Антикоррупционные меры безопасности

Монография

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
Н. В. Щедрина,
кандидата юридических наук, доцента 
И. А. Дамм

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.352

ББК 67.408

А72

Рецензенты:
Мацкевич И. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий кафедрой криминологии и уголовно-исполнительного права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), президент Союза криминалистов и криминологов;
Номоконов В. А., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного права и криминологии Дальневосточного федерального университета, вице-президент Российской криминологической ассоциации.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора Н. В. Щедрина, кандидата юридических наук, доцента И. А. Дамм.

Монография посвящена изучению концептуально-теоретических основ и отраслевых особенностей института антикоррупционных мер безопасности. Проведенное исследование базируется на правовой теории мер безопасности, автором которой является видный российский криминолог Н. В. Щедрин (1953–2019).

Антикоррупционная безопасность личности, общества и государства выступает одним из приоритетных направлений обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Непрерывное совершенствование антикоррупционного законодательства в условиях детерминации коррупционной преступности актуализирует потребность в поиске новых научно обоснованных механизмов предупреждения коррупции. Антикоррупционные меры безопасности уже широко представлены в отечественном законодательстве, однако их научное осмысление и систематизация еще не получили должного развития. В рамках настоящего исследования предложена теоретико-прикладная модель правового механизма антикоррупционной безопасности, а также обобщен опыт антикоррупционного нормативного регулирования и правоприменения в различных сферах общественной жизни.

Законодательство приведено по состоянию на 31 августа 2020 г.

Для ученых, преподавателей, аспирантов и студентов образовательных организаций высшего образования, практических работников и всех интересующихся исследуемой проблематикой.

УДК 343.352

ББК 67.408

© Коллектив авторов, 2020

© Сибирский федеральный университет, 2020

© ООО «Проспект», 2020

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Е. А. Акунченко — старший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук — § 2 гл. 5 (в соавторстве с И. А. Дамм), § 3 гл. 5, гл. 6 (в соавторстве с М. А. Федоровой), § 1 гл. 11 (в соавторстве с В. В. Кострыкиной);

С. П. Басалаева — старший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук — § 3 гл. 9 (в соавторстве с И. А. Дамм);

М. А. Волкова — младший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета — гл. 8;

П. А. Вырва — старший преподаватель кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета — гл. 4;

С. И. Гутник — доцент кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук — гл. 10;

И. А. Дамм — директор Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук, доцент — гл. 2, § 1 гл. 5, § 2 гл. 5 (в соавторстве с Е. А. Акунченко), § 1–2 гл. 9, § 3 гл. 9 (в соавторстве с С. П. Басалаевой), заключение (в соавторстве с Н. В. Щедриным);

В. В. Кострыкина — аспирант кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета — § 1 гл. 11 (в соавторстве с Е. А. Акунченко), § 2–3 гл. 11;

Н. Д. Мешкова — аспирант кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета — гл. 12;

О. В. Роньжина — доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук — гл. 3 (в соавторстве с К. С. Сухаревой);

К. С. Сухарева — старший преподаватель кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета — гл. 3 (в соавторстве с О. В. Роньжиной);

П. В. Тепляшин — профессор кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета, доктор юридических наук, доцент — гл. 7;

М. А. Федорова — ассистент кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета — гл. 6 (в соавторстве с Е. А. Акунченко);

Н. В. Щедрин — главный научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета, доктор юридических наук, профессор — введение, гл. 1, заключение (в соавторстве с И. А. Дамм).

ПРЕДИСЛОВИЕ

Вниманию читателей представляется новая книга, подготовленная научной школой профессора Н. В. Щедрина — видного отечественного криминолога и замечательного педагога. Книга продолжает исследование комплексной проблемы мер безопасности, начатое в свое время еще самим Николаем Васильевичем¹. В данной монографии речь идет о мерах антикоррупционной безопасности, т. е. о мерах, непосредственно обеспечивающих защищенность общества и государства от коррупции, продолжающей по сей день неумолимо разъедать государственность и людские души. Надо сказать, что под таким углом проблема противодействия коррупции ранее практически не рассматривалась, что выгодно отличает данную работу от других многочисленных трудов. Исследовательская мысль нацелена не столько на процесс противодействия коррупции, сколько на конечный результат такого противодействия, что придает работе практическую направленность и повышает ее научную значимость.

Ключевой в книге является первая глава, посвященная описанию правового механизма антикоррупционной безопасности.

Меры безопасности определяются как меры некарательного ограничения поведения индивидуальных и коллективных субъектов, применяемые специально для предотвращения вредоносного воздействия определенного источника опасности либо ограждения объекта охраны от вредного воздействия любых источников опасности.

Авторы ювелирно проводят разграничение между мерами обеспечения безопасности и мерами безопасности, акцентируя внимание на последних, что вполне оправданно.

Верно говорится о том, что современным приоритетом должны быть не личность, не общество, не государство, а баланс интересов социальных систем, а еще точнее, механизмы согласования интересов (например, демократические институты), посредством которых осуществляется баланс между различными подсистемами, составляющими то, что мы именуем социумом. Явное нарушение баланса в пользу индивида, социальной группы, нации, государства, отдельной страны или группы стран приводит к «социальным взрывам», революциям и войнам.

Все правила безопасности, в зависимости от того, направлены ли они на пресечение вредного влияния источника опасности или на охрану объекта, подразделяются на правила пресечения и правила охраны.

В книге верно подчеркивается, что власть обладает всеми признаками, позволяющими считать ее одновременно объектом охраны и источником опасности. И хотя она является важнейшей социальной ценностью, без которой существование современного общества невозможно, но одновременно таит в себе потенциальную опасность огромной разрушительной силы.

Антикоррупционная безопасность определяется Н. В. Щедриным как состояние защищенности закрепленных в Конституции РФ системообразующих ценностей социума (объектов охраны) от опасностей, исходящих от противоправных деяний физических лиц и организаций, выполняющих публичные функции или оказывающих публичные услуги вопреки интересам государства и общества, для извлечения противоправной выгоды как для себя, так и для других лиц, а также от деяний всех других лиц и организаций, подкупающих лиц, имеющих публичный статус.

Соответственно, антикоррупционные меры безопасности — это меры принудительного ограничения поведения субъектов коррупции, применяемые при наличии указанных в нормативном правовом акте оснований и имеющие целью защиту общественных отношений от вредоносных коррупционных посягательств.

Далее в книге четко формулируются понятия антикоррупционных правил и санкций безопасности. Антикоррупционные правила безопасности — это специальные запреты, обязанности и ограничения, устанавливаемые в соответствующих нормативных правовых актах в отношении физических и юридических лиц, органов государственной власти и муниципального управления и их должностных лиц и служащих с целью предотвращения возникновения и распространения коррупционных отношений. Антикоррупционные санкции безопасности — это части правовых норм, в которых в качестве последствия коррупционного поведения (деятельности), нарушающего антикоррупционное правило безопасности, предусматривается ограничение возможностей продолжения такого поведения (деятельности).

Выработанный профессором Щедриным понятийный аппарат стал теоретической основой для последующего его творческого развития в следующих главах, конкретизирующих общую проблему.

Я бесконечно благодарен Николаю Щедрину за творческое сотрудничество и дружбу. Мне всегда казалось, что знаю его всю жизнь, настолько много и часто мы были вместе: на конференциях и в России, и за рубежом, на летних школах, в диссертационных советах и даже в совместных турпоходах. Часто ловил себя на мысли, насколько мы с ним схожи в очень многих вещах и жизненных принципах. Помнится, один из журналов, по случаю одного моего юбилея, опубликовал его интервью. Я, прочитав, спросил у него, про кого это он писал, не про себя ли, настолько велико было наше совпадение! Наверное, вот это совпадение и вызывает дружеский резонанс, сближающий людей. Привожу сейчас часть этого текста, лишь заменив свою фамилию и инициалы на его фамилию и поменяв название вуза.

«В одной из статей мы с коллегой отмечали, что российская криминология становится все менее “провинциальной” и все более “столичной”. Основной криминологический потенциал сосредоточен в южной и северной столицах. Практически все научно-исследовательские подразделения криминологического профиля, финансируемые из федерального бюджета, находятся в Москве. Применительно к Сибири эту ситуацию еще в восьмидесятых годах прошлого века шутливо охарактеризовали на юбилее профессора Томского университета А. Л. Ременсона так: “колоний много, а ученых мало”. В последние десятилетия колоний стало существенно меньше. А ученых?

Наблюдаемая в Сибири и на Дальнем Востоке депопуляция населения, прежде всего, приводит к сокращению числа работников интеллектуальной сферы, научных кадров. Умы “физиков” утекают даже за пределы России, а носители “лирических умов” перетекают в ее европейскую, более комфортную часть. Да это и неудивительно. Сибирь и Дальний Восток в настоящее время рассматриваются как кладовые природных ресурсов. На экономических форумах уже всерьез предлагается «вахтовый» способ их освоения. Сибиряки и дальневосточники имеют все меньше финансовых возможностей посещать столицу, а столичные деятели нашу экзотику стараются осваивать опять-таки за счет самих “аборигенов”.

Так называемые реформы в сфере образования и науки еще более усугубляют ситуацию. Общие негативные процессы не могут не касаться и криминологии. Короче говоря, ситуация такова, что впору подумать о возрождении ссылки по политическим мотивам, которая при всех ее трагичных моментах, всегда пополняла Сибирь и Дальний Восток квалифицированными кадрами. Или в крайнем случае перенести столицу в географический центр России, который, кстати, расположен в Красноярском крае. Сделал же это Президент Н. А. Назарбаев в Казахстане. И говорят, хуже от этого не стало, а уж уровень жизни в северной его части только повысился. Может, таким образом и мы, россияне, сможем довести качество жизни сибиряков и дальневосточников до московского уровня.

В каждой шутке, как говорится, есть доля шутки. Полушутливое вступление понадобилось мне для того, чтобы подчеркнуть значение Н. В. Щедрина как одного из организаторов Сибирского “криминологического сопротивления”. С его работоспособностью и квалификацией Николай Васильевич смог бы украсить любой из вузов или научно-исследовательских учреждений России, но его позиция такова: “где родился, там и пригодился”.

Заслуги доктора юридических наук, профессора Н. В. Щедрина перед отечественной наукой общеизвестны. Спектр его научных интересов чрезвычайно широк. Хотя защищенные им положения, в силу присущего современности мелкотемья, обсуждаются не так часто, они не утратили, а, наоборот, стали более актуальными. Изложить в одной короткой статье его научные взгляды и предложения затруднительно.

Удивительно, что интенсивная научная деятельность Н. В. Щедрина происходит на фоне высокой, в том числе аудиторной, учебной нагрузки. Большинство действующих юристов, закончивших Красноярский (Сибирский федеральный) университет, изучали криминологию “от Щедрина”.

Еще больше меня удивляет, как ему удается вести большую общественную и просветительскую работу. Профессор живо и оперативно откликается на все события, имеющие перспективно криминальный отклик, намного опережая в своих прогнозах тяжеловесные официозные комментарии. Часто эти оценки и прогнозы диссонируют с официальными, и болеющий за Россию государственник Н. В. Щедрин странным образом постоянно оказывается в оппозиции к власть предержащим “патриотам”, весь патриотизм которых выражается в словесной безоговорочной поддержке политики “партии и правительства”. Однако по прошествии длительного времени критик Н. В. Щедрин оказывается прав. Он смотрит глубже и дальше. А потому я бы рекомендовал политикам, если они заинтересованы в долгосрочной карьере, более внимательно прислушиваться к Николаю Васильевичу».

Приведенный рассказ Николая Щедрина полностью можно отнести к нему самому, что я сейчас и сделал. От себя бы добавил еще много чего. Как ярко он читал лекции, как остро и глубоко поднимал проблемы на конференциях! Он успел и сумел создать подлинную научную школу из своих учеников, а ныне преподавателей, аспирантов и еще студентов. Птенцы Щедрина — это творческий, интересный народ, душой болеющий за дело, за страну, за наше общее будущее. Уверен, что они достойно продолжают дело шефа, о чем свидетельствует и настоящая книга. Вообще, мне нравится атмосфера Сибирского федерального университета. Посмотрите, например, какая классная газета у них выходит. Однажды летом Николай пригласил меня на какой-то большой летний форум в летнем лагере «Бирюса» на Красноярском море. Очень сильное впечатление оставило общение с молодежью: тысяча человек в летних палатках, дневные дискуссии с экспертами, спорт, задор, вечерний интереснейший и профессиональный выпуск собственного ТВ «Жара»!

В стране нет лучшего специалиста по проблемам криминологических мер безопасности. Это — его конек, помимо и многих других важных проблем, в том числе, конечно, коррупции. Николай Васильевич, например, предлагал на одной конференции где-нибудь поставить памятник «Неподкупному чиновнику, имя которого неизвестно».

Да, у нас с Николаем были и дискуссии. Я так и не смог, не успел доказать ему необходимость и значимость категории ответственности в уголовном праве, да и в криминологии тоже. В своем, мальчишеском просто, увлечении мерами безопасности Щедрин считал излишним прибегать к использованию понятия ответственности применительно к нашей криминальной сфере. Будучи специалистом по мерам безопасности, лично к себе он, по-моему, не очень-то применял свои специальные познания. Помню, в один из моих приездов ему на работе стало плохо. Вызвали скорую помощь. Врачам скорой он не признался, что у него ранее был инфаркт, объяснив это тем, что тогда могли бы забрать в больницу. А в тот раз, уже с инфарктом и находясь в палате реанимации, сочинял стихи и после прислал их мне.

Уверен, что новая книга коллег-красноярцев внесет существенный вклад в исследование проблем противодействия коррупции в России и с интересом будет встречена читателями.

Доктор юридических наук, профессор
В. А. Номоконов

ВВЕДЕНИЕ

В процессе развития цивилизации «выкристаллизовались» объекты, необходимые для безопасного функционирования личности, общества и человечества. Такими объектами повышенной охраны являются жизнь, здоровье, свобода, честь, достоинство, половая неприкосновенность, собственность и другие права и свободы личности; здоровье населения, общественная безопасность и нравственность; экология, конституционный строй и безопасность государства; мир и безопасность человечества. По существу, это те объекты, которые, по причине своей высокой ценности, подлежат особой уголовно-правовой охране. Учитывая, что функция регуляции социальных, политических, экономических, идеологических, отчасти и духовных отношений в социуме возлагается на публичную власть, преступления против государственной власти также включены в систему объектов уголовно-правовой охраны.

В литературе отмечается, что феномен власти слишком многолик, чтобы его можно было описать с помощью какого-либо универсального определения². Но вместе с тем эта крайне сложная категория сегодня имеет чрезвычайно важное значение в жизни всех и каждого. Трудно себе представить хотя бы один день безвластия, когда прекратят свою работу все государственные институты. Таким образом, благополучие нашей жизни во многом зависит от эффективности функционирования публичной власти.

Регуляция социальных, экономических, политических процессов предполагает аккумулирование и перераспределение различного рода ресурсов для обеспечения нормальной жизнедеятельности всего социума в целом. Учитывая столь высокую значимость, публичная власть, безусловно, приобретает все качества объекта повышенной охраны. Однако не исключены ситуации, когда функции власти легальным или нелегальным путем получают субъекты, реализующие такие полномочия не во благо, а вопреки целям системы. Достаточно вспомнить пример законного прихода к власти А. Гитлера и последствия его правления. Соответственно, публичная власть из мирного средства управления социальными процессами может превратиться в чрезвычайно опасную, всесильную разрушающую силу.

С позиций системного подхода опасность — это объективно существующая возможность вредоносного воздействия на систему, в результате которого последняя прекратит свое существование или не сможет выполнять свои основные функции. Полагаем, что к источникам повышенной опасности и объектам повышенной охраны можно отнести и публичную власть.

Еще со времен античности вопросы формирования публичной власти являлись крайне дискуссионными. Сложным и нередко кровавым путем человечество выработало общий принцип функционирования власти: принцип разделения властей, а также их периодическое обновление. Сформировались специальные требования к представителям публичной власти. Вместе с тем данные различных международных и национальных научных организаций свидетельствуют о наличии в той или иной мере вредоносных коррупционных воздействий на публичную власть.

Чрезвычайную опасность коррупции в сфере государственного управления трудно переоценить. Когда распределение ресурсов осуществляется в интересах только определенных заинтересованных групп, механизм нормального, в интересах общества и государства регулирования общественных отношений начинает давать сбой. Это порождает недоверие к власти, социальную напряженность, экономическое отставание и другие негативные процессы.

В соответствии со Стратегией национальной безопасности коррупция отнесена к одной из угроз национальной безопасности Российской Федерации. Данные ряда международных и национальных организаций, занимающихся исследованием масштабов коррупции, свидетельствуют о широком распространении этого крайне негативного социально-правового явления в различных сферах общественной жизни нашей страны. Необходимость решительного противодействия коррупции во всех ее проявлениях объективно назрела, что признается не только научным сообществом и активными институтами гражданского общества, но и руководством страны.

Однако приходится констатировать, что реальные положительные результаты в борьбе с этим явлением пока не столь значительны. Существующая угроза наказания подтверждает свою превентивную несостоятельность. В свою очередь, принцип неотвратимости наказания пока также не срабатывает. Но если внимательно присмотреться ко всему спектру существующих мер противодействия коррупции, то можно заметить, что один из видов имеет сравнительно высокий потенциал в реальном сдерживании возникновения и распространения коррупционных отношений. Эта разновидность мер противодействия коррупции называется антикоррупционными мерами безопасности.

Меры безопасности — пока еще недостаточно хорошо изученный феномен в теории права. Их оформление в самостоятельный правовой институт не завершилось. Тем не менее востребованность правовой наукой и практикой названных мер сегодня не вызывает сомнений. Как межотраслевой правовой институт меры безопасности представлены во всех отраслях законодательства³. Нельзя не отметить, что в зарубежных правовых системах меры безопасности уже давно включены в систему правового регулирования.

В представленном исследовании авторами предпринимается попытка определить правовую природу антикоррупционных мер безопасности, выделить основания и пределы их применения, а также место и роль таких мер в системе противодействия коррупции.

Глава 1.
ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

§ 1. Основные категории правовой теории мер безопасности

1.1. Безопасность как правовая категория

Понятие «безопасность» от излишне частого употребления утратило свой «первородный» смысл. В большинстве случаев оно используется в самом широком значении, почти как синоним благополучия. Обеспечить безопасность — значит обеспечить процветание или даже высокий уровень потребления. Отсюда любые угрозы благополучию человечества, страны, социальной группы, личности привычно маркируются как угрозы безопасности.

Такой расширительный подход нам кажется неточным и непродуктивным. Правильнее исходить из «узкого» понимания безопасности. Этот термин предназначен для обозначения пороговых значений, в границах которых та или иная система сохраняет устойчивость в заданном качестве и, наоборот, выйдя за рамки которых, она прекратит свое существование или трансформируется в иную.

Именно из такого узкого, но верного, на мой взгляд, понимания безопасности исходили разработчики утратившей силу Государственной стратегии экономической безопасности РФ⁴. В Разделе III «Критерии и параметры состояния экономики, отвечающие требованиям экономической безопасности» в качестве пороговых значений для экономической безопасности того времени названы 8 параметров, обеспечивающих «приемлемые для большинства населения условия жизни и развития личности, устойчивость социально-экономической ситуации, военно-политическую стабильность общества, целостность государства, возможность противостоять влиянию внутренних и внешних угроз». При этом очевидно, что авторы осознавали несовершенство предложенных ими критериев. В п. 2 Раздела IV «Меры и механизмы экономической политики, направленные на обеспечение экономической безопасности» ставится задача «разработки количественных и качественных параметров (пороговых значений) состояния экономики, выход за пределы которых вызывает угрозу экономической безопасности страны».

В познании механизма поддержания безопасности есть момент, на который обычно мало обращают внимание, но без учета которого постоянно возникает ситуация непонимания. В широком смысле меры безопасности — это весь комплекс обеспечения жизнедеятельности системы. Для нормального существования человеческого организма необходимо регулярно принимать пищу, не переедать, заниматься физкультурой, чистить зубы и т. д. По большому счету и наука, и техника, и культура, и право — все это инструменты обеспечения безопасности общества. Можно сказать, что право в целом как социальный регулятор обеспечивает безопасность социальных связей через все свои институты.

Но в каждой системе присутствуют элементы первостепенные, ядерные, которые определяют ее сущность и своеобразие, и вторичные, периферийные. Как, например, в доме есть красивые обои, лепные потолки и железо на крыше окрашено в красивый черный цвет. Это очень красиво, но к безопасности имеет опосредованное отношение. Во всяком случае меньшее, чем целостность несущих и предохраняющих конструкций. Для безопасности дома имеет значение само наличие крыши, а не ее цвет. Если отсутствуют второстепенные элементы, существование системы будет затруднено. Возможно, в далекой перспективе окраска в темные тона приведет крышу в негодность быстрее, чем в светлые. Но если не будут разрушены «несущие» элементы системы, то она разрушится немедленно или очень быстро. Прохудившаяся крыша быстро сделает негодным для проживания весь дом.

Данная логика верна применительно к любым системам, например к человеческому организму. Согласно «Правилам определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека»⁵, опасным для жизни вредом здоровью могут быть телесные повреждения, заболевания и патологические состояния, которые по своему характеру создают угрозу для жизни потерпевшего и могут привести его к смерти (первая группа), а также те, которые вызывают развитие угрожающего жизни состояния, возникновение которого не имеет случайного характера (вторая группа).

Опасность — величина дискретная, и именно с ее степенью коррелирует тяжесть причиненного вреда. Но значительная часть повреждений и заболеваний не представляет опасности для здоровья, а тем более для жизни человека. А некоторые из них даже относятся к средствам, укрепляющим организм, как например прививки.

В рамках средств, предоставляемых правом, имеются институты, выполняющие особую роль — предохранение системы от быстрого разрушения разными источниками опасности. Эти институты включают в себя однородные группы мер, которые и следует именовать мерами безопасности. В правовом измерении — это совокупность однородных норм, созданных специально для поддержания безопасности, для защиты системообразующих отношений объекта от вредоносного воздействия источников опасности. Меры безопасности можно определить как меры некарательного ограничения поведения индивидуальных и коллективных субъектов, применяемые специально для предотвращения вредоносного воздействия определенного источника опасности, либо ограждения объекта охраны от вредного воздействия любых источников опасности⁶.

Все остальные меры, косвенно или опосредовано поддерживающие целостность и жизнедеятельность системы, можно обозначить как меры обеспечения безопасности.

Сказанное можно проиллюстрировать на положениях утратившей силу Концепции национальной безопасности Российской Федерации⁷. Эффективная работа механизмов рыночной самоорганизации — это обеспечение национальной безопасности, а введение определенных ограничений на деятельность иностранных банковских и страховых компаний, на передачу в эксплуатацию иностранным предприятиям месторождений невосполнимых природных ресурсов, телекоммуникаций, транспортных и товаропроводящих сетей — это меры национальной безопасности.

К сожалению, в ныне действующих политико-руководящих документах это различие между мерами обеспечения безопасности и мерами безопасности нивелировано. В частности, в Стратегии экономической безопасности Российской Федерации до 2030 года⁸ при правильной диагностике вызовов и угроз экономической безопасности четкое структурирование мер по охране «несущих конструкций» экономики РФ и второстепенных, обеспечительных мер уже отсутствует.

По верному замечанию С. А. Панарина, «понятие “безопасность” совмещает в себе как минимум три значения. Безопасность — это:

– многоаспектное состояние;

– многогранное представление о том, каким оно может быть и каково оно на самом деле;

– конкретная цель»⁹.

Очевидно, что у многогранного представления о безопасности есть и «юридическая грань». Из каких же источников юристам следует «черпать» свои представления о безопасных параметрах социальных систем?

Поскольку бытовые представления и доктринальные толкования безопасности в этой части довольно разноречивы и иногда даже противоречат друг другу, юридическая трактовка безопасности должна опираться на соответствующие нормативные правовые акты. К сожалению, вопреки ожиданиям эти документы пока не дают желаемой определенности. Тем более что «официальная» трактовка безопасности, ее приоритеты, как мы увидим далее, меняются в зависимости от политических предпочтений.

Закон РФ «О безопасности» был принят в новой России одним из первых¹⁰. Статья 1 «Понятие безопасности» определяла безопасность как «состояние защищенности личности, государства и общества от внутренних и внешних угроз».

Жизненно важные интересы — это совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.

К основным объектам безопасности относятся: личность — ее права и свободы; общество — его материальные и духовные интересы; государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

В качестве основных принципов обеспечения безопасности в законе указаны: законность; соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; интеграция с международными системами безопасности (ст. 5).

При всем несовершенстве определение безопасности, данное в этом рамочном законе, устанавливало ориентиры и закладывало определенные приоритеты относительно объектов охраны — личности, общества, государства. Первая часть дефиниции — «состояние защищенности личности, государства и общества от внутренних и внешних угроз» перекочевала во многие принятые позднее нормативные акты, касающиеся безопасности, и до сих пор широко используется в научных работах.

17.12.1997 Президент РФ Б. Н. Ельцин своим Указом утвердил Концепцию национальной безопасности Российской Федерации¹¹, в которой подчеркивалось, что «национальные интересы России — это совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах. Они носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства. Национальные интересы обеспечиваются институтами государственной власти, осуществляющими свои функции в том числе во взаимодействии с действующими на основе Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации общественными организациями».

Внимательное ознакомление с содержанием данного директивного документа позволяет отметить несколько очень важных моментов. В Концепции подтверждается приоритет личности и дублируется один из важнейших принципов Закона РФ «О безопасности» — «баланс (выделено мной. — Н. Щ.) интересов личности, общества и государства». В моем представлении именно этот баланс и есть то, что именуют «национальными интересами».

В 2000 г. Указом Президента РФ В. В. Путина концепция была обновлена, но существенных изменений не претерпела. Однако с течением времени определение, предложенное в Законе РФ «О безопасности», стало еще более «размываться», а приоритеты корректироваться. В соответствии с Указом Президента РФ Д. А. Медведева «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»¹² Россия переходит «к новой государственной политике» в этой области (п. 1) и в качестве основных приоритетов национальной безопасности провозглашаются «национальная оборона, государственная и общественная безопасность» (п. 23).

Сравнительный анализ директивных документов показывает, что трансформация «концептуального» мышления руководителей государства в «стратегическое» привело к чрезвычайно быстрому и кардинальному изменению «жизненно важных интересов» россиян. Менее чем через год после утверждения Стратегии был принят новый Федеральный закон «О безопасности»¹³.

Новый закон уже не содержит дефиниции безопасности, а, как сказано в ст. 1, «определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации...». Как видим, в новом законе на первом месте стоит безопасность государства, затем общественная безопасность и только на четвертом месте — безопасность личности.

Последующая корректировка Стратегии национальной безопасности РФ¹⁴ подтвердила курс на «безопасность государства». В откорректированной Стратегии закреплено, что «обеспечение национальных интересов осуществляется посредством реализации следующих стратегических национальных приоритетов: оборона страны; государственная и общественная безопасность; повышение качества жизни российских граждан; экономический рост; наука, технологии и образование; здравоохранение; культура; экология живых систем и рациональное природопользование; стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство».

Обращает на себя внимание, что о балансе интересов в Стратегии уже не упоминается. Первые места отведены для обороны, государственной и общественной безопасности. Словосочетание «интересы личности» уже не используется. Его заменили новым понятием «качество жизни российских граждан», которое по значимости находится на третьем месте.

Изучение действующих нормативных актов в сфере безопасности и их сопоставление ставит правоведов в сложное положение. Если «образ» национальной безопасности еще как-то «вырисовывается», то кардинальное изменение ее приоритетов в очень короткий срок трудно объяснить. Конечно, «вечного для всех времен и народов» состояния безопасности не существует в принципе, но какие же в стране и на международной арене произошли изменения, что более жизненно важными стали интересы обороны и государства, а интересы человека отодвинулись на третий план? Тем более что в ст. 2 Конституции РФ по-прежнему значится: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».

С позиций системного подхода любая социальная система (человечество, государство, личность) имеет свои оригинальные качественные характеристики, утратив которые она прекращает свое существование или трансформируется в иную. Набор сущностных признаков системы у различных исследователей варьируется. Например, Д. М. Мехонцева в качестве таковых выделяет: целостность, упорядоченность, устойчивость, самоуправление, управление.

«Целостность — единство управляющих и управляемых частей системы, обеспечиваемое информационными, энергетическими, транспортными (пространственно-временными, причинно-следственными) связями, необходимое для реализации ее главной и функциональной целей.

Упорядоченность — структура (строение, организованность, целесообразное размещение частей системы и их качественное своеобразие).

Устойчивость — стабильность, динамическое равновесие в статическом смысле (в определенных пределах), сопротивляемость, живучесть.

