Я. К. Чепенко

Правовые пробелы в механизме конституционного обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
(в свете практики Конституционного Суда Российской Федерации)

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.7(470+571)

ББК 67.400(2Рос)

Ч-44

Автор:
Чепенко Я. К., кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации.

Рецензенты:
Шевелева Н. А., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой административного и финансового права Санкт-Петербургского государственного университета;
Ермолаева Н. А., кандидат юридических наук, советник судьи Конституционного Суда Российской Федерации.

ISBN 978-5-392-36940-9 В монографии рассматриваются правовые пробелы в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Автором проводится комплексное конституционно-правовое осмысление теоретических и практических проблем правовых пробелов, их юридической природы, условий и причин появления в механизме конституционного обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также выявление их разновидностей, поиск различных способов преодоления и устранения на основе практики Конституционного Суда Российской Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на январь 2022 г.

Издание адресовано как специалистам в области конституционного права, так и широкому кругу читателей, интересующихся проблемами прав человека.

Печатается в авторской редакции.

УДК 342.7(470+571)

ББК 67.400(2Рос)

© Чепенко Я. К., 2022

© ООО «Проспект», 2022

ПРЕДИСЛОВИЕ

В условиях демократического правового государства фактическая реализация прав и свобод человека и гражданина невозможна без отлаженных механизмов гарантирования, всестороннего обеспечения конституционных прав и свобод. За время, прошедшее после принятия действующей Конституции России, было принято множество законов, которые призваны обеспечивать реализацию прав граждан, однако необходимое правовое поле для их последовательного обеспечения требует серьезного совершенствования. Одна из глобальных проблем развития и углубления демократии кроется в слабости и неэффективности механизма реализации прав и свобод граждан. Этим и обусловлено особое внимание к механизму гарантирования прав и свобод человека и гражданина, так как четкая работа этого механизма способна не только предотвратить нарушение конституционных прав и свобод граждан, но и создать реальные условия для конституционного функционирования механизма государственной власти и ускорения процесса формирования правового государства.

Проблема механизма реализации прав и свобод граждан обусловлена в том числе различными правовыми пробелами, которые приводят к нарушению конституционных прав и свобод граждан, а также к дисфункциональности институтов публичной власти. В этом плане исследование правовых пробелов, проявляющихся в действующей правовой системе и правоприменительной практике, имеет важное практическое значение.

Как правило, выявление правовых пробелов происходит на этапе правоприменительной деятельности: именно в ходе применения норм права граждане, организации, государственные органы сталкиваются со спорными, коллизионными ситуациями, разрешение которых невозможно на основе действующих правовых актов. Также правовые пробелы оказывают существенное воздействие на правотворчество — как на федеральном, так и на региональном уровнях. Причины возникновения правовых пробелов в правотворчестве могут быть связаны как с издержками самой по себе правотворческой деятельности, так и, например, с «политической целесообразностью» урегулирования тех или иных вопросов, что может иметь отношение не только к самому по себе законодателю.

Особая роль в преодолении правовых пробелов принадлежит судебным органам, в особенности органам судебного конституционного контроля. В связи с этим главным направлением исследования является анализ недостаточно изученных в теоретическом плане и имеющих важное практическое значение проблем выявления и преодоления конституционно-конфликтной противоречивости и пробельности правового регулирования (в связи с реализацией прав граждан) на основе практики Конституционного Суда Российской Федерации.

Глава 1.
ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ПРАВОВЫХ ПРОБЕЛОВ, ИХ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ: МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ

1.1. Понятие и особенности юридической природы правовых пробелов как конституционно-правовой категории

Сама постановка проблемы правовых пробелов как конституционно-правовой категории является свидетельством того обстоятельства, что нормы конституционного права, включая саму Конституцию РФ во всех ее нормативных проявлениях, могут и должны рассматриваться с позиций безусловного признания их прямого действия и необходимости последовательной реализации, в том числе по осуществлению прав и свобод человека и гражданина. Это имеет принципиальное значение, имея в виду, что в свете достижений современного конституционализма очевидным является тот факт, что эффективность конституционного регулирования, степень реальности провозглашаемых Конституцией демократических принципов во многом определяется глубиной проникновения в природу социальных конфликтов, правовых коллизий и дефектов правопорядка современного общества и государства.

Наличие правового пробела влечет ряд негативных последствий, как для государства, так и для отдельно взятых граждан. Правовые пробелы нарушают системность и согласованность правовых норм, затрудняют правоприменение, приводят к нарушению конституционных прав и свобод человека и гражданина, равно как и к дисфункциональности институтов публичной власти.

Исследование правовых пробелов, проявляющихся в действующей правовой системе и правоприменительной практике, является необходимым условием и предпосылкой формирования режима конституционной законности. При этом само понятие правовых пробелов как конституционно-правовая категория имеет существенные особенности: конституционный характер правовых пробелов может проявляться независимо от их предметно-отраслевой принадлежности: ведь в институтах отраслевого законодательства также «присутствуют», нормативно выражаются интересы граждан и других субъектов права, напрямую затрагивающие конституционные ценности равенства, справедливости, принципы юридической безопасности, соразмерности ограничений прав и свобод, сбалансированности частных и публичных интересов и т. д. В конституционализированных нормах и институтах отраслевого законодательства вполне могут проявляться, таким образом, конституционные по своей природе правовые пробелы; их выявление сопряжено в этом случае с анализом соответствующего отраслевого правового регулирования в соотношении с принципами и ценностями Конституции и, не в последнюю очередь, с телеологическим толкованием, выявлением целей законодателя с точки зрения закрепления конституционно обоснованных, но не всегда совпадающих интересов, с поиском их баланса в реальной, в том числе межотраслевой, системе правового регулирования. Нарушение же такого баланса интересов в процессе отраслевого правового регулирования, в том числе по причине правового пробела, может иметь конституционно значимые последствия.

В отличие от правовых (законодательных) пробелов, которые традиционно являются предметом исследования в зарубежной¹ и отечественной юриспруденции как в общетеоретическом², так и в конституционном³ плане, а также в конкретно-отраслевых⁴ аспектах, конституционно значимые (конституционные пробелы) — относительно самостоятельная научная категория, которая имеет не только теоретическое, но и существенное практическое значение, в том числе в связи с гарантированием прав и свобод граждан посредством обеспечения непротиворечивого, беспробельного правового регулирования механизмов их реализации.

Правовые пробелы приобретают конституционный характер с природой, во-первых, общественных отношений, являющихся предметом данного регулирования, и, во-вторых, с вытекающими из этого особенностями самих по себе пробелов, а не в силу отраслевой принадлежности и юридических характеристик самого по себе правового акта, относительно которого выявляется пробельность. Иными словами, правовой пробел становится конституционным не просто в силу своего формально-юридического «происхождения», имея в виду, что пробельностью обладает нормативно-правовой акт, являющийся источником конституционного права (хотя это тоже может иметь важное значение), но для констатации наличия пробела важно уяснение материального содержания соответствующих норм (институтов), их социально-правовые характеристики, а также юридические последствия такого пробела для состояния урегулированности общественных отношений, степень (уровень) негативных последствий, причиняемых таким пробелом. Если, например, в отраслевом нормативном правовом акте отсутствует надлежащая регламентация (гарантия) конституционного требования равенства и эта ситуация будет квалифицирована как правовой пробел, независимо от отраслевой принадлежности (налогового, гражданского, уголовного законодательства и т. п.), такой пробел приобретает конституционный характер в силу того, что с его наличием может быть связано претерпевание конституционно значимых последствий, нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина⁵.

