И. А. Алексеев, А. А. Свистунов, Г. В. Станкевич и др.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Учебник

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 336.72(075.8)

ББК 67.401я73-1

А28

Авторы:

Алексеев И. А., кандидат юридических наук, доцент, директор Юридического института ПГЛУ — руководитель авторского коллектива; Свистунов А. А., кандидат юридических наук, доцент — соруководитель авторского коллектива; Станкевич Г. В., доктор политических наук, кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой гражданского права и процесса Юридического института ПГЛУ (разделы XV–XVII, § 1 раздела VI; в соавторстве с Цапко М. И. — § 2–5 раздела VI); Белявский Д. С., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и международного права Юридического института СКФУ (§ 1 и 3 раздела I; в соавторстве с Цапко М. И. — § 2 раздела I); Слюсарева Т. Г., кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин гуманитарного факультета НГГТИ (разделы VII и IX); Трофимов М. С., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права Юридического института СКФУ (раздел III, § 2 раздела IV; в соавторстве с Цапко М. И. – § 1 раздела IV); Хабибулина О. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Юридической школы Дальневосточного федерального университета (раздел VIII); Цапко М. И., кандидат юридических наук, доцент кафедры международного и европейского права Юридического института ПГЛУ (разделы II, V; в соавторстве с Белявским Д. С. — § 2 раздела I, в соавторстве с Трофимовым М. С. — § 1 раздела VI; в соавторстве со Станкевич Г. В. — § 2–5 раздела VI); Шишкина О. Е., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и административного права Юридической школы Дальневосточного федерального университета (разделы X–XIV).

В учебнике «Административное право» представлена достаточно краткая, но в то же время емкая характеристика административного права, его предмета и институтов, административно-правового регулирования и административного процесса.

Издание подготовлено специалистами Юридического института Пятигорского государственного лингвистического университета и Юридической школы Дальневосточного федерального университета с привлечением ряда ученых-административистов из других университетских центров России.

Законодательство приводится по состоянию на июнь 2015 г.

Учебник состоит из двух частей и семнадцати разделов, посвященных рассмотрению отдельных категорий и институтов отрасли.

УДК 336.72(075.8)

ББК 67.401я73-1

© Коллектив авторов, 2015

© ООО «Проспект», 2015

Часть первая.
ОСНОВНЫЕ КАТЕГОРИИ И ИНСТИТУТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Раздел I.
Административное право как отрасль права и наука: понятие, предмет, метод и система

Понятие и предмет отрасли административного права.

Метод административного права.

Наука административного права.

Понятие и предмет отрасли административного права

Одной из самых объемных, значимых и в то же время сложных для изучения отраслей российского публичного права является административное право.

Приведем классическое определение отрасли административного права, данное в свое время Ю. М. Козловым: «Административное право — совокупность правовых норм, с помощью которых государство регулирует общественные отношения, возникающие в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти».

Соответственно, предметом отрасли выступают управленческие отношения — отношения в сфере публичного управления.

Административное право России — это отрасль российского права, регулирующая отношения в сфере публичного (государственного) управления.

Происшедшая в постсоветский период смена вектора направленности административно-правового воздействия системы исполнительной власти Российского государства, а также коренные изменения политических, правовых и экономических условий ее функционирования позволяют рассматривать отечественное административное право с позиции инструментального подхода, известного юридической науке как специфическое юридическое средство обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

При этом следует заметить, что в соответствии со ст. 18 Конституции Российской Федерации смысл и содержание общественных отношений, регулируемых современным административным правом, определяются, по сути, из соотношения прав и законных интересов физических лиц и организаций (далее — частные права и законные интересы) с правами и законными интересами государства, муниципальных образований, органов государственной власти и органов местного самоуправления (далее — публичные права и законные интересы), закрепленными в нормах федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

Следуя высказанным суждениям, предмет административного права предлагается понимать как систему общественных отношений, складывающихся по поводу обеспечения исполнения физическими лицами и организациями, органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами норм федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации посредством применения специфических (административно-правовых) форм и методов.

С позиции указанного подхода необходимо отметить, что современные общественные отношения, составляющие предмет отечественного административного права, отличаются своеобразием.

Прежде всего, данные общественные отношения по своей природе имеют двойственный характер. С одной стороны, рассматриваемые общественные отношения являются организационно-распорядительными, так как возникают по поводу властного обеспечения интеграции (согласованности, взаимосвязи) частных и публичных прав и законных интересов, закрепленных в нормах федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

Например, предмет административного права составляют: общественные отношения, связанные с организацией органами исполнительной власти предоставления государственных услуг, установленных федеральным законодательством в сферах образования и медицины; отношения, связанные с организацией управления государственным имуществом.

С другой стороны, общественные отношения, регулируемые административным правом, являются по сути охранительными, так как возникают по поводу властно-принудительного обеспечения охраны и защиты частных и публичных прав и законных интересов, закрепленных в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ.

Например, предмет административного права составляют: общественные отношения, связанные с выявлением и устранением органами исполнительной власти административных правонарушений, составы которых закреплены в КоАП РФ и законах субъектов РФ об административных правонарушениях; отношения, связанные с предупреждением и нейтрализацией разнообразных вредоносных ситуаций природного, техногенного и иного рода.

Соответственно, в зависимости от природы регулируемых общественных отношений в структуре предмета отечественного административного права можно выделить две составные части.

Во-первых, совокупность общественных отношений, возникающих и реализуемых по поводу обеспечения интеграции частных и публичных прав и законных интересов, которую можно назвать сферой административно-распорядительной (регулятивной) деятельности Российского государства.

Во-вторых, совокупность общественных отношений, возникающих и реализуемых по поводу охраны и защиты публичных и частных прав и законных интересов, которую можно назвать сферой административно-охранительной деятельности Российского государства.

Кроме особенностей природы, своеобразие общественных отношений, регулируемых административным правом, проявляется в специфике их структуры и характере связей участников данных отношений.

Участниками рассматриваемых отношений выступают:

— исполнительные органы государственной власти, исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований, а также должностные лица данных органов (далее — административно-публичные органы), обеспечивающие посредством применения административно-правовых форм и методов текущее исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ;

— физические лица и организации, наделяемые правами и обязанностями, а в ряде случаев и полномочиями по соблюдению и исполнению федерального законодательства и законодательства субъектов РФ;

— судебные органы (суды, судьи), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, а также разрешать споры, возникающие в ходе деятельности административно-публичных органов по обеспечению исполнения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

Соответственно, в зависимости от характера связей участников в структуре предмета административного права можно выделить следующие группы однородных отношений.

1. Отношения, складывающиеся с участием административно-публичных органов, в том числе:

— отношения, связанные с властным воздействием административно-публичных органов, их подразделений и должностных лиц на поведение физических лиц, коммерческих и некоммерческих организаций, направленным на обеспечение соблюдения и исполнения данными лицами и организациями норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ (например: отношения между Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и проверяемыми ею учреждениями и организациями, отношения между Федеральной антимонопольной службой и хозяйствующими субъектами, нарушающими антимонопольное законодательство; отношения между местной администрацией и хозяйствующими субъектами муниципального образования по поводу обеспечения исполнения норм земельного, экологического, градостроительного законодательства; отношения, возникающие в процессе разрешения административными комиссиями муниципальных образований подведомственных им дел об административных правонарушениях);

— отношения, связанные с властным воздействием административно-публичных органов на поведение иных государственных органов, органов местного самоуправления, их подразделений и должностных лиц, направленным на обеспечение соблюдения и исполнения данными органами, подразделениями и должностными лицами норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ (например: отношения между Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и проверяемыми ею иными органами исполнительной власти; отношения между Федеральной антимонопольной службой и иными органами исполнительной власти, нарушающими антимонопольное законодательство);

— отношения, связанные с властным воздействием административно-публичных органов на поведение подчиненных им организационно (подведомственных) органов, подразделений и должностных лиц, направленным на обеспечение соблюдения и исполнения данными органами, подразделениями и должностными лицами норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ (например: отношения между Министерством внутренних дел РФ и его территориальными органами в субъектах РФ, т. е. министерствами, главными управлениями и управлениями; отношения между Министерством образования и науки РФ и входящими в систему этого министерства государственными образовательными учреждениями; отношения между главой местной администрации и работниками этой администрации, наделяемыми полномочиями по контролю за исполнением экологического, жилищного, земельного, других видов законодательства);

— отношения, складывающиеся между административно-публичными органами, не подчиненными друг другу по службе, занимающими в системе государственной власти или местного самоуправления равное правовое положение, связанные с решением ими совместных задач по обеспечению исполнения и соблюдения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ (например: отношения между Министерством внутренних дел РФ и Министерством транспорта РФ по поводу планирования и координации совместных действий в сфере выявления и пресечения административных правонарушений на транспорте; отношения между административной комиссией муниципального образования и территориальными органами местной администрации, складывающиеся в рамках передаваемых государством полномочий по обеспечению исполнения законодательства субъекта РФ).

2. Отношения, складывающиеся между физическими лицами и (или) организациями без непосредственного участия, но под контролем (надзором) административно-публичных органов, в том числе:

— отношения, в которых без непосредственного участия, но под контролем административно-публичных органов исполнительные органы и должностные лица коммерческих и некоммерческих организаций оказывают властное воздействие на поведение подчиненных физических лиц, подразделений и организаций, направленное на обеспечение исполнения данными лицами, подразделениями и организациями норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ (например: отношения между работодателями в лице соответствующих руководителей организации и работниками по поводу соблюдения и исполнения последними установленных публичных требований безопасности (пожарной, экологической, безопасной эксплуатации транспортных средств и т. п.); отношения между ректоратом, деканатами, преподавателями государственных высших учебных заведений и студентами, обучающимися в них, по поводу соблюдения и исполнения требований законодательства об образовании);

— отношения, в которых без непосредственного участия, но под контролем административно-публичных органов отдельные организации или физические лица оказывают властное воздействие на поведение иных физических лиц и организаций, направленное на обеспечение исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ (например: отношения между аккредитованным органом исполнительной власти индивидуальным предпринимателем и физическим лицом или организацией, возникающие по поводу обеспечения исполнения общеобязательных требований, предъявляемых к сертифицируемой продукции и услугам; отношения между частным охранником и посетителями магазина по поводу обеспечения исполнения правил торговли, установленных государством);

— отношения, в которых без непосредственного участия, но под контролем (надзором) административно-публичных органов реализуются взаимные права и обязанности физических лиц и организаций, возникающие в ходе их публичного общения и взаимодействия (например, отношения, возникающие в процессе дорожного движения между его участниками по поводу соблюдения и исполнения Правил дорожного движения).

3. Отношения, складывающиеся с участием судебных органов, в том числе:

— отношения, возникающие при рассмотрении судами общей юрисдикции, в том числе мировыми судьями, подведомственных им дел о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности;

— отношения, возникающие при рассмотрении судами общей юрисдикции и арбитражными судами жалоб (заявлений) физических и юридических лиц на действия (бездействие) и решения (ненормативные правовые акты) административно-публичных органов.

Исходя из раскрытой структуры предмета современного административного права, следует заметить, что удельный вес рассматриваемых общественных отношений по сравнению с другими урегулированными правом отношениями представляется весьма внушительным.

Общественные отношения, регулируемые административным правом, связаны с обеспечением исполнения норм большинства отраслей публичного права — конституционного, муниципального, финансового, таможенного, экологического, других отраслей, а также обеспечением исполнения отдельных норм трудового, семейного, гражданского, предпринимательского, некоторых других отраслей частного права. В этой связи данные общественные отношения невозможно урегулировать с помощью норм других отраслей права.

Без специфического воздействия норм административного права, направленного на обеспечение исполнения норм действующего федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, многие отрасли права становятся малоэффективными (финансовое, таможенное, трудовое, семейное и др.). Такое воздействие административного права обусловливает применение соответствующих специфических методов регулирования.

Метод административного права

Метод административного права — это совокупность основных приемов и способов правового воздействия и регулирования общественных отношений, составляющих предмет административного права.

Рассмотрим виды юридических возможностей (способов) правового регулирования, соотношение которых определяет метод отрасли административного права.

Предписание — возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Это наиболее характерное средство для административно-правового регулирования общественных отношений (характерные примеры — правила дорожного движения, пожарной безопасности и др.).

Данный способ для административного права является основным.

Запрет — это те же предписания, но отрицательного характера, а именно возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой под угрозой применения мер дисциплинарного или административного принуждения (например, Дисциплинарный устав ВС России, КоАП РФ, законодательство Омской области об административной ответственности).

Дозволение — юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению (приобрести оружие, организовать митинг, управлять автомобилем, создать общественное объединение и т. д.).

Дозволение в настоящее время все еще имеет в административном праве вспомогательный характер, однако в последние десятилетия его значение неуклонно растет.

Таким образом, для административного права характерен императивный метод, который базируется на отношениях власти/подчинения между участниками административно-правовых отношений.

Метод административного права имеет ряд особенностей:

— юридическое неравенство сторон (асимметрия прав и обязанностей) управленческих отношений — наличие «управляющего» и «управляемого», властное содержание отношения, так называемое властеотношение;

— превалирование одностороннего волеизъявления;

— иерархичность субъектов — выполнение предписаний, приказов, команд, требований, запретов вышестоящих органов и должностных лиц нижестоящими.

В настоящее время существует точка зрения, что административное законодательство, являющееся основным источником формирования административного права, целесообразно считать не отраслевым, а более крупным структурным элементом российского законодательства — массивом законодательства.

По характеру регулирующего воздействия на общественные отношения административное право является комплексной, правоформирующей отраслью по отношению ко всему комплексу отраслей публичного права (защищающих общегосударственные интересы), в частности финансового, налогового, информационного, экологического, муниципального, образовательного, предпринимательского, земельного и др.

Административное право регулирует разнообразные общественные отношения, возникающие прежде всего в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Широкий спектр общественных отношений, охватываемых понятием управленческой деятельности, приводит к неоднозначности формулировки понятия «административное право».

Наука административного права

Изучение отрасли административного права Российской Федерации происходит в рамках административно-правовой науки. Наука административного права является одной из отраслевых юридических наук наряду с конституционным, муниципальным, гражданским, уголовным, финансовым правом и т. д.

Понятие об административно-правовой науке невозможно составить без представления о науке как таковой. Поэтому однозначно признанное определение науки административного права вывести столь же сложно, как и определение науки в целом. Исходя из современных представлений, административно-правовая наука — сфера исследовательской деятельности, направленная на производство новых знаний об административно-правовой действительности и включающая в себя все условия и моменты этого производства: ученых с их знаниями и способностями, квалификацией и опытом, с разделением и кооперацией научного труда; научные учреждения, экспериментальное и лабораторное оборудование; методы научно-исследовательской работы, понятийный и категориальный аппарат, систему научной информации, а также всю сумму наличных знаний об административно-правовой действительности, выступающих в качестве либо предпосылки, либо средства, либо результата научного производства¹.

Также можно сказать, что наука административного права – сфера человеческой деятельности, функцией которой является выработка и теоретическая схематизация объективных знаний о административно-правовой действительности; одновременно часть культуры, которая существовала не во все времена и не у всех народов.

