Бюджетное право

Учебник

Под редакцией
И. А. Цинделиани

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 336.14(075.8)

ББК 67.402я73

Б98

Авторы:

Горбунова О. Н., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового права РГУП — введение; гл. 11;

Вершило Т. А., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры финансового права РГУП — гл. 1–4; раздел 4.3 (совместно с Н. Д. Вершило); гл. 5, 8, 10, 12;

Вершило Н. Д., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры земельного и экологического права РГУП — раздел 4.3 (совместно с Т. А. Вершило);

Костикова Е. Г., кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового права РГУП — гл. 9;

Кикавец В. В., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры финансового права РГУП — гл. 6;

Шарандина Н. Л., старший преподаватель кафедры финансового права РГУП — гл. 7 (совместно с И. А. Цинделиани);

Евсиков А. М., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры финансового права РГУП — гл. 13;

Цинделиани И. А., кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой финансового права РГУП, профессор кафедры — гл. 7 (совместно с Шарандиной Н. Л.).

Рецензент:

Бит-Шабо И. В., доктор юридических наук, доцент, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия».

Учебник подготовлен в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр»). В нем рассмотрены все основные категории и институты бюджетного права. Впервые как институт бюджетного права рассмотрены государственные и муниципальные закупки.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июня 2017 г.

Учебник для студентов, аспирантов, депутатов, практических работников, а так- же для каждого, кто интересуется проблемами бюджетного права.

УДК 336.14(075.8)

ББК 67.402я73

© Коллектив авторов, 2017

© ООО «Проспект», 2017

Введение

Россия твердо встала на путь становления государства с рыночной экономикой, и происходит это в условиях развития правового государства. Это означает, с одной стороны, развитие предпринимательства, укрепление и усовершенствование института частной собственности, развитие и расширение прав и свобод граждан, с другой стороны, происходит дальнейшее укрепление законности во всей государственной деятельности, повышение уважения к законам государства и обязанность всех органов государства, всех государственных служащих и всех граждан государства эти законы исполнять. Прежде всего это Конституция РФ, являющаяся актом высшей юридической силы, которая содержит как статьи прямого действия, которые обязательны к исполнению (для финансового права это, например, ст. 57 и 106 Конституции РФ), так, и это самое важное, она содержит принципы, которые лежат в основе регулирования всех отраслей права. Так, в области финансового права, и в частности, его основной подотрасли — бюджетного права основными нормативными актами после Конституции являются Бюджетный кодекс и Федеральный закон о бюджете на текущий год и трехлетний период, а также Налоговый кодекс, банковское, таможенное, валютное законодательство и т. д.

Именно на этом фоне должны получить дальнейшее развитие и укрепление такие институты рынка, как товарно-денежные отношения, повыситься роль таких общечеловеческих ценностей, как частная собственность, деньги и денежное обращение, в целом финансовая система государства и такие ее составляющие, как бюджет, налоги, расходы, банки, ценные бумаги. Причем все большее значение приобретает информационная функция как самих денег, так и финансов государства в целом. В частности, рассматривая бюджет на текущий год и трехлетний период (а бюджет, как уже говорилось, — основная часть финансовой системы государства), можно составить общее представление о политике государства на ближайшее будущее. Внимательно изучив Закон о бюджете РФ как на текущий год, так и трехлетний период со всеми приложениями, мы увидим, на какие направления деятельности государства и в каком объеме выделяются государственные средства, а именно от этого зависит, будет ли реально лучше или хуже развиваться та или иная область деятельности государства, будет ли происходить развитие и диверсификация производства, станет ли продукция государства конкурентоспособной, повысится ли благосостояние каждого гражданина.

Именно наличие денежных средств гарантирует реальное развитие экономики и социальных процессов в целом, а сосредоточение ресурсов на том или ином направлении дает возможность развивать эти направления более успешно. Все эти направления и перераспределения государственных денежных средств происходят, в основном, через бюджет, бюджетную систему в целом. Например, именно потому, что пока достаточных средств на строительство дорог в государстве не выделялось, транспортная инфраструктура государства совершенно не соответствует современным темпам экономического роста, тормозит его, не говоря уже о несоответствии транспортной системы европейским и мировым стандартам. Все это мешает интегрироваться России в мировую экономику. Руководствуясь известным изречением «движение — это жизнь», можно сказать, что строительство дорог является первоочередной задачей государства.

Или другой пример: рассматривая по бюджету, какое количество средств будет выделено на текущий год сельскому хозяйству, мы можем с уверенностью сказать, будет ли оно развиваться более или менее успешно. Это касается здравоохранения, образования, культуры, науки, т. е. всех областей деятельности государства без исключения.

Так как все основные денежные средства государства аккумулируются в его централизованном фонде денежных средств в бюджете, во всей бюджетной системе, то становится понятным, что подробное изучение всей бюджетной деятельности государства, бюджета на каждый год и всей бюджетной системы на текущий год и последующие три года является одной из основных тем в образовательном процессе.

Как сам Закон о бюджете на текущий год, так и все бюджетное законодательство, обеспечивающее составление и исполнение бюджета, делают всю государственную деятельность прозрачной и подконтрольной обществу. Бюджет, как и вся финансовая система, представляет собой информационный источник, это основа осуществления прямых и обратных связей в государственном управлении, он делает всю управленческую деятельность прозрачной. В частности, если ассигнования из бюджета являются прямой связью государства с обществом, то поступления доходов в бюджет — обратной связью, а нарушения по поступлениям в бюджет — сигналом тревоги, сигналом обратной связи в государстве со знаком минус. Например, задержано финансирование какого-либо учреждения, в бюджет соответствующего уровня перестает поступать налог на физических лиц. А если задержка зарплаты происходит во многих учреждениях на одной территории, то постепенно начнется задержка платежей не только по налогу на физических лиц, но и по подоходному налогу и НДС, так как оба эти платежа образуются в связи с реализацией продукции, товаров и услуг. Если же зарплату не выплачивают, то понижается спрос, нет реализации, нет выручки — невозможно заплатить налоги. Не поступают налоги в бюджет, не формируется его доходная часть, и, следовательно, невозможно финансировать все запланированные расходы бюджета, что ведет к социальной напряженности, может возникать кризис неплатежей.

Именно понимание и изучение всей бюджетной деятельности государства делают ясными все дебаты и дискуссии как в представительных, так и исполнительных органах власти, где депутаты и руководители государства, оперируя, казалось бы, сухими цифрами бюджета, просят увеличит или уменьшить расходы или доходы в той или иной области жизни. На самом деле они в это время обсуждают и вырабатывают реальный путь развития хозяйства государства в рыночной экономике, участия государства в управлении рыночной экономикой.

Кстати, именно на основании анализа бюджета на текущий год можно оценивать предложения всех указанных субъектов участников этого процесса как прагматичные и реальные, служащие на пользу общества, укрепляющие государство и общество, повышающие жизненный уровень населения. Или как популистские, которые приятно радуют ухо обывателя, но которые невозможно осуществить, так как на это нет средств в бюджете, или они могут быть осуществлены только за счет сокращения других программ, которые для развития государства так же важны.

Это же касается и третьей ветви власти — судебной системы. Именно хорошее знание и понимание всей бюджетной деятельности государства, напрямую связанной с налоговой деятельностью, будет содействовать правильному и объективному решению судебных и арбитражных споров между государством, юридическими лицами и гражданами, юридическими лицами между собой и юридическими лицами и гражданами. Во всех случаях, когда споры касаются бюджетных ассигнований, налогов, бюджетных расходов (а это огромный пласт деятельности как судов общей юрисдикции, так и особенно арбитражных судов), судебная власть совершенно независимо, на основе закона должна обеспечить при разрешении любых споров законные интересы государства, гражданина, общества.

Именно хорошо организованная финансовая деятельность государства в целом и бюджетная деятельность государства в частности дают уверенность, что задачи, поставленные перед государством на длительный период времени вплоть до 2030 г., будут выполнены.

Вся бюджетная деятельность государства регулируется Бюджетным кодексом. Именно он устанавливает, из каких бюджетов и в каком объеме должны финансироваться те или иные мероприятия. Причем все другие вложения, как по кредиту, так и по вкладам от бизнеса, должны осуществляться в корреляции с бюджетными ассигнованиями. Именно Бюджетный кодекс регулирует, как составляется, утверждается, исполняется бюджет, как составляется и утверждается отчет об его исполнении, какие субъекты бюджетной деятельности государства и на каком этапе вступают в бюджетный процесс. Строгое исполнение норм бюджетного права делает всю бюджетную деятельность государства законной, прозрачной и подконтрольной обществу и является гарантией реального исполнения заявленных программ.

Данный учебник поможет студентам, аспирантам и всем интересующимся вопросами бюджетного права получить фундаментальные знания в данной области права.

Глава 1.
Теоретические аспекты бюджетного права

1.1. Понятие и значение бюджета

Государство выполняет хозяйственные функции, как и любой другой субъект хозяйственной жизни: имеет армию, правоохранительные органы, различное имущество — воды, леса, земли и т. д. Для управления всем этим хозяйством ему нужны материальные ресурсы. Таким материальным финансовым ресурсом, при помощи которого удовлетворяются потребности государства, является бюджет¹. Бюджет — это уникальный «атрибут» государства, одновременно являющийся экономической, правовой, исторической и социальной категорией. При этом значение бюджета проявляется в том, что он служит не только основным источником финансового обеспечения государства, но и играет определяющую роль в его экономическом и социальном развитии.

Кроме того, бюджет является одним из инструментов государственного управления, с помощью которого государство решает как повседневные (выплаты заработной платы, пенсий, стипендий и т. д.), неотложные (финансирование каких-либо последствий аварий, техногенных катастроф и т. д.), так и перспективные (разработка новых технологий и т. д.) задачи, стоящие перед обществом.

В современных условиях развития финансовых отношений бюджет является их ядром, но при этом именно финансовые отношения, складывающиеся в государстве, оказывают существенное влияние на его стабильность и развитие. Так, например, изменение политики государства в отношении малого и среднего бизнеса позволит в долгосрочной перспективе получать больше налоговых доходов.

В настоящее время подходит к завершению бюджетная реформа, новый этап которой был начат в 2004 г. В рамках осуществления бюджетной реформы должно измениться не только содержание бюджета, но и порядок его исполнения. Президент РФ в своем Бюджетном послании Федеральному Собранию отметил, что основным принципом бюджетной реформы в современных условиях должен стать «переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами»². Таким образом, Президент РФ обозначил приоритеты развития бюджетных отношений, согласно которым каждый потраченный рубль из бюджета должен в конечном счете принести результат государству. В мае 2004 г. Правительство РФ принимает Концепцию реформирования бюджетного процесса³, достижением реализации которой стало реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета; выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств; совершенствование среднесрочного финансового планирования; совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования; упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета⁴.

Дальше в рамках бюджетной реформы происходит совершенствование правового положения государственных и муниципальных учреждений. Согласно Федеральному закону от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ⁵ все бюджетные учреждения были разделены на казенные, автономные и бюджетные. В результате бюджетные и автономные учреждения приобрели больше самостоятельности, стали в большей степени сами отвечать по своим обязательствам, в условиях сильной конкуренции улучшилось качество предоставляемых услуг. Казенные учреждения — это новый тип государственных (муниципальных) учреждений, которые полностью финансируются за счет бюджета⁶.

В 2013 г. принимается один из значимых законов в осуществлении государственных расходов — Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»⁷, вступивший в силу с 1 января 2014 г. Согласно данному Закону, менялась система государственных и муниципальных закупок⁸. Изменения в этой сфере были необходимы в силу того, что закупки составляют существенный пласт расходов бюджетов, и именно в закупках достаточно велика была коррупционная составляющая. Бюджетные нарушения в сфере закупок носили массовый характер⁹.

Бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Завершающим этапом бюджетной реформы должно стать принятие нового Бюджетного кодекса РФ. На сайте Министерства финансов РФ с 2015 г. идет обсуждение данного документа как научным сообществом, так и практическими работниками. В настоящее время Министерством финансов подготовлена редакция проекта БК РФ, которую Правительство будет вносить в Государственную Думу на рассмотрение. Данный законопроект в окончательном варианте был представлен на первом финансовом форуме в Москве, состоявшемся 23 сентября 2016 г.¹⁰

Легальное определение термина «бюджет» закреплено в ст. 6 действующего Бюджетного кодекса РФ¹¹.

Законодатель таким образом закрепляет единственную законную форму образования и расходования денежных средств для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления — бюджет. При этом законодатель не допускает использования иных форм для финансового обеспечения обязательств государства (муниципального образования) (ст. 13–15 БК РФ). Вместе с тем стоит отметить, что существует ложное мнение о том, что бюджет — это «некое денежное хранилище¹²». На самом деле бюджет можно представить как форму оперативного направления денежных средств на определенные цели. Причем форма, которой придали режим закона¹³.

Традиционно бюджет в науке рассматривается в трех аспектах:

Схема 1

С экономической точки зрения бюджет — это экономический базис государства. «Любые колебания или изменения этого базиса приводят к нарушению экономической, хозяйственной и социальной жизни общества. По экономической природе бюджет представляет собой денежные отношения, возникающие между государством и обществом по поводу перераспределения части национального дохода (частично национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного ресурса, предназначенного для финансирования народного хозяйства, социальной сферы, нужд обороны и государственного управления»¹⁴.

Бюджет в материальном смысле представляет собой основной централизованный фонд денежных средств государства (муниципального образования), их ядро, поскольку в нем происходят аккумулирование, распределение и перераспределение денежных средств для их последующего использования в целях финансового обеспечения задач и функций государства (муниципального образования). Данный фонд является основой финансовой системы государства и «входит вместе с внебюджетными фондами в группу централизованных денежных фондов государства»¹⁵.

С помощью такого фонда денежных средств в процессе распределения и перераспределения бюджетных средств каждое публично-правовое образование обеспечивается основными финансовыми ресурсами для предусмотренных законодательством РФ обязательств, на выполнение которых в бюджетах бюджетной системы закладываются бюджетные ассигнования. Но это не просто централизованный денежный фонд, формируемый на определенной территории для обеспечения функций и задач государства или местного самоуправления. Это фонд, который «в цельном виде никогда не существует, так как по мере поступления доходов они обращаются на покрытие предусмотренных расходов¹⁶». Средства фонда все время находятся в движении, поступают доходы и производятся расходы. И это есть абстрактное отражение всех процессов, происходящих в государстве в материальном выражении. Бюджет является основным информационным источником о состоянии дел государства: экономических, социальных и др.

Материальное воплощение бюджет получает в процессе его исполнения (реализации) на соответствующей территории, когда бюджетные средства доходят до конкретных субъектов — получателей.

Материальное содержание бюджета не является застывшей догмой, а находится в постоянной динамике: изменяются объем аккумулируемых денежных средств, виды доходов и расходов. Конкретная величина бюджетного фонда, отражающая степень централизации финансовых ресурсов в руках государства, зависит от ряда факторов: уровня развития экономики; методов хозяйствования на предприятиях, в организациях, учреждениях; решаемых обществом экономических, социальных задач и т. п. Например, в 2017 г.¹⁷ серьезная поддержка оказывается развитию малого и среднего бизнеса в объеме 20 613 983,2 тыс. руб.; в 2016 г. на поддержку и развитие семейных животноводческих ферм на базе крестьянских (фермерских) хозяйств выделено 3 861 000,0 тыс. руб.¹⁸; в 2015 г. на те же мероприятия было выделено 3 075 000,0 тыс. руб.¹⁹ Можно отметить, что именно материальный аспект бюджета отражается в официальных источниках, определяющих финансирование какого-либо мероприятия, зачисление суммы на бюджетный счет, выдачу субсидии из бюджета и т. п.

Следует отметить, что согласно ст. 214 ГК РФ средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

В соответствии со ст. 215 ГК РФ средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Таким образом, средства федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации и муниципального образования составляют соответственно часть казны Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.

Бюджет как правовая категория рассматривается как основной финансовый закон (решение), которые является финансовым планом образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений²⁰.

Бюджет, являясь основным финансовым планом государства, дает органам власти и государственного управления реальную экономическую возможность осуществления властных полномочий. Бюджет как финансовый план отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в стране. Бюджет как основной финансовый план фиксирует конкретные направления расходования средств, перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта, что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора всей экономической жизни страны.

Правовая форма бюджета закреплена в ст. 11 Бюджетного кодекса РФ. Так, федеральный бюджет²¹ и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации²² разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации²³ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований (в основном решений)²⁴.

По этому поводу Конституционный Суд РФ²⁵, сформулировал следующие правовые позиции:

— бюджет представляет собой законодательный акт особого рода;

— в ежегодный акт о бюджете включаются предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон;

— он не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами;

— ежегодный акт о бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т. е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов;

— как таковой ежегодный акт о бюджете не порождает и не отменяет прав и обязательств;

— ежегодный акт о бюджете не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более — лишать их юридической силы.

Кроме того, в последние годы бюджет стали рассматривать в имущественном (или с позиций права собственности)²⁶, организационном²⁷ и политическом²⁸ значениях. Но, как представляется, эти аспекты есть проявление разных сторон экономической материальной и правовой сущности бюджета. Таким образом, бюджет в современных условиях является финансово-правовым инструментом управления в государстве. Любой Закон, в котором не прописано, какие средства государство затратит на выполнение поставленных в Законе задач, не будет выполнен, а будет являться простой декларацией.

1.2. Функции и виды бюджета

Роль и внутреннее содержание бюджета как экономической категории выражаются в его функциях. Как писал Э. А. Вознесенский, в функциях бюджета проявляется его общественное предназначение²⁹.

Поэтому бюджету присущи все функции, принадлежащие финансам: распределительная; контрольная, стимулирующая.

Кроме того, важной функцией бюджета является информационная функция.