Поэтому вряд ли можно согласиться с тем, что конституционный пробел предполагает отсутствие исключительно конституционных норм в существующих нормативных правовых актах, а также непринятие целых актов, предназначенных для регулирования конкретных общественных отношений, составляющих предмет конституционного права⁶. Конституционный пробел в этом случае отождествляется, по существу, с пробелом в конституционном праве, хотя это — лишь одно из его проявлений. Проблема конституционных пробелов имеет более широкое, универсально-межотраслевое значение.

В то же время вызывает сомнения и другая крайность, когда любой законодательный пробел связывается с последствиями конституционно-правового характера. «Законодательный пробел, — пишет, в частности, профессор Крусс В. И., — есть то, вследствие чего надлежащее соблюдение и защита, обеспечение, гарантирование прав человека, иных конституционных ценностей — с опорой на действующее законодательство — невозможны»⁷. При таком подходе следовало бы признать, что любой законодательный пробел должен признаваться предметом конституционно-судебного нормоконтроля, что противоречит, как это будет показано далее, сформулированной Судом правовой позиции и самой практике Конституционного Суда Российской Федерации.

Исследование конституционных пробелов предполагает необходимость формирования устойчивой системы координат конституционного реализма и, хотелось бы надеяться, здорового конституционного прагматизма⁸.

Являясь разновидностью конституционно значимых дефектов правового регулирования, конституционные пробелы как относительно самостоятельная категория могут рассматриваться в рамках конституционно-правовой дефектологии⁹.

С формально-юридической точки зрения конституционно-правовая дефектоло́гия (от лат. defectus — недостаток и греч. λόγος — учение, наука) — это научное направление по изучению закономерностей причин возникновения, природы, разновидностей, способов преодоления и устранения изъянов, пороков, других форм проявления дефектов правового регулирования, имеющих конституционное значение. В этом плане предметом конституционно-правовой дефектологии являются закономерности, которые имеют не только формально-юридическое, правовое, но и социальное, политическое, а порой и финансово-экономическое содержание. Очевидно, что без учета всей совокупности этих факторов невозможно уяснить природу, причины, механизмы проявления дефектов в правовом регулировании.

Актуальность проблемы дефектов в праве объясняется тем, что долгое время в нашей стране не уделялось должного внимания «качеству» самого по себе права, четкой фиксации и способам преодоления правовых дефектов и патологий¹⁰. Хотя, разумеется, определенная деятельность по разработке теории правовых дефектов в юриспруденции проделана¹¹.

Исследователи, обращаясь к тематике конституционно-правовой дефектологии, пользуются различными терминами, относящимися к данной тематике: «дефекты в праве»¹², «дефекты права»¹³, «правовые дефекты»¹⁴, «дефекты правового регулирования»¹⁵ и т. д. И хотя при этом никто из ученых не использует само по себе понятие «конституционно-правовая дефектология», вполне можно говорить, что ее основы вытекают из работ по соответствующей проблематике.

При подходе к оценке значения дефектов в правовой системе существуют две противоположные позиции: преобладающая точка зрения, можно сказать — обыденная, состоит однозначно в отрицательной оценке любых дефектов. Негативные последствия правовых дефектов, следует отметить, могут проявляться и в конституционном праве, так как применение конституционных норм отличается «особо значимыми последствиями, масштабностью тех изменений, которые оно вызывает в различных областях общественного и государственного строительства»¹⁶. Существует и противоположная точка зрения профессора Ю. А. Тихомирова, который отмечает положительное значение правовых пробелов, которые признаны разновидностью дефектов правового регулирования, так как они служат свидетельством нормального процесса развития или же выражают законное притязание на новое правовое состояние¹⁷.

Для юридической науки, как, впрочем, и практики, актуальное значение имеет проблема типологии и диагностики законотворческих дефектов при подготовке и принятии законов. Сторонники данных подходов исходят из того, что дефекты возникают не сами по себе, а являются следствием противоречивых многофакторных явлений, преодоление которых представляет колоссальную по сложности научно-практическую задачу. Например, Н. В. Суслова, изучая сущность правовых дефектов, отмечает, что правовой дефект, прежде всего, есть следствие дефектов мышления, так как текст любого источника права есть внешняя форма воплощения юридического мышления его создателя¹⁸.

Причины дефектов могут быть разделены на объективные и субъективные. При этом к объективным причинам следует относить только те факторы, которые реально не могут быть обусловлены поведением людей, ответственных за правотворчество и правоприменение: социальные, экономические, исторические, внешнеполитические факторы.

К субъективным причинам дефектов следует отнести несоблюдение процедур принятия нормативных актов, установленных Конституцией и законодательством, недобросовестность разработчиков проектов нормативных актов и нормотворческих органов, злоупотребление политической целесообразностью принятия того или иного акта, игнорирование научных принципов нормотворчества. Определение изъяна, недостатка, дефекта в праве, как правило, является весьма субъективным, поскольку для одного лица изъяном могут представляться конституционно-правовые идеи, а для другого это будет конкретное содержание правового акта, его язык, иные характеристики с точки зрения правотворческой техники.

В этом плане важное значение для анализа, в том числе, конституционно-правовых характеристик правового пробела имеет соотношение данной категории с правовым дефектом. С. Л. Сергевнин, например, фактически отождествляет понятия правовой пробел и дефект, хотя при этом добавляет, что «дефект» и «пробел» тождественны по своей сути, но пробел есть недостаток с «+», а дефект — недостаток с «-»¹⁹. Правовой пробел рассматривается в качестве «нормальной неизбежности», вызываемой сложностью регулируемых правом общественных отношений и невозможностью адекватного, полного соответствия правового развития динамике социальных преобразований. Когда речь идет о дефекте, то имеется в виду — прежде всего негативный аспект правовой действительности, проявляющийся в столь отрицательном, сколь и опасном явлении, как противоречивость правового регулирования²⁰. На мой взгляд, найти четкую грань между указанными понятиями довольно сложно, но ставить знак равенства между ними — позиция ошибочная не только с точки зрения соотношения объемного содержания данных понятий, но и исходя из того, что правовые пробелы имеют более широкое (и более глубокое) значение, так как они включают в себя различные виды изъянов, недостатков ко всей системе правового регулирования, включая ее принципы, основные начала, дефинитивные нормы и т. п.

Понятие конституционных пробелов как относительно самостоятельная категория имеет существенные особенности в соотношении со смежными категориями, в частности такими как «пробелы Конституции», с одной стороны, и «правовые (законодательные) пробелы», с другой.

Однако не могут отождествляться конституционные пробелы с понятием «пробелы Конституции».

Понятие конституционных пробелов имеет значительно более широкое содержание и относительно самостоятельное значение в правовой системе: они включают в себя различные виды изъянов, недостатков применительно ко всей системе правового регулирования, т. е. это также пробелы и дефекты отраслевого законодательства, имеющие конституционное значение и соответственно конституционно значимые последствия. Исследование конституционных пробелов и дефектов, а точнее их уяснение и преодоление, сопряжено с выявлением целей законодателя с точки зрения закрепления несовпадающих интересов и на этой основе поиском их баланса в реальной системе правового регулирования. Следует обратить внимание на конституционный характер соответствующих пробелов и дефектов независимо от их предметно-отраслевой принадлежности, ведь в институтах отраслевого законодательства также могут проявляться интересы субъектов права, напрямую затрагивающие конституционные ценности равенства, справедливости, принципы юридической безопасности, соразмерности ограничений прав и свобод, сбалансированности частных и публичных интересов и т. д.