Используя ставшее классическим определение Иммануила Канта, можно сказать, что административно-правовая наука есть совокупность знаний об административно-правовой действительности, упорядоченная согласно некоторым принципам; реальная упорядоченная связь истинных суждений, предложений и проблем, относящихся к административно-правовой действительности как определенной стороне действительности в целом. В отличие от опытного знания (эмпирии), наука не довольствуется только вопросом «что», но спрашивает также и «почему», вопрошает об основах и причинах вещей (Аристотель)².

Как и любая наука, административное право имеет свой объект и предмет исследования. Однако общепризнанного определения науки административного права не существует, в том числе и потому что нет однозначно поддерживаемого всеми учеными определения объекта и предмета исследования этой научной дисциплины.

Несмотря на то, что предмет регулирования отрасли российского административного права и предмет изучения административно-правовой науки во многом совпадают, не следует их путать. Наука административного права занимается и изучением общественных отношений, которые регулирует отрасль административного права. Поскольку же эти отношения затрагивают практически все сферы, в которых осуществляется правовое регулирование, то и административно-правовая наука направлена на изучение огромного массива общественных отношений.

Тем не менее, предмет исследования науки административного права шире предмета регулирования отрасли административного права Российской Федерации. Дело в том, что административное право как наука изучает не только общественные отношения в современной России, подлежащие соответствующему регулированию, но и соответствующие правоотношения в прошлом, а также государственный и административный опыт зарубежных стран. Наука административного права также в определенной степени занята прогнозами, т.е. административно-правовыми отношениями, которые будут складываться в будущем. Научная отрасль административного права не оставляет без внимания и труды ученых, в которых затрагиваются административно-правовые проблемы, а также психологическое отношение людей к административно-правовым нормам. На эти особенности специально будет обращено внимание в вопросе об источниках науки административного права. В широком смысле можно сказать, что в отличие от того, на что направлено регулирование отрасли – наиболее важных (базисных, фундаментальных) общественных отношений, объектом изучения науки административного права является административно-правовая действительность в целом³.

Необходимо различать объект и предмет исследования науки административного права. Наиболее лаконично предмет науки административного права можно определить как отраженную в ее понятиях «совокупность объективных закономерностей», а ее объект – как «совокупность явлений и процессов объективной реальности, которую изучают науки в процессе познания своего предмета»⁴.

Более развернуто под объектом понимается «то, что еще подлежит научному изучению с помощью познавательных средств и приемов соответствующей науки», а под предметом науки – «искомые сущностные свойства объекта (в их понятийном выражении)»⁵.

Таким образом, предмет науки административного права связывается с конечной целью познания в данной конкретной его области – раскрытием понятия административного права, а получаемое знание сводится к его понятийно-правовой форме. В этом смысле, предметом науки административного права «понятие административного права» (а не, как поясняют позитивное административное право, не соответствующие нормативно-правовые акты и т. п., которые относятся к объекту науки)».

Из этого можно сделать справедливый вывод о тесном переплетении объекта и предмета административного права. Предмет данной науки объединяет и цель познания соответствующей сферы действительности, т. е. непосредственного объекта изучения, и промежуточные результаты в достижении такой цели, и содержание административно-правового знания, складывающегося в процессе приближения к цели. Объект же изучения административного права охватывается более общим понятием – «административно-правовая действительность», о котором уже говорилось выше.

Контрольные вопросы

1. Как можно определить понятие «отрасль административного права»?

2. Как можно определить понятие «наука административного права»?

3. Что собой представляет предмет отрасли административного права?

4. Что собой представляет предмет науки административного права?

5. Какие существуют методы административно-правового регулирования?

Раздел II.
Государственное управление и исполнительная власть

Понятие и признаки управления. Государственное управление.

Исполнительная власть: понятие, признаки, функции.

Понятие и признаки управления. Государственное управление

Управление – это процесс воздействия субъекта управления на объект управления (человек, коллектив, общество; механизмы; экономические, финансовые и технологические процессы и т. д.) с определенной целью.

Управление как процесс воздействия субъекта на объект немыслимо без системы управления – механизма, обеспечивающего процесс управления.

Механизм управления – множество взаимосвязанных элементов, функционирующих согласованно и целенаправленно. Участвующие в процессе управления элементы объединяются в систему с помощью информационных связей⁶.

В процессе управления осуществляется деятельность людей, решаются проблемы организации этой деятельности.

Элементами процесса управления выступают:

— субъект управления;

— объект управления;

— система (механизм) управления.

Категория «деятельность» характеризует только сам процесс управления, не раскрывая социальной сущности управления и роли в общественной жизнедеятельности.

Г. В. Атаманчук подчеркивает следующий немаловажный нюанс: «… Управление есть деятельность с особым местом, ролью и функциями в системе деятельности»⁷.

Из этого следует, что под управлением в самом общем смысле можно понимать целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления в целях создания и поддержания эффективного функционирования общественных систем и подсистем (системы государственного управления, системы народного хозяйства и т.д.) на основе информационных связей и отношений.

Управление жизнедеятельностью общества называют социальным управлением. Социальное управление представляет собой воздействие одних людей – управленцев, на других людей, группы людей и коллективы людей главным образом с помощью информации. Так, например, даже издаваемые в виде специальный нормативных документов акты управления, то есть различные приказы, распоряжения, постановления – это информационное воздействие; безусловно, что к последнему относится разработка планов, программ и проектов развития, проектов бюджета, концепций, «дорожных карт» и т. д.

Осуществляется социальное управление в целях упорядочения социально значимых процессов, обеспечения устойчивости, развития социальных систем⁸.

Итак, социальное управление – это управление людьми (отдельными индивидами, группами, обществом в целом), что является особым типом взаимоотношений людей.

Рассмотрим группы людей, выступающих объектом управленческого воздействия.

Эти группы, появляющиеся в процессе совместной деятельности людей, называются коллективы.

Коллектив неизбежно приобретает определенную организационную форму. Наличие организационной формы это сущностный признак коллектива, иначе это просто толпа. Необходимо это для того, чтобы координировать и направлять действия людей в коллективе, регулировать отношения между ними, подчинять людей общим целям.

С появлением коллективов и различных форм организации в них, в человеческом обществе возникают управленческие процедуры.

Коллективы объединяются по различным основаниям – мировоззренческим, профессиональным, политическим, но высшей формой объединения является внеотраслевой территориальный коллектив. Данный вид коллектива представляет собой социальную систему, а управленческие процедуры приобретают в нем характер управленческого процесса⁹.

Территориальные коллективы имеют «общий», «общинный», «общественный», говоря на языке теории социального управления и административистики – «публичный» характер¹⁰.

Существование территориальных публичных коллективов обусловлено необходимостью совместного решения вопросов жизнеобеспечения.

Наиболее крупный территориальный коллектив – это государство.

В нем решаются вопросы, жизненно важные для всего населения страны, путем реализации полномочий государственной власти посредством государственного управления, для чего создаются особые органы управления.

На надгосударственном уровне происходит взаимодействие государств либо общественных организаций, поэтому надгосударственный уровень взаимодействия людей не может иметь форму территориального коллектива¹¹.

Власть, существующую в публичных территориальных коллективах, В. Е. Чиркин определяет как публичную власть, а управление в них – как публичное управление.

В связи с существованием в России всех трех форм территориальных публичных коллективов, отмечает В. Е. Чиркин, публичное управление осуществляется также в трех формах – в виде государственного управления Российской Федерации, в виде государственного управления со стороны субъекта РФ (в пределах его предметов ведения) и в виде муниципального управления (управление в сфере вопросов местного значения)¹².

Таким образом, публичное управление – это разновидность социального управления, локализованное в рамках территориальных публичных коллективов, и имеющее несколько уровней институционализации – государственный, региональный (уровень субъекта Российской Федерации) и муниципальный.

Публичное управление, осуществляемое органами государственной власти, называется государственным управлением.

Рассмотрим государственное управление. Его сущность может быть раскрыта через рассмотрение его признаков.

Определим основные признаки государственного управления:

— законность и подзаконный характер осуществления;

— системность;

— организованность и целенаправленность деятельности;

— интегрированность;

— иерархичность;

— результативность.

— наличие субъекта и объекта управления;

Законность и подзаконный характер осуществления – деятельность субъекта управления основана на законе, юридически оформлена в виде актов управления и реализуется через установленные законом или подзаконными актами процедуры.

Системность – организованный характер множества элементов, совокупность (то есть взаимодействие, взаимовлияние, взаимозависимость и взаимообусловленность) которых имеет качественно новые свойства и качества, нежели их простая сумма, то есть набор свойств элементов по отдельности.

Организованность и целенаправленность деятельности – организованность как характеристика субъекта управления означает упорядоченность, подчиненность участников управленческого процесса определенному порядку выполнения совместной деятельности. Основными параметрами организованности субъекта выступают уровни исполнительности и самоуправляемости в совместной управленческой деятельности. Целенаправленность указывает на реально существующие тенденции в управленческой деятельности и на соответствие деятельности заявленным (ожидаемым) целям¹³.

Интегрированность – то есть информационное, оперативное и деятельностное взаимодействие субъектов управления, согласованность их деятельности, внутреннее единство субъекта управления.

Иерархичность предполагает наличие иерархии управленцев в системе управления.

Результативность – способность достигать положительного результата деятельности.

Наличие субъекта и объекта управления – управление осуществляется в рамках субъект-объектного взаимодействия, наличие управляющего и управляемого обязательно; необходимо понимать, что в процессе целеполагания может быть заложено не только воздействие субъекта на объект, но и создание, трансформация либо ликвидация объекта.

Субъект – всегда конкретные должностные лица, управленческие коллективы, органы публичной власти.

Объектом управления выступают и люди, и группы людей, и различные социальные явления.

Часто субъект-объектные отношения раскрываются как взаимодействие управляющей и управляемой систем, а объект – управляемая система, чья деятельность регламентируется управляющей системой. Соответственно, субъект управления становится объектом управления, когда речь идет о так называемом внутреннем управлении – управлении внутри управленческого коллектива. Внешним управлением называется воздействие субъекта на системы за пределами систем управления (управленческих коллективов).

В качестве функций управления необходимо выделить:

— целеполагание,

— мотивация,

— проектирование,

— программирование,

— планирование,

— координация,

— контроль,

— регулирование¹⁴.

Указанные функции это не этапы управления. Они не выполняются последовательно, все они направлены на реализацию целей и задач управления, но определенный момент или на определенной стадии управленческого процесса они имеют не одинаковую значимость.

Наибольшую значимость на всех этапах осуществления управленческого процесса имеет целеполагание – определение основных целей, направлений и задач, как стратегических, так и оперативно-тактических, стоящих перед управлением, а также перед отдельными управленческими коллективами в рамках достижения общих целей.

В административно-правовой науке принято выделять следующие уровни системы государственного управления:

1) государственная управленческая деятельность – это осуществление органами и должностными лицами государственной власти функций управления делами государства;

2) область государственного управления – это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли управления (управление в области экономики, управление в социально-культурной и административно-организационной областях);

3) отрасль государственного управления – это совокупность органов управления, объединенных общностью объекта (управление экономикой, финансами, промышленностью, транспортом, образованием, здравоохранением и т. д.);

4) сфера государственного управления – это комплекс осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, планирование);

5) орган государственного управления (исполнительный или исполнительно-распорядительный) – это субъект управленческой деятельности, непосредственно осуществляющий функции управления в установленных нормативно пределах¹⁵.

Основными качественными характеристиками государственного управления являются:

— управляемость;

— надежность;

— эффективность;

— ответственность.

Причем ответственность является основным условием обеспечения надежности социальных систем управления¹⁶.

Управляемость характеризует достижение объектом заданных значений фиксированных параметров в смысле некоторого критерия, являющегося моделью цели¹⁷. Управляемость отражает взаимную адаптацию субъекта, объекта и среды управления¹⁸.

Надежность характеризует соответствие реального процесса функционирования объекта управления его должному функционированию при различных (а не только достаточно малых, как устойчивость) возмущающих воздействиях. Другими словами, надежность характеризует соответствие результатов и целей управления¹⁹.

Эффективность характеризует соответствие результата ценностям, потребностям, целям и средствам (затратам) управления. Эффективность является многоаспектной характеристикой управления, потому определяется различными критериями²⁰.

Исполнительная власть: понятие, признаки, функции

Государственное управление – это форма осуществления власти, в том числе – исполнительной.

При этом необходимо понимать, что государственное управление – это деятельность, это форма, в которой исполнительная власть осуществляется.

Однако, сама категория «исполнительная власть» является более узкой, чем категория «государственное управление» – исполнительная власть производна от государственного управления.

Исполнительная власть – это система отношений, одним из важнейших элементов которой является управление, указывает по этому поводу Ю. Н. Старилов²¹.

Исполнительная власть, как государственно-правовая категория, может пониматься в нескольких основных аспектах.

Как управленческо-правовая категория, «исполнительная власть» означает обязанность (ведь исполнительная власть подчинена, прежде всего, требованиям закона), а также – право и возможность²² государственных органов и должностных лиц управлять людьми, коллективами и социальными процессами, распоряжаться, осуществлять надзор и контроль, издавать подзаконные правовые акты и производить иные юридически значимые действия.

Как организационно-правовая категория данное понятие означает систему органов и должностных лиц исполнительной власти (государственную администрацию), а также их компетенцию; совокупность государственных служащих, их компетенцию и деятельность (государственная служба).

Как политико-правовая категория – это совокупность государственных органов, осуществляющих политические и административные функции по управлению государственными делами.

Как социально-правовая категория – возможность оперативно воздействовать, влиять на поведение или подчинять своей воле других людей, оказывать влияние на социальные процессы и явления, реализовывать государственную политику, воздействовать на общество от имени и в интересах государства для решения общегосударственных задач.

Рассмотрим признаки исполнительной власти.

В современной науке административного права принято, как правило, выделять следующие признаки исполнительной власти:

— вторичность;

— универсальность;

— принудительность;

— подконтрольность.

Вторичность – по отношению к народовластию; по отношению к государственной власти, как общественному институту, зависимость от актов законодательной и судебной власти.

Универсальность – исполнительная власть, во-первых, осуществляет и регулирование, и правотворчество, и юрисдикционную деятельность, а во-вторых, реализует указанные действия на основе разнообразных способов воздействия на людей (убеждение, поощрение, договор, разрешение, регистрация, пресечение, восстановление права, воздействие на отклоняющееся поведение и  т. д.).

Принудительность – возможность «силового воздействия», то есть применения мер физического, организационного, распорядительного и иного принуждения для обеспечения эффективности государственного управления, пресечения правонарушений, исполнения решений судов и юрисдикционных органов, воздействия на отклоняющееся поведение.

Подконтрольность – исполнительную власть вправе контролировать, то есть осуществлять контроль и надзор над деятельностью органов и должностных лиц исполнительной власти:

— глава государства (президентский контроль);

— органы законодательной власти (парламентский контроль);

— органы прокуратуры;

— специализированные контрольные органы (Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, иные уполномоченные по правам (омбудсмены);

— контрольные органы, созданные непосредственно в системе исполнительной власти для осуществления контрольных и надзорных функций;

— органы общественного контроля (например, Общественная палата Российской Федерации).

Названные выше признаки содержания исполнительной власти – универсальность, принудительность, подконтрольность – детерминируют ее организационную форму – иерархически построенную государственную систему.

