Л.И. Брославский

Техническое регулирование и стандартизация качества продукции и безопасности окружающей среды. Законы и реалии России, США и Евросоюза

Regulation and standardization of product and environmental quality and safety. Laws and practices of Russia, USA and European Union

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 504.06

ББК 20.18

Б88

Автор

Брославский Л. И. — PhD in Law (доктор права США). Известный специалист в области предпринимательского, экологического и гражданского права. Имеет более чем 40-летний стаж практической, научной и преподавательской работы. Участвовал в подготовке законов, постановлений Правительства СССР и нормативных актов министерств и ведомств. Автор более 200 публикаций, в том числе 14 книг и учебников. С 1991 г. живет и работает в США, где занимается исследованиями в области предпринимательского и экологического права, правовыми проблемами качества и безопасности продукции и окружающей среды, защиты прав потребителей. Последние работы автора посвящены сравнительно-правовому анализу законов и реалий России, США и Евросоюза.

Монография посвящена анализу действующего законодательства о техническом регулировании и стандартизации качества и безопасности продукции и окружающей среды и практики его применения в России, США и Европейском Союзе. На основе сравнительно-правового исследования и с учетом зарубежного опыта автором выдвинут ряд теоретических положений и предложений по совершенствованию законодательства и правовой охраны жизни, здоровья и имущества людей и окружающей среды в Российской Федерации.

Книга рассчитана на научных работников, преподавателей вузов, студентов, аспирантов; политических деятелей, работников федеральных, региональных и муниципальных органов власти и управления, контролирующих и правоохранительных органов; специалистов промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта, коммунально-бытового обслуживания и других отраслей экономики, занимающихся вопросами управления качеством и безопасности продукции и окружающей среды; бизнесменов, стремящихся найти новые сферы предпринимательской деятельности; а также широкий круг читателей, интересующихся этой проблематикой и желающих принять активное участие в работе общественных организаций защиты прав потребителей и охраны окружающей среды.

УДК 504.06

ББК 20.18

© Брославский Л. И., 2017

© ООО «Проспект», 2017

Вместо предисловия

Настоящая книга — результат многолетних исследований в сфере стандартизации. С 1968 по 1991 г. я работал в системе Госстандарта СССР в качестве руководителя сектора и заведующего отделом правовых исследований Всесоюзного научно-исследовательского института стандартизации (ВНИИС), а также доцента Института повышения квалификации стандартизации и метрологии.

Занимался исследованием правовых проблем качества СССР и зарубежных стран. Участвовал в подготовке законодательных актов, постановлений Правительства и ведомственных нормативных актов. Вел спецкурсы для работников промышленности и других отраслей народного хозяйства, а также государственных инспекторов по надзору за стандартами и качеством. Осуществлял методическое руководство юридическими службами территориальных органов надзора Госстандарта СССР. Выступал с докладами и лекциями на всесоюзных и региональных совещаниях работников различных отраслей промышленности и в Институте повышения квалификации Министерства юстиции СССР.

По правовым проблемам качества и стандартизации продукции в бывшем Советском Союзе имею более 300 публикаций: книги, учебники и учебные пособия, статьи в журналах и газетах.

С 1991 г. я живу и работаю в США, занимаюсь теми же проблемами в рамках сравнительного анализа правовых систем современной России, США и Евросоюза. В последние примерно 12 лет провожу специальные исследования правовых проблем экологии, по которым издал в России две монографии и опубликовал около двух десятков статей в журналах.

Толчком к написанию книги явились принятие законов Российской Федерации «О техническом регулировании» и «О стандартизации» и приглашение участвовать в работе девятой сессии Европейско-Азиатского правового конгресса, проводившейся в Екатеринбурге 18–19 июня 2015 г. Участвовал в работе секции предпринимательского права и выступил с докладом на тему «Техническое регулирование в области безопасности и качества продукции и охраны окружающей природной среды. Законы и реалии России и США».

В условиях глобализации мировой экономики и стремительного развития научно-технического прогресса проблемы технического регулирования качества продукции, работ, услуг и окружающей среды стали еще более актуальными. Законодательное решение этих проблем нормами международного и национального права на основе новейших теоретических исследований — одна из первостепенных задач промышленно развитых демократических стран и всего мирового сообщества.

В какой степени названные российские законы и правовая система в целом отвечают вызовам ХХI в. и каковы пути дальнейшего совершенствования правового регулирования в данной области жизни общества — вопросы, по которым я высказал свои соображения, замечания и предложения.

Введение

Удовлетворение потребностей общества продукцией высокого качества, отвечающей всем требованиям к ее безопасности, и поддержание надлежащего качества окружающей природной среды — это цель, которая стоит перед Россией, США, странами Западной Европы и всем мировым сообществом. Но идут они к ней как бы с разных исходных позиций.

США — от классического капитализма, максимально свободного рынка к регулируемой социально-ориентированной рыночной экономике. Россия — от социалистической государственной плановой экономики к созданию эффективной рыночной экономики при сохранении необходимых государственных рычагов и обеспечении эффективной социальной защиты граждан.

Особенности экономической модели Евросоюза и, соответственно, его технической и экологической политики обусловлены тем, что в нем объединены различные группы стран.

Прежде всего это страны Западной Европы, капиталистические системы которых сложились давно, хотя и имеют те или иные различия. Другие европейские страны, в свою очередь, подразделяются на две группы.

Первая — страны Прибалтики, входившие в состав бывшего СССР и имевшие ту же экономическую и политико-правовую систему, что и все союзные республики. Вторая — страны бывшего социалистического лагеря, создавшие свою модель государственной плановой экономики.

В результате этого Евросоюзу приходится решать серьезные задачи в процессе построения единого экономического и политико-правового пространства, выработки единой политики во всех сферах жизни общества и, соответственно, унификации законодательства.

Краеугольный камень рыночной экономики — предпринимательский способ хозяйствования. Предпринимательская деятельность — часть экономической деятельности. Она осуществляется в соответствии с государственной экономической политикой, закрепляемой в законодательных и иных нормативных актах. Правовой основой предпринимательской деятельности является система нормативно-правового обеспечения и правовой механизм реализации правовых норм, регулирующих производственно-хозяйственную деятельность.

Техническое регулирование, или, другими словами, нормативно-техническое регулирование — это неотъемлемая составная часть системы правового регулирования как в сфере предпринимательства, так и в других сферах экономической и социальной жизни общества.

Проблемы нормативно-технического регулирования и стандартизации качества и безопасности продукции, работ, услуг и окружающей природной среды рассматриваются как неотъемлемая часть проблемы государственного регулирования. Государственное вмешательство в экономику, предпринимательскую деятельность должно осуществляться в разумных пределах, избегая как неуправляемой стихии, анархии, так и излишней, чрезмерной заурегулированности.

Демонтаж командно-плановой системы и переход к социально ориентированной рыночной экономике в постсоветской России стал новым этапом развития в сфере технического регулирования и стандартизации. Все происходящие преобразования должны быть закреплены в законодательном порядке. При этом важно сохранить преемственность, присущую российскому законодательству в досоветский, советский и постсоветский периоды, основываясь на принципах и характерных особенностях правовой системы России, относящейся к семейству писаного права.

Вместе с тем большой интерес представляет зарубежный опыт, и прежде всего опыт США и стран Евросоюза.

Настоящее исследование выполнено в сравнительно-правовом ключе. Проводятся параллели между правовыми системами и реалиями современной России, России советского периода, США и стран — членов Европейского союза.

Сравнительный анализ российского и зарубежного законодательства неизбежно сталкивается в той или иной степени с языковым барьером.

Формулировки, применяемые в данном анализе, большей частью не прямой перевод, а изложение смысла тех или иных понятий и категорий, причем иногда это монтаж из нескольких источников. Употребляемые в английском языке понятия и терминология по рассматриваемой тематике приводятся, а в необходимых случаях разъясняются с учетом понятий и терминов, закрепленных в российском законодательстве. Характерный пример — понятие «strict liability». В российской юридической литературе встречается определение этого понятия «строгая ответственность», что является прямым переводом с английского и в юридическом смысле ничего фактически не раскрывает. Между тем в законодательстве США, Евросоюза, Aвстралии, Канады и других стран, использующих англоязычную тeрминологию, это понятие имеет определенное значение — «ответственность без вины». Интересно происхождение доктрины strict liability и соответствующего понятия.

Эта доктрина ведет свое начало с cередины ХIХ в. Правоведы, исследовавшие ее возникновение и развитие, обычно ссылаются на рассмотренное судом Англии дело Ryland v. Fletcher.

Ответчик, владелец земельного участка, построил на нем резервуар для хранения воды. Резервур лопнул, и хлынувшая вода затопила близлежащую угольную шахту. Владелец шахты предъявил иск к землевладельцу о возмещении причиненного в результате этого вреда. Судья Blackburn of the Exchequer Chamber удовлетворил иск, признав землевладельца ответственным за причиненный вред независимо от его вины. Хотя потенциальным виновником причиненного вреда был подрядчик, допустивший, по-видимому, небрежность при сооружении резервуара, судья не стал входить в обсуждение этого вопроса и подчеркнул в своем решении, что землевладелец несет ответственность за все негативные последствия в результате любых работ и эксплуатации сооружений в его владениях, и на его счет должны быть отнесены все риски.

Палата лордов (House of Lords), высшая судебная инстанция Англии, оставила решение суда первой инстанции в силе исходя из того, что землевладелец, ответчик по делу, несет ответственность за все негативные последствия, наступившие «в результате деятельности человека, а не природы»¹.

Доктрина strict liability была воспринята в США в рамках прецедентного права, ставшего основой правовой американской системы. Более того, перекочевав из Англии в США, эта доктрина уже в начале ХХ в. стала трактоваться американскими судами значительно шире, чем в других странах прецедентного права. Это касалось прежде всего продукции, особенно автомашин и другой сложной техники, представляющей потенциальную опасность для здоровья и жизни людей. В настоящее время в США и в странах Евросоюза наблюдается тенденция расширения ответственности без вины в сферах безопасности продукции, работ (прежде всего в добывающей индустрии) и окружающей среды.

Так, в судебной практике США деликтную ответственность независимо от вины за причиненный вред несут, конечно, прежде всего владельцы источников повышенной опасности. В качестве примеров из практики американских судов можно назвать бурение нефтяных скважин, эксплуатацию нефти и газопроводов, хранение содержащих легковоспламеняющиеся газы цилиндров, выброс в атмосферу содержащих токсичные вещества газов, передачу электротоков высокого напряжения, взрывные работы твердых и скальных грунтов, накапливание сточных вод, опыление сельскохозяйственных культур и др. Вместе с тем в современных условиях эта доктрина исходит из того, что даже обычная, повседневная, нормальная деятельность, осуществляемая с соблюдением всех норм, требований и правил, при определенных обстоятельствах может стать причиной экологического вреда (к примеру, сбор и хранение мусора). Суд в каждом конкретном случае решает вопрос о возможности применения доктрины strict liability, то есть нужно ли устанавливать вину в форме неосторожности либо привлечь причинителя к ответственности независимо от его вины.

Аналогичная тенденция имеет место и в европейском законодательстве. Она нашла свое отражение в принятой Евросоюзом в 2004 г. Директиве «О юридической ответственности в сфере охраны окружающей среды». Положения данной Директивы были трансформированы в национальное законодательство стран — членов ЕС. Следует, однако, отметить, что судебных дел об ответственности за причинение экологического вреда независимо от вины пока еще довольно мало.

Российское законодательство традиционно рассматривает ответственность без вины только применительно к владельцам источников повышенной опасности (Гражданский кодекс РФ, ст. 1079)².

Многие понятия и термины в англоязычном законодательстве и литературе употребляются в нескольких значениях. Поэтому важно правильно уяснить то или иное положение исходя из контекста.

Так, следует различать понятия responsibility и liability. Первое означает ответственность как обязанность, долг; второе — юридическую ответственность (санкции, меры наказания и т. п.).

В законодательстве США нет единых федеральных кодексов, подобных российским: об административных правонарушениях и уголовного. Административно-правовая и уголовная ответственность предусматриваются федеральными законами, регулирующими ту или иную сферу жизни общества. Так, в природоохранных законах в разделе Enforcement, что можно перевести как «обеспечение реализации законов», содержатся статьи Civil liability и Criminal liability.

К примеру, Законом «О чистоте атмосферного воздуха» предусмотрено взыскание штрафа в размере до 25 тыc. долл. с изготовителя, продавца и поставщика новых автомашин или автомобильных моторов, если выброс выхлoпных газов выпускаемой или реализуемой ими продукции превышает нормативы, закрепленные обязательными федеральными стандартами.

С точки зрения российского права это административно-правовой штраф. Он взыскивается обычно по результатам инспекционных проверок, по инициативе органов государственного контроля (надзора) и поступает в доход федерального бюджета, выполняя не только карательные и превентивно-воспитательные, но и компенсационные функции. Такова же юридическая природа штрафов, взыскиваемых за подобного рода нарушения согласно законодательству штатов и нормативным актам местного самоуправления. Эти штрафы поступают в бюджет штата и в местный бюджет.