Проблемы конституционно значимых (конституционных) пробелов являются одними из сложных в конституционном праве, подобная сложность обусловлена Конституцией Российской Федерации, а именно характером конституции как закона особого рода. Поэтому все известные способы разрешения проблемы пробелов, применимые к обычным законам, в этом случае не подходят, по крайней мере, без соответствующей адаптации. Зачастую возникающие проблемы вызваны практичностью и специфичностью текстов конституций, неопределенностью области конкретизации конституции обычными законами и особой ролью и функцией конституционных судов.

При исследовании проблемы «пробелов Конституции» — независимо от того, признаются таковые или отрицается сама возможность их существования, — основное внимание уделяется, прежде всего, тексту Основного закона, особенностям его норм. В конечном счете, ставится, таким образом, вопрос о том, пробельным или беспробельным является сам по себе текст Конституции. При том, что сама постановка такого вопроса вызывает сомнение, тем не менее, нельзя не отметить, что позиции по этому вопросу имеются полярные. В этой связи представители конституционного права выделяют три подхода: реакционный, паллиативный и модернизационный²¹.

В рамках реакционного подхода исследователи придерживаются той точки зрения, что «пробелов в Конституции нет и быть не может, так как конституционное регулирование является наиболее широким, а конституционные нормы — это нормы-принципы, имеющие так называемый каучуковый характер»²². Данной позиции придерживаются и многие бывшие, и действующие судьи Конституционного Суда Российской Федерации М. В. Баглай, Н. В. Витрук, Г. А. Гаджиев, Н. С. Бондарь, Б. С. Эбзеев и др. В литературе также отмечается, что самодостаточность Конституции Российской Федерации позволяет говорить о ее беспробельности²³. Ученые, стоящие на позиции непризнания пробелов в конституции говорят, что постановка вопроса о наличии пробелов в конституции противоречит самой сути и признакам конституции как особого правового акта. По их мнению, в конституции нет и не может быть пробелов, поскольку ее нормы имеют «каучуковый характер», многогранное смысловое содержание, наиболее высокий уровень абстрактности и обобщенности. Если идти по пути постоянного изменения Конституции, можно в итоге нарушить важнейший принцип права — уважение к закону, а точнее — высший принцип законности, коим и является конституционализм. Также вполне обоснована позиция М. В. Баглая и Б. С. Эбзеева, которые считают, что на практике невозможно обойтись без авторитетного и стабильного Основного Закона, на который опирается вся нормативно-правовая система Российской Федерации. Как отмечает В. Д. Зорькин, Конституция Российской Федерации не имеет пробелов и именно поэтому она может действовать в качестве нормативного акта, обладающего высшей юридическую силой и верховенством во всей правовой системе Российской Федерации и на всей ее территории²⁴.

Другая позиция (паллиативный подход) сводится к тому, что пробелы в Конституции существуют, а способы их восполнения многообразны²⁵. Сторонники данной позиции утверждают, что пробелы в Конституции возможны, но при этом устраняются посредством не изменения конституционного текста, а толкования или принятия законов и подзаконных актов. Например, А. Бланкенагель утверждает, что при обсуждении этой проблемы (пробельности/беспробельности конституции) часто видна «политическая предвзятость в восприятии пробелов в Конституции», а попытка обосновать пробелы с позиций недостаточности предмета конституционного регулирования ошибочна, поскольку принятие компактных либо объемных конституций отражает специфику страноведческих подходов²⁶. М. А. Митюков не опровергает наличие пробелов в Конституции РФ 1993 г., однако считает, что «пересмотр Конституции и внесение в нее поправок — дело отдаленной перспективы. Любая кампания по ревизии Конституции может сломать хрупкий баланс сил в обществе и каркас новой государственности, прервет медленнее, но поступательное вхождение страны в русло конституционализма»²⁷. Таким образом, ряд ученых (Н. А. Богданова, М. А. Митюков, А. Бланкенагель и др.) считают возможным признание такой научной категории, как «пробел в Конституции», но указывают на сложность такого поиска и выделяют при этом многообразные способы восполнения пробелов.

Модернизационный подход к оценке проблемы пробелов в Конституции заключается не только в признании наличия в ней многочисленных пробелов, но и в утверждении того, что основным способом их устранения должна стать «ревизия» конституционного текста посредством, как поправок, так и пересмотра Конституции, хотя многие авторы указывают и на возможность восполнения пробелов путем принятия законов и указов Президента, толкования норм Конституционным Судом Российской Федерации. В этой связи профессор С. А. Авакьян предложил «различать стабильность текста Конституции и стабильность конституционного строя». С учетом такого многомерного подхода стабильность конституционного строя уже существует. В свою очередь, конституционный текст не следует рассматривать как нечто неприкосновенное. Будучи последовательным сторонником этого тезиса, С. А. Авакьян разработал и опубликовал для обсуждения проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации²⁸.

Таким образом, паллиативный подход схож с модернизационным и отличается только лишь по способу устранения пробелов в Конституции.

По итогам сопоставления выше приведенных аргументов, более обоснованной мне представляется первая позиция: «пробелов в Конституции нет и быть не может», так как сложность проблемы пробельности Конституции связана с вопросами о границах конституционно-правового регулирования общественных отношений, а в какой-то мере и с вопросом о сущности Конституции. Нельзя не учитывать и тот факт, что подходы к пробелам в позитивном праве неприменимы к Конституции, которая позволяет использовать надпозитивные подходы, выводить правовые принципы из смысла конституционных положений, поэтому в Конституции, в отличие от обычных законов, пробелов нет и быть не может²⁹. В этом контексте следует оценивать и вопрос о возможности существования пробелов в Конституции в соотношении с обычными законами³⁰. Также нельзя забывать, насколько гармонично сочетаются текст и дух Конституции Российской Федерации. Анализ глубинных взаимосвязей, соотношения между внешними, лежащими на поверхности и очевидно воспринимаемыми характеристиками текста — буквы Конституции и внутренними, скрытыми от внешнего восприятия, во многом сакральными свойствами — ее духом. Выявление духа Конституции — это не вопрос политики, а прежде всего, проблема социокультурных основ данного документа, их влияние на осуществление нормоконтрольных функций при проверке конституционности нормативных правовых актов на основе баланса буквы и духа Основного закона³¹. Если Конституцию оценивать с позиций самого по себе текста, буквы, — то в Конституции можно найти сколько угодно так называемой «пробельности». Что это такое? Это отсутствие конкретной правовой номы, которая регулировала бы определенные общественные отношения. Но Конституция не является сводом законов. Это Основной закон, и, конечно же, мы не найдем в нем нормы на каждый конкретный случай жизни для решения строго определенного вопроса. Для этого есть огромный массив законодательства, развивающегося на основе Конституции. Например, по мнению профессора Ф. М. Раянова, пробелом в Конституции Российской Федерации следует считать и отсутствие некоторых положений, закрепленных в международных документах о правах человека, и неопределенность механизма реализации общепризнанных принципов норм международного права в российской действительности³². Конституция, если иметь в виду ее текст, не является сводом законов, не содержит и не должна содержать правил для каждого конкретного случая. Она определяет принципы и ценности, в соответствии с которыми эти правила вырабатываются, объективируются и получают реализацию. Роль конституции как нормативно-правовой основы разрешения противоречий современного общества определяется, по мнению профессора Н. С. Бондаря, «уже тем, что она призвана раскрывать содержание важнейших принципов и закономерностей социально-экономического, политического развития общества, действие которых проявляется через развертывание социальных противоречий в соответствующих сферах общественной и государственной жизни»³³.

