М. В. Анисифорова

Административно-правовые меры противодействия незаконному обороту прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9

ББК 67.401

А67

Рекомендовано Редакционно-издательским советом Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Автор:
Анисифорова М. В., кандидат юридических наук, преподаватель кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), ведущий научный сотрудник ВНИИ МВД России.

Рецензенты:
Шергин А. П., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, главный научный сотрудник ВНИИ МВД России;
Грачева Ю. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

В монографии предпринимается попытка к упорядочиванию знаний об административно-правовых мерах, реализуемых в целях противодействия незаконному обороту прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ, а также растений и их частей, содержащих прекурсоры наркотиков. Выявляются особенности и проблемы установления мер административного предупреждения, пресечения, процессуального обеспечения и административной ответственности, применяемых к субъектам незаконного оборота прекурсоров.

Теоретические выводы и практические решения, изложенные в монографическом исследовании, могут способствовать совершенствованию правовой регламентации административных процедур и производств противодействия нелегальному обороту прекурсоров наркотиков и правоприменительной практики в этой сфере в целом.

Законодательство приведено по состоянию на 1 марта 2021 г.

Для сотрудников правоохранительных органов, практикующих юристов, студентов, курсантов, слушателей, аспирантов (адъюнктов) и преподавателей юридических вузов.

УДК 342.9

ББК 67.401

© Анисифорова М. В, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

Более ста лет прошло с тех пор, как профессор В. М. Гессен задался вопросом, каким же образом государство может достигнуть своей основной цели и «создать счастье» народа¹, но самое интересное в том, что никто до сих пор не может дать однозначный и исчерпывающий ответ на этот вопрос.

С одной стороны, общее народное благо зависит от экономического фундамента государства, напрямую связанного с уровнем доходов граждан, доступностью для них жилья, предметов потребления, социальных услуг; с другой — принципиальное значение имеет наличие эффективного государственного аппарата с отлаженной системой обеспечения безопасности, позволяющей контролировать ситуацию внутри страны с точки зрения ее криминогенной обстановки и своевременно отражать и даже предвидеть опасности, которыми может быть нанесен значительный ущерб интересам людей.

В своей совокупности все эти элементы отражают уровень общественного и, значит, государственного благосостояния. Улучшение их качественных характеристик необходимо для обеспечения безопасной и достойной жизни каждого из нас. Являясь объективно важными потребностями, национальные и общественные интересы диктуют необходимость «конструирования» сильного государства с хорошо управляемым, компетентным публично-властным аппаратом, для которого первостепенное значение имеет реализация прав и законных интересов граждан, создание необходимых для повышения безопасности населения условий.

Именно государство, опираясь в первую очередь на власть исполнительную, наиболее масштабную и многозадачную, гарантирует состояние защищенности человека, его основных прав и свобод. Можно прожить, как справедливо писал в прошлом веке Н. И. Лазаревский, всю жизнь, так и не столкнувшись с уголовным или гражданским процессами, ни разу не имея дела с судом, к примеру в качестве подсудимого, но практически невозможно прожить, не имея «соприкосновения с администрацией, с городовым на улице, с почтовыми учреждениями, с полицейскими разрешениями на производство той или иной торговли»².

Прежний порядок вещей не сильно изменился. Сегодня в своей повседневной жизни мы постоянно сталкиваемся с исполнительной властью. Она олицетворяется в деятельности множества компетентных органов и должностных лиц, которые наделены функциями по практическому выполнению задач исполнительной власти во всех сферах общественной жизни. Особенно ярко исполнительная власть проявляет себя в деятельности органов, имеющих право применять меры административного принуждения, основная задача которых заключается в предупреждении возникающих опасностей и устранении последствий уже совершенных противоправных деяний; это, прежде всего, органы внутренних дел, Федеральной службы безопасности, службы исполнения наказаний, таможенные органы.

Качество жизни граждан напрямую зависит от того, насколько эффективно в стране организована исполнительная власть и, что самое важное, способна ли она на высоком уровне осуществлять наряду с иными функциями правоохранительную, обеспечивать безопасность граждан и противодействовать правонарушениям. Большие опасения в этом смысле вызывают те виды противоправных посягательств, которые затрагивают жизнь и здоровье людей, общественное благополучие. Среди них особенно обращают на себя внимание правонарушения наркотической направленности, ведь не зря статьи, предусматривающие ответственность за незаконный оборот наркотиков³ и их прекурсоров⁴, прозвали «народными».

По прошествии времени стало ясным, что проблема наркомании по своему содержанию является очень сложной и многосторонней, поскольку она затрагивает все аспекты жизни современного общества: социально-экономические, медицинские, политические и правовые. В решение вопросов, связанных с противодействием незаконному обороту наркотиков, вовлечены практически все независимые государства мира, о чем свидетельствует тот факт, что в августе 2019 г. Палау стало 191-м участником, присоединившимся к Конвенции Организации Объединенных Наций⁵ о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г.⁶

При этом, согласно данным официальной статистики, в 2017 г. в мире насчитывался 271 млн человек (или 5,5% мирового населения), которые употребляли наркотики в течение предыдущего года⁷. В России в 2019 г. общее число лиц, страдающих наркозависимостью, составило 401 233, из которых употребляли наркотики инъекционно 176 988⁸. В то же время, исходя из сведений, размещенных в открытых источниках, в том числе полученных из выступлений официальных лиц, число наркоманов в стране исчисляется несколькими миллионами⁹. Эти цифры, без сомнения, повергают в ужас, особенно принимая во внимание последствия, к которым может приводить незаконное потребление наркотиков. В частности, при употреблении наркотиков путем инъекций увеличиваются риски заражения такими опасными заболеваниями, как ВИЧ (именуемый также при его терминальном развитии СПИДом), гепатит В и С. В соответствии с мировой статистикой из общего числа лиц, употребляющих наркотики инъекционно, 43% (а это большая часть) приходится на граждан Российской Федерации, Китая и Соединенных Штатов Америки¹⁰.

Результатом пристрастия к наркотикам также становятся многочисленные правонарушения, предметом которых могут выступать непосредственно наркотические средства, психотропные вещества или их прекурсоры и аналоги, новые потенциально опасные психоактивные вещества, либо которые могут совершаться с целью «заполучения» денег и последующей «добычи» запрещенных веществ, либо те, что совершаются под их воздействием (эффектом).

В итоге последствия от незаконного оборота наркотиков и их прекурсоров не только становятся очевидными в контексте подрыва здоровья населения, но и имеют экономический характер, связанный с несением государством расходов на лечение наркозависимости и сопутствующих ей опасных для окружающих заболеваний, содержание лиц в исправительных колониях и местах отбывания административного ареста, затратами, обусловленными увеличением численности неработающих граждан в стране и др.

Нельзя отрицать, что много работы организационного и правового характера уже проделано, однако постоянно появляются новые угрозы, в частности в неограниченном обороте оказываются новые виды психоактивных веществ и прекурсоров, не включенные в национальные таблицы; изощряются формы незаконного оборота наркотиков, делающие возможным их бесконтактное распространение; за счет развития информационных технологий активно продвигается пронаркотический контент (в том числе используются возможности «глубокого Интернета», нацеленного на передачу данных в зашифрованном виде, по типу «TheOnionRouter»).

Учитывая множество проблем и тяжелых последствий, к которым приводит неконтролируемое распространение наркотиков и их прекурсоров, исследование вопросов повышения качества работы исполнительных органов государственной власти в борьбе с их незаконным оборотом и потреблением представляется крайне важным. Именно от уровня административно-правовой обеспеченности противодействия незаконному обороту наркотиков и их прекурсоров зависит состояние дел в этой области.

При этом на первое место в настоящем исследовании выносится рассмотрение обозначенного круга вопросов применительно к прекурсорам наркотических средств и психотропных веществ, которые являются «первичным» материалом для производства большинства видов синтетических и полусинтетических наркотиков, поскольку именно они, по нашему мнению, представляют серьезную скрытую угрозу. Связывается это в первую очередь с тем, что без применения химических веществ не обходится производство большей части наркотиков, а сама деятельность в сфере оборота прекурсоров зачастую осуществляется под видом законной, то есть утечка таких веществ практически всегда происходит из «легальных каналов». В этом смысле важное значение имеет понимание и распознавание характера и масштабов законного оборота прекурсоров, областей правомерного использования различных видов химических веществ.

К примеру, злоумышленниками, осуществляющими хранение и использование прекурсоров для производственных нужд в установленном законом порядке, могут быть сознательно изменены маркировочные обозначения (наименование, свойства вещества и другие характеристики) на невскрытой и опечатанной упаковке химического вещества, что не позволит уполномоченным по выявлению соответствующих правонарушений должностным лицам с точностью «на месте» определить установленный в отношении прекурсора наркотика правовой режим и принять необходимые меры.

В монографии, основываясь на анализе соответствующих нормативных правовых актов, материалов судебной практики, информационно-справочных материалов, учебной и научной литературы, в том числе зарубежной, а также личном опыте, автор делает попытку:

— оценить современное состояние проблемы незаконного оборота прекурсоров наркотиков;

— проанализировать нормы международного права и действующее административное законодательство Российской Федерации в области противодействия незаконному обороту прекурсоров наркотиков;

— обосновать содержание исходных понятий в области незаконного оборота прекурсоров наркотиков;

— определить систему юрисдикционных органов, наделенных публично-властными полномочиями в области противодействия незаконному обороту прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ;

— раскрыть содержание административно-правовых мер предупреждения незаконного оборота прекурсоров наркотиков;

— исследовать проблемные вопросы, возникающие при применении мер административного пресечения в борьбе с незаконным оборотом прекурсоров наркотиков;

— выявить особенности применения отдельных мер администра-тивно-процессуального обеспечения в производстве по делам об административных правонарушениях, связанных с незаконным оборотом прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ;

— сформулировать предложения по совершенствованию мер административной ответственности, применяемых за совершение административных правонарушений в области незаконного оборота прекурсоров наркотиков.

Глава 1.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННОМУ ОБОРОТУ ПРЕКУРСОРОВ НАРКОТИКОВ

§ 1.1. Состояние проблемы незаконного оборота прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ

Современная угроза в области незаконного оборота прекурсоров наркотиков вызвана расширением глобального рынка синтетических (прежде всего, это стимуляторы амфетаминового ряда, искусственные каннабиноиды, синтетические опиоиды¹¹) и полусинтетических (героин, кокаин) наркотических средств и психотропных веществ, изготавливаемых и перерабатываемых с использованием доступного исходного сырья, а также появлением новых незарегистрированных психоактивных веществ.

Первичным «оборотоспособным» компонентом, используемым для производства различных видов наркотиков, служат лекарственные препараты, химические реактивы (реагенты), растворители, используемые для экстракции сходных веществ и реагентов, растения, грибы, промышленная химическая продукция.

Главная опасность такого базового сырья — прекурсоров — состоит в том, что они не содержат в своем составе в чистом виде каких-либо наркотических средств и психотропных веществ, но в то же время без них не обходится изготовление запрещенных веществ как синтетического, так и полусинтетического происхождения. Фактически в качестве единственного способа получения прекурсоров следует рассматривать факты их утечки из мест законного оборота.

Во всех регионах мира выявляются попытки организации незаконного оборота прекурсоров, как тех, что находятся под международным контролем, так и химических веществ, на которые контрольные меры не распространяются. В частности, в 2019 г. была зафиксирована масштабная незаконная деятельность по синтезированию метамфетамина в Европе из таблеток «каптагона», т. н. «предпрекурсора», не включенного в контрольные списки. В том же году в Афганистане было пресечено незаконное изготовление метамфетамина из дикорастущей эфедры, собираемой в горных районах страны, а в Колумбии — перманганата калия¹². С 2016 г. обнаруживается множество случаев утечки ангидрида уксусной кислоты, используемого при незаконном изготовлении героина, в Российской Федерации.

