Финансовое право

Учебник
Издание второе,
переработанное и дополненное

Ответственные редакторы 
доктор юридических наук, профессор 
Е. Ю. Грачева,
доктор юридических наук, профессор 
О. В. Болтинова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.73(075.8)

ББК 67.402я73

Ф59

Авторы:
Арзуманова Л. Л., доктор юридических наук, профессор – § 3, 4 главы 5; главы 13 (в соавт. с Е. Ю. Грачевой), 14, 15; § 2 главы 16; Артемов Н. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ – § 2 главы 1; § 3, 4 главы 11; глава 23 (в соавт. с Е. Ю. Грачевой); Болтинова О. В., доктор юридических наук, профессор – главы 6–8; § 1, 2 главы 11; § 3, 4, 6 главы 12; глава 18; Гузнов А. Г., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ – главы 19–22 (в соавт. с Т. Э. Рождественской); Грачева Е. Ю., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ – § 1, 3, 4 главы 1; главы 2–4; § 1, 2, 5 главы 5; глава 9 (в соавт. с Ю. К. Цареградской); § 1, 2, 5 главы 12; главы 13 (в соавт. с Л. Л. Арзумановой), 17 (в соавт. с Ю. К. Цареградской), 23 (в соавт. с Н. М. Артемовым); Мошкова Д. М., доктор юридических наук, профессор – глава 10; § 1 главы 16; Рождественская Т. Э., доктор юридических наук, профессор – главы 19–22 (в соавт. с А. Г. Гузновым); Цареградская Ю. К., доктор юридических наук, профессор – глава 9 (в соавт. с Е. Ю. Грачевой); § 3 главы 16; глава 17 (в соавт. с Е. Ю. Грачевой).

Рецензенты:
Ивлиева М. Ф., кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой финансового права Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова;
Шевелева Н. А., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой административного и финансового права Санкт-Петербургского государственного университета.

Учебник по финансовому праву подготовлен коллективами кафедр финансового права и налогового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). В нем с позиций современного права освещены все основные темы по данной дисциплине.

В учебнике раскрыты темы, касающиеся финансовой деятельности государства и муниципальных образований, предмета и системы финансового права, правового регулирования финансового контроля, основ бюджетного и налогового права, а также многое другое.

Учебник позволит лучше ориентироваться в процессах, происходящих в финансовом законодательстве России.

Нормативные акты используются по состоянию на 1 августа 2020 г.

Для студентов, аспирантов, научных сотрудников, преподавателей юридических и экономических вузов, всех, кто интересуется проблемами финансового права.

УДК 347.73(075.8)

ББК 67.402я73

© Коллектив авторов, 2014

© Коллектив авторов, 2020, с изменениями

© ООО «Проспект», 2020

Введение

Социальные преобразования российского общества конца ХХ в., связанные с формированием рыночных отношений, вызвали к жизни необходимость использования публичной властью новых методов воздействия на общественные процессы, т.е. тех инструментов, правовое регулирование которых осуществляется нормами финансового права. Важнейшим направлением развития нашего государства является и формирование инновационной модели экономики, что ставит перед наукой новые задачи осмысления предназначения, социальной ценности права как регулятора общественных отношений.

Аналогичные задачи требуют своего решения и от науки финансового права, в первую очередь анализ изменений предмета правового регулирования, связанных с появлением новых видов общественных отношений, регулируемых финансовым правом, что свидетельствует о расширении предмета правового регулирования в современных условиях цифровой экономики. Одновременно мы являемся свидетелями того, как общественные отношения, которые ранее регулировались финансовым правом, приобретают новые черты и характеристики.

Осознавая значимость финансов в рыночной экономике, необходимость и потенциальные возможности финансово-правового инструментария по воздействию на общественные процессы, можно отметить, что особенно востребованными стали исследования именно по финансовому праву, направленные на развитие финансового законодательства. Важнейшим стимулом развития и качественного преобразования финансового права стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. и последовавшее за этим принятие, в частности, законов о банках и банковской деятельности, о страховании, налоговой системе, бюджетном процессе и бюджетном устройстве, о валютном регулировании и валютном контроле, которые легли в основу современного финансового законодательства. Были проведены две кодификации, связанные с принятием принципиально новых для нашей правовой системы Налогового и Бюджетного кодексов. В последние годы качественно обновилось банковское законодательство, сформировалась национальная платежная система.

Изменение экономического строя оказало влияние на предмет финансового права, которое осуществляет регулирование не только государственной финансовой деятельности, но и публичных финансов в целом. В теории финансового права, соответственно в финансовом законодательстве, стала использоваться терминология: публичная финансовая деятельность, публичные фонды денежных средств, публичное страхование, публичные доходы, расходы, публичные юридические лица и т. п., что свидетельствует одновременно об изменении и расширении предмета правового регулирования. Появились ранее не известные нашей практике и законодательству, например, негосударственные пенсионные фонды денежных средств, фонд Агентства по страхованию вкладов и др., что потребовало принятия соответствующих законодательных актов, которые на основе использования методов публичного регулирования отношений способствовали реформированию всей финансовой системы общества и приведение ее в соответствие с рыночной экономикой.

Одним из важнейших направлений осуществления финансовой деятельности в условиях рынка стало реформирование всей системы финансового контроля. В условиях рынка государству, публичной власти необходимо сохранить свое социальное предназначение, что должно быть выражено и сформулировано в его экономической политике, направленной на обеспечение общесоциальных интересов. Прошедшие годы доказали, что забвение, отказ от контроля со стороны публичной власти приводит к серьезным негативным последствиям: усилению коррупции, финансовым злоупотреблениям, что создает угрозу национальной безопасности. Важной гарантией сохранения социальной направленности, экономической, а также социальной политики государства и муниципальных образований в процессе осуществления финансовой деятельности является усиление финансового контроля в целом.

В рыночных условиях, в условиях цифровизации экономики происходит не упрощение (можно говорить только о технологическом), а усложнение финансовой деятельности, которая охватывает не только государственную сферу, но и деятельность негосударственных организаций, предприятий различных форм собственности, иностранных инвесторов и т. п.

Учебник финансового права, подготовленный профессорами кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), созданной в 1994 г. и ставшей первой самостоятельной кафедрой на всем постсоветском пространстве, написан в соответствии не только с традициями доктрины дореволюционного и советского финансового права, но и с учетом изменений в предмете, методе, системе современного российского финансового права.

Заведующая кафедрой финансового права
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист Российской Федерации
Е. Ю. Грачева

Список сокращений

БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации

ВАС РФ — Высший Арбитражный Суд Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

ФКЗ — Федеральный конституционный закон

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Раздел I.
ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

Глава 1.
Правовые основы финансовой деятельности

План главы

1. Понятие финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

2. Деньги как экономическая и правовая категория.

3. Финансовая система и ее структура.

4. Государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность.

§ 1. Понятие финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Система российского права включает различные отрасли, отграничивающиеся друг от друга на основании двух критериев – предмета и метода правового регулирования. Предметом финансового права являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государством и муниципальными образованиями финансовой деятельности. Анализ этих общественных отношений предшествует рассмотрению вопросов о характере финансового права как самостоятельной отрасли, что позволяет понять специфику предмета и метода его правового регулирования, его системы, а также определить его место в российском праве.

Из истории вопроса

Термин «финансы» происходит от лат. finare (finire), что означает «окончание, урегулирование спора» (обычно денежного). Отсюда затем financia – обязательная уплата денег или денежный платеж вообще. С XVII в. термин «финансы» получает международное признание и применяется для обозначения всех отношений, связанных с доходами и расходами государства. Современная наука рассматривает финансы в нескольких аспектах.

  Как экономическая категория финансы представляют собой совокупность экономических отношений, образующихся в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов.

По своему материальному содержанию финансы государства и органов местного самоуправления представляют собой фонды денежных средств.

Финансы непосредственно связаны с функционированием общественных экономических отношений в процессе аккумуляции, перераспределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Человечество в процессе эволюционного развития прошло путь от непосредственного товарообмена к товарно-денежным отношениям, где деньги стали всеобщим эквивалентом, а государство в процессе своей деятельности по управлению экономическими и социальными процессами начало вести учет доходов и расходов в денежной форме, образуя различные денежные фонды. Финансы – это не сами денежные средства, а отношения между людьми по поводу образования, перераспределения и использования фондов денежных средств.

Финансы служат экономическим инструментом распределения валового общественного продукта и национального дохода¹ и являются средством контроля за производством и распределением материальных благ, стимулирования развития государства и общества.

О взаимосвязи финансов и денег

Финансы и финансовые отношения – это обязательно денежные отношения, однако отнюдь не все отношения по поводу денег являются финансовыми. Так, денежные отношения, возникающие в процессе купли-продажи, поставки, уплаты административных штрафов, финансовыми не являются. Это общественные отношения, регулируемые другими отраслями права: гражданским, административным и т. д. Следовательно, по объему содержание денежных отношений больше, чем содержание финансовых отношений.

Управление при помощи денег является наиболее эффективным регулятором общественных отношений. Направляя потоки денежных средств для образования денежных фондов, которые затем используются на нужды общества, государство таким образом стимулирует или, наоборот, ограничивает деятельность в определенных сферах.

  Таким образом, финансовая деятельность государства и органов местного самоуправления – это организационная деятельность уполномоченных органов и субъектов по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях эффективного функционирования государства и муниципальных образований и выполнения стоящих перед ними общесоциальных задач. В последнее время в литературе используется термин публичная финансовая деятельность, что представляется вполне обоснованным, поскольку в современных условиях государство использует возможности негосударственных организаций для решения названных общесоциальных задач путем наделения их соответствующими полномочиями в сочетании с экономической и финансовой заинтересованностью этих субъектов. Поиск сбалансированности публичных и частных интересов в государственной политике в области финансов представляется важной экономической функцией в современных условиях.

  Финансовая деятельность вызвана объективной необходимостью распределения и перераспределения национального дохода, удовлетворения не только личных, индивидуальных потребностей граждан, но и общества в целом. Часть совокупного общественного продукта идет на возмещение потребленных средств производства. Оставшиеся средства образуют национальный доход, одна часть которого направляется на оплату труда работников материального производства, а другая – на дальнейшее развитие производства, создание специальных резервных, страховых фондов, оборону страны, содержание управленческого аппарата, социальные нужды.

Распределение и перераспределение совокупного общественного продукта и национального дохода происходят в денежной форме. Это первое объективное условие существования финансовой деятельности.

Товарное производство, действие закона стоимости определили необходимость существования денег, кредита, других экономических категорий. В процессе производства у предприятий и иных организаций, а также у граждан образуются децентрализованные фонды денежных средств. При финансовой деятельности часть этих средств привлекается в общегосударственный фонд для удовлетворения общественных потребностей. Это второе объективное условие существования финансовой деятельности.

Таким образом, распределение совокупного общественного продукта и национального дохода, существование денежных отношений обусловили специальную финансовую деятельность государства – деятельность его уполномоченных органов и субъектов по организации планового сбора и распределения, перераспределения денежных средств. Таково экономическое обоснование финансовой деятельности.

В связи с этим перед государством встают следующие основные задачи в области финансов.

Прежде всего, своевременно, согласно утвержденным бюджетам организовать сбор и распределение денежных средств в соответствии с целевым назначением. Эту задачу принято называть распределительной. С ней связана и вторая, контрольная задача, поскольку в процессе реализации финансовой деятельности при собирании и распределении денежных средств необходим финансовый контроль за соблюдением законности и целесообразности использования таких средств. В условиях рынка особое значение приобретает задача стимулирования с помощью финансов развития тех или иных общественных отношений.

Финансовая деятельность – вид человеческой деятельности, обусловленный товарно-денежными отношениями в обществе и необходимостью создания фондов денежных средств, используемых для удовлетворения соответствующих потребностей. Финансовую деятельность осуществляют государственные органы, органы местного самоуправления, различные уполномоченные субъекты. Государство и местное самоуправление определяют условия, «правила игры» для хозяйствующих субъектов в сфере финансов. Финансовую деятельность государства осуществляют органы государства всех трех ветвей власти, поскольку финансовая деятельность включает и законодательную деятельность представительных органов власти в области финансов, и управленческую деятельность исполнительных органов власти, направленную на практическую реализацию нормативных актов в сфере финансовых отношений, а также деятельность судебных органов.

  Финансовая деятельность осуществляется уполномоченными органами и субъектами с помощью разнообразных методов. Их различие определяется тем, с какими субъектами уполномоченные лица вступают в отношения, а также конкретными условиями собирания и распределения денежных средств. Соответственно двум сторонам финансовой деятельности методы ее осуществления принято делить на методы мобилизации фондов денежных средств и методы их распределения (перераспределения).

Государство в своих отношениях с государственными и негосударственными предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами в основном использует налоговый метод, при котором часть доходов, прибыли названные субъекты в обязательном порядке, в установленные законом сроки и в установленных размерах отчисляют в бюджет.

Государство использует и другие методы собирания денежных средств:

— добровольные взносы денежных средств (вклады населения в банки, приобретение облигаций и других ценных бумаг);

— пошлины, которые, в отличие от налогов, взимаются, как правило, за какие-либо услуги, оказываемые организации или гражданину (государственная, таможенная, судебная пошлина);

— страхование имущества, личности, ответственности, что позволяет привлеченные таким образом средства использовать в денежном обороте;

— иные методы, например штрафы, платежи.

К методам распределения (перераспределения) фондов денежных средств относятся следующие:

— финансирование, под которым принято понимать плановую, целевую, безвозмездную, безвозвратную выдачу денежных средств из бюджета;

— кредитование – это также плановая, целевая, но возвратная и возмездная выдача средств.

Финансирование и кредитование – основные методы распределения и использования средств. К другим методам данной группы можно отнести расчеты с держателями облигаций, ценных бумаг, оказанные услуги, а также выплаты страховых возмещений, пенсий, пособий.

Как видим, финансы отражают в абстрактной форме все процессы, происходящие в обществе не только в области экономики и социальной сфере, но и, что не менее важно, в области политики, этики, демографии, экологии и т. д. Любое мероприятие в государстве невозможно провести без перераспределения финансовых ресурсов, т. е. без публичной финансовой деятельности, которая осуществляется в правовой форме.

§ 2. Деньги как экономическая и правовая категории

  Одним из объективных факторов, обусловливающих необходимость проведения государством финансовой деятельности, является перераспределение национального дохода в денежной форме и связанная с этим его включенность в денежное обращение. Эффективное развитие экономики страны во многом определяется состоянием денежного обращения, стабильным функционированием денежной системы. Денежное обращение пронизывает всю финансовую систему. Особую роль деньги играют в рыночной экономике, являясь важнейшим ее атрибутом.

Деньги – многогранное и многоаспектное явление, изучаемое на стыке экономической и правовой науки.

Экономическая теория денег была разработана в трудах таких выдающихся ученых, как А. Смит, Д. Риккардо, К. Маркс и Дж. Кейнс.

  Экономическое содержание денег традиционно раскрывается через выполняемые ими в ходе товарного оборота функции. К ним, в частности, относятся:

— функция меры стоимости, т. е. деньги, являются универсальным измерителем стоимости товаров;

— функция средства обращения, выполняя которую деньги становятся средством обмена одного товара на другой по схеме «Товар – Деньги – Товар»;

— функция средства накопления. Поскольку деньги обладают абсолютной ликвидностью, т. е. могут быть в любой момент обменены на товары, с течением времени они сохраняют свою стоимость, а следовательно, они могут быть скоплены для дальнейшего расширения производства;

— функция средства платежа. Деньги могут использоваться не только для приобретения товаров, но и для осуществления платежей, не предполагающих получения встречного предоставления, например для уплаты налогов;

— функция мировых денег, которую деньги выполняют при расчетах с иностранными контрагентами;

— информационная функция – ее стали выделять не так давно. Выполняя данную функцию, деньги становятся носителем информации о стоимости.

Таким образом, под деньгами в экономическом смысле принято понимать определенный товар, являющийся универсальным измерителем стоимости других товаров, выполняющий функции средства обращения, накопления и платежа.

История вопроса

Исторически первыми были так называемые товарные деньги, именуемые так в связи с тем, что их стоимость определялась тем материалом, из которого они были сделаны, т. е. такие деньги по своей сути были товаром. Различают несколько видов товарных денег. Так, на ранних этапах человеческого развития в товарном обороте роль денег выполняли разнообразные предметы материального мира: скот, зерно, ракушки и т. д. Такие деньги принято называть вещными. Далее с развитием рынка, начиная с 600–300 гг. до н. э., деньги стали изготавливаться из металла. Стоимость металлических товарных денег определялась стоимостью использовавшегося для их производства металла, которым чаще всего служили золото, серебро, а также медь. Выбор золота и серебра в качестве основных валютных металлов был исторически предопределен их свойствами: это легкоплавкие, эстетически красивые металлы. Кроме того, золото и серебро не слишком распространенные металлы, их добыча требовала определенных усилий, что позволяло избежать инфляции, вызванной чрезмерным насыщением рынка денежными знаками.

Первоначально металлические деньги не имели общепринятой в современном представлении формы монеты – это были слитки. Однако неудобство такой формы для товарного оборота (при товарообменных операциях их приходилось часто делить, а потом снова переплавлять в слитки, в результате чего терялся драгоценный металл) обусловило появление единой формы монеты.

Следующим видом денег стали бумажные деньги. В собственном смысле слова бумажными деньгами являются любые денежные знаки, напечатанные на таком материальном носителе, как бумага. Однако с точки зрения экономики это определение имеет иной смысл. Бумажные деньги – это денежные знаки, не имеющие внутренней стоимости, наделенные принудительным курсом.

Первые бумажные деньги появились в Китае еще в IX в. н. э. В Европу они пришли лишь в конце XVIII в. Появление бумажных денег было обусловлено рядом причин. Во-первых, необходимостью удешевления процесса производства денег, поскольку чеканка монет представляла собой довольно затратное мероприятие. Во-вторых, металлические деньги обладают таким негативным свойством, как стирание в процессе денежного оборота монеты, проходя через множество рук, оставляя на них часть своего драгоценного металла, что вело к потере их первоначальной стоимости. В-третьих, необходимо признать, что государство зачастую не грешило сознательной порчей монет путем снижения содержания в них драгоценных металлов. Такие случаи в истории не были редкими. Особенно славны этим были французские короли, начиная с Людовика IX. Король Филипп IV Красивый за такую деятельность даже получил прозвище «фальшивомонетчик».

Между тем бумажные деньги обладали и рядом недостатков. В связи с тем, что они не имели внутренней стоимости, их платежная сила обеспечивалась исключительно авторитетом государства. Кроме того, бумажные деньги было гораздо легче подделать.

Первые бумажные деньги появились в виде казначейских билетов. Такие деньги выпускались государством в лице министерства финансов или казначейства и не подлежали размену на золото, что, в свою очередь, привело к их бесконтрольной эмиссии и, как следствие, высокой инфляции и стремительному обесцениванию денег. Для того чтобы ограничить правительство, государство создает эмиссионный банк, формально независимый от органов исполнительной власти и наделенный исключительным правом осуществления эмиссии внутри страны. Так появился следующий вид бумажных денег банкноты, т. е. денежные знаки, выпускаемые эмиссионным банком, и обеспеченные его активами. Первоначально такие деньги подлежали размену на золото, но постепенно от этого отказались и в ходе Ямайской конференции 1976–1978 гг., страны – участницы Международного валютного фонда договорились о создании абсолютно новой денежной системы, при которой отменялось золотое обеспечении национальных денежных единиц. Таким образом, современные деньги более не разменны на золото.

  Деньги могут быть классифицированы по различным основаниям. Так, в зависимости от формы их существования в реальном мире выделяют:

1) наличные деньги – это денежные знаки, существующие в реальном мире, выраженные в материальной форме банкнот или монет;

2) безналичные деньги, которые представляют собой записи на банковском счете, а следовательно, не находящие своего материального выражения. В то же время, выполняя функции средства обращения и средства платежа, деньги могут переходить из наличной формы в безналичную, и наоборот. Безналичные деньги не существуют в реальном мире и представляют собой юридическую фикцию.

По национальной принадлежности деньги делятся на:

1) национальную валюту, т. е. деньги данного государства, выпускаемые им и признаваемые законным платежным средством на всей его территории;

2) иностранную валюту – денежные знаки, эмитируемые иностранным государством.

Здесь необходимо отметить, что в нашей экономической и финансовой науке длительное время существовала недооценка роли денег в функционировании хозяйственного механизма.

Долгое время финансово-правовая наука руководствовалась исключительно экономическим подходом в понимании денег. Между тем деньги могут быть охарактеризованы не только с экономической, но и с правовой точки зрения.

Начиная с момента выпуска и заканчивая моментом изъятия из обращения, деньги являются объектом правового регулирования со стороны государства. Оно закрепляет наименование национальной валюты, виды денежных знаков, находящихся в обороте, правила их обращения и иные существенные элементы денежной системы в общеобязательных нормативных актах, соблюдение которых гарантируется силой государственного принуждения. Современные денежные знаки, не имея по сути никакой внутренней стоимости (в отличие от товарных денег), признаются законным платежным средством исключительно волей государства. Оно не только ручается за их платежеспособность, но и обозначает с помощью финансово-правовых норм эту платежную силу на денежных знаках. Таким образом, необходимо признать, что современные деньги являются продуктом права, и вне его они существовать не могут. Следовательно, деньги с юридической точки зрения могут быть определены как установленные законом и изготовленные в соответствующей форме знаки, на которых обозначена в денежных единицах платежная сила и которыми могут быть произведены все расчеты внутри страны.

  Особенностью денег является то, что они находятся в постоянном движении. Процесс непрерывного движения денег в наличной и безналичной формах называется денежным обращением. Денежное обращение отражает направленные потоки денег между: 1) Центральным банком и иными кредитными организациями; 2) самими кредитными организациями; 3) кредитными организациями и предприятиями, организациями, учреждениями различных организационно-правовых форм; 4) банками и физическими лицами; 5) предприятиями и физическими лицами; 6) банками и иными институтами финансовой системы; 7) финансовыми институтами и физическими лицами.

§ 3. Финансовая система и ее структура

Складывающиеся в процессе осуществления финансовой деятельности общественные отношения представляют собой не простую их совокупность, а определенную систему, порядок их расположения, взаимодействия между собой. Финансы составляют целостную систему, включающую несколько взаимосвязанных звеньев (институтов) и органов². Наличие различных институтов внутри финансовой системы объясняется тем, что финансы обслуживают многообразные потребности общества, охватывают своим воздействием всю экономику страны и всю сферу социальной деятельности.

  Под финансовой системой Российской Федерации понимают совокупность финансовых институтов, каждый из которых способствует образованию и использованию соответствующих денежных фондов.

Совокупность финансовых институтов, их взаимодействие по созданию, перераспределению и использованию фондов денежных средств образуют финансовую систему, которая отражает особенности развития государства и общества в условиях рынка.

  Финансовую систему Российской Федерации составляют следующие фонды денежных средств:

1) государственные финансы;

2) финансы хозяйствующих субъектов;

3) местные финансы;

4) фонды страхования;

5) кредит (государственный и банковский).

Состав финансовой системы показывает, что в ее формировании в условиях развития рыночной экономики используется зарубежный опыт. Так, в результате стали создаваться различные внебюджетные фонды и соответствующие им правовые институты. Перестали быть государственной монополией имущественное и личное страхование, банковский кредит.

Все фонды денежных средств в обществе подразделяются на централизованные и децентрализованные, которые взаимно увязаны и взаимно обусловлены.

К централизованным фондам денежных средств, или централизованным финансам, относятся в первую очередь денежные средства, поступающие в распоряжение государства как властвующего субъекта. К ним относятся прежде всего все средства, аккумулируемые в бюджетной системе государства, государственных внебюджетных фондах, средства государственного страхования (имущественное и личное), кредита (государственного) и др.

К децентрализованным фондам денежных средств относятся финансы предприятий и организаций всех форм собственности, образуемые как за счет собственных ресурсов, так и за счет бюджетных ассигнований, а также отраслевые и межотраслевые внебюджетные фонды.

В связи с рыночной экономикой очень важно понять роль государства в регулировании, аккумулировании, перераспределении и использовании централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.

В отношении централизованных фондов государство выступает полноправным хозяином и может принудительно обеспечивать свои доходы через систему налогов, пошлин, сборов, эмиссии денег и т. д.

В отношении децентрализованных фондов государственное регулирование выражается по-иному.

Если финансы предприятий федеральной и муниципальной форм собственности могут рассматриваться в целом как децентрализованные фонды государства, то финансы частных предпринимателей должны анализироваться и подвергаться государственному воздействию совсем с других позиций. В частности, французский ученый П. М. Годме писал: «...Ни в коем случае не следует забывать о фундаментальном различии между государственными и частными финансами. Основные различия между ними обусловлены тем фактом, что состояние частных финансов и динамика частных финансов зависят от законов рыночной экономики. Так, спрос и предложение на рынке обусловливают определенные размеры учетного процента. Состояние же и динамика государственных финансов определяются решениями государства и действиями публичной власти...»³ Он показал отличия частных финансов от государственных (публичных), которые можно свести к следующему.

1. Государство (публичная власть) вправе в принудительном порядке обеспечить свои доходы посредством системы налогового обложения. В то же время отсутствует принудительное исполнение в отношении самой публичной власти.

У частных лиц нет возможности в принудительном порядке обеспечить свои доходы, следовательно, они могут оказаться не в состоянии выполнить свои обязательства.

2. Государственные (публичные) финансы связаны с денежной системой, которая в большей или меньшей степени управляется государством, тогда как эта денежная система не зависит от воли частного собственника, распоряжающегося своими финансами.

3. Частные финансы ориентированы на получение прибыли. Публичные финансы, наоборот, являются средствами осуществления так называемого общего интереса.

4. Размеры публичных финансов намного больше, чем размеры частных финансов, которыми распоряжаются отдельные лица.

«Этих различий, – писал П. М. Годме, – вполне достаточно, чтобы рассматривать финансовое право как самостоятельную науку, которая, несмотря на свою связь с частными финансами, четко отграничивается от последних»⁴.

Если учитывать, что финансы связаны с денежной системой, порождением которой они, в свою очередь, являются, то связь между всеми финансами государства, как централизованными, так и децентрализованными, становится еще более ясной.

Любая финансовая деятельность в государстве предполагает аккумуляцию доходов и проведение необходимых расходов. Расходы могут превышать реально имеющиеся доходы, получаемые в целом в государственном хозяйстве, и тогда государство начинает изыскивать дополнительные источники доходов для покрытия необходимых расходов, для чего используются банковский или государственный кредит, выпуск в обращение ценных бумаг и в целом централизованные фонды. Финансы отражают, как отмечалось ранее, все процессы, происходящие в обществе.

Каждый институт финансовой системы подразделяется на элементы, подинституты в соответствии с внутренней структурой содержащихся в нем финансовых взаимосвязей.

Так, государственные финансы включают бюджеты всех уровней, в том числе государственные внебюджетные фонды (пенсионный, социального страхования, обязательного медицинского страхования).

Институт финансов хозяйствующих субъектов объединяет такие децентрализованные фонды, как финансы предприятий, организаций, функционирующих на коммерческой основе; финансы учреждений и некоммерческих организаций; финансы общественных организаций.

Законодательное закрепление основных принципов организации местных финансов принято выделять в самостоятельный институт – местные финансы, которые включают средства местного бюджета, муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, другие финансовые ресурсы. Местные финансы определяются как совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения.

В сфере страховых отношений каждое из звеньев, представленное особой отраслью страхования, подразделяется по видам: а) личное страхование; б) имущественное страхование; в) страхование ответственности; г) страхование предпринимательских рисков; д) перестрахование. Также страхование подразделяется на добровольное и обязательное.

Институт кредитования образуют: 1) банковский кредит, т. е. отношения, возникающие между клиентами и кредитными организациями по поводу привлечения и размещения денежных средств; 2) государственный (муниципальный) кредит.

§ 4. Государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность

Финансовую деятельность осуществляют уполномоченные на то органы государственной власти, иные субъекты, наделенные специальными полномочиями, а также муниципальные органы. В то же время практически все без исключения органы государства занимаются финансовой деятельностью.

Органы общей компетенции – высшие представительные и исполнительные органы государственной власти – руководят всеми финансами, бюджетом, налогами, денежно-кредитной системой, организуют и осуществляют страхование, валютно-денежное обращение, таможенное регулирование и эмиссию (ст. 71, 75 Конституции РФ).

Представительные органы в лице Федерального Собрания, представительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления рассматривают, обсуждают и утверждают федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты.