Самоуправление — взаимодействие частей системы, направленное на достижение главной цели системы — самосохранение.

Управление — взаимодействие системы как части (подсистемы) и вышестоящей системы в направлении движения функциональной цели — сохранения вышестоящей системы»¹⁵. К этим сущностным признакам системы мы еще неоднократно будем обращаться.

Категория «система» в философии определяется как «множество элементов, структура которого является необходимым и достаточным условием качества данного множества»¹⁶. Для понимания состояния безопасности важно, что утрата даже одного из названных свойств означает разрушение системы. Чтобы этого не произошло, всякая система должна обеспечивать свою безопасность, т. е. состояние целостности, упорядоченности, устойчивости, а также способности к самоуправлению и управлению.

Состояние безопасности обозначает те пределы, «переливаясь» за которые система теряет свое качественное своеобразие. Авторитаризм, тоталитаризм, в какие бы демократические одежды они ни рядились, без реального воплощения демократических институтов и следования демократическим традициям таковыми и остаются. Наркозависимого или властезависимого жителя страны нельзя считать свободным гражданином.

Иными словами, безопасные параметры авторитарного и демократического государства, «крепостного» и «свободного» гражданского состояния коренным образом отличаются. В основе авторитарной системы лежит иерархическая соподчиненность властей, а граждане остаются «винтиками» государства. Основу демократического устройства, наоборот, образует разделение и самостоятельность властей «по вертикали» и «по горизонтали». Все ветви власти производны от народной (учредительной) власти и призваны служить сообществу свободных граждан. Из этого следует, что в Концепции национальной безопасности акценты в триаде — личность, общество, государство были расставлены по демократическому, а в Стратегии национальной безопасности по авторитарному принципу. Вряд ли в мирное время «оборона страны» может быть приоритетом. Разве что если внешнее нашествие угрожает правам и свободам граждан? Но такое развитие событий не прогнозируется ни в одном из названных директивных документов.

Конечно, можно расставить приоритеты и как в нынешней Стратегии национальной безопасности. Но в этом случае Россия в очередной раз наступает на те же грабли. История уже многократно и болезненно демонстрировала, что такой выбор раз за разом заводит нас в тупик и приводит к разрушительным социальным катаклизмам. Это касается не только нашей страны. Печальные последствия ориентации на интересы государства хорошо описаны в книге Джеймса Скотта «Благими намерениями государства. Почему и как проваливались проекты улучшения человеческой жизни»¹⁷.

Ведь в этом случае главные ресурсы мы должны концентрировать на обеспечении безопасности государства, а точнее — государственного аппарата, а еще точнее — безопасности правящей элиты, а уже в третью очередь повышаем «качество жизни российских граждан». И как юрист, я должен констатировать, что живущая по таким приоритетам Россия — это уже не та страна, параметры которой обозначены в действующей Конституции РФ.

Расстановка приоритетов в системе жизненно важных интересов России — очень сложное и ответственное дело. Как ученый, я не стал бы отдавать безусловный приоритет ни интересам личности, ни интересам государства, ни интересам общества. Ведь интересы общества — это совокупные интересы отдельных граждан. Но как конституционно послушный гражданин, считаю, что до тех пор, пока не внесены соответствующие изменения в Конституцию РФ, обозначенные в ней приоритеты должны соблюдаться. Иначе, зачем нам, россиянам, Конституция? Если мы нарушаем Основной закон, то трудно требовать соблюдения других законов.

В будущей редакции Конституции РФ более правильным представляется закрепление принципа «обеспечения баланса интересов личности, общества и государства». Убежден, что именно в этом должен состоять наш национальный приоритет. Это — во-первых. А во-вторых, в связи с процессами глобализации все более актуальным становится принцип «гармонизации (баланса) индивидуальных, национальных и интернациональных интересов», а по-другому — интересов личности, нации и международного сообщества. И этот принцип, на мой взгляд, тоже заслуживает конституционного закрепления.

Такая «балансировка» очень значима в контексте системного подхода, с позиций которого личность, социальную группу, государство, нацию, международное сообщество следует рассматривать одновременно как целое (систему) и как часть (подсистему) другой вышестоящей системы. Никакая социальная система не может существовать в абсолютной изоляции. Главная (объективная) цель системы как целого — самосохранение. Но, будучи частью другой системы, она выполняет определенную функцию, и от качества выполнения зависит сохранение вышестоящей системы. Следовательно, у каждой системы есть и вторая (функциональная) цель — сохранение вышестоящей системы¹⁸. Целое и часть, если можно так выразиться, «кровно» связаны. Но полное «поглощение» системой входящих в нее «систем-частей» — это тоже дорога к распаду. Люди — не винтики государства, они — относительно автономные системы, от благополучия которых зависит благополучие общества и государства. Несовпадение жизненно важных интересов граждан и жизненно важных интересов государства в конечном счете приведет к конфликту, последствия которого могут быть печальными.

Шансов долго сохраниться, игнорируя друг друга, у целого и части нет. Политика выживания человечества за счет уничтожения окружающей природной среды самоубийственна. По этой же причине нет перспектив у стремления какой-то страны или стран, где проживает так называемый «золотой миллиард», процветать за счет эксплуатации остальных народов. По этой же причине нет безопасного будущего у государств, где значительная часть населения находится за чертой бедности, у государств, внешняя и внутренняя политика которых не учитывает жизненно важные интересы всех социальных групп, в том числе находящихся в меньшинстве или даже в оппозиции к правящему режиму. С другой стороны, вряд ли граждане будут заинтересованы в сохранении государства, правители которого их обманывают, унижают и не дают свободно развиваться.

Сказанное позволяет нам обратить внимание на одну из важнейших для безопасности социальных систем характеристику — устойчивость. Происходящие на наших глазах опасные катаклизмы последнего десятилетия связаны с нарушением баланса между интернациональными, национальными и индивидуальными интересами. Именно потому применительно к социальным системам в современной науке употребляется такой термин, как «устойчивое развитие».

Основанные на конфронтации тоталитарные и авторитарные режимы не равновесны, а значит — менее безопасны. Демократические режимы, где социальные механизмы позволяют найти оптимальный баланс между большинством и меньшинством, правящим и оппозиционным слоями, — более устойчивы, а следовательно, более безопасны.

«В основании проблемы согласования общественных и личных интересов, — пишет А. Н. Гончарова, — лежит противоречие между признанием абсолютной ценности общества и столь же абсолютной ценностью человеческой личности, которое коренится в социальной природе человека. …Данная проблема не имеет однозначного, раз и навсегда верного для всех времен и народов решения. Каждая цивилизация на каждом этапе развития решает ее по-своему, в соответствии с требованиями и реалиями времени, культурными особенностями, представлениями о природе человека, справедливости и равенстве. Так, представители современной западной цивилизации наиболее успешной формой согласования общественных и личных интересов считают правовое государство»¹⁹.

Отдельные личности, социальные группы, национальные общества и международное сообщество — системы динамические, вынужденные для самосохранения поддерживать «правильные» отношения между собой. Как осуществлялась историческая «селекция» этих отношений — предмет отдельного исследования. Одна из наших исходных гипотез состоит в том, что современная цивилизация продолжает существовать только потому, что эти правильные отношения давно открыты, обобщены, продекларированы в религиозных, моральных и правовых и других социальных нормах.

Современные представления о безопасном состоянии человечества изложены и закреплены в международных правовых документах. Параметры безопасной общественной среды, необходимые для развития свободной и творческой личности, обозначены во Всеобщей декларации прав человека и гражданина²⁰, в Конвенции о защите прав человека и основных свобод²¹ и других международных правовых актах. Многие положения этих правовых актов нуждаются в уточнении и совершенствовании, некоторые прописаны «на вырост», но именно они и есть «спасательный круг», до сих пор удерживающий человечество на плаву.

«Несущие конструкции» современной России провозглашены и закреплены в Конституции РФ. Именно в Конституции названы главные «скрепы», необходимые для устойчивого развития страны, а потому соблюдение Основного закона должно стать не только нашей национальной традицией, но и нашей национальной идеей. При разрушении этих системообразующих конструкций или отказа от них Россия из «демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления» (ст. 1 Конституции РФ) может трансформироваться в автократию, теократию и даже клептократию.

К сожалению, «...в действующем российском уголовном законодательстве отсутствуют какие-либо гарантии наличия (закрепления) указанного положения на конституционно-правовом уровне. В связи с этим политические стремления, направленные, к примеру, на превращение России в “православное унитарное государство с монархической формой правления” с лоббистским “проталкиванием” в последующем соответствующего закона, парадоксальным образом оказываются вне области уголовно-правового воздействия. Сказанное, разумеется, также относится к претворению в реальность любых иных теократических и религиозно-фундаменталистских концепций, выступающих за построение на территории Российской Федерации антилиберального, антидемократического государства (шариатского, ваххабитского и т. п.)»²².

Если российское государство не будет выполнять одну из главных обязанностей — «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина» (ст. 2 Конституции РФ), если государство не будет «создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7 Конституции), оно уже не будет отвечать тем критериям, за которые на референдуме 1993 г. отдало свои голоса подавляющее большинство россиян. Без создания провозглашенных в Конституции отношений, без их постоянной поддержки и повседневной охраны Россия будет не тем государством, параметры которого заявлены в этом основополагающем документе.

Для человека, получившего юридическое образование, вышеизложенный пассаж является банальным, и его не стоило бы упоминать. Если бы не одно обстоятельство, на которое я хочу обратить внимание коллег. Хотя в ст. 5 действующего Федерального закона «О безопасности» сказано, что правовую основу безопасности составляет, прежде всего, Конституция РФ, в самом тексте закона приоритетными для безопасности объявлены интересы государства, что прямо противоречит ст. 2 Конституции РФ.

В моем представлении, надо либо изменять Конституцию РФ, либо изменять Федеральный закон «О безопасности». Думается, что Конституционный Суд РФ когда-нибудь даст оценку отмеченному противоречию. Европейский Суд по правам человека в своих решениях это делал неоднократно, причем не в пользу интересов государства, а в пользу прав и свобод граждан РФ.

По моим представлениям, наша национальная безопасность — это состояние защищенности провозглашенных в Конституции РФ ценностей и отношений. Приоритет российских национальных интересов должен состоять в поддержании устойчивого баланса между личными, общественными и государственными интересами, а также гармонизации их с интересами международного сообщества. Однако, поскольку действующая Конституция РФ высшей ценностью объявляет человека и его права и свободы, впредь до изменения Конституции в трактовке национальных интересов должны превалировать интересы личности, а не государства.

1.2. Правовой механизм поддержания национальной безопасности

Специфику правового подхода к обеспечению безопасности следует искать в особенностях правового регулирования, которое в упрощенном виде можно представить как процесс создания и поддержания основных нормативных правил, прописанных в Конституции Российской Федерации. Ведь юрист, как дальтоник, видит жизнь в «бело-черном цвете»: норма — отклонение.

Часто правовую норму именуют «правилом поведения». Но, как известно, правовая норма состоит из трех частей (элементов): гипотезы, диспозиции и санкции²³. Строго говоря, правило поведения — это права, обязанности и запреты, которые содержатся в диспозиции, хотя, конечно, законченный смысл они приобретают в связи с условиями, которые изложены в гипотезе, а юридическое значение получают при наличии санкции.

В свое время А. А. Тер-Акопов все правила поведения (читай — диспозиции) подразделил на общие и специальные, а специальные, в свою очередь, на технологические правила и специальные правила безопасности²⁴. В объяснении феномена мер безопасности эта идея кажется нам перспективной, но, в отличие от А. А. Тер-Акопова, технологические правила и правила безопасности мы выделяем как в общих, так и в специальных правилах поведения.

Технологические правила регламентируют организационную сторону нашей жизни и деятельности, закрепляют последовательность операций для достижения искомого результата, а правила безопасности предохраняют нас от различных опасностей.

Правила безопасности — это части социальных²⁵ норм (диспозиции), содержащие специальные обязанности и запреты, которые необходимо соблюдать, чтобы свести к минимуму вред от определенного источника опасности и (или) предотвратить причинение вреда объекту охраны любым источником опасности. Перефразируя когда-то известную фразу В. И. Ленина о государстве, можно утверждать, что «правила безопасности появляются там и тогда, где и когда появляются источник опасности и объект охраны».

Понятие «безопасность» предпочтительнее «выводить» из понятия «опасность» (безопасность), а не из понятия «угроза», как это принято делать в современных нормативных актах и юридической литературе.

Обобщение выделенных в доктрине признаков дает основания утверждать, что опасность — это объективно существующая возможность вредоносного воздействия на систему (объект), в результате которого система прекратит свое существование или не сможет выполнять свои основные функции. В российской юриспруденции и криминологии используется понятие «общественная опасность». Хотя в последние годы правомерность этой категории оспаривается, мы полагаем, что «опасность» является глубинной предпосылкой, социально-криминологическим основанием превентивно-ограничительных мер и ограничительных санкций. А вот от прилагательного «общественная», возможно, следует отказаться, заменив этот термин на производный от социума — «социальная».

Характер и степень опасности, с одной стороны, определяются объектом, которому она угрожает, а с другой — ее источником. В русле системного подхода объекты охраны — это свойства систем (окружающей среды, природных комплексов, флоры и фауны, человечества, организаций, личностей и пр.), утрата которых приведет к причинению существенного и необратимого вреда: разрушению самой системы или потере функций, для которых она создана и предназначена.

В ходе становления цивилизации «выкристаллизовались» материальные и нематериальные ценности, опираясь на которые, сообщество людей выиграло в конкуренции с другими биологическими видами, и, утратив которые, оно может быстро скатиться к состоянию варварства, а затем и дикости. Одни ценности являются более важными для выживания личности, другие — для сохранения общественного строя, третьи — для выживания человечества; утрата одних приведет к сбоям, утрата других — к разрушению системы. В контексте нормативного регулирования эти блага и ценности необходимо также градуировать: объекты охраны, объекты повышенной охраны и объекты особой охраны.

Объектами особой охраны являются жизнь, здоровье, свобода, равенство, справедливость, честь, достоинство, половая неприкосновенность, собственность и другие права и свободы личности; здоровье населения, общественный порядок, культура и нравственность; конституционный строй; мир и безопасность человечества, экология… По существу, эти ценности — несущие конструкции современной цивилизации, это — объекты, которые, в силу своей высокой значимости, подлежат особой охране, в том числе с помощью средств уголовного воздействия.

Меняются ценности, изменяется и круг объектов особой охраны. Логика общественного развития на каждом новом витке диктовала приоритет интересов индивида, племени (рода), нации, человечества. В последние столетия все более значимой становится охрана окружающей природной среды.

Для каждого витка цивилизации, каждой общественно-экономической формации значимость одних и тех же объектов охраны неодинакова. Поскольку народы, населяющие нашу «вавилонскую башню» — планету, находятся на разных витках развития, они имеют несовпадающие приоритеты. Несовпадение ценностных ориентиров личностей и народов очень часто становится источником конфликтов и даже войн. Но рано или поздно придется понять, что безопасность личности зависит от безопасности социальной группы, безопасность группы — от безопасности нации, безопасность нации — от безопасности человечества, и наоборот.

В очередной раз подчеркну, что, в моем представлении, современным приоритетом должны быть не личность, не общество, не государство, а баланс интересов социальных систем, а точнее механизмы согласования интересов (например, демократические институты), посредством которых осуществляется баланс между различными подсистемами, составляющими то, что мы именуем «социумом». Явное нарушение баланса в пользу индивида, социальной группы, нации, государства, отдельной страны или группы стран приводит к «социальным взрывам», революциям и войнам.

Другой ключевой категорией в понятийном аппарате безопасности является источник опасности — свойство одной, чаще всего неустойчивой, системы (деятельности, ее объекта или субъекта), развитие или проявление которого слабо поддается или не поддается контролю и с высокой вероятностью может произвести необратимые разрушительные изменения в этой или другой системе. Так же как объекты охраны, источники опасности различаются по степени: источник опасности, источник повышенной опасности, источник особой опасности.

Нельзя сказать, что эта категория является для юриспруденции новой. Она давно используется в гражданском праве для обоснования обязательств, возникающих вследствие причинения вреда. При этом речь идет только об источниках повышенной опасности, которыми в цивилистике могут быть объекты или деятельность²⁶.

На наш взгляд, категории «источник опасности» следует придать статус общеправовой и криминологической. Источниками опасности могут быть не только свойства объектов и деятельности, но и свойства субъектов, которые создают повышенную вероятность причинения вреда себе и окружающим — общественную или социальную опасность. Признаками, обнаруживающими социальную опасность личности или организации, могут быть инфекционное или психическое заболевание, алкоголизм, наркомания, несовершеннолетие, преклонный возраст, систематическое совершение правонарушений, преступление или преступная деятельность. Именно социальной опасностью можно объяснить наличие в законодательстве любых государств ограничений для физических лиц или организаций, обладающих указанными свойствами. В нашей трактовке ограничение дееспособности, правоспособности, профессиональные запреты — это правила безопасности, которые, как барьеры, установленные на дальних подступах, служат охране общественных устоев. В этом контексте вполне правомерно вести речь об источниках криминальной опасности, которыми являются криминальное (уголовное) деяние, криминогенные свойства личности, криминогенные свойства организации²⁷; или об источниках коррупционной опасности — коррупционные деяния, коррупциогенные свойства личности или коррупциогенные свойства организаций.

В правовой трактовке источника опасности я обнаружил некоторое противоречие. Как было отмечено выше, источником опасности является какое-то одно или несколько свойств системы, но в теории гражданского права это свойство распространяется на систему в целом. Автомобиль, например, весьма полезное изобретение и только некоторые его свойства представляют опасность. Но цивилисты считают источником опасности весь автомобиль. Возможно, при дальнейшей разработке категории «источник опасности» и превращении ее в общеправовую это противоречие будет каким-то образом устранено. Но в настоящей монографии для наглядности будем в качестве источника опасности обозначать не только свойство, но и всю систему.

Еще один штрих, важный для понимания позиции соавторов данной монографии. Так сложилось, что в российском правоведении с подачи специалистов в области гражданского права используется, главным образом, понятие «источник повышенной опасности». Убеждены, что в недалеком будущем юристы будут классифицировать источники как минимум на три указанных выше разряда. Надеемся, что эта градация будет востребована правовой наукой и практикой, ибо разница в степени опасности управления автомобилем и самолетом также очевидна, как разница между коррупциогенным потенциалом муниципалитета и президента. К водителю автомобиля и «водителю» муниципального образования должны предъявляться повышенные требования, а пилоту самолета и вождю страны должны предъявляться особые требования, которые должны закрепляться в особых правилах поведения.

Все правила безопасности, в зависимости от того, направлены ли они на пресечение вредного влияния источника опасности или на охрану объекта, подразделяются на правила пресечения и правила охраны.

Профессор И. Т. Тарасов еще в ХIХ в. подметил, что «люди, предметы, являясь в одних случаях источником опасности, в других случаях сами подвергаются опасности, от которой должны быть ограждены соответствующими мерами»²⁸. Из этого вытекает, что субъект, предмет и деятельность могут быть одновременно источниками опасности и объектами охраны, а следовательно, есть основания для одновременного применения как мер пресечения, так и мер охраны. Эту ситуацию можно проиллюстрировать на примере лица, страдающего психическим заболеванием, или преступника, или малолетнего, или представителя власти.

Соразмерно степени опасности источников и ценности объектов охраны все правила безопасности следует подразделять на правила: безопасности, повышенной безопасности и особой безопасности.

Проблема ранжирования источников опасности, объектов охраны и правил безопасности по степени является одной из сложнейших. Ведь в реальности явной границы между состояниями не существует. Тем не менее потомки Прокруста — Правотворец и Правоприменитель — дискретные показатели должны перевести в ступенчато-нормативные. А это очень даже непросто. Где и как обозначить границу «предельно допустимой концентрации» деликтной опасности? Где и как криминальной? Участь нелегкая, но именно за это они и получают зарплату.

Специалисты в области предупреждения чрезвычайных ситуаций уже градуируют опасности и разрабатывают соответствующие режимы безопасности, основу которых составляют определенные сочетания правил безопасности. С 2001 г. в США, а в Российской Федерации с 2012 г., в целях своевременного информирования населения о возникновении террористического акта и организации деятельности по противодействию терроризму могут устанавливаться следующие уровни опасности, а соответственно и режимы безопасности: повышенный — «синий», высокий — «желтый», критический — «красный»²⁹. Теперь почти в каждом подъезде висит памятка с алгоритмами поведения при том или ином уровне опасности. В гидрометеорологии выделяют четыре уровня опасности: зеленый, желтый, красный и оранжевый.

Ранжирование объектов охраны, источников опасности, а соответственно и правил безопасности пока не так хорошо артикулировано в теории права, но тем не менее используется. Одна из моих рабочих гипотез состоит в том, что диспозиции статей Особенной части УК РФ — это правила особой безопасности, диспозиции статей КоАП РФ — это правила повышенной безопасности, а все иные правила поведения, установленные по поводу источников опасности и объектов охраны, — просто правила безопасности.

Как уже было сказано ранее, личность, общество, человечество — системы динамические, для безопасного состояния которых необходима непрерывная активность по поддержанию созидательных и ограничению разрушительных процессов и свойств. Деятельность, преследующая цель поддержания безопасности, есть разновидность социального управления, по-другому ее можно назвать «социальным менеджментом безопасности»³⁰.

Профессор А. В. Малько обоснованно полагает, что все виды социального управления можно представить:

1) в виде со-действия удовлетворению социально ценных интересов, т. е. стимулирования;

2) в виде противо-действия удовлетворению интересов антиобщественных, т. е. ограничения³¹.

Соответственно этому в «правовой оболочке» управления можно выделить две группы правовых норм: 1) стимулирующие и 2) ограничительные. Состояние безопасности поддерживается оптимальным сочетанием ограничения и стимулирования.

Суть стимулирующего и ограничительного рычагов социального управления можно наглядно передать через сравнение с управлением гусеничной техникой. Оно, как известно, осуществляется с помощью газа и тормоза. Даже для того, чтобы сделать поворот, блокируется одна из гусениц. В российском государственном управлении исторически превалирует ограничительная составляющая. Современную Россию можно сравнить с танком, который стоит на месте или движется кругами только потому, что водитель умеет пользоваться главным образом блокирующими рычагами.

Складывается ощущение, что позитивное стимулирование — это рычаг, малоиспользуемый всеми ветвями российской власти. «Держать и не пущать» — наш главный, переходящий из столетия в столетие, метод управления. Ограничения и запреты настолько опутали россиян³², что творчество в любой сфере уже рассматривается, если не как правонарушение, то как девиация.

В диалектическом единстве стимулирования и ограничения позитивно-поощрительная составляющая должна быть ведущей. Трудолюбие, законопослушность, служение обществу и другие виды позитивной активности должны быть более выгодными, чем негативные отклонения. И тогда нам — налогоплательщикам — придется меньше тратиться на ограничения, ресурсоемкость³³ которых в конечном счете гораздо выше, чем позитивно-стимулирующих мер.

Все меньше россиян связывают будущее с творчеством, бескорыстием, образованностью, честностью, трудолюбием, неподкупностью. Чиновник, врач, преподаватель, живущие исключительно на зарплату, на фоне других, умеющих извлекать дополнительную ренту из своей должности, в нынешней ситуации начинают выглядеть «белыми воронами» и стигматизируются как «люди, не умеющие жить».

Позитивное стимулирование в праве — особое и самостоятельное направление развития правовой науки. Проблемы поощрения разрабатывали в своих трудах В. М. Баранов³⁴, Ю. В. Голик³⁵, Н. А. Гущина³⁶, В. А. Елеонский³⁷, Р. М. Мелтонян³⁸, А. С. Налбандян³⁹, В. В. Нырков⁴⁰, И. А. Семенов⁴¹, П. А. Сорокин⁴² и другие правоведы. Тем не менее интенсивность исследований в этом направлении намного уступает исследованиям карательно-ограничительных мер. По мнению Н. А. Гущиной, «наука о преступлении и наказании (уголовное право) выросла до громадных размеров и получила гипертрофический характер, наука о подвигах и наградах, или, если угодно, наградное право, — даже и не значится в числе научных дисциплин»⁴³.

С такой оценкой Н. А. Гущиной можно согласиться. Но с некоторыми уточнениями. Считаю, что все отрасли правовой науки, в том числе и уголовное право, по сравнению, например, с точными и естественными науками «дистрофичны» и усмотреть «гипертрофированное» развитие уголовного права можно только на фоне действительно малоразвитого наградного права. Кроме того, в самой науке уголовного права со времен Ч. Беккариа более интенсивно развиваются учения о преступлении и наказании, а остальным структурным элементам, в частности, мерам, альтернативным наказанию, внимания уделяется гораздо меньше. И только в последнее десятилетие эти перекосы начинают как-то выравниваться. Уголовное право из «наказательного права» начинает превращаться в «право уголовного воздействия»⁴⁴, из «одноколейного» в «четырехколейное»⁴⁵.

Последняя тенденция выражается в том, что в уголовном праве начинают артикулироваться не только наказание, но и другие виды мер уголовно-правового характера. Оказалось, что спектр ограничений, которые используются в уголовном праве, гораздо «богаче», чем считалось ранее.

За нарушение правил безопасности (диспозиций), которые сами по себе являются ограничениями, могут последовать три разновидности санкций: безопасности, наказания и восстановления (см. рис. 1).

Рис. 1. Соотношение правил безопасности и санкций за их нарушение

Рассмотрим указанный тезис на примере правил дорожного движения — правил безопасности, установленных в отношении такого источника повышенной опасности, как автомобиль. Предположим, водитель в состоянии опьянения их нарушил и совершил наезд на пешехода, за что может последовать три вида санкций: наказания (административный штраф или уголовная ответственность), безопасности (лишение водительских прав) и восстановления (возмещение ущерба потерпевшему).

Но, как сказано ранее, возможности правового воздействия на нарушителя правил безопасности не исчерпываются только ограничительными мерами. В систему ограничительных мер «вплетены» меры поощрения. Нарушитель правил безопасности может добровольно возместить вред. И тогда ограничительные санкции будут откорректированы поощрительными санкциями⁴⁶. В итоге участь нарушителя может быть смягчена или он может быть вообще освобожден от наказания.

По сути дела, правовое регулирование — это разновидность социального управления, все средства которого можно свести к двум основным группам: стимулирование и ограничение. В силу специализации отраслей права в некоторых из них преобладают ограничительные меры, в других — позитивно-стимулирующие. Но тем не менее все типы стимулирующих и ограничительных мер, хотя и в разных пропорциях, представлены во всех основных отраслях права и законодательства.

Из сказанного выше можно сделать как минимум четыре важных вывода, отражающих суть правовой теории мер безопасности:

1. Любое общество для охраны базовых ценностей формулирует правила безопасности, которые закрепляются в социальных нормах, а с появлением государства — в том числе и в правовых нормах.

2. Правовое регулирование является разновидностью социального управления, все нормы которого можно свести в две группы: стимулирующие и ограничительные.

3. Соблюдение правил безопасности стимулируется поощрительными, а их нарушение преследуется ограничительными санкциями: наказания, безопасности и восстановления.

4. Все основные отрасли права содержат три вида ограничительных санкций: безопасности, наказания (ответственности) и восстановления (компенсации), и одну поощрительную. В силу специализации в одних отраслях права преобладают санкции наказания и безопасности (уголовное и административное), в других — санкции восстановления (гражданское), в-третьих — санкции поощрения (наградное).

Подводя промежуточный итог изложенному в первом параграфе, можно сформулировать представление о правовом механизме поддержания безопасности. Национальная безопасность — это состояние защищенности закрепленных в Конституции РФ системообразующих ценностей российского общества и государства (объектов охраны) от опасностей, исходящих от деяний физических лиц и организаций (источники опасности), обеспечиваемое посредством установления правил безопасности, нарушение которых преследуется ограничительными, а соблюдение стимулируется поощрительными санкциями.

§ 2. Власть как источник опасности и (или) объект охраны

Во время одной из лекций сидевшая в зале женщина задала вопрос: почему сантехник, оказавший услугу и получивший от клиента за работу плату сверх обусловленной трудовым договором, не является коррупционером, а муниципальный служащий, получивший подарок за исполнение своих обязанностей, будет признан таковым?

Вопрос не такой простой, как кажется на первый взгляд, и поиск ответа на него позволяет понять суть повышенной и особой опасности коррупции, почему именно лица, осуществляющие публичные функции и оказывающие публичные услуги в сфере власти и управления, являются потенциальными субъектами коррупции.

Социальные системы сложно организованы. Существование социального организма, как и биологического, обеспечивает множество специализированных подсистем. Есть элементы, которые обеспечивают самоуправление и управление. Если внимательно читать Конституцию РФ, то в ней просматриваются основные параметры того и другого.