Итак, случаи утечки прекурсоров выявляются практически во всех странах, несмотря на то, что существуют значительные различия в тенденциях и структуре потребления наркотиков между регионами. В одних государствах преобладает потребление стимуляторов амфетаминового ряда, синтетических наркотиков, в частности метамфетамина (Китай, Вьетнам, Таиланд, Камбоджа и другие страны Восточной и Юго-восточной Азии), в других — каннабиса, кокаиновой пасты и кокаина (Гватемала, Гондурас, Сальвадор, Венесуэла, Боливия, то есть регионы Центральной и Южной Америки, Карибского бассейна)¹³. Основным перевалочным узлом в структуре нелегального оборота кокаина также продолжают оставаться страны Западной Африки (Нигерия, Гвинея-Бисау, Камерун, Того, Гамбия и др.). Для большинства европейских государств проблема роста потребления кокаина не теряет актуальности, как и решение вопросов оптимального регулирования оборота каннабиса (к примеру, несмотря на то, что многие страны не пошли на легализацию культивирования каннабиса в медицинских целях, они впервые либо разрешили использование лекарственных средств на его основе, либо приступили к разработке соответствующей нормативно-правовой базы)¹⁴.

В России в структуре изъятых из незаконного оборота наркотиков продолжают преобладать наркотические средства каннабисной группы: в 2014 г. этот показатель составлял 34,3 т., а в 2017 г. — 21,3 т. (это 69% и 58,8% соответственно из общего числа), за ними следуют синтетические наркотики, а потом уже наркотики опийной группы¹⁵.

Тенденция к росту синтетической (и полусинтетической) наркомании, наметившаяся в последние три года, негативным образом сказывается на смертности. Так, в Москве как самом населенном субъекте Российской Федерации (численность постоянного населения — 12,679 млн человек) число случаев смерти граждан от отравления наркотическими средствами и психотропными веществами возросло в 2019 г. по сравнению с 2018 г. на 47,5% и составило 9,8 смертельных случая из расчета на 100 тыс. постоянного населения¹⁶.

В Псковской области отмечаются изменения в структуре наркомании, в частности, если в 2017 г. число выявленных случаев употребления синтетических эфедрона, альфа-PVP, метадона составляло 7%, то по итогам 2018 г. их доля возросла до 11,7%¹⁷.

Антинаркотическая комиссия Республики Башкортостан, для которой характерна повышенная интенсивность миграционных потоков, в своем ежегодном докладе отметила увеличение суммарной численности пациентов с диагнозами «наркомания», «токсикомания», «потребление наркотических и ненаркотических веществ с вредными последствиями» с 0,9% до 15,3% за период с 1991 по 2019 г.¹⁸

Уровень потребления психоактивных веществ и зарегистрированных смертельных случаев в результате такого потребления остается достаточным высоким во многих регионах, в то же время отдельные субъекты России демонстрируют позитивную динамику. К примеру, в Новгородской области на 1 января 2020 г. отметили уменьшение на 25,9% количества зарегистрированных потребителей наркотиков по всем видам наркотической зависимости¹⁹.

Снизилась распространенность наркомании и в Ханты-Мансийс-ком автономном округе — Югра на 23,1%: со 190,0 в 2018 г. до 146,2 в 2019 г. (расчеты на 100 тыс. населения)²⁰.

Анализируя все эти показатели болезненности наркоманией, следует отметить, что в целом в России наблюдается прирост лиц, потребляющих наркотики. Согласно данным, приведенным в докладе заведующей отделением эпидемиологии ННЦ наркологии — филиала ФГБУ «Национальный медицинский центр психиатрии и наркологии им. В. П. Сербского» Министерства здравоохранения Российской Федерации В. В. Киржановой, с 2015 по 2019 г. он составил 1,8 млн чел. При этом профильным специалистом сформированы данные комплексной оценки открытых источников: социологического опроса, проведенного среди населения в возрасте 14–60 лет, доклада Государственного антинаркотического комитета²¹, а также ежегодных докладов о наркоситуации в Российской Федерации за указанные периоды. Самостоятельное внимание было уделено ориентировочному коэффициенту скрытности (латентности), который, по расчетам автора, увеличивается: в 2015 г. этот показатель составлял 4,2%, а в 2019 г. — 4,7%²².

Для обеспечения устойчивого и прогрессивного состояния в области противодействия незаконному обороту прекурсоров важное значение имеет осмысление конкретных причин и условий, способствующих возникновению и развитию в стране и мире исследуемого негативного явления.

Изучение причинно-факторного комплекса позволило выделить два самостоятельных блока.

Первый включает в себя общие условия, которые приводят к ухудшению наркопроблемы в целом. Речь идет, прежде всего, о финансовых кризисах, которым подвержены страны с низким и средним уровнем доходов населения. В этом смысле можно проследить две опасные тенденции, с одной стороны, происходит сдвиг в структуре потребления наркотиков, то есть предпочтение отдается доступным и дешевым веществам, отмечается, что, к примеру, потребители опиоидов могут переключаться с героина на фармацевтические и рецептурные опиоиды и обратно²³. С другой стороны, в условиях кризиса сокращается доля бюджетных расходов на развитие здравоохранения, социальной политики, а значит, с еще большим трудом могут быть реализованы государственные программы реабилитации и ресоциализации лиц, подверженных наркотической зависимости.

Значительно повлиять на проблему может возрастающий уровень безработицы, поэтому данный показатель ежегодно анализируется в рамках работы антинаркотических комиссий субъектов Российской Федерации (в частности, в 2020 г. в Докладе о наркоситуации в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре было зафиксировано увеличение уровня регистрируемой безработицы по сравнению с предыдущим годом).

Среди общих причин развития проблемы наркомании также следует назвать особенности географического положения отдельных регионов, их близость к действующим маршрутам незаконного транзита наркотиков и их прекурсоров. Самым крупным из них по-прежнему остается т. н. балканский маршрут, по которому наркотики поступают из Афганистана в Исламскую Республику Иран, Турцию, балканские страны и государства Западной и Центральной Европы. По южному маршруту героин вывозится из Афганистана через Пакистан в Южную Азию или Африку, а по северному — через Центральную Азию на территорию Российской Федерации²⁴.

В качестве сопряженного географическому фактору рассматривается миграционный, поскольку отсутствие надлежащих мер пограничного контроля и стихийное прибытие незаконных мигрантов, а для России — главным образом из постсоветских республик, может представлять серьезную угрозу распространения наркопроблемы²⁵.

Второй блок охватывает специальные причины и условия, которые способствуют незаконному распространению прекурсоров.

Во-первых, за последние годы как в России, так и в других регионах мира произошло существенное увеличение количества изымаемых из незаконного оборота синтетических и полусинтетических наркотических средств и психотропных веществ, в производстве которых решающее значение имеет применение прекурсоров. Если раньше преобладали наркотики из группы каннабиса, то сегодня наибольшую опасность представляют героин, кокаин, стимуляторы амфетаминового ряда и иные виды наркотиков, производство которых осуществляется в лабораторных условиях с использованием химических веществ.

Во-вторых, все чаще встречаются случаи выявления в обороте химических альтернативных веществ, т. н. заменителей или предпрекурсоров, которые не включены в списки контролируемых прекурсоров. «Дизайнерские» прекурсоры являются близкородственными контролируемым прекурсорам химических веществ и, при отсутствии должного контроля за их оборотом, могут быть легко преобразованы в контролируемые прекурсоры (например, производные продукты Ф-2-П и 3,4-МДФ-2-П метилглицидной кислоты).

Согласно данным Международного комитета по контролю над наркотиками²⁶ за 2019 г. в целях обхода установленных национальными законодательствами мер контроля за прекурсорами злоумышленниками применяются следующие химические вещества:

— ряды родственных веществ, из которых можно получить контролируемые прекурсоры в процессе одноступенчатого гидролиза (эфиры и другие производные продукты);

— стабильные химические промежуточные вещества, образующиеся в процессе синтеза контролируемого наркотика или прекурсора, но, как правило, не изолированно, при этом они расходуются сразу же на следующем этапе реакции (АФААН и АФАА используются при изготовлении амфетамина и метамфетамина);

— замаскированные производные продукты контролируемых наркотиков (изготавливается конечный наркотический продукт, который впоследствии преобразуется в замаскированный производный неконтролируемый продукт) и прекурсоров (концепция основана на процессе химии защитных групп)²⁷.

В-третьих, выявление слабых мест в области контроля над оборотом прекурсоров обуславливается не только «двойной природой» этих химических веществ, которые широко используются в законных целях в промышленности, торговле, медицине и быту, но, прежде всего, недостатками организационного и правового характера действующих контрольных механизмов. При этом современные меры контроля характеризуются своим разнообразием, к ним отнесены лицензирование отдельных действий в области оборота прекурсоров, внешнеторговых операций с ними, установление требований по обеспечению безопасности деятельности, связанной с оборотом прекурсоров, об отчетности о такой деятельности, ведение журналов регистрации, в которые должна быть занесена информация о любых произведенных операциях с прекурсорами, и др.

Следует отметить, что улучшению ситуации в области противодействия незаконному обороту прекурсоров наркотиков не способствовал и кризис, вызванный распространением новой коронавирусной инфекции (Covid-19). Связано это с двумя основными причинами. Во-первых, в период пандемии каждая из стран направляла свои усилия, прежде всего, на противодействие распространению Covid-19 и ее последствий, что не позволяло максимально быстро реагировать на происходящие изменения на нелегальном «рынке» наркотиков и их прекурсоров. Во-вторых, общий экономический спад на фоне коронавирусной инфекции, связанный с потерями законных доходов, усугубил социально-экономическое положение отдельных наиболее уязвимых групп населения, которые потенциально могут быть вовлечены в незаконную деятельность по обороту наркотиков и их прекурсоров (например, стали известны случаи культивирования запрещенных веществ новыми домохозяйствами).

В этом контексте значительный интерес вызывают документы, подготовленные Управлением ООН по наркотикам и преступности («Covid-19 и цепь поставки и производства наркотиков»), Европейским центром мониторинга наркотиков и наркомании и Европейской полицейской организацией («COVID-19: влияния на рынки Евросоюза»). В докладах сделаны выводы об усугублении на почве пандемии ситуации на «наркорынке» и необходимости расширения масштабов:

— мероприятий по профилактике злоупотребления психотропными веществами и расстройств на почве их потребления, содействию общему позитивному взаимодействию молодых людей, их семей, школ и местных сообществ;

— научно обоснованных мероприятий по лечению расстройств на почве наркопотребления, которые должны быть доступными и привлекательными для населения, являться альтернативной наказанию;

— реализации на основе принципов равенства, доступности и планомерности комплекса из девяти мер по профилактике и лечению ВИЧ, гепатита С и других инфекций среди лиц, употребляющих наркотики инъекционным методом;

— мероприятий по профилактике передозировок, особенно опиоидов, путем упрощения порядка получения налоксона²⁸ и обучения тех, кто потенциально будет оказывать первую помощь больным наркоманией²⁹.