В осуществлении финансовой деятельности в соответствии с Конституцией РФ участвует Президент РФ. Он издает указы по финансовым вопросам; подписывает федеральные законы; назначает и освобождает от должности министра финансов; представляет Государственной Думе кандидатуру председателя Банка России. Ряд контрольных полномочий реализует Контрольное управление Администрации Президента РФ, о чем подробнее будет сказано в следующей главе.

Правительство Российской Федерации обеспечивает подготовку бюджета и его рассмотрение в представительных органах, осуществляет общее руководство исполнением бюджета Российской Федерации, занимается другими финансовыми вопросами государства (п. «а», «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ).

Правительства республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, органы местного самоуправления обеспечивают в пределах своей компетенции руководство финансами соответствующих национально-территориальных и административно-территориальных (закрытых городов) образований. Поскольку финансовая система едина, то все перечисленные органы выполняют на своей территории функции в отношении финансов в строгом соответствии со своей компетенцией. Например, органы местного самоуправления, помимо того что утверждают местные бюджеты и используют их средства на нужды местного значения, обеспечивают на своей территории поступление доходов в вышестоящие бюджеты, образование кредитных ресурсов банков, страховых фондов.

Органы власти специальной компетенции в зависимости от степени участия в финансовой деятельности можно подразделить на две группы:

а) государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность в связи с выполнением своих основных функций и задач. Это все министерства и ведомства, органы управления, хозяйствующие субъекты. Управляя порученным участком государственной деятельности, они тратят бюджетные ассигнования, создают на своих предприятиях прибыль, которая перераспределяется в бюджет, утверждают сметы подведомственных учреждений, распределяют в пределах своей компетенции имеющиеся финансовые ресурсы и бюджетные ассигнования, создают накопления, часть которых перераспределяется в бюджет и другие федеральные внебюджетные фонды. Их функции и полномочия в области финансов определяются специальными нормативными актами; б) государственные органы специальной компетенции, для которых финансовая деятельность является основной. Эти органы созданы специально для осуществления финансовой деятельности и финансового контроля.

Систему финансовых органов возглавляет Министерство финансов РФ.

Учитывая, что основной объем работы в области финансовой деятельности государства осуществляется Министерством финансов, рассмотрим его компетенцию более подробно.

Министерство финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, в частности, функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности; государственного долга; аудиторской деятельности; бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности; производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней; таможенных платежей; инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии; организации и проведения лотерей; финансового обеспечения государственной службы; противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма⁵. Для реализации названных целей министерство наделено определенными полномочиями.

Оно вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к ведению министерства, принимает нормативные правовые акты, устанавливающие:

— порядок формирования отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и консолидированного бюджета Российской Федерации;

— порядок ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета;

— формы налоговых деклараций, расчетов по налогам и порядок заполнения налоговых деклараций;

— формы таможенного приходного ордера, на основании которого производится уплата таможенных пошлин, налогов физическими лицами при перемещении товаров для личных, семейных, домашних и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд при декларировании товаров;

— максимальные суммы одной банковской гарантии и максимальные суммы всех одновременно действующих банковских гарантий, выданных одним банком или одной организацией, для принятия банковских гарантий таможенными органами в целях обеспечения уплаты таможенных платежей;

— порядок и условия включения страховых организаций в реестр страховых организаций, договоры страхования которых могут приниматься в качестве обеспечения уплаты таможенных платежей;

— формы требования об уплате таможенных платежей;

— порядок ведения государственной долговой книги Российской Федерации и передачи министерству информации из государственной долговой книги субъекта Федерации и муниципальной долговой книги;

— порядок формирования государственного регистрационного номера, присваиваемого выпускам государственных и муниципальных ценных бумаг и иных долговых обязательств;

— отчеты об итогах эмиссии федеральных государственных ценных бумаг;

— стандарты раскрытия информации о ценных бумагах субъектов Федерации и муниципальных ценных бумагах, содержащейся в решении о выпуске названных ценных бумаг и в отчете об итогах их эмиссии;

— условия эмиссии и обращения федеральных государственных ценных бумаг и решения об эмиссии отдельных выпусков федеральных государственных ценных бумаг;

— порядок ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности;

— порядок определения цен на драгоценные металлы, а также изделия из них, закупаемые в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и реализуемые из него;

— акты по вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений;

— формы и сроки представления отчетности о лотереях;

— требования финансовой устойчивости страховщиков, а также формы учета и отчетности страховщиков;

— нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности министерства и подведомственных ему федеральных служб.

Помимо этого, министерство осуществляет составление проекта федерального бюджета; утверждение и ведение сводной бюджетной росписи федерального бюджета; представление в Правительство РФ отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации; методическое руководство в области бюджетного планирования, направленное на повышение результативности бюджетных расходов; организацию ведения главными распорядителями средств федерального бюджета мониторинга бюджетного сектора; заключение от имени Российской Федерации договоров о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и договоров обеспечения регрессных требований гаранта; управление в установленном порядке государственным долгом Российской Федерации; выполнение функций эмитента государственных ценных бумаг; обеспечение предоставления бюджетных кредитов в пределах лимита средств, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете; сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных и муниципальных финансов; организацию перечисления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации и муниципальных образований; согласование решений Пенсионного фонда РФ об объемах и структуре размещения средств страховых взносов и т. п. Также министерство обобщает практику применения законодательства страны и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности.

С целью реализации полномочий в установленной сфере министерство наделено правом запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции министерства вопросам.

Оно не вправе осуществлять функции контроля и надзора. Министерство финансов РФ возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ. Структурными подразделениями министерства являются департаменты по основным направлениям деятельности, среди которых можно, в частности, назвать следующие: департамент бюджетной политики; налоговой и таможенно-тарифной политики; международных финансовых отношений; государственного долга и государственных финансовых активов; финансовой политики; межбюджетных отношений; регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности; бюджетной политики в отраслях экономики; бюджетной политики в сфере государственной военной и правоохранительной службы и государственного оборонного заказа; бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки и др.

Министерство финансов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы и Федерального казначейства, а также контроль за исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств⁶.

К числу специальных органов можно отнести Федеральную службу по финансовому мониторингу и др.

Один из специальных субъектов, участвующих в финансовой деятельности – Центральный банк РФ, который осуществляет руководство в области банковской деятельности. Именно на Центральный банк возложена функция эмиссии денег. Вместе с Правительством РФ он определяет политику государства в области денег и денежного обращения. Центральный банк РФ контролирует и направляет деятельность коммерческих банков, в том числе выдает лицензии на их деятельность, устанавливает объем уставного капитала и резервного фонда, который, кстати, хранится на расчетных счетах Центрального банка. Через Расчетно-кассовый центр (РКЦ) Центральный банк контролирует все расчеты банков.

Контрольные вопросы

1. Что такое финансы?

2. Что означает понятие «финансовая деятельность государства и муниципальных образований»?

3. Дайте определение финансовой системы и ее элементов (институтов).

4. Назовите методы осуществления финансовой деятельности.

5. Какие органы государственной власти осуществляют финансовую деятельность?

6. Назовите специальные органы исполнительной власти, которые осуществляют финансовую деятельность.

Список рекомендованной литературы

1. Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М.: Элит, 2012.

2. Очерки финансово-правовой науки современности: монография / под общ. ред. Л. К. Вороновой и Н. И. Химичевой. М.; Харьков: Право, 2011.

3. Соколова Э. Д. Правовые основы финансовой системы России. М.: Юриспруденция, 2006.

4. Соколова Э. Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.: Юриспруденция, 2007.

5. Соколова Э. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.: Юриспруденция, 2009.

6. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева, Е. В. Покачалова. М.: Норма, 2017.

Глава 2.
Предмет и система финансового права

План главы

1. Понятие предмета финансового права и его место в системе российского права.

2. Источники финансового права.

3. Принципы финансового права.

4. Система финансового права.

§ 1. Понятие предмета финансового права и его место в системе российского права

  Рассмотрение специфики финансовых отношений, складывающихся в процессе осуществления финансовой деятельности органами государства и местного самоуправления, дает возможность охарактеризовать предмет и метод правового регулирования финансового права как самостоятельной отрасли российского права, представляющей собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, для обеспечения бесперебойного осуществления их задач и функций для реализации общесоциальных потребностей.

Специфика предмета правового регулирования финансового права обусловливает его самостоятельный характер. Финансовое право регулирует организационные общественные отношения, складывающиеся в процессе публичной финансовой деятельности, а нормы финансового права всегда связаны с регулированием отношений по поводу выполняемых в процессе публичной финансовой деятельности распределительной, контрольной и стимулирующей функций при распределении общественного продукта и национального дохода в денежной форме.

Важнейшие черты отношений, составляющих предмет финансового права, заключаются в том, что они: 1) складываются в сфере финансовой деятельности в целях образования необходимых обществу денежных фондов, т. е. имеют организационный характер; 2) в этих отношениях участвуют уполномоченные органы, организации, субъекты, наделенные соответствующими властными полномочиями по отношению к иным субъектам данных отношений, т. е. они носят властный характер; 3) объектом этих отношений всегда являются деньги или денежные обязательства, связанные с образованием и использованием денежных фондов, т. е. эти отношения имеют имущественный характер.

Названные особенности позволяют выделить из большого круга денежных отношений те, которые по своему характеру являются финансовыми. Они имеют ряд особенностей, позволяющих их классифицировать по определенным группам. Так, финансовые отношения возникают:

— между высшими, региональными и местными представительными органами государственной власти по поводу разграничения компетенции в области финансов, распределения доходов и расходов между отдельными видами бюджетов, порядка их формирования и исполнения;

— между высшими, региональными и местными исполнительными органами власти;

— между финансово-кредитными органами и предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами, ведомствами, физическими лицами в связи с уплатой налогов, иных платежей, их перечислением в бюджет и т. п.;

— внутри единой системы исполнительных органов в области финансов и кредита (например, между Министерством финансов РФ и Федеральной налоговой службой) в связи с реализацией функциональных обязанностей названных органов.

Своеобразие предмета регулирования обусловливает особенности метода регулирования, свойственного финансовому праву, которые заключаются в том, что это метод власти и подчинения. Отношения власти и подчинения при регулировании финансовых отношений, как правило, не основываются на отношениях субординации, подчинения по вертикали. Властные предписания исходят в большинстве случаев от финансовых, налоговых и кредитных органов, с которыми другие участники финансовых отношений не находятся в административной зависимости. Эти властные предписания носят организационный, имущественный характер в сфере финансовой деятельности.

По методу правового регулирования финансовое право на первый взгляд полностью совпадает с административным: тот же метод властных предписаний, неравенство субъектов правоотношений. Однако административное право не регулирует финансовые отношения, специфика которых определяет необходимость применения финансово-правового метода. Большая часть таких предписаний исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления финансовой деятельности. Эти органы связаны с другими органами государства лишь по линии функциональной финансовой деятельности. Здесь нет подчинения в полном объеме, как при отраслевом управлении, за каждой нормой финансового права кроется ее экономическое содержание. В связи с этим различна и степень императивности норм, есть особенности выражения в них экономических методов руководства. Примером могут служить кредитные санкции банка.

В нормах финансового права жестко закрепляются требования государства в области финансовой деятельности. Причем степень императивности норм почти не снижается как на уровне закона, так и на уровне таких подзаконных актов, как инструкции Министерства финансов, Центрального банка РФ.

Вопрос о месте финансового права как самостоятельной отрасли в системе еще советского права являлся предметом дискуссии и практически был решен в конце 1960-х – начале 1970-х гг. Так, о том, что финансовое право является самостоятельной отраслью, писала еще Р. О. Халфина. Однако она считала, что финансовое право выделилось из государственного и административного права⁷.

Это положение, впервые сформулированное Р. О. Халфиной в 1952 г., разделяли Б. Н. Иванов и С. Д. Цыпкин.

Другая точка зрения состояла в том, что финансовое право признавалось самостоятельной отраслью права. Эту точку зрения высказывали Е. А. Ровинский, М. А. Гурвич, С. И. Вильнянский, Н. И. Химичева, М. И. Пискотин.

В 1976 г. В. В. Бесчеревных в книге «Компетенция Союза ССР в области бюджета» подробно обосновал вывод о том, что финансовое право не выделилось из других отраслей права, а возникло как самостоятельная отрасль наряду и одновременно с государственным и административным правом. Следует обратить внимание, что вопрос этот настолько важен и сложен, что дискуссия по нему продолжается до сих пор.

Исходя из общих положений теории права об отраслях права, различающихся между собой прежде всего по предмету правового регулирования, который во многом определяет и метод правового регулирования, мы присоединяемся к мнению о том, что финансовое право не выделялось из других отраслей, а является самостоятельной отраслью права. Поэтому воля, выраженная в нормах финансового права, является не просто усмотрением государства, а диктуется его объективно необходимыми экономическими потребностями.

На наш взгляд, в современных условиях рыночной экономики эта точка зрения кажется наиболее обоснованной. При этом следует иметь в виду, что такие финансовые категории, как налоги и займы, возникли одновременно с государством, так как были объективно необходимы для содержания и функционирования публичной власти.

Тому, что финансовое право является самостоятельной отраслью права и относится к публичному праву, можно найти подтверждение и у П. М. Годме, который, хотя и считал, что финансовое право выделилось из государственного и административного, в своей книге «Финансовое право» писал: «Связь финансов и экономики, гибкость и оборотоспособность данной части имущества и связанная с этим возможность злоупотреблений требуют, чтобы государственные финансы регламентировались специальными государственными нормами. Эти нормы дают возможность:

1) распоряжаться средствами в достаточном их количестве (правила, регулирующие доходы);

2) точно учитывать движение средств (казначейские правила);

3) обеспечивать их использование в соответствии с волей народа и в общих интересах (бюджетные правила).

Эти нормы влияют на все стороны жизни и составляют самостоятельную отрасль права»⁸.

Финансовое право взаимодействует с другими отраслями права.

Так, многие рыночные отношения, отношения равноправных субъектов по поводу денежных средств, отношения внутренних финансов предприятий, в сфере внутренней деятельности банков, органов страхования, товарно-денежные отношения регулируются соответственно нормами гражданского права.

Финансово-правовой аспект регулирования этих отношений определяется следующими обстоятельствами: а) они выполняют функцию мобилизации денежных средств; б) на основе нормативных актов эти средства направляются на выполнение задач и функций публичной власти; в) они определяют условия возникновения всех указанных денежных отношений, их изменения и прекращения; г) они определяют функции органов государства, особенно в кредитно-расчетной сфере, по обеспечению повседневного финансового контроля за всей деятельностью государства и муниципальных образований.

Таким образом, все указанные отношения являются предметом регулирования как гражданского и предпринимательского, так и финансового права. Однако следует исходить из того, что доходы, складывающиеся на рынке и в хозяйстве, должны быть перераспределены таким образом, чтобы была возможность обеспечить необходимыми денежными средствами функционирование всего государственного механизма. Аппарат же государства, получая достаточное количество средств, обеспечивал бы общее развитие государства и общества в целом в нужном направлении, т. е. решал бы наряду с политическими задачи экономические и социальные. Эта область деятельности государства не может быть обеспечена без применения и совершенствования норм финансового права.

§ 2. Источники финансового права

  Источниками финансового права являются законы и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, а также международные договоры и соглашения.

  Основой всех источников финансового права является Конституция РФ, конституционные акты субъектов Федерации. Все эти акты закрепляют правовые основы финансовой деятельности государства и служат базой для развития финансового законодательства в разных областях. Во всех конституционных законах большое внимание уделяется бюджетному праву, так как бюджет – это финансовая основа деятельности государства.

  Специальные законодательные акты, содержащие нормы по регулированию собственно финансовой деятельности, в совокупности образуют финансовое законодательство, в которое входят следующие законы.

  Бюджетный и Налоговый кодексы (БК РФ и НК РФ), являющиеся, несомненно, основополагающими нормативными актами в области финансовой деятельности. Финансовая деятельность государства регулируется, кроме того, специальными законами, касающимися той или иной области этой деятельности, которые можно разделить на федеральные законы (например, Федеральный закон о валютном регулировании и валютном контроле, ежегодно принимаемые законы о бюджете РФ и др.), законы субъектов Российской Федерации, решения представительных органов местного самоуправления.

  Каждый финансово-правовой институт регулируется специальными законами, но не только законы являются источниками финансового права. Большое значение в финансовой деятельности имеют подзаконные нормативные правовые акты, к которым в сфере финансового права относятся следующие.

Во-первых, указы Президента РФ, нормативные правовые акты глав субъектов Федерации и местного самоуправления. Необходимость такого регулирования вызвана большой мобильностью и изменчивостью финансово-правовых отношений в условиях рынка, когда необходимо быстро реагировать на какие-то изменения в общественной жизни, в частности в области налогов, кредита, государственного внутреннего долга и т. д.

Во-вторых, нормы финансового права содержатся и в подзаконных актах органов исполнительной власти, которыми в первую очередь являются постановления правительства.

В-третьих, немаловажную роль в регулировании финансовой деятельности государства занимают и такие подзаконные акты, как приказы и инструкции Министерства финансов, Центрального банка РФ. Это также подзаконные акты, содержащие нормы финансового права, подлежащие безусловному исполнению.

  В-четвертых, нормативными актами являются и соглашения между финансово-кредитными органами по различным финансовым вопросам, в том числе акты, которые регулируют часть отношений, складывающихся на рынке ценных бумаг и вообще на финансовом рынке.

К источникам финансового права относятся и международные договоры, содержащие нормы, которые регулируют финансовые отношения между Российской Федерацией и зарубежными государствами (зарубежным государством). В соответствии со ст. 4 БК РФ и ст. 7 НК РФ в случае противоречия указанных норм нормам российского законодательства применяются правила и нормы международных договоров.

Ряд авторов к источникам права относит и решения Конституционного Суда РФ. Не разделяя данную точку зрения, вместе с тем необходимо подчеркнуть огромное значение данных решений, а также постановлений пленумов Верховного Суда РФ для правоприменительной практики в сфере финансов в целом.

§ 3. Принципы финансового права

  Принципом, лежащим в основе финансового права, является, прежде всего, приоритет в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований представительных органов перед исполнительными органами государственной власти. Так, в соответствии с Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ составляют проект бюджета и вносят его на утверждение законодательного (представительного) органа органы исполнительной власти, которые затем исполняют бюджет и представляют представительному органу отчет о его исполнении (ст. 154 БК РФ).

Законодательные (представительные) государственные органы, представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов (ст. 153 БК РФ).

Очень важно, чтобы в работе над этим основным финансовым актом обязательно участвовали обе ветви власти. Право принять закон о федеральном бюджете имеют только обе палаты представительного органа, что закреплено в ст. 106 Конституции РФ. То же касается и всех других уровней бюджетов при обсуждении и утверждении их органами государственной и исполнительной власти. За представительными органами власти закреплены также вопросы налогов, кредита, эмиссии денег, таможенного дела и т. д. Вторым принципом финансовой деятельности и финансового права является принцип федерализма. Он состоит в том, что в государстве теперь принимается не один государственный бюджет, как было раньше, а целая серия законодательных актов о бюджетах различных уровней, которые только по расчетам представляют собой консолидированный бюджет, а в реальной жизни являются почти самостоятельными фондами денежных средств для органов представительной и исполнительной власти всех уровней, для каждой территории, вплоть до бюджетов местного самоуправления. Мы говорим о «почти самостоятельности», потому что все нижестоящие бюджеты друг от друга зависят, так как для их формирования совершенно необходимо перераспределение государственных средств из вышестоящих звеньев бюджетной системы в звенья нижестоящие, что будет рассмотрено в специальных главах учебника. Однако данные перераспределения в бюджетной системе в последние годы делаются таким образом, чтобы были полностью обеспечены права всех субъектов Федерации.

Несомненно, одним из основных принципов финансовой деятельности государства и финансового права является принцип законности.

Вся деятельность по аккумуляции, перераспределению и использованию денежных средств в государстве регулируется нормами права, основа которых – Конституция РФ. Нормы Конституции РФ, определяющие основные принципы, правила и направления финансовой деятельности, являются основой для обширного финансового законодательства, изучению и анализу которого и посвящен настоящий учебник. Так, в ст. 57, 71, 72 Конституции РФ закреплены основы компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области бюджетного, налогового, кредитного, таможенного регулирования, финансового законодательства в целом, что служит, в свою очередь, основой блоков законодательства по каждой определенной области. При этом часть вопросов в области финансовой деятельности государства полностью урегулирована в статьях Конституции прямого действия, как, например, упоминавшаяся ст. 106, регулирующая правила рассмотрения и утверждения федерального бюджета.

Еще одним принципом финансового права является принцип плановости. Хотя в условиях перехода к рынку мы в целом и отказались от административного планирования, однако, анализируя развитие человечества, приходится сделать вывод о том, что человеческое общество – это саморегулирующаяся, самонастраивающаяся система. Развиваясь, оно начало осуществлять сначала простой товарообмен, затем появилось денежное обращение, а затем общество, объединенное в государство, стало считать свои доходы и расходы, и, что очень важно, не только произведенные, но и предполагаемые на следующий год. Таким образом, оно изобрело инструмент своего общественного саморегулирования в виде финансового плана, которым, несомненно, является бюджет, а теперь еще и внебюджетные фонды. Государство не может развиваться, не рассчитав свои доходы и расходы на следующий год. Определяя предполагаемое количество и объем доходов, которые должны поступить в бюджет, государство в то же время не может не рассчитать предполагаемые затраты на предстоящий период. Оно обязано проследить и за поступлением доходов, и за совершением расходов, а для этого необходимо иметь единый плановый акт в государстве – бюджет или целую серию бюджетов всех уровней, соответствующих бюджетной системе и отражающихся в консолидированном бюджете (ст. 16 БК РФ). Это объединенные в систему плановые акты государства, которые лежат в основе всего остального финансового планирования: смет бюджетных учреждений, балансов предприятий и организаций, общего баланса доходов и расходов населения, денежного баланса – наличной и безналичной массы денег, обслуживающих обращение, и т. д. Имеется отдельный план – по доходам государства и специальный план – по расходам. Это рабочие планы финансовых органов, уточняющие и детализирующие бюджетные показатели. По бюджету, финансовым балансам, сметам и другим финансовым планам может наиболее эффективно осуществляться финансовый контроль.

Таким образом, принцип плановости следует считать условием всей финансовой деятельности.

§ 4. Система финансового права

  Правовые нормы, регулирующие финансовую деятельность государства, дифференцируются, группируются внутри отрасли финансового права в определенные правовые институты и подотрасли, взаимосвязь и взаимодействие которых и образуют систему финансового права.

Институты – это взаимосвязанные и взаимообусловленные группы правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения определенной узкой области внутри отрасли права.

Подотрасль права – более крупная группировка норм права, регулирующих однородные общественные отношения, включающая несколько институтов права. Они существуют объективно. Порядок расположения и изучения институтов внутри отрасли права объективно обусловлен самой системой общественных отношений в области финансовой деятельности государства, образующих финансовую систему общества.

  Все нормы финансового права первоначально подразделяются на общую и особенную части.

К общей части финансового права относятся нормы, регулирующие общие принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности государства, систему органов государства, осуществляющих финансовую деятельность, их правовое положение, а также правовое положение всех субъектов – участников финансовых правоотношений. К общей части относятся и нормы, в которых закреплены принципы, лежащие в основе зарубежных институтов финансового права.

Особенная часть финансового права включает расположенные в определенном научно обоснованном порядке и логической последовательности подотрасли и институты финансового права, связь между которыми объективно обусловлена. Так, основной подотраслью финансового права, несомненно, является бюджетное право, так как в бюджетной системе аккумулируются основные государственные финансовые ресурсы, предназначенные для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ). К централизованным финансам относятся также централизованные государственные внебюджетные фонды денежных средств, а нормы, регулирующие данные отношения, образуют институт, входящий в данную подотрасль. Правовые институты, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в данной области, являются ведущими среди других финансово-правовых институтов.

Бюджет – это доходы и расходы государства, поэтому естественно, что самостоятельный раздел финансового права составляют публичные доходы, где основные нормы – это нормы, регулирующие налоговые отношения, складывающиеся в государстве в отношении как юридических, так и физических лиц и образующие вторую важнейшую подотрасль финансового права – налоговое право.

К публичным доходам относятся институты, объединяющие финансово-правовые нормы, регулирующие децентрализованные фонды денежных средств, и нормы в области государственного и муниципального кредита, а также страхования.

Для нормального функционирования финансовой системы необходимо не только аккумулировать доходы в централизованные и децентрализованные фонды денежных средств, но и собранные деньги правильно направить и израсходовать. Поэтому следом за институтом публичных доходов располагается институт публичных расходов.

Поскольку финансовая деятельность – это деятельность, основывающаяся на деньгах и денежном обращении, то в систему финансового права входит институт правового регулирования денежного обращения. В настоящее время целым рядом ученых доказывается целесообразность рассмотрения названного института в качестве подотрасли – денежного права, представляется обоснованным и своевременным. В этом смысле денежное право включает в себя в качестве институтов нормы, регулирующие расчетные отношения, валютные отношения и контроль, рынок ценных бумаг.

Помимо этого, в структуре финансового права выделяется подотрасль – банковское право, в которую входит целый ряд институтов, о чем подробнее говорится в соответствующей главе.

Развитие рынка ценных бумаг в современных условиях вызвало к жизни существование финансово-правовых норм, регулирующих возникающие общественные отношения и образующие в совокупности соответствующий институт финансового права.

Помимо названных институтов и подотраслей, в настоящее время выделяются новые подотрасли, например подотрасль финансового контроля, особенность которой заключается в том, что в нее включаются нормы, которые одновременно относятся к общей части (например, нормы о целях, задачах, формах и методах финансового контроля), а также нормы, регулирующие осуществление финансового контроля в отдельных сферах финансовой деятельности и относимые к особенной части финансового права (например, нормы по проведению бюджетного, налогового, валютного и других видов контроля). Выделяется также и подотрасль по бухгалтерскому учету и отчетности.

Таким образом, в системе финансового права нашла отражение объективно существующая финансовая система. Единство финансовой системы выражается в общем построении системы финансового права, где в общей части закрепляются основы понятий финансовой деятельности государства и муниципальных образований, понятий и особенностей финансово-правовых норм, финансово-правовых отношений и финансово-правовых институтов, рассматривается финансовый контроль и дается сравнительная характеристика основных финансово-правовых институтов других государств. В особенной части финансового права логически последовательно располагаются и характеризуются финансово-правовые институты и подотрасли таким образом, что это становится базой для изучения финансового права и финансовой деятельности как деятельности публичной власти в обществе.

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте предмет финансового права.

2. В чем выражается специфика метода финансового права?

3. Что следует понимать под источником финансового права?

4. Какие принципы лежат в основе финансового права?

5. Охарактеризуйте место финансового права в системе российского права.

6. Какова система финансового права?

Список рекомендованной литературы

1. Бельский К. С. Финансовое право. М.: Юристъ, 1994.

2. Годме П. М. Финансовое право. М., 1978.

3. Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003.

4. Козырин А. Н. У истоков финансового права // Золотые страницы финансового права России / под ред. А. Н. Козырина. Т. 1. М.: Статут, 1998.

5. Лебедев В. А. Финансовое право: учебник // Золотые страницы финансового права России / под ред. А. Н. Козырина. Т. 2. М.: Статут, 2000.

6. Лушникова М. В., Лушников А. М. Наука финансового права на службе государству: российские государственные деятели и развитие науки финансового права (историко-правовой очерк). Ярославль, 2010.

7. Очерки финансово-правовой науки современности: монография / под ред. Л. К. Вороновой, Н. И. Химичевой. М.; Харьков: Право, 2011.

8. Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960.

9. Рукавишникова И. В. Метод финансового права. 3-е изд. М.: Норма, 2011.

10. Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. М.: Изд-во МГУ, 1983.

11. Янжул И. И. Основные начала финансовой науки // Золотые страницы финансового права России / под ред. А. Н. Козырина. Т. 3. М.: Статут, 2002.

Глава 3.
История науки финансового права

План главы

1. Дореволюционный период развития науки финансового права.

2. Советский период развития финансового права.

3. Современное финансовое право.

§ 1. Дореволюционный период развития науки финансового права

Исторический подход к рассмотрению формирования финансового права как науки в России, основных этапов и закономерностей его развития позволяет выявить предпосылки и корни сегодняшних достижений и проблем.

Немецкий экономист К. Эеберг писал: «Финансовая наука есть область знания, заслуживающая внимательного изучения частью вследствие теоретической важности этого учения для общего образования, частью вследствие широкого применения его к практике».

В истории становления и развития науки финансового права возможно выделение нескольких этапов.

Поскольку финансовое право длительное время развивалось в рамках науки о финансах, кратко рассмотрим основные направления ее развития.