Нужно сказать, что и законодательство США, и американские специалисты-правоведы, наряду с понятиями (терминами) сivil liability и civill penalty используют также понятия (термины) administrative liability и administrative fine как само собой разумеющиеся синонимы.

По различным критериям возможно и разграничение отраслей права. К примеру, сivil law (гражданское право) и criminal law (уголовное право). В литературе встречается и такая трактовка: все, что не относится к criminal law, есть civil law.

Другой пример — экологическое право (environmental law). Российские специалисты, и на этом основан учебный курс, выделяют две его части: природоохранное и природоресурсное право. В американском праве экологическое право — это только природоохранное право.

Понятие «стандарт» (standard). В одних случаях речь идет о документе, обязательном или добровольном (рекомендательном), в других — о нормативе, количественном значении определенного показателя качества или безопасности как его важнейшего свойства.

Понятие regulations. В широком смысле это нормативный акт вообще и поэтому по существу является синонимом понятия «законодательство» (legislation). В узком смысле regulation — это регламент, то есть понятие, введенное в российское законодательство как технический регламент.

В связи с изложенным хотелось бы подчеркнуть, что в процессе сравнительного исследования российской и американской правовых систем очень важно, во избежание заблуждений, уяснить сущность и содержание соответствующих правовых положений, норм, предписаний, правил и проч., поскольку терминология всегда условна.

Накопленный опыт и поиски, которые ведутся в сфере технического регулирования качества и безопасности продукции, работ, услуг и окружающей природной среды в США и странах Евросоюза, представляют несомненный интерес для российских специалистов. Это особенно важно в настоящее время, в современных условиях бурного развития научно-технического прогресса и перехода к постиндустриальному обществу.

Развитие рыночной экономики невозможно без добровольной стандартизации. Вместе с тем необходимо найти оптимальное соотношение добровольной и обязательной стандартизации. Другими словами, определить пределы государственного вмешательства и регулирования производственно-хозяйственной деятельности, в том числе непосредственно государственного нормирования, то есть закрепления технических норм, требований и правил в нормативно-правовых актах, утверждаемых государственными органами.

Опыт промышленно развитых стран Запада показывaет, что эти рамки достаточно подвижны. Причем сфера обязательной стандартизации, фундаментом которой безусловно должна быть добровольная стандартизация, неуклонно расширяется. C развитием научно-технического прогресса необходимы надежные правовые гарантии безопасности продукции, работ, услуг и окружающей природной среды. Это необходимое условие защиты как индивидуальных, так и общественных интересов.

В центре внимания автора российские законы «О техническом регулировании», «О стандартизации» и «Об охране окружающей среды», которые, по идее, должны в законодательном порядке закрепить происходящие в обществе коренные преобразования в деятельности, связанной с техническим нормированием.

Анализируя законы и реалии России, США и Евросоюза, автор пытался определить, в какой мере названные законы способствуют решению поставленных перед ними задач, в какой мере они учитывают положительный зарубежный опыт и каковы пути дальнейшего совершенствования российского законодательства в рассматриваемой сфере жизни общества.

Глава 1.
Техническое регулирование, стандартизация и право

Приступая к исследованию проблемы технического регулирования качества и безопасности продукции и окружающей природной среды, необходимо прежде всего определиться с такими категориями, как «качество продукции», «качество окружающей среды», «безопасность продукции», «безопасность окружающей среды», «техническое регулирование» и «стандартизация», «технический регламент», «стандарт» и «нормативно-техническая документация», поскольку в российской и зарубежной литературе, а также в законодательстве России, США и cтран Евросоюза зачастую дается их различное толкование, что создает определенные трудности в правотворческой деятельности, в практике применения правовых норм и является предметом постоянных дискуссий в юридической литературе, особенно российской.

Качество продукции. Качество продукции как категорию и понятие можно рассматривать в трех аспектах: философском, технико-экономическом и правовом.

Гегель дает следующее определение качества как философской категории: «Качество есть вообще тождественная с бытием непосредственная определенность…» «Нечто есть благодаря своему качеству то, что оно есть и, теряя свое качество, оно перестает быть тем, что оно есть…»³

Cледовательно, в философском понимании качество продукции — это совокупность свойств изделия, характеризующая его сущностную определенность, в силу которой оно является данным, а не иным изделием. В этом смысле каким-то качеством обладает любая, даже самая плохая продукция.

Технико-экономическое понятие «качество продукции» охватывает те ее свойства, которые связаны с удовлетворением определенных общественных или личных потребностей в соответствии с ее назначением. Такая трактовка качества продукции дается в стандартах и в специальной литературе.

В стандарте ГОСТ 15467-79 качество — это совокупность свойств продукции, обусловливающих ее пригодность удовлетворять определенные потребности в соответствии с ее назначением.

В стандарте ИСО 8402-86 качество — это совокупность свойств и характеристик продукции, которые придают ей способность удовлетворять обусловленные или предполагаемые потребности. В стандарте ГОСТ Р ISO 9000-2005 качество — это степень соответствия совокупности присущих характеристик требованиям.

Качество продукции — это совокупность объективно присущих продукции свойств и характеристик, уровень или вариант которых формируется при создании продукции с целью удовлетворения существующих потребностей⁴. Последнее определение представляется наиболее удачным определением качества продукции (quality product) как технико-экономической категории. В нем подчеркиваются как объективные факторы, характеризующие сущность, oпределенность конкретного изделия, так и субъективные — степень соответствия потребностям, то есть полезность (utility).

Технико-экономический аспект охватывaет те свойства продукции, которые связаны с удовлетворением определенных общественных или личных потребностей в соответствии с ее назначением. Полезность изделия делает ее потребительской cтоимостью.

Качество конкретной продукции определяется значениями показателей, количественно характеризующими ее свойства. В номенклатуру основных групп показателей качества входят показатели назначения; безопасности; надежности (безотказности, долговечности, ремонтопригодности, сохраняемости); технологичности; транспортабельности; стандартизации и унификации; экономного использования cырья, материалов, топлива, энергии и трудовых ресурсов; эргономические, эстетические, экологические и патентоправовые.

Правовой аспект понятия «качество продукции» заключается в том, что эти показатели закрепляются в нормах, требованиях и правилах обязательного характера. Есть два способа придания им обязательной силы: административно-правой и гражданско-правовой.

Суть административно-правового способа — принятие органами власти и управления содержащих технико-юридические нормы нормативно-правовых актов, обязательных для хозяйствующих субъектов в соответствии со сферой применения и областью распространения этих актов. При заключении хозяйственных договоров стороны обязаны на них ссылаться и, естественно, соблюдать их предписания.

В соответствии с Законом Российской Федерации «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) такого рода государственному нормированию подлежат теперь не все показатели качества продукции, а только требования к ее безопасности. Потребительские свойства продукции — сфера добровольного технического регулирования в форме добровольных (рекомендательных) стандартов.

Гражданско-правовой способ закрепления требований к качеству продукции, имея в виду ее потребительские свойства, заключается в согласовании между сторонами и указании в договоре добровольного (рекомендательного) для применения стандарта, требованиям которого продукция должна соответствовать.

Это может быть стандарт, предлагаемый изготовителем либо покупателем (потребителем); cтандарт, совместно ими разработанный и утвержденный; стандарт международной или зарубежной организации; стандарт иностранного государства и др.

Ссылка на него в договоре означает, что его требования становятся частью договорных обязательств. По своей правовой природе такие стандарты также нормативно-правовые акты, которые обычно называют локальными. После принятия их на добровольной основе, в целях исполнения договорных обязательств они утверждаются в качестве стандарта предприятия (организации) его руководством и обязательны для соответствующих подразделений и служб предприятия (организации).

Безопасность продукции. Легальное определение этого понятия дается в Законе «O техническом регулировании»: «…состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений» (ст. 2).

Критерий безопасности продукции — отсутствие недопустимого риска на всех стадиях ее жизненного цикла, то есть создания, производства, потребления, эксплуатации, транспортирования, хранения, переработки, утилизации.

Объекты охраны от опасного воздействия продукции: жизнь и здоровье людей; имущество граждан и юридических лиц; государственное и муниципальное имущество; окружающая природная среда, в том числе животный и растительный мир.

Качество окружающей среды. Глобализация породила экологический кризис, преодоление которого — одна из насущных задач мирового сообщества и, соответственно, международного и национального права.

Закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. (с последующими изменениями и дополнениями) закрепляет основные положения технического регулирования (нормирования) качества и безопасности окружающей среды.

Окружающая среда — это совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов. К ее компонентам относятся земля, недра, почвы, подземные и поверхностные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.

Природный объект — это естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства. Природно-антропогенный объект — это природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационноe и защитное значение. В отличие от него, антропогенным объектом считается объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов.

При определении понятия «качество окружающей среды» необходимо привести его разграничение с понятием «благоприятная окружающая среда» и уяснить значение понятия «негативное воздействие на окружающую среду».

Определения этих понятий даются в Законе Российской Федерации «Oб охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. с последующими изменениями (ст. 1 «Основные понятия»)⁵. Они используются в природоохранном законодательстве, а право граждан на благоприятную окружающую среду закреплено в ст. 42 Конституции.

В законе эти три определения сформулированы следующим образом.

Качество окружающей среды — состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью.

Благоприятная окружающая среда — окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов.

Негативнoе воздействие на окружающую среду — воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.

Приведенные определения, по нашему мнению, не раскрывают в достаточной степени ключевые понятия в том смысле, что они «не работают» в правовых нормах закона и воспринимаются как положения общеобразовательного, декларативного характера. Они не имеют какого-либо правового значения, и в таких определениях в законодательных актах просто нет необходимости.

Определение негативного воздействия на окружающую среду является тавтологией, не дает какой-либо дополнительной информации и с правовой точки зрения не имеет никакого смысла, поскольку не проводится граница между дозволенным и недозволенным, без чего нельзя возложить на хозяйствующего субъекта — природопользователя обязанность по восстановлению качества окружающей среды, а также квалифицировать его действия (бездействие) как экологическое правонарушение.

Другое дело качество окружающей среды. Каждому объекту (природному, природно-антрoпогенному и антропогенному) присущи свойства и характеристики, которые определяют объект как таковой и отличают его от другого. Потеря свойств и характеристик приводит к исчезновению того объекта, которому они принадлежали. Так, например, вода при нагревании теряет свои характеристики и перестает быть водой, превращаясь в пар, который имеет уже другие, свои собственные свойства и качественные характеристики.

С философской точки зрения каждый конкретный объект окружающей природной среды, так же как и любая вещь, какими-то качественными характеристиками, свойствами, даже самыми низкими, все же обладает. Вопрос, однако, заключается в том, yдовлетворяют ли они все возрастающие потребности общества — материальные, культурные, духовные? Разумеется, эти запросы могут быть разными и носят субъективный характер. Что приемлемо для одного, может быть совершенно неприемлемо для другого.

Эти положения являются исходными в науке и практике стандартизации, одним из объектов которых традиционно является качество окружающей природной среды и используемая при этом терминология.

Так, в соответствии с ГОСТ 17.1.1.01-77 «Охрана природы. Гидросфера. Использование и охрана вод. Основные термины и определения» качество вод — это характеристика состава и свойства воды, определяющих ее пригодность для конкретных видов водопользования.

Критерии качества вод — комплекс признаков, по которым производится оценка качества воды по видам водопользования.

Нормы качества вод — установленные значения показателей качества воды для конкретных видов водопользования (ГОСТ 27065-86 «Качество вод. Термины и определения»).

Государство как гарант благоприятной окружающей среды, отвечающей запросам граждан на современном этапе развития общества, должно закрепить обязательный минимум требований к качеству конкретных объектов окружающей природной среды в виде показателей, характеризующих их потребительские свойства, и тем самым установить своего рода «границу», нарушение которой квалифицируется как экологическое правонарушение.

Эту роль выполняет право, а именно правовые акты нормативно-технического регулирования, содержащие так называемые технико-юридические нормы, технические по содержанию и юридические по форме⁶.

Национальная и планетарная безопасность — одна из проблем, которую должно решить мировое сообщество. Эта безопасность имеет целый ряд составляющих. В их числе — потребительская и экологическая безопасность.

Безопасность окружающей среды, или экологическая безопасность — состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий.

В юридической литературе справедливо отмечается неразрывное единство механизма охраны окружающей среды и экологической безопасности. Соответственно, нет необходимости принимать отдельный Закон «О безопасности окружающей среды», как это предлагалось в середине 1990-х гг.⁷

Действительно, безопасность окружающей среды не является самостоятельным объектом правового регулирования. Безопасность — неотъемлемое свойство и важнейшая характеристика качества окружающей среды. Следовательно, совершенствование законодательного регулирования безопасности должно проходить в рамках действующей структуры законодательных актов: Закон «Об охране окружающей среды», законы по отдельным объектам (компонентам) окружающей среды и видам деятельности, представляющим особую угрозу ее безопасности.

Техническое регулирование. Это понятие введено в российское законодательство Законом «О техническом регулировании». В связи с принятием названного закона был признан утратившим силу действовавший Закон Российской Федерации «О стандартизации» от 10 июня 1993 г. 29 июня 2015 г. принят новый Закон «О стандартизации».