А теперь представим себе, что наш мозг начинает «управлять» организмом, игнорируя обратную связь с другими частями тела, распределять питательные вещества в пользу себя любимого или других «любимых» частей тела. В соответствующих местах образуются в лучшем случае жировые, а в худшем случае — раковые клетки. Неблагоприятный итог «развития» такого организма предопределен. Вместе с мозгом и опухолями.

Органы и должностные лица, выполняющие публичные функции власти и управления в социальной системе, можно уподобить мозгу и нервной системе в биологическом организме. Уклонение от предписанных обязанностей или использование имеющихся возможностей для извлечения выгод сверх официального вознаграждения чревато самоуничтожением или перерождением социальной системы. Ведь подкупаемое или злоупотребляющее своим положением должностное лицо действует отнюдь не в интересах нации или Конституции.

Переходя к описанию механизма коррупции и противодействия ей через призму правовой теории мер безопасности, предлагаю рассматривать категории «власть» и «управление» как единое понятие, тем более что во многих работах на высоком уровне обобщения они рассматриваются в единстве. «В отношениях понятий власть и управление, — пишет Г. В. Щекин, — прослеживается определенная соподчиненность и взаимозависимость: власть предполагает управление объектом, а управление предполагает осуществление над ним власти. Иными словами, понятие власть первично к понятию управление, поскольку не каждый работник управления (например, специалисты, технические исполнители, часть функциональных руководителей) обладает реальной властью, но каждый работник, наделенный властными полномочиями, выполняет вполне определенные функции управления»⁴⁷.

При этом я вовсе не отрицаю, что понятия власть, управление и самоуправление имеют свою специфику. Их отличительных признаки даются во многих работах и в последующих параграфах мои коллеги — придирчивые правоведы — разведут эти понятия. Но для той идеи, которую мне предстоит доходчиво донести до читателя в данном параграфе, эти разграничительные нюансы пока не имеют значения, и я буду использовать их как синонимы, обращаясь главным образом к понятию власть, которую предлагается рассмотреть в качестве объекта охраны и (или) источника опасности.

В литературе отмечается, что феномен власти слишком многолик, чтобы его можно было описать с помощью какого-либо универсального определения⁴⁸. Выделяют множество разновидностей социальной власти: учредительную, государственную, муниципальную, корпоративную, политическую, экономическую, финансовую, идеологическую, родительскую, супружескую, концептуальную⁴⁹ власть и т. п. Можно обозначить как минимум философский, социологический, социально-психологический, психологический аспекты исследования власти, каждый из которых «выпячивает» разные группы признаков. Количество определений множат и субъективные пристрастия исследователей. Недаром говорят: «Где два юриста, там три мнения».

Различные аспекты феномена власти рассматривались в трудах А. М. Барнашова⁵⁰, А. Газицки⁵¹, И. Н. Гомерова⁵², С. А. Дробышевского⁵³, Н. М. Кейзерова⁵⁴, А. И. Кима⁵⁵, В. М. Корельского⁵⁶, А. И. Королева⁵⁷, И. В. Левакина⁵⁸, С. С. Митина⁵⁹, А. Е. Мушкина⁶⁰, Ю. А. Тихомирова⁶¹, Б. С. Эбзеева⁶² и др. Тем не менее мало кто из авторов ставил вопрос в том ракурсе, который сформулирован в названии настоящего параграфа: власть как объект охраны и (или) как источник опасности.

Именно к такому выводу я пришел, когда занялся поиском оснований многочисленных мер безопасности, используемых для охраны власти и для защиты от нее. На обыденном уровне ситуацию хорошо иллюстрирует анекдот, взятый мной в качестве эпиграфа к одной из монографий⁶³: «Папа с сыном гуляют вокруг Кремля.

– Папа, а для чего нужна Кремлевская стена?

– Чтобы гады не лезли…

– А откуда? Снаружи или изнутри?».

На наивный вопрос мальчика папа, изучивший правовую теорию мер безопасности, должен ответить: «Как снаружи, так и изнутри, сынок».

Тезис о том, что власть одновременно является объектом охраны и источником опасности, кажется достаточно очевидным. Любой здравомыслящий человек, глядя на телохранителей, кортежи, охранные и другие привилегии, которыми окружают себя лица, отождествляющие свою личность с властью, ощущает, что власть — это наиглавнейшая социальная ценность. Но, с другой стороны, каждый россиянин на личном опыте или на опыте окружающих, к сожалению, имел возможность убедиться, что власть гораздо опаснее автомобиля — «классического» источника повышенной опасности.

Противоречивость и двойственность власти отмечал известный философ Н. А. Бердяев, который писал: «Бесспорно, начало власти связано с существованием зла. И это в двойном смысле. Власть принуждена бороться с проявлением зла, в этом ее функция. Но она сама сеет зло и бывает новым источником зла»⁶⁴.

Подсчет ущерба, причиняемого властью, — предмет специального исследования, пока же можно смело утверждать, что в истории России, в том числе и в новейшей, невозможно назвать правителя, который своими действиями или, наоборот, бездействием не нанес бы ощутимый урон народу.

В случае техногенных катастроф проводятся расследования, выясняются причины, привлекаются виновные. Но властные виновники социальных катастроф несут ответственность за них исключительно редко. Осудили директора Чернобыльской АЭС, но вопрос об уголовной ответственности руководителей СССР, скрывавших аварию несколько дней, в результате чего сотни тысяч людей подверглись радиоактивному воздействию, даже не ставился.

Отчего же мы так благодушны к преступникам во власти? Первая причина кроется в стереотипах нашего мышления, отражающих ложно интерпретированные интересы нации, государства, общества. Пиетет по отношению к властным структурам прививался в России всю ее долгую историю. Посягательства на представителей власти всегда карались очень сурово⁶⁵, между тем как властный произвол получал более снисходительную уголовно-правовую оценку.

Российский менталитет включает в себя отношение к власти, как к стихийному бедствию: «с богатым не рядись, с сильным не судись», «плетью обуха не перешибешь». Не последнюю роль в снисходительном восприятии властных злоупотреблений играет и незлопамятность русского народа.

Природа власти такова, что она в сотни, тысячи, а то и в миллионы раз умножает как достоинства, так и недостатки человека, который ею наделен. От мужа-пьяницы страдают жена и дети, от пьющего президента — жители всей страны.

Двойственность власти просматривается не только на бытовом уровне. К такому выводу можно прийти, анализируя различные теоретические трактовки феномена власти.

Социологический подход выделяет две концепции власти. Одну из них условно называют классической. В основе ее лежит теория М. Вебера. В его трактовке власть представляет собой совокупность политических институтов, посредством которых одни социальные группы получают возможность навязывать свою волю другим. Центральное место среди этих институтов занимает государство — единственная инстанция, которая имеет право на применение насилия по отношению к своим гражданам и в пределах своей территории⁶⁶.

Современная социальная теория рассмотрение вопросов власти увязывает с понятием политического пространства. С точки зрения этих концепций, «власть — это определенная совокупность средств организации социального пространства. В современном обществе власть все в большей мере становится предметом самоценности не только благодаря тому, что открывает доступ к распределению материальных ресурсов, но в силу того, что с помощью власти предлагается и утверждается определенная интерпретация жизненного мира. Главное и определяющее в новом понимании власти, в выявлении ее действительного активного начала. Власть творит новые отношения, конструирует социальный мир, модифицируя социальное пространство»⁶⁷.

Первый подход в социологии принято именовать субъективным, второй — объективным. С нашей точки зрения, оба подхода не противоречат друг другу. Общественная полезность и общественная опасность власти просматриваются и в том, и в другом. Власть как социальный механизм, посредством которого организуется жизнедеятельность на определенном социальном пространстве, необходима всегда. Без власти общество, тем более современное, «взорвется», «разлетится на атомы». Без защиты останутся слабые: старики, дети, инвалиды. И это только одна грань страшной социальной катастрофы безвластия. Тезис о том, что власть является величайшей социальной ценностью и как необходимый социальный институт подлежит повышенной охране, оспаривается только анархистами. Ни одно общество (даже первобытное) не может обходиться без власти.

Власть как мощнейший социальный механизм может служить не только защите сирых и убогих, содействовать образованию, просвещению, справедливому перераспределению социальных благ. Но она также мощно может и разрушать сложивший социальный порядок, причиняя не меньший, чем стихийные бедствия, вред.

С позиций системно-структурного подхода социальную группу, государство, социум следует рассматривать как отдельные системы, каждая из которых, несмотря на свою внутреннюю сложность, является элементом системы более высокого уровня.

Нормальное функционирование системы зависит от состояния ее частей. В этом смысле система высшего порядка стремится к сохранению входящих в нее элементов. При этом части, чтобы сохраняться как самостоятельные системы, должны иметь относительную автономность. Полное «поглощение» системой входящих в нее «систем-частей» ведет к разрушению последних.

В социальных группах управление и самоуправление обеспечивает власть, в государстве — органы государственной власти и органы местного самоуправления. Если власти нет или она функционирует только для собственного блага без учета интересов населения, социальная система прекратит свое существование. Как видим, дихотомия «власть одновременно является объектом повышенной охраны и источником повышенной опасности» просматривается и с позиций системно-структурного анализа.

Правовая теория, характеризуя властные отношения, делает упор на отношения господства — подчинения и на поддержку этих отношений государственным принуждением. В соответствии с одной точкой зрения власть определяется как властеотношение, как функция или деятельность по передаче, навязыванию воли властвующего субъекта подвластным⁶⁸.

Сторонники другой точки зрения делают акцент на предметно-материальном олицетворении власти и определяют власть как политические институты, органы, учреждения, которые упорядочивают совместную деятельность людей специфическими, в том числе и принудительными методами⁶⁹. Публичная политическая власть осуществляется особой группой людей, профессионально занимающихся управлением и составляющих аппарат власти. Этот аппарат подчиняет все слои общества, все социальные группы своей воле, управляет на основе организованного принуждения вплоть до возможности физического насилия в отношении социальных групп и отдельных людей⁷⁰. Как социальное явление власть «обладает качеством социальной предметности, она воплощается в определенных социальных и политических учреждениях, материализуется в них»⁷¹. Предметно-материальным олицетворением власти служат общественно-политические институты, органы, учреждения, которые в совокупности образуют механизм власти.

Обе точки зрения не противоречат друг другу, и, как правильно замечает С. С. Митин, «власть выступает в двух ипостасях: и как отношение властвующего и подвластного, и как “материализация” этого отношения в виде системы органов, с помощью которых субъект властеотношения осуществляет воздействие на подвластных»⁷².

Правоведы, как и представители других наук, подчеркивают социальную ценность власти как механизма, который призван обеспечивать жизненно важные функции общества: обеспечивать его жизнедеятельность и безопасность, служить арбитром и т. п.

Другая идея — идея потенциальной опасности власти представлена в юриспруденции не так выпукло, но тем не менее просматривается. Монополия на принуждение, имманентная государственной власти, в сочетании с фактическим отсутствием ограничений в применении насилия делает власть одним из глобальных и реальных источников опасности.

Известный государствовед А. С. Алексеев еще в позапрошлом веке писал, что государственная власть «одна создает нормы для своей деятельности, она одна ставит границы для своей деятельности, и обязательность этих норм и этих границ имеет свое основание только в ее воле. Она, другими словами, безусловно свободна, она в своих действиях следует исключительно своей воле и никакой чужой воли над собой не признает, и в этом исключительном самоопределении заключается общественный признак юридической власти государства»⁷³. С тех пор ситуация кардинальным образом не изменилась.

Как видим, в теории права также есть основания, которые подтверждают нашу гипотезу о признании власти объектом усиленной охраны и источником повышенной опасности. Думается, что признание общеправового и криминологического статуса этих категорий применительно к власти — это вопрос времени.

В монографии «Введение в правовую теорию мер безопасности» систематизированы основные признаки источника опасности, которые выделяют в правоведении: неустойчивость системы, сложность, мощность, неопределенность, неуправляемость и необратимость развития разрушительного процесса⁷⁴. Все они присущи власти.

Заложенная в самой природе власти неустойчивость является одной из важнейших ее характеристик. Кроме того, властные отношения предполагают неравенство и подчинение, тем самым порождая определенное социальное и психологическое напряжение, всегда готовое перерасти в конфликт.

Неустойчивость обусловлена динамичностью социальных систем. Эффективно функционирующая власть должна постоянно соединять две тенденции: преемственность и новаторство. И в той и в другой наряду с положительными есть отрицательные, опасные свойства.

Власти в современном сложноорганизованном обществе более чем прежде присущ такой признак, как сложность. Каркас современной власти должен включать в себя систему сдержек и противовесов в виде системы разделения властей, сменяемости, выборности и т. д. Прямолинейные силовые рецепты для поддержания стабильности в демократическом обществе являются для него гибельными.

Поскольку власть многократно усиливает потенциал общества за счет упорядочения структуры, координации усилий в определенном направлении, можно сказать, что ей характерен признак мощности.

Общепризнано, что атомная энергия — источник повышенной опасности, хотя она может быть направлена не только на разрушение, но и на созидание. Власть может решить вопрос о постройке тысячи атомных электростанций или привести в действие тысячи атомных бомб, спасти миллионы людей или отправить их на верную смерть. Так почему же социальный механизм, именуемый властью, мы до сих пор не считаем источником повышенной опасности? Так же как атомная энергия, власть не является хорошей или плохой. Она — своеобразный инструмент, с помощью которого можно творить добро или зло.

Как любой полузакрытой бюрократической системе, власти свойственно стремление переключаться с обслуживания общества на самообслуживание⁷⁵. Отсюда ее известная неуправляемость. Власть как бы «отрывается» от целей, для которых создана. В этой подсистеме «количество служащих и объем работы совершенно между собой не связаны»⁷⁶, «чиновники обеспечивают работой друг друга»⁷⁷. Народ превращается в электорат и массу надоедливых просителей, которые только мешают «нормальному» функционированию властного аппарата.

Это обстоятельство отмечал еще историк В. О. Ключевский. «Всякое общество, — писал он, — вправе требовать от власти, чтобы им удовлетворительно управляли, сказать своим управителям: “Правьте нами так, чтобы нам удобно жилось”. Но бюрократия думает обыкновенно иначе и расположена отвечать на такое требование: “Нет, вы живите так, чтобы нам было удобно управлять вами, и платите нам хорошее жалование, чтобы нам весело было управлять вами; если вы чувствуете себя неловко, то в этом виноваты вы, а не мы, потому что не умеете приспособиться к нашему управлению и потому что ваши потребности несовместимы с образом правления, которому мы служим органами”»⁷⁸.

Разрушительные процессы, которые запускаются неадекватной властью, слабо контролируемы, и губительные последствия неправильных решений необратимы.

Как видим, власть обладает всеми признаками, которые позволяют отнести ее в разряд источников повышенной опасности. Такой же вывод следует с позиций общеправового подхода, делающего упор при определении власти на том, что власть — «публично-политическое отношение господства и подчинения между субъектами, опирающееся на государственное принуждение»⁷⁹. Имманентная монополия власти на принуждение, на насилие делает власть очень опасной. «На чем стоит власть? С одной стороны — на добровольном и сознательном подчинении, с другой — на насилии и ломке любого сопротивления себе»⁸⁰.

Применительно к власти просматриваются оба цивилистических подхода к определению источника опасности: теория объекта и теория деятельности. Да собственно гражданское законодательство применительно к представителям власти исходит из тех же принципов, что и при возмещении вреда, причиненного источником повышенной опасности. В соответствии со ст. 16, 1069, 1070 ГК РФ вред, причиненный незаконными актами всех ветвей власти, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, соответствующего финансового или иного управомоченного органа. Как и в обязательствах, возникающих вследствие причинения вреда источником повышенной опасности, вред потерпевшему в данном случае возмещает не должностное лицо, незаконными действиями которого причинен ущерб, а орган власти⁸¹. Иными словами, используются те же принципы, что и в ст. 1079 «Ответственность за вред, причиненный деятельностью, создающую повышенную опасность для окружающих». Отличие состоит только в том, что законодатель исходит из презумпции виновности владельца источника опасности (п. 2 ст. 1079), а здесь, как трактует практика и юридическая наука, действует «прямо обратная презумпция — всякий акт власти (даже причинившей вред) предполагается правомерным, пока не доказано иное»⁸². Однако, на наш взгляд, из смысла закона принцип обратной презумпции власти вовсе не вытекает⁸³, и такое исключение из принципа генерального деликта (о том, что всякое причинение вреда предполагается противоправным) — пролоббировано самой властью и рационального объяснения не имеет.

Подход к власти как объекту охраны и источнику опасности просматривается и в уголовном законодательстве⁸⁴. Диспозиции статей, расположенных в Разделе Х Уголовного кодекса РФ, являются, по существу, правилами безопасности, по которым должна функционировать власть, а санкции предусматривают ответственность за преступления против различных ветвей власти как извне системы, так и изнутри. В российской уголовно-правовой науке выделяется специальное направление, в рамках которого исследуются преступления против государственной власти⁸⁵.

В соответствии с примечаниями к ст. 285 УК РФ наделение властными полномочиями выступает одним из признаков должностного лица — специального субъекта ряда преступлений.

Уголовный кодекс предусматривает особое наказание — лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью, косвенно подтверждающее повышенную ценность и опасность власти.

Среди отягчающих обстоятельств, предусмотренных ст. 63 УК РФ, есть обстоятельства, подчеркивающие, что власть является объектом охраны и источником опасности: «ж) совершение преступления в отношении лица или его близких в связи с осуществлением лицом служебной деятельности или выполнением общественного долга; м) совершение преступления с использованием доверия, оказанного виновному в силу его служебного положения или договора; н) совершение преступления с использованием форменной одежды или документов представителя власти».

Хотя в Уголовном кодексе предусмотрена, например, уголовная ответственность за неуважение к суду (ст. 297) или за оскорбление представителя власти (ст. 319), но почему-то нет ответственности судьи за неуважение к участникам процесса или за оскорбление представителем власти.

На двойственную природу власти и отражение этого обстоятельства в уголовном законодательстве обратил внимание и Я. И. Гилинский, который к тому же отметил, что и в современный период «активно конструируются многочисленные субъекты преступлений “против” власти при провозглашении “святости” власти и непризнании ее как возможного (и реального) субъекта преступлений». Зато деяния, субъектом которых является власть и ее представители, криминализируются намного скромнее⁸⁶.

Двойственное влияние власти на преступность нашло признание и в криминологии. Криминологические и правовые проблемы власти были предметом специального обсуждения на одной из конференций, организованных Российской криминологической ассоциацией. Президент ассоциации А. И. Долгова обратила внимание на два аспекта, имеющих криминологическое значение. Во-первых, власть нуждается в криминологической защите, и, во-вторых, реализация властных полномочий способна снижать или усиливать криминогенность общества⁸⁷.

В последние годы, благодаря исследованиям Д. А. Шестакова⁸⁸, П. А. Кабанова⁸⁹ и некоторых других криминологов, в самостоятельное направление выделилась политическая криминология. Она исследует политическую преступность, т. е. преступность, совершаемую от имени государства и против государства. Если преступность против государства объектом пристального внимания была всегда, то к исследованию преступности государства только приступили. Предпринимаются попытки подсчитать число жертв тоталитарной власти. Хотя здесь отмечаются большие разногласия, но совершенно очевидно, что при любом способе подсчета⁹⁰ количество жертв политических репрессий явно превышает количество жертв от природных катаклизмов, произошедших в этот период. Видится, что власть, а точнее ее представители, множит количество потерпевших и в настоящее время, в том числе и в правоохранительной ее ветви⁹¹.

Таким образом, вышеизложенное позволяет нам утверждать, что власть обладает всеми признаками, позволяющими считать ее одновременно объектом охраны и источником опасности. Она является важнейшей социальной ценностью, без которой существование современного общества невозможно, но одновременно таит в себе потенциальную опасность огромной разрушительной силы для системообразующих отношений, закрепленных в Конституции РФ.

§ 3. Коррупция, коррупционные деяния и субъекты коррупции как источники опасности

3.1. Определение коррупции и коррупционного деяния

Признание институтов власти и управления объектами охраны и (или) источниками опасности влечет за собой ряд очень важных правовых последствий. Статус лиц, «обслуживающих» власть и управление, в моем понимании, аналогичен статусу лиц, обслуживающих технические средства, — источники опасности, или их владельцев. Некомпетентное или корыстное использование властно-управленческих механизмов причиняет вред как самой власти, так и другим провозглашенным в Конституции базовым правам и свободам человека и гражданина.

Признание институтов власти и управления источниками опасности и (или) объектами охраны служит глубинным основанием для многочисленных правил безопасности⁹². Поскольку эти правила ограничивают права и свободы представителей власти и служащих, такой взгляд дает ключи к пониманию того, почему и для чего существуют такие ограничения.

Меры защиты от неумелого управления, или, как говорят программисты, «защиты от дурака», — предмет отдельной книги. В настоящей монографии мы намерены подвергнуть исследованию меры безопасности от корыстных и иных злоупотреблений властно-управленческими полномочиями. Такие злоупотребления составляют ядро социального явления, именуемого коррупцией.

Успешное противодействие этому социально опасному явлению предполагает четкое распознавание коррупции. Десять лет назад российский законодатель в самой первой статье Федерального закона «О противодействии коррупции»⁹³ определил, что коррупция — это «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».

Я уже неоднократно писал о том, что указанная дефиниция — полезный просветительский шаг, но с правоведческой точки зрения в ней содержится ряд противоречий и дезориентирующих неясностей⁹⁴.

Внимательное изучение предложенного законом определения позволяет отметить, что законодатель попытался совместить догматико-правовой и содержательный подходы. Догматико-правовая логика просматривается в попытке дать перечень коррупционных деяний. Задумка неплохая, если бы не ряд обстоятельств.

Коррупционные деяния — это не только преступления, но и нарушение норм административного, трудового, служебного, гражданского права и других отраслей законодательства, а также различные этические отклонения. В каждой отрасли составы коррупционных правонарушений именуются по-разному. Например, в УК РФ согласно перечню преступлений коррупционной направленности⁹⁵ к числу таковых относятся получение и дача взятки, посредничество во взяточничестве, мелкое взяточничество, коммерческий подкуп, незаконное участие в предпринимательской деятельности, нарушение порядка финансирования избирательной кампании, оказание противоправного влияния на результат официального спортивного соревнования или зрелищного коммерческого конкурса и др. В свою очередь, в КоАП РФ содержится еще более широкий, но не систематизированный⁹⁶ перечень деяний, обладающих признаками коррупции: подкуп избирателей, использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, ограничение конкуренции органами власти, нецелевое использование бюджетных средств, незаконное вознаграждение от имени юридического лица, незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг бывшего государственного или муниципального служащего и др. В предложенном перечне нет гражданско-правовых деликтов, связанных с получением подарков. Тем не менее от перечневого подхода нецелесообразно отказываться. Надо просто обновить перечень, включив в него все составы коррупционных правонарушений, может быть, даже со ссылкой на соответствующие статьи отраслевого законодательства. В случае деликтолизации и криминализации новых составов или, наоборот, отмены ответственности следует одновременно вносить изменения в Федеральный закон «О противодействии коррупции».

Судя по тому, что законодатель пока не смог дать исчерпывающий перечень коррупционных правонарушений, а дискуссии по поводу того, какие преступления относятся к коррупционным, до сих пор продолжаются, задача эта непростая. Но, как мне кажется, вполне выполнимая.

Есть претензии и к содержательной части легального определения коррупции. Требуют уточнения такие опорные понятия, как «незаконное использование», «должностное положение», «законные интересы общества и государства», «незаконное предоставление выгоды». Неясно, почему в последней части определения речь идет только об извлечении «материальной выгоды», в то время как в международных правовых актах к коррупции относят типичные разновидности клиентелизма: протекционизм, непотизм, патернализм, фаворитизм⁹⁷.

Легальное определение обоснованно подвергается критике с момента опубликования закона. Хотя ряд очевидно противоречивых моментов нетрудно было устранить, но при законодательной гиперактивности последних лет в этом направлении ничего не делается.

Почему? Да потому, что в организации «правового управления» игнорируется обратная связь. Поведение российской управленческой «элиты» очень напоминает поведение главного героя одной из крыловских басен: «А Васька слушает, да ест». И это типичное явление я бы предложил обозначить специальным термином «васькизм».

Так как «Васька», которому было поручено стеречь общий пирог, продолжает игнорировать критику, придется и мне выступить в роли ритора и в очередной раз высказать критические и даже в какой-то части «нравоучительные» замечания.

Троекратное использование признака «законный — незаконный» мне представляется избыточным, а в первом случае даже дезориентирующим. Указание на признак «незаконное» подталкивает к выводам о том, что использование должностного статуса в рамках закона, но с нарушением принципов права, подзаконных нормативных актов, этических и корпоративных норм, не будет являться проявлением коррупции. Такая формулировка существенно сужает круг злоупотреблений, которые должны оцениваться как коррупционные. В России очень распространены такие формы злоупотребления служебным положением, как фаворитизм, протекционизм, непотизм, кумовство, «блат», которые пока прямо законом не запрещены, но явно нарушают этические и корпоративные нормы.

Как расценивать повышение заработной платы, установление льгот и привилегий имущественного или неимущественного характера типа «золотых парашютов», «мигалок», особых автомобильных номеров и других привилегий, которые, не сообразуясь с экономической и социально-политической ситуацией, представители всех ветвей власти и топ-менеджеры устанавливают сами себе за «тяжкие» условия труда? Кичливо демонстрируя с трибун «патриотизм», на деле эти «слуги народа» пекутся о собственном кармане. При этом получение выгод осуществляется в рамках установленных действующим законом процедур и вроде бы прямо не противоречит действующему закону. А вот с точки зрения системного толкования права, в контексте морали и корпоративной этики все выглядит, мягко говоря, не так безупречно.

Например, средняя заработная плата ректоров российских вузов в 10, а то и в 20 раз превышает среднюю заработную плату преподавательского состава⁹⁸. И такая ничем не обоснованная поляризация установлена локальными нормативными актами в рамках отраслевого законодательства часто с использованием коррупционных технологий. Законно это или незаконно? Коррупция это или не коррупция?

Особенно наглядно ситуация иллюстрируется с так называемым целевым обучением. Статья 56 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»⁹⁹ предусматривает общую возможность такого обучения по образовательным программам среднего профессионального или высшего образования. Но применительно к таким престижным специальностям, как юриспруденция, этот канал используется для облегченного доступа к образовательным услугам, финансируемым из государственной или муниципальной казны. В условиях ежегодного перепроизводства выпускников юридических вузов нет необходимости ожидать специалиста 4–6 лет. Можно отобрать лучших из числа выпускников. Должностные лица, в том числе из правоохранительных органов, на целевые бюджетные места направляют преимущественно своих детей или детей «своих» людей. Ситуация воспроизводится из года в год и выгодна как заказчику, так и руководству учебных заведений, которые в обмен получают поддержку разного рода руководителей и снисходительное отношение со стороны правоохранительных и контролирующих органов. Формально такой «бартер» выглядит законно.

Однако, по моему мнению¹⁰⁰, целевой прием в нынешнем исполнении — это разновидность коррупционного протекционизма. «Заказчики» и «подрядчики» действуют вопреки коренным интересам общества и государства. Вместо честного конкурсного отбора наиболее способных представителей молодого поколения — будущей элиты, осуществляется «селекция» по принципу богатства, знакомства и родства. В результате общество получает посредственных и управляемых следователей, адвокатов, прокуроров, судей. Именно здесь закладываются основы последующих коррупционных схем, ибо у выпускников, использовавших связи при поступлении, возникают обязательства оказывать соответствующие услуги своим покровителям. Нет сомнения, что после надлежащей экспертизы эта «коррупционная лазейка» будет прикрыта. Тем более что для такого шага есть все конституционные и международно-правовые основания. Целевой набор в таком виде нарушает «право каждого на конкурсной основе получать высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении» (ст. 43 Конституции РФ) и противоречит п. «а» ст. 4 Конвенции ООН о борьбе с дискриминацией в области образования¹⁰¹.

Даже если признать, что использование своего служебного положения для извлечения якобы неимущественной¹⁰² выгоды формально не выходит за рамки Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», системное толкование норм права позволяет констатировать, что целевой прием противоправен. Положения закона о целевом приеме применительно к высококонкурсным специальностям не только нарушают права граждан на конкурсное получение высшего образования, но и способствуют развитию коррупционных практик в сфере образования.

Надеюсь, что приведенные выше примеры убедительно показывают, что в определении коррупции следует отказаться от термина «незаконный», а использовать термин «противоправный». В связи с совершенствованием легального определения следует также обсудить вопрос: коррупционные деяния — это только нарушение норм права или и (или) отклонение от иных социальных норм — морали, религии, корпоративной этики?