Именно поэтому можно говорить о беспробельности Конституции в смысле непротиворечивого, завершенного покрытия закрепленными в ней принципами, ценностями, целями, презумпциями всего нормативного массива государства и реальной правовой практики, что достигается через единство буквы и духа Конституции. Поэтому Конституционный Суд Российской Федерации может оценивать конституционность даже тех норм, о предмете которых непосредственно не говорится в тексте Основного закона. Например, Постановление о проверке конституционности норм КоАП, устанавливающих ответственность за пропаганду нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних³⁴ или определение Конституционного Суда Российской Федерации по суррогатному материнству³⁵. Эти дела рассматривались на основе и в соответствии с конституционными ценностями материнства, детства, семьи (ст. 7, 38 Конституции) и безотносительно к тому, что сами по себе вопросы нетрадиционных сексуальных отношений, суррогатного материнства, естественно, в Конституции напрямую не решаются.

В то же время о «пробельности» Конституции вполне можно говорить в субъективном плане: в той мере, в какой сам исследователь на своем уровне доктринального понимания или правоприменитель при толковании соответствующего акта «не замечает», «не обнаруживает» в тексте Основного Закона интересующую его норму (институт). В нормативно-правовом же плане Конституция как метасистемный акт в самой себе содержит потенциал преодоления правовых пробелов и противоречий³⁶, хотя нельзя не признать, что зачастую возникающие проблемы вызваны серьезной спецификой текста Конституции, сложностями в области конкретизации конституционных норм в текущем законодательстве и т. п.

Как отмечает Н. С. Бондарь, «Фактическая конституция как выражение соотношения основных социальных сил с точки зрения реальных (а не формально-юридических) характеристик суверенитета, власти, собственности, свободы в обществе развивается без изменения текста юридической конституции»³⁷. Определяющую роль в таком развитии отводится Конституционному Суду Российской Федерации, который «вскрывает» такие изменения (далеко не всегда лежащие на поверхности социально-политической действительности), выявляет их измененную, преобразованную реальными процессами общественного развития «социальную нормативность», влияющую и на правовую нормативность, т. е. на материальное содержание соответствующего положения Конституции.

Таким образом, изучив полярные взгляды на проблему пробельности/беспробельности Конституции, оценив природу деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, в рамках осуществления конституционного контроля и надзора и возможность рассмотрения данным органом правовых лакун, что демонстрирует ту палитру потенциальных предметов научного исследования, существование которой подтверждает, что российская правовая действительность явление динамичное, а правовые пробелы в законодательном регулировании — исключительное поле для ее дальнейшего совершенствования.

Также, правовые пробелы, относясь к конституционно значимым дефектам правового регулирования, нередко приводят к нарушению конституционных прав и свобод человека и гражданина и других конституционных установлений. Принцип равноправия граждан, как и весь механизм реализации прав и свобод личности, особенно уязвимы в условиях дефектности конституционно-правовых норм. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал в своих решениях³⁸, что из конституционного принципа равенства вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями.

Нельзя называть правовым пробелом и так называемое «квалифицированное молчание», при котором «устанавливается нежелание законодателя регулировать определенные отношения посредством правовой нормы». В отличие от правовых пробелов «квалифицированное молчание законодателя» — это явление, которое носит преднамеренный характер и сознательно используется в законотворчестве юридическим средством правового регулирования³⁹.

Таким образом, многообразие правовых пробелов в современном правовом регулировании позволяет выделить в их числе такие, которые приводят к конституционно значимым дефектам правового регулирования, что, в конечном счете, предопределяет конституционно-правовую природу этих пробелов и объективную необходимость особых, конституционно-судебных, средств их выявления и преодоления.

Конституционно значимые (конституционные) пробелы представляют собой относительно самостоятельную научную категорию, которая имеет не только теоретическое, но и существенное практическое значение, в том числе в связи с гарантированием прав и свобод граждан посредством обеспечения непротиворечивого, беспробельного правового регулирования механизмов реализации и их конституционно-судебной защитой.

1.2. Правовые пробелы в соотношении с правовой неопределенностью как проявление конституционных дефектов правового регулирования

Правовые пробелы неизбежно приводят к правовой неопределенности, которая в свою очередь может свидетельствовать о таком дефекте правового регулирования, который ведет к нарушению конституционных прав и свобод человека и гражданина и требует оценки данных правовых норм на соответствие Конституции. Правовые пробелы являются предпосылкой, причиной возникновения правовой неопределенности как упущение, неисполнение должного соответствующим органом власти, уполномоченным на принятие акта.

В общей теории права правовая неопределенность рассматривается как риск технико-юридических дефектов, которые появляются в связи с интенсивными изменениями в действующих юридических нормах. Правовую неопределенность можно рассматривать и как технико-юридический дефект, который представляет собой логико-языковые отступления, деформации в построении и выражении правовых норм, проявляющиеся в отсутствии точного, полного нормативного правового установления, что неизбежно влечет снижение регулятивных свойств права, затрудняет толкование его норм и препятствует их эффективной реализации.

Правовая неопределенность — это такое состояние правового регулирования, которое характеризуется пробелами, коллизиями, иными дефектами и порождает для субъектов правоотношений юридические и иные риски. Однако, не каждый правовой пробел, коллизия или иной правовой дефект означают одновременное наличие такой правовой неопределенности, которая вела бы к признанию нормы неконституционной. Нельзя не учитывать, что во всякой правовой норме имманентно присутствует некоторый уровень абстракции и, соответственно, неопределенности (например, с точки зрения круга субъектов, подпадающих под ее действие, казуальной инвариантности реализации нормы и т. д.). В этом смысле неопределенность есть корректная форма внешнего выражения правовой нормы⁴⁰. Профессор Н. С. Бондарь принцип правовой определенности рассматривает в двух значениях в зависимости от объема: а) в узком смысле — он выступает критерием конституционно-судебной оценки самих по себе правовых норм, того нормативно-правового материала, который составляет предмет конституционного нормоконтроля; б) в широком понимании — принцип правовой определенности проявляет себя не только в плоскости нормативно-правового регулирования, но и на других уровнях, в частности, в правоприменительной практике, где важнейшим показателем правовой определенности может служить требование определенности, стабильности индивидуальных правовых актов, в особенности судебных решений⁴¹.

В последнее время «принцип правовой определенности» весьма активно анализируется и в специальной литературе⁴². В своем основном значении принцип правовой определенности, прежде всего, предполагает стабильность правового регулирования и существующих правоотношений⁴³. Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Правовая определенность представляет собой не определенность права, а определенность прав индивида в рамках конкретных правоотношений. Определенность правовых предписаний, недопустимость их произвольного изменения являются лишь средствами достижения этой общей цели. Определенность правовых норм, будучи универсальным требованием, имеет различные сферы проявления и, соответственно, разные координаты измерения.