Понятие «техническое регулирование» прочно утвердилось в законодательных и иных нормативно-правовых актах, однако стало поводом для многочисленных дискуссий и даже обоснования новых теоретических концепций, хотя на деле речь должна идти лишь об использовании различной терминологии.

Как и всякое понятие, оно условно, и его следует рассматривать применительно к объектам регулирования, разграничив с другими понятиями, издавна употребляемыми в законодательстве и на практике. В этой связи необходимо уяснить различие понятий «техническое регулирование» и «стандартизация», поскольку это две близкие, взаимосвязанные категории.

Техническое регулирование определяется как «правовое регулирование oтношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области соответствия» (ст. 2 Закона «О техническом регулировании»).

Приведенное определение, громоздкое и трудно воспринимаемое, порождает больше вопросов, чем дает ответов. Всякое регулирование означает установление обязательных правил поведения. Специфика технического регулирования заключается в том, что оно означает закрепление в нормативно-правовом документе (акте) технических норм, требований и правил. Следовательно, техническое регулирование можно рассматривать как разновидность правового регулирования.

Что касается устанавливаемых в стандартах и применяемых на добровольной основе требований к продукции на всех перечисленных стадиях ее жизненного цикла, то, в силу добровольности стандартов, как это теперь предусмотрено законом, они не являются правовыми нормами и, соответственно, не могут рассматриваться как правовое регулирование.

Эти нормы остаются рекомендательными до тех пор, пока им не будет придана cила обязательной нормы одним из следующих способов: утверждение руководством хозяйствующего субъекта (стандарт организации — локальный нормативный акт); ссылка в договоре (договорное обязательство), ссылка в нормативном акте, утвержденном управомоченным на то государственным органом (нормативно-правовой акт).

Кроме того, следует иметь в виду, что правовое регулирование отношений в области соответствия означает установление определенных процедур, правил подтверждения соответствия, то есть принятия «обычных», а не технико-юридических норм.

В. С. Белых справедливо отмечает, что «техническое регулирование и государственное регулирование — это не совпадающие понятия. Используя инструменты (средства) технического регулирования, государство в лице компетентных органов оказывает воздействие на деятельность хозяйствующих субъектов… Причем такое воздействие в большей степени реализуется на межгосударственном уровне»⁸.

Последнее обстоятельство имеет особо важное значение в настоящее время, когда все шире используется практика принятия стандартов в рамках Таможенного союза России и ряда стран бывшего Советского Союза.

Хотелось бы предложить в порядке обсуждения следующее определение: техническое регулирование — закрепление в нормативно-правовых актах обязательных для применения, исполнения и соблюдения технических норм, характеристик и требований к качеству и безопасности продукции, выполнению работ, оказанию услуг и окружающей среды.

При этом имеется в виду, что нормативно-правовой акт — это не только документ, утверждаемый управомоченным государственным органом и закрепляющий технико-юридические нормы, но и стандарт организации (предприятия), обязательный для ее подразделений и служб.

В законодательстве США и Евросоюза понятие «техническое регулирование» не применяется. Исходя из смысла американских и европейских законов, стандартизация — это и есть техническое регулирование. Поэтому в настоящем исследовании применительно к анализу опыта США и стран ЕС эти понятия употребляются как синонимы.

Технический регламент. Понятие «Технический регламент» впервые введено изменением № 2 1996 г. в ГОСТ Р 1.0-92: «Технический регламент — регламент, устанавливающий характеристики продукции (услуги) или связанных с ней процессов и методов производства. Он может также включать требования к терминологии, символам, упаковыванию, маркировыванию или этикетированию, либо быть целиком посвященным этим вопросам».

Приведенное определение достаточно широкое и обычно употребляется даже тогда, когда нужно просто составить расписание проведения каких-либо мероприятий.

Закон «О техническом регулировании» определяет технический регламент как документ, который «устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания)), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации».

Относительно уровня утверждения технических регламентов хотелось бы сделать следующее замечание.

Первоначально технический регламент определялся в законе как документ, принятый международным договором Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента, или постановлением Правительства. Орган исполнительной власти, как это повсеместно принято в мировой практике, в том числе и в России, «попросту выпал».

Этот недостаток был устранен путем внесения в закон последующих изменений и дополнений (ст. 2 «Основные понятия», п. 10 и 11 ст. 7 «Содержание и применение технических регламентов», п. 1 ст. 9 «Порядок разработки, принятия, изменения и отмены технического регламента, принимаемого нормативным актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию»).

В период с 2008 по 2009 г. в виде федерального закона были приняты технические регламенты: на молоко и молочную продукцию, масложировую продукцию, соковую продукцию из фруктов и овощей, табачную продукцию, о требованиях пожарной безопасности, о безопасности низковольтного оборудования, о безопасности зданий и сооружений.

Правительством России за период с 2008 по 2010 г. были утверждены технические регламенты: о безопасности колесных автотранспортных средств; о требованиях безопасности крови и ее продуктов, кровозаменяющих растворов и технических средств, используемых в трансфузионно-инфузионной терапии; о безoпасности сетей газораспределения и газопотребления; о требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту.

Указанное обстоятельство имеет исключительно важное практическое значение. Законы и даже постановления правительства нельзя «перегружать» техническими нормативами, показателями и т. п. Это должно быть прерогативой ведомств. Законы — основа, стабильная часть правовой системы. Технические регламенты и другие документы технического регулирования — мобильная, более подвижная часть правовой системы.

Следовательно, техническое нормирование на уровне высших органов власти и управления создаст неоправданные трудности в случаях необходимости внесения изменений и дополнений, что совершенно естественно в современных условиях развития научно-технического прогресса.

На практике такого рода случаи имеют место, когда приложением закона и, соответственно, его неотъемлемой частью является детальная техническая регламентация. Происходит своего рода «смешение жанров».

В качестве примера хотелось бы привести проект закона РФ: Технический регламент «О безопасности автотранспортных средств в эксплуатации». В числе достаточно обширных приложений приведем два.

Приложение 3: «Требования безопасности», включающие в себя общие требования к безопасности технического состояния автотранспортных средств, требования к безопасности технического состояния тормозного управления и рулевого управления, требования к внешним световым приборам, к техническому состоянию средств обеспечения обзорности, требования к шинам и колесам, к двигателю и его системам, требования к техническому состоянию тягово-сцепных устройств, требования к прочим элементам конструкции и др.; дополнительные требования к безопасности автоцистерн и средств для перевозки опасных грузов, автоцистерн для перевозки и заправки нефтепродуктов, автоцистерн для перевозки и заправки сжиженных и углеводородных газов и др.

Приложение 4: «Требования к безопасности технического состояния мототранспортных средств».

Все это нормативы, допуски, характеристики свойств и их количественные показатели, ограничения и т. п.

Представляется, что они должны быть прерогативой миинстерств и ведомств, утверждающих конкретные требования к безопасности отдельных видов продукции в нормативно-правовых актах ведомственного и межведомственного характера.

Следовало бы четко определить иерархическую структуру законодательных и иных нормативных актов в сфере качества и безопасности продукции. Думается, что она должна быть, как правило, двухзвенной (закон — ведомственный нормативный акт), а не трехзвенный (закон — постановление Правительства — ведомственный нормативный акт).

Правительство — высший орган исполнительно-распорядительный власти, и вряд ли есть необходимость возлагать на него правотворческие функции в рассматриваемой сфере. Более предпочтительна система, действующая, к примеру, в США: закон — обязательный федеральный стандарт, утверждаемый управомоченным на то органом исполнительной власти, то есть федеральным ведомством.

В современной России парламент — постоянно действующий орган законодательной власти. Но это не означает, что главным образом в нем должно быть сосредоточено правотворчество. Раньше приходилось слышать, что мы живем и работаем не столько по закону, сколько по инструкции. Но нельзя впадать и в другую крайность, которую можно назвать «закономанией». Важно найти оптимальное соотношение законотворчества парламента с ведомственным нормотворчеством.

Применительно к рассматриваемой сфере задача закона — установить нормы-цели. Нормирование, направленное на достижение этих целей, — задача ведомственных нормативно-правовых актов.

Представляется, что с учетом отечественного и зарубежного опыта вряд ли следует увлекаться принятием технических регламентов на уровне законов и даже постановлений Правительства, которое является прежде всего органом исполнительно-распорядительной власти.

Может быть это одна из причин, по которой столь медленно и неэффективно идет предполагаемая замена ГОСТов техническими регламентами? Не лучше ли переложить это на плечи Росстандарта, Минприроды, Минстроя, Минсельхоза, Минтранса и других органов исполнительной власти, наделенных правом утверждения межведомственных и ведомственных нормативных актов?

Стандарт. В соответствии со словарем русского языка стандарт — это типовой вид, образец, которому должно удовлетворять изделие по своим признакам, свойствам, качествам. Понятие «стандарт» может использоваться в разных значениях, в том числе как неодобрительная оценка чего-либо, нечто шаблонное, трaфаретное, не заключающее в себе ничего оригинального (творческого)⁹.

Нас интересует понятие стандарта как документа, как результат деятельности по стандартизации качества продукции (работ, услуг) и окружающей среды.

Суть определения понятия «стандарт», принятого ИСО, состоит в том, что стандарт — это документ, принятый в итоге консенсуса и устанавливающий правила, директивы, руководящие указания, а также характеристики, свойства, параметры для различных видов деятельности или их результатов (ISO/IEC — Guide 2:2004).

Другое определение понятия «стандарт», используемое в дальнейшем как наиболее близкое к теме данного исследования, заключается в том, что стандарт — это документ, устанавливающий нормы, требования и правила к качеству и безопасности продукции, работ и услуг, а также в области охраны окружающей среды.

Как свидетельствует мировая практика, в том числе и российская (в досоветский, советский периоды, да и в настоящее время), стандарт может быть добровольным и обязательным.

Стандартизация. В соответствии с Руководством ИСО/МЭК 2:2004 стандартизация — это деятельность, направленная на достижение оптимальной степени упорядочения в определенной области посредством установления положений для всеобщего и многократного использования в отношении реально существующих или потенциальных задач.

Несколько иное определение дается в действующем российском законодательстве.

«Стандартизация — деятельность по разработке (ведению), утверждению, изменению (актуализации), отмене, опубликованию и применению документов по стандартизации и иная деятельность, направленная на достижение упорядоченности в отношении объектов стандартизации (ст. 2 (14) Закона «О стандартизации»).

В ст. 2 Закона «О техническом регулировании» первоначально стандартизация определялась как «деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышения конкурентоспособности продукции, работ или услуг». Из последней на сегодняшний день редакции этого закона от 4 мая 2016 г., очевидно в процессе устранения дублирования, оно было исключено.

Таким образом, в российском законодательстве есть одно легальное определение понятие стандартизации, содержащееся в Законе «О стандартизации». Из этого определения «исчез» содержащийся в приведенном определении Закона «О техническом регулировании» принцип добровольности применения стандартов, который проходит красной нитью в обоих рассматриваемых законах и означает, что технический регламент — документ, обязательный для применения, а стандарт — рекомендательный.

С этим положением, по нашему мнению, нельзя согласиться, и возражения против такого рода противопоставления этих документов носят концептуальный характер. Но об этом дальше. А сейчас хотелось бы отметить еще одну неясность приведенного определения. О какой «иной деятельности» может идти речь, когда стандартизация сама по себе является всеобъемлющим, универсальным средством упорядочения?

В этой связи определение понятия «стандартизация», данное ИСО/МЭК, представляется вполне приемлемым, и нет никакой необходимости изобретать другое, которое не вносит ничего нового и создает путаницу.

Итак, что же все-таки означает понятие «стандартизация» и в каком смысле его следовало бы использовать в законодательстве?

Методы стандартизации универсальны и используются во всех сферах экономической и социальной жизни общества при решении типовых задач для выбора одного или рационального минимума вариантов либо выработки оптимального решения. Поэтому стандартизация как практическая деятельность, присущая человеческому обществу на протяжении всей истории его развития и направленная на упорядочение, нормирование, регламентацию повторяющихся предметов, процессов и отношений, не может иметь ограниченный круг объектов.

Теоретики стандартизации отмечают, что летоисчисление и письменность есть результат применения стандартизации, как и любая классификация, например таблица Менделеева. Мода — результат стандартизации, а изменения в моде являются следствием пересмотра принятых ранее стандартов.

В обиходе мы часто говорим о стандарте красоты, характеристики которого, как и мода, весьма изменчивы.

В учебном процессе России при подготовке учебных программ и, соответственно, учебников и пособий руководствуются государственными стандартами образования.

В п. 3 ст. 1 Закона «О техническом регулировании» указывается, что данный закон не распространяется, в частности, «на положения (стандарты) о бухгалтерском учете и правила (стандарты) аудиторской деятельности, стандарты эмиссии ценных бумаг и проспектов эмиссии ценных бумаг, стандарты оценочной деятельности, стандарты распространения, предоставления или раскрытия информации, минимальные социальные стандарты, стандарты предоставления государственных и муниципальных услуг, профессиональные стандарты, стандарты социальных услуг в сфере социального обслуживания, стандарты медицинской помощи».