Такой признак, как вторичность, указывает на ее положение в системе государственной власти, где исполнительная власть занимает своего рода «подчиненное положение», непосредственно исполняя требования законодательства и решения судов, а также осуществляя контроль, надзор и, также, оперативно-управленческую деятельность по обеспечению осуществления народовластия, законотворчества и правосудия.

Известно, что и законодательная, и судебная власть не обладают организационным единством, иерархией, подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим. В отличие от других властей исполнительная власть организационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни.

Акты, издаваемые органами исполнительной власти, носят подзаконный характер.

Понятие «функция» означает направление деятельности, ее содержание и обеспечение. Эта деятельность необходима для решения задач для реализации определенной цели.

Функции исполнительной власти традиционно рассматриваются как основные направления ее деятельности.

Можно выделить следующие функции исполнительной власти:

— исполнительная (правоприменительная) функция – исполнение законов, деятельность, направленная на реализацию установлений действующего законодательства;

— функция обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина, то есть признание, соблюдение, создание условий для реализации и защита прав и свобод, а также – обеспечение восстановления нарушенных прав и свобод;

— функция обеспечения законности и правопорядка;

— нормотворческая – деятельность по принятию подзаконных нормативных актов;

— охранительная (юрисдикционная) – указывающая на наделение органов и должностных лиц исполнительной власти полномочиями по применению мер государственного (административного) принуждения.

Контрольные вопросы

1. Сформулируйте определение исполнительной власти.

2. Перечислите основные признаки исполнительной власти.

3. Раскройте отличия категорий «государственное управление» и «исполнительная власть».

4. Назовите основные функции исполнительной власти.

Раздел III.
Источники, нормы и правоотношения в административном праве России

Источники административного права России.

Административно-правовые нормы.

Административно-правовые отношения.

Источники административного права России

Как у любой другой отрасли права, у административного права есть свои источники, из которых мы можем черпать сведения об этой отрасли права, и в которых находят свое отражение ее нормы.

В настоящее время одни ученые понимают под источником права «внешние формы выражения и закрепления правил поведения общего характера»²³, другие – «акты компетентных государственных органов, устанавливающие или санкционирующие нормы права, внешние формы выражения правотворческой деятельности государства, с помощью которых воля законодателя становится обязательной для исполнения»²⁴. Ряд ученых под источником позитивного (исходящего от государства) права понимают «форму выражения государственной воли, направленной на признание факта существования права, на его формирование, изменение или констатацию факта прекращения существования права определенного содержания»²⁵. Иногда источник права рассматривается как «культура, которая в процессе селективной эволюции вбирает в себя социальный опыт и выражается в общеобязательных правилах поведения»²⁶.

Источники права нередко определяют как вид деятельности государства, заключающийся в установлении юридических норм или в признании юридическими иных социальных норм²⁷, а также как внешнюю форму объективации, выражения, права или нормативной государственной воли²⁸.

Несмотря на все различия и подходы, все они схожи в следующем. Во-первых, это признание источника права внешней формой – формой установления и выражения. Во-вторых, это элемент конститутивный – сообщение, придание норме качества правовой нормы²⁹.

В отношении источников административного права можно сказать, что они выполняют три функции. Во-первых, воплощают в себе решение правотворческих органов о создании, изменении или отмене норм административного права. Во-вторых, представлены в тех формах, в которых нормы административного права выступают в реальной жизни и из которых черпаются знания о действующем административном праве. В-третьих, они определяют основы содержания и форму источников права для некоторых других отраслей права.

Источники административного права могут быть нормативного и ненормативного характера.

Создавать источники административного права могут все субъекты административно-правовых отношений, наделенные государственной властью.

Административное право относится к числу самых несистематизированных и некодифицированных отраслей российского права. Это прямым образом сказалось и на системе источников административного права.

Эта система может быть представлена следующим образом.

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.

Конституция России является важнейшим источников всех отраслей российского права, в том числе и административного права. Большое количество ее норм имеют прямое отношение к административному праву. В частности, это нормы, закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан, реализация которых происходит по больше части в сфере государственного управления (ст. 22, 23, 24–25, 27, 28, 30–35); определяющие основы деятельности государственных органов исполнительной власти (ст. 77, 110–117); разграничивающие предметы ведения и полномочия между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (ст. ст. 71–73).

Нужно понимать, что указанные нормы являются источником не только административного права, но конституционного права России, а также других отраслей. На основе этих норм развивается все административное законодательство.

2. Законодательные акты Российской Федерации.

Это достаточно распространенный источник административного права и к тому же чрезвычайно важный.

В первую очередь, необходимо сказать о таких источниках как федеральные конституционные законы, которые играют важнейшую роль в регулировании государственной власти в России. К таким актам необходимо отнести Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» и др.

3. Указы Президента Российской Федерации.

В силу полномочий, которыми наделен Президент РФ в соответствии с Конституцией России и российским законодательством, его акты имеют важное значение для административного права. К числу источников административного права, в частности, можно отнести Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», Указ Президента РФ от 30.11.1995 № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне», Указ Президента РФ от 05.05.2014 № 300 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации», Указ Президента РФ от 09.02.2013 № 126 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров» и др.

4. Постановления Правительства Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации является высшим органом исполнительной власти нашего государства. Соответственно, его акты имеют важнейшее значение для административного права, как для отрасли права, в большей степени, чем другие, связанные с государственным управлением.

Например, к числу источников административного права можно отнести Постановление Правительства РФ от 11.11.2006 № 663 «Об утверждении Положения о призыве на военную службу граждан Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 16.03.2013 № 220 «О реорганизации Правительственной комиссии по транспорту и связи и об образовании Правительственной комиссии по транспорту и Правительственной комиссии по связи», Постановление Правительства РФ от 21.05.2014 № 474 «Об уполномоченных органах Российской Федерации по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технического регламента Таможенного союза «О безопасности молока и молочной продукции», Постановление Правительства РФ от 04.07.2012 № 682 «О лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности» и др.

5. Распоряжения Правительства Российской Федерации.

Отнесение распоряжений Правительства РФ к источникам административного права можно считать спорным. По своей природе и в соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» распоряжения Правительства РФ имеют ненормативный характер. Однако, можно утверждать, что в ряде случаев отдельные положения постановлений имеют нормативный характер, из-за чего постановления Правительства РФ могут быть отнесены к актам смешанного характера.

Следовательно, в случае наличия в постановлении Правительства РФ положений нормативного характера, мы будет относить их к источникам административного права.

6. Нормативные акты федеральных министерств, служб, агентств.

Данная группа источников административного права настолько многочисленна, что не представляется возможным перечислить все акты, которые принимаются этими органами власти. Причем такие акты принимаются ежедневно в рамках административного нормотворческого процесса и являются одним их проявлений повседневной деятельности органов государственной власти.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

7. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый субъект РФ имеет собственную конституцию или устав, в которых, как в основополагающих нормативных правовых актах уровня субъекта РФ, закрепляются основные начала организации государственной власти, полномочия органов государственной власти субъекта РФ и др.

8. Законодательные акты субъектов Российской Федерации.

Так как наше государство является федеративным, управление им осуществляется и на уровне субъектов Российской Федерации специально созданными органами государственной власти субъектов РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (этот закон является важнейшим источником административного права!) систему органов государственной власти субъекта РФ составляют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ; высшее должностное лицо субъекта РФ, должность которого может быть учреждена в соответствии с Конституцией (уставом) субъекта РФ.

Ведущее положение среди этих органов занимает законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, наделенный правом принимать законодательные акты субъекта РФ по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также по вопросам собственной компетенции субъекта Российской Федерации.

К законодательным актами субъектов РФ, являющимся источниками административного права, необходимо, в частности, относить законы об органах власти субъекта РФ, об административно-территориальном устройстве субъекта РФ, об административных правонарушениях и административной ответственности на территории субъекта РФ, о государственной службе субъекта РФ и др.

9. Подзаконные акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Так же как и на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации значительное количество источников административного права в виде нормативных правовых актов принимается органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Это акты высшего должностного лица субъекта РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, иных органов исполнительной власти субъекта РФ (министерств, комитетов, департаментов и т. п.).

10. Судебные акты.

В процессе осуществления правосудия суды Российской Федерации принимают те или иные решения, направленные на разрешение текущих вопросов судебного процесса. Все процессуальные решения судов Российской Федерации и субъектов РФ в материальном смысле являются судебными актами.

С точки воздействия на управленческие отношения судебных органов, для административного права имеют значения судебные акты, изданные в  порядке осуществления нормоконтроля.

По этому поводу А. Л. Бурков, акты судебного нормоконтроля как источник административного права – это постановления (решения), принятые при осуществлении судопроизводства в порядке нормоконтроля, признающие несоответствующей (ими) Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, закону, иному вышестоящему нормативному правовому акту и изменяющие, отменяющие или аннулирующие норму (нормы) административного права либо акта в целом. Все суды, за исключением мировых судей, имеют право на осуществление нормоконтроля³⁰.

11. Административные договоры.

Административные договоры являются достаточно специфическим источником административного права. Они достаточно разнообразны и, несмотря на сове название, значительно отличаются от договоров в гражданском праве. И не во всех случаях обладают признаками нормативности.

К числу административных договоров относятся:

— Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации»;

— договоры между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации;

— служебный контракт (соглашение между органом государственной власти и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы).

12. Акты органов местного самоуправления.

Источниками административного права являются нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае наделения этих органов необходимыми государственными полномочиями в ст. 132 Конституции РФ и Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Соответственно, под источниками административного права можно понимать принятые органами государственной власти и их должностными лицами правовые акты нормативного характера, содержащие правила поведения для участников административно-правовых отношений, направленные на установление, изменение, отмену норм права с целью организации и осуществления публичного управления.

Административно-правовые нормы

В каждом источнике административного права содержатся административно-правовые нормы.

Норма права по своему характеру представляет собой установленное и гарантированное государством определенное правило поведения, соблюдение которого достигается применением различных мер организационного и стимулирующего свойства, а также применением в отношении лиц, не соблюдающих установленные правила, мер государственного принуждения, в том числе мер юридической ответственности.

Подобные качества правовой нормы в полной мере присущи административно-правовым нормам.

Такая характеристика административно-правовой нормы, как установление государством, фактически означает, что эти нормы создаются органами государственной власти в рамках административного правотворческого процесса. В рамках этого процесса созданием норм административного права занимаются федеральные органы государственной власти (Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, служба, агентства, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации), органы государственной власти субъектов Российской Федерации (законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации), органы местного самоуправления, государственные гражданские служащие.

В административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного права. Административно-правовые нормы³¹:

а) одним из своих основных назначений имеют обеспечение эффективной реализации в сфере государственного управления конституционных прав и свобод граждан и их негосударственных объединений, а также их правовую защиту;

б) преследуют цель обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;

в) определяют тот или иной вариант должного, т. е. соответствующего интересам правового государства поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (например, администрация края, области) либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). В этом и выражается, по существу, управляющее воздействие на поведение;

г) действуя в сфере государственного управления, прежде всего и главным образом предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т. е. исполнения, проведения в жизнь требований законов Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти;

д) определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;

е) в отличие от многих других отраслей российского права имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросовестное выполнение их требований и т. п.). Имеется в виду административная ответственность, как правило, наступающая во внесудебном порядке. В таком же аспекте можно говорить и о дисциплинарной ответственности, рамки применения которой несравненно уже, чем у административной ответственности (исключительно служебные отношения). Часто административные средства правозащиты не являются чисто административно-правовой прерогативой. С их помощью практически осуществляется защита не только административно-правовых норм и регулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей права (например, трудового, финансового, земельного);

ж) во многих случаях могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только выполнять функцию правозащиты. Так, с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т. п.;

з) достаточно часто устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами.

Административно-правовые нормы могут быть классифицированы следующим образом:

1. В зависимости от функционального назначения выделяются материальные и процессуальные нормы.

Материальные нормы устанавливают правовой статус участников административно-правовых отношений, порядок взаимодействия и функционирования участников административно-правовых отношений, дают легальные определения явлений, требующих правового регулирования.

Процессуальные нормы устанавливают порядок реализации участниками административно-правовых отношений их статуса (прав, обязанностей, и др.), применения к ним мер административной ответственности и т. п.

2. В зависимости от содержания выделяются обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, рекомендательные, стимулирующие, гарантирующие нормы административного права.

Значение этих норм для регулирования административно-правовых отношений прямо вытекает из их названия.

3. По лицу, в отношении которого направлено правовое регулирование (по адресату) можно выделить следующие нормы, устанавливающие и регулирующие:

— административно-правовой статус гражданина Российской Федерации;

— административно-правовой статус иностранца;

— административно-правовой статус лица без гражданства;

— административно-правовой статус государственного служащего;

— административно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев;

— административно-правовой статус некоммерческих организаций и общественных объединений;

— административно-правовой статус коммерческих организаций;

— административно-правовой статус органов государственной власти;

— административно-правовой статус органов местного самоуправления.

Эта классификация может быть дополнена более дробным делением норм, в зависимости от классификации субъектов административно-правовых отношений.

4. По территории действия административно-правовые нормы могут быть классифицированы на нормы федеральные, субъектов РФ, межтерриториальные, муниципальные, а также действующие на определенных территориях (например, на территории федеральных округов).

5. По объекту правового регулирования нормы административного права могут быть классифицированы на общие, межотраслевые, отраслевые.

6. По времени действия нормы административного права классифицируются на срочные (срок действия которых определен) и бессрочные (срок действия которых изначально не определен и они прекратят свое действие в случае их отмены компетентным органом).

Нормы административного права могут быть классифицированы и по другим основаниям. Однако, нужно понимать, что в не зависимости от основания классификации нормы административного права выступают в качестве важных правил поведение, следование которым обеспечивает режим законности в государстве.

Реализация административно-правовых норм происходит следующими способами: исполнение, применение, соблюдение.

Такая форма как исполнение связана с точным следованием предписанию нормы в виде дозволения, запрета, обязывания. Этот способ реализации административно-правовых норм является универсальным, так как в одинаковой степени используется как физическими и юридическими лицами, так и уполномоченными органами государственной власти, государственными служащими и иными должностными лицами.

Такая форма как применение используется исключительно компетентными органами государственной власти и их должностными лицами. Физическими и юридическими лицами применение норм административного права не возможно. Применение на практике выражаются в издании соответствующим органом или должностным лицом юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм, для применения с целью разрешения индивидуальных административных дел.

В свою очередь такая форма реализации норм административного права как соблюдение характерна для негосударственных субъектов административно-правовых отношений: физических и юридических лиц. Для них, как субъектов, не наделенных государственно-властными полномочиями, не доступно применение административно-правовых нор, но они обязаны соблюдать установленные административным правом предписания.

Административно-правовые отношения

Административно-правовые отношения являются разновидностью общественных отношений, обладает всеми признаками правоотношений, но имеют свою специфику, связанную с административным правом, т. е. эти отношения связаны с государственным управлением и по своему характеру являются управленческими.

Под административно-правовым отношением можно понимать «урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой»³².

Одну из наиболее подробных характеристик административно-правовых отношений разработал профессор Л. В. Попов. Основываясь на ней, приведем характерные черты административно-правовых отношений.