Неопределенность же правовых норм представляет собой отрицание основополагающих критериев их конституционности: она неизбежно ведет к произволу в правоприменении и к нарушению равенства всех перед законом и судом. Неопределенность норм права может проявляться вследствие различных пробелов, приобретающих конституционный характер: ввиду, например, отсутствия корреспондирующих обязанностей (или предполагаемый пробел в отсутствии обязывающей нормы), соответствующих содержащейся в законодательстве управомочивающей норме. По предоставительно-обязывающему характеру правовых норм управомочивающая норма без встречной обязывающей имеет незавершенный характер, поэтому это неопределенность нормы права⁴⁴; ввиду отсутствия в императивной норме других способов реализации установленного законом права, допустимых исходя из системного толкования законодательства, которые должны быть предусмотрены нормой права (пробел в гипотезе управомочивающей нормы права)⁴⁵; возможно также отсутствие критериев ограничения свободы усмотрения обязанного лица (диспозитивный характер обязывающей нормы), порождающее произвольное применение оспариваемой нормы, в основном путем ограничительного толкования обязанным субъектом действий, необходимых для формального выполнения обязанности, чем нарушается общеправовой принцип формального равенства⁴⁶.

Приходится осознавать, что правовые пробелы, которые проявляются в действующей правовой системе и правоприменительной практике оказывают существенное влияние на обеспечение прав граждан, и в конечном итоге, приводят к нарушению конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Также, приводя к той или иной степени правовой неопределенности, правовые пробелы как бы покушаются «на основное качество права — быть согласованным и сбалансированным социальным регулятором общественных отношений»⁴⁷. Правовая неопределенность свидетельствует о дефекте правового регулирования⁴⁸, который ведет к нарушению конституционных прав человека и требует оценки данных правовых норм на соответствие Конституции.

Возможность лица обжаловать нормативные правовые акты, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, воплощает в себе как индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенного права, так и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка, что является неотъемлемой характеристикой нормативного содержания права каждого на судебную защиту, одной из необходимых и важнейших его составляющих. В то же время встречаются случаи, когда права человека нарушаются практикой правоприменения, вытекающей из правового пробела. Выявление и преодоление правовых пробелов предполагает необходимость оценки, в конечном счете, данного правового регулирования на соответствие Конституции Российской Федерации, что представляет собой уникальную функцию конституционного правосудия. Сами же правовые пробелы становятся в этом случае предметом конституционной жалобы. Институт конституционной жалобы дает возможность гражданину защитить права, нарушенные в результате применения в отношении него неконституционности закона. Согласно выработанным Конституционным Судом Российской Федерации подходам, пробельность закона может являться основанием проверки его конституционности при условии, что это приводит в процессе правоприменения к такому толкованию норм, которое нарушает или может нарушить конкретные конституционные права (Определения от 4 декабря 1995 года № 116-О, от 3 октября 2006 года № 468-О). Отдельного внимания заслуживает Постановление Конституционного Суда РФ от 17 января 2013 года № 1-П⁴⁹, поскольку в отличие от приведенных «отказных» определений Конституционного Суда РФ в данном деле конституционная жалоба в отношении пробела в законодательстве была удовлетворена⁵⁰.

Однако конституционное правосудие не может подменять иные, судебноюрисдикционные средства защиты прав и свобод. Если иные средства не дали искомого результата и заинтересованное лицо усматривает причину этого в конституционных дефектах закона, который был востребован в судебной процедуре, конституционное правосудие приобретает значение единственного (и последнего) средства правовой защиты, с помощью которого могут быть восстановлены конституционные права и свободы конкретного лица. Но субсидиарный характер конституционного правосудия не предполагает ограничительного толкования его компетенционных возможностей; с исчерпанием предусмотренных законом ординарных средств судебной защиты они должны толковаться таким образом, чтобы обеспечить эффективное восстановление нарушенных конституционных прав и свобод заявителя.

Правовые пробелы порождают не только правовую неопределенность, но и явление противоречивости правовых норм, т. е. могут приводить к коллизиям, противоречивому регулированию и, в конечном счете, к нарушению конституционных прав граждан. В этом случае, если коллизия правовых норм приводит к нарушению конституционных прав граждан, проблема приобретает конституционное значение, и вопрос о коллизии становится предметом конституционного нормоконтроля. Речь идет о том, что самой по себе коллизией порождается новый уровень правовой неопределенности, который может привести к признанию оспариваемых норм неконституционными.

Итак, коллизия предполагает наличие не одной нормы, а двух или более, находящихся между собой в противоречии. Понятие «коллизия» происходит от лат. «colisio» — «столкновение». В юридической литературе такое «столкновение», если иметь в виду данное понятие применительно к конституционному праву, рассматривается как «нарушение единства и взаимосвязи конституционно-правовых норм, содержащихся в отдельном акте или в различных источниках конституционного права»⁵¹. При этом причинами противоречия, столкновениями между нормами могут быть вызваны юридико-техническим несовершенством законодательства, различным толкованием конституции и других актов, отсутствием координации правотворчества между разными государственными органами и территориальными уровнями власти и т. д. Конституционные коллизии как относительно самостоятельная категория имеет свои особенности, которые характеризуются двумя квалифицирующими, конституционно значимыми признаками: во-первых, конституционные коллизии предполагают наличие таких изъянов, недостатков, противоречий в правовом регулировании, которые проявляют себя в сопоставлении с требованиями Конституции Российской Федерации, конституционными принципами и ценностями, имеющими значение основных начал, руководящих идей, определяющих общую направленность и существенные черты правового регулирования соответствующей отраслевой (межотраслевой) принадлежности и иерархии нормативных правовых актов; во-вторых, соответствующие изъяны, недостатки, противоречия в правовом регулировании должны затрагивать конституционные права и свободы граждан и, таким образом, создавать реальную угрозу (предпосылки) для их нарушений в процессе применения находящихся в коллизионном дисбалансе (конфликте) правовых норм.

Конституционные коллизии могут возникать на различных уровнях отраслевого и (или) межотраслевого законодательства, они имеют конституционное значение и соответственно конституционно значимые последствия и в этом качестве становятся предметом рассмотрения органов конституционного правосудия. И это вполне естественно: ведь в данном случае в институтах отраслевого законодательства проявляются в коллизионно-конфликтной форме интересы субъектов права, напрямую затрагивающие конституционные ценности равенства, справедливости, принципы юридической безопасности, соразмерности ограничений прав и свобод, сбалансированности частных и публичных интересов и др.⁵²

Также следует отметить, что конституционные коллизии — это не только противоречия между конституционным законом и отраслевым законодательством, а также расхождения в толковании и применении правовых норм, результатом которого является противопоставление, которое реализуется на основе своих конституционных прав, столкновение и расхождение в методах, формах, способах реализации общественных интересов, охраняемых и регулируемых конституционным правом и другими отраслями права, связанные с принятием и реализацией нормативных актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, а также при осуществлении государственными органами и должностными лицами своих полномочий.

Такие противоречия, столкновения в правовом регулировании, несомненно, затрагивают конституционные права и свободы граждан и, таким образом, создают реальную угрозу для их нарушений в процессе применения находящихся в коллизионном дисбалансе правовых норм⁵³, а, если они уже применены в конкретном деле, то эти нормы нарушают конституционные права и свободы граждан.