Влияние происходящих в связи с распространением коронавирусной инфекции событий на безопасность в нашей стране становится очевидным при изучении новой статистики преступности, связанной с оборотом наркотиков и их прекурсоров. В частности, президент российской секции Международной полицейской ассоциации Ю. Н. Жданов в своем интервью сообщил о значительном росте в период пандемии таких правонарушений в Липецкой, Новгородской, Тульской, Челябинской, Псковской, Курской областях, Чувашской республике, Республиках Марий Эл и Дагестан, Ставропольском крае³⁰. Преобладают в отечественных полицейских сводках сообщения о задержании наркокурьеров, ликвидации подпольных лабораторий и плантаций с наркотическими средствами и психотропными веществами и т. д.

Таким образом, современное состояние в области незаконного оборота не только наркотиков, но и их прекурсоров можно охарактеризовать как нестабильное, подверженное волновым изменениям по объему и структуре «рынка», требующим оперативного реагирования со стороны государства и всего мирового сообщества на возникающие новые риски и угрозы.

§ 1.2. Прекурсоры наркотических средств и психотропных веществ: понятие, признаки, виды и способы применения

Слово «прекурсор» является широкоупотребительным. Сам термин имеет английское происхождение и означает «предшественник, предтеча». Понятием «прекурсор» охватываются вещества, свободно используемые в торговом обороте, а также те, продажа или иные действия с которыми ограничены или запрещены национальным законодательством.

Высоко распространено использование прекурсоров в деятельности промышленных предприятий медицинской и немедицинской сфер (аптечные, лечебные учреждения³¹), химических лабораторий научных институтов и учреждений в качестве реактивов для проведения соответствующих опытных исследований и т. д. К примеру, специалисты-химики проводят опыты с химическими реагентами, которые участвуют в реакциях создания токсичных химических веществ, то есть конечной целью использования вещества является извлечение из создаваемого конечного продукта токсичного свойства.

Значительная часть прекурсоров имеет внушительный спектр использования в законных целях. Однако, одновременно с этим, в силу физических, химических и медицинских характеристик прекурсоров в отношении многих из них устанавливаются меры ограничительного характера. Справочно следует отметить, что отравляющие свойства химических веществ, которые принято сегодня называть прекурсорами, впервые были засвидетельствованы с появлением бинарного химического оружия, содержащего в себе токсичный агент в активном состоянии в виде химических прекурсоров.

Исходя из нормативного определения, содержащегося в ч. 3 ст. II Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении от 13 января 1993 г.³², под прекурсором понимается «химический реагент, участвующий в стадии производства токсичного химиката каким бы то ни было способом. Сюда относится любой ключевой компонент бинарной или многокомпонентной химической системы».

Определение прекурсоров подобным образом существенно расширяет их список, поэтому такая позиция находит немного сторонников. Другая группа специалистов в этой области считает, что прекурсорами являются наиболее важные компоненты, используемые в процессе изготовления различных видов наркотиков³³. Нам представляется правильным от прекурсоров по типу технических или биохимических³⁴ отличать те, что могут применяться для производства какого-либо наркотического средства или психотропного вещества. Традиционно выделяют три способа изготовления, в соответствии с которыми наркотики могут быть классифицированы на те, что:

— имеют природный источник происхождения и обычно изготавливаются из наркосодержащих растений (это опий, марихуана и др.);

— производятся при химической модификации материалов, полученных из наркосодержащих растений (преимущественно героин и кокаин);

— изготавливаются в лабораторных условиях путем непростых химических преобразований (например, МДМА, метамфетамин).

В результате применения последних двух способов добываются синтетические и полусинтетические виды наркотиков, которые на сегодняшний день вызывают наибольшие опасения, в том числе из-за доступности способов их изготовления и серьезных поражающих свойств.

Наиболее верному пониманию содержания понятия «прекурсоры» отвечает его нормативная формулировка. Представление отечественного законодателя об исследуемом объекте отражается в понятийном аппарате Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»³⁵ (далее — Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах»).

Согласно абз. 3 ст. 1 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» под прекурсорами понимаются вещества, часто используемые при производстве, изготовлении, переработке наркотических средств и психотропных веществ, включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, в том числе Конвенцией Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. (далее — Конвенция ООН 1988 г.)³⁶.

Аналогичные определения содержатся в специализированных словарях, например, в словаре основных терминов, применяемых в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков³⁷. Проще говоря, это те вещества, что подлежат контролю на территории Российской Федерации и включены в соответствующий перечень. При этом важно подчеркнуть, что не все встречаемые в природе прекурсоры, из которых можно изготовить наркотик, находятся в контролируемых государствами перечнях: известны случаи поиска злоумышленниками альтернативных видов веществ и методов изготовления.

Использование нормативно-доктринального подхода позволяет нам в качестве признаков отнесения вещества к прекурсору выделить следующие.

1. Юридический признак

Определение термина «прекурсор» представляется невозможным в первую очередь без его нормативной составляющей. Благодаря букве закона конкретное вещество получает официальное признание в качестве контролируемого прекурсора. Данный юридический факт предполагает его закрепление, как минимум, в двух списках: Таблицах I³⁸ и II³⁹ к Конвенции ООН 1988 г. (поскольку Россия как участник международного соглашения обязуется контролировать оборот тех веществ, что находятся под международным контролем) и Перечне наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. № 681⁴⁰ (далее также — постановление Правительства РФ № 681, Перечень).

При этом перечни контролируемых прекурсоров содержатся только в двух из четырех представленных в постановлении Правительства РФ № 681 списков:

— в Списке I (в отношении прекурсоров данного списка оборот на территории Российской Федерации запрещен в соответствии законодательством и международными договорами Российской Федерации: альфа-ацетилфенилацетонитрил, изосафрол, сафрол, 1-хлор-2-фенилэтан и др.);

— в Списке IV (оборот прекурсоров данного списка ограничен и в отношении них установлены меры контроля в соответствии законодательством и международными договорами Российской Федерации).

В свою очередь, Список IV Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в зависимости от установленных способов контроля, содержит три самостоятельные таблицы прекурсоров:

— Таблицу I, закрепляющую перечень прекурсоров, оборот которых в России ограничен и в отношении которых устанавливаются особые меры контроля (ангидрид уксусной кислоты, бензальдегид, нитроэтан, псевдоэфедрин, фенэтиламин, хлорэфедрин, эрготамин, эфедрин, эргометрин и др.);

— Таблицу II, включающую перечень прекурсоров, оборот которых в России ограничен и в отношении которых устанавливаются общие меры контроля (аллилбензол, антраниловая и фенилуксусная кислоты, бромистый этил, дифенилацетонитрил, метилакрилат, пиперидин, пиперональ, циклогексиламин и др.);

— Таблицу III, устанавливающую перечень прекурсоров, оборот которых в России ограничен и в отношении которых допускается исключение некоторых мер контроля (ацетилхлорид, ацетон (2-пропанон), нитрометан, толуол, серная, соляная и уксусная кислоты, тионилхлорид и др.).

Согласно ч. 1.1 ст. 2 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»⁴¹ (далее — Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах») при формировании данных таблиц прекурсоров учитываются:

— особенности физико-химических свойств конкретных веществ;

— масштабы и объемы оборота конкретных веществ в области международной торговли;

— масштабы и объемы использования конкретных веществ в промышленности и быту;

— наличие достоверной информации о фактах использования конкретных веществ при незаконном изготовлении наркотиков.

Внесение изменений в соответствующие перечни возможно только на основании предложений Министерства здравоохранения Российской Федерации⁴² и Министерства внутренних дел Российской Федерации⁴³, внесенных в установленном порядке в Правительство России.

2. Криминологическое свойство (признак)

Данный признак также находит свое отражение в нормативном определении прекурсора как «вещества, часто используемого при производстве, изготовлении, переработке наркотических средств и психотропных веществ».

Сущностной особенностью прекурсора является то, что в результате рафинирования, синтеза или иных химических процессов из него могут производиться наркотические средства или психотропные вещества, то есть предполагается необходимость установления реальной возможности использования прекурсора в незаконных целях. Это имеет принципиальное значение для правоприменителя, в связи с чем в отношении отдельных видов прекурсоров уточнена их концентрация. Так, общие меры контроля применимы к аллилбензолу или антраниловой кислоте в концентрации 15 и более процентов, а особая группа контрольных мер устанавливается применительно к:

— ангидриду уксусной кислоты в концентрации 10 и более процентов;

— бензальдегиду в концентрации 15 и более процентов;

– 1-диметиламино-2-пропанолу в концентрации 40 и более процентов;

— нитроэтану в концентрации 40 и более процентов;

— псевдоэфедрину в концентрации 10 и более процентов;

— фенэтиламину в концентрации 15 и более процентов и др.

Следует отметить, что данный признак присущ не только тем химическим веществам, что находятся в контролируемых списках. Бесконечное количество веществ, которые могут быть самостоятельно изготовлены и иметь большую «токсическую» силу действия, обусловливает быструю эволюцию прекурсоров. В этом смысле прекурсор можно рассматривать в качестве источника повышенной опасности⁴⁴. Данный тезис подтверждается тем, что:

— во-первых, оборот прекурсоров представляет собой деятельность, создающую повышенную опасность причинения вреда жизни и здо-ровью неограниченного круга лиц в случаях, если происходит случайная или злоумышленная утечка такого вещества из законного оборота;

— во-вторых, разнообразие и множественность химических веществ, которые могут быть использованы в незаконных целях для изготовления наркотических средств или психотропных веществ, не позволяют утверждать о достижимости полного контроля со стороны государства за каналами нелегального оборота предпрекурсоров или т. н. «дизайнерских» прекурсоров, которые специально создаются для того, чтобы «обойти» действующие меры контроля;

— в-третьих, за вред, который причиняется в результате незаконных действий с прекурсорами, установлены меры административной и уголовной ответственности.

3. Физико-химическое свойство (признак)

Прекурсором является вещество, представляющее собой некую субстанцию с осязаемыми массой, объемом и концентрацией, которая может находиться в различных состояниях: твердом (например, эфедрин, псевдоэфедрин, лизергиновая кислота), порошкообразном (антраниловая кислота, эрготамин и др.), жидком (бутиролактон, бромистый этил, сафрол, изосафрол и пр.).

Вещество признается прекурсором наркотиков вне зависимости от наличия фирменного (торгового) наименования. Одним из условий для его отнесения к прекурсору наркотиков является, как уже было замечено выше, установление превышенной концентрации, которая определяется исходя из массовой доли вещества в составе смеси или раствора.

В зависимости от степени общественной опасности, физико-химических свойств веществ, масштабов и объемов их оборота в международной торговле и использования в промышленности и других особенностей прекурсоры поделены на соответствующие списки. Для того чтобы избежать случаев необоснованного преследования лиц, осуществляющих оборот прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ, следует точно знать, в отношении каких прекурсоров и какие запреты установлены.

4. Медицинский (фармакологический) признак

Единой принятой классификации фармакологического воздействия наркотиков и их прекурсоров на организм человека не существует. Они могут разграничиваться исходя из характера воздействия, источника происхождения, химической формулы (химического строения) и т. д. Например, представителями науки криминологии предлагается делить указанные вещества по фармакологическому действию на человеческий организм на шесть видов, это: опиодиы; наркотические средства, получаемые из конопли; стимуляторы, амфетамин и его производные; успокаивающие средства, транквилизаторы; галлюциногены и иные виды контролируемых веществ⁴⁵.

При этом следует отметить, что медицинский признак прекурсоров не совпадает с аналогичной характеристикой наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов, которые способны непосредственно оказывать пагубное воздействие на высшую нервную деятельность, психику и организм человека. Являясь обязательной субстанцией (компонентом) для изготовления почти всех видов полусинтетических и синтетических наркотиков, прекурсоры все же опосредованно участвуют в оказываемом галлюциногенном, психостимулирующем, седативном и ином пагубном влиянии, являющемся причиной роста заболеваемости наркоманией среди населения.