В административно-правовых отношениях прослеживается такая характеристика, как «власти-отношения», подразумевающая подчинение нижестоящего субъекта вышестоящему субъекту. Однако это не означает, что административно-правовые отношения не подразумевают никакой воли для субъектов и основаны лишь на императивных началах.

Природа государственно-управленческой деятельности диктует необходимость выделения каких-либо субъектов управления, которые будут доминировать над управляемыми субъектами (объектами). Административно-правовые отношения отражают этот характер управления общественными процессами в государстве.

В административно-правовых отношениях участвуют субъекты и имеются объекты. Между субъектами возникают отношения управления, в которых обязательно наличие управляющего субъекта и управляемых субъектов. Субъекты наделены правами и имеют обязанности, которые используют в процессе взаимодействия. Управляемые субъекты в силу закона подчиняются управляющему субъекту.

В свою очередь, объекты управления правами и обязанностями не обладают и не вступают в отношения с управляющим субъектом. Под объектами управления понимаются сферы государственного управления (политическая, экономическая, социальная и др.). В отношении них управляющий субъект осуществляет управленческие действия в соответствии с законом.

Административно-правовые отношения имеют широкую сферу для своего возникновения, изменения либо прекращения, так как по своему характеру являются управленческими, а государственное управление распространяется на все сферы государственной жизни.

Сфера государственного управления охватывает все основные направления политической, экономической, социальной, культурной и др. жизни, в которых задействованы многочисленные субъекты административно-правовых отношений (органы власти, граждане, общественные организации, предприятия и т. д.).

Возникновение административно-правовых отношений в этой сфере продиктовано необходимостью управления всеми этими процессами со стороны государства.

В сфере государственного управления как раз и действуют органы государственной власти и их должностные лица. Это их повседневная деятельность, направленная на упорядочение процессов в сфере государственного управления, приведения их в соответствие с законодательными установлениями.

В этой сфере действуют все органы государственной власти вне зависимости от отношения их к какой-либо ветви государственной власти. Несмотря на то, что основную роль в государственном управлении играют органы исполнительной власти, в процессе управления участвуют и органы законодательной власти, и органы судебной власти, и органы с особым статусом. Соответственно, все они являются участниками административно-правовых отношений.

Как отмечает Л. В. Попов, «для возникновения административно-правовых отношений необходимы определенные условия, которые:

а) возникают непосредственно в связи с практической деятельностью исполнительных органов по реализации возложенных на них исполнительно-распорядительных функций. Так, заключение имущественных сделок не относится к проявлениям исполнительной власти, а потому, совершая подобного рода действия, исполнительный орган не выступает в роли субъекта управления. В этих действиях не находит своего выражения механизм реализации исполнительной власти.

Следовательно, одного наличия субъекта исполнительной власти еще недостаточно для признания данного общественного отношения административно-правовым. Например, конституционно-правовыми, а не административно-правовыми следует квалифицировать предусмотренные Конституцией РФ отношения Правительства и Государственной Думы;

б) возникают также непосредственно по поводу осуществления исполнительными органами не любых функций, а исключительно управленческих. Имеется в виду практическая реализация принадлежащих им юридически властных полномочий. Без таковых исполнительный орган не может выступать в роли субъекта исполнительной власти (например, исполнительный орган общественного объединения). Главное же заключается именно в применении полномочий, которыми наделены субъекты исполнительной власти и «ради» использования которых возникают административно-правовые отношения. Иначе само государственное управление и, соответственно, административное право, юридически его «обслуживающее», становятся беспредметными»³³.

Административно-правовые отношения необходимо охарактеризовать и как организационные. Это связано с тем, что процесс государственного управления направлен на организацию и упорядочение жизни общества и государства, организацию эффективной системы управления, создание устойчивого государственного механизма.

В административно-правовых отношениях между их участниками возможны споры. Так, между гражданином и государством, в лице какого-либо органа государственной власти, может быть разрешен в судебном порядке или во внесудебном порядке на основании административной жалобы.

Для административно-правовых отношений характерен иной порядок привлечения к ответственности, чем для, например, гражданско-правовых отношений. Если в гражданско-правовых отношениях ответственность одной стороны наступает перед другой стороной, то в административно-правовых отношениях ответственность правонарушителя наступает не перед потерпевшим, а перед государством. Это правило характерно для большинства случаев.

Очень важно понимать, что административно-правовые отношения отличаются от других правовых отношений по следующим основаниям:

1) это отношения, одной из сторон которых является орган государственной власти или должностное лицо органа государственной власти;

2) эти отношения по своему характеру должны быть государственно-управленческими.

Раздел IV.
Субъекты административного права

Понятие субъекта административного права.

Виды субъектов административного права.

Понятие субъекта административного права

Субъект права – это участник общественных отношений, имеющий права и юридические обязанности.

Субъект административного права – это одна из сторон властеотношений, участник управленческих отношений, наделенный законодательством правами и обязанностями, гарантиями, ответственностью, способностью вступать в административно-правовые отношения.

Субъект административного права – это конкретный участник административно-правовых отношений, вступающий в них либо добровольно, либо в силу возложенной на него нормами права обязанности.

Субъекты административного права выступают участниками административно-правовых отношений, обладая определенным административно-правовыми нормами и конкретизированным в рамках конкретных административных правоотношений, кругом прав, обязанностей, гарантий, ограничений, объемом ответственности – то есть административно-правовым статусом, определяющим, соответственно, их положение в системе управленческих отношений.

В юридической литературе правовой статус рассматривается, как сложное явление, включающее в себя различную совокупность структурных элементов – правоспособность, дееспособность, деликтоспособность (ответственность), гарантии реализации прав и свобод и т. д., обладающее свойствами системности.

Словарное определение правового статуса: «...установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей»³⁴ или «правовое положение (совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей)»³⁵.

Длительное время использовались оба термина «статус» и «положение». Правовое положение субъекта права считалось более широким понятием по отношению к правовому статусу³⁶. В настоящее время самостоятельное изучение студентами вопросов проблематики правового статуса упирается в терминологическую путаницу, связанную с разными подходами к терминологии у разных авторов.

Ряд авторов выделяют статику (стабильность) правового состояния субъекта, называемую ими правовым статусом (например, закрепление нормами прав и обязанностей – это статика) и динамику правового состояния субъекта – его правовое положение, которое рассматривают как постоянно изменяющуюся совокупность прав и обязанностей субъекта, обусловленную его вступлением в те или иные правоотношения.

Действительно, правовое положение субъекта административного права постоянно изменяется в зависимости от наличия тех или иных юридических фактов, в то время как статус субъекта права остается неизменным до той поры, пока не поменяются соответствующие нормы права. Более того, не все нормы, закрепляющие статус по-настоящему «работают», существуют проблемы в реализации норм права.

Необходимым условием участия лица в административно-правовых отношениях является наличие административной правосубъектности. Традиционно ее рассматривают в качестве взаимосвязи двух элементов: административной правоспособности и административной дееспособности. Одновременно с этим, административную правоспособность и административную дееспособность, как указывалось выше, ряд авторов рассматривают в качестве важных элементов административно-правового статуса субъекта.

Под административной правоспособностью необходимо понимать способность субъекта иметь и приобретать административные права и обязанности. Правоспособность возникает у физического лица с момента его рождения и установлена законом.

Под правоспособностью необходимо понимать возможность и способность субъекта своими самостоятельными волевыми действиями приобретать дополнительные права, создавать и исполнять обязанности, а также нести ответственность за свои действия в сфере административно-правового регулирования.

Правоспособность и дееспособность тесно связаны. Фактически, дееспособность представляет собой практическую реализацию правоспособности.

В зависимости от возраста физического лица его правосубъектность будет различаться в возрасте до 14 лет, от 14 до 18 лет, от 18 до 21 года и т. д. В законодательстве России для занятия определенной деятельностью лицо должно достичь установленного возраста.

Что касается юридических лиц, то у них правоспособность и дееспособность возникают в один момент – момент государственной регистрации (если таковая предусмотрена для соответствующего вида юридического лица), либо в момент его фактического создания (принятия учредительных документов) и начала деятельности в административно-правовой сфере.

Необходимо различать субъектов административного права и субъектов административно-правовых отношений. Субъекты административного права становятся субъектами административно-правовых отношений тогда, когда они обладают практической способностью реализовать свою административную правоспособность в рамках конкретных административно-правовых отношений.

Под субъектами правоотношений традиционно понимают участников таких отношений, действующих на основе норм той или иной отрасли права.

Соответственно, субъектами административно-правовых отношений будут субъекты, вступающие в отношения друг с другом на основе норм административного права.

Виды субъектов административного права

Субъекты административно-правовых отношений достаточно многочисленны и чрезвычайно разнообразны, что является прямым следствием многогранности этих самых правоотношений и сферы, регулируемой административным правом.

Все субъекты административно-правовых отношений, для удобства их изучения, могут быть разделены на две большие группы: коллективные и индивидуальные субъекты.

Эта классификация не является единственной. В науке административного права существуют и другие классификации субъектов административно-правовых отношений (например, их можно делить на физические и юридические лица; государственные и негосударственные субъекты; коммерческие и некоммерческие организации; и т. д.).

При этом каждая классификация субъектов на виды непременно будет иметь подвиды, что только подчеркивает сложность системы субъектов административных правоотношений.

Итак, разберем указанную выше классификацию субъектов административных правоотношений.

К коллективным субъектам административно-правовых отношений принято относить таких субъектов, которые выступают в качестве коллектива людей (государственных служащих или лиц, замещающих государственные должности) и решения ими принимаются коллегиально.

К таким субъектам относятся:

— органы государственной власти Российской Федерации (Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы и агентства и др.);

— органы государственной власти субъектов Российской Федерации (высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, иные органы исполнительной власти субъекта РФ и др.);

— органы местного самоуправления (представительный орган муниципального образования; исполнительный орган муниципального образования; глава муниципального образования);

— общественные объединения (политические партии, религиозные организации, молодежные организации, профессиональные союзы, общественные движения, ассоциации, союзы и т. д.);

— коммерческие и некоммерческие организации;

— Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

К индивидуальным субъектам административных правоотношений принято относить субъектов, которые выступают от своего имени, принимают решения единоначально.

К таким субъектам относятся:

— физические лица (граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства);

— Президент Российской Федерации;

— высшее должностное лицо субъекта РФ;

— глава муниципального образования;

— специальные субъекты административно-правовых отношений (должностное лицо, лицо, обладающее дипломатическим иммунитетом, военнослужащий, сотрудник правоохранительных органов и др.).

Рассмотрим более подробно коллективные субъекты административно-правовых отношений.

Органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации являются наиболее «очевидными» участниками (субъектами) административно-правовых отношений. По отношению к другим субъектам они выступают в роли управляющего субъекта и вправе применять к управляемым субъектам меры государственного принуждения.

Органы государственной власти, как субъекты административно-правовых отношений:

— осуществляют государственное управление;

— создают административно-правовые нормы;

— принимают административные правовые акты;

— применяют меры государственного принуждения.

Органы местного самоуправления только в отдельных случаях вступают в административно-правовые отношения и играют незначительную роль во всей совокупности субъектов административно-правовых отношений.

Они вступают в административно-правовые отношения в следующих случаях:

— исполнение отдельных государственных полномочий;

— регистрация устава муниципального управления и иных муниципальных правовых актов в органах юстиции;

— возбуждение дел об административных правонарушениях;

— участие в судебных разбирательствах по делам, вытекающим из административных правоотношений;

— привлечение их к административной ответственности;

— обращения в органы государственной власти с заявлениями, жалобами и предложениями.

Коммерческие и некоммерческие организации представляют собой особый вид коллективных субъектов административно-правовых отношений. Эта классификация основывается фактически на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ст. 50 ГК РФ юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации).

Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, хозяйственных партнерств, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. Этот перечень является закрытым.

Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Этот перечень не является исчерпывающим.

Коммерческие организации не создаются с целью участия в политической жизни обществе и, соответственно, всегда являются управляемыми субъектами в административно-правовых отношениях.

В отношении коммерческих организаций органы государственной власти и их должностные лица наделены рядом полномочий. В частности, коммерческие организации должны быть поставлены на налоговый учет, в отношении них могут проводиться проверки, они могут привлекаться к административной ответственности. При этом государство в лице своих органов и их должностных лиц не вправе без законных оснований вмешаться в оперативно-хозяйственную деятельности коммерческих организаций.

Общественные объединения, как вид некоммерческих организаций, представляют собой очень многочисленную группу субъектов административно-правовых отношений. Все они в первую очередь действуют на основе Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Вне зависимости от вида общественного объединения можно выделить свойственные им общие черты участников административно-правовых отношений:

— всегда выступают в качестве управляемых субъектов, т. е. обязаны в рамках закона подчиняться требованиям органов государственной власти и их должностных лиц;

— могут самостоятельно инициировать административно-правовые отношения, вступив в них;

— в вопросах своей законной деятельности гарантированы от вмешательства органов государственной власти;

— находятся под надзором соответствующих органов государственной власти в целях обеспечения законности.

Отдельные особенности общественных объединений как участников административно-правовых отношений возникают на основании отраслевых законодательных актов, регулирующих деятельность политических партий, религиозных организаций и т. п.

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования являются субъектами административно-правовых отношений, но в конкретных административных правоотношениях они непосредственно не участвуют, а их административно-правовой статус реализуется через полномочные органы исполнительной власти.

Индивидуальные субъекты административно-правовых отношений также чрезвычайно разнообразны.

Такие субъекты административно-правовых отношений как Президент РФ и высшее должностное лицо субъекта РФ обладают специфическими права и обязанности в административно-правовой сфере.

Подавляющее большинство субъектов административно-правовых отношений, это граждане Российской Федерации, т. е. физические лица, имеющие устойчивую правовую связь лица с РФ, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Можно выделять общий субъект административно-правовых отношений, специальный субъект и особый субъект.

Под общим субъектом необходимо понимать гражданина Российской Федерации, достигшего возраста 18 лет, полностью дееспособного.

Под специальными субъектами административно-правовых отношений понимаются граждане Российской Федерации, наделенные специальными права и обязанностями, т. е. имеющие несколько иной административно-правовой статус, чем общий субъект. В частности, это должностное лицо, военнослужащий, сотрудник правоохранительных органов, беженцы и вынужденные переселенцы и т. п. Их отличие от общего субъекта административного права заключается именно в их статусе.

Под особым субъектом административно-правовых отношений необходимо понимать иностранных граждан, а также иностранных граждан, обладающих дипломатическим иммунитетом на территории Российской Федерации. Их особое положение в системе субъектов административно-правовых отношений также связано с их статусом.

Раздел V.
Органы государственной власти и их административно-правовой статус

Понятие и признаки органа государственной власти.

Административный статус органа государственной власти.

Компетенция и полномочия органа государственной власти.

Понятие и признаки органа государственной власти

Понятие «орган» может рассматриваться как часть более широкого понятия «организация».

Организация предполагает коллектив людей, объединенных общими целями деятельности для решения поставленных задач.

Орган – это конкретная разновидность организации, причем, органом может быть как одно должностное лицо, так и известным образом организованная группа должностных лиц. Органы публичной власти – это, как правило, управленцы, управленческие коллективы, организации, осуществляющие управленческую деятельность.