Я отвечаю на этот вопрос утвердительно. Безусловно, в предупредительной деятельности против коррупции следует использовать весь комплекс социальных норм, а не только правовых. «И коррупция должна быть не просто незаконной. Она должна стать неприличной. Вот это, может быть, самое трудное»¹⁰³, — когда-то очень правильно сказал инициатор нынешнего Федерального закона «О противодействии коррупции» Президент РФ Д. А. Медведев.

Юридические санкции за все проявления коррупции установить в принципе невозможно. Да к тому и не надо стремиться. Значительная часть коррупционных деяний имеет невысокую степень опасности. Такие проявления могут и должны влечь за собой порицание общества и соответствующие общественные и корпоративные санкции.

Право и мораль связаны как сообщающиеся сосуды. Применение юридических санкций не исключает параллельных корпоративных санкций. И в некоторых случаях нарушение антикоррупционных этических норм может влечь за собой негативные правовые последствия. Например, в соответствии со ст. 12.1 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации»¹⁰⁴ за нарушение кодекса судейской этики может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения или досрочного прекращения полномочий. Именно так орган судейского сообщества — квалификационная коллегия судей — может реагировать на нарушение корпоративной этики.

Нередко функционеры и руководители парламентских партий в оправдание по сути коррупционных поступков ссылаются на отсутствие установленных в законе правил, регламентирующих упречное поведение. Так, в СМИ бурно обсуждались обстоятельства разводов трех десятков депутатов, которые сделали это перед подачей ими деклараций о доходах¹⁰⁵. Естественно, такие факты напрямую юридической ответственности не влекут, но при определенных условиях они могут быть и должны расцениваться как нарушение партийной или парламентской этики, осуждаемое корпоративным сообществом, и влечь за собой корпоративные санкции: исключение из партийных рядов или лишение депутатского статуса.

Рассмотрим под этим углом другое распространенное в чиновничьей и депутатской среде явление — плагиат, т. е. умышленное присвоение чужого интеллектуального труда, которое осуществляется в том числе с использованием своего должностного статуса. В свое время бывший глава думской комиссии по этике А. Н. Дегтярев объявил, что даже признание наличия плагиата в диссертации вряд ли как-то отразится на судьбе депутатов. Пока действует срок лишения ученых степеней — не более трех лет с момента присвоения ученого звания — у комиссии нет оснований для этической оценки действий коллег-плагиаторов¹⁰⁶.

В этой позиции, типичной для современных «блюстителей этики», имеет место смешение двух нормативных систем: правовой и этической. Даже если действующая система нормативных правовых актов не позволяет немедленно лишить плагиаторов неправедно добытых ученых регалий, это обстоятельство автоматически не освобождает их от нравственно-этической оценки и осуждения. Как когда-то писал русский философ В. С. Соловьев, «право (то, что требуется юридическим законом) есть низший предел или некоторый минимум нравственности, равно для всех обязательный»¹⁰⁷.

De lege ferenda представляется правильным определение коррупции дополнить определениями коррупционного правонарушения и коррупционного преступления. Помимо облегчения участи населения в постижении феномена коррупции, такой шаг позволит и правоприменителям более точно обрисовать круг коррупционных деяний, избегая зауженной или, наоборот, расширительной трактовки.

Это позволит, во-первых, не сводить коррупцию только к преступным или правонарушающим проявлениям. Коррупционными могут быть и нарушения иных социальных норм: религиозных, корпоративных. Во-вторых, это даст дополнительные возможности развести коррупционные проявления по степени социальной опасности: преступная, правонарушающая коррупция и аморальные или греховные проявления коррупции. И наконец, в-третьих, такой шаг дифференцирует реакцию на коррупционные проявления, осуждаемые разными социальными нормами. Богу богово, а кесарю кесарево. За правонарушения должны применяться санкции государства, а за нарушения религиозных или этических норм — соответствующие санкции конфессионального или профессионального сообществ.

В противодействии коррупции мы не должны опираться только на право. Ни одна из мировых религий не одобряет коррупционные проявления. Многие верующие думают, что возрождение православия в России — это посещение церкви, исполнение обрядов, участие в акциях по осуждению тех или иных произведений искусства. Мне кажется, что центр тяжести должен быть перенесен на самосовершенствование верующих, самоспасение паствы от греховных поступков, одним из которых является коррупция. Использование всего спектра социальных норм может создать «кумулятивный эффект», пробивающий любую «коррупционную броню».

Пока же, по моим наблюдениям, в войне с коррупцией используется главным образом потенциал права. И это влечет за собой определенные издержки. Количество правовых запретов и обязанностей служащих множится в геометрической прогрессии. В погоне за показателями любое нарушение антикоррупционного запрета или антикоррупционной обязанности расценивается как коррупционное правонарушение, неизбежно влекущее за собой дисциплинарное, административное или уголовное наказание. Между тем любому специалисту, получившему базовое юридическое образование, известно, что для применения юридических санкций наказания необходим состав правонарушения, включающий не только объективные, но и субъективные признаки — вину, цель.

Маховик антикоррупционной кампании раскручивается таким образом, что коррупционерами объявляются служащие, допустившие арифметические ошибки при заполнении деклараций о доходах и даже служащие, нарушившие инструкции в интересах общества и государства, но не для извлечения имущественной или неимущественной выгоды.

Для устранения случаев избыточного и даже вредного использования юридических санкций, на мой взгляд, в легальном определении должен быть уточнен признак «вопреки интересам общества и государства». В трактовке этого признака необходимо опираться на положения ст. 2 Конституции РФ: «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Как мне кажется, именно в этом заключаются главные интересы не только государства, но и общества, а соответственно и всех органов публичной власти и управления. Во всяком случае, это главный оселок при решении вопроса: действовал ли тот или иной чиновник в соответствии или вопреки интересам общества и государства.

К системообразующим понятиям коррупции относится понятие «выгоды». Для некоторых составов коррупционных правонарушений и, прежде всего, для нравственно-этической оценки выгода может быть не только имущественной, но и неимущественной.

Действующая редакция Федерального закона «О противодействии коррупции» выводит за пределы коррупции существенный пласт служебных злоупотреблений, не имеющих явных признаков имущественной выгоды. Это выглядит более чем странным, так как по смыслу ст. 201 УК РФ «Злоупотребление полномочиями» под выгодой традиционно понимаются выгоды неимущественного характера, к которым может относиться, например, повышение уровня деловой репутации. Статья 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями» предусматривает ответственность за злоупотребления не только из корыстной, но и иной личной заинтересованности, например, обусловленной такими побуждениями, как карьеризм, протекционизм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т. п.¹⁰⁸

Служебное влияние часто неправомерно используется для получения незаслуженных наград, ученых степеней, ученых и почетных званий; трудоустройства и продвижения по службе родственников, приятелей и других «нужных» людей; собственного уклонения и увода других от юридической ответственности; самочинного присвоения привилегий на использование спецтранспорта, «мигалок», кортежей, спецномеров и телохранителей; получения сексуальных услуг. Чтобы поставить заслон подобным коррупционным проявлениям, в понятие коррупционной выгоды следует включить и неимущественную выгоду. Такая редакция соответствует смыслу ст. 2–11 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию¹⁰⁹ и ст. 15, 16 и 21 Конвенции ООН против коррупции¹¹⁰.

К тому же в ряде случаев грань между имущественной и неимущественной выгодами трудноуловима. Проявления коррупции в виде клиентелизма только на первый взгляд выглядят безобидно-неимущественными, но в конечном счете для выгодоприобретателей оборачиваются неплохими зарплатами или, как в случае с целевым приемом в вузы, — приличными и хорошо обсчитываемыми довесками к личным и семейным бюджетам. Даже получение ученой степени с использованием своего должностного статуса, кроме записи в визитной карточке, может когда-нибудь «выстрелить» повышением в должности, переходом в вуз и соответствующими надбавками к зарплате.

3.2. Лица, имеющие публичный статус, и лица, их подкупающие, как субъекты коррупции

Другой недостаток определения коррупции, предложенного в Федеральном законе, — это отсутствие перечня лиц, которые могут быть субъектами коррупции. Российское законодательство в этом отношении противоречиво, поскольку опирается на разработанное еще в советском праве понятие «должностного лица», т. е. лица, выполняющего функции представителя органа власти, а также распорядительные и административно-хозяйственные функции¹¹¹.

Понятие должностного лица в различных отраслях законодательства не унифицировано. С социалистических времен должностное лицо ассоциируется с государственной, ну еще, пожалуй, с муниципальной службой. Однако на дворе уже другой век. За прошедшие 20 лет система управления обществом существенным образом изменилась. Наряду с государственным сектором возник негосударственный, играющий в обеспечении жизнедеятельности современной России очень важную роль.

Считаю, что в изменившихся условиях не стоит модифицировать советское понятие «должностное лицо», а следует опираться на положения Конвенции ООН против коррупции, которое использует для обозначения субъекта коррупции такое понятие, как «публичное должностное лицо», т. е. любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию или представляющее какую-либо публичную услугу.

В соответствии со ст. 2 данной Конвенции:

а) «публичное должностное лицо» означает: i) любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица; ii) любое другое лицо, выполняющее публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника; iii) любое другое лицо, определяемое в качестве «публичного должностного лица» во внутреннем законодательстве государства-участника. <…> «Публичное должностное лицо» может означать любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию или представляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника;

b) «иностранное публичное должностное лицо» означает любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия;

c) «должностное лицо публичной международной организации» означает международного гражданского служащего или любое лицо, которое уполномочено такой организацией действовать от ее имени.

Как видим, в качестве основных признаков для определения круга субъектов коррупции в Конвенции ООН против коррупции используются понятия «публичность», «публичная функция» и «публичная услуга». Применительно к исследуемой проблеме в российском правоведении термин «публичность» употребляется для выделения субъектов, осуществляющих деятельность для неопределенного круга лиц в целях удовлетворения жизненно важных потребностей и интересов общества, во имя «общего блага».

Публичный (общий) интерес определяется как «жизненно необходимое состояние больших социальных групп (включая общество в целом), обязанность по реализации (достижению, сохранению и развитию) которого лежит на государстве»¹¹². «Для государства публичный интерес и публичная функция, — пишут Э. В. Талапина и Ю. А. Тихомиров, — это две стороны одной медали, право и обязанность, желаемое и действительное»¹¹³. Государство осуществляет свои публичные функции: 1) в «чисто государственной» сфере — нормотворчество, правосудие, оборона, международные связи; 2) в деятельности в качестве управляющего и предпринимателя через государственные унитарные предприятия, а также хозяйствующих субъектов с частичным участием государства; 3) в некоммерческом публичном секторе — образование, наука, здравоохранение, культура, социальная сфера¹¹⁴.

В связи с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов государствоведы отмечают тенденцию преобразования патерналистского государства, которое «опекает» все сферы жизни, в «слугу», выполняющего только необходимые и полезные для общества функции¹¹⁵. В русле такого понимания значительную часть публичных функций именуют «публичными услугами». Оказание публичных услуг не является исключительной прерогативой государства. В современном обществе имеет место тенденция делегирования государством своих публичных функций (услуг) негосударственным коммерческим и некоммерческих структурам.

Это означает, что круг лиц, обладающих публичным статусом, не ограничивается лицами, занимающими государственные должности, государственными и муниципальными служащими. В него следует включать сотрудников государственных и муниципальных предприятий и предприятий, в которых есть доля государственной и муниципальной собственности, сотрудников негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, которые выполняют публичные функции и оказывают публичные услуги.

В демократической системе государство вовсе не является монопольным «исполнителем» и «распределителем» публичных услуг. Государство — скорее главный «подрядчик», а «заказчиком» выступает народ, гражданское общество. Как правильно пишет Л. К. Терещенко, «именно гражданское общество должно определять, что является для него социально значимым, что оно поручает государству, какие функции на него возлагает»¹¹⁶. Естественно, государственный аппарат не желает расставаться с ролью полновластного хозяина и по-прежнему пытается удержать в услужении российский народ. А потому законодатель всеми имеющимися у него средствами должен стремиться привести ситуацию в соответствие с одним из главных положений Конституции — власть принадлежит народу.

Исходя из указанного толкования, в Федеральный закон «О противодействии коррупции» целесообразно ввести понятие «лицо, имеющее публичный статус»¹¹⁷ и непосредственно в ст. 1 дать перечень таковых. В него, помимо физических, следует включить юридических лиц (организации). Такой подход вполне соответствует рекомендациям международных документов против коррупции и устранит отмеченное выше противоречие между ст. 1 и 14 Федерального закона.

Как отмечено выше, в этот перечень должны быть включены должностные лица негосударственных организаций, выполняющие публичные функции или оказывающие публичные услуги. Это связано еще и с тем, что в современном мире негосударственные структуры иногда в большей степени определяют политический и экономический «климат» в государстве или в регионе, чем органы государственной власти и местного самоуправления. Органы управления транснациональных корпораций часто более влиятельны, чем правительства стран, а потому коррупция среди должностных лиц корпораций не менее опасна, чем среди государственных и тем более среди муниципальных чиновников. На борьбу с коррупцией в частной сфере нас ориентируют международно-правовые документы (например, ст. 12 Конвенции ООН против коррупции). В нашем внутреннем отраслевом законодательстве также имеются нормы, предусматривающие ответственность за коррупцию в частной сфере (ст. 204 УК РФ — коммерческий подкуп, ст. 19.28 КоАП — незаконное вознаграждение от имени юридического лица).

Практика показывает, что коррупционные методы начинают интенсивно использоваться уже в период прихода к власти и управлению. Будет правильным, если в перечень лиц, имеющих публичный статус, будут включены кандидаты для избрания в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в органы управления публичными коммерческими и некоммерческими организациями, а также члены избирательных комиссий¹¹⁸.

К лицам, имеющим публичный статус, на наш взгляд, следует отнести избирателей. Такой подход вытекает из толкования ст. 3 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой единственным источником власти в России является народ, осуществляющий свою власть через свободные выборы и референдум.

Авторы данной монографии давно предлагали установить административную¹¹⁹ и даже уголовную ответственность¹²⁰ за «продажу» голосов, как это сделано в ряде демократических государств, например, в Великобритании, Дании, Канаде, ФРГ. Похоже, российский законодатель прислушался к нашим рекомендациям и 29.07.2017 дополнил УК РФ ст. 142.2 «Незаконные выдача и получение избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме»¹²¹, в которой предусмотрел уголовную ответственность для членов избирательных комиссий и самих избирателей за одну из коррупционных практик. Вместе с тем, для того чтобы с уверенностью отнести данный состав преступления к числу коррупционных, предлагаю ч. 3 ст. 142.2 УК РФ после слов «совершенные группой лиц по предварительному сговору или организованной группой лиц» дополнить словами «, а равно совершенные из корыстной или иной личной заинтересованности».

Когда определяют перечень субъектов коррупционных деяний, то имеют в виду, главным образом, специальных субъектов, т. е. лиц, наделенных публичным статусом. Но коррупция не сводится к ситуациям, когда специальный субъект использует свой статус для извлечения выгоды только для себя. Значительная часть актов коррупции — это двухсторонние сделки, выгодоприобретателем от которых являются корруптеры. Российское законодательство, в частности уголовное, давно уже исходит из того, что указанные лица, как и посредники во взяточничестве, являются, наряду с лицами, имеющими публичный статус, субъектами коррупции.

В ст. 1 речь идет только о физических лицах, даже если они совершают коррупционные деяния «от имени или в интересах юридических лиц» (п. «б» ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции»). Сами юридические лица согласно определению, данному в первой статье, не являются субъектами коррупции, что противоречит последней статье (ст. 14) этого же закона, которая так и называется «Ответственность юридических лиц за коррупционные правонарушения».

Между тем в КоАП РФ уже существует административная ответственность юридических лиц, в том числе за коррупционные правонарушения. Мы неоднократно обращали внимание на то, что при внедрении в российскую правовую систему института уголовной ответственности юридических лиц следует использовать как термин «юридическое лицо» (для определения коллективных субъектов, зарегистрированных в качестве юридических лиц в установленном законом порядке), так и термин «организация» (для определения коллективных субъектов, незарегистрированных в качестве юридических лиц в установленном законом порядке, а также субъектов, зарегистрированных в качестве юридических лиц)¹²². Поскольку в правовом поле действует ряд коллективных субъектов, которые не имеют статуса юридических лиц в гражданско-правовом значении, на мой взгляд, субъектами коррупции следует считать юридические лица и другие организации.

Таким образом, обобщая предложения, изложенные в настоящем и предыдущем параграфах, выношу на суд читателей следующую новую редакцию ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции»:

Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

1) коррупция — а) использование лицом своего публичного статуса вопреки интересам общества и государства для извлечения выгоды как для себя, так и для других лиц; б) предоставление выгоды лицу, имеющему публичный статус, за использование публичного статуса вопреки интересам общества и государства; в) посредничество в предоставлении такой выгоды лицу, имеющему публичный статус;

2) лица, имеющие публичный статус:

а) физические лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие должностные или служебные обязанности в органах государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях;

б) физические лица, выполняющие публичные функции в государственных или муниципальных предприятиях, иных коммерческих или некоммерческих (в том числе в иностранных и международных) организациях;

в) физические лица, имеющие статус кандидатов для избрания в органы государственной власти, органы местного самоуправления, публичные коммерческие и некоммерческие организации;

г) физические лица, имеющие право участвовать в референдуме, избирать в органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления публичными коммерческими и некоммерческими организациями;

3) интересы общества и государства — признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;

4) выгода — получение денег, имущества, права на имущество, услуг, льгот и (или) привилегий имущественного и неимущественного характера;

5) коррупционное правонарушение — содержащее признаки коррупции виновное деяние, ответственность за которое предусмотрена законодательством;

6) коррупционное преступление — содержащее признаки коррупции виновное деяние, ответственность за которое предусмотрена уголовным законодательством;

7) противодействие коррупции… (и далее по тексту).

3.3. Коррупционные деяния и субъекты коррупции как источники опасности

Источники, представляющие опасность для провозглашенных в Конституции РФ объектов охраны, могут иметь самое разное происхождение — природное, социальное или смешанное. Среди социальных источников опасности можно выделить коррупцию.

Основные составы коррупционных преступлений расположены в главах Уголовного кодекса РФ, родовыми объектами которых являются государственная власть и интересы службы в органах местного самоуправления (гл. 30), интересы службы в коммерческих и иных организациях (гл. 23). Но коррупция причиняет не меньший вред интересам граждан и интересам общества. Как правильно пишет М. В. Шедий, «коррупция в российском обществе является одним из самых опасных факторов, деформирующих одновременно не только личность, общество и государство, но и правосознание как отдельного индивида, так и всего социума в целом»¹²³. А баланс интересов личности, общества и государства — это и есть то, что именуют национальной безопасностью.

Коррупция в качестве угрозы национальной безопасности впервые официально упомянута в Концепции национальной безопасности 1997 года. Там же намечены основные направления предупреждения коррупции: «В целях предупреждения коррупции и устранения условий для легализации капиталов, нажитых незаконным путем, необходимо создать действенную систему финансового контроля, усовершенствовать меры административного, гражданского и уголовно-правового воздействия, отработать механизм проверки имущественного положения и источников доходов должностных лиц и служащих организаций и учреждений независимо от формы собственности, а также соответствия их расходов этим доходам».

«Особое внимание уделяется искоренению причин и условий, порождающих коррупцию, которая является препятствием устойчивому развитию Российской Федерации и реализации стратегических национальных приоритетов», — отмечено в Стратегии национальной безопасности 2015 года. «В этих целях реализуются Национальная стратегия противодействия коррупции и национальные планы противодействия коррупции, в обществе формируется атмосфера неприемлемости данного явления, повышается уровень ответственности за коррупционные преступления, совершенствуется правоприменительная практика в указанной области».

Чтобы донести до населения опасность коррупции, ее часто сравнивают с коррозией, которая постепенно разрушает металлические конструкции. Так же как ржавчина, коррупция подтачивает несущие конструкции российского общества и государства.

Совершенно очевидно, что права и свободы граждан, предусмотренные Конституцией РФ, будут оставаться красивыми декларациями до тех пор, пока публичные должностные лица, вместо своей главной обязанности по их соблюдению и обеспечению, будут использовать свой статус для противоправного извлечения выгоды. Замечательные планы и программы преобразования и построения богатой и могучей России так и останутся в архивах, либо их воплощение будет стоить россиянам безумно дорого, так как значительная часть денег налогоплательщиков осядет в карманах коррупционеров.

В каком бы наивысшем приоритете ни находилась обороноспособность страны, коррупционные «оборонсервисы» наносят ей больший урон, чем «иностранные агенты». Так что при ближайшем рассмотрении предложения приравнять коррупцию к государственной измене выглядят не такими уж популистскими. Ведь коррупция — это фактическое «изменение», «подмена» положений, предписанных Конституцией РФ. И я до сих пор удивляюсь, почему присягу дают только военнослужащие, Президент РФ, главы субъектов Федерации, а не все государственные и муниципальные служащие.

Коррупция тесно связана с организованной преступностью. На это обстоятельство неоднократно обращала внимание президент Российской криминологической ассоциации А. И. Долгова¹²⁴. В неразрывном единстве коррупцию и организованную преступность рассматривают представители Дальневосточной и Саратовской криминологической школ под руководством В. А. Номоконова¹²⁵ и Н. А. Лопашенко¹²⁶.

Без снижения уровня коррупции вряд ли можно серьезно рассчитывать и на победу над одной из главных опасностей нашего времени — терроризмом. Во-первых, коррупционеры «соучаствуют» в создании причинного комплекса для терроризма. Они своими действиями снижают уровень жизни населения, усиливают поляризацию доходов, ограничивают равнодоступность ко всем видам ресурсов и тем самым обостряют социальное недовольство. А терроризм, как мы знаем, — это в значительной степени протест обездоленных и «исключенных»¹²⁷.

Во-вторых, коррупция является одним из источников пополнения теневых бюджетов, средства из которых могут использоваться и реально используются для финансирования терроризма¹²⁸.

В-третьих, коррупционные механизмы используются для облегчения совершения террористических актов. Посредством банальной взятки исполнители терактов проникают через полицейские, таможенные и другие кордоны, провозят или проносят оружие и взрывчатые вещества, оформляют необходимые документы и т. п.

Выше я уже обращал внимание, что в политико-правовых документах используется понятие «угроза безопасности», но в контексте правовой теории мер безопасности предпочтительнее применять понятия «опасность» или «источник опасности».

Как уже было сказано в предыдущих параграфах, при определении источника опасности в криминологическом и общеправовом значении могут использоваться объектный, деятельностный и субъектный подходы. Применительно к противодействию коррупции в качестве источников опасности можно рассматривать коррупционные деяния и субъектов коррупции.

В криминологии преступность как явление складывается из преступлений и лиц, их совершающих, а измеряется по фактам и по лицам. Аналогичным образом коррупцию как явление составляют коррупционные деяния и лица, их совершающие.

Отсюда следует, что источником опасности можно считать не только коррупцию как негативное социальное явление, но и отдельные коррупционные деяния и отдельных участников коррупционных актов. Иначе не было бы смысла запрещать и привлекать к ответственности.

Между коррупцией и коррупционным деянием существует такая же диалектическая связь и взаимовлияние, как между преступностью и преступлением. Думаю, что вряд ли найдется читатель, который будет оспаривать тезис о том, что коррупционное деяние является источником опасности. Более сложная научная и практическая проблема — это градуирование коррупционных деяний по степени опасности: какие деяния следует отнести к преступлениям, какие — к правонарушениям, а какие вообще не должны быть предметом правового регулирования. Последнее не означает, что коррупционные по своей сути деяния могут оставаться без отрицательной оценки и осуждения. Но реакция на эти деяния должна быть не от имени государства, а со стороны структур гражданского общества и профессиональных корпораций.

Градуирование коррупционных деяний влечет за собой: 1) маркировку части из них в качестве источников особой опасности и присвоение им статуса преступлений; 2) маркировку других как источников повышенной опасности и присвоение им статуса административных правонарушений и дисциплинарных проступков; 3) маркировку третьих как источников опасности и обозначение их как аморальных проступков. Первые две задачи решают государственные структуры: правотворец, правоприменитель и правоисполнитель, третья задача — сфера деятельности гражданского общества.

Как мы знаем из философии, психологии и криминологии, деяние производно от личности. Рассматривая личность как источник коррупционной опасности, хочу обратить внимание на три важных обстоятельства.

Во-первых, источниками повышенной опасности являются все члены общества, использующие или пытающиеся использовать органы публичной власти и управления для противоправного извлечения личной выгоды. Ведь в результате несправедливого распределения благ в их пользу, этих самых благ лишаются граждане, имеющие на них законные права.

Во-вторых, возможность совершения коррупционных деяний обусловлена причастностью к публичной службе, т. е. обязательным звеном является наличие у одного из субъектов коррупции публичного статуса. «Встроенность» лица в орган публичной власти или управления уже сама по себе делает это лицо объектом повышенной охраны и источником повышенной опасности.

И, наконец, в-третьих, особую опасность представляют лица, уже уличенные в коррупционных деяниях. Они являются источниками особой опасности и оставление их или последующий допуск в органы публичной власти и управления чревато тяжкими последствиями.

О социальной опасности коррупции, коррупционных актов и коррупционеров уже написано много и внятно. Мне кажется, что отмеченного выше достаточно, чтобы еще раз подчеркнуть, что коррупция является источником опасности. А раз так, имеются все основания вести речь об антикоррупционной безопасности, т. е. системной защите конституционных конструкций от коррупционной коррозии.

Антикоррупционная безопасность — это состояние защищенности закрепленных в Конституции РФ системообразующих ценностей социума (объектов охраны) от опасностей, исходящих от противоправных деяний физических лиц и организаций, выполняющих публичные функции или оказывающих публичные услуги вопреки интересам государства и общества, для извлечения противоправной выгоды как для себя, так и для других лиц (источники опасности), а также от деяний всех других лиц и организаций, подкупающих лиц, имеющих публичный статус (источники опасности).

Антикоррупционная безопасность обеспечивается посредством установления антикоррупционных правил безопасности, нарушение которых преследуется ограничительными, а соблюдение — стимулируется поощрительными санкциями.

Просматриваются два вектора поддержания антикоррупционной безопасности. С одной стороны, необходимо укреплять сами конституционные устои. Ведь большинство конституционных положений при условии их реального воплощения сами по себе обладают огромным антикоррупционным потенциалом.

Народовластие; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; разделение властей и их самостоятельность; честная экономическая и политическая конкуренция; идеологическое многообразие; верховенство закона; открытость органов власти и местного самоуправления и их подотчетность; равенство граждан перед законом и судом — это общие правила безопасности, которые в том числе выполняют функцию антикоррупционных. В большинстве случаев надо не изобретать «антикоррупционный велосипед», а просто воплощать правила безопасности демократического общества, провозглашенные Конституцией.

Второй вектор — это нанесение на конституционные конструкции «защитного антикоррупционного покрытия», т. е. создание специализированных антикоррупционных правил безопасности.

§ 4. Понятие и виды антикоррупционных мер безопасности

Антикоррупционным мерам безопасности присущи все характерные черты мер безопасности. В общем виде антикоррупционные меры безопасности можно определить как меры принудительного ограничения поведения субъектов коррупции, применяемые при наличии указанных в нормативном правовом акте оснований и имеющие целью защиту общественных отношений от вредоносных коррупционных посягательств¹²⁹.

Их непосредственной целью является защита общественных отношений в различных сферах жизнедеятельности общества от опасности возникновения и распространения коррупции. Потенциальную опасность явления или деятельности как источников коррупции называют терминами «коррупциогенная ситуация» и «коррупциогенный фактор» соответственно¹³⁰.

Классификация антикоррупционных мер безопасности также совпадает с общей классификацией мер безопасности. Традиционным является деление всех мер безопасности на правила и санкции безопасности.

Антикоррупционные правила безопасности — это специальные запреты, обязанности и ограничения, устанавливаемые в соответствующих нормативно-правовых актах в отношении физических и юридических лиц, органов государственной власти и муниципального управления и их должностных лиц и служащих с целью предотвращения возникновения и распространения коррупционных отношений.

Антикоррупционные санкции безопасности — это части правовых норм, в которых в качестве последствия коррупционного поведения (деятельности), нарушающего антикоррупционное правило безопасности, предусматривается ограничение возможностей продолжения такого поведения (деятельности).

Нарушение антикоррупционного правила безопасности может повлечь применение соответствующей санкции безопасности или санкции ответственности. Возможно их параллельное или последовательное применение. Так, осуществление кандидатом подкупа избирателей может повлечь за собой отмену регистрации кандидата (санкция безопасности) и привлечение его к административной или уголовной ответственности (санкция ответственности). А несоблюдение бывшим государственным служащим и его работодателем ограничений при заключении трудового договора является основанием для расторжения трудового договора с бывшим государственным служащим (санкция безопасности)¹³¹ и применения административной ответственности к работодателю и его должностным лицам (санкция ответственности)¹³².