Итак, выделение признаков веществ, которые могут быть отнесены к прекурсорам наркотиков, а именно их «списочного статуса», криминологических, физико-химических и фармакологических свойств необходимо не только для целей концептуализации нового понимания данного термина, но и в этом усматривается практическая необходимость. В целях оказания методической помощи по организации работы должностных лиц юрисдикционных органов, уполномоченных выявлять и документировать правонарушения в области незаконного оборота прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ, необходимо знать наиболее распространенные способы применения часто встречающихся на территории Российской Федерации видов прекурсоров. Так, характерное географическое расположение России обуславливает заинтересованность многих сопредельных и граничащих государств в транзите на территорию нашей страны, в первую очередь, тех прекурсоров, в отношении которых установлены послабленные меры контроля, включенных в Таблицу III Списка IV (например, уксусная, соляная и серная кислоты).

Такие прекурсоры наркотиков, как эфедрин, псевдоэфедрин, норэфедрин, эфедра, фенилуксусная кислота, пиперональ, изосафрол, сафрол и масла с высоким содержанием сафрола используются при незаконном изготовлении стимуляторов амфетаминового ряда (амфетамина, метамфетамина, катинона, МДМА и пр.). При этом, наряду с незаконным применением указанных прекурсоров, возможно их использование в законных целях при производстве парфюмерной продукции, туалетного мыла, составлении духов (к примеру, сафрола и изосафрола), медицинских бронхорасширяющих и противокашлевых средств (эфедрин), противокомариных репеллянтов (пиперональ), чистящих средств (фенилуксусная кислота)⁴⁶.

При изготовлении наркотического средства героин зачастую используются ангидрид уксусной кислоты, ацетон, этиловый эфир, соляная кислота, которые могут участвовать также и в производстве различной промышленной продукции (ацетата целлюлозы, аппретов, тормозных жидкостей, красителей).

Исходным сырьем для незаконного изготовления кокаина служат перманганат калия, этиловый эфир, соляная и серная кислоты, метилэтилкетон, ацетон, толуол, карбонат и сульфат натрия. В то же время, к примеру, ацетон может быть применен законно в качестве растворителя в химической и фармацевтической промышленности, в быту, а перманганат калия часто используется как отбеливающее средство, входит в состав дезодорантов, антибактериальных и противогрибковых средств.

Наличие у должностных лиц юрисдикционных органов, уполномоченных в области противодействия незаконному обороту прекурсоров наркотиков специальных знаний о способах изготовления отдельных видов синтетических и полусинтетических наркотиков, следовой «картине» правонарушений, связанных с незаконным оборотом прекурсоров, имеет большое значение для целей правоприменительной деятельности, поскольку:

— позволит эффективно и своевременно выявлять правонарушения, связанные с незаконным оборотом прекурсоров;

— обеспечит полноту и достоверность документирования таких правонарушений;

— исключит случаи необоснованного преследования лиц, являющихся участниками законного оборота прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ, в отношении которых не нарушаются установленные меры контроля.

Кроме того, учитывая появление новых видов наркотиков («дизайнерских» наркотиков, новых потенциально опасных психоактивных веществ и т. д.), а также возможность использования при их изготовлении различных, не всегда находящихся под полным запретом, химических веществ, нельзя ограничиваться установлением мер контроля лишь в отношении тех прекурсоров, что включены в соответствующие списки. Юридическое содержание данного термина объективно сужается за счет признака «списочного статуса», что не соответствует реалиям сегодняшнего дня. Помимо «списочных» прекурсоров все чаще встречается в обороте близкородственная с ними группа химических веществ, которая не включена в соответствующие контролируемые списки, но при этом химически довольно тесно связана с такими прекурсорами. Это так называемые «предпрекурсоры», «дизайнерские» или «альтернативные» прекурсоры. По сути они все являются производными синтетических психоактивных средств, легко заказываются, в том числе через сеть «Интернет»: спрос на их производство обусловлен возможностью обойти ограничения, установленные законодательством Российской Федерации при обороте прекурсоров.

Подытожим, что в отсутствии однозначных подходов к определению правовых статусов указанных химических веществ представляется крайне затруднительным решение общемировых проблем, связанных с незаконным распространением и немедицинским потреблением наркотиков.

§ 1.3. Положения российских и международных нормативных правовых актов в области контроля за оборотом прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ, а также противодействия их незаконному обороту

В последние годы при реформировании конкретных сфер общественной жизни ставки делаются в первую очередь на нормативные правовые акты. В этом смысле законодательство в области противодействия незаконному обороту прекурсоров наркотиков не стало исключением. При этом частые изменения и в целом множественность юридических актов в этой области не позволяют говорить об органичности и системном характере нормотворческой деятельности.

Для того, чтобы глубже понять сущность сложившихся структурных и функциональных связей между нормативными и иными правовыми актами, затрагивающими вопросы оборота прекурсоров наркотиков, а также противодействия их незаконному обороту, проследить основные тенденции развития антинаркотического законодательства, условно объединим их в несколько общих групп.

Первую группу составляют авторитетные конституционные положения, имеющие высшую юридическую силу и прямое действие.

Конституционно-правовые нормы принято рассматривать в качестве отправных точек правового регулирования во всех сферах жизнедеятельности. Они закрепляют основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина и устанавливают правовые механизмы, обеспечивающие взаимодействие отечественных институтов государственной власти.

Прежде всего, следует упомянуть положения ч. 1 и 2 ст. 7 Конституции Российской Федерации⁴⁷, провозглашающих нашу страну социальным государством, которое берет на себя обязанности заботиться о благополучии своих граждан, осуществлять социальную политику, обеспечивающую достойную жизнь населению, а также ч. 1–3 ст. 41, непосредственно касающихся вопросов охраны здоровья, финансирования соответствующих программ укрепления здоровья. Все эти вопросы не опосредованно, а напрямую связаны с нашим, поскольку исполнение государством конституционных обязанностей по реализации социальной политики, забота о здоровье населения не возможны без одновременной борьбы с незаконным распространением на территории страны наркотиков и их прекурсоров.

Одна из особенностей Конституции Российской Федерации обусловлена федеративным государственным устройством, поэтому в ней закреплены предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов. Исключительные полномочия федеральных органов государственной власти касаются отдельных, наиболее важных сфер общественной жизни граждан и нацелены на обеспечение общенациональных интересов. Таким вопросом в соответствии с п. «м» ст. 71 Конституции Российской Федерации обоснованно признается производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования. При этом, несмотря на ведущую роль в системе законодательства Конституции Российской Федерации, исходя из правовой нормы, можно сделать вывод об искусственном ограничении полномочий Российской Федерации в этой области, в частности, не упоминаются другие виды наркотиков (психотропные и новые потенциально опасные психоактивные вещества, наркосодержащие растения и т. д.), а также действия, помимо «производства» и «использования», подпадающие под категорию «оборота наркотиков».

Законодательное положение требует корректировки в первую очередь потому, что анализ конституционно-правовых норм свидетельствует об определенном состоянии подчиненности в системе законодательства. В частности, в ч. 3 ст. 80, ч. 3 ст. 90, ч. 1 и 2 ст. 108 и ч. 6 ст. 125 содержатся указания о необходимости соответствия Конституции конкретных актов и действий высших органов государственной власти и должностных лиц. В данном случае достижению целей единого истолкования будут содействовать более точная конституционная формулировка, охватывающая все виды наркотиков, а также всевозможные действия с ними.

Иных прямых указаний на исследуемое явления Конституция Российской Федерации не содержит.

Вторая группа включает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры.

Среди международно-правовых норм, входящих наряду с конституционными положениями в российскую правовую систему, особого внимания заслуживает Конвенция о контроле наркотиков от 23 января 1912 г. Это первое международное соглашение о контроле за оборотом наркотиков, подписанное в том числе Россией, в тексте которого предусматривалась обязанность всех государств-участников контролировать лиц, производящих, продающих и распространяющих опий, морфин, кокаин и их соли. Уже в этот период использование индийской конопли и производных препаратов допускалось только в медицинских и научных целях.

Осознание вредоносности употребления наркотиков привело к закреплению в Международной Женевской конвенции об ограничении производства и о регламентации распределения наркотических средств от 13 июля 1931 г. требования об ограничении производства наркотиков посредством введения обязательной системы исчислений их количества, необходимого исключительно для медицинских и научных нужд. Спустя несколько лет в тексте Международной конвенции по борьбе с нелегальной торговлей сильнодействующими средствами, подписанной 26 июня 1936 г., была предусмотрена обязанность установления суровых наказаний, предполагающих лишение свободы за действия с наркотическими средствами, а именно, их изготовление, переработку, приготовление, извлечение, хранение, распределение, продажу и т. д. Российская Федерация также стала участником данного соглашения, подписав и ратифицировав его.

Особое, прежде всего в социальном аспекте, место в системе международных документов занимают Единая конвенция о наркотических средствах от 30 марта 1961 г., закрепившая специальные положения о медико-реабилитационной помощи наркозависимым лицам, и Венская конвенция о психотропных веществах от 21 февраля 1971 г., предложившая ряд новых мер по контролю за незаконным оборотом наркотиков (например, запрет их рекламирования).

В то же время впервые прямое упоминание о прекурсорах наркотических средств и психотропных веществ как источнике самостоятельной повышенной опасности появилось в наиболее позднем международном документе, принятом в рамках Организации Объединенных Наций.

В абзаце 8 преамбулы Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ от 20 декабря 1988 г. была закреплена необходимость установления самостоятельных мер контроля за отдельными веществами, в том числе прекурсорами, химическими веществами и растворителями, используемыми при незаконном изготовлении наркотиков, легкодоступность которых привела к росту подпольного производства наркотических средств и психотропных веществ. Будучи озабоченными масштабами и тенденцией роста такого нелегального производства синтетических и полусинтетических наркотиков преобладающее большинство государств мира признали необходимость закрепления соответствующих контрольных мер.

Приложением к Конвенции ООН 1988 г. был установлен первоначальный список прекурсоров, запрещенных к распространению и открытой продаже, который включал в себя:

— Таблицу I — лизергиновая кислота, псевдоэфедрин, 1-фенил-
2-пропанон, эргометрин, эрготамин, эфедрин, а также соли всех указанных веществ в тех случаях, когда образование таких солей возможно;

— Таблицу II — ангидрид уксусной кислоты, антраниловая кислота, ацетон, пиперидин, этиловый эфир, фенилуксусная кислота и соли данных веществ.

За государствами-участниками Конвенции ООН 1988 г. закреплялась обязанность по принятию всех необходимых и достаточных мер для целей предотвращения утечки веществ, которые признавались в качестве «часто используемых при незаконном изготовлении наркотических средств или психотропных веществ» (ч. 1 ст. 12 Конвенции ООН 1988 г.).

В этой связи Международным комитетом по контролю над наркотиками осуществляется систематический обзор адекватности включения в Таблицы I и II веществ, учитывая их потенциальную опасность. Основу для принятия такого решения составляют сведения о том, что:

— вещество часто используется при незаконном изготовлении наркотиков;

— объем незаконного изготовления наркотиков создает реальные проблемы для здоровья граждан, служащие основанием для принятия международных мер.

Окончательное решение о включении вещества в Таблицы I и II принимается большинством голосов государств — участников Конвенции ООН 1988 г., то есть двумя третьими ее членов (см. ч. 5 ст. 12)⁴⁸. Одними из последних в марте 2019 г. были включены по представлению правительства Аргентины в декабре 2017 г. три прекурсора стимуляторов амфетаминового ряда: АФАА, 3,4-МДФ-2-П-метилглицидная кислота и 3,4-МДФ-2-П-метилглицидат — метиловый эфир 3,4-МДФ-2-П-метилглицидной кислоты.