Несмотря на то что некоторые упоминания финансов мы находим в Законах ХII таблиц, законах Хаммурапи, Русской правде, Великой Хартии Вольностей (1215 г.), в рассуждениях Фомы Аквинского, по общему признанию финансовая наука возникает одновременно с политической экономией в XV столетии в городах Северной Италии, переживавших экономический подъем и культурный рост в то время. Последующие годы были ознаменованы работами Ж. Бодена, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ф. Юсти, И. Зонненфельса и др. Ф. Юсти в 1766 г. издает первое методическое сочинение «Система финансового хозяйства», в котором изложены основные положения финансовой науки. По мнению И. И. Янжула, Ф. Юсти является отцом финансовой науки. В 1768 г. издается работа министра финансов Австрии И. Зонненфельса «Основные начала полиции, торговли и финансов», которая была издана в большинстве европейских стран, в том числе многократно переиздавалась в России. Значительное влияние на развитие финансовой науки оказали работы Ш.-Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, И. Канта, а особенно А. Смита и Д. Риккардо.

Развитие политической экономии в XVIII в. явилось основанием для выделения из ее состава финансовой науки в XIX в. и разработкой такими учеными, как К. Г. Рау, чей учебник «Основные начала финансовой науки» шесть раз переиздавался в России и чья структура, включающая общие начала финансовой науки, государственные расходы, государственные доходы, государственный кредит, бюджет, организацию финансового управления, использовалась в финансовой науке иных европейских стран, включая Россию. «Переход от абсолютизма к конституционному управлению, связанному с рассмотрением и утверждением бюджета народными представителями, обусловил необходимость разработки бюджетного права. Бюджет, финансовое управление и контроль … превратились в важные составные части финансовой теории». Среди европейских ученых XIX в. финансовую науку разрабатывали А. Вагнер, Э. Сакс, К. Менгер, Ф. Нити, Л. Косс, А. Пигу, К. Маркс, К. Т. Эеберг. Существенный вклад в развитие теории финансового права внес известный немецкий ученый Г. Еллинек, чья работа «Бюджетное право» была издана в России в 1906 г. В этой работе ученый определил бюджет как централизованный финансовый фонд государства, который создается на основе парламентского закона и направлен на удовлетворение индивидуальных и национальных интересов, развивающихся в направлении прогресса. Суть данного определения и в настоящее время не оспаривается учеными.

Во Франции наиболее известная работа по финансовому праву была опубликована Г. Жезом «Общая теория бюджета», которая в 1930 г. вышла в свет в нашей стране. Ученый критически оценивал деятельность представительного органа власти в процессе разработки и принятия бюджета и писал по этому поводу: «Опытом доказано, что законодательные собрания, особенно в демократических странах, относятся расточительно к народным деньгам. Они очень легко поддаются всяким гуманитарным побуждениям и подчиняются интересам выборной рекламы... Таким образом, проблема может быть выражена в следующих словах: парламент расточителен, некомпетентен и безответственен». Во второй половине двадцатого века идеи Г. Жеза будет развивать Поль Годме, чья работа в целом посвящена проблемам финансового права, под которым он понимает «отрасль публичного права, предметом которой являются нормы, регулирующие государственные финансы».

Наука о финансах в России на рубеже XIX–XX вв. развивалась на европейском уровне и ее рекомендации учитывались не только в политике государства до Октябрьской революции, но и вплоть до 30-х гг. XX в.

Профессор Л. В. Ходский охарактеризовал российскую финансовую науку конца XIX – начала XX в. следующим образом: «Что касается истории финансовой науки в России, то она не может похвастаться богатством и оригинальностью. Тем не менее уже в начале ХIХ в. у нас появился трактат по финансовой науке, заслуживающий значительного внимания: “Опыт теории налогов” Н. Тургенев (1818). В 40-х гг. вышел курс профессора И. Горлова “Теория финансов” (1841). В 80-х гг. появляется обширный курс профессора В. А. Лебедева “Финансовое право” (1882–1885). Труд В. А. Лебедева представляет самое обширное и подробное изложение финансового права на русском языке. Из современных университетских преподавателей финансовой науки в России наибольшей известностью за свои “курсы” науки пользуются академии И. И. Янжул и профессор И. Х. Озеров. Профессор П. П. Мигулин обогатил финансовую литературу незаменимым капитальным трудом, посвященным русскому государственному кредиту (П. П. Мигулин “Русский государственный кредит”)… А. А. Исаев среди своих многочисленных трудов также имеет работы, посвященные финансам (“Очерки теории и политики налогов” и “Наши финансы и подоходный налог”). Упомяну еще профессора из Киева Н. Яснопольского (“О географическом распределении государственных доходов и расходов в России в 1890–1897”).

Нельзя не отметить, что замечаемое в последнее время оживление в области финансовой науки в значительной мере вызвано переменой в политическом строе России и привлечением выборных представителей населения к финансово-экономическому строительству».

В дореволюционной России уделялось самое серьезное внимание финансовому образованию, в университетах читался соответствующий курс. Недостаточное понимание и знание процессов, протекающих в финансовой сфере, самым негативным, а иногда катастрофическим образом отражаются на жизни всего общества. О важности финансового образования профессор И. И. Янжул писал: «…большее или меньшее знакомство с финансовой наукой составляет повсюду безусловную необходимость для каждого образованного человека».

В то же время сама наука о финансах начала формироваться в XVIII в., отделившись от такого научного направления, как камералистика, под которой понимались знания об управлении «камерой», т. е. частным имуществом государства. Среди наиболее значимых в области камералистики можно назвать работы немецкого ученого И. Зонненфельса, которые многократно издавались в России.

Выделившись из камералистики, наука о финансах заняла в России заметное место в системе наук о «государственном благоустройстве». Российская финансовая наука формировалась под влиянием западных научных воззрений на природу финансов, необходимость их правового регулирования и использования их государственной властью для достижения своих целей и задач. Наибольшее влияние оказали работы А. Смита, Д. Риккардо и других европейских исследователей. Вместе с тем российская наука XVIII–XIX вв. отличается активными научными разработками теории налогов, денег, кредита, государственного долга, публичных финансов и т. п.

Среди наиболее заметных, оказавших серьезное влияние на дальнейшее развитие российской науки о финансах, можно назвать работы И. Т. Посошкова «Книга о скудности и богатстве», В. Н. Татищева «Краткая российская география», А. Я. Поленова «О крепостном состоянии крестьян в России», в котором впервые был употреблен термин «налог». Нельзя не назвать работу И. А. Третьякова «О причинах изобилия и медлительного обогащения государств как у древних, так и у нынешних народов», которая вышла в свет за четыре года до публикации фундаментального труда А. Смита «Исследование о природе и причинах богатства народов» (1776). Представления о значении финансов в обществе развивали С. В. Десницкий, А. Н. Радищев, П. И. Шувалов, П. И. Ягужинский.

Следует огласиться с выводом о том, что финансовое право в нашей стране «зародилось в недрах экономических и политических наук». В. Н. Татищев, проводя классификацию наук, выделял домоводство – экономическую науку, изучавшую частные финансы, и политику – «науку государственную». Вопросы, относящиеся к публичным финансам, В. Н. Татищев относил к политической науке, о чем он писал в посланной в Сенат записке «О мудрости економии, яко части политической».

М. В. Ломоносов, составляя учебный план Московского университета, предусмотрел изучение политики и российской юриспруденции, в которых и должны были рассматриваться вопросы о финансах. Финансовая наука преподавалась и в Царскосельском лицее.

На развитие науки о финансах оказали влияние идеи меркантелизма. Поскольку в понятие коммерции включались такие, например, вопросы, как: пошлины, подати, управление промышленным предприятием и т. п., в течение длительного времени финансовые вопросы рассматривались в курсе науки о коммерции.

Н. И. Тургенев писал, что политическая экономия, которая включала в себя основы науки о финансах, «родилась вместе с конституционною свободою народов Европы». Эти особенности атмосферы формирования науки о финансах, финансового права отразились на преподавании названных учебных курсов в университетах.

Как отмечалось ранее, в течение длительного периода наука о финансах, финансовое право, политическая экономия рассматривались как единое целое, не разделялись на отдельные дисциплины, а отождествлялись. Профессор Московского университета И. Х. Озеров писал: «Финансовая наука принадлежит, с одой стороны, к циклу экономических наук, с другой – к наукам правовым… Финансовая наука и есть наука о хлебе насущном, о том, почему население сыто или голодно, почему оно имеет хлеб или не имеет его». Академик И. И. Янжул отмечал, что «главное место в науках административных отводится наукам хозяйственным, среди которых и наука государственного хозяйства или, по установившейся терминологии, наука о финансах, или финансовое право». В то же время он выделял отличительные черты этих наук и писал, что в отличие от финансовой науки финансовое право – «это совокупность законодательных постановлений о финансовом устройстве и финансовом управлении государства». Если финансовое право изучает, каким образом государство зарабатывает средства, то финансовая наука на основании данных финансового права как науки и государственных хозяйственных законов, вырабатывает общие правила о том, как государство должно зарабатывать средства. Финансовое право, по мнению ученого, предназначено создавать такие нормы, которыми правительство могло бы руководствоваться в будущей политике.

Представители Ярославской школы финансового права, в первую очередь И. Т. Тарасов, профессор Демидовского юридического лицея, различал финансовое право как отрасль законодательства и как направление юридической науки.

Для содержания первых учебников по финансовому праву характерно сочетание собственно правовой материи с изложением экономической сути рассматриваемых явлений. Такая традиция в определенной мере сохранилась и в настоящее время, когда изложению правовых вопросов предшествует экономический анализ рассматриваемых категорий и явлений. Поскольку экономика и право соотносятся как содержание и форма, рассмотрение правовой формы нельзя отрывать от экономического содержания явления, облекаемого в эту правовую форму, что позволяет всесторонне, комплексно и наиболее четко и глубоко отразить в праве потребности экономического развития страны, политики государства в финансовой сфере в целях совершенствования финансовых правовых норм. И. Т. Тарасов писал, что «в науке финансового права правовой, политический и экономический элементы нераздельны. В ней анализ законов хозяйственных явлений и анализ правовых норм, идут рука об руку. Эта наука учит не только тому, что есть и почему оно происходит, но тому, что в этой области согласно с экономическими законами, с значением и целью государства и с понятиями о правде и справедливости».

История науки финансового права, как и любой другой общественной политической науки, представляет собой историю развития научных школ, борьбы научных воззрений, политических интересов, позиций ученых, научных работников, политических деятелей, отражаемых в монографиях, принимаемых законодательных актах, организационных мероприятиях, учебных планах юридических факультетов университетов и других учебных заведений. В наибольшей мере о развитии науки финансового права, ее предмета можно судить по научному наследию российских ученых и государственных деятелей, чьими усилиями сформировалось и развивается финансовое право.

Одной из самых заметных политических фигур первой половины XIX в. был М. М. Сперанский (1772–1839).

Проблемы в области государственных финансов обусловили особое внимание Александра I к вопросам формирования бюджета страны. М. М. Сперанскому поручается формирование основных принципов бюджетного законодательства. Помимо этого направления М. М. Сперанский уделяет внимание и налоговой системе. В частности, им предложено отказаться от винных откупов, непроизводительных государственных расходов и привести расходную часть бюджета в строгое соответствие с доходами страны. М. М. Сперанским был разработан «План финансов», утвержденный манифестом императора, который включает в себя две части: о временном устройстве финансов на 1810 г. (общие начала, «на коих основаны меры предлагаемые», и способы соразмерности в приходах и расходах на 1810 г., т. е. «изложение самых мер и образ их исполнения»); о постоянном устройстве финансов на будущее время с 1810 г.: 1) о расходах; 2) о доходах; 3) теория монетной и кредитной системы; 4) об управлении финансов.

Несомненным достоинством данной работы является ее теоретико-прикладной, комплексный характер, проявляющийся в сочетании экономического и юридического анализа рассматриваемых явлений, в которой сформулированы конкретные предложения по развитию финансовой системы страны в целом, принципы, которые должны быть положены в основу финансовой политики государства, включая вопросы соответствия доходов и расходов, государственного долга и источников его погашения, развития денежно-кредитной системы страны, а также системы управления финансов путем реформирования государственного аппарата, включая совершенствование деятельности Министерства финансов, т. е. все те вопросы, которые в полной мере относятся к предмету финансового права.

Одним из известных и значимых трудов начала XIX в. является работа Н. И. Тургенева (1789–1871) «Опыт теории налогов» (1818), о которой положительно отзывались и во второй половине века. Например, И. И. Янжул писал: «Ели бы это сочинение было в свое время издано на языке более распространенном в Западной Европе, оно заняло бы видное место между лучшими в начале XIX в. трудами по теории налогов и осталось бы на них не без влияния… Книга его подробно трактует все вопросы о налогах, начиная от их происхождения и источника до описания различных видов и общего действия… По условиям того времени и состоянию самой финансовой науки на Западе, сочинение Тургенева долго оставалось у нас своего рода оазисом в пустыне».

В основе этой работы лежат, и это отмечали современники, основные достижения западноевропейской науки о финансах.

Наиболее значимым трудом в европейской финансовой науке, посвященным проблематике государственного кредита и государственному долгу как его следствию, признается работа М. Ф. Орлова (1788–1842) «О государственном кредите» (1833). Особое значение имеют выводы автора о понятии государственного кредита, он делает принципиальное заключение о том, что «кредит разделяется на кредит частный и кредит публичный, или государственный». Автор последовательно обосновывает преимущества использования государственного кредита для получения дополнительных доходов в бюджете страны по сравнению с усилением налогового бремени, обращая внимание на то, что государственный кредит позволяет наряду с иными положительными последствиями для государства стабилизировать денежное обращение в стране.

Вторая половина XIX в. ознаменована активным развитием научной мысли и появлением интересных исследований проблем финансового права. В 1841 г. публикуется первый российский учебник по финансовой науке. Позднее приобрели известность труды профессора Московского университета Ф. Б. Мильгаузена, профессора Новороссийского университета в Одессе И. Ю. Патлаевского, профессора Московского университета И. И. Янжула, профессора Санкт-Петербургского университета В. А. Лебедева, профессора Демидовского юридического лицея г. Ярославля А. А. Исаева, И. Х. Озерова, Д. Львова, экстраординарного профессора Императорского Казанского Университета.

С. И. Иловайским издан учебник финансового права, который многократно переиздавался.

Как отмечалось ранее, значительное влияние на развитие науки финансового права оказало издание курса финансового права немецкого профессора Эеберга.

Одним из основных вопросов, обсуждаемых в научной среде в то время, был вопрос о сущностной природе финансового права и его месте в российской системе права конца XIX – начала XX в.

С. И. Иловайский признавал самостоятельный характер финансового права как отрасли знаний, «имеющей свою особую область исследований» и возражал против того, чтобы отождествлять предметы финансового права и политической экономии.

К числу замечательных представителей финансового права относится В. А. Лебедев, профессор Санкт-Петербургского университета (1833–1909), учениками которого являлись Л. В. Ходский и И. Х. Озеров. Основным его трудом стала работа «Финансовое право» (1882–1885), которую современники называли финансовой энциклопедией и которая была переведена и издана во многих европейских странах.

Начиная с 1884 г. во всех университетах на юридических факультетах создавались кафедры финансового права. Этим обусловлена необходимость чтения соответствующих курсов и подготовка учебных пособий именно по финансовому праву.

Рассмотренные в первой половине работы проблемы возможно отнести к Общей части финансового права. Например, В. А. Лебедев сформировал свою систему финансово-правовой науки, в которую включил разделы: обзор государственных потребностей, понятия о финансовом хозяйстве и финансовых учреждениях; обозрение государственных доходов и повинностей; изложение устройства земского и общинного финансового хозяйства; рассмотрение способов покрытия чрезвычайных потребностей. В дальнейшем автор пишет о «государственных потребностях и организации их удовлетворения», а в заключении о государственных доходах в целом и об отдельных их видах в частности.

Подобный подход позволяет акцентировать внимание главным образом на государственных расходах в сравнении с государственными доходами. Приоритет государственных расходов означает, что государство мобилизует доходы не для обогащения, а лишь для покрытия расходов на текущий год. В этом состоит основное отличие публичных финансов от частных. Этот вывод не только не устарел, но в настоящее время приобретает особую актуальность в условиях выработки финансовой, бюджетной политики государства. Важным выводом также является положение о необходимости включения в предмет финансового права «хозяйств общественных союзов, земств, общин». В настоящее время современная наука финансового права доказывает, что к предмету финансового права должны быть отнесены общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования и распределения фондов денежных средств, предназначенных для удовлетворения общесоциальных потребностей, включая муниципальные финансы, т. е. имеющие публичный характер, предназначение и т. п.

Единственным академиком – представителем финансовой науки и науки финансового права был И. И. Янжул (1846–1914). Основным его трудом стала работа «Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах» (1899).

Определяя место финансового права в системе общественных наук, И. И. Янжул отмечает стремительный рост значения финансовой науки, произошедший в XIX в. «И это вполне естественно ввиду того всестороннего значения, которое имеют финансы для экономической, политической и культурной жизни страны. Состоянием финансов в настоящее время измеряется самое могущество государств … финансы являются мерилом благосостояния страны, мерилом цивилизации». И. И. Янжул подчеркивал, что именно с помощью финансов можно познать истинный смысл исторических явлений: «Финансы, одни финансы дают часто внутренний смысл исторических событий, внешнее выражение которых носит даже совершенно иной характер».

Помимо названных ученых, в конце века были опубликованы интересные исследования Н. Алышевского «В память В. А. Татаринова. О прошлом и нынешнем устройстве государственного контроля в России» (1881); И. С. Блиоха «Финансы России XIX столетия». Т. 1–4 (1882); В. А. Саковича «Государственный контроль в России. Ч. 1, 2» (1896) и др.

Как видим, одним из принципиальных вопросов, обсуждаемых в юридической науке, был вопрос о самостоятельном характере финансового права. Практически в каждой из названных нами работ авторы стремятся высказать свою позицию по данной проблеме.

Точку зрения о самостоятельном характере финансового права высказывали А. Н. Зак, акцентируя внимание на целях науки, В. А. Лeбедев, С. И. Иловайский.

Несмотря на дискуссии, финансовое право как самостоятельная учебная дисциплина преподавалась на всех юридических факультетах университетов, публиковались интересные фундаментальные учебники и учебные пособия по финансовому праву в целом или отдельным его институтам.

§ 2. Советский период развития финансового права

Принципиально иная ситуация в развитии финансового права и его преподавания сложилась после Октябрьской революции. Экономические потрясения, связанные с изменением экономического и политического строя, привели к национализации банков, страхования, преобладанием государственной собственности, отказу от старых финансовых институтов и финансовых органов, аннулированию «царских» государственных долгов. В этих условиях востребованными стали нормы административного права, регулирующие финансовое отношения, что соответствовало административно-командной системе управления, сложившейся в нашей стране после Революции. Установившаяся система управления сделала ненужными экономические, финансовые методы управления, воздействия на общественные процессы. Это привело к тому, что в системе российского права начинают преобладать нормы административного права по сравнению с нормами финансового права, так как расширилась сфера государственного управления в финансовой сфере, которое использовало не столько финансовые, экономические методы воздействия, сколько императивные, административно-командные, не учитывающие экономические интересы хозяйствующих субъектов. Как известно, в этих условиях в ряде университетов вообще ликвидируются юридические факультеты, которые впоследствии назовут факультетами «ненужных вещей». Финансовое право, в большинстве случаев, перестает преподаваться в качестве самостоятельной учебной дисциплины, и только в рамках административного права остается институт управления в финансово-кредитной сфере.

Несмотря на это научная мысль не останавливается, публикуются новые работы по финансовому праву, к которым относятся, в частности, труды: А. А. Алексеева «Бюджетное право народного представительства» (1918), А. Голополосова «Роль государственного контроля и основные принципы его деятельности» (1918), А. М. Гурвича «Бюджетное право по законодательству РСФСР» (1918), Ф. Белявского «Исторический очерк развития государственного контроля в России» (1919), М. И. Боголепова «Финансы, правительство и общественные интересы» (1919), М. И. Фридмана «Государственное хозяйство и денежное обращение» (1919), Д. В. Кузовкова «Финансовая система в период первоначального социалистического накопления» (1923), С. А. Котляревского «Бюджетное право РСФСР и СССР» (1924), «Бюджет СССР» (1925), «Бюджет и местные финансы» (1926), «Финансовое право СССР» (1926), В. Н. Твердохлебова «Государственный кредит. Теория и техника» (1924), М. Д. Загряцкого «Бюджетные права местных Советов» (1924) и «Административно-финансовое право» (1928), А. О. Альского «Задачи и методы финансового контроля» (1925), Э. Э. Понтовича «Финансовый контроль» (1928), «Казна и контроль. Государственно-правовая характеристика финансового контроля» (1927), А. Коняева «Финансовый контроль в дореволюционной России (очерк истории)» (1959) и другие.

Следующим заметным этапом развития финансового права можно назвать послевоенные годы, особенно начало 1950-х гг. В это время наиболее заметными стали работы Р. О. Халфиной и М. А. Гурвича.

Одной из этапных стала работа Р. О. Халфиной, в которой она отметила, что финансовое право выделилась в самостоятельную отрасль права из государственного и административного права в связи со спецификой объекта правового регулирования и его общественным значением. Иными словами, критерием отграничения финансового права от административного и государственного отраслей права является предмет регулирования – деятельность государства в области аккумуляции и распределения денежных средств. Критически оценивая вывод о выделении финансового права из государственного и административного права, подчеркнем главное – финансовое право имеет самостоятельный характер.

Изданное М. А. Гурвичем учебное пособие «Советское финансовое право» (1952) на протяжении всех 1950-х гг. было единственным учебником для всех студентов-юристов. М. А. Гурвич при отграничении финансового права от административного исходил из того, что административно-правовые нормы, регулирующие исполнительную и распределительную деятельность органов государственного управления, распространяются и на деятельность органов финансового управления. В настоящее время в науке финансового права поддерживается высказанная им позиция о том, что отношения между отдельными финансово-кредитными органами внутри единой системы финансово-кредитных органов, непосредственно не связанные с выполнением ими своих функций по мобилизации денежных средств, финансированию, кредитованию и осуществлению контроля за целевым и экономным расходованием государственных денежных средств, строятся на основе общих принципов государственного управления и регулируются административным правом. Если финансово-кредитные органы выступают в качестве органов, осуществляющих финансовую деятельность, уполномоченных собирать денежные средства, финансировать, кредитовать утвержденные соответствующим органом власти мероприятия по развитию народного хозяйства, просвещения, здравоохранения и т. д. их деятельность и возникающие в связи с ней отношения регулируются финансовым правом.

По мнению многих ученых 60–70-е гг. ХХ в. можно назвать «золотыми» в развитии науки финансового права. В первую очередь необходимо выделить работы Е. А. Ровинского, наиболее значимые положения которых положены в основу современного финансового права.

По общему признанию, Е. А. Ровинский – видный теоретик финансового права. В его работах проведено деление финансового права на общую и особенную части, характеризуется предмет финансового права, говорится о финансово-правовых нормах и финансовых правоотношениях, что стало новаторским в науке советского финансового права, и убедительно показаны особое место и роль финансового права в системе других отраслей. Также определяется соотношение финансового права как отрасли права с наукой советского финансового права. Учебник по финансовому праву, подготовленный Е. А. Ровинским, был первым в послевоенный период и на долгие годы стал основным для всех изучавших финансовое право на юридических факультетах университетов или в юридических вузах всего СССР.

Содержание и структура монографии и учебника заложили методологические и теоретические основы подготовки научных и учебных работ по проблемам финансового права.

В эти же годы большую научную и преподавательскую деятельность вели Б. Н. Иванов, М. И. Пискотин, С. Д. Цыпкин и В. В. Бесчеревных, которые всесторонне обосновали самостоятельный характер предмета и метода финансового права, охарактеризовали систему финансового права, его взаимосвязи с иными отраслями права и тем самым заложили фундамент его дальнейшего развития. Так, М. И. Пискотин на основе глубокого анализа исторического процесса формирования системы права в зарубежных странах и в России аргументировано доказал, что финансовое право не выделялось из государственного или административного права, а возникло как самостоятельная отрасль права одновременно с формированием названных отраслей права.

Знаковым событием стало опубликование учебника под редакцией В. В. Бесчеревных и С. Д. Цыпкина. Помимо названного золотой фонд российского финансового права составляют работы Н. И. Химичевой «Субъекты советского бюджетного права» (1979), Л. К. Вороновой «Правовые основы расходов государственного бюджета» (1981), С. Д. Цыпкина «Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства» (1983), О. Н. Горбуновой «Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России» (2003).

§ 3. Современное финансовое право

Фундаментальные преобразования всех сфер общественной жизни в нашей стране в 80-е гг. ХХ в., связанные с формированием рыночных отношений, вызвали к жизни необходимость использования публичной властью новых методов воздействия на общественные процессы, т. е. тех инструментов, правовое регулирование которых осуществляется нормами финансового права. Перед учеными поставлены новые задачи осмысления изменений предмета правового регулирования, связанных с появлением новых видов общественных отношений, регулируемых финансовым правом, что свидетельствует о расширении предмета правового регулирования в современных условиях формирования рыночной экономики. Одновременно мы являемся свидетелями того, как общественные отношения, которые ранее регулировались финансовым правом, приобретают новые черты, что должно быть учтено при разработке финансово-правовых норм в целях достижения наиболее эффективного их воздействия на общественные отношения.

Осознавая значимость финансов в рыночной экономике, необходимость и потенциальные возможности финансово-правового инструментария по воздействию на общественные процессы, более двадцати лет назад по инициативе Олега Емельяновича Кутафина в соответствии с решением Ученого совета в Московской государственной юридической академии была создана кафедра финансового права и бухгалтерского учета (с 2011 г. – кафедра финансового права).

С годами значимость формирования кафедры – первой на всем постсоветском пространстве и долгое время единственной в юридических вузах и на юридических факультетах университетов – возрастает. Ее создание позволило сконцентрировать внимание юристов, специализирующихся в области финансового законодательства, на наиболее значимых, ключевых правовых проблемах в период становления и развития рыночной модели экономики, сконцентрировать внимание на организации подготовки научных кадров, способных активно участвовать в формировании правовой базы, соответствующей современному уровню развития российского общества. Под редакцией профессора О. Н. Горбуновой был подготовлен учебник «Финансовое право» (М.: Юрист, 1986), который выдержал несколько изданий и стал одним из основных при преподавании финансового права в большинстве юридических вузов страны и ближнего зарубежья, начиная с конца 80-х гг. прошлого столетия и до настоящего времени.

Сегодня на кафедре работают только преподаватели, имеющие ученую степень, среди которых девять докторов юридических наук, профессора: Н. М. Артемов, О. В. Болтинова, Е. Ю. Грачева, Т. Э. Рождественская, Л. Л. Арзуманова, Ю. К. Цареградская, Д. М. Мошкова, С. А. Голубев, А. Г. Гузнов. Преподавателями кафедры изданы учебники и учебные пособия по финансовому, бюджетному, налоговому, банковскому, денежному праву, по всем преподаваемым кафедрой учебным курсам.

Известнейшая на всю страну школа финансового права создана в Саратовской государственной юридической академии, основоположником которой являлась Нина Ивановна Химичева, ярчайший представитель не только советского, но и современного российского финансового права. Под ее научным руководством были защищены докторские диссертации Ю. А. Крохиной, Е. В. Покачаловой, Е. Н. Пастушенко, М. Б. Разгильдиевой, Е. Г. Писаревой, В. В. Гриценко, И. В. Рукавишниковой, О. Ю. Бакаевой, С. Н. Рыбаковой, Д. А. Смирновым, В. В. Поповым. Учебник по финансовому праву, подготовленный преподавателями кафедры под редакцией Н. И. Химичевой и Е. В. Покачаловой выдержал пять изданий.

Школы финансового права развиваются в Уральском государственном юридическом университете (Д. В. Винницкий – зав. кафедрой), в Воронежском государственном университете (М. В. Карасева – зав. кафедрой), в Санкт-Петербургском государственном университете (Н. А. Шевелева – зав. кафедрой), в МГУ имени М. В. Ломоносова (М. Ф. Ивлиева – зав. кафедрой), в Высшей школе экономики (А.Н. Козырин – зав. кафедрой), в Российском государственном университете правосудия (Е. М. Ашмарина, И. А. Цинделиани), в МГИМО (Университет) МИД РФ, в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (И. И. Кучеров, Н. А. Поветкина), в РУДН, в Институте государства и права РАН, в которых работают многие известные ученые – представители финансового права.