В правоведении и, в частности, уголовном праве акцент делается на изучении специальных правил безопасности. А. А. Тер-Акопов считал, что правила безопасности можно выделить только в специальных правилах поведения. Эту точку зрения разделяют и некоторые другие специалисты. В уголовном праве под специальными правилами безопасности принято понимать правила обращения с источниками повышенной опасности. При их эксплуатации, «как правило, наличествует не только специальный предмет, но и специальный субъект»¹³³. Однако, на наш взгляд, правила безопасности могут быть не только специальными, но и общими. Применительно к коррупции специальные правила поведения распространяются на лиц, имеющих публичный статус. Однако некоторые антикоррупционные правила безопасности могут распространяться и на остальных субъектов. К таковым относится уголовно-правовой запрет давать взятки публичным должностным лицам, который распространяется на всех граждан.

Меры безопасности могут быть направлены на сам источник опасности, изолируя или ограничивая его вредное воздействие на человека и окружающую среду, — меры пресечения или на ограждение объекта защиты от внешних источников опасности — меры охраны. Антикоррупционные меры пресечения направлены, как правило, на носителей власти и коррупциогенные факторы. Меры охраны могут также быть направлены на защиту публичной власти от злоупотребления, охрану прав и свобод граждан, государственной собственности, общественного порядка и т. п.

По содержанию антикоррупционные меры безопасности классифицируются на экономические, социально-политические, идеологические.

По способу можно выделить физические, технические, организационные и информационные антикоррупционные меры безопасности. Две первых группы создают физическую и техническую невозможность причинения вреда. Это физическое удержание, барьеры, ограждения. К информационным мерам относится публикация сведений о доходах государственных служащих и лиц, занимающих государственные должности. В качестве организационных мер безопасности могут использоваться, например, различные способы организации осуществления публичной деятельности. Причинению вреда может препятствовать специальная организация прохождения службы, например ограничение совместной службы родственников.

Антикоррупционные меры безопасности в зависимости от момента применения можно подразделить на неотложные и превентивные. Первые применяются для пресечения уже начавшегося вредного воздействия коррупционного характера, может быть преступного. Превентивные меры применяются для пресечения вредного воздействия коррупционного характера, которое еще не началось, но вероятность которого весьма высока.

Кроме того, можно выделить специальную классификацию антикоррупционных мер безопасности. В зависимости от сферы проявления коррупции все антикоррупционные меры безопасности можно разделить на противодействующие коррупции в частной и публичной сфере. В антикоррупционных мерах безопасности в публичной сфере можно выделить меры безопасности против политической коррупции, коррупции в системе государственного управления и коррупции на муниципальном уровне.

Гражданин и организация в определенных случаях могут применять антикоррупционные меры безопасности сами. Они могут пользоваться для этого услугами других лиц, предприятий и организаций. Но применение некоторых мер безопасности возможно только органами и должностными лицами, которые специально уполномочены государством. Соответственно, выделяются субъекты самозащиты, субъекты, предоставляющие законные услуги безопасности, и государственные органы безопасности.

Субъекты самозащиты — это физические и юридические лица, использующие для защиты весь предусмотренный законодательством арсенал. Примером самозащиты в антикоррупционной сфере могут служить сообщения граждан и организаций о фактах совершения коррупционных правонарушений.

Примеров специальных субъектов, предоставляющих антикоррупционные услуги безопасности, не так уж много. К ним можно отнести независимых экспертов, осуществляющих антикоррупционную экспертизу (как физических, так и юридических лиц), которые для осуществления независимой антикоррупционной экспертизы должны соответствовать определенным требованиям и получить аккредитацию Минюста России¹³⁴.

Перечень государственных и муниципальных органов, уполномоченных применять антикоррупционные меры безопасности, достаточно широк. Как правило, большинство антикоррупционных мер безопасности государственные и муниципальные органы должны применять к своим же служащим. Именно поэтому в органах государственной власти созданы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов¹³⁵, а также специальные подразделения, деятельность которых направлена на профилактику коррупционных и иных правонарушений¹³⁶.

Особую роль в реализации антикоррупционных мер безопасности играет прокуратура. В соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции» именно на Генерального прокурора РФ возложены обязанности по координации деятельность правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализации иных полномочий в области противодействия коррупции (п. 6 ст. 5).

С целью реализации положений ст. 36 Конвенции ООН против коррупции, а также с учетом того, что проявления коррупции могут наблюдаться в различных сферах жизнедеятельности государства и общества, в августе 2007 г. в Генеральной прокуратуре РФ создано специализированное подразделение по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Аналогичные подразделения создаются в субъектах РФ. К компетенции управления и структурных подразделений на местах отнесены вопросы борьбы с коррупцией в сфере государственной и муниципальной службы, включая коррупцию среди лиц, замещающих государственные должности РФ, руководителей регионов и муниципальных образований, депутатов, судей, прокуроров и других публичных должностных лиц¹³⁷.

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»¹³⁸ прокуратура во взаимодействии с судебной системой может обеспечить эффективную реализацию антикоррупционных мер безопасности, так как обладает независимостью (абз. 2 п. 2 ст. 4, ст. 5). Выполняя функцию общего надзора за законностью, прокуроры могут выносить обязательные для исполнения предостережения о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1), представления об устранении нарушений закона, способствующих совершению коррупционных правонарушений (ст. 24), и протесты на противоречащие закону правовые акты, нарушающие существующие антикоррупционные нормы (ст. 23), тем самым предотвращая опасность возможного совершения коррупционных правонарушений. Кроме того, прокурорам предоставлено право проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц (ст. 9.1). При выявлении в указанных актах коррупциогенных факторов прокурор выносит требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения недостатков, которое соответствующий орган должен рассмотреть не позднее десяти дней со дня поступления. Активно участвует в проведении антикоррупционной экспертизы также Минюст России.

Значительную роль в качестве субъектов антикоррупционных мер безопасности играют иные правоохранительные органы и суды. И, конечно, не следует забывать о высших органах государственной власти, активно включившихся в процесс противодействия коррупции. Не секрет, что в нашем государстве любое начинание имеет успех, если оно идет «сверху». Поэтому переоценить роль Президента РФ как субъекта противодействия коррупции вряд ли возможно.

Некоторые субъекты, например суд, одновременно субъекты наказания и мер безопасности. Но, по общему правилу, разделение труда (специализация) — необходимое условие совершенствования любого вида деятельности. Эта историческая закономерность проявляется, например, в разделении субъектов ответственности и безопасности в системе МВД России на подразделения полиции по оперативной работе и по охране общественного порядка.

Применение мер безопасности представляет собой управленческий процесс, состоящий из определенных функций¹³⁹. Соответственно, в этом процессе можно выделить: выяснение состояния объекта защиты и (или) источника опасности (диагностику), принятие решения, установление организационных связей, регуляцию (реализацию правоограничений), контроль, а также особую функцию, которая «пронизывает» пять других, — сбор и преобразование информации.

Меры безопасности как сложнейший социальный феномен имеют множество самых различных признаков, а потому правомерны их самые различные классификации. Антикоррупционные меры безопасности не являются исключением. В данной главе приведены лишь те, которые, на наш взгляд, способствуют пониманию феномена антикоррупционных мер безопасности либо используются в тексте настоящей работы.

§ 5. Пределы и основания применения антикоррупционных мер безопасности

Содержание мер безопасности образуют специальные запреты и обязанности, или, по-другому, ограничения безопасности. Поэтому в правовом государстве их пределы должны быть четко обозначены. Данное положение настолько очевидно, что его не стоило бы и обсуждать. Однако мировая и российская история свидетельствует, что общественное и профессиональное мнения в этом вопросе «шарахаются» из крайности в крайность: от полнейшего произвола до болезненной боязни ограничить некие «абсолютные» права и свободы.

Полный отказ от применения мер безопасности невозможен. Такой взгляд — очередная социальная утопия. Меры безопасности — это такая же объективная реальность, как сила тяжести. Они существуют независимо от их общественного признания и степени познания. Миллионы лет люди учитывали и использовали силу тяжести, но открытый И. Ньютоном закон всемирного тяготения позволил делать это гораздо эффективнее. Но невозможна и другая крайность — бесконтрольное использование мер безопасности, которые, в случае злоупотребления, сами становятся чрезвычайно опасными.

Особенно проблематично установление антикоррупционных мер безопасности в отношении лиц, обладающих публичным статусом. Проблема состоит не столько в том, чтобы признать меры безопасности, а скорее в том, чтобы правильно определить сферу и основания их применения. Меры безопасности хороши в меру. Но как ее установить? Вот ключевой вопрос.

Можно выделить три подхода в установлении пределов применения мер безопасности:

– территориальный, который устанавливает территорию действия мер безопасности;

– личностный, который определяет действие мер безопасности по кругу лиц, на которых они распространяются;

– временной, который регулирует время действия мер безопасности¹⁴⁰.

Пространственными пределами действия антикоррупционных мер безопасности по общему правилу является территория Российской Федерации, так как все антикоррупционные ограничения устанавливаются федеральными законами или же на их основе. Но в отношении должностных лиц субъектов РФ действие антикоррупционных мер безопасности не выходит за пределы территории соответствующего субъекта.

Реализация личностного подхода имеет особенности, которые связаны с тем, что ограничение прав и свобод личности осуществляется в связи:

– с попаданием в сферу охраны объекта;

– попаданием в сферу воздействия источника опасности;

– тем, что личность сама является объектом охраны;

– тем, что источником опасности являются какие-либо свойства личности.

Применительно к установлению антикоррупционных правил безопасности имеют значение следующие моменты. Лицо, имеющее публичный статус, — это объект повышенной или особой охраны¹⁴¹. И не только от насилия, но и от других неправомерных действий, в том числе подкупа. Поэтому третьи лица, не вправе предлагать ему взятку, а в случае нарушения этого элементарного правила безопасности они могут быть привлечены к ответственности.

Лицо, имеющее публичный статус, обслуживает источник опасности, которым в нашей трактовке является орган власти и управления, либо само олицетворяет власть и управление. А коли так, то вполне правомерно установление по поводу этого источника правил безопасности, в том числе антикоррупционных.

Президент РФ Б. Н. Ельцин в 1997 г., как известно, отклонил принятый Федеральным Собранием РФ Федеральный закон «О борьбе с коррупцией». Одним из оснований для этого стало утверждение, что указанный закон якобы «вводит неправомерные ограничения для лиц, которые не могут являться субъектами правоотношений, регулируемых данным Федеральным законом»¹⁴². Кого имел в виду Президент РФ, до сих пор не понятно. Ведь набор ограничений, который пытались ввести отклоненным законом, был даже меньше, чем тот, который введен нынешним законом. Он возражал против ограничений для лиц, имеющих публичный статус, или против ограничений для членов семьи и родственников?

В логике правовой теории мер безопасности ограничения прав и свобод тех и других правомерны. Объясняя студентам правомерность антикоррупционных ограничений, я обычно сравниваю два источника опасности: самолет и власть. Члены экипажа самолета, авиапассажиры и их багаж подвергаются досмотру. Нежелающие подвергаться досмотру могут управлять телегой или идти пешком. Если претенденту на госслужбу «жесткий» контроль представляется унизительным, то он может избрать иной вид деятельности.

Аналогичным образом некоторые правила антикоррупционной безопасности правомерно распространять и на третьих лиц. Если «остающийся на земле» гражданин, используя коррупционные схемы, попытается изменить маршрут полета, то его действия не менее опасны, чем такие же попытки со стороны уже «досмотренных» пассажиров.

Для обывателя гораздо менее очевидна необходимость антикоррупционных ограничений в отношении родственников лица, имеющего публичный статус. Почему, например, супруг (супруга) государственного служащего должна представлять сведения для декларации о доходах супруги (супруга)? Ведь он (она) не состоят на государственной службе.

Совершенно очевидно, что члены семьи лица, имеющего публичный статус, являются основными выгодоприобретателями от коррупционных актов, если таковые случаются. И обязанность подачи ими декларации — это элементарное правило безопасности, о котором супруг (супруга) знают еще до поступления на службу. Поэтому, если они не согласны с этой «унизительной» процедурой, на семейном совете принимается решение: а) не поступать на службу; б) оформить не фиктивный, а реальный развод.

С моей точки зрения, в перечень субъектов коррупции должны быть включены все выгодоприобретатели от коррупционных деяний. В последующем это дает основания распространять на них правила антикоррупционной безопасности и применять к нарушителям юридические санкции, прежде всего, восстановительного характера. Получивший выгоду от коррупционного акта должен возместить вред государству и обществу.

Временной подход действия антикоррупционных мер безопасности в теории права также мало разработан. Законодатель руководствуется скорее интуицией и здравым смыслом, чем научно обоснованными расчетами.

Понятно, что временные параметры антикоррупционных мер безопасности зависят в первую очередь от характера и степени угрожающей опасности, а также от вероятности наступления вреда. Довольно просто решить вопрос о продолжительности действий ограничений, когда опасность очевидна.

Временные пределы применения антикоррупционных мер безопасности, по общему правилу, равны сроку наделения лица властными полномочиями, нахождения его на государственной службе, иной публичной должности. Именно этот срок в большинстве случаев установлен для антикоррупционных ограничений и запретов, применяемых к государственным служащим¹⁴³ и должностным лицам.

Иное дело, когда опасность не так очевидна. Это часто бывает в случае, если источником опасности являются какие-либо свойства личности. Срок применения антикоррупционных мер безопасности обусловлен не только наличием у лица властных полномочий (публичного статуса), но и потенциальной опасностью злоупотребления возможностями, которые ему были предоставлены в силу должностного положения.

Для обеспечения безопасности к лицам, которые уже не обладают властными полномочиями, но могут злоупотребить имеющимися у них влиянием и информацией, полученными в период нахождения на публичной службе, возможно применение антикоррупционных мер ранее, чем с момента совершения общественно опасного деяния. Возникает вопрос: когда же в таком случае прекращать применение антикоррупционных мер безопасности? Во избежание произвола законодатель устанавливает «контрольные сроки» и, когда они истекли, исходит из презумпции отсутствия общественной опасности. Сроки, в течение которых будут действовать антикоррупционные правоограничения, предлагаю называть сроками безопасной давности.

Эти сроки могут быть ограничены во времени, но могут быть и пожизненными. Считаю, что наличие приговора за совершение коррупционного преступления должно ограничивать право доступа к публичной службе и депутатским полномочиям пожизненно.

Хотя принципы установления сроков безопасной давности юридической наукой не выработаны, совершенно очевидно, что в основе их определения должны лежать два простых, проверенных практикой довода: во-первых, вероятность совершения коррупционного правонарушения, исходящая от источника опасности, а во-вторых, обязанность не ущемлять без особой необходимости свободы самого ограничиваемого лица.

Так как антикоррупционные меры безопасности связаны с ограничением прав и свобод граждан, они должны иметь четкие основания применения. Применение антикоррупционных мер безопасности осуществляется по тем же социальным, нормативно-правовым, фактическим (материальным) и организационным основаниям, что и всех иных мер безопасности¹⁴⁴.

Социальное основание мер безопасности является первым, глубинным уровнем этой модели и заключается в необходимости предотвращения опасности. При этом использование антикоррупционных мер безопасности как средства обеспечения нормальной жизнедеятельности общества основывается на расчете: предотвратить меньшим вредом больший.

Говоря о социальных основаниях антикоррупционных мер безопасности, следует помнить, что основным источником повышенной опасности и объектом усиленной охраны для антикоррупционных мер безопасности является власть. В ситуации, когда наказывать еще рано, а меры стимулирования не гарантируют добросовестного и в интересах службы осуществления лицами, обладающими публичным статусом, властных полномочий, должны устанавливаться специальные правила, ограничения и запреты. Нельзя не отметить, что в процессе антикоррупционного реформирования действующего законодательства в нормативной базе, регламентирующей процесс воспроизводства власти и осуществления властных полномочий, был закреплен серьезный массив антикоррупционных мер безопасности. И это вполне оправдано, поскольку к лицам, которые допускаются к работе с таким источником опасности и объектом охраны, как власть, должны предъявляться повышенные требования, на них возлагаются дополнительные обязанности и запреты. Статус должностного лица, наделенного властными полномочиями, связан с наличием у него дополнительных прав и возможностей, а следовательно, включает и дополнительные ограничения. Человек, поступающий на публичную службу, должен быть готов к повышенному вниманию и контролю. И чем большим объемом властных полномочий обладает должностное лицо, тем выше должен быть уровень такого контроля¹⁴⁵.

Второй уровень — нормативно-правовое основание, а проще говоря, правовые нормы, в которых регламентируются условия и порядок применения мер безопасности. Принуждение во благо большинства должно быть легитимным.

Возможность использования мер безопасности вытекает из редакции ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Применение мер безопасности, ограничивающих конституционные права и свободы, возможно только при наличии соответствующего федерального закона, в котором конкретизируются основания, условия и порядок применения мер безопасности.

Общие принципы внедрения и применения антикоррупционных мер безопасности содержатся в Конвенции ООН против коррупции.

Основой нормативного регулирования антикоррупционных мер безопасности в России является Федеральный закон «О противодействии коррупции». Значимость данного Закона для приверженцев теории мер безопасности заключается не только в том, что в нем впервые на законодательном уровне дано определение коррупции, указаны субъекты координации борьбы и прописаны конкретные меры, но и в том, что значительная часть закрепляемых в нем мер противодействия коррупции содержательно является антикоррупционными мерам безопасности. Таким образом, законодатель, хотя и не называя соответствующие меры мерами безопасности, признает их высокий предупредительный потенциал в системе противодействия коррупции.

Антикоррупционные меры безопасности содержатся и в актах, регулирующих отдельные виды государственной и муниципальной службы, деятельность правоохранительных органов, избирательный процесс и других.

Следует отметить, что после принятия Федерального закона «О противодействии коррупции» существенно возросло количество нормативных актов, составляющих нормативно-правовое основание применения антикоррупционных мер безопасности. Несмотря на это, в антикоррупционном законодательстве России все еще зияют «дыры». Более подробно правовые пробелы в нормативно-правовом основании мы рассмотрим далее.

Третий уровень — материальное (фактическое) основание, т. е. юридический факт, с наличием которого закон связывает возникновение, изменение и прекращение правоотношений безопасности. Классификация материальных оснований мер безопасности органически вписывается в классификацию юридических фактов, которая разработана в общей теории права: события и действия. Важно подчеркнуть, что юридический факт является достаточным основанием для применения мер безопасности, в отличие от мер наказания, назначение которых возможно только при наличии всех признаков состава правонарушения.

Для возложения большинства антикоррупционных ограничений и запретов необходим факт наличия статуса лица, наделенного определенными полномочиями, которые так или иначе можно использовать в личных интересах, вопреки целям, для которых такие полномочия были предоставлены.

При этом действие презумпции отсутствия общественной опасности личности в данном случае ограниченно.

Организационное основание — это акт применения права, в котором конкретизируются субъективные права и обязанности сторон в правоотношениях безопасности. Правоприменитель соотносит фактическое и юридическое основание, осуществляет юридическую квалификацию, определяет характер и степень опасности и в рамках, установленных правовым основанием, индивидуализирует меры безопасности.

Следует иметь в виду, что можно говорить об организационных основаниях применения только санкций безопасности. Подобные основания для антикоррупционных правил безопасности не нужны. Они применяются автоматически. Если гражданин был осужден за коррупционное преступление, он не может быть принят на государственную правоохранительную службу или на должность судьи. Но если он все-таки претендует на такую должность, организационное основание все же необходимо для отказа. Например, решение квалификационной коллегии судей. Организационным основанием может быть решение комиссии по урегулированию конфликта интересов или иной акт применения антикоррупционных мер безопасности.

Выделенные группы оснований имеют значение на управленческих циклах использования мер безопасности: социальное — для правотворческого, нормативное и фактическое — для правоприменительного, нормативное и организационно-юридическое — для правоисполнительного.

Глава 2.
АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ МЕРЫ БЕЗОПАСНОСТИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

§ 1. Особенности коррупции в сфере государственной и муниципальной службы

В России, как и в других странах, борьба с коррупцией в сфере государственного управления началась достаточно давно. Одно из первых упоминаний о посуле как о незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий в законодательстве Руси связано с Двинской уставной грамотой (1397–1398)¹⁴⁶. Свидетельством же зарождения государственной антикоррупционной политики является обращение царя Ивана IV к Стоглавому Собору в 1551 г., в котором говорится о желании установления «безпосульности во всяких делах»¹⁴⁷. Особенности проявлений коррупции в различных условиях государственного развития России всегда отражались в законодательстве, положения которого служили целям совершенствования государственной политики противодействия коррупции¹⁴⁸.

В современной истории одним из первых актов, направленных на предупреждение коррупции в рассматриваемой сфере, стал Указ Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»¹⁴⁹, в преамбуле которого указывалось, что «коррупция в органах власти и управления ущемляет конституционные права и интересы граждан, подрывает демократические устои и правопорядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата, извращает принципы законности, препятствует проведению экономических реформ».

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг.¹⁵⁰ были определены цели реализации административной реформы по направлению противодействия коррупции. К таковым отнесены оптимизация функций органов исполнительной власти, включая функции по осуществлению контроля и надзора, и внедрение особых механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти. В свою очередь, необходимым условием оптимизации функций органов исполнительной власти, отмечается в Концепции, является ликвидация коррупции в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ, которая стала важнейшей проблемой, препятствующей повышению эффективности государственного управления.

Ратификация Конвенции ООН против коррупции¹⁵¹, принятие Федерального закона «О противодействии коррупции», комплекса подзаконных нормативных правовых актов¹⁵², Национальной стратегии противодействия коррупции¹⁵³ и последовательное принятие Национальных планов противодействия коррупции¹⁵⁴ позволили сформировать необходимые правовые основы предупреждения коррупции в сфере государственного управления, а также государственной и муниципальной службы в частности. Следует отметить, что основным объектом правового регулирования на современном этапе развития антикоррупционного законодательства выступает государственная служба. Ввиду законодательно определенной взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы (ст. 5 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»¹⁵⁵), значительного сходства механизмов коррупционного поведения на государственной и муниципальной службе и, соответственно, способов и средств предупреждения коррупционных проявлений названные виды служб представляется возможным рассмотреть в рамках одного раздела настоящего исследования.

Нормативно-правовое, организационное и методическое обеспечение противодействия коррупции в сфере государственной и муниципальной службы, в сравнении с иными значимыми для обеспечения антикоррупционной безопасности сферами общественных отношений (избирательный процесс, образование, здравоохранение и др.), находится на высоком уровне. Сложившееся положение обусловило проецирование системы предупреждения коррупции в сфере государственной службы на соответствующие отраслевые системы антикоррупционного права.

Коррупция в сфере государственной и муниципальной службы стала объектом пристального внимания представителей различных отраслей научного знания. Особенностям проявления данного вида коррупции посвятили свои научные труды: В. В. Астанин¹⁵⁶, С. Н. Братановский¹⁵⁷, С. К. Илий¹⁵⁸, П. А. Кабанов¹⁵⁹, Т. Л. Козлов¹⁶⁰, В. А. Коновалов¹⁶¹, М. В. Костенников¹⁶², А. Ф. Ноздрачев¹⁶³, М. В. Пресняков¹⁶⁴, Ю. В. Трунцевский¹⁶⁵, Т. Я. Хабриева¹⁶⁶, А. М. Цирин¹⁶⁷, С. Е. Чаннов¹⁶⁸ и др.

На уровне диссертационных исследований изучению характерных черт и особенностей проявления коррупции в сфере государственного и муниципального управления свои работы посвятили М. Х. Джабраилов¹⁶⁹, А. Ю. Коннов¹⁷⁰, С. Н. Клоков¹⁷¹, И. Е. Кузнецов¹⁷², Е. А. Музалевская¹⁷³, Н. В. Селихов¹⁷⁴ и др.

Различные аспекты противодействия коррупции в сфере государственного и муниципального управления были исследованы в диссертациях следующих авторов: А. Д. Ильяков¹⁷⁵, А. Ю. Ватель¹⁷⁶, А. В. Воробьев¹⁷⁷, А. В. Куракин¹⁷⁸, В. А. Печенкин¹⁷⁹, К. В. Севрюгин¹⁸⁰, Ю. И. Феркалюк¹⁸¹, В. Н. Харитонова¹⁸², А. А. Шевелевич¹⁸³ и др.

Сравнительно-правовые исследования, а также исследования опыта зарубежных стран в предупреждении коррупции в рассматриваемой сфере изучены в диссертациях Д. Н. Колчеманова¹⁸⁴, В. В. Филиппова¹⁸⁵, Н. В. Хлоновой¹⁸⁶ и др.

Повышенный интерес к предупреждению коррупции в сфере государственной службы обусловлен тем, что «государственная служба является первоначальным элементом системы государственного управления. Организация и построение эффективных органов государственной власти немыслимы без формирования качественной системы государственной службы»¹⁸⁷.

Коррупция в сфере государственной и муниципальной службы как видовое проявление коррупции обладает всеми атрибутивными признаками родового явления. Вместе с тем особенности существования данного вида коррупции обусловили наличие специфических характерных черт.

Сфера существования рассматриваемого вида коррупции — общественные отношения, связанные с профессиональной служебной деятельностью государственных и муниципальных служащих.

Система государственной службы, как это следует из положений Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»¹⁸⁸, включает в себя:

– государственную гражданскую службу;

– военную службу;

– государственную службу иных видов (ч. 1 ст. 2).

В свою очередь, государственная гражданская служба включает:

– федеральную государственную гражданскую службу, которая представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ (ч. 2 ст. 5);

– государственную гражданскую службу субъекта РФ, которая представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ (ч. 3 ст. 5).

Военная служба — это вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства (ст. 6).

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальная служба представляет собой профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Среди субъектов коррупции традиционно выделяется две стороны: это сторона пассивного подкупа и сторона активного подкупа.

Субъекты пассивного подкупа в сфере государственной и муниципальной службы — это государственные и муниципальные служащие, использующие свой публичный статус из корыстной или иной личной заинтересованности. В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» определены основные субъекты пассивного подкупа в рассматриваемой сфере.

Федеральный государственный служащий — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета (ч. 1 ст. 10).

Государственный гражданский служащий субъекта РФ — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта РФ может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета (ч. 2 ст. 10).

Муниципальным служащим, в соответствии с ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Следует отметить, что лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности государственных органов, а также органов местного самоуправления, не являются государственными или муниципальными служащими.

Субъекты активного подкупа в сфере государственной и муниципальной службы — это физические и юридические лица, предоставляющие выгоды и преимущества стороне пассивного подкупа за использование ею своего публичного статуса.

Коррупционные цели в сфере государственной и муниципальной службы связаны с извлечением сторонами коррупционных отношений выгод материального и нематериального характера.

Государственные и муниципальные служащие в обмен на противоправное использование своего публичного статуса стремятся к получению незаконного материального вознаграждения в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц. В качестве примеров выгод нематериального характера можно привести «коррупционное лоббирование интересов физических и юридических лиц, финансово-промышленных групп и организованных преступных группировок, протекционизм, предоставление и получение конфиденциальной информации»¹⁸⁹ и пр.

Как справедливо отмечает Н. А. Лопашенко, «в результате коррупционной сделки ни одна из сторон может не претендовать на получение экономической выгоды; это опять-таки не только не исключает коррупцию, но даже часто ее характеризует. В любом случае коррупционная сделка носит возмездный характер, хотя возмездность не означает только получение материальной выгоды»¹⁹⁰.

Коррупция в системе государственной гражданской службы существует в самых разнообразных формах, не позволяющих данному государственно-правовому институту в полной мере реализовать свои функции в интересах обеспечения прав и свобод граждан, а также поступательного социально-экономического развития¹⁹¹.

Следует согласиться с авторами, считающими, что среди всех видов коррупции наибольшую опасность представляет коррупция в государственных и муниципальных властных структурах¹⁹².

Негативные последствия коррупции в системе государственного управления проявляют себя в дисфункциях, возникающих в процессе реализации управленческих решений, направленных на достижение общесоциальных целей. Данные дисфункции проявляются на всех уровнях государственного устройства: социальном, экономическом и политическом¹⁹³. Государственные и муниципальные служащие выступают в авангарде взаимодействия граждан и публичной власти. Коррумпированность служащих бросает тень на всю систему государственного управления, формирует недоверие к власти в целом, поэтому важной задачей государственного управления становится противодействие коррупции в сфере государственной и муниципальной службы. Данный вид коррупции «затрудняет нормальное функционирование всех государственных институтов, препятствует проведению социально-экономических преобразований, а также порождает недоверие граждан к государственной власти»¹⁹⁴.