Страны, участвующие в международном соглашении, обязаны создать систему мониторинга международной торговли такими веществами, обеспечивать их изъятие, если имеется свидетельство тому, что они используются в целях изготовления наркотиков. Представление полных и всеобъемлющих сведений об изъятиях таких веществ, местах происхождения, данных по их употреблению, осуществляется по соответствующей форме отчетности (бланк формы D) и носит обязательный характер.

Сведения включают следующую информацию:

— об объеме изъятых веществ, включенных в Таблицу I и Таблицу II, и, когда это известно, об их происхождении;

— о любом веществе, не включенном в Таблицу I или Таблицу II, которое, по имеющимся данным, использовалось при незаконном изготовлении наркотических средств или психотропных веществ и которое, по мнению государства — участника Конвенции ООН 1988 г., представляет собой достаточно серьезную проблему, заслуживающую внимания МККН;

— о видах утечки и способах незаконного изготовления.

Благодаря такой форме отчетности становятся известными случаи преступного использования торговцами законных каналов международной торговли, к примеру, в 2014 г. была остановлена Люксембургом поставка 500 кг эфедрина. В том же году Латвия пресекла перевозку 300 кг препаратов псевдоэфедрина⁴⁹.

Однако зачастую МККН обращает внимание на неисполнение или недобросовестное исполнение государствами-участниками своих обязательств. Отдельные страны вовсе не представляют никакую отчетность (Замбия, Судан, Маршалловы Острова, Габон и др.), другие — не выполняют обязательства в установленные сроки (к примеру, Белиз, Ботсвана, Катар), третьи — направляют лишь частичную (неполную) информацию или незаполненные бланки формы D. Наименее удовлетворительная картина в этой области сотрудничества сложилась по мнению МККН в 2018–2019 гг.⁵⁰, несмотря на качественную работу онлайновой системы сообщений о случаях, связанных с прекурсорами (PICS). Работа данной коммуникационной платформы существенно облегчила взаимодействие регулирующих, правоохранительных и специализированных органов по контролю над наркотиками в разных странах, обмен ими информацией о случаях оборота химических веществ, не находящихся под международным контролем и не включенных в соответствующие таблицы.

Для того, чтобы как можно скорее обмениваться такой ценной с оперативной точки зрения информацией, пользователи могут бесплатно регистрироваться в системе PICS и сообщать сведения о новых методах и тенденциях, маршрутах, источниках и транзитах в режиме реального времени. Использование онлайнового инструмента способствует передаче пригодных для практических действий сведений. Помимо формы D и PICS для анализа последних тенденций в области оборота прекурсоров МККН используется информация, полученная при помощи механизма PEN Online, представляющего собой онлайн-систему предварительного уведомления об экспорте прекурсоров, доступ к которой в 2018 г. имели 162 государств⁵¹.

Наряду с принятием на себя обязательства по созданию и поддержке системы мониторинга международной торговли прекурсорами (согласно Таблицам I и II), государства — участники Конвенции ООН 1988 г. согласно ч. 9 ст. 12 принимают меры по:

— обеспечению изъятия любых веществ, включенных в Таблицы I и II, если имеются сведения об их использовании в целях незаконного изготовления какого-либо наркотика;

— уведомлению компетентные национальные органы и службы заинтересованных государств-участников, если имеются основания полагать, что импорт, экспорт или транзит контролируемого прекурсора осуществляется в целях незаконного изготовления наркотика, о средствах платежа за него либо других основных элементах, которые послужили основанием для такого заключения;

— обеспечению импортируемых и экспортируемых прекурсоров надлежащей маркировкой и документацией (при этом должна быть обеспечена сохранность документов в течение не менее двух лет).

Кроме того, положениями Конвенции ООН 1988 г. закреплена возможность осуществления сторонами-участниками иных мер, которые признаются ими необходимыми в целях контроля изготовления и распространения прекурсоров. К ним относятся:

— контроль над всеми лицами и предприятиями, изготавливающими и распространяющими такие вещества или участвующими в таком изготовлении и распространении;

— контроль при помощи лицензий предприятия и помещения, в которых такое изготовление или распространение может иметь место;

— требование от лицензиатов получения разрешения на осуществление вышеупомянутых операций;

— требование о недопущении сосредоточения в распоряжении изготовителей и распространителей таких количеств прекурсоров, которые превышают количества, необходимые для их нормальной деятельности, с учетом существующей конъюнктуры рынка.

При этом страны могут применять более строгие меры контроля по сравнению с перечисленными, если посчитают это целесообразным и необходимым (п. «b» ч. 10 ст. 12 Конвенции ООН 1988 г.). Специально оговаривается в статье также то, что все предусмотренные в положении меры не распространяются на фармацевтические и иные препараты, содержащие прекурсоры из Таблиц I и II, но имеющих такой состав, что они не могут легко использованы или извлечены.

В третью группу следует включить основные федеральные законы, напрямую или опосредованно регулирующие вопросы в области противодействия незаконному обороту наркотиков и их прекурсоров. В первую очередь речь идет о базовом Федеральном законе от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», в котором прекурсоры наркотических средств и психотропных веществ рассматриваются в качестве самостоятельного контролируемого объекта наряду с наркотическими средствами, психотропными веществами, новыми потенциально опасными психоактивными веществами и т. д.

В Федеральном законе «О наркотических средствах и психотропных веществах» установлены термины и понятия всех контролируемых средств (веществ) с наркогенным потенциалом воздействия, среди которых и прекурсоры.

В целом базовый федеральный закон позволил упорядочить рассматриваемую область общественных отношений, закрепив:

— организационные и правовые меры по реализации государственной антинаркотической политики, направленные на установление строгого контроля за оборотом прекурсоров наркотиков, сокращение количества совершаемых правонарушений в сфере их незаконного оборота;

— особенности деятельности в области оборота прекурсоров, условия осуществления отдельных ее видов;

— конкретные меры по противодействию незаконному обороту прекурсоров и пр.

В качестве принципов государственной политики в области оборота наркотиков и их прекурсоров определены:

— государственная монополия на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотиков и их прекурсоров, внесенных в Список I;

— лицензирование всех видов деятельности, связанных с оборотом наркотиков и их прекурсоров, внесенных в Список I;

— координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

— приоритетность мер по профилактике незаконного потребления наркотиков, профилактике соответствующих правонарушений, особенно среди детей и молодежи, а также стимулирование деятельности, направленной на антинаркотическую пропаганду;

— государственная поддержка научных исследований в области разработки новых методов лечения наркомании;

— побуждение больных наркоманией к лечению от наркомании и медицинской и (или) социальной реабилитации, а также побуждение лиц, эпизодически потребляющих наркотики назначения врача, к прохождению профилактических мероприятий;

— лицензирование деятельности, связанной с производством, переработкой, хранением, реализацией, приобретением и использованием прекурсоров, внесенных в Таблицу I Списка IV и др.

С момента принятия Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» прошло более двадцати лет, однако установленные в нем механизмы правового регулирования оборота различных видов наркотиков, а также противодействия их противоправному обороту не потеряли своей актуальности до сих пор. По сути именно эти два направления находят отражение в правоприменительной практике за счет реализации мер государственной антинаркотической политики⁵².

К иным федеральным законам, опосредованно регулирующим общественные отношения, возникающие в сфере оборота прекурсоров наркотиков, можно отнести:

— Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»⁵³ (в части, органами внутренних дел полномочий по осуществлению мер противодействия участию несовершеннолетних в незаконном обороте, в том числе прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ);

— Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»⁵⁴ (в части, касающейся установления в качестве приоритетного направления профилактики в сфере охраны здоровья борьбу с немедицинским потреблением наркотиков);

— Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»⁵⁵ (в части, касающейся реализации мер социального и организационно-правового характера, направленных на устранения причин и условий, способствующих совершению правонарушений, в том числе в сфере незаконного оборота прекурсоров наркотиков) и т. д.

В рамках рассматриваемой группы также отдельно следует выделить так называемые «поправочные законы»:

— Федеральный закон от 16 октября 2006 г. № 160-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О рекламе»;

— Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 134-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» и статью 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

— Федеральный закон от 18 июля 2009 г. № 177-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контроля за оборотом прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ»;

— Федеральный закон от 19 мая 2010 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу культивирования растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры»;

— Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 501-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах»

— Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 305-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции»;

— Федеральный закон от 3 июля 2019 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» в части совершенствования порядка культивирования наркосодержащих растений»;

— Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 429-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и многие другие.

Четвертая группа охватывает нормы административно-правового и уголовно-правового законодательства, устанавливающие ответственность за деяния, которые составляют незаконный оборот прекурсоров.

Административная ответственность за незаконную рекламу прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ предусмотрена ч. 1 и 2 ст. 6.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ)⁵⁶, за нарушение правил их оборота — ч. 1–3 ст. 6.16 КоАП РФ, незаконные приобретение, хранение, перевозку, производство, сбыт или пересылку прекурсоров, а также растений и их частей, содержащих прекурсоры наркотиков — ч. 1 и 2 ст. 6.16.1 КоАП РФ, непринятие мер по обеспечению режима охраны посевов и мест хранений растений, содержащих прекурсоры наркотиков — ст. 10.4 КоАП РФ, непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, содержащих прекурсоры — ст. 10.5 КоАП РФ, незаконное культивирование растений, в составе которых прекурсоры наркотических средств и психотропных веществ — ст. 10.5.1 КоАП РФ.

Уголовным кодексом Российской Федерации⁵⁷ (далее — УК РФ) предусмотрена ответственность за нарушение правил оборота прекурсоров наркотиков (ч. 1 и 2 ст. 228.2), их незаконные приобретение, хранение, перевозку, производство, сбыт или пересылку в случае крупного размера (ч. 1 и 2 ст. 228.3), незаконные производство, сбыт или пересылку прекурсоров наркотиков (ч. 1 и 2 ст. 228.4), контрабанду прекурсоров (ч. 1–4 ст. 229.1), незаконное культивирование растений, содержащих прекурсоры наркотиков, в крупном размере (ч. 1 и 2 ст. 231).

На федеральном уровне отношения в сфере противодействия незаконному обороту прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ регулируются не только законодательными актами, но и указами Президента Российской Федерации и постановлениями, и распоряжениями Правительства Российской Федерации, которые составляют пятую группу.

К примеру, Указом Президента Российской Федерации от 18 октября 2007 г. № 1374 о дополнительных мерах по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров⁵⁸ был образован Государственный антинаркотический комитет (далее также — ГАК, Комитет).

Положением о деятельности Комитета за ним закреплены функции по координации деятельности всех субъектов противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов России, органов местного самоуправления), а также мониторинга и оценки развития наркоситуации в стране.

Кроме того, в субъектах Российской Федерации образуются антинаркотические комиссии, которые, в свою очередь, обеспечивают координацию деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию незаконному обороту наркотиков, проводят мониторинг наркоситуации внутри конкретного субъекта Российской Федерации.

Цели, задачи и порядок организации подобной системы наблюдения в сфере оборота наркотиков и их прекурсоров и в области противодействия их незаконному обороту установлены Положением о государственной системе мониторинга наркоситуации в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2011 г. № 485⁵⁹. Благодаря системе мониторинга выявляются, прогнозируются и оцениваются угрозы национальной безопасности, связанные с незаконным оборотом наркотиков и их прекурсоров.