В настоящее время повышается интерес к истории становления и развития финансового права как отрасли права и как науки, чему посвящен ряд работ. В первую очередь следует назвать одну из первых в современный период работ К. С. Бельского «Финансовое право. Наука, история, библиография». Особое значение приобретает чрезвычайно интересный проект по переизданию наиболее значимых для финансового права работ под редакцией А. Н. Козырина «У истоков финансового права». Серия «Золотые страницы финансового права России» в четырех томах. Интересное исследование истории финансового законодательства России проведено коллективом авторов под редакцией И. В. Рукавишниковой. Нельзя не отметить учебные пособия по истории налогов и финансов. В последнее время продолжается традиция переиздания дореволюционных исследований по основным проблемам финансового права.

Положительным также является обращение к истории науки финансового права во всех издаваемых в настоящее время учебниках и многих монографических исследованиях. Особо следует отметить фундаментальные труды по истории науки финансового права М. В. Лушниковой и А. М. Лушникова, известных российских ученых.

Современные исследователи – представители науки финансового права – свое внимание сосредотачивают не только на фундаментальных теоретических вопросах финансового права, включая его предмет, метод, систему, правоотношения, субъектов, с учетом современных реалий цифровой экономики, но и на таких отдельных подотраслях и институтах финансового права, как налоговое (более двух третей всех исследований), бюджетное, банковское, страховое право, право денежного обращения и др. В настоящее время доминирующим подходом к рассмотрению категорий, институтов, подотраслей финансового права является категория публичных финансов: публичные фонды денежных средств, публичный финансовый контроль, публичный кредит, публичные страховые фонды и т. п., что позволяет выработать критерии определения предмета и метода современного финансового права.

Контрольные вопросы

1. Назовите основные тенденции становления науки финансового права в XVIII–XIX вв. в России.

2. Какие основные труды М. М. Сперанского могут рассматриваться как основополагающие в развитии российской науки финансового права?

3. Какие российские ученые в XIX в. внесли наиболее значимый вклад в развитие финансового права?

4. Какие работы ученых, представителей МГУ, СПбГУ вы можете отнести к источникам науки финансового права?

5. Какие научные школы финансового права сформировались в XIX — начале XX в. в России?

6. Определите основные тенденции в финансовом праве в 30–50-е годы XX в.

7. Назовите советских ученых, ставших основоположниками современного финансового права в России.

Список рекомендованной литературы

1. Бельский К. С. Финансовое право. М.: Юрист, 1995.

2. Грачева Е. Ю. История финансового права // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). № 3. 2015. С. 28–45.

3. Исаев А. А. Очерки теории политики и налогов. М. 2004.

4. История финансового законодательства России: учеб. пособие / отв. ред. И. В. Рукавишникова. М., 2003.

5. Козырин А. Н. У истоков финансового права. Т. I. М.: Статут, 1998.

6. Лушникова М. В. Наука финансового права на службе государству: российские государственные деятели и развитие науки финансового права (историко-правовой очерк): монография / М. В. Лушникова, А. М. Лушников; Яросл. гос. ун-т им. П. Г. Демидова. Ярославль, 2010.

7. Пушкарева В. М. История финансовой мысли и политики налогов. М.: Финансы и статистика, 2005.

8. Соколов А. А. Теория налогов. М., 2003.

Глава 4.
Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения, их особенности и виды

План главы

1. Финансово-правовые нормы. Общая характеристика.

2. Финансовые правоотношения: особенности и виды.

§ 1. Финансово-правовые нормы. Общая характеристика

  Финансово-правовые нормы, так же, как и нормы иных отраслей права, обладают общими свойствами, характерными для всех отраслей права: это правила поведения, установленные государством в строго определенном порядке, содержащиеся в нормативных правовых актах, носящие общеобязательный характер, за нарушение которых применяются меры принуждения уполномоченными на то субъектами.

Помимо общих признаков, отличающих нормы права от иных социальных норм, финансово-правовые нормы права обладают и специфическими чертами. Так, они регулируют права и обязанности субъектов – участников финансовых отношений, и исполнение их обеспечивается принудительной силой государства. Основная особенность финансово-правовых норм состоит в том, что они носят государственно-властный, императивный характер. Государство предписывает правила поведения юридическим лицам, гражданам в области финансовой деятельности. Требования к участникам финансово-правовых отношений выражаются в категоричной форме. Участники финансовых отношений, урегулированных нормой финансового права, не вправе изменить предписания нормы и условия ее применения. В современных рыночных отношениях меняются взаимоотношения публичной власти и частных субъектов, что связано с расширением использования государством экономических регуляторов. Данные изменения свойственны и сфере финансов, поэтому можно говорить о том, что ряду финансово-правовых норм свойственна диспозитивность. В то же время это не означает, что сами нормы финансового права приобретают характер гражданско-правовых. В юриспруденции неоднократно отмечалось, что для метода правового регулирования характерны два основных подхода публичной власти к воздействию на общественные процессы – императивный и диспозитивный. Соответственно каждая отрасль права использует оба этих подхода, но для метода правового регулирования конкретной отрасли в зависимости от характера предмета правового регулирования свойственно превалирование или императивов в своих предписаниях, или диспозитивности. Так, для норм гражданского права характерны преимущественно диспозитивные предписания, но в то же время ряд норм носит и императивный характер. В отличие от гражданского права среди норм финансового права превалируют императивные нормы.

  Как и норма всякой другой отрасли права, финансово-правовая состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза определяет условия, обстоятельства, при которых могут возникнуть финансовые правоотношения, и указывает на субъектов – участников этих правоотношений. Например, чтобы юридическое лицо заплатило налог на прибыль, оно как минимум должно получать от своей деятельности определенный доход. Основа финансово-правовой нормы – диспозиция – содержит предписание того, как должны поступать участники финансовых отношений, т. е. определяет их права и обязанности.

Способом защиты правил, установленных финансово-правовыми нормами, являются их санкции.

Санкции финансово-правовых норм, как правило, указывают на меры финансового воздействия за нарушение предписаний государства в области финансов. Это пени и штрафы, принудительное взыскание не внесенных в срок платежей, применение кредитных санкций банком, приостановление операций по счетам и др.

В связи с тем что нарушение предписания, содержащегося в финансово-правовой норме, влечет за собой нанесение материального ущерба государству, применение финансово-правовых норм имеет некоторые особенности. Так, самую распространенную санкцию в области финансового права – пеню – финансовые органы применяют автоматически, не устанавливая вины за правонарушение. При нарушении срока платежа неизбежно применяется эта санкция.

Как правило, в статьях того или иного финансового законодательного акта могут не содержаться все три элемента финансово-правовой нормы. Но гипотеза, диспозиция и санкция содержатся в других статьях этого же нормативного акта или иногда в других нормативных актах.

  Финансово-правовые нормы в зависимости от содержания могут быть материальными и процессуальными.

Материальные финансово-правовые нормы закрепляют виды и объем денежных обязательств юридических и физических лиц перед государством, определяют объем и направление расходов государства, т. е. закрепляют юридические права и обязанности участников финансовых правоотношений.

Процессуальные нормы финансового права устанавливают порядок применения и действия норм материального права. Так, законодатель определяет бюджетный процесс как регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджетов, составлению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов различных уровней.

По характеру воздействия на участников финансовых отношений финансово-правовые нормы подразделяются на обязывающие, запрещающие и уполномочивающие.

Обязывающие нормы права регулируют активное поведение субъектов и предписывают в категорической форме совершать определенные действия, например платить налоги.

Запрещающие финансово-правовые нормы регулируют пассивное поведение субъектов финансовых отношений и предписывают не совершать действий, нарушающих финансовую дисциплину и законность. Так, в настоящее время предприятиям и организациям запрещается иметь в наличном обороте более установленной Банком России суммы денег. Совершение сделок за наличные деньги в большей сумме рассматривается как серьезное финансовое нарушение.

Уполномочивающие финансово-правовые нормы содержат дозволение определенным органам или должностным лицам конкретизировать предписания, содержащиеся в норме.

В уполномочивающих финансово-правовых нормах категорический характер предписания государства сочетается с определенными полномочиями участников финансовых отношений, т. е. в них содержатся дозволения распоряжаться субъективными правами в пределах нормы, исходя из общих правовых принципов.

В условиях рынка возросло значение уполномочивающих норм, что позволяет юридическим лицам избирать пути исполнения финансовых обязательств. Соответственно этому меняется и характер воздействия государства на участников финансово-правовых отношений. Достаточно часто нормы предусматривают применение экономических мер, с тем чтобы нарушение велений государства отражалось непосредственно на нарушителях.

Кроме всех указанных признаков, финансово-правовые нормы обладают еще и специфическими особенностями в связи с тем, что они регулируют именно финансовые отношения. Финансы выполняют в государстве определенные, присущие только им функции: распределительную, контрольную и стимулирующую. Естественно, что и нормы права, регулирующие данную область общественных отношений, также несут на себе эти нагрузки. Особенно важно в настоящее время обратить внимание на стимулирующую функцию норм финансового права: они должны в принципе конструироваться так, чтобы не только служить аккумуляции средств в фондах денежных средств и их перераспределению, но и содействовать при этом развитию экономики и социальных процессов в государстве.

В зависимости от вида регулируемых отношений финансово-правовые нормы делятся на бюджетные, налоговые, финансового контроля, страховые, банковские, валютные и др.

В зависимости от вида нормативно-правового акта, в котором содержатся финансово-правовые нормы, они могут быть разделены на нормы законов и нормы подзаконных актов.

§ 2. Финансовые правоотношения: особенности и виды

  В результате воздействия финансово-правовых норм на финансовые отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности по собиранию, распредепределению и использованию фондов денежных средств, последние приобретают форму правоотношения.

  Финансовые правоотношения отличаются тем, что они: 1) возникают в процессе финансовой деятельности; 2) одним из субъектов в этих правоотношениях всегда является управомоченный орган государства (финансовый орган, кредитная организация) или высший, а также местный орган государственной власти; 3) они почти всегда возникают по поводу денег – денежного платежа в доход государства, публичных расходов и т. п.

Эти три отличительные черты, рассматриваемые в совокупности, отграничивают финансовые правоотношения от других видов правоотношений. Например, административные штрафы налагаются определенным органом государства и являются денежными, но они не возникают из финансовой деятельности государства и имеют цель не формирование фондов денежных средств, а наказание правонарушителей, поэтому данные отношения регулируются не финансовым, а административным правом. В финансовых правоотношениях, как правило, отчетливо выступают два правовых элемента: государственно-властный (организационный) и имущественный.

Финансовая деятельность основывается на государственных актах. В то же время мобилизация и расходование публичной властью денежных средств представляют собой деятельность материального, имущественного характера. Поэтому финансовые правоотношения являются властно-имущественными отношениями.

Властно-имущественный характер типичен и для определенных административных правоотношений (конфискация и реквизиция, административные денежные штрафы, переход в муниципальную собственность бесхозяйного имущества). Однако эти правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в процессе управленческой деятельности государства, не связанной непосредственно с организацией финансовой деятельности, с поступлением денежных средств в доход публичной власти.

  По своему материальному содержанию финансовые правоотношения группируются по следующим видам:

1) бюджетные;

2) налоговые;

3) в области страхования;

4) публичного и банковского кредита;

5) расчетов, регулируемых финансовым правом;

6) финансовые правоотношения по поводу регулирования денежного обращения и валютного регулирования;

7) контрольные.

  Сущность финансового правоотношения проявляется в его структуре, состоящей из таких элементов, как субъекты, содержание, т. е. права и обязанности сторон, объект.

Во всех этих правоотношениях субъектами являются государство, муниципальные образования, различные организации, в том числе международные, учреждения, а также граждане.

Государство в целом становится субъектом финансовых правоотношений, когда оно регулирует их между Российской Федерацией и субъектами Федерации, между ними и органами местного самоуправления. В этих правоотношениях государство выступает в лице высших и местных органов, компетенция которых в области финансов установлена Конституцией РФ и конституционными правовыми актами субъектов Федерации, а также законодательными и другими нормативными актами.

Как субъект финансового права государство выступает также через специальные управомоченные финансовые органы (кредитные организации), представляющие интересы государства, и иных субъектов.

Финансовый орган (кредитная организация) осуществляет эти правомочия независимо от того, кто является противоположной стороной финансовых правоотношений – государственный орган, хозяйствующий субъект или физическое лицо.

Учреждения и организации, состоящие на бюджетном финансировании, – это тоже участники финансовых правоотношений. Субъектами в этих правоотношениях выступают, в частности, распорядители бюджетных средств, которые несут ответственность за правильное их расходование в меру фактических потребностей, за постановку учета и отчетности расходуемых по смете ресурсов.

Субъектами финансовых правоотношений являются отдельные физические и юридические лица. Основным признаком правосубъектности гражданина и юридического лица в финансовых правоотношениях считается наличие самостоятельного источника дохода (заработка, имущества на территории Российской Федерации).

Субъектами правоотношений наряду с гражданами Российской Федерации могут быть иностранные граждане (или лица без гражданства), проживающие и работающие в Российской Федерации или имеющие на территории Российской Федерации разрешенные законом источники доходов, если особыми соглашениями они не освобождаются от уплаты налогов9.

Основанием возникновения, изменения и прекращения финансовых правоотношений являются юридические факты, т. е. предусмотренные нормами финансового права действия или события, которые влекут возникновение, изменение или прекращение у отдельных юридических или физических лиц финансовых прав и обязанностей.

Так, возникновение финансово-правовых отношений обычно осуществляется на основании правового нормативного или индивидуального юридического акта. Таким нормативным актом в области финансовой деятельности государства является Федеральный закон «О федеральном бюджете», который принимается ежегодно. Индивидуальным нормативным актом – извещение финансовым органом гражданина о необходимости уплатить какой-либо налог. Как событие может рассматриваться, например, увеличение числа иждивенцев в семье, что ведет к уменьшению налога на доходы физических лиц, т. е. данное событие изменяет финансово-правовое отношение.

Изменение финансовых правоотношений также происходит на основе нормативного акта в связи с изменением предусмотренных в нем фактов и событий. Например, факт увеличения или уменьшения размера бюджетных ассигнований вызывает изменение данного правоотношения.

Прекращение финансовых правоотношений связано, например:

1) с погашением финансового обязательства в результате уплаты суммы в срок или взыскания недоимки (просроченного платежа);

2) выполнением задания по государственным доходам, по бюджету или внебюджетным фондам;

3) использованием выданных бюджетных ассигнований;

4) осуществлением компетентными органами права сложения недоимок по налогам и т. д.

Содержание финансового правоотношения образуют в совокупности права и обязанности субъектов данного правоотношения по собиранию, распределению, перераспределению и использованию фондов денежных средств в процессе осуществления финансовой деятельности.

Объектом финансового правоотношения всегда выступают деньги или денежные обязательства. В то же время выделяются и правоотношения, носящие организационный характер, но в конечном итоге они носят служебный характер, направлены на обеспечение исполнения имущественных финансовых правоотношений.

Контрольные вопросы

1. Какие особенности свойственны финансово-правовым нормам?

2. Чем отличаются финансовые правоотношения от иных правоотношений?

3. Назовите виды финансово-правовых норм и финансовых правоотношений. Охарактеризуйте субъектный состав финансовых правоотношений.

4. С какими обстоятельствами связано возникновение, изменение и прекращение финансовых правоотношений?

Список рекомендованной литературы

1. Древаль Л. Н. Субъекты российского финансового права. М.: Проспект, 2008.

2. Карасева М. В. Финансовые правоотношения. М.: Норма, 2001.

3. Очерки финансово-правовой науки современности / под ред. Л. К. Вороновой, Н. И. Химичевой. М.; Харьков.: Право, 2011.

4. Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960.

5. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева, Е. В. Покачалова. М.: Норма, 2017.

6. Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. М.: Изд-во МГУ, 1983.

Раздел II.
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Глава 5.
Правовое регулирование финансового контроля в РФ

План главы

1. Понятие финансового контроля, его принципы.

2. Виды финансового контроля и органы, его осуществляющие.

3. Правовые основы аудиторской деятельности.

4. Правовое регулирование бухгалтерского учета.

5. Формы финансового контроля. Ревизия – основная форма финансового контроля.

§ 1. Понятие финансового контроля, его принципы

  Государство не может реализовать свою внешнюю и внутреннюю политику, обеспечить выполнение социально-экономических программ, не располагая финансовыми ресурсами, а также не осуществляя соответствующий контроль за законным их формированием и расходованием.

Существование финансового контроля объективно обусловлено наличием контрольной функции, присущей финансам. Будучи инструментом формирования и использования денежных доходов и фондов, они объективно отражают ход распределительного процесса. Названная функция проявляется в контроле за распределением валового внутреннего продукта по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению.

В условиях перехода на рыночные отношения финансовый контроль направлен на обеспечение динамичного развития общественного и частного производства. Он охватывает производственную и непроизводственную сферы, нацелен на повышение экономического стимулирования, рациональное и бережливое расходование материальных, трудовых, финансовых ресурсов и природных богатств, сокращение непроизводительных расходов и потерь, пресечение расточительности, бесхозяйственности.

Контрольная функция финансов проявляется через многогранную деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. Финансовый контроль охватывает своим воздействием общественные отношения, возникающие в сфере финансовой деятельности, т. е. в процессе создания, распределения и использования определенных фондов денежных средств.

  Финансовый контроль – это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных субъектов по проверке соблюдения законности в процессе осуществления финансовой деятельности для достижения в обществе социально значимых целей и задач.

Финансовый контроль является важнейшим средством обеспечения законности в финансовой и хозяйственной деятельности. Он призван предупреждать бесхозяйственность и расточительность, выявлять факты злоупотреблений и хищений товарно-материальных ценностей и денежных средств.

Значение финансового контроля особенно повышается в условиях рыночной экономики.

Действенность финансового контроля, осуществляемого различными субъектами (органами государственной власти, местного самоуправления, аудиторами, аудиторскими фирмами), в значительной степени зависит от их взаимодействия.

  Финансовому контролю как неотъемлемой части финансовой деятельности присущи те же принципы, на которых строится ее осуществление и которые законодательно закреплены в Конституции РФ и иных нормативно-правовых актах.

Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств детально регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения. Невыполнение предписаний законодательных и иных нормативных актов о порядке формирования, распределения и использования фондов денежных средств может повлечь нестабильность в финансовых отношениях, необеспеченность финансовыми ресурсами разнообразных утвержденных государственных программ в различных сферах общественной жизни и другие отрицательные последствия.

Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-плановых актов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т. д.

Принцип федерализма в финансовой деятельности проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Федерации в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).

Принцип плановости в осуществлении финансовой деятельности означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целой системы финансово-плановых актов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных актах.

Основными финансово-плановыми актами являются федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты, бюджеты Пенсионного фонда РФ и иных государственных внебюджетных фондов. Финансово-плановым актом бюджетной организации является смета, баланс доходов и расходов – финансово-плановый акт производственных организаций.

Наряду с названными общими принципами осуществления финансовой деятельности финансовый контроль строится и на соответствующих специфических принципах. Мировое сообщество на основе многолетнего опыта разработало основные принципы организации государственного финансового контроля, к реализации которых стремится каждое современное цивилизованное государство. Эти принципы изложены в Лимской декларации ИНТОСАИ (международная организация контрольных органов). К ним относятся такие универсальные принципы, как независимость и объективность, компетентность и гласность.

Независимость контроля должна быть обеспечена: а) финансовой самостоятельностью контрольного органа; б) более длительными по сравнению с парламентскими сроками полномочий руководителей органов контроля; в) закреплением в Конституции их статуса.

Объективность и компетентность подразумевают неукоснительное соблюдение контролерами действующего законодательства, высокий профессиональный уровень работы контролеров на основе строго установленных стандартов проведения ревизионной работы.

Гласность предусматривает постоянную связь государственных контролеров с общественностью и средствами массовой информации.

Из этих базовых принципов вытекают и другие, носящие более прикладной характер, в том числе результативность, четкость и логичность предъявляемых контролерами требований; неподкупность субъектов контроля; обоснованность и доказательность информации, приведенной в актах проверок и ревизий; превентивность; презумпция невиновности подозреваемых в финансовых преступлениях лиц; согласованность действий различных контролирующих органов и др.

Принимая нормативные акты, прямо или косвенно затрагивающие систему организации финансового контроля, государство должно ориентироваться на вышеназванные принципы.

Многообразие финансового контроля позволяет классифицировать его на различные виды.

§ 2. Виды финансового контроля и органы, его осуществляющие

  Классификация финансового контроля в теории финансового права проводится по разным основаниям.

В зависимости от времени его проведения финансовый контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий.

Предварительный финансовый контроль осуществляется до совершения операций по созданию, распределению и использованию определенных фондов денежных средств. Он проводится при рассмотрении и утверждении бюджетов, других финансово-плановых актов, при приеме заявок и т. д.

Текущий финансовый контроль осуществляется повседневно при проведении финансовых операций.

Последующий финансовый контроль осуществляется после совершения хозяйственной или финансовой операции по использованию финансовых ресурсов из соответствующих фондов денежных средств.

В зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый контроль, он может быть подразделен на: государственный (общегосударственный / надведомственный и внутриведомственный); муниципальный; внутрифирменный (внутрихозяйственный); аудиторский.

В зависимости от сферы полномочий контроль делится на внешний и внутренний.

Внешний финансовый контроль осуществляют уполномоченные на то органы и субъекты по проверке законности финансовых операций организациями, независимо от их ведомственной принадлежности, формы собственности, территориального расположения. Внешний финансовый контроль проводят, в частности, ФНС, Федеральное казначейство, Счетная палата и др. Внешний контроль делится на: государственный, муниципальный, негосударственный аудит.

Внутренний финансовый контроль включает в себя: внутриведомственный и внутрихозяйственный, который также могут осуществлять как государственные органы, так и негосударственные организации.

В зависимости от содержания финансовый контроль делится на бюджетный, налоговый, бюджетный, страховой, валютный, на рынке ценных бумаг. Подробнее перечисленные виды финансового контроля будут рассмотрены в соответствующих главах учебника, относящихся к Особенной части.

Государственный контроль осуществляется федеральными органами законодательной власти, федеральными органами исполнительной власти, в том числе специально созданными органами исполнительной власти.

Счетная палата Российской Федерации как субъект государственного финансового контроля

Для усиления контроля со стороны Федерального Собрания РФ за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объему, структуре и целевому назначению Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О Счетной палате РФ» была создана Счетная палата РФ – постоянно действующий орган государственного финансового контроля, подотчетный Федеральному Собранию РФ¹⁰. В настоящее время правовую основу ее деятельности составляет Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. «О Счетной палате Российской Федерации»¹¹.

Основные задачи Счетной палаты РФ:

— определение целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

— оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

— проведение экспертизы проектов федеральных законов, иных нормативных актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета;

— осуществление контроля за законностью и своевременностью движения средств бюджета в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации и т. д.

Для реализации возложенных на нее задач Счетная палата РФ осуществляет контрольную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что включает организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации; подготовку и представление заключений в обе палаты парламента по исполнению названных бюджетов и т. д.

Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются, во-первых, на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды; во-вторых, на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. Счетная палата РФ, осуществляя контрольную деятельность, вправе проводить ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в оперативную деятельность проверяемых организаций. О результатах ревизий и тематических проверок Счетная палата РФ информирует Совет Федерации и Государственную Думу. В случаях выявления нарушений в хозяйственной, финансовой или иной деятельности, наносящей государству ущерб и требующей пресечения, Счетная палата РФ вправе давать администрации проверяемой организации предписания, обязательные для исполнения. В случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Счетная палата РФ вправе по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по банковским счетам проверяемых организаций. Счетная палата РФ должна регулярно представлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации.

Президент Российской Федерации

Контроль за финансами со стороны Президента РФ осуществляется в соответствии с Конституцией РФ путем издания указов по финансовым вопросам, подписания федеральных законов; назначения и освобождения от должности министра финансов РФ, представления Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность председателя Центрального банка РФ, председателя Счетной палаты РФ. В соответствии с Конституцией РФ Президент страны обращается с ежегодным Бюджетным посланием к Федеральному собранию РФ.

Определенные функции финансового контроля выполняет Контрольное управление Президента РФ. Как структурное подразделение Администрации Президента РФ оно подчиняется непосредственно Президенту РФ, но взаимодействует со всеми органами исполнительной власти. Среди его функций контроль за деятельностью органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений Администрации Президента РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации; рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических лиц.

Контрольное управление наделено правом требовать от руководителей государственных органов, организаций и предприятий (независимо от формы собственности) представления документов, материалов и любой информации, необходимой для проведения проверок; привлекать к проверкам специалистов и представителей правоохранительных органов и вносить на рассмотрение Президента РФ предложения по результатам проверок. Оно вправе направлять предписания об устранении финансовых нарушений, которые должны быть рассмотрены в течение 10 дней. Но оно не имеет права самостоятельно применять какие-либо санкции к нарушителям финансовой дисциплины. Материалы об этом направляются в соответствующие контрольные или правоохранительные органы для принятия необходимых мер.

В системе исполнительной власти образованы органы, наделенные специальной компетенцией в области финансового контроля, к которым относятся Федеральное казначейство и федеральные службы.

Федеральное казначейство было образовано в 1992 г. в соответствии с Указом Президента РФ. В настоящее время его деятельность регламентируется постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г.¹² Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы страны, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Оно находится в ведении Министерства финансов РФ.

Федеральное казначейство наделено следующими полномочиями для реализации стоящих перед ним целей: доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования; ведет учет операций по кассовому исполнению бюджетов; открывает и ведет лицевые счета указанных субъектов; составляет и представляет в Министерство финансов РФ оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета, осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; осуществляет в установленном порядке кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Наряду с перечисленными полномочиями Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

С целью реализации перечисленных полномочий Казначейство имеет право: запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности; давать разъяснения по вопросам в сфере бюджетной деятельности; организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства; применять предусмотренные законодательством меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений обязательных требований в бюджетной сфере, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

Органы Казначейства осуществляют контрольные функции во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти, налоговыми, правоохранительными органами и банками; передают правоохранительным органам материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность.

Правомочия органов Казначейства в сфере финансовых отношений достаточно широки. Его роль значительно повышается в связи с передачей ему из банковской системы функций по кассовому исполнению бюджета. В соответствии со ст. 215 БК РФ установлено казначейское исполнение бюджетов.

В соответствии с БК РФ руководители органов Федерального казначейства, его территориальных органов имеют право приостанавливать в предусмотренных бюджетным законодательством случаях операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.

Списание средств со счетов Федерального казначейства и его территориальных органов без их распоряжения осуществляется в случаях, предусмотренных ст. 286 БК РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. «Об организации противодействия легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»¹³ и Указом Президента РФ от 1 ноября 2001 г. «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» в структуре Министерства финансов РФ был образован Комитет РФ по финансовому мониторингу. В рамках проводимой административной реформы Комитет был преобразован в Федеральную службу по финансовому мониторингу¹⁴, руководство которой в настоящее время осуществляется Президентом РФ.

Служба наделена полномочиями: 1) по осуществлению контроля и надзора за выполнением всеми лицами требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, за привлечением к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства; 2) по сбору, обработке и анализу информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащими контролю в соответствии с законодательством; 3) по осуществлению проверок полученной информации о названных операциях, получении необходимых разъяснений; 4) по выявлению признаков, свидетельствующих о том, что операция (сделка) с денежными средствами или иным имуществом связана с легализацией доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма. Служба также ведет учет организаций, осуществляющих операции с денежными средствами, подлежащими контролю, формирует перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеется информация об их участии в экстремистской деятельности; разрабатывает и проводит мероприятия по предупреждению нарушений законодательства в указанной сфере; принимает в пределах компетенции решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации; служба издает постановления о приостановлении операций с денежными средствами или иным имуществом.

Служба координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в данной сфере, а также направляет информацию по операциям (сделкам) с денежными средствами или иным имуществом в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция (сделка) связана с легализацией преступных доходов.

Переход к рыночным отношениям в экономике, изменения в области ценообразования и планирования, возникновение таких хозяйствующих субъектов, как хозяйственные товарищества и общества, приватизация объектов государственной и муниципальной собственности, превращение налогов в основной источник государственных доходов и т. д. обусловили необходимость появления новых органов, осуществляющих финансовый контроль, и новых форм его проведения.

В соответствии с Законом РФ от 21 марта 1991 г. «О налоговых органах в Российской Федерации»¹⁵ при Министерстве финансов РСФСР была создана единая система контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством, – Государственная налоговая служба. Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 г. № 1635 Государственная налоговая служба РФ была преобразована в Министерство РФ по налогам и сборам. В настоящее время правопреемником министерства является Федеральная налоговая служба, находящаяся в ведении Министерства финансов РФ¹⁶.

Федеральная налоговая служба (ФНС) России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью их внесения в бюджет, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства в пределах компетенции налоговых органов.