Схема 2

Распределительная функция бюджета. Через нее реализуется общественное назначение бюджета — обеспечить денежными средствами общегосударственные, региональные и местные потребности, функции органов государственной власти и местного самоуправления. Объектом распределения и контроля выступают национальное богатство, валовой внутренний продукт, чистый доход, заработная плата. Регулируя экономическую сферу и отношения в ней, государство усиливает и сдерживает темпы роста производства, ускоряет или снижает рост капиталов и частных сбережений, изменяет структуру спроса и предложения, регулирует социальное обеспечение членов общества.

Контрольная функция бюджета отличается универсальностью и всеобъемлющим характером, поскольку именно бюджет служит индикатором состояния дел во всех сферах хозяйства государства, от материального производства до непроизводственной сферы.

Контрольная функция реализуется через осуществление органами государственной власти и местного самоуправления финансового контроля. Так, главным контрольным органом конституционным органом, созданным Федеральным Собранием РФ, является Счетная палата РФ. По ее оценкам за 2015 г. были совершены нарушения бюджетного законодательства «почти на 400 миллиардов рублей. Наиболее проблемные направления: космос, промышленность, дорожное хозяйство³⁰».

Контрольная функция бюджета имеет конкретную форму выражения и осуществляется по следующим направлениям: контроль за правильным и своевременным поступлением доходов в бюджетную систему, их распределением в бюджетной системе; контроль за целевым, экономным и эффективным использованием средств бюджетной системы.

Стимулирующая функция бюджета важна для развития экономических отношений, поскольку через нее государство воздействует с помощью различных льгот, предусмотренных за счет бюджета, развитие отраслей экономики. Так, предоставляя субсидии на развитие сельского хозяйства, государство стимулирует АПК. Таким образом, стимулирующая функция бюджета позволяет создать наиболее благоприятные условия для развития экономики страны.

Информационная функция бюджета. Финансы, а бюджет является частью финансов — исчерпывающий источник информации о состоянии всего государственного организма³¹, так как позволяет судить о приоритетах государственной финансовой политики на текущий период и на среднесрочную перспективу. Кроме того, поскольку Закон (решение) о бюджете, так же как и отчет об исполнении бюджета, подлежит обязательному официальному опубликованию, то можно видеть, сколько запланировано и получено доходов, соответствует ли полученный доход запланированному или нет, куда, в каком объеме и на какие направления будут израсходованы бюджетные средства. Закон (решение) о бюджете государства (муниципального образования), являясь основным финансовым планом, с одной стороны, может служить и как прогноз будущей экономической ситуации в стране, а с другой стороны, заложенные в Законе (решении) о бюджете параметры расходов и доходов — это источник информирования общества о возможных как положительных, так и отрицательных для всего общества последствиях, что является необходимым условием для демократического государства.

К тому же открытый подход к бюджету лежит в основе обеспечения транспарентности всей бюджетной деятельности государства³².

Различают следующие виды бюджетов в зависимости от следующих оснований:

Схема 3

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.

В рамках бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов обеспечивается исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

Все указанные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и правовых актов представительных органов местного самоуправления соответственно.

Схема 4

Согласно ст. 32 Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 г. «О создании Союзного государства»³³ предусмотрен бюджет Союзного государства, который призван обеспечивать финансирование программ и проектов Союзного государства, его функционирование, включая расходы на содержание его органов. Бюджет Союзного государства формируется за счет ежегодных согласованных отчислений государств-участников.

Кроме того, с долей условности к данной группе можно отнести и бюджет Евразийского экономического союза, который был сформирован в условиях развития интеграции на постсоветском пространстве бывших республик Советского Союза, России, Белоруссии и Казахстана. В последующем к данному Союзу присоединились Республика Армения и Кыргызская республика. Евразийский экономический союз, согласно п. 1 Договора о создании Евразийского экономического союза³⁴,— это международная организация региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью, в рамках которой обеспечиваются свобода движения товаров, работ, услуг, капитала и рабочей силы, проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных Договором и международными договорами в рамках Союза. Таким образом, это не просто международная экономическая организация, это формирование единого территориального пространства, в рамках которого осуществляется экономическая деятельность государств, являющихся членами-участниками: Республика Беларусь, Республика Казахстан, Российская Федерация.

В соответствии с разделом IV Договора и Решением Высшего Евразийского экономического совета от 10 сентября 2014 г. № 78 «О Положении о бюджете Евразийского экономического союза»³⁵ с 1 января 2015 г. должен формироваться бюджет Евразийского экономического союза, расходы которого направляются на финансирование деятельности органов Евразийского экономического союза и проведение заседаний Высшего совета, Евразийского межправительственного совета, Совета Комиссии.

Схема 5

К первой группе бюджетов относятся федеральный бюджет, региональные бюджеты, а также местные бюджеты. Ко второй группе — бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации; бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации; бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования; бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Схема 6³⁶

Дробные бюджеты на период менее одного года (например, на квартал, полугодие) принимаются гораздо реже, чем годовые и многолетние. Это обусловлено прежде всего нестабильной экономической ситуацией.

Дробные бюджеты принимались в России в начале 1990-х гг., что было вызвано в первую очередь высокими темпами инфляции и неустойчивостью российского рубля в тот период³⁷ (см., например, Законы РФ от 6 февраля 1992 г. № 2296-1 «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на I квартал 1992 года» и от 26 июня 1992 г. № 3126-1 «О бюджете Федерального дорожного фонда Российской Федерации на II полугодие 1992 и 1992 год»). Начиная с 2008 г., бюджеты в Российской Федерации принимаются сроком на один или три года, т. е. на очередной финансовый год и плановый период.

В соответствии со ст. 169 БК РФ проекты федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, проекты федеральных бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также территориальных государственных внебюджетных фондов составляются и утверждаются сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период (два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом). Бюджет на очередной год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год трехлетнего финансового документа. Проекты местных бюджетов составляются и утверждаются сроком на год или на три года в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования. В случае, если проект местного бюджета составляется и утверждается на очередной финансовый год, местная администрация муниципального образования разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план муниципального образования.

Под среднесрочным финансовым планом муниципального образования согласно ст. 174 БК РФ понимается документ, содержащий основные параметры местного бюджета (доходы, расходы, источники финансирования дефицита бюджета).

Такой документ разрабатывается по форме и в порядке, которые установлены местной администрацией муниципального образования, с соблюдением положений БК РФ³⁸.

Проект среднесрочного финансового плана муниципального образования утверждается местной администрацией муниципального образования и представляется в представительный орган муниципального образования одновременно с проектом местного бюджета.

Значения показателей среднесрочного финансового плана муниципального образования и основных показателей проекта местного бюджета должны соответствовать друг другу.

Среднесрочный финансовый план муниципального образования разрабатывается путем уточнения параметров указанного плана на плановый период и добавления параметров на второй год планового периода.

В пояснительной записке к проекту среднесрочного финансового плана муниципального образования приводится обоснование параметров среднесрочного финансового плана, в том числе их сопоставление с ранее одобренными параметрами с указанием причин планируемых изменений.

Финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Схема 7

Для расчетов и экономического анализа статистических данных составляется консолидированный бюджет.

Впервые термин «консолидированный³⁹ бюджет» был введен Законом РСФСР 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетном процессе в Российской Федерации»⁴⁰. Разделом II «Основы бюджетного устройства» данного Закона предусматривалось изменение бюджетного устройства. Как самостоятельные части в бюджетную систему включались: республиканский бюджет РСФСР, республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов. Изменение бюджетного устройства было вызвано преобразованием государственного устройства России, а также упразднением единого государственного бюджета. Кроме того, в ст. 8 этого Закона было сказано, что «единство бюджетной системы обеспечивается… предоставлением необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджета на другой для составления консолидированных бюджетов РСФСР и территорий…»

Правовую основу консолидированного бюджета в настоящее время составляют Бюджетный кодекс РФ, постановление Правительства от 12 августа 2002 г. № 579 «Об утверждении Положения о распределении и расходовании дотаций на стабилизацию доходной базы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с принятием части второй Налогового кодекса Российской Федерации и повышением тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы», приказ Минфина России от 28 декабря 2010 г. № 191н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», нормативные правовые акты субъектов РФ⁴¹ и муниципальных районов⁴².

Консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами (ст. 6 БК РФ).

Другими словами, в консолидированном бюджете не учитываются межбюджетные трансферты (дотации, субсидии, субвенции) между этими бюджетами, поскольку для одних бюджетов межбюджетные трансферты являются доходами, а для других бюджетов расходами. Так же не включаются в состав консолидированных бюджетов бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Составление консолидированного бюджета Российской Федерации, а также разработку его прогноза осуществляет согласно ст. 165 БК РФ Министерство финансов РФ. Составление консолидированных бюджетов субъектов РФ и муниципальных районов и разработка их прогнозов возложены на соответствующие финансовые органы. При этом консолидированный бюджет разрабатывается одновременно с проектом бюджета соответствующего уровня бюджетной системы.

Консолидированный бюджет не имеет правовой формы, т. е. не утверждается органами законодательной (представительной) власти. Такой бюджет составляется и применяется в первую очередь для расчетов и анализа финансового состояния соответствующей территории, для перераспределения доходов и расходов в бюджетной системе.

Консолидированный бюджет позволяет получить полное представление обо всех доходах и расходах Российской Федерации в целом или отдельных ее частей, субъектов Федерации или муниципальных районов. Кроме того, количественные характеристики предназначены для подтверждения реальности и обоснованности показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Показатели консолидированного бюджета также используются и при разработке прогнозов экономического и социального развития государства, субъектов РФ, муниципальных образований, и при разработке сводного финансового баланса Российской Федерации, среднесрочных финансовых планов субъектов РФ (муниципальных образований) планировании бюджета, т. е. на стадии планирования бюджета.

Таки образом, основными признаками консолидированного бюджета является то, что:

— он представляет собой свод бюджетов определенной территории, т. е. бюджет соответствующего публично-правового образования: Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования;

— такой свод бюджетов определенной территории используется как экономический инструмент, в первую очередь для расчетов и анализа финансового состояния соответствующей территории, для перераспределения доходов и расходов в бюджетной системе, необходимых для планирования и составления бюджета на следующий финансовый год, а также анализа бюджетной деятельности.

Схема 8

В Российской Федерации составляются и исполняются следующие виды консолидированных бюджетов: консолидированный бюджет Российской Федерации; консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации; консолидированные бюджеты муниципальных районов; консолидированные бюджеты городского округа с внутригородским делением.

Консолидированный бюджет Российской Федерации образуют федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами).

Схема 9

То есть консолидированный бюджет Российской Федерации составляют все бюджеты, формируемые и исполняемые на территории Российской Федерации. В консолидированный бюджет Российской Федерации не включаются бюджеты государственных внебюджетных фондов — Пенсионного Фонда РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования Российской Федерации.

Например, консолидированный бюджет г. Москвы составляют бюджет города и свод 146 бюджетов муниципальных образований⁴³ без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами⁴⁴.

Консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации образуют бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами).

Консолидированный бюджет муниципального района образуют бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами)

Консолидированный бюджет городского округа с внутригородским делением образуют бюджет городского округа с внутригородским делением и свод бюджетов внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами)

Например, в состав консолидированного бюджета муниципального образования Городищенский район Волгоградской области включается бюджет Городищенского района, бюджеты трех городских поселений (Городищенское, Ерзовское, Новорогачинское) и бюджеты 15 сельских поселений⁴⁵ (Вертячинское, Грачевское, Каменское, Карповское, Котлубанское, Краснопахаревское, Кузьмичевское, Новожизненское, Новонадеждинское, Орловское, Паньшинское, Песковатское, Россошинское, Самофаловское, Царицынское).

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Например, в соответствии с п. 2 ст. 5 Решения Совета депутатов Советского района г. Челябинска от 25 ноября 2015 г. № 16 / 7⁴⁶ бюджет Советского района (без учета межбюджетных трансфертов между бюджетами) входит в состав консолидированного бюджета Челябинского городского округа с внутригородским делением.

1.3. Понятие бюджетного устройства

Бюджетное устройство — категория, свойственная государствам, имеющим бюджет, и отражающая не только организационно-правовые основы построения бюджетной системы, ее внутренние взаимосвязи и принципы, но и обеспечивающая создание условий для обеспечения федерализма, территориальной целостности, финансового суверенитета и безопасности государства. Именно бюджетное устройство создает основу для финансового обеспечения и, соответственно, развития территорий, входящих в состав Российской Федерации.

Для теории бюджетного права категория «бюджетное устройство» является базовой, доктринальной, вместе с тем данный термин не используется законодателем, хотя раздел I БК РФ носит название «Бюджетное устройство».

Отсутствие легального определения «бюджетное устройство» порождает многочисленные дискуссии в научном сообществе относительно содержания и элементов данной категории, что свидетельствует о ее недооценке и недопонимании, что в свою очередь ведет к правовым проблемам. При обсуждении БК РФ неоднократно поднимался вопрос о необходимости использования данной категории, при этом представители Минфина парировали, что данная категория не несет в себе никакой практической ценности.

Вместе с тем стоит отметить, что в 2014 г. была защищена докторская диссертация Х. В. Пешковой⁴⁷ на тему: «Бюджетное устройство государства (российская правовая концепция)», которая убедительно доказала необходимость закрепления данной категории законодательно. Х. В. Пешкова в своем диссертационном исследовании пришла к выводу о том, что элементы бюджетного устройства делятся на две группы: материально-правовые и организационно-процедурные. К первой группе она отнесла такие элементы, как бюджетную систему, доходы и расходы бюджета, межбюджетные трансферты, ко второй группе — бюджетный процесс, целевые программы и бюджетный контроль.

Вместе с тем вопрос о соотношении категорий «бюджетное устройство» и «бюджетная система» до сих пор является дискуссионным. Существует два подхода: 1) традиционный — бюджетное устройство, являясь базовой категорией, включает бюджетную систему как неотъемлемый элемент, отражает ее организацию, внутренние взаимосвязи ее частей, принципы, на которых бюджетная система строится, другие элементы. Данной точки зрения придерживаются большинство ученых⁴⁸; 2) бюджетная система рассматривается как понятие более широкое по отношению к бюджетному устройству, т. е. включает его⁴⁹.

Недооценка категории «бюджетное устройство» приводит не только к определенным проблемам в правоприменении, но и проблемам финансового обеспечении территорий и всего населения, таким образом, когда каждый человек, каждый уголок нашей страны был не просто по лозунгу «богатым», а действительно таковым. Существует в современном мире такое понятие, как «успешный», ставшее символом богатства и независимости, причем это понятие можно спроецировать и на развитие государства: успешно оно или нет? «Успешность страны как успешность для каждого из нас индивидуально — вещь, интуитивно очень хорошо понимаемая. Страна может быть успешной, неуспешной — развалиться, и эволюционирующей либо в сторону большей успешности, либо, напротив, деградировать⁵⁰». Поэтому успешность развития государства, в том числе и финансового, будет зависеть от того, каков порядок формирования бюджетов по линии доходов и расходов, какими полномочиями обладают публично-правовые образования в бюджетной сфере, как разграничены полномочия между публично-правовыми образованиями в бюджетной сфере, как строятся финансовые взаимоотношения Российской Федерации и ее регионов, а также муниципальных образований, какие складываются бюджетные правоотношения, каковы органы управления в государстве и какие принимаются решения, оформленные в нормативные правовые акты, поскольку последние предписывают определенные правила поведения в общественных отношениях, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в бюджетной сфере.

На все эти вопросы позволяет получить ответ категория «бюджетное устройство».

Вместе с тем, как уже было отмечено, в Бюджетном кодексе Российской Федерации лишь упоминается о бюджетном устройстве в виде названия раздела I «Бюджетное устройство Российской Федерации».

Традиционно считается, что бюджетное устройство основывается (зиждется) на государственном устройстве.

Под государственным устройством понимается внутренняя национально-территориальная организация государства, соотношение целого и его частей⁵¹. В зависимости от того, как организована территория государства, из каких частей оно состоит, каково их правовое положение и на каких принципах строятся взаимоотношения центра и мест⁵², государства делятся на унитарные и федеративные, конфедеративные.

Россия с точки зрения государственного устройства есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ).

С принятием бывшими союзными республиками Соглашения⁵³ от 8 декабря 1991 г. прекратил существование Союз Советских Социалистических Республик, а значит, изменилось государственное устройство всех бывших союзных республик, в том числе и России. Следовательно, изменилось и бюджетное устройство: Союзные республики стали самостоятельными, и как результат, бюджеты союзных республик обособились от союзного бюджета, который перестал представлять собой единый денежный централизованный фонд — государственный бюджет.

Современное бюджетное устройство было предопределено Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-I «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Согласно ст. 3 этого Закона бюджетное устройство определялось как организация бюджетной системы, принципы ее построения.

В 1992–1993 гг. положения вышеуказанного Закона получили развитие в законах Российской Федерации «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» и «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления».

Правовые основы современного бюджетного устройства России составляют Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее БК РФ), федеральные законы от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» и др.

Поскольку, как выше было обозначено, в законодательстве отсутствует легальное определение бюджетного устройства, то и в правовой и экономической литературе нет единого мнения относительно понятия бюджетного устройства.

М. И. Пискотин⁵⁴ под бюджетным устройством понимает бюджетную систему, взаимосвязь ее составных частей и нормы, определяющие порядок установления налогов и доходов, поступающих на образование доходов бюджетов всех уровней, а также нормы, предусматривающие принципы ежегодного установления размеров отчислений от федеральных налогов и доходов в нижестоящие бюджеты.

Б. М. Сабанти⁵⁵ включает в состав бюджетного устройства бюджетную систему (организацию, принципы построения, взаимоотношения ее звеньев), бюджетное право, бюджетный процесс, бюджетное регулирование.