Как отмечает С. А. Воронцов, «в стране ведется бескомпромиссная борьба с коррупцией, но карательные методы не приводят к снижению уровня этого опасного феномена. На место арестованных коррупционеров приходят будущие фигуранты новых уголовных дел, стремящиеся попасть на государственную и муниципальную службу не для служения обществу и государству, а для использования должностных полномочий вопреки законным интересам общества и государства для незаконного обогащения»¹⁹⁵. В связи с этим поиск оптимальных способов и средств противодействия коррупции в сфере государственной и муниципальной службы сохраняет свою актуальность.

§ 2. Понятие, содержание и виды антикоррупционных мер безопасности в сфере государственной и муниципальной службы

Антикоррупционные меры безопасности составляют основу законодательства о противодействии коррупции. Меры безопасности по своей правовой природе — меры принудительного ограничения вредоносного влияния источника опасности на объект охраны. Их ключевое предназначение — обеспечить сохранность и устойчивость функционирования базовых элементов соответствующей системы.

Недостаточная известность относительно молодой теории мер безопасности пока еще не позволяет в полной мере оценить масштабы представительства таких мер в законодательстве, их функционал и потенциал. Вместе с тем смещение угла зрения на уже имеющийся арсенал средств противодействия коррупции может способствовать качественному приращению научного знания о свойствах значимых элементов системы противодействия коррупции и соответствующей вышестоящей системы — системы обеспечения антикоррупционной безопасности.

Целью антикоррупционных мер безопасности в сфере государственной и муниципальной службы выступает защита отношений по выполнению профессиональной служебной деятельности государственными и муниципальными служащими от коррупционных посягательств.

Отношения, складывающиеся при выполнении профессиональной служебной деятельности государственными и муниципальными служащими, могут выступать как источниками коррупционной опасности, так и объектами охраны от коррупционных посягательств. Сложившееся диалектическое единство требует тщательного научного обоснования внедрения новых способов и средств обеспечения антикоррупционной безопасности в рассматриваемой сфере, а также изучения эффективности и совершенствования уже используемых на практике.

Антикоррупционное принуждение должно выступать средством предупреждения наиболее опасных форм коррупции, обладать правовой определенностью и четкой регламентацией процедуры. В противном случае чрезмерное увлечение антикоррупционными запретами, обязанностями и ограничениями может привести к крайне неблагоприятным последствиям, образно представленным в известной пословице о выплескивании воды вместе с ребенком (нем. Das Kind mit dem Bade ausschutten). Для обеспечения баланса методов стимулирования и принуждения в предупреждении коррупции необходимо использование различных способов и средств позитивного стимулирования антикоррупционного поведения государственных и муниципальных служащих.

Содержание антикоррупционных мер безопасности в сфере государственной и муниципальной службы образуют соответствующие правила и санкции безопасности.

Антикоррупционные правила безопасности в сфере государственной и муниципальной службы представляют собой совокупность принудительных способов и средств ограничения возникновения и развития коррупционного поведения государственных и муниципальных служащих, установленных в нормативных правовых актах.

В основе антикоррупционных правил безопасности в системе правового регулирования государственной и муниципальной службы лежат антикоррупционные стандарты. В современном законодательстве о противодействии коррупции широко представлены антикоррупционные запреты, обязанности и ограничения для различных категорий служащих публичной сферы. Как следует из положений п. 5 ст. 7 Федерального закона «О противодействии коррупции», одним из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции выступает введение антикоррупционных стандартов, т. е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области.

Как научная категория антикоррупционные стандарты еще находятся на стадии научно-практического осмысления. М. В. Костенников, А. В. Куракин и А. Ю. Ватель отмечают, что антикоррупционные стандарты поведения государственных гражданских служащих являются «составной частью их административно-правового статуса. В их конструкцию включаются запреты, ограничения, стимулы, а также требования морально-этического характера, за несоблюдение которых должны применяться меры дисциплинарного или иного воздействия»¹⁹⁶.

По мнению А. И. Нестерова, содержание антикоррупционных стандартов составляют запреты, обязанности, ограничения, права, реализация которых не должна приводить к коррупционным поступкам (поведению) лица, находящегося на публичной службе (да и других лиц, учитывая, что коррупция всегда предполагает «сделку»)¹⁹⁷.

Исследуя структуру антикоррупционных стандартов, многие авторы включают в нее такие элементы, как «запреты», «ограничения» и «обязанности». Некоторые также добавляют к этому перечню еще «дозволения»¹⁹⁸ или «этические принципы служебного поведения» ¹⁹⁹.

Представленная палитра мнений позволяет сформировать научный базис, столь значимый для дальнейших научных исследований. Полагаем, что антикоррупционные запреты, обязанности и ограничения, как и этические рекомендации, закрепленные на уровне законодательства, в локальных нормативных актах образуют в своей совокупности антикоррупционные стандарты поведения.

В обобщенном виде антикоррупционные стандарты поведения государственных и муниципальных служащих — это совокупность запретов, обязанностей, ограничений и рекомендаций, установленных в отношении государственных и муниципальных служащих в целях предупреждения коррупции. Ю. В. Трунцевский отмечает, что «антикоррупционный стандарт является сводом правил поведения работников, формирует единый подход в выполнении ими своих должностных обязанностей и направлен на недопущение коррупционных рисков. Такой стандарт служит выработке соответствующих рекомендаций для служащих по соблюдению правил (стандартов) поведения»²⁰⁰.

В содержании антикоррупционных стандартов поведения следует выделять антикоррупционные требования и антикоррупционные рекомендации. Антикоррупционные требования в сфере государственной и муниципальной службы объединяют в себе запреты, обязанности и ограничения, исполнение которых является должностной обязанностью государственных и муниципальных служащих. В свою очередь, антикоррупционные рекомендации в сфере государственной и муниципальной службы представляют собой совокупность пожеланий и наставлений, следование которым является общей миссией добросовестных работников публичной сферы.

Антикоррупционные стандарты поведения служат нормативно-этическим ориентиром при выборе публичными служащими обоснованной антикоррупционной модели поведения. Известно, что исчерпывающая правовая регламентация служебных или иных отношений невозможна, поэтому целесообразно оптимизировать антикоррупционные требования относительно наиболее опасных форм проявления коррупции и предложить служащим антикоррупционные рекомендации, помогающие при возникновении нерегулированных, спорных ситуаций.

Обеспечение соблюдения антикоррупционных правил безопасности осуществляется посредством специальной правовой регламентации (порядки, регламенты, положения). Изучение содержания соответствующих правовых предписаний позволяет сделать вывод о формировании материальных и процедурных правил безопасности. Так, обязанность государственного служащего уведомлять представителя нанимателя о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, — материальное правило безопасности. Обязанность государственного служащего при возникновении личной заинтересованности уведомить представителя нанимателя в определенные сроки в установленном нормативным правовым актом порядке — процедурное правило безопасности.

Нарушение антикоррупционных правил безопасности влечет применение соответствующих антикоррупционных санкций безопасности.

Антикоррупционные санкции безопасности в сфере государственной и муниципальной службы — это части правовых норм, в которых в качестве последствия коррупционного поведения государственного и муниципального служащего, нарушающего антикоррупционное правило безопасности, предусматривается принудительное ограничение возможности продолжения такого поведения.

Особенности антикоррупционных санкций безопасности заключаются в том, что, в отличие от санкций юридической ответственности, для их применения достаточно лишь наступления юридического факта и не требуется доказывать наличие всех признаков состава правонарушения (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона). Следует отметить, что в теории мер безопасности санкции юридической ответственности совместно с санкциями восстановления (компенсации) также могут быть отнесены к санкциям безопасности.

Достаточным основанием для применения антикоррупционной санкции безопасности является невыполнение установленной обязанности. Например, непредставление сведений о доходах, само наличие гражданства другого государства (других государств) и др.

Важную роль в обеспечении антикоррупционной безопасности государственной и муниципальной службы играют субъекты антикоррупционных мер безопасности в соответствующей сфере.

К субъектам антикоррупционных мер безопасности в сфере государственной и муниципальной службы относятся субъекты самозащиты, государственные и муниципальные органы, а также организации и их представители²⁰¹.

Субъектами самозащиты в сфере государственной и муниципальной службы выступают сами государственные и муниципальные служащие. Российское законодательство о государственной гражданской службе содержит широкий спектр антикоррупционных обязанностей и корреспондирующих антикоррупционных прав. Так, государственный гражданский служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов (ч. 1 ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции»). Соответственно, в любой спорной, с точки зрения служащего, ситуации он вправе обратиться к уполномоченному должностному лицу или в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов для получения помощи в определении обоснованной линии своего служебного поведения. Антикоррупционная самозащита — одно из основных средств обеспечения личной антикоррупционной безопасности. Именно личная заинтересованность служащего в обеспечении нормативно обоснованного, оптимального разрешения коррупциогенной ситуации является залогом успешной реализации антикоррупционных профилактических мер.

Основными субъектами, реализующими меры антикоррупционной безопасности в сфере государственной и муниципальной службы, выступают государственные и муниципальные органы.

Следует отметить, что в Российской Федерации произошла институционализация отношений по обеспечению управления системой антикоррупционной безопасности. На всех уровнях государственной власти, в государственных органах, в муниципальных органах определены специализированные субъекты, в полномочия которых входит предупреждение коррупции.

Основными субъектами применения антикоррупционных мер безопасности являются Управление Президента РФ по вопросам противодействия коррупции, соответствующие уполномоченные подразделения федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений²⁰², органы субъекта РФ по профилактике коррупционных и иных правонарушений²⁰³.

Функции координации противодействия коррупции выполняют коллегиальные межведомственные советы и комиссии: Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции²⁰⁴; комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъекте РФ²⁰⁵.

Одним из ключевых субъектов применения антикоррупционных мер безопасности в сфере государственной и муниципальной службы выступают комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Несмотря на то, что решения этих комиссий по основным вопросам, относящимся к их компетенции, не являются обязательными для представителя нанимателя (работодателя), роль таких комиссий в вопросах квалификации нарушений государственными и муниципальными служащими антикоррупционных правил безопасности и предложении применения конкретных санкций безопасности чрезвычайно важна. Деятельность комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов позволяет обеспечивать процедурную открытость процесса рассмотрения вопросов, связанных с нарушениями государственными и муниципальными служащими антикоррупционных правил безопасности.

Антикоррупционные меры безопасности могут применяться при наличии достаточных оснований. К числу оснований применения антикоррупционных мер безопасности относятся: социальное, нормативно-правовое, фактическое и организационное.

Социальное основание антикоррупционных мер безопасности в сфере государственной и муниципальной службы обусловлено повышенными рисками коррупционных злоупотреблений государственными и муниципальными служащими своим публичным статусом при исполнении должностных полномочий.

Нормативно-правовые основания применения мер антикоррупционной безопасности в сфере государственной и муниципальной службы закреплены в законодательстве о противодействии коррупции, Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации», подзаконных нормативных актах, законах субъектов РФ и иных нормативных правовых актах, регламентирующих вопросы противодействия коррупции в сфере государственной и муниципальной службы. Следует отметить, что именно в данной сфере правовое регулирование противодействия коррупции особенно динамично развивается и непрерывно совершенствуется.

Материальные (фактические) основания антикоррупционных мер безопасности в сфере государственной и муниципальной службы — юридические факты, с наличием которых закон связывает возникновение, изменение и прекращение правоотношений безопасности. В научной литературе отмечается, что в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закреплены ограничения, которые в силу одного факта наличия соответствующих обстоятельств делают невозможным пребывание на государственной гражданской службе. «Такие обстоятельства могут и не быть связаны ни с конкретными действиями, ни с виной гражданского служащего, а значит, его увольнение с государственной службы по этому основанию не является видом дисциплинарной ответственности. При выявлении таких обстоятельств просто издается приказ о прекращении служебного контракта и увольнении гражданского служащего. То же самое можно сказать и в отношении запретов, связанных с гражданской службой, с тем только отличием, что их нарушение предполагает не обязанность, а право представителя нанимателя расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим»²⁰⁶. Соответствующие антикоррупционные ограничения представляют собой антикоррупционные меры безопасности. Для их применения не требуется выявления всех признаков состава дисциплинарного или иного вида коррупционного правонарушения. Фактическим основанием применения антикоррупционной меры безопасности является наступление определенного в законе обстоятельства. Например, вступление в брак государственных служащих, находящихся в отношениях непосредственной подчиненности или подконтрольности, выступает достаточным основанием для «запуска» антикоррупционной меры безопасности, закрепленной в виде ограничения, предусмотренного подп. 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

В свою очередь, акт применения права является организационным основанием применения антикоррупционных мер безопасности. На данном этапе происходит индивидуализация меры безопасности, а именно устанавливается нарушенное антикоррупционное правило безопасности и при необходимости определяется санкция за его нарушение. Так, при установлении факта вступления в брак государственных служащих, находящихся в отношениях непосредственной подчиненности или подконтрольности, осуществляется автоматическое применение соответствующей санкции безопасности в конкретном акте применения права: приказ об изменении должностного (служебного) положения государственного служащего в соответствии с ч. 4 ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции».

Антикоррупционные меры безопасности в сфере государственной и муниципальной службы могут быть классифицированы по различным основаниям.

В зависимости от срока применения антикоррупционных мер безопасности выделяются срочные и бессрочные. К срочным антикоррупционным мерам безопасности относится ограничение, налагаемое на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора (ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции»). В соответствии с данной мерой безопасности бывший государственный или муниципальный служащий, замещавший определенные должности, вправе в течение двух лет после увольнения работать в организации, если функции государственного, муниципального управления данной организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, но только с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов.

К числу бессрочных антикоррупционных мер безопасности в сфере государственной и муниципальной службы следует отнести, например, ограничение на совместную работу в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) со служащим, если замещение соответствующей должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому (п. 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», п. 5 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»).

Антикоррупционные меры безопасности в сфере государственной и муниципальной службы могут быть представлены в качестве мер пресечения и мер охраны. Меры пресечения направлены на незамедлительное предотвращение реальной угрозы совершения конкретного коррупционного правонарушения, а меры охраны — на предупреждение коррупционных проявлений в сфере государственной и муниципальной службы в целом.

К антикоррупционным мерам пресечения в сфере государственной и муниципальной службы следует отнести предусмотренные законодательством антикоррупционные ограничения. Так, непредставление сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу не позволяет гражданину быть принятым на гражданскую службу, а гражданскому служащему находиться на гражданской службе (п. 9 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

К антикоррупционным мерам охраны относится обязанность сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта (п. 12 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», п. 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»).

Антикоррупционные меры безопасности в сфере государственной и муниципальной службы направлены на защиту отношений по выполнению профессиональной служебной деятельности государственными и муниципальными служащими от коррупционных посягательств. Содержание антикоррупционных мер безопасности образуют антикоррупционные правила и санкции безопасности. Ядро антикоррупционных правил безопасности — антикоррупционные запреты, обязанности и ограничения (антикоррупционные требования), установленные в нормативных правовых актах в отношении государственных и муниципальных служащих.

Учитывая изложенное, антикоррупционные меры безопасности в сфере государственной и муниципальной службы можно определить как меры принудительного ограничения поведения государственных и муниципальных служащих, применяемые при наличии указанных в законе оснований и имеющие целью защиту общественных отношений по выполнению профессиональной служебной деятельности государственными и муниципальными служащими от коррупционных посягательств.

§ 3. Основные антикоррупционные правила и санкции безопасности в сфере государственной и муниципальной службы

Антикоррупционные правила безопасности в сфере государственной и муниципальной службы пронизывают соответствующие специальные законы с момента их принятия. Так, в первоначальной редакции Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» уже содержались основные антикоррупционные стандарты. Еще в 2004 г. в отношении государственных гражданских служащих было закреплено следующее:

– обязанность представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (п. 9 ч. 1 ст. 15);

– обязанность сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению такого конфликта (п. 12 ч. 1 ст. 15);

– ограничение на выполнение должностных обязанностей в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому (ч. 1 п. 5 ст. 16);

– запрет на получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждений от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения) (п. 6 ч. 1 ст.17);

– запрет на выезд в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц (п. 7 ч. 1 ст. 17) и др.

Аналогичные нормы были закреплены и в первоначальной редакции Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Названные антикоррупционные правила безопасности сохранены и в ныне действующих редакциях указанных федеральных законов, а некоторые из них получили дополнительную правовую регламентацию.

Важным этапом в формировании современной государственной антикоррупционной политики стало утверждение 31.07.2008 Национального плана противодействия коррупции²⁰⁷. Во исполнение п. 1 указанного плана 25.12.2008 принят Федеральный закон «О противодействии коррупции», в котором не только введено в правовой оборот легальное понятие коррупции, но и определены ключевые антикоррупционные правила безопасности. Таким образом, в России была сформирована организационно-правовая основа для начала системной работы по противодействию коррупции.

Как уже было отмечено ранее, в основе антикоррупционных правил безопасности лежат антикоррупционные стандарты поведения, а именно антикоррупционные требования (запреты, обязанности и ограничения), возлагаемые на государственных и муниципальных служащих.

На современном этапе развития законодательства о противодействии коррупции представляется возможным выделить основные и дополнительные антикоррупционные стандарты поведения. К числу основных антикоррупционных стандартов поведения относятся такие стандарты, которые в системе предупреждения коррупции выполняют ключевые профилактические функции, установлены в отношении широкого круга публичных служащих и являются едиными для различных сфер публичной службы. Дополнительными антикоррупционными стандартами выступают такие запреты, обязанности и ограничения, которые способствуют профилактике коррупции и устанавливаются для отдельных категорий публичных служащих.

К основным антикоррупционным стандартам поведения государственных и муниципальных служащих представляется возможным отнести:

– запрет на получение вознаграждений (подарков и иных) в связи с исполнением должностных обязанностей (п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», п. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»);

– обязанность уведомлять об обращении каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции»);

– обязанность представлять в установленном порядке сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (ст. 8 и 8.1 Федерального закона «О противодействии коррупции», ст. 20 и 20.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ст. 15 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»);

– обязанность принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов и сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов (ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции», п. 12 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», п. 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации») и др.

Следует отметить, что в Федеральном законе «О противодействии коррупции» не установлена обязанность лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности уведомлять об обращении каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. Политико-правовые причины сложившейся ситуации на современном этапе развития системы противодействия коррупции могут быть различными. Вместе с тем представляется, что именно в отношении данной категории публичных должностных лиц такая обязанность должна быть закреплена (см. главу 3 настоящей монографии).

К числу дополнительных антикоррупционных стандартов поведения государственных и муниципальных служащих можно отнести:

– запрет выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством РФ, по договоренности государственных органов РФ, государственных органов субъектов РФ или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями (п. 7 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»);

– запрет использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам (п. 8 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»);

– запрет заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ (п. 17 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»);

– ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора (ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции») и др.

Анализ научной литературы, а также практики применения основных антикоррупционных правил и санкций безопасности позволяет сделать вывод о наличии методологических и научно-практических проблем их реализации. Рассмотрим основные антикоррупционные требования, предъявляемые к поведению государственных и муниципальных служащих.

Запрет на получение вознаграждений (подарков и иных) в связи с исполнением должностных обязанностей (п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», п. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации») традиционно вызывает наибольшее количество вопросов и недопониманий в научно-практической среде. Сложившаяся ситуация обусловлена с научных позиций противоречивостью положений законодательства, а с практической — сложностью разграничения подарков и завуалированных взяток в конкретной ситуации в условиях распространенности в нашей стране традицией дарения (благодарения).

Дарение — институт гражданского права, регламентируемый гл. 32 ГК РФ. Как следует из положений ст. 572 ГК РФ, по договору дарения одна сторона (даритель) безвозмездно передает или обязуется передать другой стороне (одаряемому) вещь в собственность, либо имущественное право (требование) к себе или к третьему лицу, либо освобождает или обязуется освободить ее от имущественной обязанности перед собой или перед третьим лицом. При наличии встречной передачи вещи или права либо встречного обязательства договор не признается дарением. Такая сделка будет считаться притворной, т. е. сделкой, которая совершена с целью прикрыть другую сделку. «Наличие возмездных начал в договорном обязательстве исключает признание соответствующего договора договором дарения», — разъясняется в п. 9 Информационного письма Президиума ВАС РФ «Обзор практики применения арбитражными судами положений главы 24 Гражданского кодекса Российской Федерации»²⁰⁸.

Исключения из общих правил дарения содержатся в ч. 1 ст. 575 «Запрещение дарения» ГК РФ, в соответствии с которой не допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает 3000 руб.:

– от имени малолетних и граждан, признанных недееспособными, их законными представителями;

– работникам образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, и аналогичных организаций, в том числе организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, гражданами, находящимися в них на лечении, содержании или воспитании, супругами и родственниками этих граждан;

– лицам, замещающим государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей;

– в отношениях между коммерческими организациями.

Толкование положений ст. 572 ГК РФ во взаимосвязи с п. 3 ч. 1 ст. 575 этого же акта позволяет сделать вывод, что ряд представителей публичной сферы вправе принять обычный подарок стоимостью не более 3 000 руб. При этом важно, чтобы такой подарок передавался безвозмездно, т. е. одаряющий передавал дар, не ожидая возникновения каких-либо встречных обязательств. Соответственно, у одаряемого не должно возникнуть встречных обязательств в связи с получением дара в отношении дарителя.

Вместе с тем вопрос о понятии «обычный подарок» и способах определения его стоимости в научной литературе и методических рекомендациях остается открытым. По мнению А. П. Зрелова, под «обычными подарками», как правило, понимаются букет цветов, коробка конфет, книга, небольшой сувенир, флакон духов и т. п. При этом обычными могут признаваться и подарки, соответствующие нормам делового этикета, обычаям, традициям, характерным для данной местности²⁰⁹.

Аналогичной позиции придерживается Ю. П. Гармаев, который полагает, что обычный подарок — это: 1) то, что подарено в соответствии с обычаем, например, в дни рождения, на 8 Марта, в профессиональные и иные праздники и т. п.; 2) является предметом, условно говоря, «договора дарения», т. е. сделки без условий, что никак не подходит под признаки получения/дачи взятки²¹⁰.

По мнению Н. А. Рябинина, у обычного подарка «обычными» должны быть: даритель, одаряемый, основания и цель. «Обычность» сторон договора предполагает наличие между ними определенного рода отношений (доверительных, приятельских, дружеских, уважительных и иных подобных отношений, возникших в результате их взаимодействия в служебной и внеслужебной сферах жизнедеятельности. Автор подчеркивает, что не могут считаться «обычными» малознакомые или не знакомые ранее даритель и одаряемый. К обычным основаниям дарения относятся как личные (день рождения, рождение ребенка, свадьба) и общепринятые (Новый год, День защитника Отечества, Международный женский день), так и служебные (День сотрудника органов внутренних дел, День юриста, научная конференция) праздники. В свою очередь, «обычная» цель дарения — безвозмездная передача вещей, имущества и прочего в собственность одаряемому, несвязанная со встречным предоставлением от одаряемого дарителю. Именно поэтому, совершая дарение, даритель не может требовать от одаряемого совершения (либо несовершения) каких-либо действий, обусловленных сделанным подарком²¹¹.

Проведенный С. А. Киракосян и А. В. Власовой социологический опрос позволил установить, что большинство граждан под обычными подарками подразумевают, к примеру, коробку конфет, букет цветов, алкогольную продукцию, книги, различные сувениры. Именно эти подарки чаще всего делают благодарные пациенты и ученики своим врачам и учителям, именно ими обмениваются коммерческие организации. К обычным подаркам, по словам авторов, следует относить «привычные» объекты материального мира, не изъятые и не ограниченные в обороте и в силу своей несущественности не представляющие собой особой ценности, имеющие «символическое» значение как для дарителя, так и для одаряемого и возможность в дальнейшем использовать такой подарок в личных, бытовых целях. Таким образом, допустимым критерием обычного подарка, по мнению авторов, является не его стоимость, а привычность для субъектов гражданского права и традиционность для гражданского оборота в целом²¹².

К проблемам правоприменительной практики, по мнению А. В. Кудашкина, можно отнести определение стоимости обычного подарка, поскольку не всегда она очевидна и понятна. Один и тот же товар может отличаться в разы по стоимости в пределах одного населенного пункта (особенно в мегаполисах), или его стоимость может незначительно колебаться около максимально разрешенного размера стоимости (в районе 3000 руб.). Очевидно же, отмечает автор, что подарок вкупе с чеком не является общепринятой нормой поведения²¹³. Покупная стоимость подарка может различаться в зависимости от торговой точки, в которой он приобретен, — справедливо указывает А. П. Зрелов, — наконец, возможно умышленное занижение стоимости подарка за счет соответствующей договоренности между покупателем и продавцом. В свою очередь, затруднительна оценка стоимости подарка, сделанного «своими руками», поскольку реальная стоимость таких подарков может существенно отличаться от совокупной стоимости материалов, затраченных на их изготовление²¹⁴.

Однако приведенные положения ст. 575 ГК РФ расходятся по своему содержанию с положениями п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» запрещено «получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации (выделено мной. — И. Д.). Гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации».

В приведенном положении Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» запрет распространяется на две различные ситуации:

– вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);

– подарки, получаемые в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями.

При этом в п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» применительно к первой ситуации прямой отсылки к нормам ГК РФ нет, а в части подарков, получаемых в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями в законе прямо указывается на исключения, установленные ГК РФ.

Соответственно, с одной стороны, ч. 1 ст. 575 ГК РФ не запрещает государственному, муниципальному служащему принять обычный подарок стоимостью до 3000 руб. в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей, с другой стороны, в п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» запрещено «получать подарки и иные вознаграждения в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц».

В научной литературе сложилось несколько подходов в определении права государственных служащих принимать обычные подарки. Одни авторы убеждены, что в отношении государственных служащих соответствующий запрет Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» должен соблюдаться лишь в той части, в которой он не противоречит нормам ГК РФ²¹⁵. Другие исследователи полагают, что на государственных и муниципальных служащих нормы ГК РФ об «обычном подарке» не распространяются, а Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» по отношению к ст. 575 ГК РФ является специальным и подлежит приоритетному применению²¹⁶. Соответственно, на получение государственными и муниципальными служащими подарков от физических (юридических) лиц в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей распространен абсолютный запрет, за исключением подарков, полученных в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями²¹⁷. При этом рассматриваемый закон, в отличие от ст. 575 ГК РФ не устанавливает максимального размера разрешенного подарка, а также императивно (т. е. однозначно) устанавливает запрет на получение любых подарков независимо от их стоимости²¹⁸.

Вместе с тем в ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе в РФ», по мнению Е. В. Глебовой, не исключается принятие подарков государственными служащими по торжественным случаям в связи с празднованием дня рождения, юбилейной даты и т. п. от близких людей и коллег. Такие отношения по своей природе рассматриваются не как публичные, они относятся к отношениям гражданско-правового характера²¹⁹.

С. В. Крутикова утверждает, что «нельзя запретить вручение подарка государственному служащему в связи с юбилеем, выходом на пенсию или в ином традиционно принятом случае, при отсутствии обусловленности вознаграждения какими-либо действиями (бездействием) одаряемого по службе либо иной корыстной заинтересованности дарителя. Данный запрет был бы даже аморален»²²⁰.

Как верно отмечают Н. В. Новоселова и М. В. Грачева, запрет на получение подарков гражданскими служащими Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» связывает с исполнением должностных обязанностей, т. е. он не регулирует отношения, связанные с дарением подарков гражданским служащим от друзей и близких. Законодательство РФ, отмечают авторы, также не регулирует вопросы дарения между близкими, друзьями²²¹.

В свою очередь, стоимость подарков от сослуживцев и коллег по службе или работе, не связанных с исполнением должностных обязанностей, равно как и от родственников, близких людей и друзей государственного служащего, считают К. В. Корсаков и М. А. Сажаева, вообще не может быть ограничена, так как таковые выпадают из плоскости публичных правоотношений и замыкаются отношениями гражданско-правовыми и личными, партикулярными²²². В данном вопросе следует согласиться с А. А. Травниковой, которая полагает, что «принятие таких подарков приводит, как правило, к установлению личных контактов государственного служащего с физическими и юридическими лицами, что в дальнейшем может негативно повлиять на исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, а также воздействовать на объективность принимаемых им решений. Получение подарков может вызвать у граждан обоснованные сомнения в беспристрастности исполнения государственным служащим своих обязанностей и тем самым нанести ущерб репутации государственного органа и государственной службы в целом»²²³. Более того, точно отмечает Г. Н. Ахметзянова, зачастую взятка бывает замаскирована под подарок на праздники и по иному поводу²²⁴.

Следует согласиться с А. В. Куракиным, полагающим, что «вполне оправданно исключить из ст. 575 ГК РФ предписания, допускающие дарение государственным служащим обычных подарков, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда, в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных обязанностей»²²⁵.