Служба наделена широким кругом полномочий, включая осуществление контроля и надзора за: 1) соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и сборов, иных платежей в бюджет; 2) представлением деклараций об объемах производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; 3) осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями; 4) соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения; 5) полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей; 6) проведением лотерей, в том числе за целевым использованием выручки от проведения лотерей. Помимо названного, ФНС России выдает в установленном порядке предусмотренные законодательством лицензии в сфере ее полномочий, осуществляет государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств; ведет в установленном порядке учет всех налогоплательщиков и иные полномочия.

В целях реализации полномочий ФНС России имеет право запрашивать и получать необходимые сведения от налогоплательщиков, проводить налоговые проверки, иные контрольные мероприятия, предусмотренные законодательством о налогах и сборах¹⁷.

Права и обязанности налоговых органов регламентируются также нормами, содержащимися в соответствующих статьях Налогового кодекса РФ.

Осуществление контрольных и надзорных полномочий в сфере страховой деятельности возложено на Центральный банк РФ. Контроль и надзор в сфере финансовых рынков также возложен на Центральный банк РФ.

Контрольные полномочия в сфере финансовой деятельности возложены также на Федеральную таможенную службу и Департамент экономической безопасности МВД России.

Контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Ведомственный (внутриведомственный) финансовый контроль

Данный вид финансового контроля осуществляется в министерствах, ведомствах руководителями соответствующих органов и специально созданными в данных системах контрольно-ревизионными подразделениями, которые подчиняются, как правило, непосредственно руководителю министерства, ведомства. Основными задачами данного вида контроля являются:

— выявление случаев хищения и недостач денежных средств и материальных ценностей, бесхозяйственности, других нарушений финансовой дисциплины;

— разработка предложений по устранению условий и причин, их порождающих;

— принятие мер по возмещению виновными лицами причиненного ущерба и др.

Выделяется также независимый, негосударственный вид контроля – аудит.

§ 3. Правовые основы аудиторской деятельности

Рассматривая виды финансового контроля предлагается остановиться на более детальном анализе аудиторской деятельности и бухгалтерского учета.

Так, аудит, являясь одной из форм контроля хозяйственной жизни, осуществляется наряду с государственным финансовым контролем, проводимым в соответствии с законодательством РФ специально уполномоченными на то государственными органами.

Из истории вопроса

Человек, который занимается ведением бухгалтерских регистров, – бухгалтер – фиксирует и контролирует хозяйственные процессы, протекающие в семье, племени, государстве. Носителей информации со временем назвали емким словом «регистры»¹⁸. Анализ первоисточников, найденных учеными в таких древних цивилизациях, как Египет и Вавилон, позволяет сделать вывод о том, что аудит зародился много тысячелетий назад. Уже на рубеже XVII–XVIII вв. наметились две основные концепции дальнейшего развития аудита: английское – с создания мелких самостоятельных аудиторских фирм (позже этот путь будет назван англо-американским, а несколько маленьких фирм вырастут до транснациональных корпораций);

континентальное – с активной законодательной ролью государства (Россия, Польша, Германия и некоторые другие страны континентальной Европы, а также страны Азии).

Решительный поворот к формированию профессии бухгалтера-аудитора современного типа, а затем к разделению этих профессий произошел вследствие развития акционерных обществ, усиления социального расслоения населения. Первое формальное закрепление порядка оказания аудиторских услуг для акционерных обществ произошло в 1844 г. в Англии. В том же году вступил в силу Закон о компаниях (Companies Act) – основной документ, регламентировавший проведение не реже одного раза в год обязательных аудиторских проверок счетов и отчетов компании.

В XVIII в. известный английский политик экономист Джордж Уотсон порекомендовал шотландским коммерсантам провести проверку их бухгалтерской отчетности, результаты которой показали столь высокую результативность, что «черствые, скупые и педантичные» шотландцы признали пользу таких проверок и с тех пор стали их практиковать. В первом же отдельном аудиторском справочнике по Эдинбургу, изданном в 1805 г., были приведены имена уже семнадцати аудиторов, которые вскоре создали свою профессиональную организацию.

Первым же русским памятником права, упоминавшим об аудиторах, стал Устав 1698 г. генерала Адама Вейде, представленный Петру I после изучения по его повелению военного дела в ряде западноевропейских государств. Позднее, уже в декабре 1894 г., русским бухгалтером П. Д. Гопфенгаузеном было предложено создать в России институт присяжных бухгалтеров по примеру Англии. Соответствующая докладная записка была подана министру финансов С. Ю. Витте. Развернулась бурная дискуссия о целях аудита в России и о роли аудитора (присяжного бухгалтера) в хозяйственной жизни страны, однако российская бюрократия провалила все инициативы: никто не говорил нет, но вместо утверждения документов продолжалось их бесконечное обсуждение. В послереволюционный и советский периоды аудит как независимый вид контроля прекратил свое существование. Его появление вновь было связано с необходимостью осуществления независимого контроля бухгалтерской отчетности в негосударственном секторе экономики (в первую очередь для предприятий с иностранными инвестициями), доля которого начиная с конца 1980-х гг. стала неуклонно возрастать¹⁹. Главной функцией аудиторов на начальном этапе была функция засвидетельствования.

Первое упоминание об аудите появилось в следующих законодательных актах:

Указе Президента Верховного Совета СССР от 13 января 1987 г. № 6362-XI «О вопросах, связанных с созданием на территории СССР и деятельностью совместных предприятий, международных объединений и организаций с участием советских и иностранных организаций, фирм и органов управления»; Постановлении Совета Министров СССР от 13 января 1987 г. № 48 «О порядке создания на территории СССР и деятельности совместных предприятий, международных объединений и организаций СССР и других стран – членов СЭВ»;

постановлении Совета Министров СССР от 13 января 1987 г. № 49 «О порядке создания на территории СССР и деятельности совместных предприятий с участием советских организаций и фирм капиталистических и развивающихся стран».

Появление такого вида контроля, как аудит, было связано, во-первых, с переходом к рыночным отношениям, как следствие, развитию предпринимательства и изменениям методов регулирования экономики, и, во-вторых, с ликвидацией отраслевых министерств и всей системы ведомственного контроля. Законодательное закрепление частной собственности и создание хозяйственных обществ, уставный капитал которых формировался из вкладов негосударственных организаций или физических лиц, – все это потребовало принятия решения по вопросу о формах и субъектах проведения контроля и необходимости разработки системы контроля в целом за финансово-хозяйственной деятельностью таких обществ.

   Надо запомнить!

Аудиторский финансовый контроль согласно российскому законодательству – это независимый вневедомственный контроль, осуществляемый в качестве предпринимательской деятельности – аудиторской деятельности.

Нормативно-правовое регулирование заключается в следующем.

Первое законодательное оформление аудита появилось с подписанием 22 декабря 1993 г. Президентом РФ Указа под № 2263, которым были утверждены Временные правила аудиторской деятельности в РФ²⁰, вступившие в силу с 29 декабря 1993 г. Временные правила сыграли в свое время позитивную роль в формировании рынка аудиторских услуг в РФ, поскольку на всей территории страны был введен единый порядок организации аудиторской деятельности, дано четкое определение понятию «аудиторская деятельность», установлена обязательность лицензирования этой деятельности и аттестации аудиторов, очерчен круг объектов, подлежащих аудиторской проверке. В соответствии с этим документом была создана Комиссия по аудиторской деятельности при Президенте РФ – орган, призванный выполнять государственное регулирование аудиторской деятельности в России.

В последующем правовую основу аудита составил Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности»²¹ и недавно принятый Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»²², вступивший в силу с 1 января 2009 г., с принятием которого предыдущий закон утратил силу.

Правовую базу в сфере аудиторского контроля также составляют федеральные стандарты аудиторской деятельности, которые, в свою очередь:

— определяют требования к порядку осуществления аудиторской деятельности, а также регулируют иные вопросы, предусмотренные настоящим Федеральным законом;

— разрабатываются в соответствии с международными стандартами аудита;

— являются обязательными для аудиторских организаций, индивидуальных аудиторов, а также саморегулируемых организаций аудиторов и их работников.

  Закон 2008 г. разграничивает такие понятия, как аудиторская деятельность (аудиторские услуги), под которой понимается деятельность по проведению аудита и оказанию сопутствующих аудиту услуг, осуществляемая аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами от собственно аудита, который рассматривается как независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности.

В Законе 2008 г. аудиторские организации, индивидуальные аудиторы наряду с аудиторскими услугами могут оказывать прочие связанные с аудиторской деятельностью услуги, в частности: постановку, восстановление и ведение бухгалтерского учета, составление бухгалтерской (финансовой) отчетности, бухгалтерское консультирование; налоговое консультирование, постановку, восстановление и ведение налогового учета, составление налоговых расчетов и деклараций; анализ финансово-хозяйственной деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей, экономическое и финансовое консультирование; управленческое консультирование, в том числе связанное с реорганизацией организаций или их приватизацией; юридическую помощь в областях, связанных с аудиторской деятельностью; консультации по правовым вопросам, представление интересов доверителя в гражданском и административном судопроизводстве, в налоговых и таможенных правоотношениях, в органах государственной власти и органах местного самоуправления; автоматизацию бухгалтерского учета и внедрение информационных технологий; оценочную деятельность; разработку и анализ инвестиционных проектов, составление бизнес-планов; проведение научно-исследовательских и экспериментальных работ в областях, связанных с аудиторской деятельностью, и распространение их результатов, в том числе на бумажных и электронных носителях; обучение в областях, связанных с аудиторской деятельностью. Полный перечень сопутствующих аудиту услуг устанавливается федеральными стандартами аудиторской деятельности.

Вид аудита

Описание

Обязательный

Если организация имеет организационно-правовую форму акционерного общества;

ценные бумаги организации допущены к организационным торгам; организация является кредитной организацией, бюро кредитных историй, организацией, являющейся профессиональным участником рынка ценных бумаг, страховой организацией, клиринговой организацией, обществом взаимного страхования, организатором торговли, внегосударственным пенсионным или иным фондом, акционерным инвестиционным фондом, управляющей компанией акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда (за исключением государственных внебюджетных фондов);

объем выручки от продажи продукции (продажи товаров, выполнения работ, оказания услуг) организации за предшествовавший отчетному год превышает 400 миллионов рублей или сумма активов бухгалтерского баланса по состоянию на конец предшествовавшего отчетному года превышает 60 миллионов рублей;

организация (за исключением органа государственной власти, органа местного самоуправления, государственного внебюджетного фонда, а также государственного и муниципального учреждения) представляет или раскрывает годовую сводную (консолидированную) бухгалтерскую (финансовую) отчетность и пр.

инициативный (добровольный)

Проводится по решению самого хозяйствующего субъекта в целях проверки его финансово-хозяйственной деятельности

внешний

Проводится сторонними наемными аудиторскими организациями или аудиторами – индивидуальными предпринимателями на основании заключенного с ними договора на оказание аудиторских услуг или проведение аудита (проверки)

внутренний

Проводится самой организацией силами созданной в ней службой внутреннего аудита. Ярким примером внутреннего аудита является служба внутреннего аудита Центрального банка России, созданная на основании приказа ЦБ РФ от 31 марта 1997 г. № 02-140 «О службе главного аудитора Банка России»

  Аудиторская проверка завершается составлением официального документа – аудиторского заключения, предназначенного для пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемых лиц, содержащего выраженное в установленной форме мнение аудиторской организации, индивидуального аудитора о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица. Аудиторское заключение должно содержать наименование «Аудиторское заключение»; указание адресата (акционеры акционерного общества, участники общества с ограниченной ответственностью, иные лица); сведения об аудируемом лице: наименование, государственный регистрационный номер, место нахождения; сведения об аудиторской организации, индивидуальном аудиторе: наименование организации, фамилия, имя, отчество индивидуального аудитора, государственный регистрационный номер, место нахождения, наименование саморегулируемой организации аудиторов, членами которой являются указанные аудиторская организация или индивидуальный аудитор, номер в реестре аудиторов и аудиторских организаций; перечень бухгалтерской (финансовой) отчетности, в отношении которой проводился аудит, с указанием периода, за который она составлена, распределение ответственности в отношении указанной бухгалтерской (финансовой) отчетности между аудируемым лицом и аудиторской организацией, индивидуальным аудитором; сведения о работе, выполненной аудиторской организацией, индивидуальным аудитором для выражения мнения о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица (объем аудита); мнение аудиторской организации, индивидуального аудитора о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица с указанием обстоятельств, которые оказывают или могут оказать существенное влияние на достоверность такой отчетности; указание даты заключения.

Органы регулирования аудиторской деятельности

Компетенция

Министерство финансов РФ уполномоченный федеральный орган государственного регулирования аудиторской деятельности

Выработка государственной политики в сфере аудиторской деятельности; нормативно-правовое регулирование в сфере аудиторской деятельности, в том числе утверждение федеральных стандартов аудиторской деятельности, правил независимости аудиторов и аудиторских организаций, а также принятие в пределах своей компетенции иных нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую деятельность; ведение государственного реестра саморегулируемых организаций аудиторов, а также контрольного экземпляра реестра аудиторов и аудиторских организаций; анализ состояния рынка аудиторских услуг в РФ и др.

Совет по аудиторской деятельности, созданный при Минфине РФ

Рассмотрение вопросов государственной политики в сфере аудиторской деятельности, проектов федеральных стандартов аудиторской деятельности и иных нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую деятельность; одобрение порядка разработки проектов федеральных стандартов аудиторской деятельности, а также кодекса профессиональной этики аудиторов; оценка деятельности саморегулируемых организаций аудиторов по осуществлению внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, аудиторов и при необходимости дача рекомендаций по совершенствованию этой деятельности; внесение на рассмотрение федерального органа предложения о порядке осуществления им внешнего контроля качества работы аудиторских организаций; рассмотрение обращений и ходатайств саморегулируемых организаций аудиторов в сфере аудиторской деятельности и др. Состав совета по аудиторской деятельности должен утверждаться руководителем федерального органа

Саморегулируемые организации аудиторов: некоммерческие организации, созданные на условиях членства в целях обеспечения условий осуществления аудиторской деятельности. Некоммерческая организация приобретает статус саморегулируемой организации аудиторов с даты ее включения в государственный реестр саморегулируемых организаций аудиторов

Участие в создании, включая финансирование, и деятельности единой аттестационной комиссии; подача изменений в федеральный орган в сведениях о саморегулируемой организации аудиторов для внесения в государственный реестр саморегулируемых организаций аудиторов; сообщение в федеральный орган о дополнительных к требованиям, установленным федеральными стандартами аудиторской деятельности, требованиях, предусмотренных саморегулируемой организацией аудиторов в своих стандартах, а также о дополнительных нормах профессиональной этики, включенных в принятый ею кодекс профессиональной этики аудиторов, в порядке, сроки и по форме, которые определяются уполномоченным федеральным органом; представление в федеральный орган отчета об исполнении саморегулируемой организацией аудиторов, ее членом или членами требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую деятельность, в порядке, сроки и по форме, которые определяются уполномоченным федеральным органом и др.

В состав Совета по аудиторской деятельности входят:

— 10 представителей пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности. Представители пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности подлежат ротации один раз в три года не менее чем на 25 процентов их общего числа;

— два представителя федерального органа;

— по одному представителю от федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере развития предпринимательской деятельности, от федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков, и от Центрального банка РФ;

— два представителя от саморегулируемых организаций аудиторов, кандидатуры которых выдвигаются совместно всеми саморегулируемыми организациями аудиторов. Представители саморегулируемых организаций аудиторов подлежат ротации один раз в год.

Требования, предъявляемые к саморегулируемым организациям аудиторов:

— объединения в составе саморегулируемой организации в качестве ее членов не менее 10 000 физических лиц или не менее 2000 коммерческих организаций, соответствующих установленным настоящим Федеральным законом требованиям к членству в такой организации;

— наличия утвержденных правил осуществления внешнего контроля качества работы членов саморегулируемой организации аудиторов, принятых правил независимости аудиторов и аудиторских организаций и принятого Кодекса профессиональной этики аудиторов;

— обеспечения саморегулируемой организацией аудиторов дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями аудиторских услуг и иными лицами посредством формирования компенсационного фонда (компенсационных фондов) саморегулируемой организации аудиторов.

4. Правовое регулирование бухгалтерского учета

Основу правового регулирования бухгалтерского учета составляют нормы Конституции Российской Федерации²³, которая в п. «р» ст. 71 устанавливает, что «…официальный бухгалтерский учет находится в ведении Российской Федерации».

В то же время не стоит забывать о том, что ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации²⁴ определяет, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Часть 2 указанной статьи гласит: «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Так, к числу международных документов следует отнести Международные стандарты финансовой отчетности (МСФО), появление которых в Российской Федерации, в первую очередь, связано с развитием в России рыночных отношений, установлением долгосрочных торговых связей и созданием организаций с участием иностранного капитала, периодом, когда российские ценные бумаги стали выходить на международную арену. Именно на этом этапе так необходима информация, которая содержится в бухгалтерском учете, поскольку именно благодаря ей становится возможным принятие правильных управленческих решений. Информация же, содержащаяся в бухгалтерской отчетности, становится средством связи между экономическими субъектами на национальном и международном уровнях.

Реформирование бухгалтерского учета в Российской Федерации осуществляется на базе Программы реформирования бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности, утвержденной постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 283²⁵, основной целью которой стало приведение национальной системы бухгалтерского учета в соответствие с МСФО и требованиями рыночной экономики. Базовыми задачами достижения данной цели являются:

— формирование системы национальных стандартов учета и отчетности, обеспечивающих полезность информации для внешних пользователей;

— обеспечение увязки реформы бухгалтерского учета в России с основными тенденциями гармонизации стандартов на международном уровне;

— оказание методической помощи организациям в понимании и внедрении управленческого учета.

Ориентация отечественной учетной практики на международные стандарты позволит сделать отечественную отчетность более прозрачной для зарубежных инвесторов и упрочит уверенность в том, что вложения иностранных капиталов в российские организации, которые ведут учет в соответствии с международными правилами, застрахованы от рисков. Сближение российской и международной системы ведения бухгалтерского учета окажет содействие построению доверительных отношений между Россией и международным сообществом в целом.

Приказом Минфина РФ от 1 июля 2004 г. № 180 была утверждена Концепция развития бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу²⁶ (2004–2010 гг.) после ее одобрения на Методологическом Совете по бухгалтерскому учету и отчетности Минфина РФ. Материал Концепции сгруппирован в три раздела (во втором разделе выделено пять подразделов):

1) необходимость дальнейшего развития бухгалтерского учета и отчетности;

2) цель и основные направления дальнейшего развития бухгалтерского учета и отчетности:

— повышение качества информации, формируемой в бухгалтерском учете и отчетности;

— создание инфраструктуры применения МСФО;

— изменение системы регулирования бухгалтерского учета и отчетности;

— усиление контроля качества бухгалтерской отчетности;

— подготовка и повышение квалификации кадров;

3) этапы развития бухгалтерского учета и отчетности в среднесрочной перспективе.

Таким образом, международные стандарты составляют второй уровень системы регулирования отношений в сфере бухгалтерского учета, который более подробно будет рассмотрен в последующих параграфах учебника.

К следующему уровню регулирования относится Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете»²⁷, которому предшествовало принятие целого пакета налогового законодательства в конце 1991 г. И это с учетом того обстоятельства, что налоговая база по различным налогам традиционно исчислялась на основе данных бухгалтерского учета, а отсутствие на тот момент грамотного законодательного регулирования бухгалтерского учета при наличии принятых налогов оказывало отрицательное воздействие на субъектов хозяйственной деятельности и на бюджетную систему страны в целом. К настоящему времени Закон претерпел несколько редакций и нуждается в принципиальном обновлении. Такое обновление последовало принятием нового Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете»²⁸ (далее – Закон о бухгалтерском учете), который вступил в силу с 1 января 2013 г.

Закон применяется при ведении:

— бюджетного учета активов и обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, операций, изменяющих указанные активы и обязательства, а также при составлении бюджетной отчетности;

— доверительным управляющим бухгалтерского учета переданного ему в доверительное управление имущества и связанных с ним объектов бухгалтерского учета, а также при ведении, в том числе одним из участвующих в договоре простого товарищества юридических лиц, бухгалтерского учета общего имущества товарищей и связанных с ним объектов бухгалтерского учета;

— бухгалтерского учета в процессе выполнения соглашения о разделе продукции.

Закон не применяется при создании информации, необходимой для составления экономическим субъектом отчетности для внутренних целей, отчетности, представляемой кредитной организации в соответствии с ее требованиями, а также отчетности для иных целей.

Субъекты, осуществляющие регулирование бухгалтерского учета:

— Министерство финансов РФ. Согласно п. 5.2.21 постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 «Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации»²⁹ Минфин РФ принимает нормативные правовые акты, определяющие порядок ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности;

— Центральный банк Российской Федерации. В соответствии с п. 14 ст. 6 Федерального закона РФ от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации»³⁰ к функциям Банка России относится установление правил бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации;

— саморегулируемые организации, в том числе саморегулируемые организации предпринимателей, иных пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности, аудиторов, их ассоциации и союзы и иные некоммерческие организации, преследующие цели развития бухгалтерского учета.

В функции органов государственного регулирования бухгалтерского учета входят (ст. 23)³¹:

— утверждение программы разработки федеральных стандартов;

— утверждение федеральных стандартов, отраслевых стандартов в пределах своей компетенции и обобщение практики их применения;

— организация экспертизы проектов стандартов бухгалтерского учета;

— утверждение требования к оформлению проектов стандартов бухгалтерского учета;

— участие в разработке международных стандартов;

— представление России в международных организациях, осуществляющих деятельность в области бухгалтерского учета и бухгалтерской (финансовой) отчетности.

Центральный банк Российской Федерации в пределах его компетенции ст. 23)³²:

— утверждает отраслевые стандарты и обобщает практику их применения;

— участвует в подготовке и согласовывает программу разработки федеральных стандартов;

— участвует в экспертизе проектов федеральных стандартов;

— участвует совместно с Минфином в разработке международных стандартов.

Субъект негосударственного регулирования бухгалтерского учета (ст. 24)³³:

— разрабатывает проекты федеральных стандартов, проводит публичное обсуждение этих проектов и представляет их в Минфин;

— участвует в подготовке программы разработки федеральных стандартов;

— участвует в экспертизе проектов стандартов бухгалтерского учета;

— обеспечивает соответствие проекта федерального стандарта международному стандарту, на основе которого разработан проект федерального стандарта;

— разрабатывает и принимает рекомендации в области бухгалтерского учета;

— разрабатывает предложения по совершенствованию стандартов бухгалтерского учета;

— участвует в разработке международных стандартов.

Закон в ст. 25³⁴ вводит Совет по стандартам бухгалтерского учета с целью проведения экспертизы проектов федеральных стандартов при Минфине, в полномочия которого входит экспертиза проектов федеральных стандартов на предмет:

1) соответствия законодательству Российской Федерации о бухгалтерском учете;

2) соответствия потребностям пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности, а также уровню развития науки и практики бухгалтерского учета;

3) обеспечения единства системы требований к бухгалтерскому учету;

4) обеспечения условий для единообразного применения федеральных стандартов.

В состав совета по стандартам бухгалтерского учета входят:

— десять представителей субъектов негосударственного регулирования бухгалтерского учета и научной общественности, из которых не менее трех членов подлежат ротации один раз в три года;

— пять представителей органов государственного регулирования бухгалтерского учета.

Состав совета по стандартам бухгалтерского учета утверждается руководителем Минфина.

К этому же блоку нормативных актов согласно иерархии правовых документов необходимо отнести Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и Гражданский кодекс РФ. Так, Бюджетным кодексом РФ³⁵ (БК РФ) установлено, что в бюджетные полномочия Министерства финансов РФ входит установление плана счетов бюджетного учета и единой методологии бюджетного учета (ст. 165), стандартов бюджетного учета и бюджетной отчетности (ч. 1 ст. 264.1). В ч. 2 ст. 264.1 БК РФ представлено понятие бюджетного учета, под которым понимается упорядоченная система сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активах и обязательствах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.

В Налоговом кодексе РФ³⁶ (НК РФ) определены, в частности, порядок исчисления отдельных налогов, например налога на добавленную стоимость (гл. 21), акцизов (гл. 22), налога на имущество организаций (гл. 30) и других. В ст. 313 гл. 25 НК РФ³⁷ дано определение налогового учета как системы обобщения информации для определения налоговой базы по налогу на основе данных первичных документов, сгруппированных в соответствии с порядком, предусмотренным Налоговым кодексом.

И, наконец, в Гражданском кодексе РФ³⁸ (ГК РФ) даны определения имущества, юридического лица, права собственности, ценных бумаг, форм первичных учетных документов и многие другие, так называемые базовые определения, которые заложены в основе законодательства в области бухгалтерского учета.

В эту же группу правового регулирования относятся другие федеральные законы, в частности, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ³⁹, Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации»⁴⁰, Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»⁴¹, Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»⁴², Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»⁴³ и многие другие.

Следующими в системе правового регулирования следует отметить подзаконные нормативные акты, к которым прежде всего относится утвержденное приказом Министерства финансов РФ от 29 июля 1998 г. № 34н⁴⁴ Положение по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации, блок Положений по бухгалтерскому учету и утвержденный приказом Министерства финансов РФ от 31 октября 2000 г. № 94н⁴⁵ План счетов бухгалтерского учета и Инструкция по его применению.

В научной правовой литературе выделяют еще один уровень регулирования, так называемые локальные акты (рабочие документы организации), к числу которых можно отнести разрабатываемое бухгалтером и утверждаемое руководителем положение по учетной политики организации, утверждаемый руководителем план счетов бухгалтерского учета (рабочий план счетов), утверждаемые руководителем формы первичных учетных документов, графики документооборота, а также утверждаемые руководителем формы внутренней отчетности.

На всей территории Российской Федерации действует утвержденный приказом Министерства финансов РФ от 31 октября 2000 г. № 94н⁴⁶ План счетов бухгалтерского учета.

В соответствии с п. 5 ст. 3 Закона о бухгалтерском учете план счетов бухгалтерского учета это систематизированный перечень счетов бухгалтерского учета⁴⁷.

На основе Плана счетов бухгалтерского учета и инструкции по его применению организация утверждает рабочий план счетов бухгалтерского учета, содержащий полный перечень синтетических и аналитических счетов, включая субсчета, необходимые для ведения бухгалтерского учета.

План счетов бухгалтерского учета представляет собой схему регистрации и группировки фактов хозяйственной деятельности (активов, обязательств, финансовых, хозяйственных операций и др.) в бухгалтерском учете. В нем представлены наименования и номера синтетических счетов (счетов первого порядка) и субсчетов (счетов второго порядка).

Однако необходимо отметить, что в преамбуле к Инструкции по применению Плана счетов прямо указано, что принципы, правила и способы ведения организациями бухгалтерского учета отдельных активов, обязательств, финансовых, хозяйственных операций и др., в том числе признания, оценки, группировки, устанавливаются положениями и другими нормативными актами, методическими указаниями по вопросам бухгалтерского учета⁴⁸. Следовательно, если какое-либо положение Инструкции по применению Плана счетов противоречит действующим положениям (ПБУ), то учет необходимо вести по правилам, установленным в ПБУ, а не в Инструкции по применению Плана счетов.

Таким образом, все изменения и дополнения, вносимые в План счетов или в Инструкцию по его применению, не могут изменять принципы формирования показателей на счетах бухгалтерского учета, установленные действующими правилами по бухгалтерскому учету. Такие изменения либо дополнения могут быть направлены или на приведение Плана счетов и текста Инструкции в соответствие с действующим законодательством, или на уточнение порядка отражения на счетах отдельных финансово-хозяйственных операций. Субсчета же, закрепленные в Плане счетов, используются исходя их нужд к управлению организацией. Организация вправе уточнять содержание приведенных в Плане счетов бухгалтерского учета субсчетов, исключать и объединять их, а также вводить дополнительные субсчета. В Инструкции по применению Плана счетов после характеристики каждого синтетического счета представлена схема корреспонденции данного счета с другими синтетическими счетами. При этом в Преамбуле в Инструкции установлено, что в случае возникновения фактов хозяйственной деятельности, корреспонденция по которым не предусмотрена в представленной в Инструкции схеме, организация может дополнить ее, при этом придерживаясь единых правил, установленных Инструкцией.

Структурно План счетов состоит из восьми разделов:

1. Внеоборотные активы.

2. Производственные запасы.

3. Затраты на производство.

4. Готовая продукция и товары.

5. Денежные средства.

6. Расчеты.

7. Капитал.

8. Финансовые результаты.

В восьми разделах представлено 99 синтетических счетов.