Думается, что включение в бюджетное устройство бюджетного права не совсем верно, поскольку бюджетное право является подотраслью финансового права и регулирует именно отношения, складывающиеся по поводу бюджетного устройства, наряду с другими бюджетными отношениями. Можно предположить, что это определение бюджетного устройства охватывает весь предмет бюджетного права, что тоже не верно.

Е. Ю. Грачева, Ю. А. Крохина⁵⁶ определяют бюджетное устройство как организацию бюджетной системы и принципов ее построения.

В. М. Мандрица⁵⁷ отождествляют бюджетное устройство с системой государственных органов, осуществляющих те или иные функции в области бюджета. Представляется, что такая точка зрения является не совсем верной, поскольку органы, обладающие бюджетной компетенцией, не могут быть отождествлены с государственным устройством, на котором базируется бюджетное устройство России.

В. В. Бесчеревных⁵⁸ под бюджетным устройством понимает материальные нормы бюджетного права, закрепляющие структуру бюджетной системы и порядок разграничения доходов и расходов между ее отдельными звеньями.

Н. И. Химичева⁵⁹ определяет бюджетное устройство как основанные на правовых нормах принципы построения бюджетной системы, ее структуру и организацию взаимодействия входящих в нее бюджетов по линии доходов и расходов.

Л. К. Воронова⁶⁰ считает, что бюджетное устройство — это определяемая правовыми нормами система бюджетов государства, разграничения доходов и расходов между ними, полномочий субъектов государства, органов государственной власти и управления в области бюджета.

Интересным представляется мнение на категорию «бюджетное устройство» А. И. Худякова⁶¹, который предположил, что бюджетное устройство включает в себя: 1) бюджетную систему (статика явления) и 2) бюджетное регулирование (динамику явления).

Е. А. Бочкарева⁶² предложила вместо термина «бюджетное устройство» использовать термин «устройство бюджетной системы», которое, по ее мнению, представляет структурную характеристику бюджетной системы как совокупности взаимосвязанных элементов и отражает особенности распределения власти по территории государства. Вместе с тем стоит отметить, что данная трактовка отражает взаимосвязь внутри бюджетной системы только в рамках межбюджетных отношений, а именно на стадии исполнения бюджета.

Приведенные точки зрения позволяют сделать вывод о том, что «бюджетная система» является основным элементом бюджетного устройства и включается в состав бюджетного устройства всеми авторами.

Бюджетное устройство — это понятие более широкое, чем только организация построения бюджетной системы и ее принципов. Это категория, которая обеспечивает реализацию на территории РФ бюджетного федерализма, ее территориальной целостности и независимости (суверенитет). В Программе развития бюджетного федерализма⁶³ было отмечено, что формирование и развитие бюджетного устройства является стратегической целью развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Бюджетный федерализм⁶⁴ позволяет сочетать интересы Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований таким образом, когда в условиях самостоятельности каждого бюджета бюджетной системы публично-правовое образование (Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования) действует в рамках и пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий в строгом соответствии с законодательством. При этом система взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, действующих от имени публично-правового образования, устроена таким образом, когда разграничены сферы деятельности и ответственности, а также полномочия по осуществлению расходных обязательств за счет средств бюджетов того или иного уровня. И в этих условиях органы власти имеют право самостоятельно принимать решения не только о направлениях расходов своих бюджетов, но и иметь достаточные ресурсы для формирования доходов бюджетов.

В непростых геополитических условиях государство практически перестало использовать федерализм, концентрируя все основные финансовые полномочия на федеральном уровне. Формально провозгласив и предоставив, согласно действующему законодательству, финансовую (бюджетную) самостоятельность для регионов и муниципальных образований, на практике большинство из них не могут выполнять предусмотренные законодательством обязательства. С каждым годом увеличивается число дотационных регионов и муниципальных образований, что свидетельствует об отсутствии стабильного правового механизма обеспечения финансовой (бюджетной) самостоятельности на региональном и местном уровнях. С одной стороны, государство таким образом пытается сохранить территориальную целостность, используя опыт 90-х гг., когда после распада Советского Союза отдельные территории, применяя принцип «самоопределения наций вплоть до отделения», практически вышли из состава Российской Федерации, и только заключение Договоров о разграничении предметов ведения, в том числе и финансовых полномочий, между регионами и Российской Федерацией позволило сохранить территориальную целостность нашего государства. В последнее время аспекты территориальной целостности государства приобретают особое значение в связи с событиями на Украине, в Сирии и других государствах, которые теряют не только свою территориальную целостность, но и суверенитет.

Суверенитет государства означает независимость и самостоятельность «в определении и проведении политики как внутри, так и вне государства⁶⁵».

Суверенитет⁶⁶ государства обеспечивается, в том числе, финансовой (бюджетной) независимостью. Именно бюджетное устройство позволяет сформировать такую организацию бюджетной системы, через которую распределяются и перераспределяются финансовые ресурсы, что позволяет обеспечивать целостность государства.

Но в условиях глобализации мира финансы нашего государства в определенных сферах интегрированы в мировую финансовую систему, что не позволяет говорить о полном финансовом суверенитете государства, но даже в таких условиях достижение максимально возможного бюджетного суверенитета является первоочередной задачей, и соответственно в законодательстве должна быть закреплена норма о бюджетном устройстве. Именно определение бюджетного устройства в законодательстве позволит в том числе обеспечивать суверенитет государства.

Бюджетное устройство — это основанная на государственном устройстве Российской Федерации и законодательстве РФ организация бюджетной системы и принципов ее построения таким образом, который позволяет обеспечивать на всей территории РФ каждое публично-правовое образование (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования) и административно-территориальной единицы (поселения, не являющиеся муниципальными образованиями) основными финансовыми ресурсами, гарантирующий территориальную целостность, лежащую в основе федерализма, суверенитета и безопасности государства.

Следовательно, бюджетное устройство государства основывается на государственном устройстве, является базовой категорией бюджетного права, играет важную роль в обеспечении федерализма, в организации бюджетной системы, в рамках которой происходит распределение и перераспределение финансовых потоков государства в целях финансового обеспечения и стимулирования развития территорий (РФ, субъект РФ, муниципальное образование, административно-территориальные единицы, которые входят в состав муниципального образования и финансируются по смете).

1.4. Бюджетная система, ее состав и структура, принципы построения

Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определенную систему, которая называется бюджетной системой⁶⁷.

В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней — государственного бюджета и бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления⁶⁸.

Для бюджетной системы федеративного государства характерны три уровня — государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Так, система США включает федеральный бюджет и бюджеты более 82 тыс. бюджетов местных административно-территориальных единиц (округов, муниципалитетов и др.)⁶⁹.

В конфедеративном (союзном) государстве, которое представляет собой постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей, бюджет формируется из взносов входящих в конфедерацию государств.

Бюджетный кодекс РФ содержит легальное определение бюджетной системы (ст. 6 БК РФ).

При этом, как отмечается в литературе⁷⁰, легальное определение не дает никакого понятия о структуре бюджетной системы, не констатируя иерархичности, ни равенства в отношениях между бюджетами — элементами системы.

Бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Кроме того, стоит отметить, что в ст. 10 БК РФ установлена структура бюджетной системы, заключающаяся в перечислении видов бюджетов бюджетной системы.

Схема 10

Структура бюджетной системы (ст. 10 БК РФ)

Однако стоит заметить, что не все местные бюджеты отражены в структуре бюджетной системы. Так, к местным бюджетам относятся и бюджеты закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО),⁷¹, и бюджеты наукоградов⁷², т. е. муниципальных образований с особым правовым режимом (статусом). Для таких муниципальных образований в федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматриваются отдельной строкой бюджетные ассигнования в виде финансовой помощи — межбюджетных трансфертов. Так, согласно таблице 1 Приложения 41 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» предусмотрены дотации для сорока ЗАТО, к которым отнесены, например, г. Шеханы в Саратовской области, г. Североморск в Мурманской области и др. Согласно таблице 44 приложения 41 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» предусмотрены субсидии тринадцати городам-наукоградам: г. Королев, Дубна, Жуковский, Протвино и др. Московской области, г. Обнинск Калужской области и др.

Кроме того, также необходимо отметить, что до внесения изменений в БК РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ⁷³ были установлены уровни бюджетной системы: федеральный, региональный и местный, что отражало федеративный характер взаимодействия органов власти в бюджетной сфере, такие уровни существуют и сейчас.

В условиях федеративного государства бюджетная система является объединением относительно самостоятельных бюджетов разных уровней. Уровень самостоятельности определен бюджетным законодательством. Такая конструкция, с одной стороны, создает стимулы для развития каждой отдельной территории, а с другой, при наличии центрального звена — федерального бюджета, сохраняется возможность координации развития отдельных субъектов РФ и федерации в целом.

Вместе с тем, несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, законодательство подчеркивает единство бюджетной системы, которое проявляется во взаимодействии бюджетов всех уровней по линии доходов, осуществляющемся путем распределения и перераспределения между бюджетами регулирующих доходных источников. Единство бюджетной системы закреплено в ст. 29 БК РФ.

В целях обеспечения единства подходов в организации бюджетного процесса на разных уровнях, достижения устойчивости и эффективности бюджетной системы БК РФ (ст. 28) определено, что бюджетная система основана на определенных принципах.

Принцип построения бюджетной системы — основное требование к формированию бюджетной системы.

Кроме того, для исключения возможности разного толкования принципов, лежащих в основе бюджетной системы, законодатель дал определение каждого из них. Законодательное закрепление принципов бюджетной системы важно для разработки нормативных актов о бюджете и бюджетном процессе как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Схема 11

Рассмотрим подробно отдельные принципы, которые имеют важное значение для функционирования бюджетной системы: принцип единства бюджетной системы, который является базовым доктринальным, принцип сбалансированности бюджетной системы, принцип открытости (прозрачности) бюджета.

Принцип единства бюджетной системы является принципом, который объединяет бюджетную систему России в единое целое, устанавливает определенные ограничения для осуществления правовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований. Согласно ст. 29 БК РФ принцип единства бюджетной системы означает:

— единство бюджетного законодательства Российской Федерации;

— установление и применение единых принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации;

— использование единых форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации;

— установление единых бюджетных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;

— применение единого порядка установления и исполнения расходных обязательств;

— применение единого порядка формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

— ведение бюджетного учета и составление бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений;

— единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Реализация на практике данного принципа обеспечивает целостность бюджетной системы.

Принцип сбалансированности бюджета закреплен в ст. 33 БК РФ. Данный принцип очень важен для исполнения бюджета, поскольку несбалансированный бюджет по доходам и расходам не может быть принят к исполнению. Поэтому законодатель установил определенное требование при формировании бюджетов бюджетной системы, которое должны соблюдать органы власти всех уровней: необходимость минимизации размера дефицита бюджета при составлении, утверждении и исполнении бюджета. В проекте БК РФ данный принцип изложен по-новому.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683⁷⁴, несбалансированность национальной бюджетной системы впервые обозначена в качестве одной из главных угроз национальной безопасности. В Указе Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года»⁷⁵ несбалансированность национальной бюджетной системы названа уже в качестве одного из основных вызовов и угроз экономической безопасности России. Несбалансированность бюджетной системы означает диспропорции в распределении и перераспределении финансовых ресурсов внутри бюджетной системы РФ. Наоборот, сбалансированность бюджетной системы в целом зависит от сбалансированности не только федерального бюджета, но и бюджетов регионального и местного уровня.

В ст. 16 проекта БК РФ⁷⁶, предложенного Министерством финансов РФ, предусматривается принцип сбалансированности и устойчивости бюджета, который означает, что:

1) при планировании бюджета используются реалистичные (консервативные) показатели прогноза социально-экономического развития;

2) планирование бюджета осуществляется при разработке и корректировке бюджетного прогноза на долгосрочный период с оценкой долгосрочных финансовых последствий принимаемых решений;

3) законодательно установлены и соблюдаются стабильные правила (ограничения) общего объема расходов и (или) дефицита бюджета, позволяющие надежно обеспечить расходы бюджета доходами и источниками финансирования бюджета;

4) принятие новых расходных обязательств осуществляется при условии обеспечения гарантированного и безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

5) обеспечивается поддержание объема и структуры государственного (муниципального) долга, исключающих неисполнение долговых обязательств и необходимость их реструктуризации.

Поскольку в проекте Бюджетного кодекса РФ сбалансированность и устойчивость соединены союзом «И», то соответственно предполагается, что сбалансированность и устойчивость не тождественны, вместе с тем какие критерии бюджета относятся к сбалансированности, а какие к устойчивости, неясно. Можно предположить, что критерии, прописанные в ст. 16 проекта БК РФ, больше относятся к сбалансированности, чем к устойчивости бюджета и бюджетной системы в целом. Устойчивость каждого из бюджетов бюджетной системы приведет к устойчивости всей бюджетной системы.

Представляется, что на законодательном уровне необходимо разграничить принципы формирования сбалансированного бюджета и устойчивости бюджета (бюджетной системы), т. е. закрепить понятие устойчивости не только бюджета, но и бюджетной системы в целом.

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета (ст. 36 БК РФ).

Кроме того, критерием устойчивости бюджетной системы в целом и бюджета в частности является установление дополнительных фискальных полномочий для субъектов РФ и муниципальных образований.

Принцип прозрачности (открытости) предусматривает обязательное опубликование в средствах массовой информации закона (решения) о бюджете; обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов; обеспечение доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на едином портале бюджетной системы Российской Федерации; стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Кроме того, открытость бюджетной информации является одним из приоритетов государственной политики, в рамках реализации данной политики, а также рекомендаций Международного валютного фонда (МВФ) по обеспечению прозрачности бюджетной сферы⁷⁷, начиная с 2014 г. в Российской Федерации составляется «Бюджет для граждан», который призван повысить финансовую грамотность граждан РФ, в нем в доступной форме для общества излагаются материалы, характеризующие необходимость формирования бюджета (порядок поступления и виды доходов бюджетов, расходы бюджетов (кому, в каком объеме и на какие мероприятия выделены бюджетные средства, источники финансирования дефицита бюджета, основные направления деятельности органов государственной власти и местного самоуправления). Например, «Бюджет для граждан к федеральному закону о федеральном бюджете на 2016 год»⁷⁸ составлен по следующим позициям: бюджет в современных условиях; обеспечение бюджетной устойчивости; социально ориентированный бюджет; стимулирование экономического развития; эффективное государство. «Бюджеты для граждан» составляются также и на региональном и местных уровнях.

Кроме того, в сентябре 2014 г. в РФ в пяти регионах России: Кабардино-Балкарской Республике, Ставропольском крае, Вологодской, Ленинградской и Нижегородской областях начал работу пилотный проект — интерактивный Бюджетный калькулятор для граждан, цель которого — повышение бюджетной грамотности населения и развитие конструктивного диалога между властью и обществом по бюджетным вопросам. На основе бюджетного калькулятора каждый желающий сможет смоделировать свой вариант бюджета пилотного субъекта РФ или муниципалитета. Бюджетный калькулятор — это доступное для неспециалистов изложение доходных и расходных статей бюджета, которые сами граждане могут изменять онлайн в пределах бюджетных ограничений и видеть результаты таких изменений. Органы власти, со своей стороны, получив статистический свод предложенных гражданами изменений, смогут лучше понять потребности и ожидания граждан, оценить потенциал новых бюджетных инициатив или даже скорректировать бюджетные решения⁷⁹.

Важно заметить, что в проекте БК РФ отдельные принципы бюджетной системы уточняются, другие, как представляется, требуют доработки, также появляются новые принципы, такие как принцип единства регулирования бюджетных правоотношений, заменивший принцип единства бюджетной системы (ст. 7 проекта).

Следует отметить, что бюджетные системы различных стран строятся на тех же принципах, что и бюджетная система Российской Федерации. Например, согласно ст. 8 Бюджетного кодекса Республики Беларусь бюджетная система Республики Беларусь основывается на принципах единства; полноты отражения доходов и расходов бюджетов; сбалансированности бюджетов; гласности; самостоятельности бюджетов; эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; достоверности бюджетов; адресности и целевого назначения бюджетных средств; ответственности участников бюджетного процесса⁸⁰; в соответствии со ст. 7 Бюджетного кодекса Украины бюджетная система Украины основывается на: принципе единства; принципе сбалансированности; принципе самостоятельности; принципе полноты; принципе реальности; принципе эффективности; принципе целевой направленности бюджетных расходов; принципе справедливости и непредубежденности; принципе субсидиарности; принципе публичности и прозрачности; принципе ответственности участников бюджетного процесса⁸¹.

Контрольные вопросы к главе 1

1. Какое значение имеет бюджет для управления государством?

2. В каких аспектах принято рассматривать бюджет?

3. Назовите виды бюджетов.

4. Какие функции выполняет бюджет?

5. Что представляет собой консолидированный бюджет?

6. Какие правовые позиции сформулировал Конституционный Суд относительно бюджета?

7. Какую структуру имеет бюджетная система?

8. На каких принципах строится бюджетная система России?

9. Что означает принцип открытости (прозрачности) бюджета?

10. Что означает принцип сбалансированности бюджета?

11. Почему важно бюджетное устройство для бюджетных отношений?

Библиография к главе 1

1. Болтинова О. В. Бюджетное право: учеб. пособие. М.: Норма. 2009.

2. Вершило Т. А. Бюджетное устройство: базовая категория бюджетного права // Алтайский юридический вестник. Научный журнал Барнаульского юридического института МВД России. 2016. № 3 (15).

3. Комягин Д. Л., Хрешкова В. В. Бюджетное право России. Альбом схем: учеб. пособие / под ред. А. Н. Козырина. Подготовлен для системы «КонсультантПлюс», 2011.

4. Комягин Д. Л. Бюджетное право России: учеб. пособие / под ред. А. Н. Козырина. М.: Институт публично-правовых исследований, 2011.

5. Крохина Ю. А. Бюджетное право России: учебник. М.: Юрайт, 2016.