Нередко под органом публичной власти подразумевается управленческое учреждение, выполняющее определенные управленческие задачи и функции или иной области общественной жизни.

Рассмотрим орган государственной власти.

В теории государства и права государственный орган – группа людей, организованная определенным образом, действующая в соответствующей сфере, в рамках своей компетенции и участвующая в реализации определенных государственных функций³⁷.

В других случаях государственный орган рассматривается как составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое.

Имеются и другие, в той или иной мере различающиеся между собой определения понятия государственных органов.

Государственные органы, независимо от их понимания и толкования, заполняют собой все содержание и формируют всю структуру государственного аппарата. Их деятельность направлена на реализацию функций государства.

Каждый государственный орган представляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено аппарата, создаваемое государством для осуществления строго определенного вида деятельности. Каждое такое звено наделено соответствующей компетенцией и опирается в процессе реализации своих полномочий на организационную, материальную и принудительную силу государства.

Определение понятия государственного органа вырабатывается на основе представлений о его признаках.

Наиболее часто в юридической литературе указываются следующие признаки государственного органа:

— действует от имени государства – Российской Федерации или ее субъекта. Данный признак также подчеркивает отличие государственных органов от аналогичных органов иностранных государств, не могущих осуществлять власть и управление на территории России, а также от органов местного самоуправления, которые создаются и действуют от имени соответствующего муниципального образования.

— создается и действует на основе законов или других нормативно-правовых актов в установленных ими формах и методами;

— выполняет свойственные только ему задачи и функции, реализуя общие функции государства.

— характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью в государственном аппарате. Данный признак подчеркивает различие между органами государства и органами местного самоуправления (хотя большая часть признаков у них общая). В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (а значит, не являются частью общего государственного аппарата);

— обладает собственной компетенцией;

— наделен властными полномочиями – решения органа государственной власти принимаются от имени государства, носят обязательный характер и  подкрепляются принудительной силой государства³⁸. Данный признак позволяет отличать органы государства от государственных учреждений и организаций, не являющихся органами власти.

Д. С. Белявский дает следующее определение государственного органа. «Государственный орган – это элемент системы государственного аппарата, который создается и действует от имени государства – Российской Федерации или ее субъекта на основе законов или других нормативно-правовых актов – в установленных ими формах и методами, выполняет свойственные только ему задачи и функции, реализуя общие функции государства, обладает собственной компетенцией, характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью в государственном аппарате, наделен властными полномочиями, то есть его решения носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства»³⁹.

Таким образом, государственный орган – это учрежденное в структуре государства в установленном порядке организационно-правовое образование, имеющее собственную компетенцию и наделенное властными полномочиями по осуществлению определенного вида государственной деятельности, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями, формами и методами, необходимыми для осуществления государственной власти и реализации функций государственного управления.

Административный статус органа государственной власти

В настоящее время в правовой науке вопрос об определении и элементном составе административно-правового статуса органа государственной власти является дискуссионным.

Ряд авторов включают в понятие статуса лишь субъективные права и юридические обязанности (применительно к личности) или компетенцию (применительно к органам власти) – это узкий подход к категории статуса органа государственной власти. Большинство авторов рассматривают статус как совокупность большого числа элементов (до 14 элементов) – это широкий подход.

Приведем пример широкого подхода к статусу органа государственной власти:

— официальное наименование;

— порядок и способы образования;

— территория деятельности;

— цели, задачи и функции;

— объем и характер властных полномочий;

— формы и методы деятельности;

— ответственность и др.⁴⁰

Элементы правового статуса органа государственной власти возможно сгруппировать в блоки:

— целевой – нормы о целях и задачах, функциях и принципах деятельности органа власти и управления⁴¹;

— структурно-организационный – нормы, закрепляющие порядок образования, реорганизации и ликвидации органа власти, структуру, линейную и функциональную подчиненность;

— компетенционный – нормы, закрепляющие совокупность властных полномочий⁴².

Предложенная Д. Н. Бахрахом группировка многочисленных элементов административно-правового статуса органа власти и управления в блоки позволяет рассмотреть его правовое положение не просто как некую совокупность элементов, а уже как юридическую конструкцию, имеющую определенную логическую структуру.

С точки зрения системного подхода, административный статус органа государственной власти помимо компетенции может включать также политическую и государственно-правовую характеристики; место различных видов органов (должностных лиц) в общегосударственной системе, дифференциацию систем, подсистем и видов органов и должностных лиц, их соотношение; основы взаимоотношений между собой и т. д. (Б. Н. Габричидзе).

Итак, сопоставляя трактовки содержания административно-правового статуса органа власти в юридической литературе, можно выделить несколько основных моментов:

— это самостоятельный правовой институт;

— ядром статуса являются компетенция и полномочия;

— структура правового статуса представляет собой общее, а содержание правового статуса – частное явление, то есть содержание правового статуса субъекта права различает элементы между собой, в то время как его структура объединяет все элементы.

Административный статус органа власти – это сложное юридическое образование, отражающее положение органа в системе государственного управления и в системе общественных отношений, основанное на административном законодательстве.

Помимо споров о структуре, в науке идет спор о содержании элементов административно-правового статуса органа государственной власти. Однако все авторы без исключения, рассматривая статус органа государственной власти, важнейшими элементами называют компетенцию и полномочия.

Компетенция и полномочия органа исполнительной власти

Понятие компетенции неоднозначно трактуется в юридической науке. Одно из наиболее распространенных определений этого понятия следующее: компетенция – это совокупность полномочий (прав и обязанностей) публично-властного субъекта, через которые реализуются его функции.

Иногда также в определение компетенции включаются предметы ведения. Так, Ю. А. Тихомиров полагает, что к компетенционным элементам относятся:

— нормативно установленные цели;

— предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия;

— властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий;

— ответственность за неисполнение принятых решений⁴³.

Согласно О. Е. Кутафину и К. Ф. Шеремету, предметы ведения – это те общественные отношения, в которых орган власти юридически компетентен⁴⁴.

Перейдем непосредственно к рассмотрению понятия полномочия. Властное полномочие представляет собой своего рода материализацию государственной власти.

Органам государственной власти, принадлежат первичные властные полномочия.

Властные полномочия иных субъектов публично-правовых отношений (организаций, учреждений) являются вторичными, производными от полномочий органов государственной власти⁴⁵.

Представляется, что сущность властного полномочия раскрывается в органичном сочетании обязанностей и возможностей, причем обязанность указана на первом месте не случайно.

Возможность в данном случае вторична по отношению к обязанности, возникая и существуя, как форма ее реализации. Обязанность устанавливается государственной властью, которая, в условиях господства принципа народовластия, безусловно, не является в полном смысле первичным феноменом, выступая воплощением народной воли⁴⁶.

В научной литературе существуют различные определения термина «обязанность».

Обязанность – установленная правовой нормой мера необходимого поведения, в результате которого реализуются интересы других лиц.

Обязанность юридическая – мера обязательного поведения, правовая форма выражения ответственности перед государством и обществом.

Конституционная обязанность – установленная Конституцией в интересах общества необходимость, предписывающая определенный вид и меру поведения субъекта и предполагающая ответственность в случае его невыполнения.

В общем виде обязанность можно охарактеризовать как необходимость определенного поведения. Обязанность – отказ от части свободы.

Н. И. Матузов и А. В. Малько под юридической обязанностью понимают установленную законом меру должного, общественно необходимого поведения, а также вид (линию) поведения⁴⁷.

Полномочие – это установленная законом обязанность, реализуемая через возможность действий уполномоченного субъекта по исполнению его задач и функций.

По форме деятельности различают видовые полномочия, или обусловленные операциональным делением⁴⁸:

— руководство;

— управление;

— решение;

— участие;

— организация;

— координация;

— контроль.

Как правило, эти полномочия комбинируются в управленческой деятельности органа государственной власти.

По содержанию выделяют следующие виды полномочий:

— представительские;

— нормотворческие;

— организационно-распорядительные;

— контрольные.

Содержание полномочия указывает на функцию, реализуемую в процессе осуществления полномочий.

Контрольные вопросы

1. В современной науке административного права России существуют несколько точек зрения относительно разделения властей на современном этапе развития общества, перечислите их? Какое место занимает исполнительная власть в каждой из предлагаемых моделей разделения государственной власти в Российской Федерации?

2. Объясните, как соотносятся понятия «государственное управление», «государственное регулирование» и «исполнительная власть».

3. Перечислите подходы к определению категории административного статуса.

4. Раскройте содержание властного полномочия.

Раздел VI.
Система и виды органов исполнительной власти в Российской Федерации

Понятие и виды органов исполнительной власти.

Президент Российской Федерации и исполнительная власть.

Правительство Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Понятие и виды органов исполнительной власти

Государство, будучи формой политической организации общества, функционирует для того, чтобы управлять этим обществом на правовой основе и посредствам органов власти. Созданные им органы власти представляют собой систему, которую принято именовать государственным аппаратом, в состав которого входят государственные органы, наделены властными полномочиями, и государственные учреждения, не имеющие таковых.

Система государственных органов традиционно включает три ветви власти: законодательную (представительную), исполнительную и судебную. Исходя из специфики предмета административного права представляет интерес именно исполнительная власть, которую, как и в большинстве государств, в Российской Федерации осуществляет Правительство, состоящее согласно статье 6 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» из Председателя, его заместителей и федеральных министров.

Органами исполнительной власти в Российской Федерации являются федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и созданная в каждом субъекте Российской Федерации в соответствии с основным законодательным актов субъекта система органов исполнительной власти, правовой режим которых предусмотрен Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, конституциями республик в составе Российской Федерации, уставами субъектов Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Вся созданная в Российской Федерации система органов исполнительной власти соответствует следующим характеристикам:

— входит в систему органов государственной власти;

— механизм образования и функционирования установлен на законодательном уровне;

— каждый орган исполнительной власти наделен особым правовым статусом, закрепленным в специальном нормативно-правовом акте;

— имеет организационную структуру, отвечающую возложенным на органы исполнительной власти задачам и функциям;

— самостоятельность;

— действует от имени и в интересах государства;

— для выполнения возложенных функций обладает властными полномочиями и компетенцией;

— деятельность органов реализуется в исполнительно-распорядительной форме.

В современных государствах исполнительные органы наделены обязанностью нести ответственность перед представительным органом. Не является исключением и Российская Федерация. Так, согласно положениям главы 6 Конституции РФ ответственность Правительства за свои действия выражается в том, что:

— смена главы государства является причиной его отставки;

— представительный орган вправе прекратить полномочия некоторых членов правительства и назначить новых;

— выражение недоверия правительству влечет его отставку.

Контроль представительного органа власти нацелен на то, чтобы законодательная власть корректировала реализуемую правительством политику, используя в этих целях только конституционные приемы и средства, способные гарантировать конституционные права и свободы гражданам.

Разнообразие возложенных на органы исполнительной власти функций и полномочий позволяет провести их классификацию по различным критериям.

В соответствии с федеративной формой государственного устройства органы исполнительной власти делятся на: федеральные органы власти (Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и др.); органы власти субъектов РФ (правительства, администрации).

По территориальному охвату деятельности: федеральные органы власти – осуществляют деятельность в масштабе Российской Федерации; территориальные органы федеральных органов власти – осуществляют полномочия в масштабе федерального округа, субъекта РФ; органы исполнительной власти субъектов РФ – функционируют только в пределах субъекта РФ.

По объему и характеру возложенных компетенций:

• органы общей компетенции – управляют всеми сферами хозяйствования;

• органы межотраслевой компетенции реализуют властные полномочия в родственных сферах хозяйствования;

• органы отраслевой компетенции – управление конкретной отраслью хозяйствования;

• органы смежной компетенции – наделены и отраслевыми и межотраслевыми полномочиями (например, Министерство здравоохранения и социального развития РФ руководит медицинскими учреждениями и осуществляет санитарно-эпидемиологический надзор);

• органы внутриотраслевой компетенции в рамках отрасли руководят определенными участками деятельности.

В соответствии с организационно-правовой формой выделяют: правительства, министерства, государственные комитеты, службы, агентства, администрации, главные управления, управления, департаменты и т. д.

По способу создания – образуемые в исполнительно-распорядительном порядке на основе правоприменительного акта (подавляющее большинство органов исполнительной власти), и избираемые – на основе прямого или опосредованного волеизъявления.

По порядку принятия решений – единоличные – возложенные полномочия и компетенция реализуются единолично руководителем органа (министерство, управление, отдел), и коллегиальные – реализация функций возможно только на основе решений, принимаемых большинством (Правительство РФ).

По источнику финансирования – бюджетные – функционируют за счет выделяемых из соответствующего бюджета, и смешанного финансирования – реализуют свои полномочия за счет бюджетных средств и доходов, которые приносит хозяйственная деятельность.

Президент Российской Федерации и исполнительная власть

Административно-правовой статус Президента Российской Федерации закреплен в Конституции Российской Федерации. В соответствии с Конституцией, Президент является главой государства (статья 80), гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации.

Правовое положение Президента закрепляют статьи 11, 78, 80–93, 107–109, 111–117, 125, 128, 134 Конституции Российской Федерации⁴⁹.

Президент не относится ни к одной из ветвей государственной власти России, однако осуществляет определенные функции в отношении каждой из них.

Рассмотрим функции Президента России.

Президент Российской Федерации осуществляет следующие важнейшие функции:

— является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина;

— принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности;

— обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;

— определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и как глава государства представляет РФ внутри страны и в международных отношениях.

Президент Российской Федерации избирается на прямых выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и не может занимать должность более 2 сроков подряд.

Срок полномочий Президента – 6 лет⁵⁰.

Допустимо, согласно пункту 5 статьи 3 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» 2003 г. избрание Президентом гражданина России на третий срок (но не подряд).

Президентом России может быть избран российский гражданин не моложе 35 лет, постоянно проживающий на территории Российской Федерации не менее 10 лет.

В соответствии со ст. 83 Конституции РФ к исключительной компетенции Президента РФ относятся следующие полномочия:

— назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;

— исполнение функции председательствующего на заседаниях Правительства Российской Федерации;

— принятие решения об отставке Правительства Российской Федерации;

— представление Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; а также постановка перед Государственной Думой вопроса об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

— назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров по предложению Председателя Правительства Российской Федерации;

— представление Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, а также кандидатуры Генерального прокурора Российской Федерации; внесение в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначение судей других федеральных судов;

— формирование Совета Безопасности Российской Федерации;

— утверждение военной доктрины Российской Федерации;

— формирование Администрации Президента Российской Федерации;

— назначение и освобождение полномочных представителей Президента Российской Федерации;

— назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил РФ;

— назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных Кроме того, Президент Российской Федерации вправе:

— назначать выборы Государственной Думы;

— распускать Государственную Думу в случаях, предусмотренных российским законодательством;

— назначать референдум, в предусмотренных избирательным законодательством Российской Федерации случаях;

— вносить законопроекты в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;

— подписывать и обнародовать федеральные нормативно-правовые акты, кроме подзаконных актов, включая распорядительные документы, Правительства Российской Федерации;

— обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства⁵¹.