В процессе конституционного развития стало очевидно, что апеллирование к конституционным принципам не всегда позволяет выявить соотношение между определенными конституционными правами, придать более весомое значение тому или иному праву (принципу). Соответственно появилась необходимость в создании нового инструмента для разрешения возникающих проблем. Такой инструмент был создан и воплощен в виде конституционных ценностей. Конституционные ценности, в отличие от иных норм конституции, по мнению И. А. Карасевой, являются приоритетными в трех аспектах: смысловое, содержательное наполнение ценности гораздо шире и богаче смысла, изначально заложенного в правовой норме; ценности зачастую появляются раньше конституционных норм, их закрепляющих; закрепление в конституции или интерпретация органом конституционного контроля того или иного предписания как конституционной ценности придает ему приоритетное значение по сравнению с иными конституционными нормами⁵⁴.

Дать четкое определение понятию «конституционная ценность» представляется непростой задачей, поскольку ценности могут включать в себя процессы, субъекты, предметы, убеждения, ориентиры. Категория «ценность» не имеет легального (нормативного) содержания, в связи с этим позиции по этому вопросу имеются полярные⁵⁵.

Однако, говоря о применении конституционных ценностей в действующей правовой системе, возникает ряд других проблем, одной из которых является конкуренция конституционных ценностей вследствие возникновения правового пробела.

Конкуренция (от лат. «concurrere» — сталкиваться) означает состязательность, соперничество конституционных ценностей в рамках определенной сферы правоотношений. Конкуренция возможна как в рамках одного права, свободы (конституционной ценности), так и между равно защищаемыми конституционно значимыми ценностями, между ценностями публичного характера, с одной стороны, и частными ценностями — с другой⁵⁶. На мой взгляд, конкуренция конституционных ценностей, возникшая вследствие правового пробела, представляет собой ситуацию, когда две конституционные ценности вступают в конфликт из-за отсутствия правовых норм, с помощью которых следовало бы урегулировать общественные отношения. Однако следует обратить внимание, что в отношении конкуренции, конституционные ценности не должны противоречить друг другу, непосредственно сам процесс конкуренции в отличие от юридической коллизий, представляет собой сравнение сути и содержания ценностей и выбор оптимальной для применения, т. е. при конкуренции конституционные ценности не противоречат друг другу, но претендуют на применение.

Выбор приоритетной из конкурирующих конституционных ценностей является важнейшей проблемой современной правоприменительной практики. Рациональный, подчиненный определенному алгоритму выбор той или иной ценности, как правило, происходит с учетом иных конституционных ценностей — не конкурирующих в конкретном случае, таких как принципы верховенства права, правового государства и другие.

Так, например, в деле «об амнистии», выявив конкуренцию конституционных ценностей, Конституционный Суд РФ указал законодателю на необходимость взвешивать конкурирующие конституционные ценности и, исходя из обеспечения их баланса, не допускать, чтобы права других лиц, законность, правопорядок и общественная безопасность были поставлены под угрозу нарушения⁵⁷.

В Определении Конституционного Суда от 12 мая 2006 года № 155-О⁵⁸ Конституционный Суд столкнулся с конкуренцией права на охрану здоровья граждан, с одной стороны, и правом на проживание совместно с семьей и свободой передвижения, с другой. Заявитель, гражданин Украины, инфицированный ВИЧ-инфекцией, обжаловал возможность его депортации из России. В решении по данному делу Конституционный Суд РФ указал, что законодатель, исходя из конституционно значимых целей с учетом конституционно защищаемых ценностей, основой которых является право на охрану государством здоровья граждан, может ограничить федеральным законом право на временное проживание в Российской Федерации иностранных граждан, инфицированных ВИЧ-инфекцией. При наличии конкуренции между равно защищаемыми конституционно значимыми ценностями правоохранительные органы и суды при решении вопроса о временном проживании лица, имеющего заболевание, вызванное вирусом иммунодефицита человека, на территории Российской Федерации вправе учитывать фактические обстоятельства конкретного дела, исходя из гуманитарных соображений. Таким образом, Конституционный Суд РФ, сталкиваясь с проблемой конкуренции основных прав сторон правоотношений, указывает на достижение конституционного баланса их интересов. В своей деятельности Конституционный Суд РФ ориентируется на разумное равновесие прав человека и иных конституционных ценностей⁵⁹.

Конституционные ценности являются результатом практической конституционно-судебной аксиологии, неразрывно связаны между собой и образуют единую систему. Однако является ли эта система иерархичной — однозначного ответа на этот вопрос нет⁶⁰. Ряд авторов придерживаются позиции, что конституционные ценности в их юридическом закреплении в конституционном тексте равнозначны и не образуют иерархии. Как подчеркивает Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин, «важнейшей задачей при реализации Конституции является поддержание баланса и соразмерности конституционно защищаемых ценностей, целей и интересов. При этом недопустимы подмена одной ценности другой или умаление ее за счет другой ценности»⁶¹, фактически речь идет об аксиологической, а не юридической иерархии конституционных ценностей⁶². Данной позиции придерживается и М. В. Пресняков, отмечая, что нет смысла вести речь о конфликте конституционных ценностей, если все они образуют единое аксиологическое пространство и связаны между собой отношениями взаимодополнения⁶³. Будучи абсолютными и непротиворечивыми, конституционные ценности не конфликтуют между собой. Коллизии конституционных ценностей могут возникать только в рамках «неповторимого в своей исключительности юридически значимого общественного отношения»⁶⁴. При таком конкретном столкновении ценностей и возникает необходимость поиска справедливого баланса между ними, одним из условий которого является недопустимость утраты реального содержания любой из них.

На мой взгляд, это позиция ошибочная, так как иерархичность является неотъемлемым признаком конституционных ценностей⁶⁵. Как отмечал немецкий исследователь ценностей М. Шелер, «Всему царству ценностей присущ особый порядок, который состоит в том, что ценности в отношениях друг к другу образуют некую «иерархию», в силу которой одна ценность оказывается «более высокой» или «более низкой», чем другая. Эта иерархия вытекает из самой сущности ценностей…»⁶⁶. Конституционные ценности даны в Конституции. Вопрос иерархичности конституционных ценностей в большинстве случаев основан на положениях ст. 2 Конституции Российской Федерации, провозгласившей человека, его права и свободы высшей ценностью. Сам текст Конституции позволяет говорить о наличии некой иерархии в системе конституционных ценностей, поскольку существуют нормы, прямо или косвенно закрепляющие приоритет одних конституционных ценностей перед другими⁶⁷. Д. Г. Шустров выделяет два измерения конституционных ценностей: вертикальное измерение («в высоту») и горизонтальные измерения («в ширину»), указывающее силу конституционной ценности, ее значимость, гарантию реализации, приоритет, предпочтение внутри данного уровня. По мнению Д. Г. Шустрова, установление горизонтальной иерархии конституционных ценностей должно осуществляться на уровне Конституционного Суда РФ, в процессе конституционной интерпретации⁶⁸. Однако, делая выбор в пользу одной из конституционных ценностей, правоприменитель должен сам следовать принципу правового государства, указывая на необходимость подчинения всех субъектов права конституции, законам, так как сам механизм принятия решения правоприменительными органами законодательно не установлен, и его вряд ли можно предусмотреть — для всех случаев конкуренции конституционных ценностей. Если возникла конкуренция двух конституционных ценностей, одна из которых относится к горизонтальному измерению, а вторая — к вертикальному измерению, то конфликт должен быть разрешен в пользу высшей ценности, т. е. вертикальной. Однако отсутствует определенная формула на все случаи жизни и может возникнуть ситуация, когда существующая априорная аксиологическая иерархия оказывается «неуместной», в связи с тем, что встает проблема гармонизации, баланса интересов личности, общества и государства, власти, свободы и ответственности личности. Так нужно сделать так, чтобы при разрешении проблемы конкуренции конституционных ценностей не нарушались права и свободы граждан. Таким образом, необходимо взвешивание вступивших в противоречие (конфликт) конституционных ценностей и определение сообразно их конституционному весу соотношения, которым и обуславливается содержание правового регулирования конкретной сферы общественных отношений. С точки зрения Конституционного Суда РФ, при введении ограничений не может возникать конфликт ценностей, но государство должно обеспечивать баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов⁶⁹. Каждая из ценностей должна быть сохранена, признана, а их соотношение сбалансировано и уравновешено. Недопустимы подмена одной ценности другой или умаление ее за счет другой ценности, признавая, что конституционные ценности образуют системное единство и находятся в определенном иерархическом соподчинении, тем более, именно через призму конституционных ценностей строятся отношения человека, его права и свобода, а также государства⁷⁰.