6. Пешкова Х. В. Бюджетное устройство государства (российская правовая концепция): дис. … д-ра юрид. наук. М., 2014.

Тесты к главе 1

1. «Бюджет» в соответствии с БК РФ:

а) централизованный денежный фонд;

б) форма образования и расходования фонда денежных средств;

в) основной финансовый план государства (муниципального образования);

г) совокупность денежных отношений, которые возникают в связи с образованием и распределением централизованных денежных фондов, предназначенных для обеспечения задач государства.

2. Бюджетная система в соответствии с БК РФ:

а) свод бюджетов на территории РФ;

б) совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

в) консолидация федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

г) объединение самостоятельных видов бюджетов.

3. Структура бюджетной системы Российской Федерации включает:

а) федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты; государственные внебюджетные фонды, территориальные государственные внебюджетные фонды;

б) федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты;

в) федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты; финансы государственных унитарных предприятий;

г) федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации.

4. Принципы бюджетной системы, закрепленные законодательно:

а) своевременности утверждения бюджета;

б) единства бюджетной системы;

в) плановости при составлении бюджета;

г) превышения доходов над расходами.

5. Консолидированный бюджет — это:

а) свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов);

б) федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации;

в) федеральный бюджет и консолидированные бюджеты муниципальных образований;

г) федеральный бюджет, консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации и консолидированные бюджеты муниципальных образований.

6. К принципам построения бюджетной системы НЕ относится:

а) принцип разграничения доходов и расходов;

б) принцип значимости бюджетных расходов;

в) принцип сбалансированности;

г) принцип прозрачности (открытости).

7. В состав бюджетной системы НЕ входят:

а) бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

б) бюджеты государственных внебюджетных фондов;

в) федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты;

г) бюджеты муниципальных внебюджетных фондов.

8. Принцип прозрачности (открытости) предусматривает:

а) обязательное опубликование в средствах массовой информации закона (решения) о бюджете;

б) обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов;

в) обеспечение доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;

г) все перечисленное.

9. К функциям бюджета НЕ относятся:

а) распределительная;

б) контрольная;

в) стимулирующая;

г) организационная.

10. Бюджет в материальном аспекте представляет собой:

а) основной централизованный фонд денежных средств государства (муниципального образования);

б) основной финансовый план государства (муниципального образования);

в) основные денежные отношения, складывающиеся в государстве;

г) фонд перераспределения финансовых ресурсов государства (муниципального образования).

11. Бюджет традиционно в науке бюджетного права рассматривают в следующих аспектах:

а) материальном;

б) экономическом;

в) правовом;

г) все перечисленное.

12. Видом консолидированного бюджета НЕ является:

а) консолидированный бюджет РФ;

б) консолидированный бюджет городского поселения;

в) консолидированный бюджет субъекта РФ;

г) консолидированный бюджет муниципального района.

13. Бюджет субъекта РФ утверждается в форме:

а) закона;

б) решения;

в) постановления;

г) указа.

14. Бюджет может иметь следующую правовую форму:

а) закона, решения;

б) постановления;

в) указа;

г) перечисленное в «а».

15. Бюджет предназначен в соответствии с БК РФ для исполнения:

а) задач и функций государства;

б) расходных обязательств;

в) социальных расходов;

г) государственных расходов.

16. В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов:

а) отдельных населенных пунктов;

б) других территорий, не являющихся муниципальными образованиями;

в) деревень, станиц;

г) перечисленное в «а» и «б».

17. Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что в обязательном порядке в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах:

а) все доходы;

б) все расходы;

в) все источники финансирования дефицитов бюджетов;

г) все перечисленное.

18. Принцип достоверности бюджета означает:

а) надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории;

б) минимизацию дефицита бюджета;

в) реалистичность расчета доходов и расходов бюджета;

г) перечисленное в «а» и «в»;

д) перечисленное в «б» и «в».

19. Дефицит бюджета означает:

а) превышение расходов бюджета над его доходами;

б) превышение доходов бюджета над его расходами;

в) сокращение расходов пропорционально полученным доходам;

г) нет правильного ответа.

20. Закон (решение) о бюджете вступает в силу:

а) с 31 декабря;

б) с 1 января;

в) с 30 января;

г) с 10 января.

Ключи к тесту по главе 1

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

в

б

а

б

а

б

г

г

г

а

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

г

б

а

г

б

г

г

г

а

б

Глава 2.
Бюджетное право и бюджетные правоотношения

2.1. Понятие бюджетного права. Предмет и метод правового регулирования

Бюджету в хозяйственной и политической жизни государства отведена важная роль: с одной стороны, бюджет является финансово-правовым инструментом государственного управления, а с другой — служит основным источником обеспечения его финансовыми ресурсами, с помощью которых государство выполняет взятые на себя обязательства.

Поэтому деятельность государства (муниципального образования), возникающая в процессе формирования и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы, т. е. бюджетная деятельность, невозможна без правовой регламентации прав и обязанностей участвующих в ней субъектов. Таким образом, совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетные отношения, образует подотрасль финансового права⁸² — бюджетное право.

Подотрасль права — это совокупность норм, регулирующая вид общественных отношений, существующий в рамках определенного рода отношений⁸³.

Традиционно в литературе бюджетное право рассматривается как подотрасль финансового права, поскольку, имея свой предмет правового регулирования, оно тесно взаимосвязано с другими подотраслями, такими как налоговое право, и финансово-правовыми институтами в рамках финансового права, что обусловлено местом, ролью и значением бюджета в финансовой системе государства. Вместе с тем существуют мнения, согласно которым бюджетное право рассматривается либо как самостоятельная отрасль, либо часть государственного права.

Бюджетное право, как подотрасль финансового права, регулирует отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, т. е. складывающиеся по поводу формирования, распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципального образования — федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов.

«Однако такое понятие не определяет с достаточной четкостью пределы регулирования бюджетного права. Оно позволяет трактовать его очень широко и отнести к бюджетному праву не только собственно бюджетные, но и другие, связанные с бюджетом, отношения (например, касающиеся налоговых платежей в бюджет, расходования бюджетных ассигнований учреждениями и организациями и др.). Избежать этого можно путем введения в определение понятия бюджетного права уточняющих признаков, основанных на конкретизации его предмета»⁸⁴, поскольку определение предмета бюджетного права обусловлено не только теоретической необходимостью, но и более всего потребностями практического характера⁸⁵.

Так, отношения, составляющие предмет бюджетного права, можно классифицировать по функциональному признаку, субъектному составу (схемы 12, 13).

Перечисленные группы отношений по функциональному и субъектному составу тесно взаимосвязаны как внутри групп, так и между группами.

Вместе с тем в теории бюджетного права существуют и другие точки зрения на определение круга общественных отношений, составляющих предмет бюджетного права.

Например, Ю. А. Крохина указывает, что «предмет бюджетного права складывается из двух групп отношений: атрибутивных (исключительных) и примыкающих (смежных). Важнейшей составной частью предмета бюджетного права выступают группы правовых отношений, регулирующих порядок образования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней, опосредующие бюджетный процесс и контроль, а также ответственность за бюджетные правонарушения. Эти отношения преобладают в системе бюджетного права, являясь его неотъемлемым системообразующим атрибутом. Они включаются в предмет бюджетного права полностью и максимально им урегулированы.

Другую группу отношений, образующих предмет бюджетного права, составляют отношения, примыкающие (смежные) к атрибутивным. Эти отношения детально регулируются иными подотраслями или институтами финансового права, создавая, таким образом, объекты совместного правового регулирования. Смежные правовые отношения регулируются нормами бюджетного права и соответствующего финансово-правового института двумя способами: либо одновременно, согласованно, либо по принципу «цепной реакции», когда нормы бюджетного права являются общими, учреждающими для этих отношений, а нормы соответствующего финансово-правового института — развивающими, уточняющими.

Совпадающим юридическим критерием атрибутивных и смежных бюджетно-правовых отношений следует считать их внешнее закрепление нормами права, включенными в систему бюджетного законодательства.

Примыкающие (смежные) правоотношения не являются обязательным признаком бюджетного права и подпадают под бюджетно-правовое воздействие в силу экономических, политических или иных причин, но в любом случае только тогда, когда в этом заинтересовано государство. Например, образование бюджетов всех уровней в большей степени осуществляется на основе норм налогового права и норм иных институтов финансового права, регулирующих государственные доходы. Но это не означает, что налоговое право включается в систему бюджетного права. Наличие налогового права только предопределено бюджетным правом в качестве института доходов бюджетов всех уровней. Отношения, складывающиеся в процессе установления и взимания налогов, проведения налогового контроля, привлечения к налоговой ответственности и т. п., не составляют предмета бюджетного права.

Наличие в предмете бюджетного права смежных, примыкающих элементов подтверждается и отнесением к сфере бюджетного регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. До принятия БК РФ эти отношения были исключительно предметом финансово-правового института государственного и муниципального кредита. Однако сведение норм различных финансово-правовых институтов в БК РФ как едином нормативном правовом акте было осуществлено государством в целях наиболее полного и разностороннего регулирования бюджетных отношений. Кодификация норм, регулирующих бюджетную деятельность, не означает механическую трансформацию, слияние различных видов финансово-правовых отношений в новый вид и объединение различных методов их регулирования в специфичный метод правового регулирования.

Включение отношений, возникающих по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, в сферу регулирования бюджетного законодательства, вызвано практическими потребностями, удобством пользования БК РФ. Механическое включение норм, регулирующих относительно обособленную сферу общественных отношений, в структуру законодательства иного правового института не означает поглощение одного правового института другим или образование таким способом новой правовой общности»⁸⁶.

Схема 12

Схема 13

Таким образом, бюджетное право (как подотрасль финансового права) — это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения по организации бюджетной системы, определению состава и порядка разграничения доходов и расходов в бюджетной системе, бюджетную компетенцию (предмет ведения и полномочия) государства и муниципальных образований, а также бюджетный процесс⁸⁷.

Имея свой предмет регулирования общественных отношений, который является составной частью предмета финансового права, бюджетное право обладает и методом правового регулирования общественных отношений. Метод правового регулирования бюджетного права, по сути, является отражением метода правового регулирования финансового права. Основной метод правового регулирования бюджетных отношений — императивный метод. Данный метод имеет специфику в своем конкретном содержании, а также круге органов, уполномоченных государством на властные действия⁸⁸.

По содержанию эти предписания касаются порядка составления проекта закона (решения), предоставления исполнительным органом им на рассмотрение и утверждение представительного (законодательного) органа проекта закона (решения о бюджете) на соответствующий год, порядка исполнения бюджета по расходам с использованием средств строго по целевому назначению в соответствии государственными (муниципальными) программами и т. д.

Особенности метода правового регулирования в бюджетном праве также проявляются и круге органов, устанавливающих предписания участникам бюджетных отношений. Такие предписания устанавливаются Министерством финансов РФ, Федеральным казначейством и др. Также с развитием бюджетных отношений способом их правового регулирования выступает и метод дозволений или договорной метод.

В бюджетном праве можно выделить два типа договоров: 1) между публично-правовыми образованиями или их органами; 2) между публично-правовыми образованиями с одной стороны и юридическим лицом с другой стороны. Например: бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете (ст. 93.2 БК РФ).

Кроме того, методом правового регулирования бюджетного права выступают методы рекомендаций и согласований.

2.2. Бюджетно-правовые нормы: понятие, особенности, виды

Бюджетное право как подотрасль финансового права представляет собой совокупность бюджетно-правовых норм, регулирующих бюджетную деятельность государства (муниципальных образований).

Бюджетно-правовая норма – установленное государством и обеспечиваемая мерами государственного принуждения общеобязательное, строго определенное правило поведения в бюджетных отношениях, субъекты которых наделены субъективными правами и юридическими обязанностями.

Бюджетно-правовые нормы выступают «первичной клеточкой» бюджетного права, которые, с одной стороны, обладают общими признаками, составляющими сущность правовой нормы, а с другой стороны — своей спецификой, свойственной бюджетным отношениям.

Схема 14⁸⁹

Нормативность бюджетно-правовой нормы выражается в том, что она «программирует развитие общественных отношений, направляет их в определенное русло. Так, в нормах, сформулированных в законах о бюджетах, программируется будущее движение денежных потоков, их сбор, распределение, расходование, резервирование и т. д.»⁹⁰.

Общеобязательный характер означает, что она адресована не конкретному лицу, а неопределенному кругу лиц, т. е. она адресована каждому, кто вступает «в круг ее действия»⁹¹. Бюджетно-правовые нормы устанавливают правила поведения прежде всего как для участников бюджетного процесса, так и для не участников бюджетного процесса, что объясняется спецификой регулирования бюджетным правом общественных отношений.

Обеспеченность государством. Реализация бюджетно-правовой нормы предусматривает применение к нарушителю бюджетной дисциплины принудительной силы государства. «Суть обеспеченности заключается в том, что за нарушение нормы права может быть применено государственное принуждение. Однако это качество нельзя понимать упрощенно, будто бы в любом случае реализация предписания нормы права обеспечивается реальным применением мер государственного принуждения. Правило поведения может соблюдаться осознанно и добровольно. К тому же в нем может содержаться правомочие, а не обязанность. В подобных случаях государственное принуждение выступает в роли возможного (как потенциальная возможность применения мер принуждения в случае нарушения норм права), а не действительного реального фактора»⁹². Так, гл. 30 БК РФ предусмотрены меры принуждения в случае нарушения бюджетной дисциплины для специальных субъектов — участников бюджетного процесса.

Государственно-властный характер бюджетно-правовой нормы обусловлен тем, что ее устанавливает и санкционирует государство. Тем самым государство очерчивает круг возможного и должного, разрешенного и запрещенного поведения в бюджетных отношениях.

Представительно-обязывающий характер норм права. Бюджетно-правовая норма предоставляет участникам бюджетных отношений определенные права, но вместе с тем одновременно налагает и юридические обязанности. В бюджетном праве представительно-обязывающий характер нормы воплощается в форме запретов и обязанностей.

Формальная определенность бюджетно-правовой нормы предусматривает, что она закреплена в нормативных актах, которые призваны упорядочивать общественные отношения. В бюджетно-правовой норме благодаря формальной определенности государство закрепляет свою волю и выражает ее в системе субъективных прав и обязанностей. Формальная определенность позволяет бюджетно-правовой норме установить границы должного поведения в бюджетных отношениях.

Микросистемность бюжетно-правовой нормы обусловлена тем, что любая норма права «выступает в виде микросистемы, состоящей из таких взаимоупорядоченных элементов, как гипотеза, диспозиция и санкция»⁹³. В общем виде связь этих элементов состоит в том, что диспозиция нормы права начинает действовать с момента наступления условий, указанных в гипотезе, и одновременно охраняется от нарушения санкцией, которая предусматривает меры государственного принуждения.

Особенности бюджетно-правовых норм обусловлены предметом и методом правового регулирования в бюджетном праве. Но стоит учитывать, что бюджетное право — это подотрасль финансового права, а соответственно, предмет правового регулирования бюджетного права — составная часть предмета финансового права, как и метод правового регулирования.

Бюджетно-правовые нормы по своему характеру, как правило, являются императивными, т. е. содержат категорические предписания и не предусматривают возможности изменения от волеизъявления одной из сторон общественных отношений. Императивность бюджетно-правовых норм обуславливается содержанием бюджетных отношений, целями, которые достигаются в результате их правового регулирования (обеспечения финансовых интересов государства (муниципального образования), общества в целом).

Бюджетно-правовые нормы можно классифицировать в зависимости от различных оснований.

Схема 15

К исходным (отправным, учредительным) нормам относятся: нормы-начала; нормы-принципы; нормы-дефиниции; нормы-расчеты. Исходные (отправные, учредительные) бюджетно-правовые нормы не закрепляют прав и обязанностей субъектов бюджетных правоотношений, не являются правилами поведения и не имеют логической структуры. «Основное отличие норм — правил поведения от исходных норм состоит в том, что нормы — правила поведения непосредственно направлены на регулирование общественных отношений, поведение людей, а воздействие исходных норм на общественные отношения носит опосредованный характер»⁹⁴. К исходным (отправным, учредительным) бюджетно-правовым нормам относятся: нормы-принципы; нормы-дефиниции; нормы-цели; нормы-расчеты.

Нормы-принципы формулируют основные начала функционирования бюджетной системы РФ, бюджетных правоотношений. Такие нормы содержатся, например, в гл. 5 БК РФ, которая закрепляет принципы бюджетной системы.

Нормы-дефиниции⁹⁵ предусматривают легальное закрепление правовых понятий и категорий. Так, в ст. 6 БК РФ закреплены основные понятия и термины, применяемые БК РФ.

Нормы-цели определяют цели правового регулирования бюджетной сферы. Так, цели правового регулирования бюджетных отношений закреплены преамбулой БК РФ.

Нормы-расчеты⁹⁶ устанавливают количественные показатели доходов и расходов бюджетов бюджетной системы, порядок расчета межбюджетных трансфертов и т. д.

Нормы-правила также классифицируются по различным основаниям.

Схема 16

Обязывающие бюджетно-правовые нормы, т. е. нормы, устанавливающие обязанность участников бюджетных правоотношений совершать определенные положительные действия. Например, согласно п. 1 ст. 47.1 БК РФ Министерство финансов РФ, органы управления государственными внебюджетными фондами, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований обязаны вести реестры источников доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Кроме того, многие права участников бюджетных правоотношений совпадают с их обязанностями (ст. 7–9 БК РФ и др.). Обязывающие бюджетно-правовые нормы не допускают возможности по собственному волеизъявлению участников правоотношения изменять содержание своих прав и обязанностей.