В политическом лексиконе современной России часто употребляется понятие «стандарт демократии».

В настоящее время российские правоведы обсуждают проблемы международно-правовой стандартизации в сфере отправления правосудия¹⁰.

Все это достаточно условно, так же как и выражение о разработке соответствующих лучшим мировым образцам технических регламентов, стандартов, строительных норм и правил и других нормативно-техническихдокументов (НТД), закрепляющих показатели качества продукции, работ, услуг и окружающей среды.

Во всех приведенных случаях говорится об использовании опыта передовых стран, добившихся в определенной сфере наилучших результатов, которые, по мнению российских специалистов, приемлемы и выполнимы в условиях России при нормировании показателей качества перечисленных объектов технического регулирования, совершенствовании государственного управления, политико-правовой системы, социальных услуг, медицинского обслуживания и др.

Следовательно, с правовой точки зрения стандартизация, как и результаты этой деятельности, то есть стандарты и другие НТД, может быть либо обязательной, либо добровольной (рекомендательной).

Обязательная стандартизация издавна использовалась как средство нормирования, когда государство считало необходимым установить обязательные технические или иные характеристики свойств, закрепивших, как правило, их количественные показатели.

В качестве примера стандартизации в Древнем мире можно назвать применение единой системы мер, строительных деталей стандартного размера, водопроводных труб стандартного диаметра.

В эпоху Возрождения в связи с бурным развитием торговли между странами потребовалось строительство большого количества судов. В Венеции сборка галер производилась из заранее изготовленных унифицированных узлов и деталей.

Особенно эффективно использовались методы стандартизации в производстве вооружения. Так, во Франции в 1785 г. были выпущены 50 видов оружейных замков, каждый из которых был пригоден для любого из одновременно изготовленных ружей без предварительной подгонки. Это характерный пример взаимозаменяемости и совместимости.

В это же время в Германии в целях перехода к массовому производству ружей на королевском оружейном заводе был установлен стандарт на ружья, по которому калибр ружей был определен в 13,9 мм.

В 1845 г. в Англии была введена система стандартизации крепежных резьб, а в Германии стандартизирована ширина железнодорожной колеи.

В CША в качестве классического примера необходимости стандартизации в целях обеспечения безопасности продукции и работ обычно приводится пожар, случившийся в городе Балтиморе в феврале 1904 г.

Пожар произошел в результате элементарной небрежности людей, выброшенной непогашенной сигареты. Несмотря на то что пожарные прибыли менее чем через час, и в итоге в тушении пожара принимали участие более 1200 пожарных, пламя перекинулось в центр города и бушевало почти два дня. Территория площадью 140 акров (0,57 кв. км) оказалась в руинах, полностью сгорело более 1500 зданий, в том числе почтовое отделение, несколько банков, множество фабрик и бизнесов.

Одна из причин тяжелых последствий пожара заключалась в том, что пожарные шланги не подходили к гидрантам. Эта проблема приобрела общенациональный характер. Национальное бюро стандартов (National Bureau of Standards) провело собственное расследование. Было установлено, что в стране используются более 600 видов пожарных шлангов различных размеров.

В 1905 г. Национальная противопожарная ассоциация (National Fire Protection Association) утвердила обязательный федеральный стандарт, в соответствии с которым для гидрантов размер соединений для шлангов должен быть 2,5 дюйма (63,5 мм) с резьбой 7,5 на дюйм (25 мм), а размер соединений с насосной установкой — 4,5 дюйма (114 мм) с резьбой 4 на дюйм (25 мм). Этот документ вошел в историю стандартизации как «стандарт Балтиморы», действующий и в настоящее время¹¹.

Первые упоминания об обязательных стандартах в России отмечены во времена правления Ивана Грозного (1555 г.), когда были введены для измерения пушечных ядер стандартные калибры — кружала.

В соответствии с указом Петра Первого виновные в изготовлении ядер, не подходящих по диаметру к жерлам пушек, должны быть «биты плетьми нещадно».

Стремясь к расширению торговли с европейскими странами, Петр Первый ввел технические условия, учитывающие требования иностранных рынков к качеству российских товаров, а также создал правительственные бракеражные комиссии в Петербурге и Архангельске. В обязанность этих комиссий входила тщательная проверка качества экспортируемого Россией сырья (древесины, льна, пеньки и др.).

По образцам, утвержденным при Петре Первом, были построены серии судов с одинаковыми размерами, якорями, вооружением и снаряжением. Это позволяло выдерживать равные размеры элементов конструкций судов и обеспечить единый уровень их качества.

Эффективное использование взаимозаменяемых деталей и узлов позволило организовать массовый выпуск продукции военного и гражданского назначения — к примеру, производство ружей на Тульском и Ижевском заводах начиная с 1761 г.

Развитие внешней и внутренней торговли требовало упорядочения российской системы мер и весов. В 1845 г. была учреждена государственная служба мер и весов. Этому предшествовало принятие в 1842 г. Положения о мерах и весах, согласно которому на всей территории страны вводилась единая система российских мер и весов. Были изготовлены первые образцы русских национальных мер — сажени и фунта.

Тогда же было создано первое метрологическое учреждение России — Депо образцовых мер и весов, преобразованное в 1893 г. в Главную палату мер и весов. Ее деятельность имела два направления. Первое — метрологическое, а именно обеспечение единства мер, создание надежных методов измерений и эталонов. Второе — поверочное, то есть обеспечение единообразия и верности применяемых в стране мер и измерительных приборов.

Промышленная революция ознаменовала новую эру развития стандартизации, и не только на национальном, но и на международном уровне.

В современных условиях, особенно с учетом глобализации, планетарных и региональных интеграционных процeссов, всемерное развитие как добровольной, так и обязательной стандартизации — необходимое средство обеспечения качества и безопасности продукции, работ, услуг и окружающей природной cреды.

Конец ХIХ века — начало ХХ в. — период бурного промышленного развития России. На крупных заводах Петербурга и Москвы, а также на оружейных заводах Тулы, Ижевска и других промышленных городов появились стандарты в форме заводских норм на допуски и посадки.

Cтандарт на единую систему допусков и посадок был разработан в 1914–1915 гг. Он широко использовался в 1915–1917 гг. при выполнении военных заказов, а также в гражданской промышленности.

Начиная с 1920-х гг. идет интенсивное развитие обязательной стандартизации в машиностроении и приборостроении. В последующие годы активно разрабатываются методические основы стандартизации, и на их основе — единые обязательные государственные (общесоюзные) стандарты ОСТ.

Обязательная стандартизация использовалась в России в советский период как средство нормирования, когда государство считало необходимым установить обязательные технические или иные характеристики свойств, закрепившие, как правило, их количественные показатели.

В 1925 г. был создан Комитет по стандартизации при Совете труда и обороны СССР и введена Государственная система Стандартизации (ГСС). В 1926 г. был утвержден первый общесоюзный стандарт (ОСТ) — ОСТ 1 «Пшеница. Селекционные сорта зерна. Номенклатура».

Общественно-экономические преобразования, происходящие в современной России, и развитие социально ориентированной рыночной экономики требуют коренной перестройки системы стандартизации, всемерного развития добровольной стандартизации. Объектом обязательной стандартизации должны оставаться только потребительская и экологическая безопасность.

Вместе с тем нельзя забывать, что обязательная стандартизация советского периода, несмотря на ее негативные свойства (излишняя регламентация и заурегулированность, ставшие тормозом развития экономики), бесспорно сыграла положительную роль в создании мощного промышленного потенциала страны, и прежде всего в тяжелой индустрии, добывающих отраслях, разработке и производствe военной техники. Отсюда вывод: необходим полный и всесторонний анализ прошлого (как отрицательного, так и положительного) опыта, с тем чтобы сохранить преемственность в развитии общественного производства, экономики и права.

Анализируя государственную систему стандартизации советского периода, автор выделял два аспекта взаимодействия стандартизации и права.

Первый. Право регулирует организацию и проведение работ по стандартизации. Стандартизация — неотъемлемая часть системы управления народным хозяйством и вместе с тем — самостоятельная область (отрасль) государственного управления, требующая надлежащего правового регулирования. Соответственно, законодательство о стандартизации — подотрасль административного законодательства.

Второй. Сама стандартизация по своей природе деятельность не только технико-экономическая, но и юридическая, нормотворческая (правотворческая). Стандартизация как средство государственного нормирования требований к качеству продукции — нормативно-правовая основа государственного управления качеством продукции. Результат работы по стандартизации — закрепление в нормативных актах (стандартах и технических условиях) обязательных требований к качеству продукции и иным объектам стандартизации¹².

Эти выводы основывались на действовавшей государственной системе стандартизации (комплекс стандартов ГСС), предусматривающей как праваило обязательную стандартизацию. Соответственно, нормирование объектов регулирования, включенных в сферу ГСС, осуществлялось в правовой форме обязательных стандартов и других нормативных документов (актов).

Естественно возникает вопрос: изменилась ли природа стандартизации в современной России, в условиях создания и развития рыночной экономики, когда система обязательной стандартизации предусмотрена только для безопасности качества продукции, работ и услуг, а также окружающей среды?

Когда речь идет об утверждаемых государственными органами обязательных технических регламентах на продукцию и стандартах в области экологии, ответ не вызывает сомнения. Это нормативно-правовые акты, по своей природе являющиеся результатом правотворческой деятельности управомоченных на то государственных органов.

Что же касается стандартов предприятий и организаций, документов добровольного применения, то и здесь имеет место правотворческая деятельность, но только на уровне предприятия (организации). Предположим, предприятие на добровольной основе разработало стандарт на продукцию. Он утверждается руководством предприятия и становится, как уже отмечалось, локальным, внутренним нормативно-правовым актом, обязательным для исполнения и соблюдения всех его норм, требований и правил подразделениями и службами данного предприятия.

Исходя из изложенного можно сделать вывод, что нормативно-технические документы (акты), содержащие технико-юридические нормы, можно рассматривать как своего рода «техническое законодательство», являющееся неотъемлемой частью системы правового регулирования и средством реализации «традиционного законодательства».

По вопросу о соотношении технико-юридических норм в системе правового регулирования была высказана следующая точка зрения: «Технико-юридическое регулирование “дополняет” (расширяет) объем правового регулирования преимущественно в структуре субинститутов. Технико-юридические нормы “обогащают” содержание правоотношений, уточняя и определяя целевую правовую связь его субъектов»¹³.

Такая характеристика представляется недостаточно полной. Технико-юридические нормы не просто дополнение. Это необходимое средство реализации законодательства. Без закрепляемых в них нормативов законы, и это наглядно видно в области правового регулирования безопасности продукции и окружающей среды, представляли бы лишь декларации и лозунги, «не работающие» в реалиях современного мира.

С середины 1960-х и до начала 1990-х гг. шло экстенсивное развитие обязательной государственной стандартизации. Необходимо отметить два обстоятельства.

Первое. Форма обязательных организационно-методических стандартов широко использовалась в различных сферах жизни общества и всех уровнях управления: предприятий и отраслей, территориальном, республиканском и общесоюзном.

Совершенствование системы государственного управления при помощи организационно-правовой формы стандартов зачастую превращалось в кампанию, cтало модой. При этом подчеркивались ее преимущества, заключающиеся в том, что ГСС устанавливала четкий порядок разработки, согласования, утверждения, учета, внедрения и обращения НТД.

Действительно, это дало определенные положительные результаты, способствовало улучшению организации работ. Однако кардинальные проблемы экономики не могли быть решены только таким способом. Планово-командная экономическая система зашла в тупик и была не способна обеспечить потребности общества в продукции ни по количеству, ни по качеству Более того, в условиях тотального дефицита было уже не до качества. Не могли быть решены и вопросы экологии.

Второе. Фундаментом государственной системы стандартизации была регламентация всех свойств и показателей качества продукции в виде обязательных норм, требований и правил, что сковывало инициативу предприятий. Положения закона о том, что предприятия вправе выпускать продукцию более высокого качества по сравнению с закрепленным стандартами обязательного минимума требованиями, работало крайне редко, и это естественно в условиях дефицита и отсутствия конкуренции.

Государственная политика, направленная на повышение качества путем детальной регламентации и закрепления в обязательных стандартах показателей максимально возможного количества потребительских свойств продукции, оказалась бесплодной. Собственно говоря, она была одним из элементов экономической модели так называемого развитого социализма, зашедшей в тупик.

В условиях дефицита продукции и отсутствия конкуренции, порождаемых системой централизованного производства и распределения, проблема качества не может быть решена в принципе.

Попытки ее решения преимущественно административными методами через систему непосредственного государственного управления качеством, государственной приемки, применения экономических санкций, введенных постановлением ЦК КПСС и Совета Министров ССР от 10 ноября 1970 г. «О повышении роли стандартов в улучшении качества выпускаемой продукции», оказались безуспешными.

По своей юридический природе названные экономические санкции — изъятие в доход бюджета прибыли, полученной за реализацию нестандартной продукции, и исключение ее из отчетных данных о выполнении плана предприятия — были административно-правовыми. Предприятия несли ответственность перед государством в лице органов государственного надзора, а также ведомственного и межведомственного контроля за качеством.