Соотношение «обычного подарка» и взятки — еще один вопрос, вызывающий острые дискуссии в научно-практическом сообществе.

По мнению А. М. Эрделевского, п. 3 ч. 1 ст. 575 ГК РФ «декриминализирует предусмотренные ст. 290 и 291 УК РФ деяния — получение и дачу взятки-вознаграждения, если ею является обычный подарок, поскольку ст. 575 ГК РФ определяет дарение такого подарка госслужащему (причем не из личных симпатий, а в связи с исполнением последним служебных обязанностей) в качестве правомерного действия, что исключает его преступность»²²⁶. Как отмечает Р. Д. Шарапов, принятие должностным лицом обычного подарка стоимостью не свыше 3000 руб. в связи с занимаемым должностным положением является исключением из перечня запретов, связанных с прохождением государственной или муниципальной службы. Это субъективное право должностного лица, прямо предусмотренное законодательством. Таким образом, принятие обычных подарков по службе является не правонарушением и не аморальным поступком, а правомерным поведением. Следовательно, считать такое поведение малозначительным деянием, формально содержащим признаки состава получения взятки, нет никаких оснований. Обычный подарок как раз является изъятием из правового запрета дарения по службе, ограничивающим основание ответственности за взяточничество²²⁷.

А. П. Зрелов, напротив, не соглашается с мнением, что предусмотренная ст. 575 ГК РФ стоимость подарка является границей, которая отделяет подарок от взятки. Различие между подарком и взяткой состоит не в стоимости передаваемого имущества, а в мотивах и целях совершения таких действий. Взятка, независимо от ее размера, не является ни обычным подарком, ни подарком вообще²²⁸.

Следует согласиться с авторами, считающими, что различие между подарком и взяткой состоит не в стоимости передаваемого имущества, а в мотивах и целях совершения таких действий²²⁹. Взятка, в отличие от дарения, предполагает обязательное встречное предоставление каких-либо услуг со стороны должностного лица. Она не может быть признана каким бы то ни было подарком должностному лицу, независимо от ее размера²³⁰.

Резюмируя рассмотрение данного вопроса, Г. Н. Ахметзянова отмечает, что отсутствие четких признаков, закрепленных в законодательстве, которые позволяли бы разграничивать гражданско-правовой институт дарения и состав уголовного преступления, предусмотренного ст. 290 и 291 УК РФ, на практике приводят к абсурдным по своему содержанию решениям судов, изложенным в приговорах²³¹. Сложившийся порядок, делает вывод А. В. Кудашкин, и ранее вызывал (с момента принятия части второй ГК РФ) весьма оживленную дискуссию, основной лейтмотив которой сводится к следующему: установленная ст. 575 ГК РФ возможность дарения подарков есть не что иное, как завуалированная форма возможности дачи взятки «публичному» служащему²³².

Императивный запрет на подарки государственным и муниципальным служащим наиболее соответствует интересам публичной (государственной и муниципальной) службы²³³. И с этим выводом трудно не согласиться. Вековые традиции мздоимоста и лихоимства, а также псевдодарения по принципу «не подмажешь — не поедешь» сформировали в нашем обществе устойчивые коррупциогенные стереотипы. Как отмечает Е. Ю. Федоренко, различные социологические исследования выявляют недопонимание респондентами соотношения подарков и взятки. Некоторые респонденты готовы дарить «подарки, даже если такое деяние квалифицируется как взятка, но большее количество опрошенных воспринимает соответствующее поведение как простую человеческую благодарность, а не как коррупционное правонарушение»²³⁴. Подарок чиновнику, врачу иди учителю может быть только актом чистосердечной и искренней признательности за добросовестную службу, при этом вид и стоимость такого подарка не должны ставить работника публичной сферы в зависимое положение. Вместе с тем до формирования у большинства граждан массового антикоррупционного сознания система абсолютных антикоррупционных запретов на дарение подарков в связи с должностным положением или исполнением служебных (должностных) обязанностей представляется вполне оправданной.

Правовой режим подарков, получаемых в связи с должностным положением или исполнением служебных (должностных) обязанностей, для некоторых категорий лиц установлен постановлением Правительства РФ «О порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации»²³⁵ (далее в данной главе — Порядок).

В Порядке содержится важное для системы противодействия коррупции определение: «подарок, полученный в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями — подарок, полученный лицом, замещающим государственную и муниципальную должность, служащим, работником от физических (юридических) лиц, которые осуществляют дарение исходя из должностного положения одаряемого или исполнения им служебных (должностных) обязанностей, за исключением канцелярских принадлежностей, которые в рамках протокольных мероприятий, служебных командировок и других официальных мероприятий предоставлены каждому участнику указанных мероприятий в целях исполнения им своих служебных (должностных) обязанностей, цветов и ценных подарков, которые вручены в качестве поощрения (награды)» (абз. 2 п. 2).

Важно отметить, что Порядок закрепляет приоритет норм специального законодательства, а именно п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», запрещающий получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), относительно положений ч. 1 ст. 575 ГК РФ. Так, в соответствии с п. 3 рассматриваемого Порядка лица, замещающие государственные и муниципальные должности, служащие, работники не вправе получать подарки от физических (юридических) лиц в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, за исключением подарков, полученных в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей.

При этом государственные и муниципальные служащие обязаны «уведомлять обо всех случаях получения подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями (выделено мною. — И. Д.), участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, государственный (муниципальный) орган», в котором указанные лица проходят государственную (муниципальную) службу (п. 4 Порядка).

Таким образом, государственные и муниципальные служащие не вправе получать подарки и иные вознаграждения от физических (юридических) лиц в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, за исключением подарков, полученных в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей. При этом если стоимость подарка, полученного в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, подтверждается документами и превышает 3000 руб. либо стоимость полученного подарка служащему неизвестна, то такой подарок сдается ответственному лицу уполномоченного структурного подразделения.

Следующее антикоррупционное правило безопасности вызывает некоторые сложности в практическом применении. Речь идет об обязанности уведомлять об обращении каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции»). Данное правило выполняет важную функцию предупреждения совершения преступлений, предусмотренных ст. 290 «Получение взятки» и 291 «Дача взятки» УК РФ.

Как следует из положений ч. 1 ст. 9 «Обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений» Федерального закона «О противодействии коррупции», государственный или муниципальный служащий «обязан уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений».

В научной литературе отмечается, что «такое требование выглядит трудноисполнимым, учитывая высокий уровень латентности подобных правонарушений и современную ментальность как среди взяткодателей, так и в среде взяткополучателей»²³⁶. Анализируя содержание названной статьи, М. В. Пресняков справедливо отмечает, что «ее законодательное регулирование на данный момент не отличается определенностью и ясностью»²³⁷. Следует обратить внимание на ситуацию правовой неопределенности в части перечня субъектов, которых должен уведомить государственный и муниципальный служащий: «представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы».

Правила формальной логики позволяют утверждать, что наличие в представленной правовой конструкции разделительного союза «или» позволяет государственному или муниципальному служащему по собственному выбору уведомить:

– представителя нанимателя (работодателя) и органы прокуратуры;

– иные государственные органы.

Оба варианта на практике вызывают массу вопросов.

Во-первых, «обязательно ли следует одновременно уведомлять представителя нанимателя и прокуратуру или достаточно сообщить об этом кому-то одному из них?»²³⁸, — обоснованно ставит вопрос О. Н. Шерстобоев. Из данного вопроса вытекает еще один, а достаточно ли уведомить только представителя нанимателя (работодателя)?

Во-вторых, содержание нормы не позволяет понять логику законодателя в части определения случаев уведомления «иных государственных органов», а также значимые для исполнения соответствующей обязанности характеристики таких органов.

Используя логический прием «доведение до абсурда» (лат. reductio ad absurdum), допустим, что государственный гражданский служащий министерства одного субъекта РФ уведомил об обращении какого-либо лица целях склонения к совершению коррупционных правонарушений министерство другого субъекта РФ. Будет ли обязанность считаться исполненной? Можно добавить еще одно условие, при котором в первом министерстве, где работает государственный служащий, не принят порядок уведомления. Несомненно, любое министерство любого субъекта РФ — это государственный орган, вместе с тем любой ли государственный орган можно уведомлять?

Сложившуюся правовую неопределенность отчасти восполняет п. 4 рассматриваемой статьи, закрепляющий, что порядок уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственного или муниципального служащего к совершению коррупционных правонарушений, перечень сведений, содержащихся в уведомлениях, организация проверки этих сведений и порядок регистрации уведомлений определяются представителем нанимателя (работодателем).

Однако в подавляющем большинстве соответствующих порядков необходимо уведомлять только представителя нанимателя (работодателя) и лишь в некоторых закреплена обязанность уведомлять и представителя нанимателя, и органы прокуратуры.

Следует отметить, что упоминаний о каких-либо иных государственных органах в исследуемых порядках выявлено не было. Получается, право выбора государственным служащим субъектов уведомления (представитель нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или какие-то другие государственные органы), закрепленное в ч. 1 ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции», ограничено подзаконными нормативными актами (соответствующими порядками).

Еще одна проблема, с которой сталкиваются государственные и муниципальные служащие, практические работники, — это отсутствие в действующем законодательстве понятия «коррупционное правонарушение». Сложившаяся ситуация приводит к тому, что некоторые практические работники полагают, что коррупционными правонарушениями являются любые нарушения законодательства о противодействии коррупции. Такой подход представляется неверным, поскольку не любое нарушение законодательства о противодействии коррупции является коррупционным правонарушением. Коррупционным правонарушением следует признавать только такое правонарушение, которое содержит все признаки коррупции, легальное определение которой закреплено в ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции». Как справедливо отмечает В. В. Астанин, отсутствие понятия «коррупционное правонарушение» объясняется вовсе не экономией законодательного материала. Опыт антикоррупционного нормотворчества во всем мире свидетельствует, что законодатель нашел только один универсальный способ определения коррупции, который состоит в конструировании предельно общих норм, характеризующих ее объективную сторону²³⁹.

В системе научного знания понятие «коррупция» как научно-правовая категория выступает родовым. Понятие «коррупционное правонарушение» относится к видовым проявлениям коррупции и должно отражать все признаки родового понятия.

В научной литературе предложены различные подходы к определению коррупционного правонарушения. В. Г. Гриб и Л. Е. Окс указывают, что «к коррупционным правонарушениям относятся обладающие признаками коррупции гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные правонарушения, а также преступления»²⁴⁰. Н. В. Щедрин предлагал следующее определение: «коррупционное правонарушение — содержащее признаки коррупции виновное деяние, ответственность за которое предусмотрена законодательством»²⁴¹. По мнению А. В. Фадеева, «под коррупционным правонарушением следует понимать виновное умышленное деяние, совершенное лицом в сфере служебной деятельности, нарушающее определенные правовые предписания и запреты с целью получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ»²⁴². А. И. Александров в проекте Федерального закона № 786297-7 «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона “О противодействии коррупции”» предложил закрепить следующее понятие: «коррупционное правонарушение — деяние (действие или бездействие), обладающее признаками коррупции, за которое законодательством Российской Федерации установлена уголовная, административная, гражданско-правовая или дисциплинарная ответственность»²⁴³.

Анализ представленных дефиниций свидетельствует, что атрибутивным признаком коррупционного правонарушения, по мнению представителей науки, является наличие признаков коррупции. Такой подход в определении видовой категории соответствует правилам построения единой понятийно-категориальной системы противодействия коррупции.

Изложенное позволяет сделать вывод, что обязанность уведомлять об обращении каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений возникает у служащего только тогда, когда ему предлагают совершить деяния, содержащие все признаки коррупции, определенные в ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции». А именно в ситуациях, когда служащему предлагается выгода в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц за незаконное использование им своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства. В иных случаях, по нашему мнению, такой обязанности не возникает.

Следует согласиться с авторами, считающими, что законодательное регулирование ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции» на данный момент не отличается правовой определенностью²⁴⁴. В сложившейся ситуации «государственным и муниципальным служащим предлагается взять на себя роль следователей и судей одновременно и принимать непростые юридически значимые решения о квалификации действий, к которым их склоняли или склоняют третьи лица. Задача по меньшей мере непростая»²⁴⁵.

Значимым антикоррупционным правилом безопасности выступает обязанность государственных и муниципальных служащих принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, закрепленная в ч. 1 ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции», п. 12 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», п. 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Институт конфликта интересов в системе обеспечения антикоррупционной безопасности выполняет не только функцию защиты публичных интересов, но также и функцию предупреждения совершения преступления, предусмотренного ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями» УК РФ. В названной статье установлена уголовная ответственность за злоупотребление должностными полномочиями как из корыстной, так и из иной личной заинтересованности.

Появление в российском законодательстве понятия «конфликт интересов» обусловлено международными обязательствами России, вытекающими из положений Конвенции ООН против коррупции. В названной конвенции дефиниция «конфликт интересов» не используется, а применяется такая категория, как «коллизия интересов». Так, в п. 4 ст. 7 Конвенции ООН против коррупции предусматривается, что каждое государство-участник стремится в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства создавать, поддерживать и укреплять такие системы, которые способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов.

В Международном кодексе поведения государственных должностных лиц²⁴⁶ также используется понятие «коллизия интересов». В соответствии с гл. 2 названного кодекса к коллизиям интересов относятся:

– использование должностными лицами своего официального положения для неподобающего извлечения личных выгод или личных или финансовых выгод для своих семей;

– участие в каких-либо сделках, занятие положений, выполнение функций, наличие финансовых, коммерческих или иных аналогичных интересов, которые несовместимы с их должностью, функциями, обязанностями или их отправлением;

– неисполнение обязанности сообщать о деловых, коммерческих или финансовых интересах, а также о деятельности, осуществляемой с целью получения финансовой прибыли, и др.

Таким образом, в международном праве прослеживается последовательное закрепление норм, направленных на увеличение прозрачности процедур принятия управленческих решений, препятствующих использованию публичным должностным лицом своего должностного положения в целях извлечения выгод имущественного или неимущественного характера для себя или третьих лиц. Причем неисполнение обязанности сообщать о деловых, коммерческих или финансовых интересах также относится к ситуациям коллизии интересов. В свою очередь, публичным должностным лицам рекомендовано избегать конфликтов между своими частными и публичными интересами, при этом значения не имеет, реальными, потенциальными или могущими выглядеть как таковые. Соответствующие рекомендации обусловлены повышенным уровнем социальной и морально-нравственной ответственности служащих перед обществом и государством.

В законодательстве РФ закреплено легальное определение «конфликт интересов». Следует отметить, что это не первая дефиниция рассматриваемой категории. Первоначальная редакция понятия конфликта интересов, закрепленная в Федеральном законе «О противодействии коррупции», существенно отличалась от ныне действующей и входила в противоречия с определениями конфликта интересов, содержащимися в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации». Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов»²⁴⁷ названные дефинитивные противоречия были устранены путем отмены собственных понятий в специальных законах и отсылке в них к общему понятию, закрепляемому в Федеральном законе «О противодействии коррупции» в новой редакции.

В ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции» под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

В свою очередь, под личной заинтересованностью понимается «возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в ч. 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в ч. 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями» (ч. 2 ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции»).

Исследование природы конфликта интересов на государственной службе, а также мотивов совершения коррупционных правонарушений в этой сфере позволило выделить нематериальную заинтересованность как самостоятельный вид личной заинтересованности, которая влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение лицом, замещающим должность в системе государственного управления, своих должностных (служебных) обязанностей или осуществление полномочий²⁴⁸.

Содержательное наполнение категория «личная заинтересованность» получила в Методических рекомендациях по вопросам привлечения к ответственности должностных лиц за непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов Минтруда России²⁴⁹ (далее в данной главе — Методические рекомендации), а также научно-методической литературе. Так, личной заинтересованностью признается возможность получения дохода или выгоды должностным лицом и (или) лицами, с которыми связана личная заинтересованность должностного лица, к которым относятся его близкие родственники или свойственники (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей).

Как следует из Методических рекомендаций, личная заинтересованность должностного лица обусловлена возможностью получения доходов (включая доходы, полученные в виде имущественной выгоды), а также иных выгод. К иным выгодам, в частности, относятся:

– получение выгод (преимуществ), обусловленных такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса и т. п.;

– ускорение сроков оказания государственных или муниципальных услуг;

– продвижение на вышестоящую должность или предоставление более престижного места службы (работы), содействие в получении поощрений и наград, научной степени и т. д.

Такие выгоды, например, как внеочередное предоставление государственной или муниципальной услуги, могут повлечь другие существенные выгоды за счет возникновения неравных условий по сравнению с другими участниками рынка. Так, организация, которая успела быстрее своих конкурентов пройти аккредитацию на осуществление определенного вида деятельности, сможет раньше других принять участие, например, в государственных закупках и получить доход за исполнение контракта.

В ряде случаев выгода может быть опосредована. Например, когда бездействие следователя или сотрудника, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, по привлечению близкого родственника или свойственника к уголовной ответственности позволяет ему продолжать замещать должность и получать заработную плату (иные выплаты по месту работы), которую он мог бы потерять в случае привлечения к уголовной ответственности, а также сохранить имущество, которое могло бы быть конфисковано.

В судебной практике также отмечается как материальный, так и нематериальный характер личной заинтересованности в конфликте интересов. В ряде решений указывается, что личная заинтересованность государственного или муниципального служащего включает в себя любую материальную, карьерную, политическую и всякую иную выгоду для него лично, для его семьи, родственников, друзей, а также для лиц и организаций, с которыми он имеет какие-либо деловые, политические или иные отношения и связи²⁵⁰.

Таким образом, понятие конфликта интересов, а также его неотъемлемой составляющей личной заинтересованности в научной литературе и Методических рекомендациях раскрываются весьма широко как по кругу лиц, в отношении которых могут извлекаться выгоды и преимущества, так и по содержанию выгод материального и нематериального характера.

Предотвращение и урегулирование конфликта интересов регламентируется в ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции». В соответствии с ч. 1 «лицо, указанное в ч. 1 ст. 10 настоящего Федерального закона, обязано принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов». Следовательно, служащему предписано предпринимать меры по урегулированию не только реального конфликта интересов, но также вменяется обязанность предотвращать любую возможность возникновения конфликта интересов.

В соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции» «лицо, указанное в ч. 1 ст. 10 настоящего Федерального закона, обязано уведомить в порядке, определенном представителем нанимателя (работодателем) в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно». Названным положением:

– закрепляется обязанность уведомлять как о возможном (потенциальном), так и о действительном (реальном) конфликте интересов;

– устанавливаются сроки уведомления о возникновении или возможности возникновения конфликта интересов «как только ему станет об этом известно». Пропуск указанных сроков означает невыполнение или несвоевременное выполнение установленной обязанности.

Значимый вклад в познание конфликта интересов внес А. Ф. Ноздрачев, предложивший выделять следующие ситуации конфликта интересов.

Ситуация действительного конфликта интересов — это ситуация, в которой констатируется наличие какого-либо личного интереса и его реальное влияние на то, как данное лицо выполняет свои профессиональные и служебные обязанности. Влияние личной заинтересованности на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей зависит от характера интересов (например, политическая принадлежность, профессиональные связи, вера, семейная ответственность, личное имущество, капиталовложения, долги и др.) или их количественной оценки (например, интерес в семейном бизнесе, возможность получить большую прибыль, избежать убытков и т. д.). В этом случае лицо, замещающее должность, не принимает мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, сознательно допускает наступление описываемой ситуации, в результате чего получает искомый доход.

Ситуация возможного конфликта интересов — это ситуация, в свете которой личная заинтересованность лица, замещающего должность, не является в тот момент, когда ставится такой вопрос, достаточной для возникновения конфликта интересов, поскольку пока еще нет никакой связи между должностными обязанностями лица и его личными интересами. Но гипотетически (в потенции) личная заинтересованность может проявиться и повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей, особенно в ситуациях их эволюции или изменения.

Ситуация кажущегося конфликта интересов — это ситуация, при которой не достаточно оснований предполагать, что личная заинтересованность может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей, но для установления отсутствия реальной возможности возникновения конфликта интересов необходимо провести служебную проверку и доказать отсутствие влияния личной заинтересованности на исполнение должностных обязанностей²⁵¹.

На необходимость разграничивать возможность возникновения конфликта интересов и состоявшийся факт исполнения должностных обязанностей при наличии личной заинтересованности обращается внимание и в п. 4.3 Методических рекомендаций. Установление данной информации необходимо для принятия решения о привлечении должностного лица к ответственности, определения мер такой ответственности либо для определения мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

Возможность возникновения конфликта интересов, как следует из положений названных Методических рекомендаций, должна рассматриваться в качестве ситуации, непосредственно связанной с потенциальной реализацией полномочий и возможностью получения доходов или выгод. Например, возможность возникновения конфликта интересов образуется, а обязанность уведомить об этом появляется, когда председатель закупочной комиссии (член комиссии), получив соответствующие документы, узнает об участии в закупочной процедуре организации, учредителем и (или) генеральным директором которой является его супруга (абз. 2, 3 и 4 п. 4.3 Методических рекомендаций).

Таким образом, государственные и муниципальные служащие обязаны уведомлять не только о реальном конфликте интересов, но и о возможности возникновения конфликта интересов. В методологическом аспекте предупреждения коррупции обязанность уведомлять о возможности возникновения конфликта интересов (гипотетической возможности его возникновения) продиктована необходимостью обеспечения транспарентности и проверяемости решений, принимаемых публичными должностными лицами. Учитывая то, что коррупционные правонарушения относятся к категории высоколатентных, возложение на публичных служащих обязанности раскрывать в том числе и гипотетический конфликт интересов призвано обеспечить выявление и предупреждение рисков совершения коррупционных деяний на ранних стадиях.

Государственные и муниципальные служащие обязаны делать публичным (уведомлять в установленном порядке) возможный конфликт интересов в целях предупреждения коррупции, снижения рисков возникновения коррупционных отношений. Уведомление о гипотетической возможности возникновения конфликта интересов с одной стороны, обеспечивает ведомственный и общественный контроль за деятельностью уведомившего служащего, а с другой стороны, позволяет такому служащему получить предписания (рекомендации) в случае наличия конфликта интересов или заключение о его отсутствии.

Соответственно, при наличии признаков личной заинтересованности государственный или муниципальный служащий обязан уведомить о возможности возникновения конфликта интересов в установленном порядке. Такая позиция подтверждается и судебной практикой²⁵². Наличие у служащего высоких профессиональных и морально-нравственных качеств, безупречной репутации, а также отсутствие умысла на совершение коррупционных деяний ни в коей мере не снимает с него обязанности уведомить о возможности возникновения конфликта интересов. В ситуации, когда государственный или муниципальный служащий при наличии признаков личной заинтересованности фактически исполнил свои должностные обязанности надлежащим образом, объективно и беспристрастно, но не уведомил о возможности возникновения конфликта интересов, таким служащим совершается правонарушение.

Важно отметить, что конфликт интересов на государственной и муниципальной службе — это элемент системы противодействия коррупции в данной сфере. Решая вопрос о наличии конфликта интересов, необходимо не только механически выявлять в конкретной ситуации наличие признаков конфликта интересов, исходя из его законодательной формулировки, но и руководствоваться предназначением нормы в системе противодействия коррупции. Поведение служащего, содержащее признаки конфликта интересов, — это, прежде всего, коррупционное поведение. Как и коррупция, конфликт интересов предполагает злоупотребление государственным или муниципальным служащим своим должностным положением, использование своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, службы в соответствующем государственном органе или органе местного самоуправления. При этом такое злоупотребление в конфликте интересов осуществляется из корыстной или иной личной заинтересованности.

Как справедливо отмечает А. Ф. Ноздрачев, «конфликт интересов должен устанавливаться исключительно на реальности фактов, а не на том, что можно думать относительно возможности действий лица, обязанного принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов»²⁵³.

Нарушение рассмотренных антикоррупционных правил безопасности влечет строгие антикоррупционные санкции безопасности.

Как отмечалось ранее, нарушение антикоррупционного правила безопасности может повлечь применение соответствующей санкции безопасности или санкции ответственности. Возможно их параллельное или последовательное применение (см. параграф 4 главы 1 настоящей монографии).

Применение антикоррупционных санкций безопасности возможно за следующие нарушения антикоррупционных правил безопасности в сфере государственной и муниципальной службы:

– состояние близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с публичным служащим, если замещение должности публичной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому (п. 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», п. 5 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»);

– наличие гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором РФ (п. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», п. 7 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»);

– непредставление сведений или представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на публичную службу (п. 9 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», п. 9 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»);

– наличие счетов (вкладов), хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владение и (или) пользование иностранными финансовыми инструментами (ст. 7.1 Федерального закона «О противодействии коррупции»);

– несоблюдение ограничений, налагаемых на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора (ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции») и др.

Антикоррупционная санкция безопасности применяется при наступлении указанного в нормативном правовом акте основания и не ставится в зависимость от вины или иных характеристик личности служащего или его поведения. Функция антикоррупционной санкции безопасности заключается в принудительном ограничении влияния источника коррупционной опасности на охраняемые общественные отношения.

Завершая рассмотрение соответствующего раздела исследования, следует отметить значительный прогресс в краткосрочной исторической перспективе развития нашего государства в нормативно-правовом, организационном и методическом обеспечении противодействия коррупции на государственной и муниципальной службе. Вместе с тем трудно не согласиться с авторами, отмечающими, что «законотворческая и правоприменительная деятельность в сфере противодействия коррупции систематически демонстрирует не противодействие, а компромисс, что отрицательно сказывается на авторитете государственных органов, отвечающих за решение задач в сфере борьбы с коррупцией, подрывает веру граждан в верховенство закона, провоцирует правовой нигилизм, неверие в цели и задачи, объявленные антикоррупционной политикой»²⁵⁴. В свою очередь, «реформы законодательства о государственной и муниципальной службе последних лет наглядно демонстрируют, что у их авторов нет единого понимания целей, способов и механизмов противодействия этому негативному социальному явлению. С одной стороны, многие вводимые антикоррупционные механизмы на государственной и муниципальной службе носят явно половинчатый характер, с другой — в их реализации отсутствует дифференциация»²⁵⁵.

Построение целостной научно обоснованной системы противодействия коррупции в целом и ее проявлениям в сфере государственной и муниципальной службы в частности — сложная задача. Очевидно, что использование ресурсов уголовной репрессии для снижения уровня коррупционных проявлений недостаточно, как и не оправдывает себя бессистемное установление запретов, обязанностей и ограничений (антикоррупционных правил безопасности), не подкрепленных четкими организационно-правовыми механизмами их реализации, а также санкциями безопасности и ответственности. Залогом успеха в решении обозначенной задачи может стать объединение представителей науки, практики и общественности в поиске эффективных способов и средств противодействия коррупции.

Глава 3.
АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ МЕРЫ БЕЗОПАСНОСТИ В ПРАВОВОМ РЕЖИМЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ЛИЦАМИ, ЗАМЕЩАЮЩИМИ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ДОЛЖНОСТИ

§ 1. Особенности коррупционного поведения лиц, замещающих государственные и муниципальные должности

Российское законодательство о противодействии коррупционному поведению лиц, замещающих публичные должности, по сей день фрагментарное и недостаточное. Оно не позволяет достичь цели формирования приемлемого состояния антикоррупционной безопасности в сфере государственного и муниципального управления, а «нормативные правовые акты, содержащие ограничения и обязанности для лиц, замещающих государственные должности, содержат коллизии и противоречия, что препятствует противодействию коррупции как единой системе, действующей на всех уровнях публичной власти»²⁵⁶. Между тем «лица, замещающие государственные должности в Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации или муниципальных образованиях, наделены серьезными полномочиями по решению самых различных вопросов, поэтому использование своего должностного положения вопреки законным интересам государства наиболее вероятно именно у данной категории лиц»²⁵⁷.

В Конвенции ООН против коррупции субъекты не подразделяются на служащих и лиц, замещающих должности. Учитывая единую публичную сферу деятельности и существования коррупционных отношений, в качестве субъекта указано «публичное должностное лицо» (п. «а» ст. 2 Конвенции ООН против коррупции). Между тем в международных актах, посвященных противодействию коррупции, значимый акцент делается на многообразии форм коррупционных проявлений с участием представителей именно высших эшелонов власти. Необходимость борьбы со специфическими формами коррупции публичных должностных лиц обусловлена особой пагубностью злоупотребления влиянием в корыстных целях. «В отличие от взяточничества, торговля влиянием — это трехстороннее отношение, когда лицо, имеющее реальное или предполагаемое влияния на других лиц, торгует этим влиянием в обмен на материальную выгоду от лица, нуждающегося в таком влиянии»²⁵⁸.