Запрещающие бюджетно-правовые нормы устанавливают запрет на совершение определенных противоправных действий (или бездействия) со стороны участников бюджетных правоотношений. Например, п. 4 ст. 82 БК РФ содержит запрет на использование бюджетных ассигнований резервного фонда Президента РФ на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента Российской Федерации.

Уполномочивающие бюджетно-правовые нормы представляют субъектам бюджетного правоотношения право на совершение «положительных действий, определяют тот или иной вариант их возможного, дозволенного поведения»⁹⁷, т. е. нормы, предусматривающие право или возможности самостоятельно принимать решения в бюджетной деятельности. Например, такие нормы, закреплены в ст. 7–9 БК РФ (при этом стоит учитывать ранее отмеченную особенность); в п. 6.1 ст. 161 БК предусмотрено, что в случае признания утратившими силу положений закона (решения) о бюджете на текущий финансовый год и плановый период в части, относящейся к плановому периоду, казенное учреждение вправе не принимать решение о расторжении ранее заключенных договоров и соглашений, подлежащих оплате в плановом периоде, при условии заключения дополнительных соглашений к указанным договорам и соглашениям, определяющих условия их исполнения в плановом периоде, и др.

Императивные нормы моделируют правило поведения в бюджетных правоотношениях, исключают какое-либо отступление или иную трактовку предписания. Большинство норм бюджетного права являются императивными. И как верно отмечено в литературе, императивные нормы, «предоставляя право субъекту совершать какие-либо действия, фактически во многих случаях обязывают его к совершению этих действий»⁹⁸. Например, ст. 50 БК РФ устанавливает нормативы распределения налоговых поступлений в федеральный бюджет.

Схема 17

Диспозитивные нормы предоставляют субъектам бюджетных правоотношений возможность права выбора варианта поведения в пределах закона, т. е. самим определять конкретное содержание своих прав и обязанностей. Иначе говоря, субъектам бюджетного права предоставляется право в пределах, установленных законом, договориться между собой. Например, бюджетный кредит на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) предоставляется субъекту Российской Федерации (муниципальному образованию) на основании договора, заключаемого территориальным органом Федерального казначейства с субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием). Кроме того, законодательно установлено, что, такой договор заключается только в порядке и по форме, которые установлены Министерством финансов Российской Федерации, с взиманием платы за пользование им по ставке, установленной федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

В частности, диспозитивные бюджетно-правовые нормы применяются при регулировании межбюджетных отношений. Например, п. 4 ст. 137 БК РФ. При составлении и (или) утверждении бюджета субъекта Российской Федерации по согласованию с представительными органами муниципальных образований дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты городских поселений (включая городские округа), сельских поселений, внутригородских районов от налога на доходы физических лиц.

Стоит отметить, что диспозитивные нормы в бюджетном праве носят «условный» характер, поскольку диспозитивный метод более присущ гражданскому праву, а поэтому его «проникновение» в сферу регулирования бюджетного права «свидетельствует о допустимости законодателем в некоторой степени сочетания частных и публичных интересов⁹⁹».

Схема 18

Материальные нормы закрепляют материальное содержание бюджета, бюджетное устройство (раздел I БК РФ, за исключением норм о бюджетной классификации), состав доходов и расходов бюджетов, формы межбюджетных трансфертов, бюджетные полномочия субъектов бюджетного права, и др.

Процессуальные бюджетно-правовые нормы регламентируют порядок применения и действия норм материального права. Процессуальные бюджетно-правовые нормы закрепляют правила и порядок реализации стадий бюджетного процесса, осуществление бюджетного контроля, порядок применения бюджетного принуждения за бюджетные нарушения и т. д.

Схема 19

Большинство норм бюджетного права являются регулятивными. Регулятивные нормы в бюджетном праве содержат предписания, определяющие права и обязанности участников бюджетных правоотношений. Например, гл. 18 БК РФ содержит нормы, устанавливающие полномочия участников бюджетного процесса.

Охранительные нормы направлены на защиту функционирования и стабильности бюджетной системы РФ. Они закрепляют порядок применения мер принуждения за бюджетные нарушения.

Возможны и другие классификации бюджетно-правовых норм: по территории и по кругу лиц, на которых распространяется действие бюджетно-правовых норм; по юридической силе, по времени действия и т. д.

Бюджетно-правовая норма-правило, как и любая другая правовая норма, имеет свою структуру.

Логическая структура бюджетно-правовой нормы состоит из гипотезы, диспозиции, санкции и выражается по формуле «если — то — иначе». «Если» — выражается в гипотезе, «то» — в диспозиции, «иначе» — в санкции.

Гипотеза — часть бюджетно-правовой нормы права, указывающая на условия ее действия. Например, абз. 3 п. 2 ст. 93.3 БК РФ предусматривает, что «в случае, если предоставленные местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки (гипотеза), остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается за счет дотаций местному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации, а также за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в местный бюджет (санкция)».

Диспозиция — часть бюджетно-правовой нормы, закрепляющая само правило поведения субъектов, т. е. права и обязанности участников бюджетного правоотношения (например, ст. 166 БК РФ установлено, что «руководитель Министерства финансов Российской Федерации имеет исключительное право: утверждать сводную бюджетную роспись федерального бюджета; вносить изменения в сводную бюджетную роспись федерального бюджета... (диспозиция)».

Санкция — часть бюджетно-правовой нормы, предусматривающая применение к субъекту, нарушившему правило поведения, предусмотренное диспозицией, мер государственного принуждения.

Таким образом, бюджетно-правовые нормы имеют свои особенности, что обусловлено спецификой регулируемых ими общественных отношений, складывающихся в бюджетной деятельности государства (муниципальных образований).

2.3. Бюджетные правоотношения: понятия, особенности, виды, структура

Согласно теории государства и права, любое правоотношение представляет собой связь между лицами — людьми, их коллективами, органами государства, государством, которая возникает на основе норм права. Такая связь в той или иной степени имеет индивидуализированный характер, гарантируется принудительной силой государства и проявляется через субъективные юридические права и обязанности ее участников.

Правоотношение — это возникающая на основе норм права индивидуализированная общественная связь между людьми, которая характеризуется наличием субъективных прав и обязанностей и поддерживается (гарантируется) принудительной силой государства¹⁰⁰.

При этом общественное отношение становится правоотношением, если оно урегулировано правовой нормой. Правовая норма всегда обозначает модель поведения субъектов в конкретном правоотношении. Вместе с тем «норма права, создавая модель правоотношения, может воплотить лишь основные, типичные его черты. Реальное отношение намного богаче модели. В процессе реализации нормы в правоотношении выявляется ее соответствие конкретным условиям, общественным потребностям, целям регулирования. Реализация нормы в правоотношении показывает, насколько полно и точно определены в норме главные, типичные черты данного отношения, насколько реальна норма»¹⁰¹.

Толкование понятия «бюджетное правоотношение», его содержания непосредственно связано с определением предмета бюджетного права. Поэтому бюджетные отношения, составляющие предмет бюджетного права, имеют особый специфический характер, обусловленный как характером финансовой (бюджетной) деятельности государства (муниципального образования), так и особенностями, присущими финансовым правоотношениям, поскольку они являются их разновидностью.

Схема 20

В бюджетных правоотношениях проявляются два главных признака, присущие в целом финансовым правоотношениям: государственно-властный и имущественный¹⁰². Деятельность в сфере формирования и исполнения централизованного фонда — бюджета всегда основана на государственных (муниципальных) актах. С одной стороны, воля государства проявляется в тех предписаниях, которые касаются порядка формирования и исполнения основного финансового плана государства, а с другой — органы государственной власти, выступающие от имени государства, имеют и соответствующие обязанности по формированию и исполнению бюджета. Объектом этих отношений является бюджет, в материальном аспекте представляющий собой основные финансовые ресурсы государства, часть казны. И в этом плане мы можем говорить об имущественном характере бюджетных правоотношений.

Таким образом, общественные отношения, урегулированные нормами бюджетного права, которые возникают, существуют и прекращаются в соответствии с требованиями и по основаниям, предусмотренным бюджетным законодательством, представляют собой бюджетное правоотношение.

К бюджетным правоотношениям согласно ст. 1 БК РФ относятся:

— отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

— отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности;

— отношения по установлению правового статуса участников бюджетного процесса, правовых основ порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Основанием возникновения, изменения и прекращения бюджетных правоотношений являются юридические факты, т. е. предусмотренные нормами бюджетного права действия или события, вызывающие возникновение, изменение или прекращение бюджетных правоотношений. Так, возникновение бюджетных правоотношений осуществляется на основании нормативного правового акта. Таким нормативным актом в области бюджетной деятельности является закон (решение) о бюджете: федеральный закон о федеральном бюджете, закон субъекта РФ о бюджете субъекта, решение муниципального образования о местном бюджете на соответствующий период. От волеизъявления участников не зависит изменение бюджетных правоотношений. Оно совершается на основе нормативного акта в связи с изменением предусмотренных в нем фактов и событий¹⁰³. Так, например, факт сокращения бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию государственной программы, вызывает изменение бюджетного правоотношения.

Прекращение бюджетных правоотношений наступает во многих случаях. Например, прекращение правоотношений по составлению проекта бюджета завершается составлением проекта бюджета финансовыми органами; правоотношений по утверждению бюджета — утверждением закона о бюджете; в процессе исполнения бюджета — перечислением бюджетных ассигнований бюджетополучателям; возврата средств по бюджетным кредитам и др.

Бюджетные правоотношения разнообразны и могут быть классифицированы по разным основаниям.

Схема 21

Материальные бюджетные правоотношения возникают в результате реализации норм, предусматривающих конкретные права и обязанности субъектов правоотношений в бюджетной деятельности государства (муниципальных образований).

Процессуальные бюджетные правоотношения возникают на основе бюджетных процессуальных норм, которые закрепляют порядок реализации прав и обязанностей.

Материальные бюджетные правоотношения и процессуальные бюджетные правоотношения тесно связаны друг с другом. Например, реализация материальных норм, закрепляющих состав доходов и расходов бюджетов бюджетной системы, возможна только в ходе исполнения бюджета.

Схема 22

Исходя из того, что бюджетное право, в рамках финансового права, регулирует общественные отношения, возникающие в результате осуществления бюджетной деятельности, то основными являются регулятивные правоотношения, поскольку они призваны урегулировать общественные отношения, складывающиеся по поводу формирования (составления, рассмотрения и утверждения), а также исполнения бюджета. Охранительные правоотношения направлены на восстановление нарушенных прав в бюджетных правоотношениях.

Бюджетное правоотношение и любое правовое отношение имеют свою структуру: субъект, объект и содержание.

Для финансовых правоотношений, одним из видов которых является бюджетное правоотношение, характерно несовпадение понятий «субъекта бюджетного права» и «бюджетного правоотношения». «Субъект бюджетного права» понятие более широкое по отношению к «субъекту бюджетного правоотношения», поскольку «в данный момент носители бюджетных прав и обязанностей могут еще не вступать в конкретные правоотношения. Кроме того, в правоотношениях могут быть реализованы не все права и обязанности»¹⁰⁴.

Субъект бюджетного права — это лицо, потенциально способное быть участником бюджетных отношений, являющееся носителем предусмотренных бюджетно-правовыми нормами субъективных прав и обязанностей в сфере формирования и использования централизованного денежного фонда — бюджета.

Субъект (участник) бюджетного правоотношения — лицо, реально участвующее в бюджетных правоотношениях.

Таблица 1

Субъекты бюджетного права

Публично-правовое образование

Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальное образование.

Территории с особым правовым статусом

Закрытые административно-территориальные образования; особые экономические зоны

Коллективные субъекты

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, Центральный банк РФ (Банк России), кредитные организации, казенные учреждения, бюджетные учреждения, автономные учреждения, иные юр. лица

Индивидуальные субъекты

Индивидуальные предприниматели, физические лица

«Основным из материальных бюджетных прав является право на соответствующий бюджет. Оно принадлежит соответственно государству, государственному или муниципальному образованию, определяет именно их правосубъектность, а не тех или иных государственных (местных) органов. В этом находит свое проявление конституционное положение о том, что носителем суверенитета в Российской Федерации является ее народ (см. преамбулу Конституции РФ). Из права на бюджет вытекает комплекс различных материальных бюджетных прав, принадлежащих названным субъектам. Это права на получение и включение в бюджет определенных доходов, на использование их на экономические, социальные и другие потребности территории. С ними связаны соответствующие обязанности данных субъектов. Данные права реализуются через процессуальные полномочия представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления. Это, например, полномочия по составлению и утверждению бюджета в определенные сроки при соблюдении установленных форм и т. д.»¹⁰⁵

Правовой статус публично-правового образования как субъекта бюджетных отношений установлен Конституцией РФ¹⁰⁶, БК РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁰⁷, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹⁰⁸ и др.

Глава 2 БК РФ устанавливает бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образовании.

Бюджетные полномочия — установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ).

Бюджетные полномочия Российской Федерации определены в ст. 7 БК РФ.

Таблица 2

Полномочия РФ относительно всей бюджетной системы

Полномочия РФ относительно собственного (федерального) бюджета и бюджетов федеральных государственных внебюджетных фондов

Полномочия РФ относительно бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов

установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;
становление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;
определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований;
определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
определение порядка установления нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, местных налогов и сборов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществления контроля за их исполнением, составление, внешняя проверка, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и иной бюджетной отчетности;
определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета

Полномочия РФ относительно всей бюджетной системы

Полномочия РФ относительно собственного (федерального) бюджета и бюджетов федеральных государственных внебюджетных фондов

Полномочия РФ относительно бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов

установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;
определение основ кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
определение общего порядка и принципов осуществления заимствований и предоставления гарантий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного (муниципального) долга;
установление основ бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения;
установление, детализация кодов составных частей бюджетной классификации Российской Федерации, являющихся едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также кодов составных частей бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к федеральному бюджету и бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением, составления, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;
определение порядка установления и исполнения расходных обязательств

установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений, включая отчеты о кассовом исполнении бюджетов;
установление унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений, установление оснований и порядка временного осуществления органами государственной власти Российской Федерации (органами государственной власти субъектов Российской Федерации) отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления);
временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
установление оснований для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;
установление видов бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, определение оснований и порядка применения бюджетных мер принуждения;
установление порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
иные бюджетные полномочия, отнесенные БК РФ к бюджетным полномочиям Российской Федерации.

Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации;
осуществление государственных заимствований Российской Федерации, предоставление государственных гарантий Российской Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом Российской Федерации и управление государственными активами Российской Федерации;
определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации;
установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;
предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

Бюджетные полномочия субъектов РФ установлены ст. 8 БК РФ. К ним отнесены следующие полномочия.

Таблица 3

Общие бюджетные полномочия субъекта РФ относительно собственного бюджета

Общие бюджетные полномочия субъекта РФ относительно местного бюджета

Дополнительные бюджетные полномочия субъектов РФ — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя

установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение

установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;
определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации;
установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации;

определение законами указанных субъектов Российской Федерации источников доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Установленные настоящим Кодексом источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;
установление нормативов отчислений доходов в бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя

отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;
установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации;
установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
осуществление государственных заимствований и предоставление государственных гарантий субъекта Российской Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом и государственными активами субъекта Российской Федерации;

установление нормативов отчислений доходов в бюджеты сельских поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в бюджеты муниципальных районов, в случае, если законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями закреплены другие вопросы местного значения из числа вопросов местного значения городских поселений, решаемых муниципальным районом на территориях сельских поселений;
определение законами субъектов Российской Федерации источников доходов бюджетов внутригородских районов, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ;
временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;

от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов и (или) местных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о налогах и сборах;
определение объема и порядка предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований, в том числе определение порядка образования в составе бюджетов субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и порядка распределения средств указанных фондов;
определение перечня и порядка исполнения расходных обязательств внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы,

Общие бюджетные полномочия субъекта РФ относительно собственного бюджета

Общие бюджетные полномочия субъекта РФ относительно местного бюджета

Дополнительные бюджетные полномочия субъектов РФ — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя

установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету субъекта Российской Федерации и бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов;
в случае и порядке, предусмотренных БК РФ, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Санкт-Петербурга и Севастополя, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения, определенных законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;
определение порядка ведения реестра расходных обязательств внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя

Бюджетные полномочия муниципальных образований предусмотрены ст. 8 БК РФ. Полномочия муниципальных образований могут быть как общими для всех муниципальных образований, так и дополнительными полномочиями, в зависимости от статуса муниципального образования.

Таблица 4

Общие бюджетные полномочия для всех типов муниципальных образований

Дополнительные бюджетные полномочия муниципальных районов

Дополнительные бюджетные полномочия городских округов с внутригородским делением

Дополнительные бюджетные полномочия городских, сельских поселений

становление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
определение порядка

установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений доходов в бюджеты городских, сельских поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов;
установление порядка и условий предоставления

установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений доходов в бюджеты внутригородских районов от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ, законодательством Российской Федерации о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты городских округов с внутригородским делением;

осуществляют бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории городского, сельского поселения

Общие бюджетные полномочия для всех типов муниципальных образований

Дополнительные бюджетные полномочия муниципальных районов

Дополнительные бюджетные полномочия городских округов с внутригородским делением

Дополнительные бюджетные полномочия городских, сельских поселений

предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;
установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету;
в случае и порядке, предусмотренных БК РФ и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение

межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;
определение целей и порядка предоставления субсидий из бюджетов городских, сельских поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «Об общих

установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета городского округа с внутригородским делением бюджетам внутригородских районов, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета городского округа с внутригородским делением бюджетам внутригородских районов;
составление отчета об исполнении консолидированного бюджета городского округа с внутригородским делением

муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
иные бюджетные полномочия, отнесенные БК РФ к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района

Субъекты бюджетного права, реализуя свои субъективные права и выполняя юридические обязанности, становятся участниками бюджетного правоотношения.