Экономические санкции обычно не оказывали достаточно эффективного воздействия на нарушителей государственной дисциплины, не влияли реально на экономику предприятия. Сложилась даже практика, при которой предприятиями и контрольно-надзорные органы договаривались между собой о размере применяемых санкций по принципу «и волки сыты, и овцы целы».

К тому же изъятие прибыли попросту означало перекладывание денег из одного кармана государства в другой. Несколько большее давление со стороны контролирующих органов предприятия испытывали в случаях исключения стоимости нестандартной продукции из отчетных данных о выполнении плана, особенно когда нарушения имели место в течение длительного периода времени и суммы стоимости такой продукции были достаточно внушительными.

Но и здесь предприятия находили лазейки, при корректировке плановых показателей договариваясь с контролирующими органами о размере исключаемой из отчетных данных сумм и др.

Что же касается предприятий-потребителей, контрагентов по заключаемым договорам, то они не имели возможности в полной мере применять к предприятиям-поставщикам гражданско-правовые санкции в силу действующей системы планирования, распределения продукции, прикрепления хозяйствующих субъектов и невозможности свободного выбора контрагентов.

Неэффективной была и административная ответственность должностных лиц, а уголовная ответственность за выпуск брака применялась настолько редко и, как правило, в виде условного наказания, что ее можно считать просто символической. Поэтому изъятие соответствующих статей из УК и отсутствие такой ответственности в действующем УК РФ вполне обосновано.

Исходя из передового зарубежного опыта внедрения систем управления качеством продукции (quality control) на предприятиях промышленно развитых стран Запада, разрабатывались системы управления качеством на всех уровнях управления: общегосударственном, отраслевом, предприятий и объединений, а также территориальные системы, охватывающие зачастую не только промышленное производство, но и транспортное и бытовое обслуживание, строительство и др.

Правовой формой всех этих систем управления были обязательные организационно-методические стандарты. Безусловно, все рассмотренные средства, мероприятия, реорганизации в определенной степени способствовали повышению качества благодаря совершенствованию системы управления и организации работ, более эффективному использованию материальных и трудовых ресурсов. Однако они не привели к коренному улучшению качества, что было главной задачей экономики, особенно в период так называемой пятилетки качества 1985–1990 гг.

Введенная повсеместно во второй половине 1980-х гг. государственная приемка продукции была едва ли не последней попыткой решения проблемы качества продукции в рамках действовавшей экономической системы.

Вспоминаются любопытные случаи из моей практики участия в мероприятиях, связанных с осуществлением госприемки, пик которой пришелся на 1989 и 1990 гг.

После лекции о правовых основах качества и стандартизации, с которыми я регулярно выступал в промышленности, начальник службы госприемки одного из старейших московских заводов «Металлист» водил меня по цехам и знакомил с производством. Он отметил, в частности, что до этого работал на заводе в техническом отделе и даже не представлял себе всех беспорядков, имевших место в производственном процессе. Он подтвердил, что госприемка действительно помогла навести определенный порядок. Но ведь это вопросы организации! А как быть с оборудованием, модернизацией производства? И он указал на автоматические линии и сказал, что это немецкое оборудование 1902–1903 гг. Комментарии, как говорится, излишни!

После регионального совещания работников промышленности Тульской области мне предложили ознакомиться с тем, как осуществляется госприемка на Тульском заводе сантехники. Главный инженер все время недоумевал, зачем их заставляют проводить госприемку, когда к качеству выпускаемой заводом сантехники у потребителей нет никаких претензий. Более того, по своим качественным показателям она превосходит зарубежные образцы. И я был очевидец того, как вскрывались ящики в соответствии с установленными нормативами, в которых были упакованы отличные изделия, естественно отправляемые затем потребителям. Вот что называется «мартышкин труд» или, как говорят в Америке, monkey business!

Парадоксально, что, прожив США 25 лет, в своей повседневной жизни я постоянно сталкиваюсь с некачественной бытовой сантехникой… китайского производства. Попутно хотелось бы отметить, что это одна из серьезнейших проблем современной экономики США, связанная с перемещением производства из США в зарубежные страны по различным экономическим причинам (дешевая рабочая сила, сырье, менее строгие экологические требования и др.), но все с одной целью – получение максимальной прибыли, даже за счет снижения качества продукции.

Это одна из экономических проблем, которую сейчас пытается решить администрация президента Дональда Трампа при помощи различных средств, и прeжде всего повысив тарифы на ввозимую в страну продукцию. Возврат производства в США, как полагает нынешнее американское правительство, позволит также решить проблему занятости и создания новых рабочих мест. Следует однако оговориться, что это относится главным образом к потребительским товарам. Но ни в коей мере к продукции отраслей, определяющих научно-технический и производственный потенциал США, в которых Америка традиционно стремится к лидерству.

Все проводимые в Советском Союзе в годы перестройки экономические реформы были, можно сказать, поверхностными. Причины же лежат глубже и носят системный, концептуальный характер. Командно-плановая экономика исчерпала свои возможности, не сумев обеспечить потребности общества необходимой продукцией ни по количеству, ни тем более по качеству.

Решение прoблемы качества продукции, работ и услуг, а также эффективной охраны окружающей природной среды возможно только в условиях социально ориентированной рыночной экономики, движущей силой которой является конкуренция. Только в условиях насыщенного рынка пользующихся спросом продукции, работ и услуг потребитель может реально диктовать уровень качества.

Качество должен регулировать рынок, но с одним исключением — безопасность. Наряду с рыночными механизмами, безопасность должна регулироваться государством непосредственно в форме обязательных нормативно-правовых актов (документов), утверждаемых управомоченными органами власти и управления.

Проблема технического регулирования — часть общей проблемы соотношения государственного регулирования, вмешательства в экономику, воздействия государства на стихию рынка.

Безусловно, это должен быть цивилизованный рынок. Государство должно установить «справедливые правила игры», не препятствующие предпринимательству, стимулирующие производство и позволяющие полностью обеспечить реализацию пользующейся спросом у потребителей продукции, закрепив в действующем законодательстве правовые гарантии ее безопасности для жизни и здоровья людей, защиты имущества и собственности физических и юридических лиц, охраны окружающей природной среды.

Неотъемлемой частью этого законодательства является техническое законодательство — нормативно-правовые акты, устанавливающие технические нормы, требования и правила, oбеспечивающие безопасность продукции, работ и услуг и поддержание надлежащего качества окружающей среды.

В реалиях повседневной жизни широко употребляются такие выражения, как «борьба за качество», «высокое качество продукции». И это естественно. В современном мире, характеризуемом как общество потребления, общепризнан девиз: «Потребитель — король современного общества!» Именно он диктует уровень качества исходя из своих постоянно растущих потребностей и технических возможностей в сфере производства.

Уровень качества любого изделия, степень полезности его потребительских свойств напрямую зависят от затрат на его разрaботку, изготовление, техническое обслуживание, и это определяет цену определенной продукции.

В условиях рыночной экономики никакие инвестиции не спасут предприятие, если оно не сможет обеспечить конкурентоспособность своей продукции.

А конкурентоспособность обеспечивается прежде всего ценой, качеством и безопасностью продукции.

Следовательно, с точки зрения предпринимательства исключительно важно найти соотношение, баланс между качеством, безопасностью и ценой продукции. Главная задача — правильно определить потребности рынка и своевременно реагировать, удовлетворяя спрос на продукцию соответствующего качества, безопасную и по приемлемой для потребителя цене. Это необходимое условие предпринимательской деятельности, ее успeшности, прибыльности.

В технико-экономической литературе вполне обоснованно безопасность рассматривается как один из показателей качества продукции, и даже как ее важнейший показатель. Однако с юридической точки зрения представляется необходимым выделить безопасность продукции, поскольку законодательством предусмотрены, наряду с гражданско-правовыми, также административно-правовые средства обеспечения безопасности.

Контроль за уровнем качества, показателями полезных свойств продукции — прерогатива потребителя (покупателя). Он голосует, что называется, «своим кошельком». Другое дело безопасность. Конечно, изготовитель заинтересован в безопасности продукции, ведь он рискует потерять потребителей, рынок. Безопасность продукции — один из элементов конкуренции, когда при прочих равных условиях преимущество на стороне изготовителя более безопасной продукции.

Однaко государство не может полагаться только на рыночные рычаги и договор как правовую форму определения требований безопасности и контроля за их соблюдением. Регулятором безопасности не может быть только рынок.

Конституционная обязанность государства — обеспечить потребительскую и экологическую безопасность. Эти задачи призваны решать управомоченные государственные органы, закрепляющие обязательные нормы, требования и правила безопасности в законодательных и иных нормативных актах. Тем самым государство определяет уровень безопасности, его «нижнюю границу», осуществляет контроль и надзор за исполнением и соблюдением установленных норм, требований и правил и применяет меры правового воздействия к нарушителям государственной дисциплины.

Еще одной формой контроля безопасности является общественный контроль за уровнем требований безопасности, закрепленных в нормативно-технических документах, добровольных и обязательных, а также контроль за их соблюдением. Он осуществляется добровольными общественными организациями граждан, которые занимаюися защитой прав потребителей, охраной окружающей среды и др.

В промышленно развитых странах, в частности в США, имеется обширная практика, когда общественные организации активно участвуют в подготовке законодательных и иных нормативных актов, в том числе обязательных стандартов, предъявляют судебные иски к государственным органам управления в связи с невыполнением положений закона о разработке и принятии обязательных стандартов, о несоответствии закрепленных в обязательных стандартах нормативов безопасности современным требованиям, а также иски о применении административно-правовых санкций за нарушение требований безопасности (принудительный отзыв продукции, запрещение выпуска продукции и производственно-хозйственной деятельности, взыскание штрафа и др.).

Бизнес рождается и живет своим качеством и умирает, когда оно становится ненужным. Это неписаный закон рыночной экономики.

В технико-экономической литературе в таких случаях обычно используется понятие «оптимальное качество». Рыночные механизмы позволяют предпринимателю определить оптимальное качество продукции, имея в виду совокупность ее полезных потребительских свойств. Поэтому главная задача предпринимателя — правильно определить потребности рынка и своевременно реагировать, удовлетворяя спрос потребителя на продукцию приемлемого для него качества и по соответствующей цене.

Можно выпускать продукцию и более высокого, и более низкого качества, если на нее есть спрос. Но когда речь идет о продукции, представляющей потенциальную опасность для жизни и здоровья людей, а также окружающей среды: пищевые продукты, лекарства, химикаты, технически сложные изделия (автотранспортные средства, станки, оборудование, бытовая техника и др.), государственное вмешательство, управление, нормативно-правовое регулирование и контроль (надзор) необходимы.

Столбовая дорога современной цивилизации, всего мирового сообщества — развитие эффективной рыночной экономики при сохранении необходимых государственных рычагов и обеспечении надежной социальной защиты граждан. В современной России формируется социально ориентированная рыночная экономика.

Краеугольный камень такой экономики — предпринимательский способ хозяйствования. Предпринимательская деятельность — часть экономической деятельности. Она осуществляется в соответствии с государственной экономической политикой, закрепляемой в законодательных и иных нормативных актах.

Техническое (нормативно-техническое) регулирование — неотъемлемая составная часть системы правового регулирования как в сфере предпринимательства, так и в других сферах экономической и социальной жизни общества.

Государство не может полагаться исключительно на стихию рынка, его способность к саморегуляции и должно создать систему нормативно-технического регулирования и необходимые государственные структуры, гарантирующие охрану жизни и здоровья людей и поддержание надлежащего уровня качества среды их обитания.

Если стандартизация как вид человеческой деятельности более широкая категория, чем техническое регулирование, то стандарт как документ — одна из форм технического регулирования (наряду с техническими регламентами, правилами, СНиПами и др.).

Категории «техническое регулирование» и «стандартизация» представляют собой часть и целое. Техническое регулирование — разновидность стандартизации, характеризующаяся тем, что речь идет о технических нормах, требованиях и правилах в отношении объектов регулирования, закрепляемых в правовых нормах, которые принято называть технико-юридическими нормами.

Это вытекает, в частности, из п. 2 ст. 5 Закона «О стандартизации», согласно которой применение документов по стандартизации для целей технического регулирования устанавливается в соответствии с Законом «О техническом регулировании».

Об этом свидетельствует также трансформация наименования федерального органа, на которое возложены руководство и проведение работ в этих сферах, а точнее сказать, в этой единой сфере: с 2004 по 2010 г. — Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование), с июня 2010 г. — Росстандарт.

Таким образом, стандартизация и техническое регулирование — не две самостоятельные сферы, системы. Они неразрывно связаны между собой, и техническое регулирование — подсистема системы стандартизации.

Введение в законодательство понятия «техническое регулирование» и практика закрепления технико-юридических норм не в обязательных стандартах, а в технических регламентах, по нашему мнению, не означает образования новой подотрасли административного права.

В этой связи трудно согласиться с точкой зрения Ю. А. Тихомирова, что «в перспективе должна сформироваться отрасль законодательства о техническом регулировании как подотрасль административного законодательства»¹⁴.