Значительное внимание в антинаркотических нормативно-правовых актах уделено регулированию системы профилактики немедицинского потребления наркотиков. Распоряжением Правительства Российской Федерации утвержден План мероприятий по созданию государственной системы профилактики немедицинского потребления наркотиков и совершенствованию системы наркологической медицинской помощи и реабилитации больных наркоманией до 2020 г.⁶⁰, включающий три самостоятельных раздела, посвященных наркологической медицинской помощи, реабилитации больных наркоманией и социальной, и трудовой реинтеграции участников реабилитационных программ.

Принципиально важным для сферы контроля оборота прекурсоров и квалификации деяний, связанных с их незаконным оборотом, является постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. № 681⁶¹, которым утвержден действующий перечень прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ. Факт включения прекурсора наркотического средства и прекурсора психотропного вещества в Перечень является основанием для его признания и последующего контроля.

Размер прекурсоров и (или) растений либо их частей, содержащих прекурсоры, необходимый для целей квалификации соответствующих деяний в качестве административно или уголовно наказуемых, определен в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 8 октября 2012 г. № 1020⁶².

Отдельным постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2010 г. № 934 утвержден Перечень растений, содержащий наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, подлежащих контролю на территории Российской Федерации⁶³ (далее — Перечень наркосодержащих растений). В Перечень наркосодержащих растений входит единственное растение рода Ephedra L эфедра, содержащее прекурсоры⁶⁴. Его количество определяется после высушивания до постоянной массы при температуре +110, +115 градусов Цельсия и составляет крупный размер в случае превышения 500 грамм, а особо крупный — более 5000 грамм.

Порядок оборота прекурсоров регулируется специальными правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 18 августа 2010 г. № 640⁶⁵ и постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июня 2010 г. № 419⁶⁶.

К шестой группе нормативных правовых актов в области регулирования оборота наркотиков предлагается относить весь массив ведомственного законодательства, принимаемого министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти в целях реализации государственной антинаркотической политики.

В заданном контексте следует, прежде всего, отметить нормотворческую деятельность Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства здравоохранения Российской Федерации, Министерства промышленности и торговли Российской Федерации⁶⁷.

К примеру, приказами МВД России утверждена форма протокола о направлении на медицинское освидетельствование лица на состояние опьянения⁶⁸, подробно регламентированы вопросы организации юрисдикционной деятельности должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях, порядок доставления в медицинские организации лиц, находящихся в общественных местах в состоянии, в том числе наркотического опьянения, и утративших способность к самостоятельному передвижению.

В свою очередь, приказами Минздрава России урегулированы порядки проведения медицинского освидетельствования на состояние, в том числе наркотического опьянения⁶⁹, оказания медицинской помощи по профилю «психиатрия-наркология»⁷⁰ и др.

Минпромторг России в пределах своей компетенции осуществляет выдачу лицензий на право ввоза (вывоза) наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, утверждает формы документов, связанных с формированием плана распределения наркотических средств и психотропных веществ⁷¹, порядок определения производственных нужд юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, использующих при осуществлении собственного производства прекурсоры, внесенные в Таблицу I и Таблицу II Списка IV Перечня⁷² и др.

Следует отметить, что данная группа нормативных правовых актов имеет особое значение, поскольку она в большей степени отражает сложность и динамику регулируемых общественных отношений. Подзаконное законодательство призвана конкретизировать и развивать положения федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации в рассматриваемой сфере.

И к заключительной, седьмой группе относятся правовые позиции судебных органов, в первую очередь Верховного Суда Российской Федерации, благодаря которым обеспечивается единство практики применения положений административного и уголовного законодательства в области противодействия незаконному обороту прекурсоров наркотиков.

Несмотря на то, что судебные решения в нашей стране официально не признаются источниками права, без них не обходится практическое регулирование практически всех сфер общественной жизни. Наиболее значимым представляется постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 г. № 14 «О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами»⁷³, в котором раскрыто содержание действий, подпадающих под категорию «оборота», не только для целей уголовного закона, но и административного, рассмотрены особенности определения размеров наркотических средств, содержащих смеси с нейтральными веществами и многие другие вопросы, имеющие принципиальное значение для целей квалификации соответствующих деяний.

Итак, проделанный анализ нормативно-правовых актов, составляющих основу деятельности уполномоченных органов государственной власти в области оборота прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ, а также противодействия их незаконному обороту, позволил сделать следующие выводы.

Во-первых, признается множественность нормативно-правового регулирования в рассматриваемой области, выражающаяся в наличии десятков нормативно-правовых актов различной юридической силы, касающихся широкого круга вопросов, которые прямо или опосредованно связаны с прекурсорами.

Прежде всего, это базовые положения Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах», устанавливающие «родовые» подходы к деятельности, осуществляемой в Российской Федерации и связанной с оборотом прекурсоров наркотиков: ограничения и запреты, условия и особенности ее осуществления. В то же время в юридическом механизме реализации административно-правовых мер противодействия незаконному обороту прекурсоров наркотиков особое место занимают акты ведомственного характера, в которых довольно часто подробно определяется порядок действий уполномоченных должностных лиц органов государственной власти при осуществлении таких мер (например, конкретизируются процедуры доставления в медицинские организации лиц, находящихся в общественных местах в состоянии наркотического опьянения, порядок выдачи лицензий на право ввоза (вывоза) прекурсоров наркотиков и т. п.).

Во-вторых, действующие в области регулирования вопросов оборота прекурсоров наркотиков правовые нормы сложно признать стройной, взаимосогласованной и эффективной системой законодательных и иных нормативно-правовых актов, что связано в первую очередь с отсутствием качества полноты правового регулирования рассматриваемого круга вопросов. К примеру, остается неопределенной процедура возведения химического вещества в статус прекурсора с момента выявления его физико- фармакологических свойств до этапа наделения юридически значимыми признаками, отсутствует четкая законодательная регламентация вопросов, связанных с определением мер контроля за «предпрекурсорами», «дизайнерскими прекурсора» и иными химическими веществами, не находящимися в контролируемых списках, нормативно не урегулирован порядок обмена информацией о ввозимых химических веществах, не находящихся под контролем, но в то же время в отношении которых установлен факт их использования для незаконных целей, и др.

В-третьих, для того, чтобы создать наиболее благоприятные условия для дальнейшего совершенствования системно-иерархической структуры источников сферы правового регулирования общественных отношений в области оборота прекурсоров наркотиков, а также противодействия их незаконному обороту, следует рассмотреть вопрос о перспективах систематизации антинаркотического законодательства в целом.

Однако при всей оправданности такой постановки вопроса речь все же идет не о переработке всех норм права по содержанию и принятии нового нормативно-правового акта. Необходимо провести работу по консолидации различных источников права по тематическому принципу, добротную основу для которой должны обеспечить положения Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах», а также актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

§ 1.4. Доктринальная природа государственного антинаркотического законодательства

Под «доктриной» принято понимать учение, научную или философскую теорию, систему идей и взглядов⁷⁴. Употребление термина «доктрина» созвучно со словами «правовая», «научная», «судебная» и т. д. Хоть наша страна и далека от практики прямого применения доктринальных выводов, они оказывают значительное воздействие на формирование российского права и даже находят свое правовое закрепление. К примеру сказать, утверждены Президентом Российской Федерации и действуют доктрины информационной, энергетической, национальной безопасности и некоторые другие.

Особенно возросла роль правовой доктрины благодаря принятию Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»⁷⁵, который урегулировал отношения, возникающие в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития отраслей экономики, сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности России, в том числе в сферах государственной и общественной безопасности.

Одним из первых⁷⁶ документов доктринального характера, устанавливающим основы государственной антинаркотической политики, является Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 г., утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 9 июня 2010 г. № 690⁷⁷ (далее — Стратегия антинаркотической политики до 2020 г., Стратегия). Как видно из названия документа, Стратегия была рассчитана на период 2010–2020 гг. Основанием для ее принятия послужила динамика происходивших в то время негативных изменений в обществе вследствие расширения масштабов незаконного распространения наркотиков, в частности: появление новых видов наркотиков, уменьшение численности молодого трудоспособного населения, усиление терроризма и экстремизма и т. д.

Особое внимание в тексте Стратегии было уделено вопросам распространения наркотиков, изготовленных из находящегося в свободном обороте в ряде российских регионов местного растительного сырья и лекарственных препаратов. Подчеркивается, что появление новых видов психоактивных веществ способствует формированию зависимых форм поведения (см. абз. 2 п. 2). Отрицательно были оценены государственная профилактическая деятельность, система медицинской помощи и медико-социальной реабилитации наркозависимых лиц.

В качестве двух основных целей в Стратегии обозначены:

— пресечение незаконного оборота наркотиков и их прекурсоров (за счет целенаправленного пресечения их нелегального оборота внутри страны; развития международных форм сотрудничестве в области контроля над наркотиками);

— снижение немедицинского потребления наркотиков (прежде всего путем совершенствования системы профилактической, лечебной и реабилитационной работы).

Государственная антинаркотическая политика рассматривается в стратегическом документе в качестве составной части государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития нашей страны. В структуре Стратегии антинаркотической политики до 2020 г. выделены шесть самостоятельных разделов, помимо введения, общих положений и механизмов контроля за ее реализацией это:

— раздел III «Совершенствование системы мер по сокращению предложения наркотиков»;

— раздел IV «Совершенствование системы мер по сокращению спроса на наркотики»;

— раздел V «Основные направления развития международного сотрудничества».

В разделе III Стратегии раскрываются основные факторы, оказывающие негативное влияние на наркоситуацию в стране, провозглашаются стратегические цели антинаркотической политики в области сокращения предложения наркотиков в незаконном обороте, к числу которых отнесены:

— противодействие незаконному перемещению наркотиков и их прекурсоров через государственную границу Российской Федерации;

— совершенствование правоохранительных мер по пресечению деятельности организованных преступных групп (преступных сообществ), участвующих в незаконном обороте наркотиков и их прекурсоров;

— подрыв экономических основ преступности, связанной с незаконным оборотом наркотиков.

Данный перечень стратегических целей был существенно сокращен с принятием Указа Президента Российской Федерации от 23 февраля 2018 г. № 85 «О внесении изменений в Стратегию государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 г., утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 9 июня 2010 г. № 690»⁷⁸. Так, из него были исключены следующие позиции:

п. «а» — создание эффективной системы защиты территории Российской Федерации от нелегального ввоза наркотиков из-за рубежа;

п. «б» — уничтожение инфраструктуры нелегального производства, транспортировки и распространения наркотиков внутри страны;

п. «в» — ликвидация сырьевой базы незаконного наркопроизводства на территории Российской Федерации;

п. «г» — недопущение поступления наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также сильнодействующих веществ из легального в незаконный оборот;

п. «е» — пресечение преступных связей с международным наркобизнесом;

п. «ж» — разрушение коррупционных связей, способствующих незаконному обороту наркотиков и их прекурсоров;

п. «з» — пресечение оборота новых видов наркотиков, а также неконтролируемых психоактивных средств и веществ, используемых для немедицинского потребления.

В целом следует отметить, что причиной изменения содержания текста Стратегии стало утверждение спустя пять лет после ее принятия Стратегии национальной безопасности Российской Федерации⁷⁹, которая по сути явилась базовым документом в области планирования развития системы обеспечения национальной безопасности⁸⁰.

В качестве мер по сокращению предложения наркотиков в Стратегии были выделены:

— организационные (речь идет о комплексном развитии и совершенствовании деятельности органов государственной власти, осуществляющие противодействие незаконному обороту наркотиков и их прекурсоров);

— правоохранительные (в данном случае освещаются вопросы совершенствования системы противодействия организованной преступности, укрепления т. н. «поясов безопасности»⁸¹ у Исламской Республики Афганистан, проведения согласованных оперативно-розыскных мероприятий по ликвидации каналов наркотрафика и т. д.);

— правовые (подчеркивается необходимость совершенствования нормативно-правовой базы сокращения предложения наркотиков в том числе путем имплементации передового международного опыта нормативного регулирования, стимулирования социальной активности по информированию уполномоченных органов государственной власти о фактах незаконного оборота наркотиков и их прекурсоров).