В доктрине бюджетного права сложилось мнение, согласно которому физические и юридические лица не являются субъектами бюджетного права, поскольку не названы законодателем в качестве участников бюджетного процесса.

О таких субъектах, которыми являются бюджетные, автономные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица, следует сказать особо. Несмотря на то, что данные субъекты не перечислены в качестве участников бюджетного процесса, т. е. непосредственно не участвуют в планировании, составлении, рассмотрении и утверждении бюджета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, но вместе с тем они в случаях, установленных законодательством, получают бюджетное финансирование в виде предоставления им субсидий, грантов, а также в случаях бюджетных инвестиций (см. ст. 78, 78.1, 78.2 БК РФ). В проекте БК РФ такие субъекты названы получателями средств из бюджета.

Получатель средств из бюджета — юридическое лицо (не являющееся участником бюджетного процесса, бюджетным и автономным учреждением), индивидуальный предприниматель (физическое лицо — производитель товаров, работ, услуг), которым предоставляются средства из бюджета в форме субсидии, гранта, бюджетной инвестиции, оплаты исполнения обязательств по государственному (муниципальному) контракту.

Участники бюджетного процесса — непосредственно участвующие в планировании, составлении, рассмотрении и утверждении бюджета, составлении, рассмотрении и утверждении бюджетной отчетности, а также лица, непосредственно осуществляющие бюджетный контроль (Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ, муниципальных образований).

Все субъекты бюджетных правоотношений наделены определенными правами и обязанностями, которыми определяется их бюджетно-правовой статус.

2.4. Система и источники бюджетного права

Любая система как явление представляет собой совокупность множества однородных элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом и образующих определенную целостность, единство¹⁰⁹. Развитие бюджетного права на современных условиях позволяет говорить о структурировании норм бюджетного права, что обусловлено наличием обширного законодательства, регулирующего бюджетную деятельность, в основе которого лежат нормы Конституции РФ.

Совокупность правовых норм, регулирующих бюджетную деятельность государства (муниципальных образований), группируется в определенную систему — систему бюджетного права.

Система бюджетного права как подотрасли финансового права представляет собой ее внутренне строение с группировкой и расположением бюджетно-правовых норм в определенной логической последовательности.

Бюджетно-правовые нормы могут быть объединены по признаку регулирования однородных общественных отношений в бюджетно-правовые институты, которые еще больше позволяют структурировать бюджетные отношения.

Специфичность бюджетных отношений обуславливает особенность бюджетного права как подотрасли финансового права. В бюджетном праве выделяют целый ряд норм, закрепляющих общие положения бюджетного права, которые одновременно относятся к его материальным и процессуальным частям, что дает основание говорить о выделении в бюджетном праве Общей и Особенной части.

Вместе с тем стоит отметить, что до настоящего времени в теории бюджетного права нет единого подхода, какие институты включаются в Общую часть, а какие в Особенную часть. Это обусловлено тем, что деление бюджетного права на институты стало возможным только с принятием БК РФ. «Ранее было принято считать, что бюджетное право как подотрасль внутренне едина и неделима. Значительное количество бюджетно-правовых нормативных положений, введенных в «обиход» бюджетно-правового регулирования, потребовало градации бюджетного права, выделения в нем обособленных правовых институтов»¹¹⁰.

Правовой институт — это сравнительно небольшая, устойчивая группа правовых норм, регулирующих определенную разновидность общественных отношений. Они призваны регламентировать отдельные участки, фрагменты, стороны общественной жизни¹¹¹.

Под бюджетно-правовым институтом следует понимать обособленную внутри бюджетного права (подотрасли финансового права) группу юридических норм, определенных общностью признаков регулируемого ими вида однородных общественных отношений, связанных с формированием бюджета или государственного внебюджетного фонда¹¹².

Ученые-юристы в настоящее время выделяют больший или меньший набор институтов в структуре Общей и Особенной частей бюджетного права. Как представляется, наиболее интересным являются следующие точки зрения. Так, например, А. И. Худяков обосновывает выделение следующих институтов в системе бюджетного права. Общая часть бюджетного права включает институты: 1) бюджетное устройство; 2) управление в области бюджета; 3) бюджетное планирование; 4) бюджетный контроль. Особенная часть включает институты: 1) правовое регулирование доходов бюджетов; 2) правовое регулирование расходов бюджетов; 3) правовое регулирование государственных займов¹¹³.

Т. В. Конюхова выделяет в Общей части бюджетного права институт бюджетных полномочий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований и институт бюджетного устройства РФ. В особенную часть бюджетного права она предлагает включить институты: доходов бюджетов РФ; расходов бюджетов РФ; сбалансированности бюджетов; государственного муниципального долга; межбюджетных трансфертов; государственных внебюджетных фондов; бюджетного процесса; бюджетного учета и отчетности; государственного и муниципального финансового контроля; ответственности за нарушение бюджетного законодательства¹¹⁴. Структурируя таким образом систему бюджетного права, Т. В. Конюхова исходит из структуры бюджетного законодательства.

Таким образом, в общую часть бюджетного права включаются нормы и институты, которые отражают обобщающие признаки и правила деятельности государства и муниципальных образований в бюджетной сфере.

Особенная часть состоит из институтов, регулирующих однородные бюджетные отношения, имеющих специфику, отражающую их экономическую сущность и юридические свойства, конкретизирующие формирование и использование централизованного денежного фонда — бюджета, а также нормы, предусматривающие ответственность за нарушение финансовой дисциплины в сфере бюджетной деятельности государства и муниципального образования.

При характеристике источников бюджетного права необходимо иметь в виду представления науки теории государства и права о понятии источников права и учитывать эти суждения применительно к сфере формирования и использования централизованного фонда денежных средств — бюджета. Понятие «источник права» рассматривается как источник правовых норм, т. е. с точки зрения содержания права. В этом значении «источник права» выражает материальные условия жизни общества, определяющие содержание права, регулирующего конкретную сферу общественных отношений.

Также «источник права» может употребляться в качестве способа или формы выражения содержания соответствующей правовой нормы, другими словами, формы выражения права. В теории права под юридическими источниками или формами права понимаются официальные формы выражения и закрепления и соответственно изменения или отмены действующих правовых норм. Именно с этой точки зрения и будем рассматривать источники бюджетного права.

Источники бюджетного права должны отвечать следующим признакам: 1) выражать волю государства и обеспечиваться им; 2) иметь общеобязательный характер; 3) быть письменно изложены и опубликованы; 4) быть адресованными неопределенному кругу лиц; 5) быть обязательными для исполнения всеми субъектами правоотношений.

Источником бюджетного права являются правовые акты, принятые органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах установленной для них компетенции, которые вводят, изменяют или отменяют бюджетно-правовые нормы — юридически обязательные модели поведения участников бюджетных правоотношений.

Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, по горизонтали подразделяются на законы и иные нормативные правовые акты (подзаконные акты). Юридическая сила нормативных актов определяется в зависимости от компетенции издавшего его органа власти и роли нормативного акта в системе бюджетного законодательства.

Нормативный правовой акт как источник бюджетного права содержит бюджетно-правовые нормы, т. е. нормы, целью регулирования которых выступают общественные отношения, складывающиеся, изменяющиеся и прекращающиеся в бюджетной деятельности государства (муниципального образования).

В систему источников бюджетного права включены: Конституция Российской Федерации, бюджетное законодательство, подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетную сферу (сферу бюджетной деятельности), международные договоры, договоры между органами государственной власти по вопросам бюджетной сферы.

Отдельным источником бюджетного права можно считать решения Конституционного Суда РФ.

Источники бюджетного права имеют трехзвенную структуру, что обусловлено государственным (бюджетным) устройством Российской Федерации.

Рассмотрим источники бюджетного права более подробно.

Конституция РФ как источник бюджетного права. Конституция РФ, обладая высшей юридической силой по отношению ко всем иным законодательным актам, занимает главное место среди источников бюджетного права. Конституция Российской Федерации предопределила бюджетное устройство РФ (глава 3; глава 8); установила предметы ведения, в том числе и в области бюджетной деятельности Российской Федерации (ст. 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), компетенцию органов местного самоуправления (ст. 132). Данными нормами предусмотрены пределы финансового обеспечения вопросов за счет соответствующего бюджета бюджетной системы. Так, вопросы, находящиеся в исключительном ведении РФ, финансируются за счет федерального бюджета (также согласно ст. 124 финансирование судов осуществляется только из федерального бюджета), вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ и ее субъектов, за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, вопросы местного значения обеспечиваются за счет средств местного бюджета. Кроме того, нормы Конституции РФ имеют важное значение при проведении бюджетной политики государства (п. 3 ст. 80, ст. 114 и др.); закреплении компетенции за органами государственной власти и местного самоуправления в бюджетной деятельности (ст. 10, 84, 85, 90, ч. 5 ст. 101, ст. 104, 105, 106, 114, 132 и др.); установлении налоговых и неналоговых доходов бюджетов бюджетной системы (ст. 15, 34, 46, 57, п. 3 ст. 104, 106 и др.).

Бюджетное законодательство как источник бюджетного права. Термин «законодательство» можно рассматривать в широком и узком значении. В широком значении термин «законодательство» используется для обозначения всего массива нормативных правовых актов. Такая трактовка вытекает из анализа положений Конституции РФ, конституций и уставов большинства субъектов РФ, многих федеральных законов и законов регионального уровня. В широком смысле термин «законодательство», как правило, используется и в отраслевой литературе¹¹⁵.

В узком значении понимание «законодательства», как правило, сводится к его отождествлению с законами. Так, Ю. А. Тихомиров под законодательством понимает упорядоченную совокупность законов¹¹⁶.

Но основной задачей любого законодательства, при всех вариантах его понимания, является правовое регулирование общественных отношений, т. е. управление ими в полном соответствии с принятым документом, имеющим категорический, обязательный характер, создающим правоотношения (возложение обязанностей на одних и предоставление прав другим)¹¹⁷.

В узком значении законодатель понимает и бюджетное законодательство.

Бюджетное законодательство исходя из федеративных отношений включает: федеральное бюджетное законодательство; законодательство субъектов РФ; нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления.

Ядро бюджетного законодательства составляет Бюджетный кодекс РФ, который устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Бюджетный кодекс РФ был принят 31 июля 1998 г. и вступил в действие с 1 января 2000 г.

Бюджетный кодекс РФ состоит из пяти частей.

Часть 1 — «Общие положения» включает две главы и девять статей, которые содержат понятия и термины, применяемые бюджетным законодательством, виды бюджетных правоотношений, структуру бюджетного законодательства и его действие во времени; закрепляет полномочия Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в бюджетной сфере. Часть вторая — «Бюджетная система Российской Федерации»; часть третья — «Бюджетный процесс в Российской Федерации»; часть четвертая — «Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения»; часть пятая — «Заключительные положения»); тридцати глав; трехсот семи статей.

Как уже было отмечено Министерством финансов РФ, подготовлен проект нового Бюджетного кодекса РФ, который активно обсуждается в рамках открытого Правительства РФ на сайте Министерства финансов РФ. Решение о принятии нового Бюджетного кодекса РФ было продиктовано новыми бюджетными реалиями как внутри страны, так и геополитическими преобразованиями извне. «Главной идеей для принятия полностью обновленного кодекса является консолидация в единую систему всех федеральных законов, принятых за последние годы. В настоящее время законы, регулирующие бюджетные правоотношения, представляют собой разрозненный и, зачастую, несогласованный ряд поправок в действующий Бюджетный кодекс РФ. Новый проект направлен на создание более системного и удобного для правоприменения кодифицированного акта. Основными направлениями в проекте нового Бюджетного кодекса являются: обеспечение большей стабильности норм бюджетного законодательства; развитие открытости бюджетного процесса; совершенствование методологии формирования и исполнения расходных обязательств и планирования финансовых ресурсов на их реализацию. Для приведения Бюджетного кодекса РФ в соответствие с современными требованиями будет выполнена актуализация его структуры. В частности, разработчики документа отказались от деления его на части. В новой структуре кодекса будет 9 разделов, 33 главы и 313 статей»¹¹⁸.

Также в состав бюджетного законодательства согласно ст. 2 БК РФ включены: федеральные законы о федеральном бюджете, о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; законы субъектов Российской Федерации об их бюджетах, о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов; муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах; иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований. К иным федеральным законам, содержащим нормы бюджетного права, относятся Федеральные законы от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и др.; к иным законам субъектов РФ относится, например, Закон г. Москвы от 10 сентября 2008 г. № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве»¹¹⁹ и др.; к иным правовым актам представительных органов местного самоуправления — Решение Думы городского округа Кинель Самарской области от 28 мая 2015 г. № 554 «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в городском округе Кинель Самарской области (в новой редакции)»¹²⁰.

Все вышеперечисленные нормативные правовые акты не могут противоречить БК РФ, но в том случае, если такие противоречия все же возникнут, то применяются нормы БК РФ.

Кроме того, БК РФ и другие нормативные правовые акты бюджетного законодательства не могут противоречить Конституции РФ. «Соответствие бюджетного законодательства Конституции РФ должно быть не только по формальному признаку на предмет отсутствия противоречий, но и по сущностному признаку. Дело в том, что Конституция РФ как документ долговременного действия не является сугубо юридическим актом, ибо, несомненно, несет определенную программно-целевую политическую нагрузку, тем самым регулируя общественные отношения, дает им импульс развития. Это тот правовой источник, к которому должны сводиться по своему содержанию все нормы бюджетного законодательства»¹²¹.

Внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, а также приостановление, отмена и признание утратившими силу положений Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществляются отдельными федеральными законами и не могут быть включены в тексты федеральных законов, изменяющих (приостанавливающих, отменяющих, признающих утратившими силу) другие законодательные акты Российской Федерации или содержащих самостоятельный предмет правового регулирования.

Подзаконные нормативные правовые акты как источники бюджетного права. В соответствии со ст. 3 БК РФ определен порядок принятия подзаконных нормативных актов, которые могут быть приняты как на федеральном, региональном, так и местном уровнях. Принимают такие нормативные правовые акты органы исполнительной власти. На федеральном уровне подзаконные нормативные правовые акты издают Президент РФ, Правительство РФ, на региональном уровне — органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на местном уровне — исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления в установленных бюджетным законодательством случаях, в пределах своей компетенции. Важное значение в регулировании бюджетных отношений принадлежит правовым актам, издаваемым Министерством финансов.

Такие нормативные правовые акты также должны соответствовать Бюджетному кодексу РФ.

Международные договоры как источник бюджетного права. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Верховный Суд РФ в целях обеспечения правильного и единообразного применения судами международного права в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» разъяснил, что понимается под общепризнанными принципами международного права и общепризнанной нормой международного права.

Так, согласно разъяснениям Верховного Суда РФ под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо.

К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств.

Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного.

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров установлен Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

Международным договором Российской Федерации согласно п. «а» ст. 2 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» признается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких, связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

Конституцией РФ также установлено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Например, нормы бюджетного права содержатся в Договоре между Российской Федерацией и Республикой Беларусь «О создании Союзного государства» от 8 декабря 1999 г.

Субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств¹²² в том числе и в бюджетной сфере.

Решения Конституционного Суда РФ. Относительно решений Конституционного Суда РФ в теории государства и права нет однозначного ответа, являются или не являются его решения источником права. Но условиях развития российского права все больше и больше ученых приходят к выводу, что решения Высших судов являются источником, защищаются научные диссертации¹²³.

Решения Конституционного Суда РФ можно рассматривать в качестве особого источника бюджетного права, поскольку Конституционный Суд, выступая в качестве «негативного» или «отрицательного» законодателя¹²⁴, формулирует общие принципы права, а иногда и нормы права, воспринимаемые потом законодателем, т. е. его акты оказывают существенное влияние на развитие бюджетного права.

В соответствии с п. «а» ч. 2 ст. 125 Конституции России, Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов (в том числе и бюджетного); нормативные правовые акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу (ч. 7 ст. 125 Конституции Российской Федерации). Цитируемые конституционные предписания не оставляют сомнений в том, что постановление Конституционного Суда Российской Федерации о признании нормативного правового акта либо его отдельного положения не соответствующим Конституции России имеет выраженную нормативную природу, так как, «отменяя правовую норму, суд фактически создает новую норму»¹²⁵. Следовательно, если Конституционным Судом РФ нормативный акт признается не соответствующим Конституции РФ, и тем самым он лишает его юридической силы, что «равнозначно принятию другого нормативного акта, которым отменяется первый»¹²⁶. Аналогичную позицию относительно юридической природы своих решений занимает и сам Конституционный Суд Российской Федерации, указывая, что «решения Конституционного Суда Российской Федерации, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа»¹²⁷.

Решения Конституционного Суда, согласно ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», выражают соответствующую Конституции Российской Федерации правовую позицию судей, свободную от политических пристрастий (ч. 3 ст. 29).

«Решения Конституционного Суда могут иметь различное наименование в зависимости от их предназначения, значимости и процедуры принятия. Наиболее важные — итоговые решения Конституционного Суда по существу любого из вопросов, перечисленных в п. 1-4 ч. 1 ст. 3 указанного Закона (в том числе о соответствии федерального закона Конституции Российской Федерации о ее толковании и т. п.), именуются постановлениями. Все иные решения называются определениями, за исключением итогового решения по существу запроса о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, именуемого заключением (ст. 71). Конституционный Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием и сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов (ч. 2 ст. 74 указанного Закона)»¹²⁸.

В ст. 6 Закона установлена общеобязательность Решений КС РФ для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений на всей территории Российской Федерации.