Одним из наиболее активных и авторитетных субъектов по разрешению конкуренции конституционных ценностей является Конституционный Суд РФ, в правовых позициях которого содержится конкретизация и толкование того, какие явления, процессы и цели социальной практики следует рассматривать как «конституционные ценности», «конституционно значимые ценности», «конституционно защищаемые ценности» или «конституционно охраняемые ценности». Конституционные ценности широко используются в правоприменительной практике Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд РФ, реализуя возложенные на него полномочия, обеспечивает баланс конкурирующих между собой конституционных ценностей. Конституционный Суд РФ не только призван обеспечивать достижение баланса конституционных ценностей, создавать условия для конституционно-правовой оптимизации публичной власти, с одной стороны, и для эффективной защиты прав и свобод человека и гражданина — с другой, но Суд играет активную роль в формировании новых доктринальных подходов к институтам конституционного строя и механизмам их обеспечения, а, в конечном счете, и в утверждении приоритетов конституционных ценностей, в разработке, уточнении, развитии критериев оптимального баланса между ними. Профессор Н. С. Бондарь совершенно правильно заметил, что в практике Конституционного Суда РФ нашел свое обоснование целый ряд конституционных ценностей, формально не указанных в Конституции РФ, но оказывающих организующее воздействие на соответствующие общественные отношения. К числу таких ценностей можно отнести правовую определенность, стабильность и определенность публичных правоотношений, поддержание доверия граждан к закону и пр.⁷¹

Конституционный Суд РФ с помощью нормативно-правообразующего значения конституционных ценностей преодолевает пробелы и дефекты в правовом регулировании и, одновременно, определяет тенденции развития конституционных отношений, обосновывает конституционную стратегию совершенствования законодательства по направлениям, попавшим в сферу конституционного нормоконтроля. Специфическая форма правотворческой деятельности Конституционного Суда РФ проявляется при помощи конституционного истолкования, так как при этом происходит преодоление коллизий между несколькими нормами путем поиска баланса содержащихся в них конкурирующих ценностей. Обеспечивая сбалансированность конституционных ценностей, Конституционный Суд РФ раскрывает их подлинную сущность с учетом содержания самой Конституции. Конституционный Суд РФ уделяет большое внимание защите основных конституционных ценностей.

В силу принципа разделения властей самостоятельное разрешение правоприменителем конкуренции конституционных ценностей, возникшей вследствие правового пробела недопустимо. Суду следует лишь указать правомочному органу на правовой пробел и определить конституционные цели его преодоления, при этом руководствуясь следующими принципами: верховенство конституции, разделение властей и правовой определенности.

При разрешении конкуренции конституционных ценностей в конкретном деле в общем виде следует выявить определяющие конституционных ценностей при разрешении спора, затем проанализировать сущность каждой из конкурирующей ценности в отдельности и в конце интерпретировать конкретные конституционные ценности в соотношении с системой национальных конституционных норм и ценностей в целом.

Выработка права с позиции интегративного правопонимания, в частности, посредством конкретизации принципов и норм права, имеющих большую юридическую силу, позволит постоянно увеличивать степень определенности права в результате правотворческих и правоприменительных процессов, принятия ожидаемых судебных актов, повышения уровня стабильности судебной практики, эффективной защиты прав и правовых интересов участников судебных процессов в соответствии с принципами национального и (или) международного права, а также конкретизации правотворческими органами принципов и норм права, имеющих более высокую юридическую силу⁷².

Таким образом, следует сделать вывод о том, что конституционно значимым последствием правовых пробелов становится правовая неопределенность в регулировании. Это предопределяет повышенное внимание к вопросу о соотношении правовых пробелов и правовой неопределенности, имея в виду возможность проявления различной степени неопределенности правового регулирования и, соответственно, возможность использования различных способов преодоления таких правовых пробелов.

В специальных формах конституционно-судебного реагирования нуждаются правовые пробелы, порождающие такую неопределенность в правовом регулировании, которая ведет к нарушению конституционных прав и свобод граждан самим действием правовых норм, примененных в конкретном деле. Выявление и преодоление таких пробелов предполагает необходимость оценки данного правового регулирования на соответствие Конституции, что представляет собой функцию исключительно конституционного правосудия. Сами же правовые пробелы могут рассматриваться в этом случае как предмет конституционной жалобы.

Глава 2.
КОНСТИТУЦИОННОЕ ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВЫХ ПРОБЕЛОВ В МЕХАНИЗМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

2.1. Правовые пробелы — законотворческая форма нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина

Современное развитие российской государственности, связанное с реформированием различных сфер жизни общества и государства, характеризуется существенной активизацией процессов юридизации общественных отношений, значительным наращиванием нормативно-правового массива на различных уровнях нормотворчества. Это имеет неоднозначные последствия: интенсификация правового регулирования далеко не всегда сопровождается повышением качества правотворчества, что приводит к падению регулятивных способностей нормативно-правовых актов, в том числе — вследствие правовых коллизий, противоречий и дефектов¹. Одним из таких дефектов законотворческой деятельности, который может вести к существенным нарушениям конституционных прав и свобод граждан, являются правовые пробелы.

Правовые пробелы могут быть обнаружены субъектами правоприменения в процессе реализации соответствующих норм, но возникают, рождаются они уже в момент законотворчества. Причины возникновения законотворческих пробелов могут быть связаны как с издержками самой по себе законотворческой деятельности, так и, например, с «политической целесообразностью», которая может исходить не только от самого по себе законодателя. Нельзя при этом не учитывать, что законодатель, допуская правовые пробелы, может вполне намеренно идти на всевозможные правовые лакуны, сознательно оставлять вопрос, находящийся в поле его зрения, открытым, нерешенным, отдать его, например, «на откуп» правоприменителю².

При том, что во всякой правовой норме имманентно присутствует некоторая абстрактность и, соответственно, элемент неопределенности, важно учитывать, что конституционно значимые пробелы приводят к нарушению конституционных прав и свобод человека и гражданина и неконституционности.