Она была, есть и будет, поскольку деятельность государственных органов и хозяйствующих субъектов по разработке, принятию и примениению технических норм, требований и правил (обязательных и рекомендательных) является необходимым элементом управления во всех сферах производственно-хозяйственной деятельности. Форма документа (технический регламент, стандарт, правила, СНиП и т. п.) — вопрос второй.

Стандарт — одна из форм технического регулирования, и технико-юридические нормы традиционно ассоциируются со стандартами как нормативно-техническими документами, содержанием которых они являются.

Чем «большее количество стандартов вводится в действие, тем большее регулирующее воздействие оказывается на объект управления, а без стандартизации социальное управление сегодня… малорезультативно»¹⁵.

Все верно. Только нужно определить пределы обязательного государственного регулирования (нормирования). Необходимо установить границы обязательной и добровольной стандартизации, с тем чтобы в каждом конкретном случае ответить на вопрос, должна ли быть данная технико-юридическая норма закреплена в нормативно-правовом акте, утверждаемом государственным органом, или ее принятие относится к компетенции предприятия (организации) и, соответственно, норма может быть утверждена его руководством как локальный нормативно-правовой акт.

Как уже отмечалось, законодательство о стандартизации — это подотрасль административного законодательства. Будет она называться законодательством о стандартизации или законодательством о техническом регулировании — вопрос терминологии.

Попытка разобраться с законодательством о техническом регулировании и стандартизации путем издания двух самостоятельных законов, исходящих из того, что технический регламент — обязательный документ (акт), а стандарт, как правило, рекомендательный, представляется неудачной¹⁶.

Разграничение обязательной и добровольной стандартизации в зависимости от формы документа, а не от свойств и характеристик нормируемого объекта технического регулирования, привело к толкованию структуры НТД, не имеющему ничего общего с реальностью, нестыковке, неоправданному дублированию, нарушению принципа системности законотворчества и противоречиям между отдельными положениями Закона «О техническом регулировании» и Закона «О стандартизации», а также к противоречиям этих законов с другими законодательными актами.

Внесение в Закон «O техническом регулировании» целого ряда изменений и дополнений в связи с принятием Закона «О стандартизации», по нашему мнению, не решит проблему. Автор уже высказывал свое мнение о необходимости объединения этих двух законов, но не механически, а исходя из того положения, что техническое регулирование — разновидность стандартизации¹⁷.

Это означает, что техническое регулирование, так же как и стандартизация, может быть предметом специального законотворчества применительно к отдельным видам продукции, работ и услуг, а также к объектам (компонентам) окружающей природной среды¹⁸.

В комментариях к Закону «О техническом регулировании» отмечалось, что кодексы и другие законодательные акты, рассматривающие государственные стандарты как обязательные документы, должны быть приведены в соответствие с названным законом как более поздним законодательным актом.

Вряд ли это имеет смысл! Зачем подстраивать основополагающие законы, особенно кодексы, достаточно стабильные, апробированные многолетней практикой и традиционно являющиеся фундаментом российской правовой системы, под, хотя и играющий определенную положительную роль, закон текущего законодательства, достаточно поспешный и с точки зрения законодательной техники имеющий массу недостатков?!

Введение в закон категории «технический регламент» имело своей целью провести кардинальную реформу, навести порядок в сфере технического регулирования. Однако, по нашему мнению, это привело лишь к путанице.

В статьях, размещаемых в Интернете и комментирующих внедрение этой категории нормативных актов, отмечалось, что именно регламенты должны были прийти на смену прежней системе стандартизации и регулировать только требования к безопасности продукции, работ и услуг. Устаревшие ГОСТы не соответствовали современным требованиям и были чрезвычайно запутаны. Предполагалось, что взамен десятков тысяч ГОСТов, санитарных и других правил будет разработано несколько сот технических регламентов. Подразумевалось, что регламенты будут вводиться законами прямого действия, что исключает возможность для ведомств создавать дополнительные административные барьеры.

Как все просто! Достаточно изменить наименование документа и утверждать его на высшем уровне власти и управления, а не на ведомственном уровне, и все проблемы будут решены!?

Что касается уровня утверждения технических регламентов и обязательных стандартов, то нет никакой необходимости возлагать это на высшие органы власти и управления. Ведь для того и создаются министерства и ведомства. А преодоление ведомственных барьеров — совершенно другая проблема, и предлагаемым способом ее не решить.

Главная идея рассматриваемых законов — всемерное развитие добровольной стандартизации, означающее коренные преобразования в технической и экономической политике государства.

Добровольные стандарты — краеугольный камень системы технического регулирования (стандартизации) качества продукции (работ, услуг) в условиях рыночной экономики. Они должны быть результатом консенсуса промышленности и других отраслей производства, потребителей и государственных органов.

Добровольные стандарты обеспечивают гибкость и мобильность технического регулирования, возможность быстрого внедрения в практику новейших достижений науки и техники и максимальное удовлетворение потребностей как общества в целом, так и индивидуальных потребителей, предлагая им выбор, альтернативы, варьируя показатели качества, функциональное назначение и цены, что позволяет хозяйствующим субъектам, в том числе малому бизнесу, найти или создать свою нишу на рынке продукции, работ и услуг.

Добровольная стандартизация в условиях рыночной экономики — явление достаточно стихийное в том смысле, что для этого не требуются специальные законы либо предписания, указания и даже разрешения государственных органов.

Государство не ограничивает развитие добровольной стандартизации, то есть зоны «свободного технического регулирования» не определяются «сверху». Другими словами, здесь нет урегулированного государством начала; этим процессом управляет «невидимая рука рынка». Причем это относится не только к продукции, работам и услугам, но и к любым видам деятельности людей, в том числе связанным с условиями их проживания и личного потребления.

Государственное участие предполагает не столько установление жестких границ, однозначных решений и нормативов, а также постоянный контроль за их соблюдением, сколько установление «разумных и справедливых правил игры», гарантирующих честную конкуренцию частных предпринимателей.

Следует отметить, что рассматриваемая проблема — часть проблемы наиболее глобальной, а именно о пределах государственного вмешательства в рыночную экономику.

Неоклассики модели свободного рынка исходят из идеи Адама Смита: «невидимая рука» свободной конкуренции регулирует на рынке все. Но уже в ХХ в. эта теория не работала целиком, поскольку в нее не укладывались все процессы, происходящие в сфере экономики. Свободная конкуренция имела место, но она все больше подрывалась всесильными крупными корпорациями, диктующими цены и условия существования остальным компаниям. В современных условиях без прямого государственного регулирования экономика не способна выходить из тяжелых кризисов и депрессий.

Добровольные стандарты, устанавливая требования к качеству продукции, закрепляют также требования к ее безопасности, если ее потребление для производственных или бытовых нужд может представлять потенциальную опасность для жизни и здоровья людей.

В случаях когда на определенную продукцию (работы, услуги) распространяется обязательный государственный нормативно-технический документ, закрепляющий требования безопасности, устанавливаемые добровольными стандартами требования безопасности не могут быть ниже.

Другое дело, когда речь идет о показателях качества продукции, ее потребительских свойствах, устанавливаемых в добровольных (рекомендательных) стандартах.

В юридической литературе общепризнанной является точка зрения, что обязательные стандарты закрепляют минимальные требования к качеству продукции. Автор неоднократно отмечал, что несоблюдение любого из этих требований, нарушение установленной «государственной границы» качества является основанием для привлечения хозяйственных субъектов и виновных должностных лиц к предусмотренной законом юридической ответственности.

Всемерное развитие добровольной стандартизации, когда устанавливаемые нормы и требования являются рекомендательными, означает, что стороны вправе, как справедливо отмечает В. С. Белых, по обоюдному согласию устанавливать требования ниже тех, которые предусмотрены в добровольном (рекомендательном) стандарте¹⁹.

Государственный орган исполнительной власти, принимая обязательный стандарт безопасности определенной продукции во исполнение закона, поручения Президента или Правительства, а также когда считает это целесообразным, может и должен использовать добровольные стандарты, которые уже разработаны предприятиями промышленности и применяются на практике. Такой подход широко используется в США при разработке и утверждении обязательных стандартов — федеральных и штатов.

Исключительно важно подчеркнуть экономические выгоды эффективного взаимодействия государственных структур с частным сектором. Использование наработок частного сектора позволяет сократить расходы из государственного бюджета, связанные с разработкой научно обоснованных нормативов стандартов, что в конечном счете уменьшает себестоимость и цену продукции. Мобильность частного сектора позволяет быстрее внедрять новейшие достижения науки и техники. Уменьшается «чрезмерное давление» на частный сектор, чему всегда сопротивляется рыночная экономика.

Разумеется, что предварительно, до утверждения государственным органом обязательного стандарта, проводится научно-техническая экспертиза, которая должна определить, соответствуют ли требования к безопасности продукции действующих добровольных стандартов современному уровню производства и обеспечивают ли они надлежащую охрану потребителей.

Государственный орган может принять отдельный стандарт безопасности данной продукции либо придать силу обязательного стандарта конкретным нормативам, правилам и требованиям добровольного стандарта.

Добровольный (рекомендательный) стандарт — это документ, разработанный и принятый государственной или частной организацией (предприятием, компанией) не в результате предписания, указания «сверху», а по собственной инициативе. Это относится и к стандартам зарубежных организаций, и к национальным стандартам других стран.

Представляется спорным требование подготовленного Росстандартом проекта «Об утверждении Порядка и условий применения международных стандартов, межгосударственных стандартов, региональных стандартов, а также стандартов иностранных государств». Суть его в том, что для применения перечисленных стандартов необходимо предварительно получить разрешение компетентного государственного органа.

Указанный проект находится сейчас в стадии обсуждения. Хотелось бы привести размещенные в Интернете критические замечания одного из оппонентов предлагаемого порядка. По нашему мнению, с ними нельзя не согласиться.

Предлагаемый проект «очень ярко показывает, что руководство Росстандарта плохо понимает, в каком мире живет. Напомню — речь идет о стандартах, то есть документах, которые в принципе, по закону, применяются на добровольной основе. Если говорить попросту, это методические документы, которые каждый волен использовать по собственному усмотрению, вне зависимости от того, стоит на них “штампик” Росстандарта или нет, действующие они или отмененные. Их применение ограничено исключительно рамками закона, и ничем больше. Более того, организация вполне может воспользоваться стандартами, не ссылаясь при этом на первоисточники — ну и что ей за это будет? Даже интересно, много ли найдется желающих пройти описанную в проекте “Порядка” дремучую и непонятно кому нужную бюрократическую процедуру...»²⁰

Хотелось бы предложить для обсуждения другую модель: установить не разрешительный, а уведомительный порядок. Это позволит вести учет фонда НТД и контроль за уровнем требований применяемых на добровольной основе документов, поскольку они не должны противоречить требованиям законодательных актов и действующих обязательных документов (технических регламентов и др.).

В связи с изложенным вспоминается моя многолетняя практика работы в системе Госстандарта, когда методики, документы добровольные по определению, облекались в форму ГОСТов, которые в силу закона и действующей системы государственной стандартизации были обязательными. Результат — противоречие между формой и содержанием документа. Ведь вместо данной методики, рекомендательной по своей сути, вполне можно было применить и другую. Так оно и было в реальной жизни, если у пользователя методики имелся выбор.

Добровольность стандарта предполагает лишь порядок его разработки и принятия решения о применении в данной сфере, но не выбор соблюдать или не соблюдать требования стандарта. Коль скоро он внедрен в соответствии с добровольно принятым решением, взят, что называется, «на вооружение», стандарт должен соблюдаться. Иначе теряется смысл технического регулирования.

Эти принципиально важные положения требуют надлежащей регламентации деятельности государственных органов, хозяйствующих субъектов, общественных организаций и граждан в сфере технического регулирования.

История развития стандартизации в США, Японии и промышленно развитых странах Западной Европы базируется на концепции — новаторство, прогресс возможны только при отсутствии чрезмерного государственного контроля, но при все более широком сотрудничестве государственных органов с частным сектором, совместном поиске наилучших путей развития с использованием мощного материально-технического, финансового и научного потенциала государственных структур.

Вместе с тем наряду с добровольной стандартизацией в этих странах эффективно действует и система обязательной стандартизации, причем сфера ее не сокращается, а расширяется, поскольку развитие научно-технического прогресса, способность производственных отраслей все больше удовлетворять запросы потребителей неизбежно создают потенциальную угрозу безопасности людей и окружающей среды.

Расширение сферы обязательной стандартизации вызвано не сутью экономической модели, каковой была командно-плановая система социализма, а всемерным развитием общественного производства и научно-технического прогресса. Здесь нужно выделить два обстоятельства.

Во-первых, выпуск новой, более сложной продукции производственного и личного потребления: станки, oборудование, автотранспортные средства, бытовая техника, продукты питания, лекарственные препараты, химикаты и т. п., требующие дополнительных, специальных мер правовой охраны жизни и здоровья людей.

Во-вторых, новые открытия, достижения науки зачастую свидетельствуют, что ранее считавшиеся безопасными свойства той или иной продукции могут иметь побочный эффект и оказывать негативное воздействие на здоровье людей и окружающую природную среду.