Административные функции Президента Российской Федерации в основном регламентируются ст. 85 Конституции РФ. Так, он может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения ими согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Кроме того, Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

В сфере внешней политики и представления российского государства на международной арене Президент Российской Федерации:

а) осуществляет общее руководство внешней политикой Российской Федерации;

б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации;

в) подписывает ратификационные грамоты;

г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

Президент выступает Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации. В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Кроме того, Президент имеет право при наличии обстоятельств, указанных в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», ввести на территории страны или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Статья 89 Конституции РФ закрепляет за Президентом Российской Федерации полномочия в отношении физических лиц, в том числе:

— по решению вопросов гражданства Российской Федерации;

— предоставления политического убежища;

— награждения государственными наградами Российской Федерации;

— присваивания почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий;

— вопросы помилования осужденных⁵².

В области административного нормотворчества Президент Российской Федерации полномочен издавать указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Важной административной гарантией деятельности Президента Российской Федерации является наделение его должностным иммунитетом от административной ответственности – неприкосновенностью. В период исполнения Президентом своих обязанностей его не могут привлечь к административной ответственности.

После прекращения полномочий, Президент Российской Федерации, наделяется неприкосновенностью. Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента Российской Федерации, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента Российской Федерации. Неприкосновенность Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, распространяется также на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые им транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы, багаж и на его переписку⁵³.

Правительство Российской Федерации

Исполнительную власть в Российской Федерации в соответствии со ст. 110 Конституции осуществляет Правительство Российской Федерацию.

Правительство РФ – высший орган исполнительной власти в России. Правительство – орган, отвечающий за проведение экономической и социально-культурной политики в государстве.

Правительству подчинен мощный административный (бюрократический) аппарат. Значительную его часть составляют сотрудники федеральных органов исполнительной власти.

Как высший орган исполнительной власти правительство осуществляет деятельность, направленную на исполнение федеральных законов и оперативное управление государственными делами.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства (с согласия Государственной Думы) и членов Правительства, принимает решение о его отставке, утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти⁵⁴.

В соответствии с действующим законодательством в состав Правительства России входят: Председатель правительства, его заместители и федеральные министры (согласно занимаемой должности).

Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» и Регламентом Правительства Российской Федерации⁵⁵.

Правительство Российской Федерации:

— разрабатывает и представляет в Государственную Думу федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет в Государственную Думу отчет об исполнении федерального бюджета;

— обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

— обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

— осуществляет управление федеральной собственностью;

— осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

— осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

— осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации⁵⁶.

Федеральные органы исполнительной власти

Конституция Российской Федерации не затрагивает вопрос о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Вопрос определения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти находится в компетенции Президента России.

В настоящее время, согласно Указу Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», в РФ действуют 22 федеральных министерства, 32 федеральных службы и 25 федеральных агентств⁵⁷.

Министерство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства в определенной сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр (федеральный министр)⁵⁸.

Федеральные министерства осуществляют следующие функции:

— выработка и реализация государственной политики и осуществление нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;

— координация и контроль над деятельностью федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в их ведении, координация деятельности государственных внебюджетных фондов.

Федеральное министерство в сфере собственной компетенции не вправе осуществлять функции правоприменения, надзора и контроля, за исключением внутриведомственного надзора и контроля, ограниченного находящимися в ведении министерства службами и агентствами, функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг, кроме случаев прямо предусмотренными указами Президента и постановлениями Правительства⁵⁹.

Федеральная служба – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере может иметь статус коллегиального органа.

Федеральная служба не вправе осуществлять в сфере осуществления собственной компетенции нормативно-правовое регулирование, если иное не установлено указами Президента или постановлениями Правительства. Федеральная служба по надзору не вправе осуществлять управление государственным имуществом и оказание платных услуг⁶⁰.

Федеральное агентство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. В пределах своей компетенции федеральное агентство издает индивидуальные правовые акты.

Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере собственной компетенции, а также функции по контролю и надзору, кроме случаев прямо предусмотренными указами Президента и постановлениями Правительства⁶¹.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации входят в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Их административно-правовой статус определен Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, законами субъектов федерации и актами высшего органа исполнительной власти субъекта (высшего должностного лица субъекта) Российской Федерации.

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Во всех остальных случаях глава субъекта занимает должность высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации⁶².

В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации⁶³.

Глава субъекта Российской Федерации) избирается либо населением субъекта федерации, либо депутатами представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, если это предусмотрено конституцией (уставом) субъекта. Федеральное законодательство допускает оба варианта⁶⁴.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (правительство, администрация субъекта Российской Федерации) является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта.

Перечень полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации обширен.

Перечислим важнейшие:

— разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

— участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии.

— осуществление в пределах компетенции мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью.

Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации, определяются:

— по предметам ведения субъектов Российской Федерации – конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;

— по предметам совместного ведения – Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации;

— по предметам ведения Российской Федерации – федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями⁶⁵.

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте административно-правовой статус органов исполнительной власти.

2. Назовите, что входит в систему органов исполнительной власти в РФ.

3. Какие нормативно-правовые акты образуют правовую основу функционирования института Президента в России?

4. Раскройте систему и структуру федеральных органов исполнительной власти в РФ.

5. Сформулируйте принципы организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Раздел VII.
Формы, методы, процедуры и режимы публичного управления

Понятие и виды форм публичного управления.

Правовые акты управления как основная правовая форма публичного управления.

Понятие и значение административного договора как формы публичного управления.

Понятие и виды методов осуществления публичного управления.

Административные процедуры в деятельности субъектов публичного управления. Административные регламенты.

Понятие и сущность административно-правового режима публичного управления.

Понятие и виды форм публичного управления

Вопрос о формах публичного управления является одним из основополагающих в процессе изучения курса административного права. Понимание публичного управления, административно-правового статуса субъектов управления, их компетенции и полномочий не будет полным без уяснения основных форм реализации публичной власти.

Форма управления представляет собой внешнее выражение управленческих действий, раскрывает содержание и специфику всего управленческого воздействия. Совокупность средств, приемов, способов, лежащих в основе реализации исполнительной власти, позволяют максимально эффективно добиться положительного управленческого результата.

Под правовой формой управления принято понимать внешне выраженное и юридически оформленное действие органа управления публичной власти (или должностного лица), осуществляемое в пределах его компетенции и вызывающее определенные правовые последствия⁶⁶.

По мнению Б. Н. Габричидзе, А. Г. Чернявского, под административно-правовой формой деятельности органов исполнительной власти и иных субъектов административного права следует понимать «совокупность действий и правовых актов (постановлений, распоряжений, приказов, инструкций, положений, правил и т. п.), которые служат осуществлению, реализации целей, задач, функций и полномочий, принадлежащих в соответствии с законодательством субъектам административного права»⁶⁷.

И. А. Стахов, П. И. Кононов, давая определение административно-правовым формам деятельности публичной администрации, говорят о том, что это «внешне выраженные действия органов исполнительной власти, должностных лиц, органов местного самоуправления, должностных лиц данных органов по применению нормативно зафиксированных способов и приемов (мер) обеспечения исполнения (соблюдения, исполнения, использования) физическими лицами и организациями, органами публичной власти, их должностными лицами общеобязательных условий, дозволений, ограничений и запретов, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством РФ. В установленных случаях административно-правовой формой деятельности публичной администрации будет воздержание административно-публичного органа от активных действий в соответствии с установленными запретами, предусмотренными федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ»⁶⁸.

Ю. М. Козлов под формами управленческих действий понимает «внешне выраженные и юридически оформленные действия исполнительного органа (государственного служащего) в пределах его компетенции и вызывающие определенные правовые последствия»⁶⁹.

Из обозначенного выше видно, что к пониманию формы публичного управления в административно-правовой науке нет единого подхода, что характерно и для ее классификации.

Так, традиционно формы деятельности органов исполнительной власти могут быть правовыми и неправовыми (организационными)⁷⁰. Хотя отдельными учеными предлагалось разграничение форм деятельности на процессуальные и непроцессуальные, гласные и негласные, к которым относятся оперативно-розыскная, отчасти внешнеэкономическая деятельность⁷¹.

В основе разграничения правовых форм публичного управления от неправовых лежат юридическое содержание и возникновение юридических последствий. В первом случае речь идет о том, установлена ли конкретная форма правовым актом (зачастую правового опосредования форма не имеет), во втором, способствует ли данная форма возникновению юридических последствий, связана ли она с совершением юридически значимых действий или нет.

Правовые формы публичного управления, связанные с осуществлением властных полномочий органов исполнительной власти (должностных лиц), выражают сущность их деятельности. Признаками правовой формы управления Ю. Н. Старилов считает такие действия, которые установлены в нормативном правовом акте, подзаконность полномочий органов, наличие государственно-властной природы, содержание действий – исполнительно-распорядительная деятельность⁷². Правовые формы публичного управления всегда влекут возникновение юридических последствий. К основным правовым формам публичного управления относят⁷³:

1) действия, связанные с изданием нормативных, индивидуальных, смешанных правовых актов управления (административных актов);

2) заключение публично-правовых договоров;

3) совершение других юридически значимых действий.

По ряду оснований все правовые формы публичного управления можно подвергнуть отельным видам классификации, рассмотрим некоторые из них.

Так, в зависимости от содержания правовые формы могут быть правоустановительными, связанными с созданием, изменением или отменой нормативных правовых актов управления, и правоприменительными, связанными с разрешением на основе административных норм конкретных управленческих дел.

Исходя из целей управленческой деятельности правовые формы можно разделить на внутриорганизационные (будут применяться внутри самой системы органов публичной администрации в целях ее эффективного функционирования) и внешние (выражают управленческое воздействие на общественные процессы с целью реализации функций и задач государства).

В зависимости от особенностей содержания исполняемых типизированных административно-правовых функций⁷⁴ можно выделить формы нормативного правового регулирования в установленной сфере деятельности, формы координации и контроля деятельности подведомственных органов, формы государственного контроля и надзора, формы управления публичным имуществом, формы организации предоставления публичных услуг.

По способу своего выражения правовые формы публичного управления могут быть словесными (письменные и устные) или конклюдентными. В первом случае форма обличена в правовой акт управления, либо связана с устным приказом, распоряжением и т. п., во втором – выражена в виде знаков, жестов, сигналов, движений и других действий.

Переходя к рассмотрению неправовых форм публичного управления, еще раз подчеркнем, что им не свойственно наступление определенных юридических последствий. К ним, как правило, относится осуществление организационных действий и выполнение материально-технических операций. Неправовые формы направлены на обеспечение эффективности управленческих действий, то есть на достижение их результата.

Среди неправовых форм управления можно выделить действия организационного характера (инструктирование, проведение совещаний, информирование, распространение методологических мероприятий и т. д.) и действия материально-технического характера (обеспечение эффективности государственно-служебной деятельности, ведение делопроизводства, обработка информации и т. д.).

Как отмечалось ранее реализации публичного управления, осуществляемого всем многообразием его субъектов, способствуют разнообразные формы его проявления: правовые и неправовые. В процессе публичного администрирования две эти формы находятся в постоянной взаимосвязи, что позволяет обеспечивать эффективность управленческого воздействия. Так, к числу правовых способов можно отнести составление протокола об административном правонарушении, выдачу разрешений совершать определенный вид деятельности, разработку и принятие индивидуального правового акта управления и т. д. Неправовыми способами являются решения о необходимости проведения, например, пресс-конференции, совещания, аналитическая обработка материала и т. п.

Правовые акты управления как основная правовая форма публичного управления

Правовой акт управления является важнейшей правовой формой государственного управления и занимает центральное место в процессе реализации субъектами публичного управления функций и задач исполнительной власти. Являясь основной формой исполнительно-распорядительной деятельности, правовые акты управления служат практическим средством реализации государственного управления. Они связаны с тем многообразием решений, которые принимают субъекты публичной администрации в процессе каждодневного и непосредственного управления административно-политической, экономической, социальной, культурной и иными сферами жизни общества.

Несмотря на то, что требования, предъявляемые к правовым актам государственного управления, нашли весьма подробное нормативно-правовое отражение, само понятие «правовой акт управления» легального определения не имеет. Несмотря на это, в административно-правовой литературе высказывается достаточно много мнений относительно его определения.

В самом широком смысле правовой акт управления – это опосредованное законом односторонне юридически властное решение субъекта публичного управления, которое направленно на установление административно-правовых норм либо возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации основных целей, задач и функций публичного управления.

По пути исследования такого института административного права как правовой акт управления в среде ученых-административистов сложились различные мнения относительно его дефиниции. Так, Ю. Н. Старилов под актом управления (административным актом) понимает правовой акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (административно-правовой спор), изменяющийся и устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающих государственно-властным характером, издаваемый субъектом публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченным органом или должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) для решения задач публичного управления и осуществления управленческой функции⁷⁵.

Б. Н. Габричидзе, А. Г. Чернявский под правовым актом управления предлагают понимать правовую разновидность управленческого решения, предоставляющую собой юридический, властный, принятый путем одностороннего волеизъявления полномочного субъекта административного права акт, имеющий предусмотренную законодательством форму и направленный на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях осуществления задач и функций в сфере исполнительной власти⁷⁶.

Обобщив уже имеющиеся в административно-правовой науке точки зрения относительно правового акта управления, А. И. Стахов, П. И. Кононов пришли к выводу о том, что это выраженное в определенной официально-документальной форме одностороннее властное подзаконное решение административно-публичного органа, принимаемое (издаваемое) указанным органом в пределах его компетенции и с соблюдением предусмотренной законодательством правовой процедуры, устанавливающее общие правила поведения неопределенного круга субъектов (нормы права) либо определяющие или подтверждающие на основе материальных норм разных отраслей права субъективные права, обязанности, правовой статус неопределенного круга субъектов или индивидуальных физических лиц и (или) организаций, применяемые в отношении них меры поощрения, ограничения прав и свобод и принуждения, либо удостоверяющие какой-либо юридический факт.

Несмотря на отсутствие единого подхода в понимании правового акта управления, все обозначенное выше позволяет сделать вывод относительно его основных признаков.

К ним относятся:

1) правовой акт управления – это правовая разновидность управленческого решения;

2) носит юридически властный характер, при этом наличие властных полномочий является важнейшим условием его принятия;

3) является подзаконным;

4) имеет определенную форму, установленную законодательно;

5) издается только полномочным субъектом, т. е. непосредственно участвующим в осуществлении управленческой деятельности и реализации функций исполнительной власти;

6) принимается путем одностороннего волеизъявления полномочного субъекта;

7) соблюдение предусмотренной законодательством правовой процедуры является обязательным условием его принятия;

8) устанавливает административно-правовые нормы;

9) лежит в основе возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений;

10) правовой акт управления – важнейшее средство реализации задач и функций исполнительной власти.

Правовые акты управления в зависимости от их особенностей, а в частности, юридических свойств принято разделять на нормативные и индивидуальные.

Нормативные акты – это подзаконные правоустановительные (нормотворческие) акты, играющие важнейшую роль в регулировании административно-правовых отношений. Такие акты будут содержать административно-правовые нормы, устанавливающие общий порядок регулирования однотипных общественных отношений в сфере публичного управления, они будут рассчитаны на неопределенный круг субъектов и на многократность применения.