Юридической силе решений КС РФ посвящена ст. 79 (ч. 1, 2), которая устанавливает, что «решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно и не подлежит обжалованию… вступает в силу немедленно после его провозглашения… действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами». Кроме того, в п. 6 постановления Конституционного Суда РФ от 27 февраля 2003 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 130 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан П. Л. Верещака, В. М. Гладкова, И. В. Голышева и К. П. Данилова» указано, что «оценка проверяемой правовой нормы как не соответствующей или, напротив, как соответствующей Конституции Российской Федерации, а также выявленный им конституционно-правовой смысл правовой нормы являются обязательными как для законодателя, так и для правоприменителя и не могут быть отвергнуты или преодолены в законодательной и правоприменительной практике». Таким образом, решения Конституционного Суда РФ отвечают признаку нормативности.

В качестве примеров можно назвать определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2003 г. № 415-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности части первой статьи 128 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» и подпункта 16 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону»; постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А. В. Жмаковского»; постановление Конституционного Суда РФ от 22 июня 2009 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности пункта 4 части второй статьи 250, статьи 321.1 Налогового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 3 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами Российского химико-технологического университета им. Д. И. Менделеева и Московского авиационного института (государственного технического университета)» и многие другие.

Контрольные вопросы к главе 2

1. Дайте определение бюджетного права как подотрасли финансового права.

2. Какие общественные отношения составляют предмет бюджетного права по функциональному признаку?

3. Какие общественные отношения составляют предмет бюджетного права по субъектному составу?

4. Какие существуют методы правового регулирования бюджетных отношений?

5. Дайте определение бюджетно-правовой нормы.

6. Назовите особенности бюджетно-правовой нормы.

7. Назовите виды бюджетно-правовой нормы.

8. Дайте определение бюджетному правоотношению.

9. Назовите особенности бюджетных правоотношений.

10. Назовите виды бюджетных правоотношений.

11. Какими полномочиями обладают РФ, субъекты РФ, муниципальные образования?

Библиография к главе 2

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.).

2. Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ (ред. от 31.12.2014) «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2015).

3. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 12.03.2014) «О Правительстве Российской Федерации».

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 31.12.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 11.01.2015).

5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 26.12.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2015).

6. Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

7. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2014) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

8. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (ред. от 29.12.2014) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

9. Федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год и плановый период.

10. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 04.11.2014) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

11. Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. № 30-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О финансировании судов Российской Федерации».

12. Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

13. Определение Конституционного Суда РФ от 17 ноября 2009 г. № 1491-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Редько Любови Ивановны на нарушение ее конституционных прав Постановлением Правительства Российской Федерации “О первоочередных мерах по ликвидации последствий паводка, произошедшего в июне 2002 года на территории Южного федерального округа” и подпунктом “г” пункта 1 Постановления Правительства Российской Федерации “О мерах по ликвидации последствий стихийного бедствия, произошедшего в августе 2002 года на территории Краснодарского края”».

14. Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2006 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации».

15. Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 492-О «По запросу Советского районного суда города Рязани о проверке конституционности положений подпункта 2 пункта 1 статьи 6, пункта 1 статьи 7, абзаца четвертого пункта 1 статьи 11 и пункта 2 статьи 14 Федерального закона “Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации”».

16. Определение Конституционного Суда РФ от 18 июля 2006 г. № 364-О «По жалобе гражданина Медведева Николая Петровича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 13 приложения 3 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2000 год», пункта 8 приложения 4 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2001 год», пункта 5 приложения 9 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2002 год», статьи 97 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» и статьи 102 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год»».

17. Определение Конституционного Суда РФ от 12 июля 2006 г. № 302-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Саратовской областной Думы о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 2 статьи 26.14 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”».

18. Определение Конституционного Суда РФ от 13 июня 2006 г. № 194-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Сахалинской области о проверке конституционности абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации».

19. Определение Конституционного Суда РФ от 5 июля 2005 г. № 297-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества “Центральная телекоммуникационная компания” на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации».

20. Определение Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2005 г. № 142-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Губернатора Тульской области о проверке конституционности подпункта 8 пункта 3 статьи 7 Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”».

21. Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия».

22. Определение Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2004 г. № 71-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Льговского городского Совета депутатов Курской области на нарушение конституционных прав и свобод положениями абзаца третьего статьи 8, пункта 1 статьи 47 и статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации».

23. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области” в связи с запросом Челябинского областного суда».

24. Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 г. № 22-П «По делу о проверке конституционности Постановлений Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1995 года № 962 “О взимании платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящего тяжеловесные грузы, при проезде по автомобильным дорогам общего пользования” и от 14 октября 1996 года № 1211 “Об установлении временных ставок платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам и использовании средств, получаемых от взимания этой платы”».

25. Болтинова О. В. Бюджетное право: учеб. пособие. М.: Норма, 2009.

26. Комягин Д. Л., Хрешкова В. В. Бюджетное право России. Альбом схем: учебное пособие / под ред. А. Н. Козырина. Подготовлен для системы «КонсультантПлюс», 2011.

27. Комягин Д. Л. Бюджетное право России: учеб. пособие / под ред. А. Н. Козырина. М.: Институт публично-правовых исследований, 2011.

28. Крохина Ю. А. Бюджетное право России: учебник. М.: Юрайт, 2016.

Тесты к главе 2

1. Бюджетные полномочия РФ, субъектов РФ, муниципальных образований включают:

а) права и обязанности публично-правовых образований;

б) обязанности публично-правовых образований;

в) права публично-правовых образований;

г) обязанности и ответственность публично-правовых образований.

2. К бюджетным полномочиям Российской Федерации относится установление:

а) общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации;

б) основ бюджетного процесса;

в) основ межбюджетных отношений;

г) все перечисленное;

д) перечисленное в а) и в).

3. К бюджетным полномочиям Российской Федерации НЕ относится определение основ:

а) составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

б) утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

в) составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

г) установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации.

4. Установление оснований для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства относится к полномочию:

а) Российской Федерации;

б) субъекта Федерации;

в) муниципального образования;

г) всех публично-правовых образований.

5. Установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации относится к полномочию:

а) Российской Федерации;

б) субъекта Федерации;

в) муниципального образования;

г) городского округа.

6. К бюджетным полномочиям субъектов РФ НЕ относятся:

а) определение основ кассового обслуживания исполнения бюджета субъекта РФ;

б) установление и исполнение расходных обязательств субъекта РФ;

в) установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

г) временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления.

7. К бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся:

а) установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

б) временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;

в) установление основ бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения;

г) установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.

8. Структура бюджетного законодательства Российской Федерации включает:

а) федеральное законодательство в бюджетной сфере;

б) законодательство субъектов РФ в бюджетной сфере;

в) нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления в бюджетной сфере;

г) все перечисленное.

9. Система бюджетного права — это совокупность:

а) правовых норм;

б) бюджетных правоотношений;

в) нормативных правовых актов;

г) социальных норм.

10. Если международным договором предусмотрены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством, применяются:

а) правила бюджетного законодательства РФ;

б) правила международного договора;

в) Конституция РФ;

г) ФЗ «О бюджете на текущий год и плановый период».

11. «Совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления бюджетной деятельности государства и муниципальных образований,— это»:

а) бюджетное право;

б) предмет бюджетного права;

в) источники бюджетного права;

г) институт бюджетного права.

12. В предмет бюджетного права не входят отношения:

а) по поводу бюджетного устройства;

б) в сфере бюджетного процесса;

в) в привлечении лиц к бюджетной ответственности;

г) по начислению и взысканию налогов и сборов с физических и юридических лиц.

Ключи к тесту по главе 2

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

а

г

г

а

б

а

а

г

а

а

а

г

Глава 3.
Бюджетная классификация

3.1. Бюджетная классификация: понятие, значение в организации бюджетной системы, состав

Основными характеристиками (частями) бюджета являются доходы бюджета, его расходы, а в случае нарушения баланса доходов и расходов и дефицит (профицит) бюджета. Доходы, расходы и источники финансирования дефицита бюджета многочисленны и разнообразны по источникам, целевому направлению и другим признакам, поэтому одним из элементов проявления их единства и соответственно единства бюджетной системы является бюджетная классификация, т. е. «систематизирование доходов и расходов соответственно отличающим их общим характерным признакам»¹²⁹.

ИСТОРИЧЕСКАЯ СПРАВКА

Современное понятие бюджетной классификации впервые было закреплено в Приказе Минфина РФ от 29 декабря 1994 г № 177 «О бюджетной классификации Российской Федерации», согласно которому предусматривалась следующая ее структура:

I

Доходы бюджета

II

Расходы бюджета

II. 1

Функциональная структура расходов

II. 2

Ведомственная структура расходов

II. 3

Экономическая структура расходов

III

Финансирование бюджета

IV

Государственный долг

Данным приказом была заменена действовавшая до 1 января 1995 г. классификация доходов и расходов бюджетов в Российской Федерации, введенная приказом Минфина РФ № 71 от 14 августа 1992 г.

Законодательное регулирование бюджетная классификация получила только в 1996 г., в связи с принятием Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации в Российской Федерации».

В последующее десятилетие в Закон «О бюджетной классификации» вносились многочисленные изменения и дополнения в связи с ее актуализацией в быстро меняющихся экономических условиях, что требовало необходимость ее реформирования, что и было заявлено в постановлении Правительства от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Данным постановлением была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., а также предусматривался План мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., что отвечало требованиям международных стандартов финансовой отчетности.

В результате реформирования бюджетной классификации: был введен унифицированный код для классификации доходов, расходов, источников финансирования дефицита бюджета, интегрированного с номером счета плана счетов бюджетного учета; стало больше возможностей детализации классификации на уровне субъектов и муниципальных образований;

Были учтены требования Международных стандартов финансовой отчетности и Статистики в целях представления Международным финансовым организациям данных о государственных и муниципальных финансах¹³⁰.

Осуществлен отказ от утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом, поскольку данный подход применяется большинством стран международного сообщества.

Так, Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» было установлено, что бюджетные отношения, связанные с исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2007 г. и внесением изменений в законы (решения) о бюджетах бюджетной системы Российской Федерации на 2007 г., а также с составлением, рассмотрением и утверждением отчетов об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за 2006 г. и предыдущие годы, регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В настоящее время правовую основу бюджетной классификации составляют Бюджетный кодекс РФ, ежегодные Указания Министерства финансов РФ о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утверждаемые приказом Министерства финансов Российской Федерации¹³¹, нормативные правовые акты субъектов РФ, которые детализируют бюджетную классификацию, например приказ Минфина Республики Крым от 24 ноября 2014 г. № 58 «Об утверждении перечня кодов подвидов по видам доходов классификации доходов бюджета Республики Крым, главными администраторами которых являются органы государственной власти Республики Крым и (или) находящиеся в их ведении казенные учреждения»¹³².

Современная бюджетная классификация является методологическим документом, согласно которому классифицируются доходы, расходы, источники финансирования дефицита бюджета по определенным признакам объединяются в соответствующие группы. Бюджетная классификация является единой для всех бюджетов бюджетной системы и используется участниками бюджетного процесса на всех уровнях бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Она отражает внутреннее содержание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Цель применения бюджетной классификации состоит в обеспечении сопоставимости показателей доходов, расходов, источников финансирования дефицита бюджета по однородным признакам. То есть с помощью бюджетной классификации достигается возможность: сопоставить показатели бюджетов различных публично-правовых образований; составить консолидированные бюджеты всех уровней бюджетной системы.

Содержание бюджетной классификации Российской Федерации определяется ежегодно принимаемыми приказами Министерства финансов Российской Федерации¹³³.

Бюджетной классификации РФ посвящена глава IV Бюджетного кодекса РФ.

Легальное определение бюджетной классификации содержится в ст. 18 БК РФ.

Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетная классификация используется для составления и исполнения бюджетов, для ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, составления бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, значение бюджетной классификации проявляется в том, что она является одним из механизмов, с помощью которого не только систематизируются как поступающие доходы, так и осуществляемые расходы, но бюджетная классификация позволяет видеть картину движения бюджетных средств, т. е. осуществлять бюджетный контроль.

Умелое использование данных, сгруппированных по элементам бюджетной классификации, позволит видеть реальную картину движения финансовых ресурсов и активно влиять на ход социально-экономических процессов, происходящих в экономике и в обществе. Сопоставление, сравнение и анализ соответствующих показателей бюджетов даст возможность сделать объективные выводы об эффективности бюджетной системы и сформулировать предложения на ее реформирование или на целенаправленное, экономичное и эффективное использование бюджетных ресурсов¹³⁴.

Состав структуры бюджетной классификации определяется социально-экономическим развитием государства в соответствующий период. Важным условием, предъявляемым к бюджетной классификации, являются ясность, четкость и логичность группировки доходов, расходов, источников финансирования дефицита.

Бюджетная классификация Российской Федерации (ст. 19 БК РФ): классификацию доходов бюджетов; классификацию расходов бюджетов; классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов; классификацию операций публично-правовых образований (классификация операций сектора государственного управления — КОСГУ).

КОСГУ является группировкой операций, осуществляемых в секторе государственного управления, в зависимости от их экономического содержания.

КОСГУ является составной частью трех классификаций — классификации доходов бюджетов, классификации расходов бюджетов и классификации источников финансирования дефицитов бюджетов¹³⁵.

Но вместе с тем законодательно не предусмотрено норм по обязательному применению КОСГУ при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Единые для всех бюджетов бюджетной системы группы и подгруппы классификации доходов бюджетов, разделы и подразделы классификации расходов бюджетов, группы и подгруппы классификации источников финансирования дефицита бюджетов, статьи и подстатьи классификации сектора государственного управления законодательно закреплены в составе кода бюджетной классификации.

В ходе реформирования бюджетной классификации с целью унификации бюджетного процесса и интеграции бюджетной классификации с планом счетов бюджетного учета был разработан единый 20-значный код классификации, по которому отражаются доходы, расходы, источники финансирования дефицитов бюджетов всех уровней¹³⁶.

Присваивает коды бюджетной классификации Российской Федерации, обязательные для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, Министерство финансов РФ.

3.2. Классификация доходов бюджетов

Классификация доходов бюджетов является группировкой доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, с присвоением определенного кода.

В составе доходов выделяют следующие группы: налоговых доходов, неналоговых доходов, безвозмездных поступлений.

Код классификации доходов бюджетов состоит из двадцати знаков.

Таблица 5

Структура кода классификации доходов бюджетов

Код главного администратора доходов бюджета

Код вида доходов бюджетов

Код подвида доходов бюджетов

группа дохо-дов

подг-руппа доходов

статья дохо-дов

под-статья доходов

элемент доходов

группа подвида доходов бюджетов

аналитическая группа подвида доходов бюджетов

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

Главный администратор доходов бюджета — определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета, если иное не установлено БК РФ (ст. 6 БК РФ).

Код главного администратора доходов бюджетов устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете и состоит из трех знаков, которые соответствуют присвоенному ему номеру.

Для федеральных государственных органов, Центрального банка Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации приведены код главного администратора доходов, закреплен в Приложении 7 Указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ¹³⁷. Так, Министерству промышленности и торговли Российской Федерации присвоен код — 020; Министерству энергетики Российской Федерации — 022; Федеральной службе по надзору в сфере природопользования — 048; Министерству финансов Российской Федерации — 092; Федеральному казначейству — 100; Центральному Банку РФ — 999.

Закрепление за главными администраторами доходов бюджета кодов классификации доходов бюджетов производится исходя из осуществляемых ими полномочий по оказанию государственных (муниципальных) услуг, иных полномочий по исполнению государственных функций, при реализации которых возникают обязанности юридических и физических лиц по перечислению средств в бюджетную систему Российской Федерации, а также полномочий по предъявлению требований о передаче публично-правовому образованию имущества, в том числе денежных средств.

Код вида доходов бюджетов является единым для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, состоит из 10 разрядов и включает:

группу доходов — (4 разряд кода классификации доходов бюджетов. Она имеет всего два значения: 100 — налоговые и неналоговые доходы; 200 — безвозмездные поступления.);

подгруппу доходов — (5–6 разряды кода классификации доходов бюджетов. Подгруппа доходов детализирует группу доходов. Например: группа 100 — налоговые и неналоговые доходы. Подгруппы составляют 101 — налоги на прибыль, доходы; 102 — страховые взносы на обязательное социальное страхование; 103 — налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации и т. д.);

статью доходов — (7–8 разряды кода классификации доходов бюджетов);

подстатью доходов — (9–11 разряды кода классификации доходов бюджетов);

элемент доходов — (12–13 разряды кода классификации доходов бюджетов. Элемент дохода соответствует виду бюджета, в зависимости от полномочия по установлению и нормативному правовому регулированию налогов, сборов и иных обязательных платежей, других доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также в зависимости от наличия прав требования к плательщикам по неналоговым доходам и безвозмездным поступлениям. Например, 01 — федеральный бюджет; 02 — бюджет субъекта Российской Федерации; 03 — бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения; 04 — бюджет городского округа; 05 — бюджет муниципального района и т. д.)

Код подвида доходов применяется в соответствии со ст. 20 БК РФ для детализации поступлений по кодам классификации доходов.

Перечень кодов подвидов по видам доходов бюджетов утверждает соответствующий финансовый орган (Министерство финансов Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации, муниципального образования) с учетом общих требований к порядку формирования перечня кодов подвидов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждаемых Министерством финансов Российской Федерации.

В целях обеспечения сопоставимости показателей хода исполнения бюджетов на уровне консолидированного бюджета Российской Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, а также снижения административной нагрузки для плательщиков доходов в бюджеты к подвидам доходов предусмотрено обязательное применение на уровне консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации единых правил детализации подвидов доходов, устанавливаемых с учетом положений Указаний финансовым органом соответствующего субъекта Российской Федерации¹³⁸. К подвидам доходов предусматривается обязательная детализация доходов по их экономическому содержанию на 18–20 разрядах кода доходов бюджетов (5–7 разряды кода подвида доходов бюджетов). Например: 0000 110 — налоговые доходы; 0000 120 — доходы от собственности; 0000 130 — доходы от оказания платных услуг; 0000 140 — суммы принудительного изъятия и т. д.)