Не смотря на то, что с момента принятия Конституции РФ было принято множество законов, которые обеспечивают эффективную реализацию конституционных прав человека, однако необходимое правовое поле для их обеспечения еще не создано. Одна из глобальных проблем кроется в слабости и неэффективность механизма конституционного обеспечения прав и свобод граждан. Как отмечает Президент Российской Федерации В. В. Путин, «о правах человека мы больше привыкли говорить, чем по-настоящему защищать эти права»³. Поэтому главное в этой области — обеспечить претворение в жизнь конституционные права граждан и наполнить их реальным содержанием. Этим и обусловлена повышенная значимость к механизму гарантирования прав и свобод человека и гражданина, так как четкая работа механизма способна не только предотвратить нарушение конституционных прав и свобод граждан, но и создать реальные условия для конституционного функционирования механизма государственной власти и ускорения процесса возникновения правового государства. Суть механизма конституционного обеспечения прав и свобод граждан является неизбежность обеспечения реализации высших системных базовых принципов-гарантий Конституции РФ (гарантированность и защищенность государством человека как высшей ценности, народовластие и др.).

Основы механизма реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в России определены Конституцией РФ. Отечественная юридическая наука активно пользуется понятием «механизм» для объяснения функционирования и развития тех либо иных правовых явлений: механизм правотворчества⁴, механизм правоприменения⁵, механизм правового регулирования⁶ и т. д. Во всех этих случаях речь идет о механизме конституционного обеспечения прав и свобод субъектов правоотношений. Любой механизм, если обратиться к известным словарям, это система взаимосвязанных и взаимодействующих частей, элементов при наличии, с одной стороны, внутренней упорядоченности и согласованности между ними, а с другой — дифференциации и относительной автономности. Иначе говоря, механизм — это система, устройство, определяющее порядок какого-нибудь вида деятельности⁷.

В юридической науке существуют различные определения механизма гарантирования прав и свобод человека и гражданина⁸. На мой взгляд, механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина представляет собой комплекс взаимосогласованных способов, методов и средств, осуществляемых государством, его органами и должностными лицами, базирующихся на основных принципах-гарантиях Конституции РФ и направленных на обеспечение конституционных прав и свобод граждан. Следует различать тесно связанные, но все же разные понятия «механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина» и «механизм реализации прав и свобод человека и гражданина». Механизм обеспечения конституционных прав граждан отражает практику функционирования и предназначен для гарантирования процесса воплощения конституционных прав в жизнь. Механизм реализации конституционных прав человека и гражданина, в свою очередь, отражает юридическую практику движения естественных правообязанностей человека к своим целям. Составляющими элементами механизма конституционного обеспечения прав и свобод человека и гражданина выступает определенный набор условий и гарантий по реализации отдельных прав⁹.

Ряд авторов выделяют различные виды механизма конституционного обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Например, Е. В. Киричек выделяет организационно-правовой механизм обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, под которым следует понимать сложную, целостную, многостороннюю и многоуровневую систему организационно-правовых средств, с помощью которых осуществляется целенаправленное, результативное воздействие на общественные отношения в сфере реализации, охраны и защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина посредством взаимообусловленного, сбалансированного функционирования всех структурных элементов, каждой из которых имеет свое функциональное предназначение, с целью создания оптимальных политических, экономических, социальных, духовных, правовых и иных условий для наиболее полного пользования человеком и гражданином социальными благами (эффективного обеспечения прав и свобод)¹⁰. А. С. Мордовец выделяет социально-юридический механизм обеспечения прав человека «как систему международных и национально-государственных средств, правил и процедур, гарантирующих уважение и условия достойного существования личности, соблюдение охрану и защиту всех ее прав»¹¹. В. А. Лебедев поддерживает в концептуальном плане точку зрения А. С. Мордовца о широком понимании «правообеспечительного механизма», так как он дает возможность выявить глубокий социальный контекст реализации прав граждан, нацеливает на объединение усилий государственный и негосударственных институтов общества в решении сложнейшей проблемы обеспечения прав и свобод человека¹².

В качестве элементов механизма А. С. Мордовец рассматривает «механизм охраны», «механизм защиты», «механизм восстановления» и т. д. В. А. Терехин разделяет данную позицию и полагает, что в содержание понятия «обеспечение» прав и свобод граждан следует включать их защиту, охрану, восстановление и предупреждение прав. Реализуя названные функции, тем самым государство выполняет задачу обеспечения прав и свобод личности¹³. Таким образом, охрана и защита прав человека и гражданина охватывается понятием «обеспечение», конечной целью которого является реализации прав и свобод человека и гражданина.

Механизм конституционного обеспечения прав и свобод человека и гражданина предоставляет возможность обеспечить свои права, свободы и законные интересы в полном объеме субъекту (человеку и гражданину) с помощью различных форм и методов. Можно выделить 4 уровня обеспечения конституционных прав и свобод граждан, критерием отграничения у которых является территория применения: международный уровень обеспечения, внутригосударственный, региональный и соответственно местный.

Говоря о механизме защиты прав и свобод человека и гражданина, нельзя не отметить международно-правовые стандарты, на которые должен ориентироваться данный механизм. Мощным импульсом в нормотворческом процессе и правоприменительной деятельности Российской Федерации стало присоединение России к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод¹⁴. Российская Федерация стала полноценным членом Совета Европы и признала юрисдикцию Европейского Суда по правам человека. Это оказало заметное влияние на развитие нашего национального законодательства и совершенствование всех институтов правозащитного комплекса. Под международными стандартами рассматриваются образец, эталон правовой нормы, установленные по договоренности между государствами. Как верно отмечает В. В. Гаврилов, «главная цель договоров и других международно-правовых актов о правах человека заключается не в подмене национального законодательства, а в установлении четких общих стандартов поведения государств, в обеспечении их повсеместного признания и единообразного применения»¹⁵. Например, Н. А. Белобрагина выделяет следующую классификацию международно-правовых стандартов в сфере механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина: универсальный, имеет общедекларативное значение, выступает как рекомендация для мирового сообщества; региональный, обязательный для стран-участников данной организации; специализированный, принятый специально созданной организацией для выработки общих стандартов качества, контроля, координации действий стран-партнеров¹⁶.

Полноценное обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина неотделимо от всего комплекса их взаимоотношений с властными структурами и в полной мере возможно лишь в контексте принципов построения функционирования правового государства, развивающих и дополняющих друг друга. Так, например, Конституционный Суд РФ в своем Постановлении¹⁷ фиксирует обязанность государства создавать «эффективные правовые механизмы устранения любых нарушений прав человека». Таким образом, государство, осуществляя обеспечение конституционных прав и свобод граждан, помогает претворить в жизнь права и свободы человека и гражданина. Также следует обратить внимание, что конституционные обязательства РФ по обеспечению прав и свобод человека и гражданина возлагаются на все без исключения органы государственной власти: как федеральные, так и региональные.

Рассматривая вопросы, связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина, следует исходить из того, что реализация многих соответствующих конституционных установлений объективно требует многоуровневого правового обеспечения, т. е. это не только издание норм на уровне федерального законодателя, но также участие — законодателя на уровне субъектов Российской Федерации. Отсутствие же соответствующих норм на уровне субъекта РФ в порядке реализации его полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) также может порождать правовой пробел в механизме реализации прав и свобод человека и гражданина. Это и понятно: права и свободы человека и гражданина, их гарантии заданы самой Конституцией РФ, а текущее законодательство должно конкретизировать эти конституционные установления.

Д. А. Авдеев отмечает, что механизму конституционного обеспечения прав и свобод граждан в субъектах РФ, его структуре в юридической литературе уделяется гораздо меньше внимания¹⁸. Под механизмом обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъекте РФ Д. А. Авдеев рассматривал совокупность органов государственной власти субъектов РФ, общественных организаций и используемых ими правовых средств, направленных