законов и подзаконных актов, действующих на всей территории Российской Федерации, в том числе и прямо адресованными субъектам Российской Федерации.

Под этим углом зрения необходимо уяснить особое место в организации и осуществлении исполнительной власти высшего должностного лица субъекта РФ, общее и особенное в его правовом положении в субъектах РФ, а также полномочия в отношении его Президента РФ.

Особым аспектом проявления правового положения органов исполнительной власти субъектов РФ является их взаимоотношения с муниципальными образованиями. Их определенные правомочия в этой области закреплены в Федеральном законе от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и др.

Следует иметь в виду, что многие нормы принципиального характера, определяющие полномочия государственных органов разных уровней имеются в отраслевых (тематических) кодексах Российской Федерации.

В учебной литературе по административному праву традиционно, но незаслуженно, не рассматривается вопрос о государственных внебюджетных фондах. А между тем, организация управления ими опосредуется административно-правовым регулированием. Более того, каждых их вид является субъектом административных отношений с соответствующими федеральными органами исполнительной власти. С определенными нормами на этот счет можно ознакомиться в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314. Кстати, показательно то, что внебюджетные фонды издают нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сферах их деятельности, подлежащие государственной регистрации, по основаниям и в порядке, установленном для государственной регистрации нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Тесты

1. Государственный орган исполнительной власти это:

1.1. Организация, наделенная государственно-властными полномочиями, выступающая от имени государства, действия которой обеспечиваются принудительной силой государства;

1.2. Любое лицо с властными полномочиями, в том числе президент, сотрудник полиции;

1.3. Учреждение, созданное в установленном законом порядке для участия в осуществлении государственного управления и наделенное в этих целях государственно-властными полномочиями исполнительно-распорядительного характера;

1.4. Любая организация, образованная государством, в том числе государственное предприятие, государственное учреждение и лицо, замещающее государственную должность.

2. Каким правовым актом определяется структура федеральных органов исполнительной власти?

2.1. Федеральным законом;

2.2. Постановлением Правительства РФ;

2.3. Указом Президента РФ;

2.4. Ведомственной классификацией расходов федерального бюджета в Федеральном законе «О федеральном бюджете» на соответствующий финансовый год.

3. Каким органом или должностным лицом и на основании какого нормативного правового акта определяется структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ?

3.1. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ;

3.2. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

3.3. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется Полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе в соответствии с указом Президента РФ и постановлением Правительства РФ.

4. Компетенция государственного органа исполнительной власти — это:

4.1. Административная правосубъектность государственного органа исполнительной власти;

4.2. Совокупность задач, функций, прав и обязанностей, форм и методов деятельности государственного органа исполнительной власти;

4.3. Предметы ведения и полномочия государственного органа исполнительной власти в сфере государственного управления.

5. Какие существуют виды государственных органов исполнительной власти по компетенции?

5.1. Органы общей, отраслевой (ведомственной), межотраслевой (межведомственной) и внутриведомственной компетенции;

5.2. Органы типовой и индивидуальной компетенции;

5.3. Компетенция органов исполнительной власти бывает только индивидуальной.

6. Какие выделяются виды государственных органов исполнительной власти в соответствии с федеративным государственным устройством?

6.1. Высшие (правительство), центральные (министерства и ведомства) и местные (управления и отделы местных администраций) органы государственного управления;

6.2. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

6.3. Центральные и территориальные федеральные органы исполнительной власти.

7. Какова система федеральных органов исполнительной власти?

7.1. К федеральным органам исполнительной власти относятся федеральные министерства и ведомства;

7.2. Федеральными органами исполнительной власти являются: Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, иные федеральные органы исполнительной власти;

7.3. Систему федеральных органов исполнительной власти возглавляет Правительство РФ и в нее входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

7.4. К федеральным органам исполнительной власти относятся Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства и образованные при них комиссии, комитеты и советы.

8. Принципами построения системы органов исполнительной власти являются:

8.1. принципы федерализма, централизации и законности;

8.2. принципы федерализма, сочетания централизации и децентрализации и законности;

8.3. принципы федерализма, децентрализации и законности.

9. Правительство Российской Федерации это:

9.1. Коллегиальный орган государственного управления общей компетенции;

9.2. Совокупность федеральных министров;

9.3. Высший коллегиальный орган исполнительной власти общей компетенции, возглавляющий единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

10. Правительство Российской Федерации состоит из:

10.1. Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров;

10.2. Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, руководителей федеральных служб и федеральных агентств;

10.3. Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, высших должностных лиц субъектов РФ, Председателя Центрального банка РФ.

11. Правительство РФ принимает правовые акты в формах:

11.1. Постановлений, распоряжений, заявлений, обращений, протоколов заседаний и совещаний, резолюций Председателя и заместителя Председателя Правительства, поручений, интервью членов Правительства;

11.2. Постановлений по вопросам нормативного характера и распоряжений по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера;

11.3. Правительство не ограничено в выборе форм правовых актов по вопросам нормативного характера, по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера.

12. Аппарат Правительства РФ:

12.1. государственный орган, образованный для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ;

12.2. структурное подразделение Правительства РФ;

12.3. координационный орган, созданный при Правительстве РФ.

13. Правила организации деятельности Правительства РФ по реализации его полномочий определяются:

13.1. Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ»;

13.2. Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ» и Регламентом Правительства РФ;

13.3. Регламентом Правительства РФ.

14. Федеральное министерство:

14.1. центральный орган государственного управления специальной компетенции отраслевого характера;

14.2. один из видов федеральных органов исполнительной власти, который по своему правовому статусу ничем не отличается от иных федеральных органов исполнительной власти, кроме того, что его возглавляет федеральный министр;

14.3. федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности;

14.4. федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

15. Федеральная служба:

15.1. федеральный орган исполнительной