Представляет интерес пример из практики внесения дополнений в обязательный федеральный документ технического регулирования в США.

Агентство по охране окружающей среды штата Калифорния (California Environmental Protection Agency) включило в перечень токсичных химикатов используемый при производстве изделий из пластмассы bisphpenol A (BPA). В результате научных исследований, проводимых в рамках Национальной программы токсикологии (National Toxicology Program), было установлено, что содержание этого химиката в больших дозах в таких потребительских товарах, как посуда, оказывает негативное воздействие на здоровье людей и может привести к различным дефектам у новорожденных детей. Соответственно, встал вопрос о внесении изменений в нормативно-технические документы²¹.

Другой пример расширения сферы государственного нормирования (обязательной стандартизации) из практики США.

В течение многих лет общественные организации защиты прав потребителей и окружающей среды заявляли, что федеральный закон сорокалетней давности «О контроле за токсичными веществами» (Toxic Substances Control Act, 1976) устарел и не отвечает современным требованиям. Это относится, в частности, к регулированию сферы производства и потребления химикатов.

По данным на 2013 г. 64 тыс. химикатов не регулируются обязательными нормативными актами. Специальная комиссия Сената и Палаты представителей Конгресса США занимается этой проблемой. Разрабатывается проект федерального закона, в котором необходимо будет найти компромисс между повышением потребительской и экологической безопасности и возможностями промышленности. Это прежде всего относится к перечню потенциально опасных химикатов и закрепляемым в обязательных федеральных стандартах нормативам допускаемого негативного воздействия в процессе их производственного и личного потребления²².

Середина 1960-х гг. явилась началом широкого общественного движения в защиту окружающей среды (инвайронментализм) и нового, современного этапа государственной экологической политики в США. Это было вызвано результатами исследований негативного воздействия на состояние земель, вод и атмосферного воздуха в результате деятельности химической индустрии. Были приняты новые природоохранные законы, и в их исполнение — обязательные стандарты, закрепляющие требования к качеству и безопасности объектов (компонентов) окружающей среды и допускаемые нормативы выброса в окружающую среду загрязняющих веществ.

Государственное нормирование, закрепление обязательных требований к безопасности продукции, работ, услуг и окружающей среды — необходимое средство предотвращения негативного воздействия на здоровье людей и среду их обитания.

Потребитель, конечно, «король современного общества», однако, как и шахматный король, будучи главной фигурой, весьма слаб и нуждается в усиленной защите.

Стихия рынка, конкуренция, стремление частных предпринимателей получить максимальную прибыль — благоприятная среда для развития добровольной стандартизации.

Страны классического капитализма, прежде всего США и страны Западной Европы, шли от добровольной стандартизации к обязательной, используя ее как одно и средств государственного регулирования экономики, когда возникла необходимость защиты потребителей продукции, представляющей потенциальную опасность для жизни и здоровья людей.

Такая же картина, но несколько позднее, имела место и в области охраны окружающей среды. Негативное воздействие человека на окружающую природную среду постепенно, но неуклонно стало приводить к ее деградации и соответственно потребовало государственного вмешательства, а именно принятия природоохранных законов и нормативно-технического регулирования производственно-хозяйственной деятельности, то есть использования средств обязательной стандартизации в целях поддержания надлежащего качества среды обитания людей²³.

Современная Россия, унаследовавшая государственную систему стандартизации, базирующуюся на обязательных стандартах, утверждаемых государственными органами исполнительной власти на всех уровнях управления, в настоящее время всемерно развивает добровольную стандартизацию.

Правомерность и обоснованность этой политики не вызывает сомнений.

Добровольная стандартизация — необходимое средство эффективного функционирования рыночной экономики. Отсюда следует вывод: коль скоро и страны Запада и Россия развивают социально ориентированную рыночную экономику, подходы и принципы решения задач технического регулирования, соотношение добровольной и обязательной стандартизации должны быть одинаковы.

Придание стандарту в соответствии с рассматриваемыми законами статуса только добровольного для применения документa и противопоставление его техническому регламенту как обязательному для применения документу создает хаос в системе технического регулирования, фактически размывает границы обязательного и добровольного нормирования, разрушает барьер безопасности, который всегда должен стоять перед хозяйствующими субъектами.

Специалисты промышленности, работающие в этой сфере, справедливо отмечают: «…безграничная вера в то, что во всем мире стандарты якобы — документы добровольного применения, представляет собой серьезное заблуждение. Данный принцип не является универсальным. Несомненно, он будет успешно работать при реализации установленных показателей качества, не связанных с обеспечением безопасности объектов стандартизации»²⁴.

А вот мнение ученого, проработавшего в системе стандартизации 40 лет, по поводу положения Закона «О техническом регулировании» о разграничении технических регламентов и стандартов и последствий, наступивших в ходе его реализации.

«В нем был законодательно закреплен статус стандартов как документов добровольного применения. При этом разработчики закона в либеральном угаре рассматривали технические регламенты в качестве альтернативы стандартам.

Промышленность была в тупике — технических регламентов еще нет, а стандарты носят добровольный характер. Получилось, что страна вообще осталась без какого-либо нормативно-технического регулирования. Именно в это время начался развал нашей промышленности, стало резко расти число всевозможных происшествий: массовых отравлений, аварий на транспорте, взрывов, пожаров и т. д. Еще более обострилась ситуация с качеством и безопасностью товаров и услуг в связи с тем, что именно тогда началось сокращение перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и значительная часть продукции, в том числе и опасной, была переведена на декларированиe. И все это в условиях серьезного… ослабления государственного контроля (надзора)»²⁵.

Все сказанное позволяет сделать вывод: необходимо восстановить статус обязательного стандарта, но только применительно к безопасности продукции, работ, услуг и окружающей среды.

В различных отраслях экономики и сферах жизни общества традиционно используются различные виды обязательных нормативно-технических документов: стандарты, СНиПы, санитарные, ветеринарные, пожарные правила и др. Общей для них является обязательность применения и соблюдения, коль скоро они закрепляют технико-юридические нормы, регулирующие определенные общественные отношения.

Позиция автора ни в коей мере не означает возврата к старой системе обязательной государственной стандартизации. Но нельзя впадать и в другую крайность, шарахаться от излишней заурегулированности к вседозволенности, что называется выбрасывать вместе с водой ребенка!

Актуальность использования обязательной стандартизации как правового средства обеспечения безопасности продукции исключительно актуальна для современной России. В марте 2016 г. на заседании президиума Госсовета обсуждался вопрос «О безопасности дорожного движения в России».

В ходе заседания Президент РФ В. В. Путин назвал ситуацию на российских дорогах «кошмарной». Согласно статистике, за последние 10 лет в ДТП погибло около 350 тыс. человек. Такие количественные потери населения можно приравнять к исчезновению целого города с карты России. В результате ДТП получили травмы порядка 3 млн человек. Вызывает обеспокоенность непропорциональное увеличение личного транспорта на дорогах по отношению к улучшению их качества и развитию дорожных сетей. Путин напомнил, что за прошедшее десятилетие уровень автомобилизации в стране возрос в 1,5 раза. «Сейчас во многих городах на тысячу жителей приходится в среднем по 300 машин. Ясно, что число машин будет увеличиваться»²⁶.

В процессе обсуждения назывались множество причин сложившейся ситуации: человеческий фактор, качество дорог, несовершенство дорожно-транспортной инфраструктуры, недостатки системы дорожных знаков и др. Все это верно и требует принятия неотложных мер.

Но необходимо, по мнению автора, назвать еще одно средство предотвращения тяжелых последствий для людей в результате аварий на дорогах. Это ужесточение требований к безопасности автотранспортных средств в обязательных стандартах. Прежде всего это относится к методам испытаний, закрепленным в обязательных федеральных стандартах и направленным на максимальную защиту жизни и здоровья людей.

В этом отношении несомненный интерес представляет обширная практика стандартизации безопасности автотранспортных средств в США²⁷.

Во главе угла стоит обязательный стандарт, утвержденный управомоченным на то государственным органом и содержащий нормы, требования и правила, обязательные для соблюдения и исполнения изготовителями, импортерами, поставщиками, продавцами и потребителями в соответствии с устанавливаемой стандартом сферой его применения.

Добровольные для применения стандарты не исчезают из правового поля. Реализация их норм и требований в конечном итоге осуществляется в правовой форме. Стандарт организации (предприятия), ею самой разработанный либо разработанный другой организацией (российской, зарубежной или международной) и утвержденный руководством данной организации (предприятия), является локальным нормативным актом (документом) для внутреннего применения, обязательным для всех ее подразделений и служб.

При заключении хозяйственного договора с контрагентами делается ссылка на стандарт или другой НТД, закрепленные в нем нормы, требования и правила становятся частью договорных обязательств.

Добровольная стандартизация, безусловно, является движущей силой, идет в авангарде технического нормирования. Она прокладывает дорогу к достижению новых рубежей как в деле повышения качества продукции (работ, услуг), имея в виду совокупность их полезных свойств, так и в деле повышения потребительской и экологической безопасности.

Повышению уровня безопасности должна способствовать прежде всего сама промышленность, активно сотрудничая с государственными органами. В практике США примеров тому множество²⁸.

Добровольная стандартизация потребительских свойств продукции, когда нормативно обязательными являются только требования к ее безопасности, означает принципиально новую роль договора. Договор становится не только средством реализации норм, требований и правил обязательных стандартов, закрeплявших ранее показатели всех потребительских свойств продукции, но также (и прежде всего) средством формирования ее качества и безопасности.

Как справедливо отмечается в юридической литературе, техническое регулирование, то есть, по нашему мнению, и стандартизация, «это не только вертикальная (иерархическая) организованная система, но децентрализованная, основанная на принципах добровольности, свободы выбора»²⁹.

Раньше при заключении договора стороны должны были только ссылаться на обязательные стандарты и (или) другие нормативно-технические документы (НТД) и вправе были самостоятельно определить в договоре требования к качеству продукции лишь в следующих случаях:

— при отсутствии обязательных стандартов или других НТД;

— при установлении в договоре по взаимному соглашению более высоких требований к качеству продукции;

— когда в стандартах содержались диспозитивные нормы, разрешающие сторонам по взаимному соглашению отступление от отдельных требований стандарта, с учетом характера продукции и возможности ее использования по прямому назначению;

— когда в стандартах предусматривалось несколько вариантов показателей, в зависимости от которых изменяется не только качественная характеристика, но и сфера применения продукции, либо указывалось, что по соглашению изготовителя с потребителем допускается устанавливать в определенных пределах иные значения тех или иных показателей.

Разногласия между сторонами и соответственно рассматриваемые арбитражем преддоговорные споры возникали во всех этих случаях достаточно редко. Обычно это были случаи, когда стандарт давал контрагентам какой-то простор при выборе определенных качественных свойств и их показателей.

Арбитраж должен был принимать решение, оценивая доводы потребителей, требующих определенных качественных показателей, и представляемые изготовителями доказательства о возможности или невозможности удовлетворить требования данного потребителя. Следовательно, договор являлся средством реализации не только плановых заданий, но и нормативно обязательных предписаний, в том числе на формирование уровня качества и безопасности

Однако на практике, в условиях административно-командной экономики, договор на формирование качества влиял весьма незначительно.

В условиях достаточно развитой рыночной экономики, а соответственно конкуренции и насыщения рынка, стороны вправе предусматривать в договоре показатели потребительских свойств продукции:

— ссылаясь на добровольный (рекомендуемый) стандарт и выбирая из предлагаемых ему изготовителями (поставщиками) стандарт, в наибольшей степени удовлетворяющий его запросы;

— включая в договор отдельные приемлемые для сторон показатели и нормативы стандарта;

— ссылаясь на предлагаемый потребителем потенциальному контрагенту стандарт, разработанный им самим или выбранный из множества стандартов, применяемых на внутреннем или мировом рынке.

Стороны, разумеется, вправе предусматривать в договоре более высокие требования к безопасности продукции по сравнению с закрепленными в технических регламентах, стандартах и других НТД, устанaвливающих границу и обязательный минимум требований к безопасности продукции.

В условиях глобализации планетарных и региональных интеграционных процессов все большее значение приобретают межгосударственные и региональные стандарты. Межгосударственные стандарты, принимаемые с начала 1990-х гг., после распада Советского Союза, стали положительным фактором для сохранения единого экономического пространства стран.

Признавая необходимость проведения в области стандартизации согласованной технической политики, правительства государств — участников СНГ подписали 13 марта 1992 г. Соглашение о политике в области стандартизации, метрологии и сертификации и создали Межгосударственный совет по стандартизации, метрологии и сертификации (далее — МГС), в задачу которого входит организация работ по стандартизации, метрологии и сертификации на межгосударственном уровне. Гармонизация стандартов — одна из главных целей МГС.

10 декабря 2015 г. МГС принял межгосударственный стандарт ГОСТ 12-2015 «Межгосударственная система стандартизации (МГСС). Стандарты межгосударственные, правила и рекомендации по межгосударственной стандартизации. Правила разработки, принятия, обновления и отмены».