В Плане счетов имеется также отдельный раздел, который называется «Забалансовые счета», состоящий из одиннадцати счетов. Забалансовые счета предназначены для обобщения информации о наличии и движении ценностей, которые временно находятся в пользовании или распоряжении организации (арендованных основных средств, материальных ценностей, на ответственном хранении и т. п.), условных прав и обязательств, а также для контроля за отдельными хозяйственными операциями. Учет операций на забалансовых счетах осуществляется без применения двойной записи (внесистемно). Аналитический учет по каждому забалансовому счету осуществляется в общепринятых учетных регистрах либо в формах, разрабатываемых организацией самостоятельно.

В отличие от забалансовых счетов на счетах балансовых содержится информация об имуществе и обязательствах, принадлежащих на праве собственности организации. Также помимо своего назначения одни счета отличаются от других тем, что нумерация балансовых счетов состоит из двухзначных цифр, а забалансовых – из трехзначных.

В этот блок правового регулирования входят также внутренние (рабочие) документы организации, формирующие ее учетную политику. В соответствии с п. 2 ПБУ 1/2008 «Учетная политика организации» от 06 октября 2008 г. № 106н⁴⁹ под учетной политикой организации понимается принятая ею совокупность способов ведения бухгалтерского учета первичного наблюдения, стоимостного измерения, текущей группировки и итогового обобщения фактов хозяйственной деятельности.

Учетная политика организации формируется главным бухгалтером или иным лицом, на которое в соответствии с законодательством Российской Федерации возложено ведение бухгалтерского учета организации, на основе настоящего Положения и утверждается руководителем организации. При этом утверждаются:

— рабочий план счетов бухгалтерского учета, содержащий синтетические и аналитические счета, необходимые для ведения бухгалтерского учета в соответствии с требованиями своевременности и полноты учета и отчетности;

— формы первичных учетных документов, регистров бухгалтерского учета, а также документов для внутренней бухгалтерской отчетности;

— порядок проведения инвентаризации активов и обязательств организации;

— способы оценки активов и обязательств;

— правила документооборота и технология обработки учетной информации;

— порядок контроля за хозяйственными операциями;

— другие решения, необходимые для организации бухгалтерского учета (п. 4 ПБУ 1/2008 «Учетная политика организации» от 06 октября 2008 г. № 106н)⁵⁰.

Принятая организацией учетная политика подлежит оформлению соответствующей организационно-распорядительной документацией (приказами, распоряжениями и т. п.) организации (п. 8 ПБУ 1/2008 «Учетная политика организации» от 06 октября 2008 г. № 106н)⁵¹.

Изменение учетной политики допускается в случаях:

— изменения законодательства Российской Федерации и (или) нормативных правовых актов по бухгалтерскому учету;

— разработки организацией новых способов ведения бухгалтерского учета;

— существенного изменения условий хозяйствования. При этом существенное изменение условий хозяйствования организации может быть связано с реорганизацией, изменением видов деятельности и т. п.

Изменение учетной политики производится с начала отчетного года, если иное не обуславливается причиной такого изменения, а также оформляется соответствующей организационно-распорядительной документацией (приказами, распоряжениями и т. п.) организации.

Резюмируя изложенное выше, необходимо констатировать, что в настоящее время в Российской Федерации принят целый ряд законов и подзаконных актов, регулирующих общественные отношения в сфере бухгалтерского учета. Однако при дальнейшем развитии в России рыночных отношений и выходе субъектов экономических отношений на международный рынок встает вопрос о последующем совершенствовании методологии и правового регулирования бухгалтерского учета, примером тому является вступивший с 1 января 2013 г. Закон о бухгалтерском учете.

§ 5. Формы финансового контроля. Ревизия – основная форма финансового контроля

  Финансовый контроль осуществляется в различных формах, под которыми понимаются способы выражения его содержания, внутренняя организация, которые модифицируются с изменением содержания. Одновременно форма активно воздействует на содержание, ускоряя или тормозя его развитие в зависимости от того, насколько она соответствует изменившемуся содержанию. Таким образом, форма финансового контроля представляет собой способ конкретного выражения и организации контрольных действий, направленных на выполнение функций финансового контроля.

  Принято различать следующие формы финансового контроля: ревизия, наблюдение, обследование, проверка, анализ и др.

Наблюдение направлено на ознакомление с состоянием финансовой деятельности проверяемого субъекта. Возможно проведение обследования отдельных сторон финансовой деятельности с использованием таких приемов, как анкетирование и опрос. Проверка проводится на месте, в ходе ее используются балансовые, отчетные и расходные документы в целях выявления нарушений финансовой дисциплины и устранения их последствий. Анализ также направлен на выявление нарушений финансовой дисциплины с помощью различных аналитических приемов.

Основной формой финансового контроля является ревизия, которая проводится с целью установления законности финансовой дисциплины на конкретном объекте. Законодательство закрепляет обязательный и регулярный характер ревизии. Она проводится на месте и основывается на проверке первичных документов, учетных регистров, бухгалтерской и статистической отчетности, фактического наличия денежных средств.

В настоящее время единого законодательного акта, в котором регулировались бы все вопросы назначения и проведения ревизии, нет. Возникающие при этом отношения регулируются различными нормативно-правовыми актами, в том числе Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», постановлениями Правительства РФ об утверждении положений о соответствующих федеральных службах и др.

Ревизия может быть определена как система контрольных действий по документальной и фактической проверке обоснованности совершенных организацией хозяйственных и финансовых операций в ревизуемом периоде или достигнутых результатов ее финансово-хозяйственной деятельности.

Специфика ревизии по сравнению с иными формами финансового контроля проявляется: 1) в содержании; 2) в порядке ее назначения уполномоченными государственными органами (например, на основании мотивированного постановления правоохранительного органа, вынесенного в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством, по требованию прокурора); 3) в том, что ее могут проводить только наделенные данными полномочиями органы и субъекты (например, ревизоры); 4) в том, что ревизия проводится только комиссионно; 5) в том, что по ее окончании составляется акт, имеющий юридическое значение.

Ревизии могут проводить, в частности, Счетная палата РФ; Федеральное казначейство; контрольно-ревизионные подразделения отраслевых министерств и ведомств.

Как правило, ревизии проводятся на основе заранее составленной программы работы ревизоров, которые наделены широкими правами: проверять на ревизуемых предприятиях первичные документы, бухгалтерскую отчетность, планы, сметы, фактическое наличие денег, ценных бумаг, товарно-материальных ценностей и основных фондов; проводить частичные или сплошные инвентаризации, опечатывать склады, кассы, кладовые; привлекать специалистов и экспертов для проведения ревизии; получать от должностных и материально ответственных лиц письменные разъяснения по возникающим в ходе ревизии вопросам и др.

  Ревизии подразделяются на несколько видов.

По содержанию ревизии делятся на документальные и фактические. Документальные ревизии включают проверку различных финансовых документов. На основе их анализа можно определить законность и целесообразность расходования средств. В ходе фактической ревизии проверяется наличие денег, ценных бумаг и материальных ценностей.

По времени осуществления ревизии делятся на плановые и внеплановые.

В основном ревизии проводятся в соответствии с планом, который составляется в вышестоящих органах, министерствах или ведомствах. Плановые ревизии в производственной сфере проводятся не реже одного раза в год, а в непроизводственной сфере – не реже одного раза в два года.

По обследуемому периоду деятельности ревизии делятся на фронтальные и выборочные. При фронтальной (полной) ревизии проверяется вся финансовая деятельность субъекта за определенный период. Выборочная (частичная) ревизия представляет собой проверку финансовой деятельности только за какой-то короткий период времени.

По объему ревизуемой деятельности ревизии подразделяются на комплексные, при которых проверяется финансовая деятельность данного субъекта в различных областях, в них принимают участие одновременно ревизоры нескольких органов; и тематические, которые сводятся к обследованию какой-либо одной сферы финансовой деятельности.

По окончании ревизии членами комиссии составляется акт ревизии – документ, имеющий важное юридическое значение. Он подписывается лицами, производившими ревизию, а также руководителем и главным бухгалтером проверяемого юридического лица. В акте ревизии указываются ее цели, основные результаты проверки, выявленные факты нарушений финансовой дисциплины, называются причины, повлекшие данные нарушения, а также виновные в данных нарушениях лица и предлагаются меры по ликвидации названных нарушений и меры ответственности виновных лиц. Если у руководителя и главного бухгалтера имеются замечания и возражения, то они приобщаются к акту ревизии. На основе акта ревизии принимаются меры по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины, к возмещению причиненного материального ущерба, виновные привлекаются к ответственности, разрабатываются предложения по предупреждению нарушений. В случае необходимости в ходе ревизии составляется промежуточный акт, а материалы ревизии направляются следственным органам для возбуждения уголовного дела. Руководитель проверяемой организации должен принять меры к устранению выявленных нарушений до окончания проведения ревизии.

Контрольные вопросы

1. Дайте определение финансового контроля.

2. Назовите виды финансового контроля.

3. Какие органы осуществляют государственный финансовый контроль?

4. В чем сущность независимого аудиторского контроля?

5. Назовите формы финансового контроля.

6. Почему ревизия выступает основной формой финансового контроля?

7. Какие виды ревизий существуют?

8. Каково назначение акта ревизии?

9. В чем отличие между аудиторской деятельностью и аудитом?

10. Подлежит ли аудит или аудиторская деятельность страхованию?

11. Перечислите основания проведения обязательного аудита.

12. Какие требования предъявляются к саморегулируемым организациям аудиторов?

13. Что такое заведомо ложное аудиторское заключение?

14. Дайте определение бухгалтерской отчетности.

Список рекомендованной литературы

1. Арзуманова Л. Л. Правовое регулирование аудиторской деятельности в Российской Федерации. М.: Проспект, 2011.

2. Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М.: Элит, 2012.

3. Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000.

4. Ершова И. В., Ершов А. Правовое регулирование аудиторской деятельности в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2011.

5. Правовое регулирование финансового контроля. Виды, формы и методы финансового контроля и надзора: учебник для магистратуры / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: Норма: ИНФРА-М, 2019.

6. Степашин С. В. Конституционный аудит. М.: Наука, 2008.

7. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008.

8. Шохин С. О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в РФ. М., 1999.

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

Раздел III.
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЦЕНТРАЛИЗОВАННЫХ ФОНДОВ ДЕНЕЖНЫХ СРЕДСТВ

Глава 6.
Бюджет и бюджетное право Российской Федерации

План главы

1. Понятие и значение государственного и местных бюджетов. Виды бюджетов.

2. Бюджетное право и его источники.

3. Бюджетные правоотношения. Субъекты.

§ 1. Понятие и значение государственного и местных бюджетов. Виды бюджетов

Бюджет присущ различным общественно-экономическим формациям. Его возникновение и развитие органически связано с зарождением и формированием государства. С помощью бюджета государство осуществляет перераспределение национального дохода, осуществляет социальные преобразования, влияет на результаты хозяйствования. Государственный бюджет является важнейшим инструментом осуществления экономической политики государства. Бюджет аккумулирует финансовые ресурсы для содержания и функционирования государственного управления и местного самоуправления; судебной власти; международной деятельности; национальной обороны; правоохранительной деятельности и обеспечения безопасности государства; промышленности, энергетики, строительства; сельского хозяйства и рыболовства; транспорта, связи, информатики и т. д. (т. е. всех функций государства).

Из истории бюджета

Теория бюджета начала разрабатываться в Англии и Франции с последующим развитием в иных цивилизованных странах. «Исходным пунктом было то положение, что налог подлежит одобрению со стороны представителей налогоплательщиков. После того как это положение было усвоено – а это далось с немалым трудом, – представители налогоплательщиков стали доказывать, что право вотирования налогов включает право наблюдения за расходованием собранных средств и обсуждением мотивов, вызывающих необходимость данного налога, т. е., следовательно, и данных расходов. Затем они добились признания за ними права обсуждения всех доходов и расходов без исключения. И наконец, они завоевали себе право регулярно вотировать доходы и расходы государства». Только с этого дня бюджет начал свое существование⁵².

«Эпоха феодализма не знала единого финансового документа, объединявшего расходы и доходы. Расходы данного периода были как временными, так и постоянными. Расходы и закрепленные за ними доходы оформлялись в отдельные самостоятельные сметы, общее количество которых достигало многих десятков. Глава государства полновластно и бесконтрольно распоряжался всеми государственными средствами. Финансы государства не были отделены от финансов главы государства. Господствовало расточительство, что приводило к полному расстройству финансов феодальных государств, разорению народа. На содержание французского короля Генриха IV (1594–1610) ежегодно расходовалось около половины всех собираемых в стране государственных доходов.

Впоследствии нарождающаяся буржуазия выступала против неограниченных финансовых прав монархов. Она требовала установления контроля за государственными расходами. Борьба буржуазии в области финансов послужила исходной предпосылкой возникновения и развития бюджета, бюджетного права буржуазии, представляющего совокупность норм и правил, относящимся к различным стадиям бюджетного процесса»⁵³.

Бюджет как общегосударственный финансовый план появляется в Англии не ранее XVII в., а во Франции накануне революции⁵⁴. В конце XVIII – начале XIX в. практически все государства Европы имели свои бюджеты, в которых были предусмотрены доходы и расходы казны на текущий год.

Бюджет (от англ. budget) – старинное нормандское слово (bougette, может быть, от латинского bulga) и значит «кожаный мешок». В таком мешке (или портфеле) в старину в английском парламенте вносились акты, касающиеся государственной росписи⁵⁵.

Понятие бюджета можно рассматривать с трех точек зрения:

1) материальной, 2) экономической, 3) правовой.

  В материальном аспекте бюджет представляет собой централизованный денежный фонд государственного или административно-территориального образования для осуществления задач и функций соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления⁵⁶.

Материальное состояние бюджета подвижно, поскольку меняется доходная и расходная часть бюджета, постоянно осуществляется процесс движения финансовых потоков. Именно из материального состояния бюджета исходят, когда в официальных документах и в практике государственной работы говорят о финансировании из бюджета, о содержании тех или иных органов и учреждений за счет бюджета, об отнесении определенных расходов бюджета⁵⁷.

  Сущность бюджета, как экономической категории, реализуется через распределительную, контрольную и стимулирующую функции.

Распределительная функция – с помощью ее происходит аккумуляция денежных ресурсов в государстве и их распределение в соответствии с общегосударственными потребностями. Причем именно посредством бюджета осуществляется многоуровневое (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты) перераспределение денежных средств.

Посредством контрольной функции осуществляется контроль за движением средств, их перераспределение, эффективность их использования. Контрольная функция воплощает в себя то, что бюджет объективно, через формирование и использование фонда денежных средств государства отображает все экономические и социальные процессы, которые постепенно протекают в структурных звеньях экономики.

Бюджет может сигнализировать о том, каким образом поступают финансовые ресурсы в распоряжение государства, соответствует ли размер централизованных средств государства объему потребностей. Бюджет можно рассматривать как источник информации социально-экономического развития государства. То, что будет заложено на «входе» (доходы бюджета), то мы и получим на «выходе» (расходы бюджета), т. е. соответствующие доходы и расходы. Поэтому если не в полном объеме аккумулируются доходы в бюджете, то в качестве сигналов обратной связи отрицательный результат – недостаточное финансирование расходов. Таким образом, финансы лучший информационный источник. В зависимости от того, как они будут функционировать в государстве, а именно в бюджете, зависит состояние материального производства и нематериальной сферы экономики, уровень жизни населения.

Информационное назначение бюджета подчеркивали и дореволюционные представители науки финансового права. «Государственная роспись или бюджет есть выражение или отражение всего государственного хозяйства или финансов государства. Для того, кто умеет читать ее, она, подобно прожектору, сразу освещает все достоинства и все пороки финансового хозяйства страны, немногим сочными мазками рисует перед его умственным взором яркую картину того, как данное государство ведет свое хозяйство, в чем оно полагает центр тяжести и точку опоры своих финансов, какие ставятся цели, каким путем и насколько умело и полно их достигает»⁵⁸.

Значение бюджета заключается в том, что он формирует финансовую базу, основу деятельности государства и органов местного самоуправления. С помощью бюджета реализуются программы по развитию государственного сектора экономики, охраны окружающей среды, поддержке и развитию субъектов Федерации и административно-территориальных единиц и другие мероприятия. Бюджет является важнейшим механизмом осуществления экономической политики государства. С помощью бюджета государственная власть осуществляет перераспределение национального дохода, изменяет структуру общественного производства в соответствии с поставленными задачами, осуществляет социально-экономические преобразования, направляет потоки денежных средств.

Некоторые авторы⁵⁹ выделяют также стабилизирующую функцию, которая присуща в большой степени федеральному бюджету. Таким образом, в экономическом аспекте бюджет – это совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общезначимых задач государства и муниципальных образований и выполнения функций соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления⁶⁰.

  В правовом смысле бюджет (в соответствии со ст. 84, 104, 105, 106, 114 Конституции Российской Федерации; ст. 11 БК РФ) – это прежде всего Закон, разработанный в соответствии с законодательством Российской Федерации Правительством, рассмотренный и утвержденный Государственной Думой, одобренный Советом Федерации и подписанный Президентом РФ.

В ст. 11 БК РФ нашло отражение понятие «правовая форма бюджета», где закреплено, что федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона, бюджеты субъектов Российской Федерации – в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

До БК РФ понятие бюджета было закреплено ст. 1 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса»⁶¹. Законодатель определял бюджет как форму образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти. Однако в это определение не были включены местные бюджеты, хотя они имеют все признаки бюджетов как таковых и входят в бюджетную систему РФ. Да и непосредственная формулировка определения понятия «бюджета», согласно данному Закону, вызывала много споров. Поскольку бюджет является финансовыми планом для обеспечения задач и функций государства (местного самоуправления), а не органов государственной власти. Ведь именно функциональная классификация расходов содержит группировку расходов по функциональному признаку, отражает функции государства.

БК РФ в ст. 6 определяет бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Законодатель исключил слово «фонд», хотя с данной позицией вряд ли можно согласиться. Ведь бюджет – это основной централизованный фонд денежных средств, который предназначен для осуществления задач и функций государства и муниципального образования. Кроме того, это не только форма образования и расходования фонда денежных средств, но и форма распределения денежных средств.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 17 июня 2004 г. № 12-П отметил, что «…бюджет каждого территориального уровня как инструмент реализации финансовой политики государства служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований. Бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно – они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации»⁶².

Рассматривая бюджет с правовой точки зрения, необходимо отметить следующие аспекты:

— во-первых, это акт высшей юридической силы (утверждается представительными органами государственной власти или решением местного самоуправления и принимается в форме закона или решения местного самоуправления);

— во-вторых, бюджет – это централизованный фонд денежных средств (концентрирует финансовые ресурсы, необходимые для осуществления задач и функций государства, доходы по источникам, расходы направляются по функциям государства и муниципальных образований (ранее существовала экономическая, функциональная и ведомственная классификации расходов бюджетов))⁶³;

— в-третьих, это финансовый план, который предусматривает доходы и расходы государства на определенный период времени, а именно с 1 января по 31 декабря на очередной финансовый год и плановый период;

— в-четвертых, это не просто финансовый план, а основной финансовый план государства (наряду с ним действуют финансовые планы предприятий, организаций, учреждений, сметы и т. д.).

Таким образом, бюджет – это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда публично-правового образования, утверждаемый соответствующими представительными органами государственной власти или муниципальных образований в форме закона (или в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований) для осуществления расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

БЮДЖЕТ

В материальном аспекте бюджет представляет собой централизованный денежный фонд государственного или административно-территориального образования для осуществления задач и функций соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления

В экономическом аспекте бюджет – это совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общезначимых задач государства и муниципальных образований и выполнения функций соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления

В правовом смысле бюджет – это, прежде всего Закон, разработанный в соответствии с законодательством Российской Федерации Правительством, рассмотренный и утвержденный Государственной Думой, одобренный Советом Федерации и подписанный Президентом РФ

  Можно выделить различные виды бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Исходя из структуры бюджетной системы Российской Федерации можно классифицировать бюджеты на федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации, бюджет муниципального образования.

В зависимости от соотношения доходной и расходной части бюджета можно выделить следующие виды бюджетов:

— дефицитный бюджет (расходы бюджета превышают доходы);

— профицитный бюджет (доходы бюджета превышают расходы);

— сбалансированный бюджет (расходы по сумме равны доходам).

Законодатель определяет консолидированный бюджет как свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.

Так, консолидированный бюджет Российской Федерации составляет федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами). Консолидированный бюджет не является правовым актом, его данные используются для расчета и анализа.

В соответствии с российским законодательством бюджеты разделяются на государственные и местные. Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (ст. 214 ч. 1) к государственной собственности Российской Федерации относятся имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъектов Российской Федерации).

Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Средства местного бюджета отнесены к объектам муниципальной собственности (ст. 215 Гражданского кодекса РФ). Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования⁶⁴.

Таким образом, данная характеристика определяет собственника бюджетных средств. Им является государство, национально-государственное и административно-территориальное образование.

Отсюда следует, что государственные бюджеты формируются на уровне Российской Федерации, республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

Местный бюджет формируется на уровне районов, городов, районов в городах, сел, поселков, других административно-территориальных образований⁶⁵. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

Следует заметить, что А. Н. Козырин подчеркивает тесную связь понятия «бюджет» в материальном смысле с правовым понятием «казна». «При этом если бюджет – категория финансового права, то казна является гражданско-правовой категорией»⁶⁶.

В зависимости от срока действия бюджета выделяют годовые и многолетние бюджеты. Для нашей страны в основном были характерны годовые бюджеты. Однако сейчас вводится практика многолетних бюджетов.

Многолетние бюджеты имеются и в зарубежных странах. До 1864 г. бюджет в Баварии назначался на 6 лет, трехгодичный – в Вюртемберге и Саксонии⁶⁷. Согласно абз. 2 ст. 110⁶⁸ Конституции ФРГ «бюджет утверждается бюджетным законом на один или несколько лет, в последнем случае он утверждается раздельно на каждый год до начала первого отчетного года. Этот закон может предусмотреть, что некоторые главы бюджета будут иметь различную продолжительность действия по годам». Таким образом, в соответствии с Основным законом ФРГ бюджет утверждается в форме закона на один год, но и возможно на несколько лет (с разбивкой по годам).

А. Н. Козырин отмечает⁶⁹, что гораздо реже встречаются дробные бюджеты. В 1918 и 1919 гг. в РСФСР были составлены и утверждены 4 полугодовых бюджета на период с 1 января по 30 июня и с 1 июля по 31 декабря⁷⁰. В начале 90-х гг. прошлого века в России принимались дробные бюджеты. Так, например, Закон РФ от 6 февраля 1992 г. № 2296-1 «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 1 квартал 1992 года»⁷¹.

Можно выделить и такую разновидность бюджета, как бюджет Союзного государства. Договором между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 г. «О создании Союзного государства» (ст. 32–33)⁷² предусмотрен бюджет Союзного государства.

Бюджет Союзного государства призван обеспечивать финансирование программ и проектов Союзного государства, его функционирование, включая расходы на содержание его органов. Бюджет Союзного государства формируется за счет ежегодных согласованных отчислений государств-участников.

Государства-участники самостоятельно несут расходы, связанные с осуществлением мероприятий, не предусмотренных бюджетом Союзного государства. Бюджет Союзного государства не может иметь дефицит.

Исполнение бюджета до создания казначейства Союзного государства осуществляют казначейства государств-участников в части, касающейся территорий своих государств.

Проект бюджета Союзного государства вносится в Парламент Советом Министров Союзного государства. Бюджет после принятия Парламентом утверждается Высшим Государственным Советом.

Декретом Высшего Государственного Совета Союзного государства от 25 февраля 2016 г. № 2 «О бюджете Союзного государства на 2016 год»⁷³ был принят бюджет Союзного государства на 2016 г. Бюджет Союзного государства на 2016 г. составлял: расходы – 4 873 200,0 тыс. российских рублей, доходы – 6 606 874,2 тыс. российских рублей. Таким образом, бюджет Союзного государства сформирован исходя из принципа сбалансированности (бездефицитности) бюджета.

Доходы бюджета Союзного государства на 2016 г. формировались за счет ежегодных согласованных отчислений государств – участников Договора о создании Союзного государства в сумме 4 872 000,0 тыс. российских рублей, в том числе Российской Федерации в сумме 3 167 000,0 тыс. российских рублей, Республикой Беларусь в сумме 1 705 000,0 тыс. российских рублей.

В доходы бюджета Союзного государства включаются:

— доходы, полученные в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение, пользование или доверительное управление активов, находящихся в собственности Союзного государства, – в размере 100 процентов доходов;

— доходы от продажи имущества и передачи имущественных прав, находящихся в собственности Союзного государства, – в размере 100 процентов;

— доходы, полученные государственным учреждением «Телерадиовещательная организация Союзного государства» (далее – ТРО Союза) от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, – в размере 1200,0 тыс. российских рублей;

— остатки средств бюджетов Союзного государства прошлых лет в размере 1 733 674,2 тыс. российских рублей;

— средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной ответственности, в том числе штрафов, пени и иных сумм принудительного изъятия, и иные неналоговые доходы – в размере 100 процентов;

— перечисления от правительств иностранных государств, международных организаций, юридических лиц и физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей – в размере 100 процентов.

Средства бюджета Союзного государства, использованные не по целевому назначению или с нарушением нормативных правовых актов Союзного государства и государств-участников, регулирующих бюджетный процесс, выявленные в результате проверок уполномоченных контрольных органов, подлежат возврату в бюджет Союзного государства в соответствии с Порядком возврата в бюджет Союзного государства средств, использованных не по целевому назначению или с нарушением нормативных правовых актов Союзного государства и государств-участников, регулирующих бюджетный процесс, утвержденным постановлением Совета Министров Союзного государства от 26 апреля 2007 г. № 2.

Юридические и должностные лица, виновные в нецелевом использовании средств бюджета или нарушении нормативных правовых актов Союзного государства и государств-участников, регулирующих бюджетный процесс, привлекаются к ответственности в порядке, установленном нормативными правовыми актами Союзного государства и национальным законодательством государств-участников за использование средств национальных бюджетов не по целевому назначению.

Некоторые виды бюджетов были ранее закреплены на законодательном уровне, но в данный период существования нашего государства остались лишь только в теории бюджетного права. Это чрезвычайный бюджет, бюджет развития, годовой бюджет.

Чрезвычайный бюджет имеет место при чрезвычайном положении. Так, в Законе РФ от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (ст. 25)⁷⁴ был предусмотрен чрезвычайный бюджет. Основанием для введения чрезвычайного бюджета является введение чрезвычайного положения. Введение чрезвычайного положения регламентируется специальным законом. Чрезвычайный бюджет предусматривает применение механизма секвестра.

Бюджет развития. В 1991 г. под бюджетом развития подразумевались суммы капитальных расходов – ассигнований на финансирование инновационной и инвестиционной деятельности и других затрат, связанных с расширенным воспроизводством⁷⁵.

Затем понятие бюджет развития было предусмотрено Федеральным законом от 26 ноября 1998 г. № 181-ФЗ «О бюджете развития Российской Федерации»⁷⁶. Бюджет развития Российской Федерации являлся составной частью федерального бюджета, формируемой в составе капитальных расходов федерального бюджета и используемой для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов. Объем денежных средств, направляемых в бюджет развития, устанавливался федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В БК РФ ранее было закреплено понятие годового бюджета (ст. 12 БК РФ), где в основе был период времени, в течение которого действовал бюджет, а именно с 1 января по 31 декабря.

Законодатель Федеральным законом от 26 августа 2007 г. № 63-ФЗ ввел новое понятие – финансовый год (ст. 12 БК РФ). Финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря, т. е. 12 календарных месяцев.

Некоторые авторы⁷⁷, исследуя законодательство зарубежных стран, выделяют также национальные и скользящие бюджеты.

«Национальный бюджет был впервые составлен в Нидерландах в 1950-х гг. и затем получил распространение во многих промышленно развитых странах. Национальный бюджет, помимо собственно государственного бюджета, включает доходы и расходы всех других звеньев финансовой системы. Его составление способствует более точному экономическому прогнозированию, более тесной координации политического и экономического курса правительства с имеющимися на данный момент финансовыми возможностями».

Скользящий бюджет составляется, как правило, на пять лет. Бюджет ежегодно пересматривается и передвигается на двенадцать месяцев вперед. В этом случае каждый новый бюджет представляет собой первый год пятилетнего бюджета⁷⁸.

Существуют также понятия самостоятельного бюджета и минимального бюджета.

Самостоятельный бюджет – это такой бюджет, который составлен и утвержден в законодательном порядке в форме закона органа государственной власти или решения местного самоуправления. И в данном случае бюджет любого уровня современной бюджетной системы Российской Федерации будет являться самостоятельным бюджетом.