Раздел IV в сравнении с предыдущим не претерпел существенных изменений с момента действия первой редакции Стратегии и включал в себя подразделы, посвященные государственной системе профилактики немедицинского потребления наркотиков, наркологической медицинской помощи, а также медико-социальной реабилитации больных наркоманией.

Совершенствование системы профилактики незаконного потребления наркотиков предполагают реализацию задач по:

— формированию негативного отношения в обществе к немедицинскому потреблению наркотиков, в том числе путем проведения активной антинаркотической пропаганды и противодействия деятельности по пропаганде и незаконной рекламе наркотиков;

— проведению профилактических мероприятий с группами риска немедицинского потребления наркотиков;

— организации профилактической работы в организованных (трудовых и образовательных) коллективах;

— развитию системы раннего выявления незаконных потребителей наркотиков, в частности посредством ежегодной диспансеризации;

— созданию условий для вовлечения граждан в антинаркотическую деятельность и др.

В свою очередь, система наркологической медицинской помощи в п. 30 Стратегии определяется недостаточной результативностью такой помощи, сокращением числа специализированных государственных наркологических медицинских учреждений и ухудшением их кадрового обеспечения, а также недостаточностью финансового и технического обеспечения. В качестве целей работы такой системы провозглашаются своевременное выявление и лечение лиц, незаконно потребляющих наркотики, совершенствование наркологической медицинской помощи больным наркоманией, повышение ее доступности и качества, снижение уровня смертности от наркотиков.

Кроме того, в качестве стратегической цели антинаркотической государственной политики рассматривается формирование многоуровневой системы, которая бы смогла обеспечить доступность программ реабилитации для лиц, больных наркоманией, восстановление их социального и общественного статуса, улучшение качества и увеличение продолжительности жизни (см. п. 35 Стратегии антинаркотической политики до 2020 г.).

В разделе V, посвященном вопросам международного взаимодействия, к основным направлениям развития сотрудничества отнесены:

— использование механизмов многостороннего и двустороннего сотрудничества с иностранными государствами, региональными и международными организациями, в том числе расширение договорно-правовой базы;

— укрепление системы международного контроля за оборотом наркотиков на основе соответствующих Конвенций ООН, резолюций Совета Безопасности ООН, решений Генеральной Ассамблеи и других органов системы ООН.

Отвлекаясь от общей структурной и содержательной характеристик текста Стратегии антинаркотической политики до 2020 г., следует позитивно оценить упоминание в абз. 1 п. 20 о необходимости совершенствования государственного механизма контроля за оборотом прекурсоров. К примеру, особые меры предлагалось принимать для разработки специфических форм наркосодержащих лекарственных средств, масляных, в виде пластырей и др.

По прошествии десяти лет действия Стратегии (2010–2020 гг.) предложенные направления государственной антинаркотической политики не только не потеряли свою актуальность, но и нашли прямое отражение в проекте новой Стратегии государственной антинаркотической политики на период до 2030 г.⁸² (далее также — Стратегия до 2030 г.), разработанной в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

В обоих случаях в текстах стратегически важных документов в качестве основных направлений упомянуты:

— развитие и укрепление международного сотрудничества в сфере контроля над наркотиками;

— сокращение предложения и спроса на наркотические средства и психотропные вещества в обществе.

При этом, в отличие от Стратегии антинаркотической политики до 2020 г., структура нового доктринального документа полностью соответствует требованиям, предъявляемым к документам стратегического планирования. В ней содержатся общие положения, анализ наркоситуации, угрозы национальной безопасности в сфере оборота наркотиков, а также в области противодействия их незаконному обороту, стратегические цели и задачи, направления и меры осуществления государственной антинаркотической политики, а также механизмы и ожидаемые результаты ее реализации.

Существенным достоинством нового стратегически важного документа является разъяснение ряда основных, системообразующих понятий, связанных с антинаркотической деятельностью государства. В едином понятийном ряду закреплены такие категории, как:

— антинаркотическая деятельность, под которой понимается деятельность федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества по реализации государственной антинаркотической политики;

— государственная антинаркотическая политика, под которой понимается совокупность принципов, приоритетов и мер государства, обеспечивающих контроль за оборотом наркотиков, противодействие их незаконному обороту, профилактика немедицинского потребления наркотиков, а также сохранение человеческого потенциала общества путем формирования идеологии антинаркотического поведения;

— идеология антинаркотического поведения, под которой понимается совокупность российских традиционных духовно-нравственных ценностей, философских, религиозных, научных, эстетических, политических и других взглядов, выражающих негативное отношение общества к незаконному обороту и потреблению наркотиков без назначения врача;

— наркотики, под которыми понимаются наркотические средства, психотропные вещества и их прекурсоры, включенные в соответствующий перечень, аналоги наркотических средств и психотропных веществ, новые потенциально опасные психоактивные вещества, растения, содержащие наркотические средства, психотропные вещества либо их прекурсоры, также включенные в соответствующий перечень;

— наркопотребитель, под которым понимается лицо, потребляющее наркотики без назначения врача либо признанное больным наркоманией, либо зарегистрированное с диагнозом «пагубное (с вредными последствиями) потребление наркотиков» и др.

При анализе наркоситуации в Российской Федерации, приведенном в тексте Стратегии до 2030 г., результаты реализации антинаркотической политики в 2010–2020 гг. были оценены в целом положительно, как оказавшие стабилизационный эффект на ситуацию внутри страны. При этом, несмотря на снижение по данным медицинской статистики общей заболеваемости наркоманией, подчеркивается рост лиц с зависимостью от новых потенциально опасных психоактивных веществ и с полинаркоманией, а также от лекарственных препаратов с психоактивным действием⁸³.

Стратегическими целями государственной антинаркотической политики провозглашены:

— сокращение незаконного оборота и доступности наркотиков для их незаконного потребления;

— снижение тяжести последствий незаконного потребления наркотиков;

— формирование в обществе осознанного негативного отношения к незаконному потреблению наркотиков и участию в их противоправном обороте.

Для достижения указанных целей определяются направления антинаркотической политики. Так, в Стратегии до 2030 г. нашли свое отражение пять приоритетных направлений системы мер противодействия распространению наркотиков. Это:

1. Совершенствование антинаркотической деятельности и государственного контроля за оборотом наркотиков.

В данный блок вопросов включены такие меры⁸⁴, как:

— совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере оборота наркотиков, а также в области противодействия их незаконному обороту в соответствии с угрозами национальной безопасности, потребностями российского общества;

— обеспечение функционирования системы выявления новых видов наркотиков и потенциально опасных психоактивных веществ, оперативного установления в отношении их мер государственного контроля, а также мер пресечения их незаконного оборота;

— пресечение незаконного оборота наркотиков в местах проведения культурно-досуговых мероприятий;

— выявление и пресечение функционирования в сети «Интернет» ресурсов, используемых для пропаганды незаконных потребления и распространения наркотиков;

— организация противодействия незаконному обороту наркотиков с учетом изменения маршрутов наркотрафика и образования межрегиональных организованных групп и преступных сообществ (преступных организаций);

— совершенствование механизмов выявления незаконных посевов и очагов произрастания дикорастущих наркосодержащих растений, фактов их незаконного культивирования, а также методов уничтожения дикорастущих наркосодержащих растений;

— осуществление государственного контроля за культивированием наркосодержащих растений для производства наркотиков, используемых в медицинских целях и (или) в ветеринарии, а также за культивированием опийного мака в промышленных целях, не связанных с производством или изготовлением наркотиков и т. д.

2. Профилактика и раннее выявление незаконного потребления наркотиков.

Реализация данного направления государственной антинаркотической политики осуществляется за счет следующих мер⁸⁵:

— развитие инфраструктуры, форм и методов первичной профилактики незаконного потребления наркотиков;

— включение профилактических мероприятий в образовательные программы, внеурочную и воспитательную работу, федеральные и региональные программы, проекты, практики гражданско-патриотического, духовно-нравственного воспитания граждан, в особенности детей и молодежи;

— разработка и внедрение стандартов деятельности в сфере профилактики незаконного потребления наркотиков, а также единого подхода к оценке ее эффективности;

— развитие системы специальной подготовки кадров в сфере профилактики незаконного потребления наркотиков;

— активное привлечение добровольцев к участию в реализации антинаркотической политики;

— совершенствование механизма раннего выявления незаконного потребления наркотиков в образовательных организациях, создание условий обязательного участия обучающихся в мероприятиях по раннему выявлению незаконного потребления наркотиков и др.

3. Сокращение числа лиц, у которых диагностированы наркомания или пагубное (с негативными последствиями) потребление наркотиков.

Данное направление антинаркотической политики охватывает меры⁸⁶ по:

— недопущению применения в Российской Федерации методов заместительной терапии при лечении наркомании, легализации рекреационного потребления наркотиков, а также неоправданного расширения применения наркотических анальгетиков;

— сокращению количества случаев отравления людей и снижению уровня смертности населения в результате незаконного потребления наркотиков;

— сохранению государственной наркологической службы, ее комплексному развитию;

— совершенствованию методов профилактики и диагностики незаконного потребления наркотиков и наркомании, а также лечения и медицинской реабилитации больных наркоманией;

— внедрению программ профилактики социально значимых инфекционных заболеваний среди наркопотребителей;

— развитию систем социальной реабилитации больных наркоманией, а также ресоциализации наркопотребителей и т. д.

4. Сокращение количества преступлений и правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, рассматривается в качестве важнейшего направления антинаркотической политики и предполагает реализацию следующих мер⁸⁷:

— совершенствование механизмов пограничного и таможенного контроля, в том числе укрепление государственной границы, повышение уровня ее технической оснащенности, осуществление эффективного контроля за перемещением грузов через государственную границу и за объектами транспортной инфраструктуры, на которых расположены пункты пропуска через государственную границу, проведение согласованных межгосударственных оперативно-профилактических мероприятий по выявлению и ликвидации каналов международного наркотрафика;

— совершенствование методов выявления, предупреждения и пресечения преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, совершаемых организованными группами и преступными сообществами (преступными организациями);

— развитие механизмов предупреждения участия граждан в деятельности организованных групп и преступных сообществ (преступных организаций), связанной с незаконным оборотом наркотиков;

— развитие механизмов выявления и пресечения преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков и совершаемых с использованием современных информационных технологий, в том числе организованными группами и преступными сообществами (преступными организациями);

— противодействие легализации доходов, полученных в результате незаконного оборота наркотиков;

— укрепление взаимодействия между правоохранительными органами, Федеральной службой по финансовому мониторингу и негосударственными организациями в целях дальнейшего совершенствования тактических приемов разрушения экономических связей наркопреступности и т. д.

5. Совершенствование международного сотрудничества в сфере оборота наркотиков.