Нормативный правовой акт принимается в пределах компетенции уполномоченных органов исполнительной власти по вопросам, отнесенным к их ведению. Примерами нормативных правовых актов могут служить Правила дорожного движения, Правила допуска к эксплуатации государственных воздушных судов, утвержденные постановлением Правительства РФ, Типовые правила эксплуатации контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, утвержденные Министерством финансов РФ, Порядок допуска к эксплуатации аэродромов, утвержденные Министерством транспорта РФ, Правила устройства и эксплуатации исполнительных механизмов органов воздействия на реактивность, утвержденные Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и др.

Требования к подготовке, содержанию, изданию, действию во времени правовых актов управления, как уже отмечалось ранее, находят свое нормативно-правовое закрепление в различных источниках. Так, требования, предъявляемые к правовым актам Президента РФ, устанавливаются в Конституции РФ и в Указе Президента РФ № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Правовые акты Президента РФ издаются в форме указов и распоряжений.

Порядок издания, опубликования и вступления в силу правовых актов Правительства РФ также устанавливается Конституцией РФ, Указом Президента РФ № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», а также Регламентом Правительства РФ и Положением об Аппарате Правительства РФ № 260. Правовые акты Правительства РФ издаются в форме постановлений и распоряжений.

Что же касается требований к подготовке, изданию, государственной регистрации, вступлению в юридическую силу и опубликованию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, то они также устанавливаются Конституций РФ, Указом Президента РФ № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», а также постановлением Правительства № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», постановлением Правительства РФ от № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и регламентами соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации⁷⁷, федеральными органами исполнительной власти нормативные правовые акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. При этом издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. При этом структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти издавать нормативные правовые акты не в праве.

Что же касается актов субъектов Российской Федерации, то они повторяют модель рассмотренных выше нормативных актов с учетом специфики законодательства, принимаемого на региональном уровне. Также они не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ и региональному законодательству.

Правовые акты органов местного самоуправления являются важнейшей формой реализации местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепил перечень вопросов, отнесенных к ведению муниципальных образований. Принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ.

Также при подготовке нормативных правовых актов на всех уровнях государственной власти обязательна их антикоррупционная экспертиза, правовая основа которой заложена Федеральным законом от 17 июля 2009 г № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Что же касается индивидуальных актов управления, то они не содержат в себе норм, устанавливающих общеобязательные правила поведения для неограниченного круга субъектов. К ним относятся решения органов исполнительной власти и должностных лиц по конкретным вопросам отдельных областей государственного управления.

Индивидуальный акт – это конкретное властное решение административно-публичного органа, принимаемое в рамках его компетенции, действующее как в отношении определенного субъекта (например, постановление о назначении административного наказания), так и в отношении неопределенного круга субъектов (например, принятие решения о введение ограничительный мероприятий (карантина) на отдельной территории).

Сущность индивидуальных актов, часто именуемых правоприменительными актами управления, заключается в «оживлении» правовой нормы, конкретизации ее относительно объективных обстоятельств, ситуаций и субъектов. Благодаря индивидуальным актам управления становится возможным оперативно решать немалое число вопросов и дел, возникающих в процессе публичного управления. Основными чертами индивидуальных актов являются правоисполнительный характер, конкретность решений субъекта управления и субъекта, к которому они адресованы, однократность, возникновение на их основе конкретных административных правовых отношений.

По действию во времени все акты управления можно разделить на бессрочные, т. е. не имеющие четко определенного периода их действия, такие акты будут применяться до момента их отмены в законном порядке и срочные, т. е. содержащие указание на период их действия, по истечении которого акты публичного управления автоматически теряют свою юридическую силу.

В зависимости от субъектов принятия правовые акты управления можно разделить на правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ, муниципальных образований.

Взяв за основу территориальный признак, правовые акты публичного управления можно разделить на те, которые действуют на территории всей Российской Федерации, в пределах ее субъектов либо муниципальных образований, а также в рамках конкретного административного учреждения.

По способу принятия правовые акты управления могут быть коллегиальными и единоличными.

По форме своего выражения правовые акты публичного управления могут быть словесными и конклюдентными.

Понятие и значение административного договора как формы публичного управления

Административный договор является весьма распространенной формой публичного управления, посредством которой достигается решение поставленных перед органами публичной администрации функций и задач. Данная категория в административном праве укоренила свои позиции в связи с поиском новых и эффективных путей, средств и способов осуществления управленческих действий. Договорные начала на сегодняшний день являются весьма тенденциозными для всех публичных отраслей права.

Как правовая категория договор всегда предполагает волевое соглашение двух или более субъектов права, в результате чего возникают, изменяются или прекращаются те или иные правоотношения. Административный договор представляет собой симбиоз публичных и частных начал в административных правовых отношениях и, в отличие от правовых актов управления, не характеризуется односторонне-властным характером, а, напротив, основан на согласовании и взаимодействии его субъектов.

Рассмотрение правовой природы административных договоров всегда происходит в параллель с гражданско-правовыми. При этом сущность договоров органов государственного управления определяется не столько из характеристики субъектов, вступающих в договорные отношения, сколько из содержания договора, его предмета и цели. Если стороны преследуют цель совершения действий с имуществом (то есть договор опосредует имущественные отношения), то такой договор следует отнести к числу гражданско-правовых. В случаях же, когда стороны стремятся урегулировать вопросы, связанные с управлением (в том числе управлением имуществом), договор всегда имеет административно – правовую природу⁷⁸.

Под административным договором принято понимать основанный на административно правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников⁷⁹. Н. М. Конин, Ю. Н. Старилов отмечают, что в России административный договор стал приобретать особую актуальность лишь в последние годы, что объясняется развернувшимся процессом преобразования отношений собственности, отменой планового распределения, стремлением привести в порядок систему административных предписаний⁸⁰.

Среди особенностей, характерных для административного договора, можно выделить следующие:

1) является разновидностью публично-правового договора;

2) административный договор основан на нормах административного права и содержит специальные обязательства (в отличие от гражданско-правового договора);

3) участниками административно-договорных отношений могут быть как властные субъекты (например, федеральные или региональные органы исполнительной власти), так и субъекты, которые не наделены властными полномочиями (например, граждане или организации), при этом первые выступают в качестве обязательных участников;

4) наличие публичного интереса, т. е. «интереса государства, общества, государственно-общественных образований, в котором отражаются отвечающие требованиям и стандартам современного государственно-правового развития, необходимые и общепризнанно желаемые обществом, личностью и государством потребности»⁸¹;

5) это акт, устанавливающий, прекращающий, изменяющий взаимные права и обязанности его участников в сфере публичного управления;

6) должен включать в себя полномочия по контролю и надзору представителей исполнительной власти за исполнением договора;

7) прекращение административного договора возможно в одностороннем порядке органам исполнительной власти в случае, ненадлежащего исполнения или неисполнения обязательств другой стороной;

8) разрешение, споров возникающих в рамках административно-договорных отношений возможно как в судебном, так и в административном порядке;

9) ответственность сторон за неисполнение либо ненадлежащее исполнение условий административного договора может носить административный, дисциплинарный или гражданско-правовой характер.

Что же касается видов административных договоров, то анализ административно-правовой литературы⁸² позволяет выделить ряд следующих классификаций. Так, по предмету можно выделить договоры о компетенции, договоры о сотрудничестве (о совместной работе, об обмене информацией и т. д.), договоры о поступлении граждан на государственную службу.

По юридическим свойствам предлагается различать правоустановительные договоры (нормативного характера) и правоприменительные (договоры как юридические факты).

Исходя из целенаправленности, можно выделить такие разновидности договоров административного характера, как договоры, регулирующие действия субъектов, подчиненных сторонам соглашения; договоры, регулирующие согласованные управленческие действия самих контрагентов; договоры «смешанного» типа.

В зависимости от круга субъектов можно выделить договоры между: двумя или более органами государственного управления; органом государственного управления и государственной или частной организацией или общественным объединением; органом государственного управления и гражданами; негосударственными организациями, если хотя бы одной из них делегированы соответствующие государственно – властные полномочия.

Разделяются по способам подготовки и заключения административных договоров: на основе обязательного заключения; на основе административных актов, устанавливающих процедуру подготовки и заключения административных договоров; на основе выбора контрагента путем проведения конкурса или аукциона; на основе переговоров.

В процессе реализации своих функций и задач органы исполнительной власти зачастую участвуют в заключении типичных гражданско-правовых договоров, например, при покупке оборудования, заказе проведения экспертных и исследовательских работ и т. д. Однако участие в данных сделках никаким образом не будет относиться к правовым формам реализации публичной власти, а лишь отчасти оказывать вспомогательное действие на реализацию основной публичной деятельности.

Понятие и виды методов осуществления публичного управления

Любая деятельность предполагает наличие специальных методов, способствующих достижению поставленной цели, получению определенного результата. Публичное управление при этом не является исключением, и если его форма представляет собой внешнее выражение управленческого воздействия, то метод выступает в качестве средства достижения задач и функций, которые оно реализуют. Благодаря методам публичного управления становится возможным процесс упорядочивания сложных и многогранных управленческих отношений, реализация полномочий органов исполнительной власти.

В общем смысле методы осуществления публичного управления – это способы воздействия субъекта публичного управления на объект управления с целью достижения и решения стоящих перед ним задач, а также эффективной реализации своих функций.

В современной доктрине административного права сложились определенные точки зрения относительно понимания метода публичного управления. Так, по мнению Ю. Н. Старилова, – это «определенные способы или приемы, которые используются органами публичного управления и их должностными лицами в установленных законом пределах при осуществлении управления, управленческих действий, административного воздействия в отношении соответствующих объектив и лиц»⁸³.

Н. М. Конин, Е. И. Маторина под методом административно-правового регулирования предлагают понимать «подход, способ воздействия на общественные отношения, составляющие предмет административного права в целях решения управленческих вопросов, осуществления функции управления в процессе реализации исполнительной власти»⁸⁴.

Анализируя уже существующие мнения относительно понимания метода публичного управления, А. И. Стахов, П. И. Кононов дают ему весьма развернутое определение как «системе (комплексу взаимосвязанных и образующих определенную целостность) нормативно зафиксированных (формально определенных) типизированных способов и приемов обеспечения исполнения общеобязательных условий, дозволений, ограничений, запретов, предусмотренных нормами федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, применяемых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов в установленном порядке в целях достижения баланса (согласования, взаимосвязи, и защиты) частных и публичных административных прав и законных интересов»⁸⁵.

Несмотря на многообразие в трактовках метода публичного управления, все обозначенное выше позволяет выделить признаки и особенности, характерные для него.

1. Методы публичного управления выражают упорядочивающее воздействие органов публичного управления и их должностных лиц на соответствующие объекты.

2. Методы публичного управления неразрывно связаны функциональным назначением данного вида управления, их осуществление обусловлено формированием самой исполнительной ветви государственной власти и соответствующих органов исполнительной власти.

3. Методы публичного управления выступают средствами осуществления субъектами управленческой деятельности их компетенции и полномочий;

4. Многообразие методов публичного управления определяется спецификой и яркой динамикой объектов управленческого воздействия.

5. В силу того, что методы публичного управления регулируют и упорядочивают внутреннюю систему управления, они носят еще и организационный характер.

6. Применение методов публичного управления осуществляется в установленных законом пределах.

7. Для методов публичного управления характерна определенная правовая форма, в большинстве таковой является правовой акт управления.

8. В процессе выбора того или иного метода управленческого воздействия, субъект публичного управления руководствуется закрепленной за ним компетенцией и спецификой самого объекта, на которого это воздействие оказывается.

9. Методы управления имеют специфический характер управленческого влияния на объекты управления, то есть они могут осуществлять прямое воздействие (например, применение мер административного взыскания) или косвенное (например, правоограничения для государственных служащих, средства поощрения и др.).

Изменения и преобразования, происходящие в обществе и государстве, неотвратимо влияют на набор средств правового регулирования. В соответствии с меняющимися историческими, политическими, экономическими реалиями преобладают те или иные способы воздействия субъектов публичного управления на общественные отношения. Динамизм и сложность процессов управления лежат в основе многообразия методов публичного управления, при этом они не исключают друг друга, а, наоборот, служат дополнением, способствуя максимально эффективной реализации целей и задач управления.

Основными методами публичного управления в теории административного права являются убеждение и принуждение. Данные методы «являются универсальными способами воздействия на волю и поведение людей в любой сфере деятельности, в том числе и в государственном управлении. Это два взаимосвязанных, взаимодополняющих «полюса» единого целого, т. е. механизма обеспечения должного поведения и правопорядка»⁸⁶. Убеждение и принуждение неразрывно связаны между собой, являются всеобщими и характерны не только для отношений в сфере публичного управления, но и для любой общественной деятельности.

Убеждение, как метод публичного управления, всегда связано с использованием всего многообразия воспитательных, разъяснительных, организационных мер с целью генерирования такой воли у подвластного субъекта, которая будет соответствовать выраженной в законах или нормативных правовых актах воле властных субъектов. Данный метод направлен на формирование законопослушного поведения в обществе, добровольное подчинения воли граждан юридическим актам, понимание необходимости и важности соблюдения установленных правовых запретов и предписаний, осознание неотвратимости наступления установленной государством меры ответственности.

Благодаря методам убеждения становится возможным выработка должного поведения всех участников управленческих отношений. В современном правовом демократическом государстве убеждение – это «главный метод воздействия. Во-первых, оно используется систематически, можно сказать, круглосуточно и в отношении всех граждан. Во-вторых, оно обеспечивает добровольное выполнение норм, команд, а в конечном итоге воспитывает убежденность, привычку к законопослушанию. В-третьих, цели демократического общественного устройства требуют, чтобы внешнее регулирование поведения людей постепенно уступало место саморегулированию. В деле воспитания саморегулирования, самоконтроля, чувства долга решающая роль принадлежит различным формам убеждения. В-четвертых, созданная за последние десятилетия система средств массовой информации позволяет государственному и муниципальному аппарату быстро оповещать граждан о проводимых мероприятиях, разъяснять им смысл, инструктировать, убеждать. В-пятых, убеждение обходится государству дешевле, чем принуждение»⁸⁷.

Что же касается основных методов убеждения, то необходимо отметить, что они весьма разнообразны. Среди них можно выделить: разъяснения, рекомендации, применение мер поощрения, обучение, информирование, обмен опытом, агитацию, пропаганду и др.

В современный период времени благодаря повсеместной компьютеризации, информатизации, развитию средств массой информации процесс реализации метода убеждения весьма упрощается. Так, например, трансляция специально подготовленных социальных роликов о необходимости уплаты налогов, соблюдения законодательства о безопасности дорожного движения, противопожарных мер и т.п. оказывает положительное влияние на формирование законопослушного поведения в обществе. Пропаганда среди школьников важности соблюдения правил дорожного движения, разъяснение вопросов ответственности за их несоблюдение оказывают положительный эффект на укоренение в сознании молодежи необходимости следования установленным государством запретом и предписаниям.

Что же касается принуждения, то в отличие от убеждения данный метод представляет собой совокупность способов, средств и приемов государственно-правового, психологического или физического воздействия на сознание людей с целью привлечения виновных к ответственности, предупреждения и пресечения противоправных действий.

Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административной ответственности. При необходимости в обеспечении общественной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение⁸⁸.