Так, например, каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Минимальный бюджет – это расчетный объем доходов и расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, муниципального образования, учитывающий государственные минимальные социальные стандарты. Под минимальными стандартами понимают единые или групповые удельные показатели необходимости обеспеченности населения важнейшими социальными услугами по их видам.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности⁷⁹.

Таким образом, понятие бюджета претерпело длительную эволюцию становления и развития. Бюджет является необходимым атрибутом любого государства. Бюджет существует там, где существует государство, где существуют и развиваются товарно-денежные отношения. Бюджет, с одной стороны, является финансовым планом государства, а с другой стороны, бюджет – это закон, т. е. акт высшей юридической силы.

§ 2. Бюджетное право и его источники

Бюджет занимает центральное место в финансовой системе РФ, обеспечивает выполнение задач и функций, стоящих перед государством. Поэтому основным институтом финансового права является институт бюджетного права.

В настоящее время бюджетное право является подотраслью финансового права⁸⁰.

Как подотрасль финансового права бюджетное право – это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по поводу формирования, распределения и использования федерального, регионального и местного бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Однако БК РФ расширил понятие бюджетного права (см. ст. 1 БК РФ).

  В научной и учебной литературе имеются различные определения бюджетного права.

Основные признаки бюджетного права сформулировал В. В. Бесчеревных⁸¹, который определял бюджетное право как раздел финансового права, включающий правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы СССР, объемы отдельных бюджетов, перечень доходов и расходов и порядок распределения их между различными бюджетами, а также нормы, устанавливающие бюджетный процесс.

Н. И. Химичева определяет бюджетное право РФ как совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения по организации бюджетной системы РФ, определению состава и порядка разграничения доходов и расходов в бюджетной системе, бюджетную компетенцию государства и муниципальных образований, а также бюджетный процесс⁸². Ранее Н. И. Химичева в монографии «Субъекты советского бюджетного права» отмечала⁸³, что «в бюджетном праве выделяются три подразделения: общая часть; совокупность материальных норм права и совокупность процессуальных норм. Подраздел, охватывающий процессуальные нормы, принято называть “Бюджетный процесс”. В нем сосредоточены нормы, закрепляющие содержание и принципы бюджетного процесса, полномочия государственных органов по осуществлению каждой из его стадий».

И. И. Кучеров дает следующее понятие бюджетного права:

«…Бюджетное право – это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов, государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношений, возникающих в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их исполнением»⁸⁴.

Д. Е. Фадеев определяет бюджетное право как подотрасль финансового права, регулирующую в различных сферах общественные отношения, а именно возникающие:

— между субъектами в процессе формирования доходных источников и осуществления расходных полномочий бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;

— между субъектами в рамках регламентированных законом стадий бюджетного процесса и при регламентации правового статуса участников бюджетного процесса;

— при осуществлении государственных и муниципальных заимствований, регулировании государственного и муниципального долга;

— в сфере привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

И далее отмечает, что в бюджетном праве России можно выделить четыре основных блока правовых норм, закрепляющих и регламентирующих: бюджетное устройство Российской Федерации; структуру и состав доходной и расходной частей бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации; компетенцию Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в сфере бюджетных отношений; стадии бюджетного процесса в Российской Федерации⁸⁵.

Е. Ю. Грачева и Э. Д. Соколова рассматривают бюджетное право как подотрасль финансового права, включающую финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов, регламентирующие бюджетный процесс, устанавливающие государственный и местный финансовый контроль и ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации⁸⁶.

С учетом вышеизложенного бюджетное право – это совокупность финансово-правовых норм регулирующих бюджетную систему РФ, состав доходов и расходов и порядок их разграничения между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ, бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, бюджетный процесс, а также ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

В предмете бюджетного права можно выделить следующие группы отношений, которые закрепляют и регулируют:

— бюджетное устройство РФ, т. е. виды бюджетов, входящих бюджетную систему, принципы ее построения, взаимосвязи между бюджетами;

— состав доходов и расходов бюджетов бюджетной системы РФ, а также порядок их распределения между бюджетами;

— бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти, субъектов РФ и органов местного самоуправления;

— бюджетный процесс, т. е. порядок составления проекта бюджета, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения и осуществления бюджетного учета, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, а также осуществление бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса;

— ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Таким образом, несмотря на то что многие ученые выделяют различные группы правоотношений, входящих в предмет исследования бюджетного права, общим является то, что подлежащие бюджетно-правовому регулированию отношения подразделяются на материальные и процессуальные.

Для бюджетного права характерен императивный метод правого регулирования, поскольку нормы, регулирующие отношения в бюджетной сфере, относятся к публичному праву.

  Источники бюджетного права – это официальные формы выражения и закрепления норм бюджетного права, действующих в Российской Федерации.

Источники бюджетного права можно разделить на несколько групп.

1. Конституция РФ, Конституции республик в составе РФ, уставы муниципальных образований.

2. Бюджетное законодательство.

3. Подзаконные нормативные акты.

4. Международные договоры.

Основным источником бюджетного права РФ является Конституция Российской Федерации. Конституция РФ закрепила основы бюджетного права. В Конституции РФ (ст. 71, 72) разграничены компетенция РФ, субъектов РФ в области бюджета, в ст. 132 содержатся полномочия органов местного самоуправления. В Конституции РФ определены полномочия Президента РФ (ст. 80, 84), Федерального Собрания РФ (ст. 101, 104, 105 106), Правительства РФ (ст. 114) в области бюджетной деятельности.

  Согласно ст. 2 БК РФ бюджетное законодательство РФ состоит из:

а) Бюджетного кодекса РФ.

Бюджетный кодекс РФ является основным источником бюджетного права. БК РФ – это кодифицированный федеральный законодательный акт, который был принят 31 июля 1998 г. (№ 145-ФЗ), а введен в действие с 1 января 2000 г. БК РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. БК РФ включает пять частей, двадцать восемь глав и триста семь статей;

б) принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете.

Порядок принятия федеральных законов установлен Конституцией РФ. Порядок рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете закреплен в главе 22 БК РФ, а внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете – в главе 23 БК РФ. Согласно ст. 5 БК РФ закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует до 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено БК РФ и (или) законом (решением) о бюджете;

в) федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

Порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов закреплен в главе 17 ст. 145 БК РФ⁸⁷;

г) законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектах РФ.

Порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации закона субъекта Российской Федерации установлен Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁸⁸. Основы рассмотрения и утверждения бюджетов субъектов Российской Федерации регламентируются главой 21 БК РФ;

д) законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов⁸⁹;

е) муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах.

В соответствии с п. 1 ч. 10 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁹⁰ установлено, что в систему муниципальных правовых актов входят:

— устав муниципального образования;

— правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

— правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

На основании ч. 3 ст. 10 вышеуказанного Федерального закона представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Основы рассмотрения и утверждения местных бюджетов регламентируются главой 21 БК РФ;

ж) иных федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих соответствующие бюджетные правоотношения.

Законодатель закрепляет приоритет норм БК РФ над нормами иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, составляющих бюджетное законодательство Российской Федерации.

  К подзаконным нормативным актам как источникам бюджетного права следует отнести:

указы Президента Российской Федерации. Например, Указ Президента РФ от 12 мая 1977 г. № 477 «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета»⁹¹; Указ Президента РФ от 7 февраля 2000 г. № 306 «Об обеспечении деятельности Конституционного Суда РФ и о предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного Суда РФ и членам их семей»⁹².

Президент издает указы в соответствии с ч. 1 ст. 90 Конституции Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Частью 3 ст. 90 Конституции РФ установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции страны и федеральным законам. На основании данной нормы в п. 1 ст. 3 БК РФ установлен приоритет норм БК РФ и иных актов бюджетного законодательства Российской Федерации над нормами указов Президента РФ. Указы Президента РФ не могут противоречить БК РФ и иным федеральным законам;

— постановления Правительства Российской Федерации. Например, постановление Правительства РФ от 27 октября 2006 г. № 626 «Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осуществление отдельных полномочий РФ в области водных отношений»⁹³.

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 105 Конституции РФ), федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации:

— акты федеральных органов исполнительной власти;

— нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

— муниципальные правовые акты органов местного самоуправления.

Федеральные органы исполнительной власти принимают ведомственные нормативные акты, регулирующие бюджетные отношения. Например, приказ Министерства финансов Российской Федерации от 28 декабря 2010 г. № 191н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»⁹⁴.

  В качестве источников бюджетного права можно выделить следующие:

— Договор о правопреемстве в отношении внешнего долга и активов Союза ССР от 5 декабря 1991 г.;

— Соглашение о принципах и механизме обслуживания внутреннего долга бывшего СССР от 13 марта 1992 г.

Важное место в первой главе БК РФ отводится соотношению бюджетного законодательства Российской Федерации и норм международного права. Законодатель развивает конституционные положения о соотношении международного и национального права. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Международные договоры – это существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, элемент функционирования правового государства⁹⁵.

В п. 2 ст. 4 БК РФ содержится норма, которая предусмотрена в п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», согласно которой положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующих издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты.

§ 3. Бюджетные правоотношения. Субъекты

  Бюджетные правоотношения можно определить как урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований. Бюджетные правоотношения – это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, участники которых выступают носителями юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию централизованных государственных и муниципальных фондов денежных средств.

  Данные отношения являются разновидностью финансовых отношений и поэтому им присущи особенности последних. Вместе с тем следует выделить следующие черты бюджетных правоотношений:

— бюджетные отношения связаны с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;

— права и обязанности субъектов бюджетных правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета – основного финансового плана;

— в бюджетных правоотношениях всегда участвует государство, муниципальное образование или соответствующий государственный орган власти (местного самоуправления), который представляет интересы последних;

— бюджетные отношения носят непрерывный, повторяющийся характер, так как ежегодно возобновляются стадии составления, рассмотрения и утверждения бюджета, исполнения бюджета и осуществления бюджетного учета, а также составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности;

— носят публичный характер;

— бюджетные правоотношения складываются преимущественно по поводу денежных средств.

Бюджетные правоотношения можно классифицировать по различным основаниям.

  Так, законодатель в ст. 1 БК РФ по содержанию выделяет две группы бюджетных правоотношений – материальные и процессуальные:

1) отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, т. е. материальные бюджетные правоотношения;

2) отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля их исполнения, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, т. е. процессуальные бюджетные правоотношения.

Однако в п. 2 ст. 1 БК РФ законодатель закрепил, что БК РФ устанавливает также правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Таким образом, можно выделить и третью группу бюджетных правоотношений: бюджетные правоотношения по установлению правового статуса участников бюджетного процесса, а также по установлению правовых основ и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Исходя из структуры бюджетной системы РФ: бюджетные правоотношения относительно бюджета федерального уровня, бюджетные правоотношения относительно бюджетов субъектов РФ, бюджетные правоотношения относительно бюджетов муниципальных образований.

Федеративное устройство государство дает основание разграничить бюджетные правоотношения на вертикальные и горизонтальные⁹⁶.

Вертикальные опосредствуют связи между Федерацией в целом, ее субъектами и муниципальными образованиями, как правило, на основе субординации (преобладают в бюджетном праве).

Горизонтальные бюджетные правоотношения отражают связи между равноправными по юридическому статусу территориями: субъектами Федерации относительно друг друга или муниципальными образованиями соответственно.

По количественному составу участников: двухсторонние и многосторонние бюджетные правоотношения.

  Структуру бюджетного правоотношения составляют три элемента: субъект, содержание правоотношения, объект правоотношения.

Субъектами бюджетного правоотношения считаются его участники, имеющие субъективные права и юридические обязанности. Субъектами бюджетного правоотношения являются:

а) Российская Федерация в целом; субъекты РФ; муниципальные образования; закрытые административно-территориальные образования;

б) органы государственной власти и местного самоуправления;

в) кредитные организации;

г) государственные и муниципальные унитарные предприятия, также иные хозяйствующие субъекты;

д) физические лица (на стадии исполнении бюджета – например, ст. 78 «Предоставление субсидий … индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг» БК РФ). Г. П. Поляк⁹⁷ также выделяет граждан как субъектов бюджетных правоотношений по поводу формирования доходов бюджетов.

Содержание бюджетных правоотношений составляют субъективные права и юридические обязанности указанных субъектов. Объектом бюджетных правоотношений выступает то, по поводу чего и ради чего субъекты правовых отношений в бюджетной сфере вступают в финансово-правовую связь. В качестве объекта бюджетных правоотношений выступают разнообразные материальные блага – денежные средства бюджетов, а также нематериальные блага, например публичный правопорядок в бюджетной сфере⁹⁸.

К субъектам бюджетных правоотношений в первую очередь следует отнести Российскую Федерацию, субъекты РФ и местное самоуправление. Бюджетные полномочия⁹⁹ Российской Федерации закреплены в ст. 7 БК РФ, бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации – в ст. 8 БК РФ, бюджетные полномочия муниципальных образований – в ст. 9 БК РФ¹⁰⁰.

Контрольные вопросы

1. Дайте определение понятия бюджета.

2. В каких аспектах можно определить бюджет?

3. Раскройте виды бюджетов, используя различные основания их классификации.

4. Поясните значение консолидированного бюджета. Является ли он правовым актом?

5. Раскройте понятие дефицитного бюджета, профицитного бюджета и сбалансированного бюджета.

6. Дайте понятие бюджетного права Российской Федерации. Определите его предмет и метод правового регулирования.

7. Раскройте место бюджетного права в системе финансового права.

8. Назовите источники бюджетного права.

9. Определите соотношение источников бюджетного права и бюджетного законодательства.

10. Дайте понятие бюджетного правоотношения. Определите их особенности.

11. Раскройте виды бюджетных правоотношений.

12. Назовите субъектов бюджетных правоотношений.

Список рекомендованной литературы

1. Болтинова О. В. Бюджетное право: учеб. пособие. М.: Норма, 2010.

2. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2013.

3. Комягин Д. Л. Бюджетное право России: учеб. пособие. М.: Институт публично-правовых исследований, 2011.

4. Комягин Д. Л. Современный военный бюджет: правовой аспект. М., 2009.

5. Конюхова Т. В. Институты бюджетного права Российской Федерации: науч.-практ. пособие. М.: Эксмо, 2009.

6. Кучеров И. И. Бюджетное право России: курс лекций. М., 2012.

7. Матненко А. С. Бюджет результатов: правовая концепция. Омск, 2008.

8. Очерки бюджетно-правовой науки современности: монография / под общ. ред. Е. Ю. Грачевой и Н. П. Кучерявенко. М.; Харьков: Право, 2012.

9. Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М., 1971.

10. Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб., 2004.

Глава 7.
Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации

План главы

1. Бюджетное устройство и бюджетная система РФ. Принципы построения бюджетной системы.

2. Структура бюджета. Доходы и расходы бюджетной системы Российской Федерации, правовые основы их формирования и разграничения между бюджетами.

§ 1. Бюджетное устройство и бюджетная система РФ.
Принципы построения бюджетной системы

Бюджетное устройство и проблемы его функционирования являются основным вопросом государственной политики. Бюджетная система – главное звено в процессе воздействия государства на реальный сектор экономики¹⁰¹. Бюджет является не только средством государственного экономического регулирования, он может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, совершенствование материально-технической базы общественного воспроизводства.

Бюджетное устройство определяет организацию бюджетной системы, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, их состав и структуру, процедурные вопросы формирования и использования бюджетных средств. Составляющей частью бюджетного устройства является бюджетная система¹⁰².

Бюджетный кодекс РФ использует термин «бюджетное устройство», но не дает его понятия.

  Бюджетное устройство есть организация бюджетной системы, что предполагает структурное построение ее элементов, их взаимосвязь. Оно определяется федеративным устройством государства, наличием местного самоуправления. Бюджетное устройство обусловливает формы и методы взаимоотношений органов власти в процессе бюджетной деятельности. Бюджетное устройство Российской Федерации предполагает такое взаимодействие элементов бюджетной системы, которое обеспечивает ее целостность, единство и обособленность существования каждого бюджета¹⁰³.

Необходимо отметить, что бюджетное устройство определяется устройством государства. Если государство федеративное, то бюджетная система трехуровневая, а если государство унитарное, то двухуровневая бюджетная система.

  Понятие бюджетной системы Российской Федерации закреплено в ст. 6 БК РФ. Бюджетная система РФ – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетная система Российской Федерации (ст. 10 БК РФ) состоит из бюджетов следующих уровней (см. схему):

— федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

— бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

— местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;

— бюджеты городских и сельских поселений.

Новеллой БК РФ является включение в состав бюджетной системы первого и второго уровня бюджетов государственных внебюджетных фондов. Государственный внебюджетный фонд – форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Данные фонды выполняют на практике социальную функцию государства, поскольку предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Следует отметить, что порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 145 БК РФ) совпадает с процедурой составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета на очередной финансовый год. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством (ст. 148 БК РФ). По истечении финансового года составляется отчет об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда (ст. 149 БК РФ) органом управления фонда и представляется Правительством РФ на рассмотрение и утверждение Федеральному Собранию Российской Федерации в форме федерального закона. Контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется органами, обеспечивающими контроль за исполнением бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетная система Российской Федерации

Федеральный бюджет и бюджеты государственных
внебюджетных фондов Российской Федерации

Бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты
территориальных государственных внебюджетных фондов

Местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригосударственных муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя; бюджеты городских и сельских поселений

Создание эффективной системы государственного устройства, обеспечивающего проведение экономических реформ по становлению рыночной экономики, требует проведения адекватной финансово-бюджетной и налоговой политики.

  Одной из наиболее сложных проблем явилась разработка и формулировка принципов, которые должны быть положены в основу современной бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип (лат. principium – основа, первоначало) – основоположение, исходная, руководящая идея, основное правило поведения, деятельности¹⁰⁴.

В настоящее время принципы бюджетной системы Российской Федерации закреплены в ст. 28 Бюджетного кодекса РФ¹⁰⁵:

— единство бюджетной системы Российской Федерации;

— разграничение доходов и расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

— самостоятельность бюджетов;

— равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

— полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

— сбалансированность бюджета;

— эффективность использования бюджетных средств;

— общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

— прозрачность (открытость);

— достоверность бюджетов;

— адресность и целевой характер бюджетных средств;

— подведомственность расходов бюджетов;

— единство кассы.

По сравнению с Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» Бюджетный кодекс РФ законодательно расширил перечень принципов бюджетной системы не только по количественному составу (их закреплено 13), но и по качественному содержанию. БК РФ закрепил принципы бюджетного федерализма, значение которых заключается в установлении и закреплении определенной системы бюджетных взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации, которая является нормативной основой формирования финансовой базы для осуществления своих функций органов государственной власти соответствующего уровня. Данная система отношений включает всю совокупность межбюджетных отношений между органами власти Федерации, а именно отношения по разграничению полномочий в сфере расходов и доходов, отношения в сфере бюджетного регулирования и отношения по согласованию бюджетно-налоговой политики.

Принцип единства бюджетной системы РФ (ст. 29 БК РФ) означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, а также единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений.

Бюджетный федерализм является одним из важнейших принципов бюджетного устройства и основы построения бюджетной системы РФ. Нам представляется, что это комплексный институт, который нашел законодательное закрепление в Бюджетном кодексе РФ (ст. 30, 31, 31.1 БК РФ) как основополагающий принцип бюджетной системы. Федеративное устройство государства предполагает наличие между федеральным бюджетом и бюджетом субъектов Федерации взаимоотношений, построенных на принципах бюджетного федерализма.

В международной практике известны две формы: дуалистическая и корпоративная. Дуалистическая форма – это Индия и Канада¹⁰⁶, когда в равноправном положении оказываются как субъект федерации, так и сама федерация, а местное самоуправление в подчинении субъектов федерации. Вторая модель – это корпоративная, предусматривающая равенство федерации, субъектов федерации и местного самоуправления. Представляется, что сейчас в нашей стране преобладает смешанная форма бюджетного федерализма.

Федерализм бюджетный – многоуровневая бюджетная система государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Под бюджетным федерализмом обычно понимают форму автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, основанной на четко сформулированных и закрепленных в законодательстве нормах, положениях¹⁰⁷.

Бюджетный федерализм – это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого субъекта органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные республиканским бюджетов РФ, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления¹⁰⁸. Правовую основу бюджетного федерализма составляет конституционное разграничение полномочий, или предметов ведения, между Федерацией, или центром, и ее субъектами. Проблема бюджетного федерализма, по мнению А. М. Лаврова¹⁰⁹, это «не только и не столько проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней бюджетной системы, сколько, прежде всего, проблема взаимоотношений государства и его граждан посредством организации рационального движения потоков финансовых ресурсов». Поэтому главная задача государственной власти – выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя ее, улавливать возникающие противоречия, диспропорции, «пробки». При этом принимать, конечно, желательно упреждающие меры. Стабильность экономики – одна из важнейших целей государственного регулирования. Бюджетный федерализм, как и любая система межбюджетных отношений, должен обеспечивать территориальную справедливость, экономическую эффективность и политическую стабильность.

Бюджетный федерализм предполагает:

— самостоятельность бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации;

— законодательное закрепление расходных функций бюджетов различных уровней;

— разграничение доходных источников бюджетов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

— закрепление за субъектами РФ, в том числе за органами местного самоуправления, ответственности в отношении собственных бюджетных расходов;

— бюджетное выравнивание субъектов Федерации путем предоставления финансовой помощи регионам.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ст. 31.1) означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями. Договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, не соответствующие БК РФ, являются недействительными.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 32 БК РФ) состоит в том, что все доходы и расходы должны быть отражены в бюджетах. Полнота охвата всех доходов и расходов заключается в том, что правительство не должно иметь доходы и расходы, не предусмотренные бюджетом. Таким образом, в бюджете должны быть обязательно отражены все доходы и расходы, иные обязательные поступления, предусмотренные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации в обязательном порядке и в полном объеме. Данный принцип предусматривает включение доходов по источникам, а расходов по направлениям использования средств.

Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ) означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Данный принцип заключается в том, что расходы бюджета должны соответствовать доходам, только тогда правительство может должным образом обеспечивать финансирование расходов бюджета. Сбалансированность бюджета должна быть необходимым условием утверждения бюджета.

Принцип эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ) означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Данный принцип основывается на соблюдении режима эффективности и экономии как на стадии составления проекта бюджета, так и на стадии исполнения бюджета. Нам думается, что имеет значение введение полномасштабного анализа статей расходов и доходов бюджета, средств бюджетополучателей, с тем чтобы в дальнейшем использовать выявленные недостатки и разрабатывать предложения по совершенствованию результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (ст. 35 БК РФ) означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Принцип прозрачности (открытости) (ст. 36 БК РФ) в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации означает следующее:

— во-первых, обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

— во-вторых, обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе и вопросам, вызывающим разногласия, либо внутри представительного органа государственной власти, либо между представительным и исполнительным органами государственной власти;

— в-третьих, стабильность и преемственность бюджетной классификации РФ.

Принцип прозрачности (открытости) находит свое отражение не только на стадиях исполнения бюджета, составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, но и на стадии рассмотрения и утверждении проекта бюджета.

Принцип достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ) означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета, т. е. бюджет должен быть достоверным и реальным.

Реальность запланированных расходов и доходов состоит в том, что бюджетная система предусматривает в процессе составления бюджетов всех уровней аккумулирование всех источников и размеров бюджетных доходов, источников накопления внутрихозяйственных резервов, установление размеров средств на развитие экономических и социальных процессов на территории Российской Федерации. Данный принцип должен отражать в бюджете действительное положение расходов и доходов.

Если рассматривать реальность в теоретическом аспекте, то она охватывает сочетание потребностей государства с возможностями их удовлетворения. С практической точки зрения реальность выступает как действенность бюджетных операций при разумном использовании имеющихся средств.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ) означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

С 1 января 2008 г. некоторые принципы бюджетной системы Российской Федерации претерпели изменения и дополнения. В частности, эти изменения затронули принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ). Ранее он звучал как принцип эффективности и экономии использования бюджетных средств.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Бюджетирование, ориентированное на результат, является наиболее известным современным методом повышения эффективности бюджетных расходов. Безусловно, результативное бюджетирование является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей. В Российской Федерации система бюджетирования, ориентированного на результат, начала набирать свою актуальность с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004–2006 гг.¹¹⁰ Система результативного бюджетирования неоднократно озвучивалась как приоритетная в посланиях Президента Российской Федерации. Система бюджетирования, ориентированного на результат, активно поддерживается Министерством финансов Российской Федерации и стимулируется к внедрению на региональном и местном уровнях посредством выделения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ). С 1 января 2008 г. в состав принципов бюджетной системы Российской Федерации вошли принцип подведомственности расходов бюджетов (ст. 38.1 БК РФ) и принцип единства кассы (ст. 38.2 БК РФ).

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатель бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Однако ранее складывалась на практике такая ситуация, когда бюджетополучатель был вынужден работать с несколькими органами исполнительной власти, что затрудняло систему управления общественными финансами от планирования до формирования отчетности.

Принцип единства кассы был ранее закреплен в ст. 216 БК РФ как принцип стадии исполнения бюджета. С 1 января 2008 г. он рассматривается законодателем как принцип современной бюджетной системы Российской Федерации и означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета соответствующего бюджета.

§ 2. Структура бюджета. Доходы и расходы бюджетной системы Российской Федерации, правовые основы их формирования и разграничения между бюджетами

Бюджет любого уровня бюджетной системы Российский Федерации состоит из доходной и расходной части. Первоначально рассмотрим понятие «доходы бюджета».

  Доходы бюджета это структурная часть бюджета, предусматривающая источники поступления платежей в основной фонд денежных средств – бюджет, на безвозвратной и безвозмездной основе согласно бюджетной классификации Российской Федерации.

Легальное определение доходов бюджета дается в ст. 6 БК РФ – это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.

Доходы бюджетов регламентирует раздел 2 БК РФ (глава 6 «Общие положения о доходах бюджетов», глава 7 «Доходы федерального бюджета», глава 8 «Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации», глава 9 «Доходы местных бюджетов»). Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах.

Согласно ст. 20 БК РФ код классификации доходов бюджетов Российской Федерации состоит из:

— кода главного администратора доходов бюджетов;

— кода вида доходов;

— кода подвида доходов;

— кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов.

Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и подгруппами доходов бюджетов являются:

— налоговые и неналоговые доходы;

— безвозмездные поступления.

Доходы бюджетов можно классифицировать по различным основаниям:

а) по социально-экономическому признаку выделяют следующие виды доходов:

— доходы от предприятий и других организаций разных форм собственности;

— доходы от государственного и муниципального имущества;

— доходы от государственной внешнеэкономической и другой деятельности;

— поступления от личных доходов граждан¹¹¹;

б) по порядку и условиям зачисления выделяют:

— собственные доходы и регулирующие.

К собственным доходам бюджетов (ст. 47 БК РФ) относятся налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах, неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ, законами субъектов РФ и правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций.

Регулирующие доходы бюджета – это виды доходов, которые передаются в бюджет субъекта РФ или муниципального образования в виде процентных отчислений от налоговых и других платежей по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год в целях сбалансированности доходов и расходов (нормативы могут быть и долговременными – три года). Данное понятие было закреплено в ст. 47 БК РФ (с 1 января 2005 г. данная статья утратила силу. – Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ);

в) исходя из структуры бюджетной системы РФ выделяют:

— доходы федерального бюджета;

— доходы бюджетов субъектов РФ;

— доходы муниципальных образований.

г) по юридической форме законодатель в ст. 41 БК РФ выделяет следующие виды доходов (см. схему).

К налоговым доходам относятся федеральные, региональные и местные налоги и сборы, штрафы и пени, связанные с неуплатой налогов, а также доходы от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами.

К неналоговым доходам относятся¹¹²:

— доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых единым институтом развития в жилищной сфере в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства (ст. 42 БК РФ);

— доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых единым институтом развития в жилищной сфере в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства (ст. 42 БК РФ);

— доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

— средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

— средства самообложения граждан;

— иные неналоговые доходы.

Безвозмездные поступления:

— дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

— субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии);

— субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации;

— иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

— безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Дотации, субсидии и субвенции – это средства финансовой поддержки, выделяемые из бюджета одного уровня бюджетной системы Российской Федерации бюджету другого уровня. Дотации, субвенции и субсидии имеют разные правовые режимы и выделяются для различных целей бюджету другого уровня. По отношению к дотациям, субсидиям и субвенциям в современном бюджетном законодательстве применяется термин «межбюджетные трансферты».

Межбюджетные трансферты – это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, сущность межбюджетных трансфертов состоит в том, что средства поступают в соответствующий бюджет из бюджета другого уровня бюджетной системы Российской Федерации.