Данное направление осуществляется посредством реализации таких мер⁸⁸, как:

— противодействие глобальной наркоугрозе с учетом принципиальной позиции Российской Федерации, заключающейся в признании центральной координирующей роли ООН в области международного контроля за оборотом наркотиков, компетенции Комиссии по наркотическим средствам Экономического и Социального Совета ООН по формированию международной антинаркотической политики и полномочий МККН по мониторингу соблюдения государствами соответствующих международных конвенций;

— недопущение ослабления или пересмотра действующего глобального режима контроля над наркотиками, в том числе в части, касающейся их легализации, а также недопущение реализации иных инициатив, которые могут повлечь за собой увеличение незаконных оборота и потребления наркотиков;

— развитие и расширение двустороннего и многостороннего сотрудничества в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков, в том числе в рамках Организации Договора о коллективной безопасности, Содружества Независимых Государств, Шанхайской организации сотрудничества, объединения БРИКС, Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма и других международных и региональных организаций и объединений;

— дальнейшее развитие международного и регионального сотрудничества в целях укрепления антинаркотического потенциала Исламской Республики Афганистан и локализации исходящей с ее территории наркоугрозы;

— изучение и применение в России лучшего зарубежного опыта по комплексному противодействию незаконному ввозу наркотиков на территорию государства, их производству, использованию современных технологий в целях незаконного оборота наркотиков, а также опыта по разрушению экономических связей наркопреступности, в том числе используемых для финансирования терроризма и др.

Как и в тексте предшественника, в Стратегии до 2030 г. лишь единожды упоминается необходимость совершенствования мер контроля за оборотом прекурсоров. Так, в подп. «з» п. 13 в качестве меры реализации антинаркотической политики предусматривается «осуществление контроля за оборотом прекурсоров, деятельностью организаций, осуществляющих их изготовление и реализацию, недопущение их использования для незаконного производства наркотиков».

Без сомнения, Стратегия до 2030 г., выражающую официальную политическую волю государства по вопросам противодействия незаконному обороту прекурсоров наркотиков, внесла определенные изменения в систему современных документов стратегического планирования. Ее несомненным преимуществом является учет требований преемственности приоритетов, целей, задач, угроз и результатов ранее принятого акта доктринального характера в этой области, в частности, в Стратегии до 2030 г., как и в документе-предшественнике, подчеркивается необходимость опоры при осуществлении мер антинаркотической политики на традиционные российские духовно-нравственные и культурные ценности⁸⁹.

Глава 2.
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННОМУ ОБОРОТУ ПРЕКУРСОРОВ НАРКОТИКОВ

§ 2.1. Административно-правовая дифференциация мер контроля за оборотом отдельных видов прекурсоров наркотиков

Распределение прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ в зависимости от установленных мер контроля в соответствующие списки укрепляет упорядоченность применения в отношении них контрольных мероприятий и, тем самым, повышает управляемость процессами оборота химических веществ в целом.

Интересно отметить, что такой порядок дел существовал не всегда. Ранее прекурсоры не были разделены на отдельные классы, то есть меры контроля за всеми видами химических веществ были идентичными, что не соответствовало, прежде всего, международному принципу дифференциации мер контроля, установленному в Конвенции ООН 1988 г. (в международном соглашении впервые было введено не только понятие «прекурсоры», но и предусмотрены две различные таблицы, их содержащие).

Использование ранжированного подхода имело определенный эффект в силу существования международных механизмов контроля, связанных с необходимостью исполнения государствами — участниками Конвенции ООН 1988 г. обязательств в соответствии со ст. 12. При этом Российская Федерации согласно данным Приложения II о представлении правительствами информации в соответствии со ст. 12 Конвенции ООН 1988 г. (форма D) за период с 2014 по 2018 г. ежегодно исполняла взятые на себя обязательства⁹⁰.

О необходимости дифференциации мер контроля в отношении отдельных видов прекурсоров впервые было упомянуто в рамках деятельности Целевой оперативной группы по химическим веществам, организованной неформальным объединением наиболее экономически развитых государств мира. Несмотря на то, что решения т. н. «группы семи»⁹¹ не носили обязательного характера, они, будучи прямыми рекомендациями к действию, находили отражение в законодательстве государств-участников. Согласно заключительному докладу Целевой оперативной группы по химическим веществам⁹² закреплялась необходимость установления мер контроля за оборотом таких веществ с соблюдением следующих пяти условий:

— уведомления коммерческими структурами компетентные органы о любых подозрительных сделках с химическими веществами;

— закрепления права требования компетентными органами сохранности информации и сопроводительной документации о сделках, связанных с оборотом химических веществ;

— регистрации и выдачи разрешений коммерческим структурам в рамках процедур лицензирования на осуществление операций с химическими веществами;

— оформления коммерческими структурами разрешения на экспорт химических веществ;

— разрешения импорта химических веществ только после проверки добросовестности осуществляемой сделки (то есть проверки импортера, а также конечной цели проводимого мероприятия)⁹³.

Полный перечень химических веществ, содержащихся в докладе, для удобства выполнения предписываемых условий включал в себя три самостоятельные категории, к примеру, в отношении веществ из первой категории было рекомендовано применять все пять мер, а из второй — все меры, за исключением регистрации и выдачи разрешений на осуществление операций с химическими веществами.

Следует отметить, что, к сожалению, эти концептуальные положения, касающиеся необходимости дифференциации химических веществ, не сразу нашли отражение в законодательстве Российской Федерации. Только по прошествии пятнадцати лет после опубликования рекомендаций на эту проблему было обращено внимание в протоколе оперативного совещания Совета Безопасности Российской Федерации от 16 июня 2007 г. № Пр-1150 по вопросу «О мерах по совершенствованию государственного контроля за оборотом химических веществ (прекурсоров), используемых при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ»⁹⁴. Согласно п. 5 протокола федеральным органам исполнительной власти предписывалось рассмотреть вопрос о дифференциации мер контроля в отношении отдельных видов химических веществ, признаваемых прекурсорами.

Позднее, благодаря принятому конституционным органом, содействующим главе государства в реализации полномочий по вопросам обеспечения национальных интересов и безопасности решению, был подготовлен Федеральный закон от 18 июля 2009 г. № 177-ФЗ⁹⁵, посвященный вопросам совершенствования контроля за оборотом прекурсоров наркотиков. Он внес значительные изменения в базовый Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах», которые коснулись, прежде всего, выделения трех самостоятельных таблиц прекурсоров в рамках Списка IV прекурсоров.

Прекурсоры, включенные в Таблицу I, подлежат особому контролю, в Таблицу II — общему, а в последней Таблице III содержатся химические вещества, в отношении которых допускается исключение некоторых мер контроля. Таким образом фактически появилось не три, а четыре группы прекурсоров: из Списка I (оборот которых запрещен⁹⁶) и указанных трех новых групп Списка IV.

Введенное положение стало непосредственной правовой основой исполнения Российской Федерацией международных обязательств, направления заполненной формы D в МККН и последующего сведения представленных данных для формирования ежегодного доклада о выполнении ст. 12 Конвенции ООН 1988 г. Поскольку такой доклад формируется из сведений, представляемых компетентными органами всех добросовестных стран — участников конвенционного соглашения, он содержит обоснованные выводы и практические рекомендации для улучшения национальных законодательств в области контроля за легальным оборотом химических веществ⁹⁷.

Помимо разделения Списка IV на три таблицы, принятие Федерального закона № 177-ФЗ обеспечило ряд преимуществ с точки зрения организации эффективного контроля за прекурсорами.

Во-первых, была уточнена терминология, используемая в Федеральном законе «О наркотических средствах и психотропных веществах». К понятию «препарат» были отнесены смеси веществ в любом физическом состоянии, содержащие не только одно или несколько наркотических средств или психотропных веществ, но и один или несколько видов прекурсоров. Законодательное закрепление получил термин «оборот прекурсоров», под которым понимается их разработка, производство, переработка, хранение, перевозка, пересылка, отпуск, реализация, приобретение, использование, ввоз на территорию Российской Федерации, вывоз с территории Российской Федерации, уничтожение, разрешенные и контролируемые в соответствии с законодательством Российской Федерации⁹⁸.

В дополнение к этому официальное определение получило понятие «производство прекурсоров» в качестве действий, направленных на получение готовых к использованию и (или) потреблению прекурсоров из химических веществ и (или) растений⁹⁹, а также термин «переработка наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров»¹⁰⁰.

Далеко не все иные виды действий, составляющих оборот прекурсоров, получили формальное закрепление в базовом законе.

Во-вторых, изменения затронули порядок формирования таблиц прекурсоров. Согласно ч. 1.1 ст. 2 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» при комплектовании списков должны учитываться физико-химические свойства вещества, масштабы и объемы его использования в международной торговле, промышленности и быту, а также наличие подлинной (подтвержденной) информации об использовании химического вещества при изготовлении наркотика. То есть для того, чтобы химическое вещество приобрело статус «контролируемого прекурсора», оно должно подвергаться обязательной оценке, которая либо подтвердит, либо опровергнет общественную опасность случаев его противоправного использования. Итогом оценочной деятельности и одновременно «актом юридического признания»¹⁰¹ прекурсора в качестве контролируемого химического вещества может служить добавление его в соответствующий перечень.

В-третьих, были уточнены особенности проведения операций с химическими веществами, которые образуют целостную систему контроля за оборотом прекурсоров. Одним из важных новшеств является закрепление обязанности за юридическими лицами предоставлять отчетность о деятельности, связанной не только с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, но и прекурсоров. Аналогичное дополнение с указанием на прекурсоры наркотиков получила также норма ст. 36 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах», следствием чего стала возможность использования прекурсоров без лицензии в оперативно-розыскной деятельности наряду с наркотиками (при проведении контролируемых поставок, проверочных закупок, оперативного эксперимента, сбора образцов для сравнительного исследования, оперативного внедрения, исследования предметов и документов).

Благодаря принятию Федерального закона № 177-ФЗ объективно были усовершенствованы механизмы контроля за оборотом прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ, они получили новые разнообразные формы выражения.

С позиций дифференцированного подхода необходимо определить, какие сегодня конкретно меры контроля и применительно к каким видам прекурсоров реализуются. Прежде всего, на прекурсоры распространяется так называемый режим государственной монополии. Он специально оговаривается в абз. 2 ч. 2 ст. 4 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» в качестве одного из одиннадцати принципов государственной политики в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту и предполагает исключительное, не допускающее конкуренции право на осуществление такой деятельности.

Принцип государственной монополии распространяется на основные виды деятельности, связанные с оборотом прекурсоров, к которым относятся:

1. Культивирование наркосодержащих растений, включенных в Перечень растений, содержащих в том числе прекурсоры и подлежащих контролю в Российской Федерации.

Единственным таким содержащим прекурсор растением, в отношении которого медицинскими исследованиями подтверждена способность оказать сильное возбуждающее действие на нервную систему (а в случае передозировки может даже последовать летальный исход), в настоящее время является эфедра (Ephedra L)¹⁰². Культивирование эфедры может осуществляться для специальных целей, которые реализуются в рамках:

— научной деятельности;

— учебной деятельности;

— экспертной деятельности;

— производства используемых в медицинских целях и (или) в ветеринарии наркотических средств и психотропных веществ;

— промышленной деятельности, за исключением случаев производства и изготовления из эфедры наркотических средств или психотропных веществ.

Деятельность, связанную с посевом и выращиванием наркосодержащих растений, а также созданием для этих целей специальных условий, имеют право осуществлять государственные унитарные предприятия и государственные учреждения и только при наличии соответствующей лицензии. К примеру, подведомственное Министерству промышленности и торговли Российской Федерации¹⁰³ федеральное государственное унитарное предприятие «Московский эндокринный завод» занимается производством активных фармацевтических субстанций из сырья растительного происхождения. Право полного цикла производства предполагает в том числе стадию культивирования наркосодержащих растений и уже после переработки методом химического синтеза в активные фармсубстванции и производство из них готовых форм наркотических препаратов для медицинских и ветеринарных целей¹⁰⁴.

2. Разработка прекурсоров, внесенных