Актуальность проблемы выработки оптимальных механизмов предотвращения коррупционного поведения лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, признается многими исследователями²⁵⁹. Задел в этой области сформирован в работах Е. Б. Абакумовой²⁶⁰, Д. А. Панарина²⁶¹, О.Б. Панковой²⁶², В.В. Пылина²⁶³, С. Е. Чаннова²⁶⁴, С. Н. Шевердяева²⁶⁵, А. М. Шилкина²⁶⁶, С. В. Шуралевой²⁶⁷.

Образное сравнение власти с источником повышенной опасности позволило профессору Н. В. Щедрину сформулировать утверждение о том, что к лицам, которые допускаются к работе с таким источником опасности и объектом охраны, как власть, должны предъявляться повышенные требования²⁶⁸. Посредством ограничений, применяемых к таким лицам, государство обеспечивает надлежащее качество власти и соответственно безопасность общества²⁶⁹. Продолжая мысль Н. В. Щедрина, следует признать, что публично-властные полномочия лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, относятся к объектам самой высокой категории опасности. В отличие от взяточничества и иного злоупотребления власти служащими какого-либо государственного органа, коррупция должностных лиц, замещающих рассматриваемые высшие должности, разрушает само основание государственности, подрывает легитимность всей государственной власти, посягает на основы конституционного строя. Отсюда и возникает необходимость повышенной охраны данного вида власти, что выражается в установлении больших и значимых запретов, обязанностей и ограничений к лицам, избранным или назначенным на такие должности. К ним могут быть применены и особые дополнительные меры ответственности — конституционной и политической.

В российском законодательстве нет единого легального термина, который бы объединял весь корпус сотрудников органов власти (вроде английского «public officials»)²⁷⁰. Служебное право и законодательство о противодействии коррупции использует понятия «лица, замещающие государственные федеральные должности», «лица, замещающие государственные должности субъекта РФ», «лица, замещающие муниципальные должности», «муниципальные должностные лица», «государственные служащие», «муниципальные служащие». С учетом того, что внесенные в Конституцию РФ поправки вводят категорию «публичная власть»²⁷¹, объединяющую в себе государственное и муниципальное управление, можно предположить, что трансформация затронет и терминологию в сфере публичных должностей. Новое конституционное законодательство позволяет теперь обозначить лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, единым понятием — «лица, замещающие публичные должности», а государственную и муниципальную службу — «публичной службой».

Вместе с тем публичное право в России государственные и муниципальные должности делит на два вида. К первой категории относятся выборные или назначаемые в особом порядке государственные и муниципальные должности, учреждаемые актами конституционного характера для непосредственного осуществления публичных полномочий («лица, замещающие государственные федеральные должности», «лица, замещающие государственные должности субъекта РФ», «лица, замещающие муниципальные должности»). Ко второй категории — государственные и муниципальные должности государственной и соответственно муниципальной службы. Должности службы образуются для осуществления полномочий государственных органов или органов местного самоуправления.

В публичном аппарате, таким образом, создаются публичные должности (неделимые первичные структурные единицы) и публичные органы (делимые структурные подразделения, состоящие из подотделов или служащих, должностей публичной службы)²⁷². Б. П. Курашвили отмечал, что должностное лицо выступает простейшей (первичной) структурной единицей аппарата управления.

Несмотря на то, что именно лица, замещающие государственные и муниципальные должности, осуществляют публичные полномочия самой высокой, с точки зрения противодействия коррупции, категории опасности, становление российского антикоррупционного законодательства началось с борьбы с коррупционным поведением низового звена властных отношений. Такие парадоксы в историческом развитии объясняют просчеты и пробелы в сложившейся современной системе антикоррупционных мер безопасности в правовом режиме осуществления публичных полномочий лиц, замещающих государственные и муниципальные должности.

Таким образом, коррупцию при осуществлении полномочий лиц, замещающих публичные должности, можно определить как особо опасное социально-правовое явление, заключающееся в использовании лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, своего статуса, служебного положения в личных интересах или интересах третьих лиц с целью противоправного извлечения выгод материального и (или) нематериального характера. Выделение такой коррупции в отдельный вид обуславливается характерной сферой ее существования, специфическими субъектами, наличием особых целей и крайне негативных последствий.

Лица, замещающие государственные и муниципальные должности, непосредственно осуществляют самые значимые публичные полномочия, а потому их коррупционное поведение посягает на конституционные основы организации и деятельности соответствующего публично-правового образования. Конституционный строй государства (уставный строй субъекта Федерации, муниципалитета) следует определить как сферу рассматриваемого вида коррупции. Небезосновательны, на наш взгляд, утверждения, что эта сфера коррупции может быть обозначена также как «политическая». Такая коррупция непосредственно связана с политическим публичным управлением и представляет собой «злоупотребление преимуществами публичного статуса»²⁷³.

Субъектов данного вида коррупции традиционно подразделяют на сторону «активного подкупа» и сторону «пассивного подкупа». Субъектом «активного подкупа» может выступать любой гражданин или любое юридическое лицо. Стороной «пассивного подкупа» (т. е. подкупаемого) являются лица, замещающие государственные или муниципальные должности. Российское законодательство содержит перечень таких публичных лиц.

В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ — это должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. Государственные должности включают в себя государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ. Для их характеристики выделяют такие свойственные им правовые признаки:

1) учреждаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ;

2) предназначены для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ;

3) правовой статус лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, устанавливается нормами конституционного, трудового и административного права;

4) оплата труда лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, производится за счет средств бюджетов РФ или бюджетов субъектов РФ;

5) лицо, замещающее государственную должность, несет специальную ответственность за правонарушения, совершенные им при исполнении должностных полномочий в соответствии с законодательством²⁷⁴.

Согласно перечню, установленному Указом Президента «О государственных должностях Российской Федерации»²⁷⁵, на федеральном уровне к таким должностям, например, относятся: Президент РФ, Председатель Правительства РФ, Первый заместитель Председателя Правительства РФ, Федеральный министр, Председатель Государственной Думы ФС РФ, Председатель Совета Федерации ФС РФ, Судья Конституционного Суда РФ, Судья Верховного Суда РФ, Аудитор Счетной палаты и иные.

В соответствии с положениями п. 1, 4–6 ст. 1 Закона Красноярского края «О государственных должностях Красноярского края»²⁷⁶ в число таких должностных лиц включены: Губернатор Красноярского края, первый заместитель Губернатора Красноярского края — председатель Правительства Красноярского края, первый заместитель Губернатора Красноярского края — руководитель Администрации Губернатора Красноярского края, заместитель Губернатора Красноярского края, первый заместитель председателя Правительства Красноярского края, заместитель председателя Правительства Красноярского края, министр Красноярского края, председатель Законодательного Собрания Красноярского края, первый заместитель председателя Законодательного Собрания Красноярского края, заместитель председателя Законодательного Собрания Красноярского края, депутат Законодательного Собрания Красноярского края, мировой судья, председатель Счетной палаты Красноярского края, заместитель председателя Счетной палаты Красноярского края, аудитор Счетной палаты Красноярского края, председатель Избирательной комиссии Красноярского края, заместитель председателя Избирательной комиссии Красноярского края, секретарь Избирательной комиссии Красноярского края, член Избирательной комиссии Красноярского края, Уполномоченный по правам человека в Красноярском крае, Уполномоченный по правам ребенка в Красноярском крае, Уполномоченный по правам коренных малочисленных народов в Красноярском крае.

Исходя из положений п. 19 ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»²⁷⁷, к лицам, замещающим муниципальную должность, следует отнести глав муниципальных образований, депутатов представительных органов муниципального образования, членов избирательной комиссии муниципального образования. Должности председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования могут быть отнесены к муниципальным должностям в соответствии с законом субъекта РФ.

Анализ всех указанных публичных должностей позволяет нам сделать вывод о том, что их круг включает в себя представителей (руководителей, членов коллегиальных органов) всех высших органов власти, законодательной, исполнительной и судебной. Кроме того, это могут быть руководители и члены высших публичных органов вне триады разделения властей, а именно: счетных палат, избирательных комиссий, уполномоченных по правам человека. Такие лица непосредственно осуществляют публичные полномочия от имени государства или муниципалитета, а потому должности предусматриваются в системе организации власти, разделения властных полномочий актами учредительного, конституционного характера. На данные должности лица избираются или особым образом назначаются, наделяются полномочиями. Их мандат позволяет им непосредственно представлять народ, население, государство. Как правило, для замещения таких представительских должностей не требуется обладать специальными профессиональными познаниями (за исключением, например, должности судей), а потому их можно охарактеризовать как должности политические. За свою публичную политическую деятельность они получают не заработную плату, как профессиональные управленцы — служащие, а вознаграждение из соответствующего бюджета.

Преследуемая лицами, замещающими публичные должности, коррупционная цель состоит в получении материальной или нематериальной выгоды. Примером реализации коррупционной цели субъектами «пассивного подкупа» является вмешательство в деятельность государственных органов, государственных органов субъектов, муниципальных органов или органов местного самоуправления с целью обеспечения собственных интересов: замедление или ускорение процедуры принятия решения или какого-либо акта, выделение средств, обеспечение победы в конкурсных процедурах и др. В свою очередь, аналогичные цели может преследовать и сторона «активного подкупа».

К основным формам коррупции в деятельности лиц, замещающих публичные должности, можно отнести:

– злоупотребление лицами, замещающими государственные (муниципальные) должности, своими должностными полномочиями, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности;

– превышение должностных полномочий лицами, замещающими государственные (муниципальные) должности, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности;

– получение незаконного вознаграждения лицами, замещающими государственные (муниципальные) должности, за исполнение своих должностных обязанностей;

– осуществление лицами, замещающими государственные (муниципальные) должности, покровительства или попустительства;

– торговля влиянием лицами, замещающими государственные (муниципальные) должности.

Повышенная общественная опасность данного вида коррупции заключается в утрате основополагающими государственными институтами легитимности. «Негативные последствия проявления коррупции не ограничиваются только лишь нарушением нравственности и материального состояния граждан, формированием кризиса доверия, снижением эффективности государственной власти — коррупция подрывает авторитет ее институтов и существенно снижает престиж государства в целом»²⁷⁸. К негативным последствиям, помимо недоверия граждан к органам публичной власти, относится возможность проникновения криминальных элементов во власть. Материальный ущерб, который причиняется коррупционными действиями таких публичных лиц, как правило, превосходит потери от иных видов коррупции. Так, экс-губернатор Сахалинской области А. В. Хорошавин получил взятку в 5,6 млн долларов при заключении госконтракта на строительство одного из блоков Южно-Сахалинской ТЭЦ²⁷⁹; экс-губернатор Кировской области Н. Ю. Белых получил взятку в размере 600 тыс. евро в период с 2012 по 2016 г. за совершение как законных, так и незаконных действий и бездействия в пользу взяткодателей и контролируемых ими АО «Нововятский лыжный комбинат» и ООО «Лесохозяйственная управляющая компания», а также за общее покровительство и попустительство по службе при осуществлении правительством Кировской области контроля за ходом реализации предприятиями инвестиционных проектов и ведении предпринимательской деятельности на территории Кировской области²⁸⁰.

Учитывая сказанное, можно утверждать, что формирование антикоррупционных стандартов поведения, в первую очередь у представителей высших эшелонов власти, является одной из первоочередных задач.

§ 2. Понятие, содержание и виды антикоррупционных мер безопасности при осуществлении полномочий лицами, замещающими государственные и муниципальные должности

Антикоррупционные меры безопасности в правовом режиме, определяющем деятельность лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, являются неотъемлемым элементом механизма системы публичного управления. Они призваны затруднить совершение коррупционных правонарушений представителями высших органов публичной власти, защитить процесс политического управления от коррупционных посягательств. Система антикоррупционных мер безопасности в отношении лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, должна быть обусловлена спецификой сферы осуществляемых полномочий и возможными формами коррупционных проявлений.

Целью антикоррупционных мер безопасности в деятельности лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, выступает защита отношений по непосредственному осуществлению публичной власти от имени Российской Федерации, субъекта Федерации и муниципального образования от коррупционных посягательств.

Содержание антикоррупционных мер безопасности в правовой регламентации осуществления полномочий лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, образует соответствующие правила и санкции безопасности.

Антикоррупционные правила безопасности в правовом режиме, опосредующем деятельность лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, представляют собой специальные запреты, обязанности и ограничения (антикоррупционные стандарты поведения), установленные нормативными правовыми актами, в отношении лиц, замещающих публичные должности, с целью предотвращения возникновения и распространения коррупционных проявлений при непосредственном осуществлении такими лицами публично-властных полномочий.

Антикоррупционные санкции безопасности в отношении лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, — это правовые нормы, в которых в качестве последствия коррупционного поведения, нарушающего антикоррупционное правило безопасности, предусматривается принудительное ограничение возможности продолжения такого поведения (деятельности).

К субъектам антикоррупционных мер безопасности деятельности лиц, замещающих публичные должности, относятся субъекты самозащиты, государственные и муниципальные органы, а также организации и их представители²⁸¹. Вопрос о круге таких субъектов довольно сложен. В отношении служащих, которые всегда находятся в системе иерархического соподчинения, субъектом применения рассматриваемых мер и санкций может выступать их руководитель, иное структурное подразделение государственного или муниципального органа. У лиц, замещающих публичные должности, в силу их правового статуса, такой вышестоящий руководитель или орган отсутствует, что является отличительным элементом принципа разделения властей.

В научной дискуссии по этой проблеме сформировалось две точки зрения. Так, С. Н. Шеверядяев полагает, что подобные меры и санкции не могут осуществлять представители другой ветви власти, поскольку это будет подрывать принцип разделения властей, а внутренняя комиссия органа может быть организационно несостоятельна для решения вопроса о конфликте интересов его главы²⁸².

Между тем, основываясь на опыте правовых государств с устоявшейся системой демократии, можно сделать вывод, что меры антикоррупционной безопасности — важнейший элемент системы сдержек и противовесов. Пожалуй, принцип разделения властей и выработан практикой государственного строительства для реализации данных правил и санкций антикоррупционной безопасности.

Следует также согласиться с выводами А. А. Кондрашева о том, что в отношении рассматриваемых должностных лиц такие меры могут применяться должностным лицом вышестоящего публично-правового образования, однако исключительно при наличии подтвержденных оснований, но никак не произвольно, по политическим мотивам²⁸³. Так, если губернатор совершил коррупционные правонарушения или ненадлежащим образом исполнял свои обязанности, то именно парламент субъекта должен организовать надлежащее расследование этих фактов и принять решение об отрешении главы субъекта от должности. Именно специальная комиссия, созданная представительным (законодательным) органом, и должна организовать проверку фактов, запросить объяснения от главы субъекта, направить запросы в соответствующие государственные органы. Участие главы государства может быть допущено только на этапе инициирования такого расследования в представительном органе субъекта РФ. Иное, по мнению А. А. Кондрашева, означает приравнивание статуса лиц, замещающих государственные должности, к правовому положению госслужащих ради усиления их иерархической зависимости от федерального центра. Применительно к высшему должностному лицу субъекта такое регулирование представляется явно противоречащим правовой природе института главы исполнительной власти субъекта Федерации²⁸⁴.

Реализация антикоррупционных мер безопасности лицом, замещающим государственную или муниципальную должность, как субъектом самозащиты означает некарательное ограничение поведения самого лица. Например, согласно ч. 5 ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции» в качестве меры предотвращения и урегулирования конфликта интересов у лица, замещающего государственную или муниципальную должность, может выступить самоотвод самим лицом в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Заявляя самоотвод, лицо сознательно исключает возникновение коррупциогенной ситуации и способствует обеспечению антикоррупционной безопасности того или иного процесса.

Интересным является мнение А. М. Цирина по вопросу применения в качестве самозащиты такой меры, как конфликт интересов. Он полагает, что обоснованным будет создание механизма, позволяющего фиксировать личные интересы публичных должностных лиц. При этом указанные лица должны рассматриваться исключительно в качестве субъектов, самостоятельно принимающих меры, направленные, например, на предотвращение и урегулирование конфликта интересов. В связи с этим, как отмечает А. М. Цирин, представляется целесообразным не ограничивать этих лиц в выборе способов предотвращения и урегулирования конфликта интересов, наделив их возможностью применять иные меры, не указанные в специальном законодательстве²⁸⁵.

Перечень государственных и муниципальных органов, уполномоченных применять антикоррупционные меры безопасности в отношении лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, весьма разнообразен. И это, подчеркнем, на наш взгляд, элементы системы сдержек и противовесов, устанавливаемые как «по горизонтали», так и «по вертикали».

Исходя из положений Указа Президента РФ «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации»²⁸⁶, субъектами применения антикоррупционных мер безопасности являются Управление Президента РФ по вопросам противодействия коррупции, которое непосредственно проводит проверку, а также лица, принявшие решение о проведении проверки на основании данного указа.

Субъектами, непосредственно реализующими антикоррупционные меры безопасности, являются судебные и правоохранительные органы (суды, прокуратура, следственные органы, органы МВД и др.). Согласно положениям Указа Президента РФ «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации» достаточная информация правоохранительных органов, иных государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц является основанием для проведения соответствующей проверки. Подобное основание имеет и процедура осуществления контроля за расходами публичных должностных лиц, установленная Федеральным законом «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»²⁸⁷ (ст. 4).

К субъектам применения антикоррупционных мер безопасности относятся и уполномоченные органы субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Согласно п. 4 Типового положения «О комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации»²⁸⁸ комиссия по координации работы по противодействию коррупции выполняет функции, возложенные на комиссию по соблюдению требований к служебному (должностному) поведению и урегулированию конфликта интересов в отношении лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, для которых федеральными законами не предусмотрено иное, и рассматривает соответствующие вопросы в порядке, определенном нормативным правовым актом субъекта РФ. На эту комиссию возлагается рассмотрение вопросов, касающихся соблюдения лицами, замещающими государственные должности субъекта РФ, для которых федеральными законами не предусмотрено иное, запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции. В состав комиссии могут входить представители научных и образовательных организаций, а также представители общественных организаций, одной из уставных задач которых является участие в противодействии коррупции. Соответственно, представителей подобных организаций можно отнести к субъектам, участвующим в реализации антикоррупционных мер безопасности.

Для лиц, замещающих муниципальные должности, субъектами применения антикоррупционных мер безопасности выступает государственный орган субъекта РФ по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а также комиссия представительного органа муниципального образования по урегулированию конфликта интересов (которая также должна включать в состав комиссии представителей научных и образовательных организаций и представителей общественных организаций). Фрагментарно урегулирован в федеральном законодательстве вопрос о полномочиях представительного органа муниципального образования по применению антикоррупционных мер безопасности в отношении главы муниципального образования, в том числе о том, кого должен уведомлять о возникшем конфликте интересов глава муниципального образования. Представляется, что законодателю следует принять вариант решения этой проблемы, предложенный в доктрине²⁸⁹.

Н. В. Щедрин полагал, что «ограничить пределы мер безопасности позволяет динамическая модель многоуровневых оснований мер безопасности, иерархию которой составляют: социальное, нормативно-правовое, фактическое (материальное) и организационно-юридическое основания»²⁹⁰. Указанные основания применения мер безопасности в то же время являются и основаниями применения антикоррупционных мер безопасности в деятельности лиц, замещающих государственные или муниципальные должности.

Социальное основание антикоррупционных мер безопасности в отношении лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, обусловлено возможностью возникновения в деятельности таких должностных лиц коррупционных отношений, способных причинить вред всей системе государственного и муниципального управления.

В доктрине представлено несколько позиций по вопросу о принципах построения законодательства, предусматривающего антикоррупционные меры безопасности. Наиболее часто предлагается унифицировать систему таких мер для всех должностных лиц и служащих. Так, С. Н. Хорунжий и С. М. Бекетова указывают, что одним из основных направлений по повышению эффективности противодействия коррупции является унификация прав государственных и муниципальных служащих, лиц, замещающих государственные должности, должности глав муниципальных образований, муниципальные должности, а также устанавливаемых для указанных служащих и лиц запретов, обязанностей и ограничений²⁹¹.

Другие правоведы полагают, что такая унификация не может быть полной, а по некоторым мерам — даже невозможна. С. Н. Шевердяев пишет, что, в отличие от органов управления, в области деятельности каждого отдельного типа высших органов власти гарантии предотвращения и урегулирования конфликта интересов их представителей оказываются различными, ведь внутреннее организационно-кадровое устройство суда, парламента, правительства не одинаково²⁹². А. А. Пономарев подчеркивает, что в антикоррупционных целях унификации подлежат лишь те элементы правового статуса публичных лиц, которые, во-первых, способны минимизировать коррупционные риски, во-вторых, могут быть распространены на других публичных лиц без ущерба для их профессиональной деятельности и, в-третьих, будут соразмерны по степени подверженности коррупции тому виду публичной службы, на который они распространяются²⁹³. По мнению В. А. Щепачева, перенесение на муниципальный уровень региональной схемы управления не представляется продуктивным²⁹⁴.

Основываясь на теоретических постулатах Н. В. Щедрина, можно утверждать, что виды и объем правил и санкций антикоррупционной безопасности должен быть дифференцированным в зависимости от категории риска и общественной опасности проявления коррупции в деятельности соответствующих должностных лиц и служащих. Чем выше государственная должность и значимость осуществляемых публично-властных полномочий, тем больший объем мер и жестче должна быть их ограничительная природа.

Следовательно, наивысшие по объему ограничения должны быть прописаны в статусе Президента РФ, затем по убыванию — Председателя Правительства РФ, федеральных министров, членов Совета Федерации и т. д. Между тем в самом российском законодательстве антикоррупционные меры и санкции для лица, замещающего должность Президента РФ, присутствуют не в полном объеме, а те, что есть — не получили детальной регламентации. В правовом статусе Президента РФ нарушен баланс между отсутствием четко сформулированных обязанностей и значительным объемом полномочий. Подобный перекос делает практически неконтролируемую президентскую власть дестабилизирующим фактором в российском обществе²⁹⁵. Среди доктринальных исследований по проблематике ответственности лица, занимающего должность Президента РФ, указывающих на пробельность правового регулирования в этой сфере, можно отметить работы С. В. Гунича²⁹⁶.

Заявляя необходимость существования различия в статусе публичных должностных лиц, следует подчеркнуть, что это в полной мере основано на правовой позиции Конституционного Суда РФ, который установил, что различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, согласуются с принципом равенства и не считаются дискриминацией²⁹⁷. Допустима дифференциация и в зависимости от вида осуществляемой публичной функции (судебная, законодательная, исполнительная), а потому особые антикоррупционные меры и санкции могут быть установлены в специальных федеральных законах.

Нормативно-правовые основания применения мер антикоррупционной безопасности в деятельности лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, закреплены как федеральными законами в сфере противодействии коррупции: «О противодействии коррупции», «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»²⁹⁸ и др., так и федеральными законами, регулирующими иные отрасли. В силу того, что перечень государственных и муниципальных должностей достаточно широк, антикоррупционные меры безопасности могут быть закреплены различными нормативными актами, регламентирующими деятельность как органа в целом, так и деятельность по определенной замещаемой государственной или муниципальной должности в частности.

Вместе с тем в правовом регулировании антикоррупционных мер безопасности в отношении публичных должностных лиц субъектов Федерации или муниципальных образований одного статуса унификация представляется необходимой. В 2011 г. в Федеральный закон «О противодействии коррупции» была введена ст. 12.5, позволяющая в целях противодействия коррупции, в том числе для лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности устанавливать иные запреты, ограничения, обязательства и правила служебного поведения, в том числе законами субъектов РФ и муниципальными нормативными правовыми актами.

Не все представители научного сообщества разделяют точку зрения о возможности введения дополнительных запретов, обязанностей и ограничений законами субъектов или муниципальными нормативными правовыми актами²⁹⁹. Ограничение прав — это «сокращение правомочий, включающихся в содержание субъективного права (т. е. материальных или нематериальных благ), равно как и установление дополнительных правовых условий для реализации тех или иных правомочий (правопритязаний), а также форм и способов защиты права от нарушений» может быть введено только федеральным законом³⁰⁰.

Пользуясь данным положением, представители региональной власти или органов местного самоуправления, преследуя личные имущественные или неимущественные интересы, могут устанавливать дополнительные ограничения для избрания, назначения на государственную или муниципальную должность. Как отмечает С. Е. Чаннов, «…при таком подходе содержание гарантии, содержащейся в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в значительной степени выхолащивается. В силу этого нам представляется, что как запреты, так и ограничения прав граждан Российской Федерации, связанные с замещением ими государственных должностей субъектов Российской Федерации, должны вводиться все же только законодательными актами только федерального уровня»³⁰¹.

Материальные (фактические) основания антикоррупционных мер безопасности состоят в акте избрания (назначения или наделения полномочиями) на государственную или муниципальную должность. К фактическим основаниям применения антикоррупционных мер безопасности можно отнести факт нарушения лицом, замещающим публичную должность, установленных законом запретов, обязанностей и ограничений. Например, информация прокуратуры об имеющихся в собственности лица квартиры и банковского счета, сведения о которых отсутствуют в поданных лицом сведениях о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, может выступать в качестве основания для проведения проверки полноты и достоверности представленных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. В случае, например, выявления по результатам проверки фактов несоблюдения лицом, замещающим муниципальную должность, ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации обращается с заявлением о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, или применении в отношении его иного дисциплинарного взыскания в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд (ч. 4.5 ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции»). В свою очередь, решение или иной акт, санкционирующий применение к лицу, замещающему муниципальную должность, меры безопасности или ответственности, является организационным основанием.

Антикоррупционные меры безопасности в отношении лиц, замещающих публичные должности, могут быть подразделены на срочные и бессрочные. К срочным антикоррупционным мерам безопасности относится обязанность, установленная ч. 4 ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции», согласно которой лица, замещающие государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, обязаны сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта. Соответственно, обязанность по уведомлению о возникновении личной заинтересованности возникает только в тот момент, когда возникла непосредственно сама личная заинтересованность.

К бессрочным антикоррупционным мерам безопасности в деятельности лиц, замещающих государственные или муниципальные должности на постоянной основе, относится запрет заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, установленный п. 2 ч. 3 ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции». Данный запрет действует все время, пока лицо замещает указанную выше должность.

Таким образом, антикоррупционные меры безопасности направлены на некарательное ограничение деятельности лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, с целью обеспечения антикоррупционной безопасности сферы публичного управления, они состоят из антикоррупционных правил и санкций безопасности, содержание которых зависит непосредственно от замещаемой лицом государственной или муниципальной должности. Учитывая изложенное, антикоррупционные меры безопасности в деятельности лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, можно определить как меры принудительного ограничения поведения лиц, замещающих государственные или муниципальные должности в Российской Федерации, применяемые при наличии указанных в законе оснований и имеющие целью защиту общественных отношений по непосредственному осуществлению публичной власти от имени Российской Федерации, субъекта Федерации и муниципального образования от коррупционных посягательств.

§ 3. Основные антикоррупционные правила и санкции безопасности при осуществлении полномочий лицами, замещающими государственные и муниципальные должности

Ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, были введены в Федеральный закон «О противодействии коррупции» только в 2011 г.³⁰² Статья 12.1 данного Федерального закона разграничивает установленные ею меры в зависимости от основания замещения должности. По отношению к публичным должностным лицам, осуществляющим свои полномочия на постоянной, оплачиваемой основе, объем установленных требований, запретов и ограничений шире. Например, для таких лиц п. 2 ч. 3 ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» предусматривает запрет заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц. Запрет является крайне важным с точки зрения обеспечения антикоррупционной безопасности сферы публичного политического управления. Пользуясь своим должностным положением, а также статусом занимаемой должности, лицо может прямо или косвенно влиять на принятие нормативных и индивидуальных решений. Например, будучи заинтересованным в получении прибыли лично и (или) аффилированными лицами, должностное лицо может поручить своим подчиненным разработать техническое задание для закупочной процедуры таким образом, чтобы требованиям соответствовало исключительно одно юридическое лицо или группа аффилированных компаний.

Близким по смыслу является запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (п. 3 ч. 3 ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции»). В силу широты наделенных полномочий, осуществление лицом оплачиваемой деятельности в какой-либо сфере, за исключением названных, может способствовать возникновению коррупциогенных ситуаций и, как следствие, совершению коррупционного правонарушения.

Запрет использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности (п. 5 ч. 3 ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции»), ограждает лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, от возможности злоупотребления своими должностными полномочиями.

Федеральное законодательство устанавливает и другие ограничения, распространяющиеся уже на всех публичных должностных лиц, независимо от получения ими вознаграждения из соответствующего бюджета, а именно:

– замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления (п. 1 ч. 3 ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции»);

– быть поверенными или иными представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральными законами (п. 4 ч. 3 ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции»);

– получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством РФ вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) и подарки от физических и юридических лиц (п. 7 ч. 3 ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции»);

– принимать вопреки установленному порядку почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия (за исключением научных и спортивных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, иных общественных объединений и других организаций (п. 8 ч. 3 ст. 12.1