Региональные стандарты в соответствии с Руководством ИСО/МЭК 22004 — это стандарты, принимаемые региональными организациями, занимающимися вопросами стандартизации. Регион — это географический, политический или экономический район мира. Типичными региональными стандартами являются стандарты Евросоюза как содружества, для которого характерны все названные критерии.

Согласно определению ИСО/МЭК региональными стандартами являются также межгосударственные стандарты, принимаемые Таможенным союзом, в состав которого входят Российская Федерация, республики Беларусь, Казахстан, Кыргызстан и Армения.

Представляется, однако, целесообразным, исходя из административно-территориального деления России и принятой терминологии, использовать в отношении стандартов Таможенного союза только понятие «межгосударственный стандарт», а понятие (термин) «региональный стандарт» — для определения одной из категорий стандартов, входящих в национальную систему стандартизации.

В настоящее время все больше активизируются работы по межгосударственной стандартизации в рамках Таможенного союза.

Техническая политика Таможенного союза в области технического регулирования (стандартизации) строится на равноправной основе с учетом интересов каждого из государств-участников. Основными принципами этой политики являются устранение технических барьеров; содействие международной торговле и обеспечение международного обмена товарами; повышение качества и конкурентоспособности продукции и обеспечение ее безопасности; внедрение инновационных технологий.

Правовая форма реализации технической политики в области стандартизации –технические регламенты и межгосударственные стандарты.

Приоритетными направлениями работ по стандартизации на 2011–2015 гг. были следующие 27 секторов: здравоохранение; машиностроение; энергетика и теплотехника; электротехника; электроника; телекоммуникации, аудио- и видеотехника; информационные технологии; механические транспортные средства и прицепы; железнодорожная техника; подъемно-транспортное оборудование; гидравлические и пневматические системы и компоненты общего назначения; технология текстильного и кожевенного производства; швейная промышленность; сельское хозяйство; производство пищевых продуктов; химическая промышленность; технология добычи и переработки нефти и смежные технологии; металлургия; резиновая и пластмассовая промышленность; лакокрасочная промышленность; строительные материалы и строительство; бытовая техника и торговое оборудование; упаковка и размещение грузов; охрана окружающей среды; досуг и туризм; метрология.

Критерии для включения в перечень: «создaние доказательной базы для выполнения требований технических регламентов; устранение технических барьеров; ресурсосбережение» (Приложение № 30 к протоколу Межгосударственного совета по стандартизации, метрологии и сертификации № 38-2010)³⁰.

Приоритетные направления работ по стандартизации на 2016–2017 гг.: наименование технического регламента или федерального закона; наименование проекта стандарта, разрабатываемого в обеспечение их исполнения; разработчики стандарта; источники финансирования разработки, экспертизы и подготовки стандарта к утверждению (федеральный бюджет, средства разработчика, без финансирования в 2016 г.).

Здесь важно подчеркнуть, что роль стандартов нельзя сводить только к созданию доказательной базы для выполнения требований технических регламентов, как это нередко имеет место в комментариях к законам о техническом регулировании и стандартизации и в приведенном критерии для включения в перечень работ по стандартизации.

Конкретизируя общие требования технических регламентов, стандарты являются средством их реализации.

Так, в целях обеспечения реализации технического регламента Таможенного союза «О безопасности колесных транспортных средств» предусмотрена разработка ГОСТов «Глобальная навигационная спутниковая система», закрепляющих технические требования, методы испытаний, систему экстренного реагирования при авариях и др.

18 октября 2011 г. был утвержден технический регламент Таможенного союза «Безопасность автомобильных дорог» (ТР ТС 014/2011), вступивший в действие с 15 февраля 2015 г. Анализ действующих в странах Союза НТД показал, что имеющиеся в них значительные расхождения могут стать препятствием к экономическому сотрудничеству. Было принята программа разработки межгосударственных стандартов, обеспечивающих реализацию требований ТР, а также межгосударственных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений и осуществления оценки (подтверждения) соответствия продукции. Разработка стандартов была поручена России, Беларуси и Казахстану. Россия, в частности, должна была разработать 152 межгосударственных стандарта³¹.

Все это очевидно необходимо и оправдано. Однако в этой же публикации указывается, что «решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 13 июня 2012 г. № 81 утверждена Программа по разработке межгосударственных стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение» данного регламента.

Возникает вопрос, к которому мы постоянно будем возвращаться в ходе настоящего исследования. Почему все планируемые стандарты заведомо признаются добровольными для применения и что означает их рекомендательный характер? Следовательно, изготовитель волен принять решение, будет ли он их применять и соблюдать или нет? Разве в этих стандартах не должны быть закреплены обязательные требования, обеспечивающие безопасность людей? Может быть имеет смысл разрабатывать стандарты, содержащие как добровольные (рекомендательные), так и обязательные нормы, требования и правила?!

Анализируя государственную систему стандартизации советского периода, автор отмечал, что реформы, направленные на более широкое использование рыночных механизмов, неизбежно ведут к установлению, наряду с обязательными, также и рекомендательных норм³².

Эта тенденция особенно отчетливо проявилась во второй половине 1980-х гг., в период перестройки.

Постановлением Совета Министров СССР от 25 декабря 1990 г. № 1340 «О совершенствовании работ по стандартизации в СССР» было предусмотрено, что в «условиях перевода экономики страны на рыночные отношения государственные и республиканские стандарты» должны содержать «обязательные и рекомендуемые требования к качеству продукции.

К обязательным относятся требования к качеству продукции, обеспечивающие ее безопасность для жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, совместимость и взаимозаменяемость продукции.

К рекомендуемым относятся требования, характеризующие потребительские и другие свойства продукции. Необходимость их применения изготовитель и потребитель (заказчик) определяют при заключении договоров».

Контроль за выполнением обязательных требований стандартов осуществляют государственные органы управления в соответствии с их компетенцией³³.

В обязательных стандартах и других НТД могут содержаться различные виды технико-юридических норм: императивные, диспозитивные, отсылочные, альтернативные. Это позволяет обеспечить необходимую гибкость нормативов, учитывая особенности производства и потребления (эксплуатации) продукции.

Такого рода нормативно-правового регулированиe, характерное для обязательной стандартизации советского периода³⁴, сохраняет свое значение и для обязательных стандартов в условиях рыночной экономики.

Императивные нормы с конкретными нормативами или в виде общего предписания являются обязательными для исполнения разработчиками, изготовителями, заказчиками и потребителями. Отступление от них не допускается, за исключением случаев выдачи такого разрешения в установленном законом порядке управомоченным на то государственным органом.

В отличие от императивных норм, возможность определенного отступления заложена в самом НТД. Право на это предоставлено сторонам по договору, то есть разработчику, изготовителю, поставщику, продавцу по согласованию с заказчиком, покупателем, потребителем. Императивные нормы такого соглашения не допускают.

Отсылочные нормы (статьи) призваны обеспечить комплексность стандартизации (технического регулирования), и с этой целью адресуют разработчиков, изготовителей, заказчиков и потребителей к другим обязательным НТД.

В обязательных стандартах и других НТД нередко закрепляются нормативы не более, не менее, от и до. По нашему мнению, такие технико-юридические нормы можно назвать альтернативными. Они предоставляют хозяйствующим субъектам, применяющим данный нормативно-правовой документ, определенную свободу выбора.

Так, ГОСТ 12601-76 «Порошок цинковый. Технические условия» предусматривал, что в цинковом порошке марки ПЦ-5 допускается примесь кадмия не более 0,3%. Вместе с тем, по согласованию изготовителя с потребителем допускается содержание кадмия до 2%, то есть определенное отступление от оптимального показателя в связи с увеличением содержания примеси.

В соответствии с ГОСТ 5521-76 «Сталь свариваемая для судостроения» листы толстолистовой стали должны быть обрезаны. Однако по согласованию изготовителя с потребителем допускается поставка листов с необрезанной кромкой (п. 3.12 раздела «Технические требования»)³⁵.

В современных условиях, когда конкуренция всемерно стимулирует изготовителей сделать свою продукцию более привлекательной для потенциальных потребителей и опередить соперников в конкурентной борьбе, технически обоснованное использование всех этих видов норм приобретает еще большую актуальность.

Интересно, чья жизнь пробивает себе дорогу, игнорируя непродуманные и неоправданные положения закона. Обратимся к отдельным ГОСТам, принятым уже поcле введения в действие Закона «О техническом регулировании».

Национальный стандарт Российской Федерации «Система стандартов безопасности труда. Автомобили пожарные. Требования безопасности. Методы испытаний». ГОСТ Р 12.2.144-2005. Введен в действие впервые.

«Стандарт распространяется на пожарные автомобили (далее — ПА), создаваемые на различных колесных шасси, предназначенные для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ, и устанавливает требования конструкционной, эксплуатационной безопасности к ним и методам контроля за выполнением этих требований.

Стандарт должен применяться при изготовлении новых и модернизации серийно выпускаемых ПА».

Нужно полагать, что данная формулировка означает обязательный характер применения и соблюдения закрепленных в этом стандарте требований безопасности. Но ведь согласно Закону «О техническом регулировании» все ГОСТы теперь по определению являются обязательными!

В разделе «Общие требования безопасности» закреплены все перечисленные разновидности технико-юридических норм.

Отсылочными правовыми нормами (статьями) данного ГОСТа к другим обязательным ГОСТам и НТД являются нормы, закрепляющие технические требования к тормозной системе и нормативам ее эффективности, электрооборудованию, внешним световым приборам и светоотражающим приспособлениям, пожарной безопасности, техническому состоянию в процессе эксплуатации, ударно-прочностным характеристикам, обзорности с рабочего места водителя, требования к конструкции, обеспечивающей безопасность обслуживающего персонала от поражения электрическим током, системе отопления, вентиляции и кондиционирования и др.

В качестве примера императивных правовых норм можно привести следующие.

Внутренние замки дверей должны иметь устройства, исключающие возможность непроизвольного открытия дверей при движении автомобиля.

Ручки запирающих механизмов дверей должны иметь форму, исключающую причинение травм.

ПА должны быть оборудованы не менее чем двумя огнетушителями. Места их крепления должны находиться в легкодоступных зонах размещения оборудования. При этом один из них типа ОП-2 должен находиться вблизи сиденья водителя, а второй типа ОП-10 (или два ОП-5) — в кузове (отсеках).

ПА должны быть снабжены средствами оказания первой медицинской помощи в соответствии с Правилами дорожного движения.

ПА должны быть оборудованы системой отвода отработавших газов из рабочей зоны оператора.

Двери отсеков должны быть оборудованы самосрабатывающими запорными устройствами, исключающими их самопроизвольное открывание. Откидные двери должны быть оборудованы самосрабатывающими фиксаторами открытого положения. Шторные и подобные им конструкции дверей отсеков должны иметь фиксацию в любом положении открытия.

ПА должны быть укомплектованы двумя противооткатными упорами.

Не допускается применять какие-либо устройства, создающие электрическую связь фазных проводов или нейтрали с корпусом либо землей как непосредственно, так и через искусственную нулевую точку (кроме устройства для подавления помех радиоприему).

Примерами диспозитивной технико-юридической нормы являются следующие статьи данного ГОСТа.

Ширина дверного проема при поперечном (относительно продольной оси шасси) расположении сидений — не менее 650 мм. Ширина дверного проема при продольном (вдоль рамы шасси) расположении сидений — не менее 1100 мм. Высота дверного проема — не менее 1350 мм. В технически обоснованных случаях по согласованию с заказчиком допускается использование дверей штатной кабины базового шасси с соответствующими размерами дверного проема.

По условиям компоновки ПА допускается перенос элементов базового шасси (топливного бака, аккумуляторной батареи и т.д.) с их штатных мест при условии соблюдения требований нормативного документа к местам установки. Новое место установки должно быть согласовано с разработчиком (изготовителем) базового шасси.

К альтернативным нормам, когда в обязательных стандартах закрепляются предельные или минимальные нормативы, можно отнести следующие.

Полная масса ПА не должна превышать 95% полной массы, установленной для базового шасси.

Размещение топливного бака на расстоянии менее 100 мм от системы выпуска отработавших газов двигателя не допускается. Топливный бак и его заливная горловина не должны выступать за габариты кузова. Размещение дополнительных топливопроводов должно обеспечить их защиту от абразивного, коррозийного и ударного воздействий. Дополнительные топливопроводы должны иметь компенсаторы для предотвращения их повреждений в случае деформации рамы.

ПА должны быть оборудованы подножками, лестницами и поручнями (скобами). Высота подножки для доступа в ПА или на рабочую площадку ПА — не более 500 мм от уровня дороги (земли). В технически обоснованных случаях высота подножки или первой ступени лестницы может достигать 700 мм.

Ширина подножек — не менее 250 мм, глубина — не менее 200 мм. Ширина ступени лестниц — не менее 150 мм, глубина — не менее 150 мм, расстояние между ступенями — не более 300 мм. Диаметр поручней (скоб) — не менее 20 мм, высота расположения — не менее 100 мм от поверхности кузова.

Правовая норма, определяющая высоту подножки, является одновременно и альтернативной и диспозитивной.

По такому же принципу в разделе данного ГОСТа «Контроль выполнения требований безопасности» закреплены