Административное принуждение представляет собой разновидность государственного принуждения и наделяется всеми общими признаками, характерными для последнего. Помимо этого, для принуждения в административном праве свойственно следующее: выбор меры, основания, порядок его применения регулируется нормами административного права; распространяется как на индивидуальных так и на коллективных субъектов; применяется различными органами и должностными лицами исполнительной власти в порядке внеслужебного подчинения; цель применения заключается не только в предотвращении общественно вредных последствий уже совершенного противоправного деяния но и в предупреждении его совершения.

Меры административного принуждения отличаются своим многообразием и целями, стоящими перед ними. Так, можно выделить административно-предупредительные меры, направленные на предупреждение возможных правонарушений в сфере публичного управления. Это проверки контрольного и надзорного характера, личный досмотр или досмотр вещей, проверка документов, введение карантина, реквизиция имущества, установление режима запретных зон и закрытых территорий и др.

Также, исходя из целей административного принуждения, можно выделить административно-пресекательные меры, т. е. направленные на прекращение противоправных действий и предотвращение связанных с ними вредных последствий (например, требование прекратить противоправное действие, доставление, административное задержание, применение специальных средств, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством и др.).

Еще одной разновидностью мер административного принуждения являются административно-восстановительные меры, которые применяются органами административной юрисдикции и их должностными лицами в целях восстановления нарушенного правового состояния. Данные меры могут применяться как в отношении правонарушителей, так и в отношении лиц, правонарушение не совершавших, но не выполнивших возложенные на них законом юридические обязанности (например, снос самовольно возведенных строений, выселение граждан из самовольно занятых жилых помещений, отмена незаконных административных актов, возмещение имущественного ущерба и др.).

Меры, применяемые в случае совершения административных правонарушений (меры административных наказаний), являются также разновидностью административного принуждения. Исчерпывающий перечень видов административных наказаний определен ст. 3.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Особенностью данных мер является то, что они выступают в качестве санкций за конкретно совершенное административное правонарушение.

Помимо рассмотренных выше методов убеждения и принуждения, в публичном управлении можно выделить еще и метод стимулирования (поощрения)⁸⁹. Данный метод связан с таким воздействием на волю людей, при котором они испытывают заинтересованность в совершении полезных действий, с точки зрения субъекта управления. Ю. Н. Старилов отмечает, что «по своим целям и средствам управленческого воздействия метод стимулирования тесно связан с методом убеждения в форме применения к подчиненным лицам и руководимым объектам различных мер материального или морального поощрения»⁹⁰. К средствам стимулирующего управленческого воздействия автор относит: установление государством льгот (налоговых, финансовых и др.) как для юридических, так и для физических лиц; квоты; установление льготных режимов производственно-хозяйственной деятельности на определенных территориях и в регионах и др.

Методы убеждения, принуждения и стимулирования являются всеобщими с точки зрения масштаба их применения и используются во всех без исключения отраслях, сферах и уровнях публичного управления и служат решению его различных задач. Методы, применяемые лишь в отдельных отраслях публичного управления и способствующие достижению отдельных управленческих задач, являются частными.

Исходя из содержания управленческого воздействия, методы публичного управления можно классифицировать на прямые (административные) и косвенные (экономические). Для прямых методов будет характерна односторонность государственно-властного воздействия, при котором субъект публичного управления в рамках своей компетенции принимает управленческие решения, являющиеся юридически обязательными для объекта (граждан, юридических лиц, государственных служащих и др.). Прямые методы раскрывают саму сущность публичного управления, его властный характер, способствуют полноценному достижению целей и задач в данной сфере. Косвенные методы также способствуют достижению эффективного управленческого воздействия и связаны с удовлетворением материальных или экономических интересов объектов управления. Субъект публичного управления, благодаря данным методам, добивается должного поведения управляемых путем воздействия на их материальные интересы. Объект управления ставится в такие условия, когда он сам начинает действовать должным образом не под влиянием угрозы, страха наказания, директивных предписаний (команд) субъекта управления, а в силу того, что такое его поведение материально стимулируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим (например, материальное поощрение, предоставление имущественных льгот и т. п.)⁹¹.

По форме выражения методы публичного управления можно классифицировать на правовые, обличенные в соответствующую форму и вызывающие юридические последствия, и неправовые, не влекущие за собой возникновение данных последствий. По юридическим свойствам методы управленческого воздействия можно разделить на нормативные (правовые акты, нормы которых регулируют управленческие отношения) и индивидуальные (предписания в виде прямых распоряжений к конкретным адресатам). По способу воздействия методы управления подразделяются на обязывающие к совершению определенных действий, уполномочивающие совершать определенные действия и запрещающие. По форме предписания они могут быть подразделены на императивные, поручительные и рекомендательные.

Административные процедуры в деятельности субъектов публичного управления. Административные регламенты

Значение административных процедур в процессе осуществления публичного управления переоценить весьма сложно. Практика показывает, что от установления надлежащего порядка реализации полномочий субъектов исполнительной власти зависит качество и эффективность всего процесса управленческого воздействия. Сегодня институт административных процедур является важнейшей составляющей административного права и играет особую роль в процессе административно-правового регулирования.

Административные процедуры всегда связаны с установлением специального правового порядка в процессе осуществления управленческих действий, принятием управленческих решений. По мнению С. З. Женетль, административная процедура – это «закрепленная в нормах права последовательность (порядок) действий органов государственной власти, необходимая для осуществления нормативно установленных для них задач и функций»⁹².

С нормативно-правовой точки зрения административная процедура – это логически обособленная последовательность административных действий при предоставлении государственных услуг и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, имеющих конечный результат и выделяемых в рамках предоставления государственной услуги⁹³.

На сегодняшний день наиболее действенным средством формирования, развития и систематизации административных процедур в России являются административные регламенты, играющие особую роль в реализации органами публичной администрации своих функций и задач. Административные процедуры должны быть закреплены в административных регламентах, при разработке которых устанавливаются и сроки, и последовательность административных процедур, предусматривающих оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций.

Детализация исполнения субъектами публичного управления своих полномочий с помощью административных процедур – это значимый шаг по пути повышения качества и эффективности всего государственного управления. Административные процедуры способствуют не столько взаимодействию органа исполнительной власти с гражданами и организациями, хотя и это немаловажно, сколько тому, что данное взаимодействие затрагивает права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Практика показывает, что неопределенность, размытость правил и порядка действий публичной администрации способствует нивелированию всего процесса управления, фактам злоупотребления, коррупции, нарушению прав и законных интересов граждан и организаций. В свою очередь, установление данного порядка ведет к снижению риска отклонения от заданной государством цели, минимизирует возможность административного усмотрения, способствует прозрачности выполнения функций, обеспечивает единый алгоритм правоприменительной деятельности, предоставляет возможность физическим и юридическим лицам, вступающим в отношения с субъектами публичного управления, иметь четкое представления об объеме прав и обязанностей последних.

Не случайно в основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года предусматривалось завершение работы по утверждению и повсеместному внедрению административных регламентов государственных и муниципальных услуг, включая административные регламенты «сложных» услуг, носящих межведомственный и межуровневый характер⁹⁴.

Детально порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг отражен в постановлении Правительства Российской Федерации⁹⁵. На основании данного нормативного правового акта разработано и утверждено значительное количество административных регламентов⁹⁶, детализирующих исполнение органами исполнительной власти и государственными служащими своих полномочий.

В настоящее время все административные процедуры должны быть закреплены в административных регламентах для того, «чтобы граждане знали обязанности конкретного чиновника, имели реальную возможность обжаловать незаконные действия или бездействие»⁹⁷. Введение обязательности административных регламентов позволило гражданам и организациям знать и отстаивать свои права, нарушенные государственными служащими в ходе исполнения ими государственных функций.

Необходимо отметить, что до сих пор на практике под должностными регламентами часто понимаются должностные инструкции. В литературе отмечается, что «должностные инструкции просто переименованы в должностные регламенты, внедрение должностных регламентов – это важный элемент реформы государственного управления и именно должностные регламенты должны не только обеспечить конечную конкретизацию административных процедур до уровня непосредственных исполнителей, но и завершить переход к государственному управлению по результатам»⁹⁸.

Дальнейшая работа по повсеместному внедрению административных регламентов будет способствовать детальному закреплению прав и обязанностей субъектов публичного управления, что положительно отразится на снижении уровня коррупции и злоупотребления в системе публичного управления. Четкое определение полномочий субъектов исполнительной власти в административных регламентах будет способствовать жесткому определению диапазона служебных действий, минимизировать возможности принятия решения по усмотрению.

Понятие и сущность административно-правового режима публичного управления

Правой режим, являясь категориальной единицей общей теории права, отличается своей многоплановостью. Административно-правовой режим, как производный от правового, раскрывает все его ключевые особенности в сфере публичного управления.

Правовой режим – это особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права⁹⁹. С. С. Алексеев отмечает, что данный порядок регулирования, выражается в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования¹⁰⁰. Таким образом, основными чертами правового режима будут выступать, во-первых, наличие определенной цели правового регулирования, во-вторых, пространственные или временные границы действия режима, в-третьих, сочетание особых юридических средств, в-четвертых, создание необходимых условий для удовлетворения интересов субъектов права.

Что же касается понимания административно-правового режима, то, по мнению Д. Н. Бахраха, он представляет собой «особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия, и направленный на обеспечение их устойчивого функционирования»¹⁰¹.

В качестве признаков, характерных для административно-правового режима В. М. Редкоус¹⁰² выделяет:

1) включенность в сферу государственного управления, направленность на решение наиболее значимых задач правового регулирования управленческих отношений в определенной сфере;

2) наличие конкретной общественно значимой цели, для достижения которой устанавливается режим (например, защита государственной тайны);

3) наличие строго определенного объекта применения режимных мер (например, какого-либо вида деятельности, территории, субъектов);

4) вынужденная легальная регламентация поведения и порядка деятельности индивидуальных и коллективных субъектов административного права, введение дополнительных правил поведения;

5) комплексное использование всей системы правовых средств воздействия (разрешений, запретов, дозволений) для достижения правомерного поведения субъектов, сочетание правовых и организационных форм;

6) установление дополнительных гарантий соблюдения прав и законных интересов участников отношений в рамках административно-правового режима;

7) создание постоянно или временно действующих органов, уполномоченных специально применять режимные меры, а также координировать деятельность иных исполнительных органов;

8) установление особого контроля за надлежащим соблюдением правопорядка в сфере действия режима и установление некоторых ограничительных мер;

9) повышенная ответственность за нарушение режимных правил.

Административно-правовые режимы являются важнейшим условием обеспечения стабильности сложных и динамичных общественных отношений в отдельно взятом муниципальном образовании, регионе или во всем государстве в целом. Благодаря им становится возможным упорядочивание общественных отношений, которые выходят за границы функционирования общих, типичных мер административно-правового воздействия. Как правило, во время действия административно-правовых режимов происходит временное ограничение прав и свобод граждан, применение значимого арсенала методов административного принуждения.

В основе многообразия классификаций административно-правовых режимов лежит важнейшим назначение всей системы публичного управления – осуществлением задач и функций государства, связанных с регулированием сложных динамичных общественных отношений. Именно динамизм и многогранность объектов административно-правового регулирования находятся в основе деления административно-правовых режимов по разным критериям.

Так, Д. Н. Бахрах¹⁰³ административно-правые режимы разделяет на общие, т. е. рассчитанные на повседневную административную деятельность, однотипные управленческие ситуации (режим законности деятельности публичной администрации, паспортный режим и др.), и специальные, действующие на определенной территории или рассчитанные на определенный круг объектов (режим чрезвычайного положения, режим государственной тайны и др.).

По периоду действия выделяют режимы постоянные, т.е. действующие непрерывно и временные, действующие при наступлении определенных юридических фактов.

В зависимости от направлений обеспечения национальной безопасности, как важнейшей функции государства, можно выделить такие виды административно-правовых режимов, как¹⁰⁴:

режимы состояний (правовой режим контртеррористической операции, режим чрезвычайного положения, режим военного положения, режим защиты государственной тайны, режим безопасности полетов гражданских воздушных судов, паспортная система, режим карантина, режим безопасного проведения массовых мероприятий);

режимы территорий (режим закрытого административно-территориального образования, режим пограничной зоны, режим в пункте пропуска через государственную границу, режим природоохранной зоны, режим заповедника, режим охраняемого объекта);

режимы оборота (производства, перевозки, использования, утилизации) предметов и веществ, режим оборота оружия и боеприпасов, режим оборота наркотических средств и психотропных веществ, режимы оборота взрывчатых, ядовитых, радиоактивных веществ, режим оборота специальных технических средств;

режимы видов деятельности (режим функционирования средств массовой информации, режимы лицензионных видов деятельности).

В зависимости от направленности можно выделить следующие режимы¹⁰⁵:

— административно-распорядительные, связанные с комплексом установлений, запретов, ограничений и дозволений, адресованных физическим лицам и организациям, а также целей, задач, функций и методов детальности органов публичного управления в процессе согласования административных прав и законных интересов физических лиц, организаций и властных субъектов (режим управления государственным имуществом, режим предоставления публичных услуг и др.);

— административно-охранительные, связанные с комплексом установлений, запретов, ограничений и дозволений, адресованных физическим лицам и организациям, а также целей, задач, функций и методов детальности органов публичного управления, направленных на обеспечение защищенности от административных правонарушений, неправомерных и необоснованных административно-правовых действий и решений, казусов техногенного, природного и иного характера.

В зависимости от субъекта установления административно-правового режима, можно выделить федеральные режимы (порядок установления и регулирования будет отнесен к ведению федеральных органов исполнительной власти), региональные режимы (порядок установления и регулирования будет отнесен к ведению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации) и муниципальные режимы (устанавливаемые и регулируемые органами местного самоуправления).

По юридическим свойствам административно-правовые режимы могут разделяться на ординарные и экстраординарные. В первом случае, режим устанавливается при обычных (типичных) условиях, во втором – установление режима будет связано с особой ситуацией чрезвычайного, техногенного, природного и иного характера.

Раздел VIII.
Государственная служба РФ как правовой институт

Государственная служба: понятие, система, виды, признаки.

Законодательство РФ о государственной службе.

Основы правового статуса государственного служащего.

Классификация государственных служащих.

Ограничения и запреты на государственной гражданской службе.

Основы прохождения государственной гражданской службы.

Характеристика стадий прохождения государственной гражданской службы.

Государственная служба: понятие, система, виды, признаки

Государственная служба является одним из старейших институтов государства, поскольку существует она столько же, сколько существует государство. Детальное правовое регулирование государственной службы России связано с реформами Петра I и Табелем о рангах 1722 г. Развитие государства влекло за собой и изменение сущности государственной службы¹⁰⁶. По мере формирования новой российской государственности возрастает роль и значение государственной службы как правового инструмента, призванного обеспечить реализацию функций государства, эффективная деятельность которого во многом зависит от кадрового состава государственных органов. Кадровый потенциал является одним из ключевых факторов, определяющих эффективность государственного управления в стране, результативность и качество политических и социально-экономических преобразований.

Легальное определение понятия «государственная служба» дано в ст. 1 ФЗ «О системе государственной службы РФ» от 27 мая 2003г. № 58-ФЗ. Государственная служба РФ представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Государственная служба – это собой сложный, длящийся социальный процесс, обеспечивающий