Дотации – это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Субсидии – это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Субвенции – это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств при выполнении полномочий, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Такие доходы бюджетов, как дотации, субсидии и субвенции, имеют целевой характер, т. е. указанные средства могут быть использованы только на определенные цели, которые были определены при их предоставлении. В частности, дотации предоставляются на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидии в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий, а субвенции для выполнения переданных полномочий.

В связи с этим в бюджетах образуются специальные фонды, в которых аккумулируются соответствующие доходы. Так, дотации образуют фонды финансовой поддержки, субсидии образуют фонды софинансирования расходов, а субвенции – фонды компенсаций в соответствующих бюджетах.

Следует заметить, что законодатель в БК РФ отдельно выделил доходы федерального бюджета, доходы бюджетов субъектов Российской Федерации, доходы местных бюджетов.

Остановимся подробнее на доходах федерального бюджета. В соответствии с БК РФ выделены две основные группы доходов: налоговые доходы федерального бюджета (ст. 50 БК РФ); неналоговые доходы федерального бюджета (ст. 51 БК РФ).

Федеральным законом от 5 декабря 2017 г. № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов»¹¹³ установлены нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на 2018 г. и на плановый период 2019 и 2020 гг.:

1. В соответствии с п. 2 ст. 184.1. БК РФ утвердил нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на 2018 г. и на плановый период 2019 и 2020 гг. согласно приложению 1 к вышеуказанному Федеральному закону.

2. Доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, поступающие от плательщиков на территории Ненецкого автономного округа, подлежат зачислению в бюджет Архангельской области по установленным БК РФ и настоящим Федеральным законом нормативам, за исключением доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, зачисляемых в бюджет Ненецкого автономного округа по нормативам согласно приложению 2 к вышеуказанному Федеральному закону.

3. Доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, поступающие от плательщиков на территориях Ханты-Мансийского автономного округа Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа, подлежат зачислению соответственно в бюджеты Ханты-Мансийского автономного округа Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа по установленным БК РФ и вышеуказанным Федеральным законом нормативам, за исключением налоговых доходов от налога на прибыль организаций, зачисляемых в бюджет Тюменской области по нормативу согласно приложению 2 к вышеуказанному Федеральному закону.

4. Доходы от уплаты акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, подлежащие зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, распределяются по нормативам согласно приложению 3 к вышеуказанному Федеральному закону.

5. Установить, что в 2018 г. доходы от акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 процентов, за исключением пива, вин, фруктовых вин, игристых вин (шампанских), винных напитков, изготавливаемых без добавления ректификованного этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртованных виноградного или иного фруктового сусла, и (или) винного дистиллята, и (или) фруктового дистиллята, подлежащие зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативу, установленному БК РФ, направляются территориальными органами Федерального казначейства в уполномоченный территориальный орган Федерального казначейства для их последующего распределения между бюджетами субъектов Российской Федерации в следующем порядке:

50 процентов доходов, указанных в абз 1. настоящей части, до дня (включительно) достижения величины, указанной в приложении 4 к настоящему Федеральному закону, по нормативам, установленным приложении 5 к настоящему Федеральному закону;

50 процентов доходов, указанных в абз. 1 настоящей части, и поступления от доходов со дня, следующего за днем превышения величины доходов, предусмотренной п. 1 настоящей части, пропорционально объемам розничных продаж указанной продукции в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Федеральным законом от 5 декабря 2017 г. № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов»¹¹⁴ предусмотрен бюджет с дефицитом. Прогнозируемый общий объем доходов федерального бюджета в сумме 15 257 805 147,7 тыс. рублей, в том числе прогнозируемый объем дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в сумме 527 572 503,7 тыс. рублей. Общий объем расходов федерального бюджета в сумме 16 529 198 751,4 тыс. рублей. Дефицит федерального бюджета в сумме 1 271 393 603,7 тыс. рублей.

  Расходы бюджета – это выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, находящихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых, согласно законодательству РФ, международным и иным договором и соглашениям, должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.

Расходное обязательство – это обязанность публичного образования по предоставлению средств бюджетов субъектам, имеющим право на их получение. Существенен тот факт, что в предоставлении средств бюджета определяющим является не право на получение, а обязанность по их предоставлении. В силу новой редакции ст. 65 БК РФ расходы бюджета на соответствующий финансовый год образуют совокупность расходных обязательств¹¹⁵.

Расходы федерального бюджета можно разграничить на две группы:

— расходы, которые могут осуществляться только из федерального бюджета;

— расходы, которые вынужденно осуществляются из федерального бюджета.

Расходы первой группы обусловлены предметами исключительного ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ). Расходы второй группы предназначены для обеспечения сбалансированности всех бюджетов и вытекают из особого положения федерального бюджета в бюджетной системе РФ, выступающего финансовой гарантией конституционных прав граждан на всей территории¹¹⁶.

Расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате (ст. 84 БК РФ):

— принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

— заключения Российской Федерацией (от имени Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

— заключения от имени Российской Федерации договоров (соглашений) федеральными бюджетными учреждениями;

— принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе: а) субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им отдельных государственных полномочий Российской Федерации;

б) субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

Основания возникновения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований предусмотрены в ст. 85, 86 БК РФ.

Расходные обязательства преимущественно исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита. Исключение составляют расходные обязательства, возникающие при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления переданных им полномочий.

С целью учета существующих расходных обязательств органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств.

Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

Реестр расходных обязательств Российской Федерации ведется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Порядок ведения реестров расходных обязательств установлен постановлением Правительства Российской Федерации 16 июля 2005 г. № 440 «О порядке ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации»¹¹⁷, где предусмотрено, что реестр расходных обязательств Российской Федерации ведется с целью учета расходных обязательств Российской Федерации и определения объема средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, необходимых для их исполнения.

Данные реестра расходных обязательств Российской Федерации используются при формировании перспективного финансового плана Российской Федерации, разработке проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также при определении в плановом периоде объема бюджета действующих обязательств и бюджета принимаемых обязательств.

Соответственно порядок ведения реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом субъекта РФ, а порядок ведения реестров муниципальных образований – местной администрацией.

С целью учета расходных обязательств всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации реестр расходных обязательств муниципального образования представляется финансовым органом муниципального образования в финансовый орган субъекта Российской Федерации в порядке, установленном финансовым органом субъекта Российской Федерации. В свою очередь, реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации, а также свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, представляются в Министерство финансов Российской Федерации в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Статьей 81.1 БК РФ предусмотрено создание Законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации) Резервного фонда субъекта Российской Федерации. Резервный фонд субъекта Российской Федерации представляет собой часть средств бюджета субъекта Российской Федерации, предназначенный для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации в случае недостаточности доходов бюджета субъекта Российской Федерации для финансового обеспечения расходных обязательств.

В случае создания Резервного фонда субъекта Российской Федерации порядок формирования и использования средств указанного фонда устанавливается законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации).

Министерством финансов Российской Федерации в целях осуществления мониторинга расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляется сбор реестров расходных обязательств субъектов РФ и сводов расходных обязательств муниципальных образований. Таким образом, Министерство финансов Российской Федерации аккумулирует в составе своих информационных ресурсов информацию о всех расходных обязательствах бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетное законодательство РФ установило (ст. 69 БК РФ) следующие бюджетные ассигнования:

— оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

— социальное обеспечение населения;

— предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;

— предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг;

— предоставление межбюджетных трансфертов;

— предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

— обслуживание государственного (муниципального) долга;

— исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Классификация расходов (ст. 21 БК РФ) представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетов.

Классификация расходов бюджетов подразделяется на четыре уровня:

— разделы классификации расходов бюджетов;

— подразделы классификации расходов бюджетов;

— целевые статьи классификации расходов бюджетов;

— виды расходов.

Едиными для бюджетов бюджетной системы РФ разделами и подразделами классификации расходов бюджетов являются:

1) общегосударственные вопросы:

— функционирование Президента Российской Федерации;

— функционирование высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и муниципального образования;

— функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований;

— функционирование Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций;

— судебная система;

— обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора;

— обеспечение проведения выборов и референдумов;

— международные отношения и международное сотрудничество;

— государственный материальный резерв;

— фундаментальные исследования;

— обслуживание государственного и муниципального долга;

— резервные фонды;

— прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов;

— другие общегосударственные вопросы;

2) национальная оборона:

— Вооруженные Силы Российской Федерации;

— модернизация Вооруженных Сил Российской Федерации и воинских формирований;

— мобилизационная и вневойсковая подготовка;

— мобилизационная подготовка экономики;

— подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности;

— ядерно-оружейный комплекс;

— реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества;

— прикладные научные исследования в области национальной обороны;

— другие вопросы в области национальной обороны;

3) национальная безопасность и правоохранительная деятельность:

— органы прокуратуры;

— органы внутренних дел;

— внутренние войска;

— органы юстиции;

— система исполнения наказаний;

— органы безопасности;

— органы пограничной службы;

— органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;

— защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданская оборона;

— обеспечение пожарной безопасности;

— миграционная политика;

— модернизация внутренних войск, войск гражданской обороны, а также правоохранительных и иных органов;

— прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности;

— другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности;

4) национальная экономика:

— общеэкономические вопросы;

— топливно-энергетический комплекс;

— исследование и использование космического пространства;

— воспроизводство минерально-сырьевой базы;

— сельское хозяйство и рыболовство;

— водные ресурсы;

— лесное хозяйство;

— транспорт;

— дорожное хозяйство;

— связь и информатика;

— прикладные научные исследования в области национальной экономики;

— другие вопросы в области национальной экономики;

5) жилищно-коммунальное хозяйство:

— жилищное хозяйство;

— коммунальное хозяйство;

— благоустройство;

— прикладные научные исследования в области жилищно-коммунального хозяйства;

— другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства;

6) охрана окружающей среды:

— экологический контроль;

— сбор, удаление отходов и очистка сточных вод;

— охрана объектов растительного и животного мира и среды их обитания;

— прикладные научные исследования в области охраны окружающей среды;

— другие вопросы в области охраны окружающей среды;

7) образование:

— дошкольное образование;

— общее образование;

— начальное профессиональное образование;

— среднее профессиональное образование;

— профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации;

— высшее и послевузовское профессиональное образование;

— молодежная политика и оздоровление детей;

— прикладные научные исследования в области образования;

— другие вопросы в области образования;

8) культура, кинематография:

— культура;

— кинематография;

— другие вопросы в области культуры, кинематографии;

9) здравоохранение:

— стационарная медицинская помощь;

— амбулаторная помощь;

— медицинская помощь в дневных стационарах всех типов;

— скорая медицинская помощь;

— санаторно-оздоровительная помощь;

— заготовка, переработка, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов;

— санитарно-эпидемиологическое благополучие;

— прикладные научные исследования в области здравоохранения;

— другие вопросы в области здравоохранения;

10) социальная политика:

— пенсионное обеспечение;

— социальное обслуживание населения;

— социальное обеспечение населения;

— охрана семьи и детства;

— прикладные научные исследования в области социальной политики;

— другие вопросы в области социальной политики;

11) физическая культура и спорт:

— физическая культура;

— массовый спорт;

— спорт высоких достижений;

— прикладные научные исследования в области физической культуры и спорта;

— другие вопросы в области физической культуры и спорта;

12) средства массовой информации:

— телевидение и радиовещание;

— периодическая печать и издательства;

— прикладные научные исследования в области средств массовой информации;

— другие вопросы в области средств массовой информации;

13) обслуживание государственного и муниципального долга:

— обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга;

— обслуживание государственного внешнего долга;

14) межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации:

— дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

— субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (межбюджетные субсидии);

— субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

— иные межбюджетные трансферты;

— межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Таким образом, это функциональная классификация расходов бюджета, которая отражает наиболее фундаментальные направления обеспечения финансирования государства и наиболее важные сферы жизнедеятельности граждан Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования могут детализировать расходы бюджета в части целевых статей и видов расходов бюджета. Перечень и коды целевых статей и видов расходов бюджета утверждаются в составе ведомственной структуры расходов законом (решением) о бюджете либо устанавливаются БК РФ случаях сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета.

Следует заметить, что в составе расходной части бюджета всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) – резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, резервных фондов местных администраций (ст. 81 БК РФ).

Размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3% утвержденного указанными законами (решениями) общего объема расходов. Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

Порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, резервного фонда местной администрации, предусмотренных в составе федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией. Отчет об использовании бюджетных ассигнований резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) прилагается к ежеквартальному и годовому отчетам об исполнении соответствующего бюджета.

Федеральным бюджетом на очередной финансовый год и плановый период предусматривается создание резервного фонда Президента Российской Федерации (ст. 82 БК РФ) в размере 1% утвержденных расходов федерального бюджета. Средства резервного фонда Президента Российской Федерации расходуются на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента Российской Федерации. Расходование средств резервного фонда Президента Российской Федерации осуществляется на основании письменного распоряжения Президента Российской Федерации. Не допускается расходование средств резервного фонда Президента Российской Федерации на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента Российской Федерации.

Если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ (ст. 83 БК РФ).

Контрольные вопросы

1. Раскройте понятие бюджетного устройства Российской Федерации.

2. Определите понятие бюджетной системы Российской Федерации и назовите ее структуру.

3. Назовите принципы бюджетной системы Российской Федерации.

4. Что означает принцип единства бюджетной системы Российской Федерации?

5. Раскройте принцип самостоятельности бюджетов.

6. Что означает принцип прозрачности (открытости) бюджетов?

7. Назовите основные структурные элементы бюджета.

8. Дайте определение понятия «доходы бюджета».

9. Раскройте виды доходов бюджетной системы Российской Федерации.

10. Поясните, что входит в понятие «налоговые доходы бюджета».

11. Определите, что законодатель относит к неналоговым доходам бюджета.

12. Что согласно БК РФ относится к безвозмездным поступлениям?

13. Определите понятие «собственные доходы бюджета».

14. Что понимают под регулирующими доходами бюджетов?

15. Раскройте понятие «расходы бюджета». Виды расходов.

16. Как осуществляется формирование расходов бюджетной системы Российской Федерации? Дайте определение расходных обязательств Российской Федерации.

17. Что такое резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций)? Каков порядок образования и использования средств данных фондов?

Список рекомендованной литературы

1. Артемов Н. М., Ячменев Г. Г. Правовое регулирование неналоговых доходов бюджетов. М., 2008.

2. Боженок С. Я. Теорико-правовые основы регулирования системы доходов государственных и местных бюджетов Российской Федерации. М.: Проспект, 2011.

3. Болтинова О. В. Бюджетное право: учеб. пособие. М.: Норма, 2010.

4. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2013.

5. Комягин Д. Л. Бюджетное право России: учеб. пособие. М.: Институт публично-правовых исследований, 2011.

6. Комягин Д. Л. Расходы на национальную оборону: понятие и эволюция правового регулирования. М., 2008.

7. Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб., 2004.

8. Цыпкин С. Д. Доходы государственного бюджета СССР. Правовые основы. М., 1973.

Глава 8.
Бюджетный процесс

План главы

1. Понятие бюджетного процесса и его принципы.

2. Стадия составления проекта бюджета.

3. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета. Временное управление бюджетом.

4. Стадия исполнения бюджета и осуществление бюджетного учета.

5. Стадия составления, внешние проверки, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.

6. Бюджетный контроль Российской Федерации.

§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы

Термин «процесс» (лат. processus – продвижение) – ход какого-либо явления, последовательная смена состояний, стадий развития и т. д.¹¹⁸

Бюджет находится в постоянном развитии, движении. Последовательная смена состояний, стадий развития можно определить как бюджетный процесс. При этом необходимо подчеркнуть, что последовательность стадий не носит чисто механический характер, а регулируется нормами бюджетного процесса, которые отражают последовательную смену стадий, цикличный характер, смену прав и обязанностей участников бюджетного процесса.

Процессуальные нормы бюджетного права распределяются по стадиям бюджетного процесса. «Бюджет, подобно однолетнему растению, существует только один год. По истечении бюджетного года, который совпадает с календарным, на смену одному бюджету приходит другой. Но прежде чем вступить в действие, бюджет должен быть составлен и утвержден. После принятия и наступления нового года бюджет обращается к исполнению. По итогам исполнения составляется соответствующий отчет, он поступает на утверждение. Однако в каждом году этот процесс начинается заново. Иными словами, бюджетный процесс ежегодно возобновляется, проходя одни и те же стадии. В самом общем виде они предстают перед нами как стадии составления, рассмотрения и утверждения, исполнения бюджета, которые завершаются составлением, рассмотрением и утверждением отчета об исполнении бюджета. И сколько существует бюджет, столько существуют и эти стадии бюджетного процесса»¹¹⁹.

Стадия – совокупность процессуальных действий, связанных ближайшей целью¹²⁰.

Стадией в бюджетном процессе, по мнению М. И. Пискотина, является обособленный, самостоятельный и законченный этап деятельности государственных органов, в результате прохождения которого бюджет переходит из одного качественного состояния в другое.

Современные представители науки финансового права¹²¹ считают, что стадии бюджетного процесса представляют собой «урегулированную нормами бюджетного права, выстроенную в определенной логической последовательности, взаимосвязанную и взаимоувязанную систему составляющих указанный процесс элементов, каждый из которых, являясь подсистемой более низкого порядка, представлен в виде определенной последовательности совокупности действий (деятельности) участников бюджетного процесса».

Каждая из существующих стадий бюджетного процесса отличается следующими признаками:

— во-первых, задачей, лежащей в основе каждой из стадий бюджетного процесса. Так, например, задачей стадии составления проекта бюджета является своевременное составление проекта бюджета на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств;

— во-вторых, для каждой стадии бюджетного процесса характерен определенный состав субъектов, причем разграничиваются их полномочия в зависимости от стадии бюджетного процесса;

— в-третьих, каждая из стадий бюджетного процесса ограничивается определенными сроками;

— в-четвертых, каждая из стадий бюджетного процесса завершается определенным действием или принятием соответствующего правового акта. Так, например, стадия рассмотрения и утверждения проекта бюджета завершается принятием закона о бюджете на федеральном уровне и на уровне субъекта РФ, на муниципальном уровне муниципальным правовым актом муниципального образования.

Понятие бюджетного процесса нашло отражение в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ. Согласно действующему бюджетному законодательству Российской Федерации «бюджетный процесс – это регламентированная законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждения бюджетной отчетности»¹²².

Кроме того, в БК РФ имеется глава 17 «Бюджеты государственных внебюджетных фондов», которая регламентирует бюджетный процесс бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Однако в определении бюджетного процесса, закрепленном в БК РФ, четко не разграничены стадии бюджетного процесса, и законодатель объединяет в единые самостоятельные стадии бюджетного процесса. Например, «составление и рассмотрение проекта бюджета», «утверждение и исполнение бюджета». Хотя в содержании БК РФ данные нормы выделены в самостоятельные стадии бюджетного процесса.

Законодатель важное значение отводит контролю за исполнением бюджета. На наш взгляд, финансовый контроль должен сопровождать все стадии бюджетного процесса от составления проекта бюджета до утверждения отчета об исполнении бюджета. По нашему мнению, необходимо закрепить в БК РФ следующее понятие бюджетного процесса.

  Бюджетный процесс – это регламентированная нормами бюджетно-процессуального права деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, иных участников бюджетного процесса по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а также осуществлению бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса.

Периодичность бюджета представляет собой процесс, при котором происходит последовательная смена одной стадии другой¹²³.

Бюджет ежегодно принимается и утверждается в нашем государстве. Финансовый (бюджетный) год на территории Российской Федерации длится 12 месяцев с 1 января по 31 декабря текущего года (ст. 12 БК РФ), т. е. соответствует календарному году. Финансовый год в России не всегда совпадал с календарным. После Великой Октябрьской социалистической революции бюджетный период в РСФСР ограничивался 6 месяцами в пределах календарного года. В 1918 и 1919 гг. в РСФСР были составлены и утверждены 4 полугодовых бюджета на период с 1 января по 30 июня и с 1 июля по 31 декабря. По постановлению СНК РСФСР от 23 декабря 1919 г. бюджетный период был продлен с 6 месяцев до 1 года, и бюджет на 1920 г. составлялся уже на срок с 1 января по 31 декабря. В период восстановления народного хозяйства перспективы хозяйственного года в большой мере зависели от результатов развития сельского хозяйства, поэтому государственный бюджет утверждался на период с 1 октября по 30 сентября¹²⁴. И только 20 сентября 1930 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановление «О переносе начала хозяйственного года с 1 октября на 1 января»¹²⁵.

Закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено БК и (или) законом (решением) о бюджете.

Федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона (ст. 11 БК РФ).

Законы о бюджете рассматриваются в приоритетном порядке, и, как правило, их принятию предшествует тщательный анализ. Это обусловлено важностью принятия данного финансового плана государства, предусматривающего расходы и доходы на текущий финансовый год, в соответствии с которыми происходит финансирование основных задач и функций государства.

Стадии бюджетного процесса в Российской Федерации

Стадия составления проекта бюджета

Стадия рассмотрения и утверждения бюджета

Стадия исполнения бюджета и осуществления бюджетного учета

Стадия составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности

  В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет.

Принципы бюджетной системы РФ (ст. 28 БК РФ) лежат и в основе бюджетного процесса России.

Однако следует выделить специальные принципы, которые присущи именно бюджетному процессу.

Принцип облечения бюджета в форму нормативного акта

Данный принцип означает, что федеральный бюджет разрабатывает и утверждается в форме федерального закона, бюджеты субъектов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований. Данные положения нашли отражение в ст. 11 БК РФ.

Принцип разграничения компетенции между представительными и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления в бюджетном процессе

Принцип разграничения компетенции между представительными и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления заключается в том, что составление и исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации являются функциями исполнительных органов власти, а рассмотрение и утверждение и контроль – функциями представительных органов власти бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Данный принцип непосредственно вытекает из Конституции Российской Федерации. Согласно ст. 114 Конституции РФ, Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, а также отчет об исполнении федерального бюджета. Статьи 101, 104, 105, 106 Конституции Российской Федерации закрепляют полномочия представительных органов власти по рассмотрению, утверждению и контролю за исполнением федерального бюджета. Наряду с Конституцией Российской Федерации, принцип разграничения компетенции представительных и исполнительных органов власти выражается в целом ряде законов и постановлений.

В частности, в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации»¹²⁶ (ст. 15) регламентированы полномочия Правительства РФ и в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, в том числе выделено полномочие по составлению, представлению федерального бюджета Государственной Думе, исполнению бюджета и представлению отчета об исполнении федерального бюджета (непосредственная работа по разработке федерального бюджета, обеспечение его исполнения, составление отчета об исполнении бюджета возложены на Министерство финансов РФ).

Данный принцип нашел законодательное закрепление в ряде статей БК РФ.

Законодательные (представительные) органы (ст. 153 БК РФ) рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов.

Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) (ст. 154 БК РФ) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают, утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов.

Таким образом, в соответствии с данным принципом составление и исполнение бюджета относится к функциям органов исполнительной власти, а рассмотрение и утверждение, контроль – к компетенции представительных органов власти, что характерно не только для России, но и для зарубежных стран. Представляется, что четкое разграничение компетенции между представительными и исполнительными органами власти должно способствовать достижению сбалансированного бюджета и стабильному функционированию государственного механизма.

Принцип специализации бюджетных показателей проявляется на всех стадиях бюджетного процесса.

В основе данного принципа лежит бюджетная классификация Российской Федерации, которая является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемая для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В состав бюджетной классификации согласно ст. 19 БК РФ входят:

— классификация доходов бюджетов;

— классификация расходов бюджетов;

— классификация источников финансирования дефицитов бюджетов;

— классификация операций публично-правовых образований.

Таким образом, бюджетная классификация – это систематизированная группировка доходов и расходов бюджетов по однородным признакам.

В ранее действующей редакции бюджетной классификации отсутствовала универсальная для доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов классификация операций по их экономическому содержанию, что не позволяло объединить бюджетную классификацию с планом счетов бюджетного учета и перейти к внедрению элементов метода начислений. Для устранения этих принципиальных недостатков сложившейся системы бюджетного учета в состав бюджетной классификации вводится классификация операций публично-правовых образований (классификации операций сектора государственного управления), к которому относятся органы государственной власти (органы местного самоуправления) и государственные (муниципальные) учреждения.

Эта классификация предусматривает группировку бюджетных операций по их экономическому содержанию с возможностью ее применения для бюджетного учета как по кассовому методу, так и по методу начислений. Метод начислений позволяет сопоставлять себестоимость оказываемых единицами сектора государственного управления услуг, повысить прозрачность финансовой деятельности органов власти и бюджетных учреждений, формировать информацию о финансовых последствиях принимаемых решений в налогово-бюджетной сфере и о состоянии активов и обязательств публично-правовых образований.

На наш взгляд, это позволит существенно расширить возможности по более детальному отражению расходных обязательств, исполняемых теми или иными главными распорядителями бюджетных средств, реализуемых ими долгосрочных или ведомственных целевых программ, развитию управленческого учета и внутреннего контроля за эффективностью использования бюджетных средств.

Наблюдается тенденция к сближению бюджетной классификации Российской Федерации с требованиями международных стандартов и к введению интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений. Одновременно создаются законодательные основы для развития «управленческого» принципа построения и использования бюджетной классификации, позволяющего органам власти в рамках единых позиций бюджетной классификации в максимальной степени адаптировать ее к своим нуждам и специфике.

Таким образом, создаются необходимые предпосылки для расширения самостоятельности и повышения ответственности как органов власти разных уровней, так и главных распорядителей бюджетных средств в сфере бюджетного планирования и управления при сохранении единства бюджетной системы и повышении прозрачности бюджетов.

Принцип непрерывности (цикличности) бюджетного процесса

С одной стороны, данный принцип означает, что если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала текущего финансового года, то тогда финансовый орган правомочен (ст. 190 БК РФ) ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем одной двенадцатой части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году.

С другой стороны, ежегодно возобновляются стадии бюджетного процесса. М. И. Пискотин писал: «Бюджетный процесс ежегодно возобновляется, проходя одни и те же стадии. В самом общем виде они представляются перед нами как стадии составления, утверждения и исполнения бюджета, которые завершаются составлением и утверждением отчета об исполнении бюджета. И сколько существует бюджет, столько существуют и эти стадии бюджетного процесса»¹²⁷.

Принцип гласности и публичности бюджетного процесса

Гласность и публичность в бюджетном процессе состоят в том, что происходит всестороннее обсуждение бюджета на очередной год и плановый период на всех стадиях бюджетного процесса, а также итогов по бюджетам прошедшего года и доведение до сведения населения.

Принцип гласности был закреплен в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», в котором было регламентировано, что «…рассмотрение и утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении производится гласно и публично»¹²⁸. Дальнейшее свое развитие принцип гласности нашел в ст. 36 БК РФ. В новой редакции законодатель данный принцип регламентирует как принцип прозрачности (открытости)¹²⁹.

М. И. Пискотин в своей монографии «Советское бюджетное право»¹³⁰ писал о том, что с принципом ежегодности бюджета неразрывно связан принцип гласности бюджета. Оба они имеют идею народного суверенитета, служат важнейшими институтами демократии: только выборные представители народа утверждают бюджет. Поэтому гласность бюджета пришла вслед за установлением права представительных органов утверждать бюджет. Так обстояло дело при историческом зарождении этого принципа. На своей первой родине – в Англии – он действительно вырос из парламентского утверждения бюджета.

Принцип гласности означает:

— во-первых, обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

— во-вторых, обязательную открытость для общества и средств массовой информации, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе и вопросам, вызывающим разногласия либо внутри представительного органа государственной власти, либо между представительным и исполнительным органами государственной власти.

В соответствии с принципом гласности граждане могут получить информацию о выборе, сделанном от их имени депутатами при утверждении бюджета, из средств массовой информации. Единственным исключением являются секретные статьи, допускаемые лишь в составе федерального бюджета. Кроме того, в соответствии со ст. 265 БК РФ представительные органы государственной власти могут самостоятельно или посредством созданных ими контрольных органов осуществлять контроль исполнения бюджетного процесса.

Таким образом, принцип гласности находит свое отражение не только на стадиях исполнения бюджета, составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, но и на стадии рассмотрения и утверждении проекта бюджета.

Принцип гласности выражается в открытости бюджета, его доступности для граждан. Он проявляется в нескольких требованиях к бюджетному процессу: предварительное обнародование проекта бюджета; обсуждение его на заседаниях парламента; обнародование утвержденного бюджета после принятия закона о нем; сообщение о ходе исполнения бюджета по месяцам, кварталам и т. д.

Принцип плановости бюджетного процесса

Принцип плановости бюджетного процесса означает, что деятельность представительных и исполнительных