Аналитическая группа подвида доходов является группировкой доходов по виду финансовых операций, относящихся к доходам, и состоит из следующих групп: 100 — Доходы; 400 — Выбытие нефинансовых активов.

Доходы по группе 100 детализируются статьями 110–180 , в рамках которых группируются операции, относящиеся к доходам. Например, на статью 110 аналитической группы подвида доходов бюджетов относятся доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Группа 400 детализирована статьями 410–440 , в рамках которых группируются операции по выбытию нефинансовых активов, в том числе при их реализации, в части кассовых поступлений и выбытий.

3.3. Классификация расходов бюджетов

Классификация расходов бюджетов представляет собой группировку расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и отражает направление бюджетных средств на выполнение федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (муниципальными органами) и органами управления государственных внебюджетных фондов основных функций, решение социально-экономических задач.

Структура двадцатизначного кода классификации расходов бюджетов является единой для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Таблица 6

Структура кода классификации расходов бюджетов

Код главного распорядителя бюджетных средств

Код раздела

Код подраздела

Код целевой статьи

Код вида расходов

Программная (непрограммная) статья

Направление расходов

группа

подгруппа

элемент

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

Главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено БК РФ.

Код главного распорядителя бюджетных средств состоит из трех разрядов и формируется с применением числового ряда: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 0.

Код главного распорядителя средств бюджета устанавливается в соответствии с утвержденным в составе ведомственной структуры расходов бюджета перечнем главных распорядителей средств соответствующего бюджета.

Главному распорядителю средств соответствующего бюджета, обладающему полномочиями главного администратора доходов данного бюджета, присваивается код главного распорядителя бюджетных средств, соответствующий коду главы.

Перечень разделов, подразделов, целевых статей (государственных (муниципальных) программ и непрограммных направлений деятельности), групп (групп и подгрупп) видов расходов бюджета утверждается в составе ведомственной структуры расходов бюджета законом (решением) о бюджете либо в установленных БК РФ случаях сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета.

В соответствии с бюджетной классификацией расходов (ст. 21 БК РФ) едины для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделы и подразделы классификации расходов. К разделам бюджетной классификации расходов отнесены:

Раздел 0100 «Общегосударственные вопросы» аккумулирует расходы на общегосударственные вопросы, специфика которых не позволяет отнести их на соответствующие разделы и подразделы классификации расходов, в том числе расходы на обеспечение деятельности главы государства — Президента Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и главы муниципального образования, расходы на обеспечение соответствующих органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления, а также учреждений, обеспечивающих деятельность указанных должностных лиц и органов.

Раздел 0200 «Национальная оборона» аккумулирует расходы, связанные с обеспечением национальной обороны, в том числе: расходы на содержание и обеспечение деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, мобилизационную и вневойсковую подготовку, мобилизационную подготовку экономики, подготовку и участие Российской Федерации в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности, реализацию связанных с обеспечением национальной обороны мероприятий ядерно-оружейного комплекса, прикладные научные исследования, а также другие вопросы в области национальной обороны.

Раздел 0300 «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» аккумулирует расходы на обеспечение деятельности органов прокуратуры, следствия, юстиции, внутренних дел, безопасности, пограничной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внутренних войск, системы исполнения наказаний, а также расходы на защиту населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданскую оборону, миграционную политику, прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности, а также другие мероприятия в данной области.

Раздел 0400 «Национальная экономика» аккумулирует расходы, связанные с руководством, управлением, оказанием услуг, а также предоставлением государственной поддержки в целях развития национальной экономики.

Раздел 0500 «Жилищно-коммунальное хозяйство» аккумулирует расходы на обеспечение деятельности и поддержание жилищно-коммунальной отрасли экономики.

Раздел 0600 «Охрана окружающей среды» аккумулирует расходы на обеспечение экологического контроля, очистку сточных вод, сбор и удаление отходов, охрану объектов растительного и животного мира и среды их обитания, очистку атмосферного воздуха и другие расходы в области охраны окружающей среды.

Раздел 0700 «Образование» аккумулирует расходы на целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства.

Раздел 0800 «Культура, кинематография» аккумулирует расходы на предоставление услуг в этой сфере, обеспечение деятельности учреждений культуры, управление объектами, предназначенными для культурных целей, организацию, проведение или поддержку культурных мероприятий, государственную поддержку и субсидирование производства кинофильмов, а также предоставление грантов, субсидий для поддержки отдельных артистов, писателей, художников, композиторов или организаций, занимающихся культурной деятельностью.

Раздел 0900 «Здравоохранение» аккумулирует расходы на финансирование здравоохранения.

Раздел 1000 «Социальная политика» аккумулирует расходы на пенсионное обеспечение, социальное обслуживание и социальное обеспечение населения, охрану семьи и детства.

Раздел 1100 «Физическая культура и спорт» аккумулирует расходы на обеспечение деятельности учреждений в сфере физической культуры и спорта, содержание сборных команд, подготовку и участие в международных, всероссийских и иных спортивных мероприятиях, а также государственную поддержку развития спорта.

Раздел 1200 «Средства массовой информации» аккумулирует расходы на обеспечение выполнения функций учреждениями, обеспечивающими предоставление услуг в сфере массовой информации, а также на проведение мероприятий в указанной сфере.

Раздел 1300 «Обслуживание государственного и муниципального долга» аккумулирует расходы, связанные с выплатой процентных платежей по государственным и муниципальным долговым обязательствам, выплатой дисконта при погашении (выкупе) государственных и муниципальных долговых обязательств, а также иные платежи по обслуживанию государственных и муниципальных долговых обязательств, за исключением расходов, связанных с выплатой вознаграждения (комиссии) агентам за оказание агентских услуг в сфере размещения, обслуживания, выкупа, обмена и погашения государственных и муниципальных долговых обязательств.

Раздел 1400 «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации» аккумулирует расходы по предоставлению межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, не отнесенных к другим разделам и подразделам.

Таким образом, бюджетная классификация расходов содержит перечень 14 направлений расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, которые связаны с осуществлением государством и муниципальными образованиями различных функций и тем самым является функциональной.

Федеральным бюджетом на 2016 год¹³⁹ предусмотрено распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам российской федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов федерального бюджета на 2016 год, которая выглядит следующим образом (табл. 7):

Таблица 7

Наименование

Раздел (Рз)

Сумма

1

2

3

Всего

13 116 717 430,8

Общегосударственные вопросы

01

1 061 937 919,3

Национальная оборона

02

1 003 982 776,8

Национальная безопасность и правоохранительная деятельность

03

131 419 614,8

Национальная экономика

04

2 558 337 664,3

Жилищно-коммунальное хозяйство

05

61 640 081,7

Охрана окружающей среды

06

59 422 504,0

Образование

07

564 301 719,1

Культура, кинематография

08

97 813 141,4

Здравоохранение

09

479 847 537,8

Социальная политика

10

4 448 510 839,8

Физическая культура и спорт

11

72 164 823,8

Средства массовой информации

12

80 254 907,9

Обслуживание государственного и муниципального долга

13

645 836 909,9

Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации

14

668 470 490,2

Проанализировав расходы федерального бюджета на 2016 год бюджета в соответствии с классификацией расходов, можно сделать вывод о том, что что основная часть расходов или трат государства приходится на социальную политику, национальную экономику, общегосударственные вопросы и национальную оборону.

Разделы и подразделы классификации расходов, как уже было отмечено, едины и используются в бюджетном процессе.

Так, например, раздел 0200 «Национальная оборона» содержит следующие подразделы: 0201 — Вооруженные Силы Российской Федерации; 0203 — Мобилизационная и вневойсковая подготовка; 0204 — Мобилизационная подготовка экономики; 0205 — Подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности; 0206 — Ядерно-оружейный комплекс; 0207 — Реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества; 0208 — Прикладные научные исследования в области национальной обороны; 0209 — Другие вопросы в области национальной обороны.

Целевые статьи обеспечивают привязку бюджетных ассигнований к конкретным направлениям деятельности субъектов бюджетного планирования и участников бюджетного процесса, в пределах подразделов классификации расходов бюджетов¹⁴⁰.

Код целевой статьи расходов бюджетов состоит из десяти разрядов (8 — 17 разряды кода классификации расходов бюджетов).

Структура кода целевой статьи расходов соответствующего бюджета устанавливается с учетом положений Указаний о порядке применения бюджетной классификации и включает: код программной (непрограммной) статьи (8-12

разряды кода классификации расходов бюджетов); код направления расходов (13-17

разряды кода классификации расходов бюджетов).

Коды целевых статей расходов соответствующего бюджета устанавливаются соответственно: для федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации — Министерством финансов Российской Федерации; для бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда — финансовым органом соответствующего субъекта Российской Федерации; для местного бюджета — финансовым органом муниципального образования.

3.4. Классификация источников финансирования дефицита бюджета

Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов является группировкой источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Код классификации источников финансирования дефицита бюджета состоит из 20 разрядов.

Таблица 8

Структура кода классификации источников финансирования дефицита бюджета

Код главного адми-нистратора источников финан-сирования дефицита бюджета

Код группы источников финан-сирования дефицитов бюджетов

Код подгруппы источников финан-сирования дефицитов бюджетов

Код статьи источников финансирования дефицитов бюджетов

Код вида источников финансирования дефицитов бюджетов

Подстатья

Элемент

Подвид источников финан-сирования дефицитов бюджетов

Анали-тическая группа вида источников финан-сирования дефицитов бюджетов

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета (главный администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) — определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и (или) являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Перечень главных администраторов источников финансирования дефицитов бюджетов утверждается законом (решением) о соответствующем бюджете.

Администратор источников финансирования дефицита бюджета (администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право в соответствии с настоящим Кодексом осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета.

Группы и подгруппы источников финансирования дефицитов бюджетов едины для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов предусматривает две группы, которые имеют следующие значения: 0100 — источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов; 0200 — источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов.

Код статьи источников финансирования дефицитов бюджетов включает в том числе подстатью и элемент источников финансирования дефицитов бюджетов.

Детализация подстатей, подвида источников финансирования дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований производится с учетом особенностей исполнения соответствующих бюджетов в соответствии с законодательными актами субъектов Российской Федерации или муниципальными правовыми актами муниципальных образований.

Контрольные вопросы к главе 3

1. Дайте определение бюджетной классификации.

2. Каково значение бюджетной классификации?

3. Какова структура бюджетной классификации?

4. Из каких разрядов состоит код главного администратора доходов бюджета?

5. Из каких разрядов состоит код главного распорядителя бюджетных средств?

6. Из каких разрядов состоит код главного администратора источников финансирования дефицита бюджета?

Библиография к главе 3

1. Бюджетный кодекс РФ.

2. Приказ Минфина России от 1 июля 2013 г. № 65н (ред. от 01.03.2017) «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации».

3. Болтинова О. В. Бюджетное право: учеб. пособие. М.: Норма, 2009.

4. Комягин Д. Л., Хрешкова В. В. Бюджетное право России. Альбом схем: учебное пособие / под ред. А. Н. Козырина. Подготовлен для системы «КонсультантПлюс», 2011.

5. Комягин Д. Л. Бюджетное право России: учеб. пособие / под ред. А. Н. Козырина. М.: Институт публично-правовых исследований, 2011.

6. Крохина Ю. А. Бюджетное право России: учебник. М.: Юрайт, 2016.

Тесты к главе 3

1. Присвоение кодов составным частям бюджетной классификации РФ осуществляет:

а) Минфин России;

б) главный администратор доходов;

в) главный распорядитель;

г) Правительство РФ.

2. Бюджетная классификация РФ является группировкой:

а) доходов;

б) расходов;

в) источников финансирования дефицитов бюджетов;

г) все перечисленное.

3. Бюджетная классификация РФ используется для:

а) анализа исполнения бюджетов;

б) составления и исполнения бюджетов;

в) формирования бюджетов;

г) составления перечисления бюджетных средств.

4. Бюджетная классификация НЕ включает:

а) классификацию доходов бюджетов;

б) экономическую классификацию расходов;

в) классификацию расходов бюджетов;

г) классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов.

5. Назначение кодов бюджетной классификации РФ осуществляется соответствии со следующими принципами:

а) единства;

б) единства кассы;

в) плановости;

г) гласности.

6. Код классификации доходов бюджетов Российской Федерации состоит из:

а) кода главного администратора доходов бюджета;

б) кода вида доходов;

в) кода подвида доходов;

г) кода классификации операций сектора государственного управленв) ия, относящихся к доходам бюджетов;

д) все перечисленное;

е) перечисленное в а),б),в).

7. Каким НПА устанавливается код главного администратора доходов бюджетов:

а) Законом (решением о бюджете) о бюджете;

б) приказом Минфина РФ;

в) постановлением Правительства РФ;

г) приказом Федерального казначейства.

8. Общие требования к порядку формирования перечня кодов подвидов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации утверждает:

а) Министерство финансов Российской Федерации;

б) Федеральное казначейство;

в) Центральный Банк РФ;

г) Правительство РФ.

9. Перечень главных распорядителей средств бюджета устанавливается законом (решением) о бюджете в составе:

а) ведомственной структуры расходов;

б) экономической структуры расходов;

в) нормативной структуры расходов;

г) социальной структуры расходов.

10. Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и подгруппами доходов бюджетов являются:

а) налоговые доходы;

б) неналоговые доходы;

в) безвозмездные поступления;

г) все перечисленное

Ключи к тесту по главе 3

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

а

г

б

б

а

е

а

а

а

г

Глава 4.
Правовое регулирование доходов бюджетов бюджетной системы. Бюджетное регулирование

4.1. Доходы бюджетов: понятие и виды. Собственные доходы бюджетов

Доходы бюджета — это часть доходов государства, формируемая за счет перераспределения части национального дохода и используемая для выполнения государством и органами местного самоуправления своих функций.

Доходам бюджета посвящен раздел II Бюджетного кодекса РФ. Глава 6 содержит общие положения о доходах бюджетов. Главы 7, 8 и 9 регламентируют, соответственно, доходы федерального бюджета, доходы бюджетов субъектов РФ и доходы местных бюджетов.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ доходы бюджета — это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

Из данного определения вытекают следующие признаки доходов бюджетов. Доходы бюджета: это денежные средства, т. е. доходы бюджета не могут существовать в натуральной форме; это не просто денежные средства, а поступающие в бюджет; это не все денежные средства, а только те, которые не являются источниками финансирования дефицита бюджета.

«Доходы бюджета» и «источник дохода» понятия не тождественные, поскольку источник дохода может быть один, а распределяется в бюджетной системе как доход бюджета между всеми бюджетами бюджетной системы, так и может являться источником дохода только для одного уровня бюджета бюджетной системы. Например, налог на добавленную стоимость является источником только для дохода федерального бюджета.

Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах.

В соответствии со ст. 41 БК РФ все доходы бюджетов бюджетной системы можно разделить на три группы: налоговые доходы, неналоговые доходы¹⁴¹ и безвозмездные поступления.

Безвозмездные поступления (п. 4 ст. 41 БК РФ): дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии); субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации; иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Кроме того, стоит заметить, что в качестве дохода бюджета также учитываются и средства, которые числятся в качестве остатка средств на конец предыдущего года на счетах бюджетов бюджетной системы, неиспользованные межбюджетные трансферты.

Согласно ст. 47.2 БК РФ Министерство финансов Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований обязаны вести реестры источников доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Перечень источников доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации — это свод (перечень) федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, страховых взносов на обязательное социальное страхование, иных обязательных платежей, других поступлений, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, с указанием правовых оснований их возникновения, порядка расчета (размеры, ставки, льготы) и иных характеристик источников доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, определяемых порядком формирования и ведения перечня источников доходов Российской Федерации.

Под реестром источников доходов бюджета понимается свод информации о доходах бюджета по источникам доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, формируемой в процессе составления, утверждения и исполнения бюджета, на основании перечня источников доходов Российской Федерации.

Реестр источников доходов Российской Федерации включает реестр источников доходов федерального бюджета, реестры источников доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, реестры источников доходов местных бюджетов и реестры источников доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Состав информации, порядок формирования и ведения перечня источников доходов Российской Федерации, общие требования к составу информации, порядку формирования и ведения реестра источников доходов Российской Федерации, реестра источников доходов федерального бюджета, реестров источников доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, реестров источников доходов местных бюджетов и реестров источников доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов определяются Правительством Российской Федерации.

Реестр источников доходов Российской Федерации, реестр источников доходов федерального бюджета и реестры источников доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации формируются и ведутся в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Реестры источников доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, реестры источников доходов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и реестры источников доходов местных бюджетов формируются и ведутся в порядке, установленном соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и местной администрацией.

Реестр источников доходов бюджета субъекта Российской Федерации, а также свод реестров источников доходов бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, и реестр источников доходов бюджета территориального государственного внебюджетного фонда представляются финансовым органом субъекта Российской Федерации в Министерство финансов Российской Федерации в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Реестры источников доходов бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, и реестр источников доходов бюджета территориального государственного внебюджетного фонда представляются в финансовый орган субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Все доходы, за исключением субвенций, являются собственными доходами (ст. 47 БК РФ).

Следует отметить, что субсидии, как и дотации, носят строго целевой характер. При этом субсидии при условии их предоставления в рамках софинансирования каких-либо мероприятий увеличивают доходные источники соответствующего бюджета. Вместе с тем они могут как предусматриваться в бюджете, так и нет. Тем самым к собственным доходам бюджета можно относить налоговые, неналоговые доходы и безвозмездные поступления в виде дотаций, поскольку данный вид финансовой помощи носит нецелевой характер и служит для выравнивания бюджетной обеспеченности и сбалансированности, а также иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Доходы федерального бюджета также формируются за счет нефтегазовых поступлений от уплаты: налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья); вывозных таможенных